UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN ANDRES

POSTGRADO EN CIENCIAS DEL DESARROLLO CIDES-UMSA

DOCTORADO MULTIDISCIPLINARIO EN CIENCIAS DEL DESARROLLO

DESARROLLO AGROPECUARIO EN BOLIVIA:

ANLISIS DE LA CONSTRUCCIN DE LA RUTA DE DESARROLLO SECTORIAL Estrategias y Planes de Desarrollo 1952-2012

TESIS PRESENTADA PARA OBTENER EL GRADO DE DOCTOR EN CIENCIAS DEL DESARROLLO Mencin: Estrategias de Desarrollo

PRESENTADA POR: M.Sc. Jorge Albarracin Deker TUTOR: PhD JOSE NUEZ DEL PRADO

La Paz, Bolivia 2013

TRIBUNAL DE TESIS

Hernn Zeballos PhD Tribunal Elizabeth Jimnez PhD Tribunal Gonzalo Rojas Ortuste PhD Tribunal Jos Nuez del Prado . Tutor

AGRADECIMIENTOS

A mi esposa Yadira y mis hijos Cristian, Gael, Israel e Ian por su comprensin y tolerancia, que me ha permitido concluir este proyecto, y a mis padres Jorge y Martha, que dios los proteja y tenga a su lado.

Al Msc. Jos Nuez del Prado, tutor de este trabajo final, por su fraternal compaerismo y amistad, el cual ha sido un apoyo importante en toda mi permanencia de estudiante y laboral en el CIDES, la cual viene desde la Maestra en 1994 y luego mi insercin laboral en 1998, as como a las constantes orientaciones y sugerencias impartidas.

A mis tribunales de tesis, Elizabeth Jimenez PhD, Gonzalo Rojas Ortuste PhD y Hernn Zeballos PhD, por sus paciencia, comentarios y sugerencias que han enriquecido el presente documento.

Finalmente, a todo el personal docente y administrativo del CIDES por todo el apoyo y el compromiso que se tiene de servir en la formacin de profesionales con alta capacidad tcnica e identificados con la realidad econmica y social del pas.

INDICE Resumen INTRODUCCION .. 1 4 4 4 4 5 6 6 7 10 11 12 12 12 12 14 15 15 28 28 29 32 40 42 45 48 52 56 58 62 67 67 70 72 74 76 80 85 87 91

CAPITULO I
1. 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.4.1. 1.4.2. 1.5. 1.6. 1.7. 1.7.1. 1.7.2. 1.8. 1.8.1. 1.8.2. 1.8.3. 2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.3.1. 2.3.2. 2.3.3. 2.3.4. 2.3.5. 2.3.6. 2.3.7. 2.4. 2.4.1. 2.4.2. 2.4.3. 2.4.4. 2.4.5. 2.4.6. 2.4.7. 2.4.8. 3. 3.1.

METODOLOGIA .. Exposicin del tema . Justificacin Importancia y aporte . Problemtica . Identificacin del problema . Planteamiento del problema . Preguntas de investigacin . Hiptesis . Objetivos .. Objetivo general . Objetivos especficos .. Mtodo . Alcance de la investigacin .. Objeto de estudio .. Sistema de variables ... CAPITULO II LA CONSTRUCCIN DE LA RUTA DE DESARROLLO AGROPECUARIO EN LAS TEORIAS Y MODELOS Ruta de desarrollo .. Antecedentes histricos del rol e importancia de la agricultura dentro la teora econmica . Las teoras y corrientes del desarrollo econmico La teora de la modernizacin . La teora estructuralista del desarrollo .. La teora neomarxista del desarrollo .. El debate sobre el futuro del campesinado .. La teora neoliberal del desarrollo .. Las teoras alternativas del desarrollo .. Vivir bien o buen vivir Modelos de desarrollo agropecuario basados en las fuentes de crecimiento . Modelo de la frontera o del aprovechamiento de los recursos . Modelo de la conservacin . Modelo de impacto urbano- industrial o de localizacin Modelo de difusin Modelo de insumos de alto rendimiento o altos resultados Modelo de innovacin inducida Modelo de desarrollo sostenible La agroecologa, la agricultura orgnica y la agricultura ecolgica .. CAPITULO III

ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS Y PLANES . 91 Diagnstico del sector agropecuario en las Estrategias y Planes . 91

vi

3.2. 3.3. 3.4. 3.4.1. 3.4.2. 3.4.3. 3.4.4. 3.4.5. 3.4.6. 3.4.7. 3.4.8. 4. 4.1. 4.2. 4.3. 4.3.1. 4.3.2. 4.3.3. 4.3.4. 4.4. 4.5. 4.5.1. 4.5.2. 4.5.3. 4.5.4. 4.5.5. 4.6. 4.6.1. 4.6.2. 4.6.3. 4.6.4. 4.6.5. 4.6.7. 5.

Metodologa, actores y autores institucionales responsables de la elaboracin de las Estrategias y Planes. .. Las rutas de desarrollo propuestas en las Estrategias y Planes . Anlisis de los resultados, efectos e impactos de las Estrategias . y Planes Importancia del sector agropecuario en la economa nacional . Expansin de la frontera agrcola .. Produccin . Productividad .. Cambio en la estructura ganadera .. Tenencia de la tierra . Sustitucin de importaciones .. Variacin del ingreso .. CAPITULO IV FACTORES QUE HAN INFLUIDO EN LA CONSTRUCCIN E IMPLEMENTACION DE LAS ESTRATEGIAS Y PLANES . Cambio y continuidad de los gobiernos .. Continuidad en el diseo e implementacin de las polticas . Escasa inversin y disponibilidad de recursos La persistente denuncia de falta de recursos para las Estrategias y Planes .. Inversiones realizadas en el sector agropecuario ... Elaboracin de Estrategias y Planes en base a programas o fondos de inversin comprometidos . Inversiones en el sector agropecuario . Intereses y enfoques del tipo de cooperacin . Presin e inters de actores y grupos de poder Organizaciones del sector agropecuario .. Relaciones entre los actores y el Estado en el perodo 1953-1985 .. Relaciones entre los actores y el Estado en el perodo 1985-2006 .. Relaciones entre los actores y el Estado en el perodo 2006-2012 .. Anlisis global de los actores agropecuarios Debilidad institucional . Instituciones .. La institucionalidad en el perodo 1953-1985 La institucionalidad en el perodo 1985-2006 La institucionalidad en el perodo 2006-2012 Articulacin y desarticulacin de las unidades centralizadas y descentralizadas . Fomento al desarrollo econmico agropecuario Relaciones Estado economa . CONCLUSIONES .. BIBLIOGRAFIA . ANEXOS . Anexo 1: PROBLEMAS POR EJE TEMATICO QUE DESTACAN LOS DIAGNOSTICOS DE LAS ESTRATEGIAS Y PLANES Anexo 2: RENDIMIENTOS DE LOS CULTIVOS AGRICOLAS

140 155 241 241 244 251 254 273 275 282 284 288 288 288 303 339 339 345 348 350 353 361 363 371 383 393 397 401 402 405 413 419 423 426 430 452 460 460 484

vii

INDICE DE CUADROS 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7. 3.8. 3.9. 3.10. 3.11. 3.12. 3.13. 3.14. 3.15. 3.16. 3.17. 3.18. 3.19. 3.20. 3.21. 3.22. 3.23. 3.24. 3.25. 3.26. Modelos identificados segn el tipo de sistema agrario prevaleciente en Bolivia Bolivia: caractersticas de las Estrategias y Planes elaborados Modelos, teoras y enfoques destacados en los diagnsticos de las Estrategias .. Modelos, teoras y enfoques destacados en los diagnsticos de los Planes .. Modelos de desarrollo agropecuario basados en las fuentes de crecimiento identificados en los diagnsticos .. Problemas del sector agropecuario identificados en los diagnsticos de las Estrategias y Planes Metodologas y enfoques que se discutieron para la elaboracin de la EDSN 1971-1991 .. Instancias responsables de la elaboracin de las Estrategias y . Planes Incorporacin del tema agropecuario y rural en las Estrategias y Planes Variaciones en la produccin agropecuaria en Bolivia para 1989 Expansin de la frontera agrcola por regiones Variacin de la superficie agrcola en el periodo de cada Estrategia o Plan Bolivia: porcentaje de cada grupo de cultivos al inicio de cada Estrategia o Plan Bolivia: porcentaje de la produccin de cada grupo de cultivos al inicio de cada Estrategia o Plan Banco agrcola: monto de prstamos e ndice de morosidad Bolivia: prstamos otorgados por departamentos Cartera productiva y agropecuaria del Sistema Financiero Nacional y del BDP Bolivia: tasa de alfabetismo y aos promedio de estudio de la poblacin .. Bolivia: superficie cultivada bajo riego, segn departamento .. Bolivia: variacin de los rendimientos de los cultivos agrcolas Categoras de tenencia de la tierra Bolivia: estado del proceso de saneamiento de tierras . Unidades agropecuarias por tamao de las explotaciones Bolivia: 1er censo agropecuario 1950 . Unidades agropecuarias por tamao de las explotaciones Bolivia: 2do censo agropecuario 1984 . Unidades agropecuarias por tamao de las explotaciones Bolivia: 2003 . Bolivia: Saneamiento y titulacin por tipo de propiedad .

108 130

131 133 134 137 142 152

154 193 246

247 250 253 256 257

258 261 265 272 276 279 280 280 280 281

viii

3.27. 3.28. 3.29. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6. 4.7. 4.8 4.9 4.10. 4.11. 4.12. 4.13. 4.14. 4.15. 4.16. 4.17. 4.18 4.19. 4.20. 4.21. 4.22. 4.23. 4.24. 4.25. 4.26. 4.27. 4.28. 4.29. 4.30. 4.31. 4.32. 4.33. 4.34.

Produccin de cultivos y porcentaje del mercado cubierto .. Resultados obtenidos en la sustitucin de importaciones .. Valor de las importaciones de azcar ... Bolivia: Secuencia de presidentes en el perodo 1960-1969 Bolivia: Secuencia de presidentes en el perodo 1970-1989 Bolivia: Secuencia de presidentes en el perodo 1976-1980 .. Bolivia: Secuencia de presidentes en el perodo 1984-1987 .. Bolivia: Secuencia de presidentes en el perodo 1989-2000 .. Polticas implcitas en el PNDES 1962-1971 Polticas propuestas en el PNDES 1962-1971 Polticas propuestas en el PQA 1976-1980 Polticas generales propuestas por el PNRD 1984-1987 Polticas propuestas por la EDES 1989-2000 Polticas propuestas por la PNRD 1984-87 y la EDES 1989-2000 .. Polticas propuestas por la END 1992-2000 .. Comparacin de las polticas propuestas por la EDES 1989-2000 y la END 1992 - 2000 Polticas propuestas por la ETPA 1996-2000 .. Cuadro comparativo de las polticas propuestas por la PNDAR 1999-2004 y la ETPA 1996-2000 Polticas propuestas por la ENDAR 2002-2007 . Polticas propuestas por la ENDAR y PRRAyF . Polticas propuestas por la Ley N 144

283 283 284 291 292 293 295 295 306 308 310 313 314 316 412 319 321 323 324 326 328

Momentos crticos de cambio y construccin de . 330 polticas agropecuarias en el perodo 1952 2003 Bolivia: Nmero de aos de implementacin de 333 polticas por Estrategias y Planes Bolivia: Polticas presentes en las estrategias y planes ... 336 de Desarrollo Agropecuario y Rural.
Bolivia: Distribucin Regional de Crdito 1955-1975 Financiamiento comprometido Plan Bienal 1963-1964 Bolivia: evolucin de la Inversin Pblica: 1987 - 2013 Bolivia: Nmero de propietarios y superficie distribuida antes de la Reforma Agraria de 1953 Bolivia: Nmero de propietarios y superficie distribuida Bolivia: Distribucin de tierras por nmero y tipo de beneficiarios (perodos 1953-1993) Bolivia: Superficie de tierras otorgada por tipo de gobierno, 1952-1978 Bolivia: Montos de crdito otorgados segn tipo de propiedad Bolivia: Evolucin de la superficie cultiva por regiones, en Has 1950 1997 Bolivia: Situacin de asignacin del recurso tierra Bolivia: Saneamiento y titulacin por tipo de propiedad Cartera desembolsada por el BDP-SAM 2007-2012 Cartera productiva y agropecuaria del Sistema Financiero Nacional y del BDP-SAM 347 349 . 352 . 375 375 . 378 380

. 382 383 391 395 397 397

ix

4.35. 4.36. 4.37. 4.38. 4.39. 4.40. 4.41. 4.42. 4.43.

Bolivia: Profesin de los ministros de agricultura: perodo 1952-1985 . Bolivia: Nmero de ministros en cada gestin presidencial Cambios en los nombres y funciones del Ministerio sectorial Bolivia: Profesin de los ministros de agricultura. Perodo 1985-2006 Bolivia: Nmero de ministros en cada gestin presidencial Cambios en los nombres y funciones del Ministerio del sector agropecuario Bolivia: Profesin de los ministros de agricultura: perodo 2006-2013 Bolivia: Nmero de ministros en la gestin presidencial Cambios en los nombres del Ministerio sectorial

409 410 413 415 416 418 420 421 422

INDICE DE GRAFICOS 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 2.1. 2.2. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7. 3.8. 3.9. 3.10 3.11. 3.12. 3.13. 3.14. 3.15. 3.16. 3.17. 3.18. 3.19. 3.20. 3.21. 3.22. 3.23. 3.24. 3.25. 3.26. 3.27. 3.28. 3.29. 3.30. 3.31. 3.32. 3.33. Representacin de la ejecucin de actividades en diferentes planes de desarrollo agropecuario . Modelo de funcionamiento del mtodo de captacin de informacin . Modelo de procesamiento de la informacin cuantitativa Modelo de anlisis interpretativo de las Estrategias y Planes .. Sistema de anlisis de las teoras y modelos .. La influencia de las corrientes tericas en la Planificacin y en la construccin de las Estrategias y Planes .. La Ruta de Desarrollo o Modelo Heurstico Nmero de temas identificados en los diagnsticos de las Estrategias y Planes .. Estructura organizativa para la elaboracin de la ESDN 1971-1991 . Organigrama para la elaboracin del Plan quinquenal agropecuario 1976-1980 .. Estructura organizativa para la elaboracin de la EDES 1989-2000 . Propuesta de crecimiento econmico . Propuesta informe de la misin Bohan . Ruta de desarrollo propuesta por el PIPEGRN 1955-1960 Ruta de desarrollo propuesta por el PNDES 1962-1971 . Ruta de desarrollo propuesta por la ESEDN 1971-1991 .. Ruta de desarrollo propuesta por la ESEDN 1971-1991 para el rea tradicional . Ruta de desarrollo propuesta por la ESEDN 1971-1991 para el rea no tradicional . Ruta de desarrollo del PQA 1976-1980 (A) Ruta de desarrollo del PQA 1976-1980 (B) . Ruta de desarrollo del PNRD 1984-1987 Ruta de desarrollo de la EDES 1989-2000 . Bases y elementos centrales de la END 1992-2000 . Ruta de desarrollo de la END 1992-2000 Efectos del incremento de la productividad en la economa boliviana ... Ruta de desarrollo de la ETPA 1996-2000 . Visin, misin y objetivos planteados por la PNDAR 1999 Ruta de desarrollo propuesta por la PNDAR 1992-2002 . Ruta de desarrollo de la ENDAR 2003 - 2007 Sectores del PND que orientan el PRRAyF 2008-2012 Polticas y programas del Plan de Desarrollo Sectorial .. Ruta de Desarrollo del PRRAyF 2008-2012 . Leyes promulgadas en las gestiones 2011 y 2013 .. Aporte al PIB por cada uno de los sectores ... Tasa de crecimiento de la agricultura, silvicultura, caza y pesca Bolivia: Ampliacin de la frontera agrcola 1942-2006 Bolivia: Incremento de la superficie cultivada por regiones .. Cambio en la estructura agrcola de Bolivia .. Bolivia: ndice de diversificacin agrcola . Bolivia: peso de los cultivos en la produccin nacional

9 17 19 23 25 29 32 128 144 145 147 156 156 161 169 177 178 179 185 186 191 197 198 203 206 211 213 220 229 230 231 235 240 242 244 245 246 248 251 252

xi

Bolivia: variacin del ndice de diversificacin en produccin .. Bolivia: sistemas de riego inventariados y su clasificacin .. Histricos de volmenes de semilla certificada a nivel nacional .. Bolivia: volumen de semilla nacional e importada 1982 - 2004 .. Ganado existente en Bolivia censo de 1950 .. Ganado existente en Bolivia censo de 1984 .. Ganado existente en Bolivia 1998 . Ganado existente en Bolivia 2011 . Bolivia: porcentaje de superficie por tamao de la explotacin agropecuaria ... 3.43. Bolivia: porcentaje de unidades agropecuarias segn tamao de las explotaciones 3.44. Variacin del PIB per cpita en cada Estrategia o Plan 4.1. Bolivia: Grado de implementacin de las Estrategias y Planes de desarrollo agropecuario desarrollados en Bolivia 1952-2002 .. 4.2. Bolivia: Inversin pblica 4.3. Bolivia: Inversin extranjera directa segn actividad econmica 1996-2005 .. 3.34. 3.35. 3.36. 3.37. 3.38. 3.39. 3.40. 3.41. 3.42.

254 264 268 269 273 274 274 275 277 279 286 332 351 352

xii

INTRODUCCION.
De manera general, tanto en trminos tericos como conceptuales, la planificacin y por ende la elaboracin de Estrategias y Planes, ha sido un requisito imprescindible para que un pas planifique y priorice los sectores en los cuales y sobre los cuales basar su futuro desarrollo. A partir de la dcada de los 50, y despus de la segunda guerra mundial, la planificacin del desarrollo se constituy en un elemento clave para orientar y alcanzar el crecimiento y progreso, que tanto anhelaban los pases en vas de desarrollo. Tanto la planificacin como las Estrategias y Planes, vistas en el corto plazo en su formulacin, responden a determinadas corrientes tericas y modelos, que se suponen orientan la identificacin de los factores y elementos centrales que hacen a la planificacin y priorizacin de las rutas de desarrollo a ser implementadas. Pero las mismas, vistas en el mediano y largo plazo, a pesar de tener todos elementos de cmo hacer una planificacin de manera estricta, muestran una serie de vacos de complementariedad y coherencia. El concepto de Ruta de Desarrollo, formulado por Hayami y Ruttan (1989), sobre el cual se basa la tesis, hace referencia a los diferentes caminos y estrategias, que un pas y/o una regin, pueden asumir para lograr los objetivos y resultados propuestos y deseados. En este sentido, el anlisis de las rutas de desarrollo construidas en cada una de las Estrategias o Planes, no solo abarca los caminos y resultados buscados, sino busca identificar como han influido en la construccin de estos caminos, las teoras, los modelos y los factores que son esenciales en el momento de construir y planificar el desarrollo nacional y sectorial. Es en este sentido que se plantea la siguiente hiptesis: en Bolivia en los ltimos sesenta aos, no se ha construido e implementado una ruta de desarrollo que tenga continuidad en las Estrategias y Planes; esto debido a la falta de polticas de Estado de largo aliento, cambios en las teoras, enfoque del desarrollo y falta de continuidad de las polticas en cada uno de los gobiernos de turno; restricciones, dependencia y falta de inversin sectorial para promover el desarrollo propuesto; diferentes enfoques y lneas de apoyo e inters de cada uno de los organismos de cooperacin; distorsin del apoyo dirigido a determinados actores del sector agropecuario; debilidad y fragmentacin institucional sectorial para la implementacin y operacin de las propuestas, aspectos que no han permitido alcanzar la diversificacin, el desarrollo equilibrado de la produccin y productividad propuestos para el desarrollo agropecuario. El problema que se estudia, se refiere a la situacin actual del sector agropecuario, caracterizado de manera general por baja productividad, ineficiente e inequitativo. Para ello se realiza un anlisis histrico de cmo se encuentran insertas y aplicadas, las teoras y modelos en las Estrategias y Planes de desarrollo rural y agropecuario, los resultados planteados y

esperados en los mismos, y los efectos e impactos que han generado en el sector y en el pas en su conjunto. Todo esto con el objetivo de analizar e identificar las teoras, los modelos y las rutas de desarrollo agropecuario propuestas y que se han implementado en Bolivia desde 1952 hasta el 2012, para ya en la parte ms analtica que descriptiva, identificar los factores y elementos, centrales en la implementacin de modelos y planes de desarrollo que sean pertinentes para un pas como es Bolivia. La tesis est estructurada en cuatro captulos. El captulo uno, se refiere al marco metodolgico, en el mismo se encuentra una explicacin de la situacin actual, del sector agropecuario, la misma que justifica las preguntas que hacen a la investigacin, que de manera general, las podemos resumir en: Por qu el sector agropecuario boliviano, no presenta, cambios significativos e importantes, a pesar de la importancia del mismo y de los esfuerzos desarrollados?. Para responder a estas preguntas, se presentan los objetivos, hiptesis y variables que han orientado la investigacin. As mismo, en el mismo se encuentran los esquemas que explican los procesos y pasos de anlisis y razonamiento seguido a loa largo de la tesis. En el captulo dos, referido al marco terico, se describen de manera resumida las principales teoras de la economa del desarrollo, desarrolladas en los ltimos 60 aos, clasificadas por Hidalgo (1996) en cinco corrientes: la teora de la modernizacin; la teora estructuralista del desarrollo; la teora neomarxista del desarrollo; la teora neoliberal del desarrollo y las teoras alternativas del desarrollo. Por otra parte y de manera complementaria a las teoras, pero ya en el campo especfico del desarrollo agropecuario, se presentan los modelos de desarrollo agropecuario basados en las fuentes de crecimiento. Siguiendo estos dos esquemas, se realiza el anlisis de las Estrategias y Planes, evaluando y analizando cmo los mismos han sido rescatados e implementados en su totalidad o de manera parcial en cada uno de las Estrategias o Planes de desarrollo agropecuario que ha tenido Bolivia.

En el captulo tres, se presenta, una anlisis de las Estrategias y Planes, que van desde los diagnsticos, las instancias, equipos e metodologas utilizadas en la elaboracin y las rutas de desarrollo propuestas. Este captulo concluye con un anlisis terico y factico, de los efectos e impactos de las Estrategias y Planes, en el sector agropecuario, considerando los tiempos que abarcaba cada Estrategia o Plan. Finalmente en el cuarto captulo, se presenta un anlisis de los factores, que segn la hiptesis planteada han influido de manera directa, ya sea positiva o negativamente, en la elaboracin, implementacin y en el alcance de los resultados planteados en cada una de las Estrategias y Planes.

De estos dos ltimos captulos, se desprenden las principales conclusiones de la tesis, en relacin a la implementacin de las Estrategias o Planes. De estas se destacan, que no se ha tenido la capacidad, coherencia y complementariedad necesaria, para generar en el mediano y largo plazo, un desarrollo agropecuario a nivel nacional. Lo que se puede observar, es una priorizacin de polticas de los gobiernos de turno, antes que al desarrollo de polticas de Estado. En trminos territoriales, se ve una priorizacin, explicita e implcita, de concentrar la famosa marcha al oriente, la cual se logr pero en detrimento de otras regiones, a pesar de que las Estrategias y Planes, planteaban un desarrollo equilibrado. Con relacin a los actores, de manera general se puede ver en cada una de las Estrategias y Planes, una priorizacin, reivindicacin y presentacin de propuestas de desarrollo para los micro y pequeos productores, campesinos e indgenas. Pero, los resultados y datos muestran, que en los hechos los actores priorizados y a los cuales se han canalizado los recursos financieros han sido las medianas y grandes empresas. As mismos se evidencia en que todas las Estrategias y Planes, se han incorporado y seguido las recomendaciones y propuestas de las teoras y modelos de desarrollo, vigentes en el momento de su elaboracin, es decir existe una alta pertinencia terica y conceptual. A pesar de esta pertinencia, se puede observar que en cada nuevo gobierno, se ha elaborada una Estrategia o Plan, lo paradjico es que las mismas en su mayora se presentaron unos tres meses a seis meses antes que concluya la gestin de gobierno. La debilidad institucional, es un tema recurrente en todos los diagnsticos, pero no se observan acciones y resultados que resuelvan este gran problema. Entre las polticas planteadas, la nica que ha tenido una continuidad, ya sea de manera explcita o implcita, es la referida al tema de los mercados externos y las exportaciones. En este sentido la mayora de las polticas han tenido periodos muy fugaces de vigencia, para luego ser sustituidas. Finalmente, el resultado que ms destaca es que a lo largo de los ltimos 60 aos, en los cuales Bolivia ha tenido Estrategias y Planes, solo en 18 aos, se han ejecutado acciones concretas de implementacin de dichas propuestas.

CAPITULO I METODOLOGIA
1.1. EXPOSICIN DEL TEMA. El tema de investigacin est enmarcado en el anlisis de las ciencias del desarrollo, de manera especfica en la formulacin de las rutas de desarrollo o modelo heurstico de desarrollo agropecuario, que configuran y aportan a la construccin y reflexin de las Estrategias y Planes de desarrollo agropecuario. En la investigacin, se realiz el anlisis de las Estrategias y Planes del desarrollo agropecuario de Bolivia, tomando como base el Informe de la Misin Bohan de 1942, por su importancia y relevancia histrica, ya que luego llega a ser considerado como como el primer Plan que se tiene en Bolivia. En este trabajo, el estudio de los documentos de planificacin que abarca un perodo de 57 aos, se inicia en el ao de 1955 con el Plan Inmediato, que es el primer plan que se elabora despus de la revolucin de 1952 y termina con el ao 2012 con el Plan PRRAyF, momento que finaliza el ltimo plan sectorial agropecuario. En la parte metodolgica, la aplicacin del mtodo hermenutico y de los paradigmas positivista1, interpretativo2 y crtico3, han permito como herramientas, realizar el anlisis de los procesos heursticos y epistemolgicos de la construccin de las rutas de desarrollo. A travs de las propuestas de las Estrategias y Planes de desarrollo, se busc identificar las teoras y modelos que han influido en su construccin, as como los resultados, efectos e impactos que se han obtenido, en este sentido los documentos de las Estrategias y Planes, se convierten en s mismos en la fuente de reflexin de la construccin de los procesos de desarrollo y cambios en los modelos y concepciones de construccin de las rutas del desarrollo agropecuario boliviano. 1.2. JUSTIFICACIN. En Bolivia; desde la revolucin nacionalista del ao 1952 y la promulgacin de la Reforma Agraria de 1953, se ha desarrollado una serie de Estrategias y Planes, articulados a teoras, modelos, enfoques y programas genricos, para promover el desarrollo agropecuario y rural del pas, las cuales en trminos explcitos o implcitos buscaban desarrollar una lnea de construccin, que en la investigacin se denomina ruta de
1 2

Positivista: en el sentido de trabajar con datos cuantitativos, reflejados en metas, resultados y presupuestos. Interpretativo: En el sentido de analizar las teoras, modelos y enfoques de los planes y estrategias 3 Critico: En el sentido de analizar crticamente los planes y la participacin de los actores sociales.

desarrollo o modelo heurstico. Las investigaciones y trabajos realizados por varios investigadores, se han basado en examinar las metas propuestas y los resultados alcanzados, vistos tan solo en el marco y contexto de la Estrategia o Plan. En este sentido, despus de una revisin de los documentos sobre el sector agropecuario boliviano, se ha visto que se tienen algunos anlisis histrico, sin entrar en profundidad en las bases terico conceptuales de construccin y de inspiracin de las rutas de desarrollo concebidas en las Estrategias y Planes. As mismo tampoco se cuenta con evaluaciones de los resultados, efectos e impactos generados por las Estrategias y Planes en el largo plazo, aspectos estos que se han buscado construir e incorporar en la presente investigacin. Por otra parte llama la atencin que pese a todos los esfuerzos e inversiones realizadas, el sector agropecuario presenta indicadores que a lo largo de los aos han tendido a un decremento o presentan tasas de crecimiento muy bajas con relacin a los esperados. Tomando en cuenta estos elementos, se justifica realizar un anlisis de la construccin de las rutas de desarrollo, a travs de una mensura, reflexin y crtica de los resultados, procesos y constructos, utilizando los paradigmas, principios, supuestos, factores y elementos de las teoras, modelos y enfoques incorporados en las Estrategias y Planes de desarrollo agropecuario. 1.3. IMPORTANCIA Y APORTE. La importancia de la investigacin, est centrada en primer lugar, en sistematizar las propuestas desarrolladas a lo largo de los ltimos sesenta aos. Por otra parte en generar un marco de reflexin de las teoras y su influencia en las Estrategias y los Planes, lo cual ha llevado a identificar discutir, analizar y reflexionar las rutas de desarrollo planteadas, las mismas que han tenido como base de construccin teoras, modelos, enfoques y programas de desarrollo agropecuario y rural desarrollados a nivel regional y mundial. La identificacin y discusin de los resultados e impactos generados en el mediano y largo plazo, permite analizar los efectos de los mismos en el sector productivo, la estructura econmica, el medio ambiente, la poblacin y la sociedad. El establecer un anlisis de la influencia de las diferentes teoras, modelos y enfoques del desarrollo agropecuario, como mtodo de la dialctica pragmtica de la tesis. En este sentido la reflexin busca, ms all de las propuestas y cambios generados por las concepciones tericas, encontrar la lgica que ha primado en el planteamiento de las

acciones, tratando de identificar e interpretar la ruta de desarrollo que se pretenda construir para el sector agropecuario. El anlisis histrico de los resultados, efectos e impactos en el sector permiten discutir como meta global, los factores y elementos, centrales del diseo, concepcin e implementacin de polticas, planes y estrategias de desarrollo agropecuario para Bolivia. Esta forma de anlisis del desarrollo agropecuario, no ha sido desarrollada en otras investigaciones, por lo que se constituye en un vaco dentro de la epsteme investigativa, que ha sido llenado por la presente investigacin. 1.4. PROBLEMTICA. 1.4.1. Identificacin del problema. Despus de la reforma agraria de 1953, Bolivia a travs de un proceso de elaboracin e implementacin de Estrategias y Planes, ha buscado incentivar y promover el desarrollo agropecuario. En trminos histricos, se tiene tres etapas. La primera, caracterizada por un Estado que busca promover el desarrollo agropecuario, bajo un modelo del Estado empresario, que abarco desde 1952 hasta 1984. La segunda, que va desde 1984 hasta el 2005, donde se tiene la hegemona del modelo neoliberal, de libre mercado con una participacin mnima del Estado y finalmente la tercera con la emergencia del partido del Movimiento al Socialismo (MAS), que combina posturas democrticas, socialistas, marxistas y cosmovisiones indgenas y culturales, que denominan como el proceso de cambio, el cual va desde el 2006 hasta la fecha. En cada una de estas etapas, se planteaban metas que buscaban resolver los problemas estructurales que tena y tiene Bolivia, como ser la produccin, productividad, competitividad, tenencia de la tierra, exportacin de materias primas, manejo de los recursos naturales, incremento de las demandas, problemas sociales y el alto grado de pobreza que tiene el sector rural. Estos problemas, que en su proceso de resolucin han dado lugar al surgimiento de nuevos problemas e inters de varios actores, aspectos que han configurado una nueva estructura agraria, con nuevas relaciones sociales y econmicas en el sector agropecuario. En todo este perodo, se puede percibir que no ha existido una poltica de desarrollo agropecuario coherente y de largo plazo, denominada ruta de desarrollo, que este articulada a un modelo y estrategia de desarrollo propia del pas, por el contrario las diferentes Estrategias y Planes incorporan teoras y modelos que no tienen una

articulacin con un modelo interno y por lo tanto, existe la ausencia de un anlisis de la pertinencia (econmica, social, cultural y tcnica) de las mismas en un pas con sus propias particularidades como es Bolivia. La caracterstica general de los trabajos ejecutados por las instituciones oficiales de investigacin y extensin, fue el desarrollo y difusin de tecnologas basadas en una oferta definida, cuya principal critica que se presenta en los diagnsticos sectoriales, es que las mismas no siempre respondan a las necesidades ms sentidas de los productores y que no han tenido la capacidad de generar proceso tecnolgicos que mejoren la produccin y productividad. En el perodo de anlisis del estudio, se puede evidenciar, que en Bolivia se ha concentrado y ahondado aun ms la existencia de dos sistemas de produccin totalmente opuestos. Uno relacionado con las unidades de produccin familiar denominadas economas campesinas, indgenas y originarios ubicadas en la zona occidental, especficamente en las regiones del altiplano, valles y el oriente (zonas de colonizacin y territorios indgenas); y el segundo con sistemas de produccin modernos, de economas empresariales, ubicada en la regin del oriente. Ambos sistemas de produccin que aparentemente y siguiendo la lgica de las polticas e inversiones realizadas en el sector agropecuario, deberan determinar diferencias y dinmicas diametralmente opuestas, en el fondo y con relacin a su aporte a la dinmica econmica de generacin de empleos y manejo de los recursos, presentan una misma realidad: es decir, son dos sistemas de produccin con bajos niveles de productividad, dbil competitividad en mercados internos y externos, con visiones y acciones de corto plazo y sin una alternativa coherente por parte del Estado para su viabilidad en plazos mayores. 1.4.2. Planteamiento del problema En trminos generales las Estrategias y Planes, han tratado de encarar varios problemas, los mismos que despus de 60 aos, siguen siendo temas recurrentes, de discusin y anlisis. Entre los principales problemas podemos citar: Elevados costos de produccin, por encima de los precios de mercado, Estancamiento e incrementos no significativos de los rendimientos, que comparativamente son menores que de los pases de la regin andina. Incremento de la frontera agrcola y ganadera en zonas forestales. Prdida de la fertilidad del suelo.

 Predominio de la produccin de materias primas sin incorporacin de un valor agregado. Problemas de tenencia de la tierra y mal uso de los recursos naturales. Bajos niveles de produccin y productividad. Institucionalidad sectorial frgil La elaboracin de las Estrategias y Planes, en trminos generales han ido respondiendo a teoras, enfoques y modelos que han estado vigentes en determinados perodos. Esos enfoques y modelos, en un contexto regional y mundial han ido variando, siendo parte de debates y de posiciones en muchos casos contrarias, donde las diferentes instituciones y organismos de cooperacin han tomado parte por una u otra teora o modelo. Estos aspectos, histricamente han influido en los cambios de objetivos de las Estrategias y Planes y por ende en la prdida de una ruta de desarrollo que oriente los procesos y las acciones. Estos cambios, tericos y de posicionamiento de los organismos de cooperacin, se han visto reflejados, en la formulacin o reformulacin parcial o total de las Estrategias y Planes. Bolivia, en todo este perodo ha tenido una serie de gobiernos, democrticos y militares, que de una u otra manera han tenido una influencia directa en la implementacin y desarrollo de las polticas. Por lo tanto podramos decir que la implementacin de las Estrategias y los Planes, a lo largo del tiempo ha estado influida segn el tipo de gobierno, con procesos de ejecucin y perodos con curvas que han estado oscilando entre picos altos y bajos en lo que se refiere al desarrollo de actividades, segn el tipo de modelo, coyuntura4 y gobierno de turno. En el grafico 1.1.; se busca, ilustrar esta idea, de las fluctuaciones que han tenido las Estrategias y Planes, ya que algunos fueron ejecutados en tiempos diferentes, otros fueron sustituidos, existi sobreposicin de unos sobre otros y los tiempos de cada uno fueron diferentes (quinquenales, bienales o decenales).

Al referirnos al tema coyuntura estamos incorporando elementos de disponibilidad de recursos financieros, el contexto internacional, la presencia del tipo de cooperacin internacional y factores sociales.

Grafico 1.1. Representacin de la ejecucin de actividades en diferentes planes de desarrollo agropecuario

Nivel de intensid ad de ejecuci n de activida des

plan 1

plan 2

plan 3

plan 4

Tiempo de ejecucin

De los datos estadsticos y los anlisis realizados por instituciones estatales, (INE5 y MAGDER6), acadmicas (investigaciones y tesis universitarias) y privadas (ONG, empresarios, CAO7, diagnsticos) sobre las caractersticas de los sistemas de produccin se puede identificar los siguientes puntos problemticos del sector agropecuario boliviano: Los sistemas de produccin de las economas campesinas, indgenas, originarias y empresariales, estn en un proceso de estancamiento. El aparente dinamismo de los sistemas de produccin, esta basado en una falacia basada en la expansin de la frontera agrcola a tierras frgiles, el uso de tierras marginales, el sobre pastoreo y la prdida de fertilidad de los suelos. La disminucin de la poblacin agrcola y la migracin a las ciudades, no esta relacionada con un crecimiento de la economa urbana, que absorba esta mano de obra, generando un deterioro en los ingresos y aumento de las brechas de pobreza. Los ingresos medios de la PEA ocupada en el sector agropecuario, se encuentran sustancialmente por debajo de los obtenidos por la PEA ocupada en otros sectores. Considerando los promedios de ingresos nacionales, se advierte que los ingresos medios obtenidos en el sector agropecuario representan nicamente el

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INE: instituto Nacional de Estadsticas. MAGDER: Ministerio de Agricultura Ganadera y Desarrollo Rural. Ahora MACIA: Ministerio de Asuntos Campesinos Indgenas y Agropecuarios. 7 CAO: Cmara Agropecuaria del Oriente

28% con relacin al promedio nacional y en todos los casos los ingresos de la PEA agrcola son menores respecto a todos los otros sectores8. La relacin de las economas campesinas, indgenas, originarias y empresariales con las cadenas agropecuarias, no tiene una articulacin beneficiosa que genere desarrollo, empleo y mejora de los sistemas de produccin. La cadena de intermediarios y distribuidores, eleva el costo de los productos de la canasta familiar, por ende eleva el costo de vida real. El problema de la tenencia de la tierra, la prdida de la fertilidad de los suelos, el estancamiento de los sistemas de produccin son una de las causas de los conflictos sociales y uno de los principales problemas econmicos que Bolivia est enfrentando. Las cifras e indicadores relacionados con la seguridad alimentara del pas tienden a incrementarse, aspecto que muestra la ausencia y operativizacin de polticas y estrategias globales dirigidas a los sectores y grupos ms vulnerables.

1.5. PREGUNTAS DE INVESTIGACIN La caracterstica del sector agropecuario, descritas y relacionadas con enfoques, metodologas y formatos de las Estrategias y Planes de desarrollo, permiten desarrollar las siguientes preguntas de investigacin: Con relacin a las teoras y modelos de desarrollo. Cules son los supuestos, factores y elementos, sobre los cuales se desarrollan y construyen las diferentes teoras y modelos de desarrollo agropecuario y rural?. Cul es la relacin histrica de las teoras y modelos de desarrollo agropecuario, en relacin con el proceso histrico del desarrollo agropecuario de Bolivia?. Con relacin a las Estrategias y los Planes. Cul ha sido la influencia de las teoras, modelos, enfoques y programas, en el momento de elaboracin, diseo y aplicacin, de las rutas de desarrollo propuestas en las Estrategias y Planes del sector agropecuario? Cul ha sido la ruta de desarrollo construidas en las Estrategias y Planes de desarrollo agropecuario? Qu factores (cambio de gobierno, fuentes de financiamiento, intereses de ciertos grupos) han influido para que se modifiquen las Estrategias y los Planes?

Ormachea y Pacheco. 2001.

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 Bajo qu condiciones; econmicas, sociales y de gobierno se elaboraron las Estrategias y los Planes? A nivel nacional. Qu resultados, efectos e impactos se tienen de la implementacin de los modelos y teoras que estn en las Estrategias y Planes de desarrollo agropecuario? o Qu efectos e impactos se han producido por la falta de continuidad? o En qu medida se ha mejorado la productividad, equidad, distribucin y acceso a los recursos y la competitividad, a travs de los objetivos planteados en las diferentes polticas de las Estrategias y Planes de gobierno del Estado boliviano? A nivel regional. Cules han sido las caractersticas y el tipo de acciones propuestas y desarrolladas en las estrategias y planes de desarrollo agropecuario?. Qu tipo de supuestos, factores y elementos han sido considerados para cada una de las regiones?. 1.6. HIPTESIS. La hiptesis de trabajo planteada para el desarrollo de la investigacin se formula de la siguiente manera: En Bolivia en los ltimos sesenta aos, no se ha construido e implementado una ruta de desarrollo que tenga continuidad en los documentos de planificacin nacional (Estrategias y Planes); esto debido a la falta de continuidad de las polticas de Estado; cambios en las teoras y modelos; escasa inversin sectorial; diferentes enfoques y lneas de apoyo e inters de cada uno de los organismos de cooperacin; distorsin del apoyo dirigido a determinados actores del sector agropecuario; debilidad institucional sectorial para la implementacin y operacin de las propuestas, aspectos que no han permitido alcanzar la diversificacin, el desarrollo de la produccin y productividad en el sector agropecuario, incidiendo as para que un pas con dotaciones privilegiadas para ese tipo de desarrollo opte por la dependencia respecto de la demanda externa de materias primas en el marco de una patrn extractivista, el cual no se est pudiendo superar.

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1.7. OBJETIVOS. 1.7.1. Objetivo General. Identificar y analizar las rutas de desarrollo, a travs del anlisis de las Estrategias y Planes de desarrollo, buscando analizar los fundamentos (supuestos, factores y elementos) de las teoras y modelos, que se han incorporado explicita o implcitamente en los mismos y que han influido en el desarrollo del sector agropecuario. 1.7.2. Objetivos Especficos. 1. Identificar y analizar las rutas de desarrollo que se han construido y propuesto en las Estrategias y Planes, para el desarrollo agropecuario de Bolivia. 2. Analizar e identificar los fundamentos (supuestos, factores y elementos) de las corrientes tericas y modelos, que se encuentran presentes en las Estrategias y Planes y que han influido en la construccin o generacin de las rutas de desarrollo agropecuario de Bolivia. 3. Analizar las Estrategias y Planes de desarrollo agropecuario identificando los sectores, polticas, estrategias y objetivos que se proponan, para la construccin de una ruta de desarrollo. 4. Identificar los factores y elementos que han promovido, fortalecido e impedido el desarrollo del sector agropecuario en Bolivia, y su influencia y lugar en el desarrollo general del pas. 1.8. MTODO. La planificacin y por ende la elaboracin de las Estrategias y Planes, representa la aplicacin de un marco conceptual y metodolgico, que en algunos casos ha sido muy riguroso. Tomando en cuenta este aspecto, y debido a las caractersticas de la investigacin, para el anlisis y descripcin, se utilizaron los desde el punto de vista de trabajar los datos y la informacin a tres mtodos de interpretacin el positivista, interpretativo y crtico. Se trabaj con el mtodo positivista, en el anlisis particular de los objetivos, metas propuestas y los resultados, efectos e impactos que se han tenido en el perodo de tiempo que comprenda cada una de las Estrategias y Planes. Asimismo la influencia de los factores priorizados en las rutas de desarrollo, para el crecimiento de la produccin y la productividad del sector agropecuario.

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 Se recurri al mtodo interpretativo, en el momento de identificar la influencia de los enfoques tericos y modelo de desarrollo, as como en el anlisis de la situacin de las condiciones productivas y de las estructuras sociales y econmicas presentes en el momento de la construccin de la ruta de desarrollo propuesta. El mtodo crtico, en el sentido de realizar una discusin del cambio de paradigma segn cada poca y los diagnsticos construidos. As como en la discusin de las teoras, los modelos y capacidades en el momento de analizar a las instituciones, servicios y actores sociales relacionados con el sector agropecuario. Por otra parte, para realizar el anlisis de los efectos de la implementacin e implantacin de las polticas en el sector agropecuario se toman en cuenta los siguientes criterios metodolgicos: Analtico en el sentido de comprender las rutas de desarrollo propuestas a nivel nacional y regional, llegando a ver sus efectos en el sector agropecuario. Deductivo en el sentido de ver el sector agropecuario en su integralidad, identificando parmetros y caractersticas del sector en trminos generales antes que buscar casos especficos, de manera de establecer resultados e impactos que se hayan dado en el rubro agropecuario en el corto, mediano y largo plazo. Estructural, en el sentido de identificar los cambios estructurales propuestos por las teoras y modelos que se han venido dando en el sector, y los cambios reales generados como producto de las polticas o iniciativas privadas, que en el fondo han generado modificaciones en las relaciones y estructuras del sector agrario. Histrico por el hecho de configurar y sobreponer las teoras, modelos y enfoques de desarrollo rural en relacin a los sucesos y eventos de cada poca, y Sistmico porque atae al desarrollo concepcin, implementacin e implantacin de las polticas de un sector. Es muy comn encontrar en los escritos sobre temas de desarrollo econmico las visiones fragmentadas, en la cuales distintos autores y corrientes tericas atribuyen ciertos factores (tecnolgicos, de poblacin, opulencia, crecimiento) a los problemas. En la investigacin se ha pretendido dar una mirada ms holstica en el anlisis a cada uno de los perodos, tomando en cuenta como indica James, citado por Melnick (1980), que ninguno de estos factores de manera aislada es el ms importante para entender los fenmenos de desarrollo. Es la confluencia de estas variables todas juntas pero con distinto peso relativo- en un determinado sistema social y en un determinado momento histrico los que generan los problemas o beneficios.

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1.8.1. ALCANCE DE LA INVESTIGACIN Alcance terico: En el alcance terico se pretende abarcar el anlisis e incorporacin de los fundamentos (supuestos, factores y elementos) de las teoras y modelos de desarrollo agropecuario, que influyen en la construccin de las rutas de desarrollo o modelo heursticos, de las Estrategias y Planes de desarrollo agropecuario de Bolivia. La seleccin de las teoras y los modelos de desarrollo agropecuario, se circunscribi a aquellas que de manera general los economistas del desarrollo, identifican como las centrales. En este sentido, nos referimos a las corrientes de la teora del desarrollo econmico desarrolladas a partir de 1950. Por otra parte se tomaron en cuenta los modelos de desarrollo agropecuario en relacin al manejo y uso de los recursos. En un sentido general la discusin de las teoras, reside en identificar la influencia de las mismas, como instrumentos aplicados para la implementacin de las propuestas, buscando resolver una determinada situacin, sin entrar a discutir a fondo el rigor y la validez de las mismas9. Alcance espacial. El alcance espacial, se circunscribe como estudio de caso a Bolivia, considerando tambin que las Estrategias y Planes de desarrollo agropecuario tienen un carcter nacional. Alcance temporal. El alcance temporal, abarca desde el ao de 1952 (ao de la revolucin nacional) y finaliza en el ao 2012.

Osvaldo Sunkel (1988:81), en su libro sobre el subdesarrollo latinoamericano y la teora del desarrollo plantea esta discusin en su captulo de construccin de un marco terico que sirve de base para interpretar la evolucin histrica de la economa latinoamericana y aprender su realidad.

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1.8.2. OBJETO DE ESTUDIO. El objeto de estudio de son las rutas de desarrollo que se han propuesto a travs de las Estrategias y Planes de desarrollo agropecuario de Bolivia. Las Estrategias y Planes, sobre las cuales se ha realizado el anlisis y la reflexin, son principalmente aquellas que han sido propuestas de manera oficial (con decreto, resolucin y publicados por el organismos sectorial), por parte del Estado boliviano y ahora Plurinacional. 1.8.3. SISTEMA DE VARIABLES. 1.8.3.1. Definicin operativa de los niveles y variables Variable dependiente. Desarrollo Agropecuario

Variables independientes 1.8.3.2. Cambio de las ideologas de gobierno. Construccin de polticas de gobierno y falta de continuidad de polticas de Estado Restricciones, dependencia y escasa inversin sectorial. Diferentes enfoques y predominancia de las lneas de apoyo e inters de cada uno de los organismos de cooperacin Distorsin por el apoyo a determinados actores del sector agropecuario Debilidad y fragmentacin institucional Operacionalizacin de las variables

En lo que se refiere al mtodo de captacin de informacin, la investigacin de manera general se centro en tres aspectos, uno ligado con el anlisis de las teoras y modelos, el segundo con las Estrategia y los Planes y el tercero con la construccin de informacin comparativa de los niveles de produccin y productividad sectorial en funcin al tiempo que abarcaba cada Estrategia o Plan. Anlisis de las teoras y modelos. Cada teora y modelo, est construida en base a principios, supuestos, factores y elementos, que constituyen un enfoque epistemolgico de construccin, que tienen

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una batera de categoras y con una base conceptual que apunta a un modo de ver el desarrollo. As mismo el cambio de las teoras y modelos, lleva a una discusin y anlisis, de los cambios de paradigmas y modos de ver el desarrollo, en donde se discuten y ponen en consideracin y cuestionamiento las bases conceptuales y tericas de cada uno. En este sentido la identificacin de los principios, supuestos, factores y elementos, de las teoras y modelos, como una primera etapa, ha guiado la investigacin, al ser la base, que permiti y orden el anlisis de las Estrategias y Planes. Anlisis de Estrategias y Planes. Para el anlisis de las Estrategias y Planes se construyeron matrices, de una lnea base de los principales factores relacionados con el desarrollo agropecuario, los cuales tuvieron un seguimiento histrico desde 1953 hasta el 2012. El anlisis de la construccin de las Estrategias y Planes, en base a los cambios de las corrientes tericas y los modelos, permiti ver, en qu medida, la construccin de las rutas de desarrollo han sido influenciadas por las teoras y modelos, que incluyen modificaciones conceptuales en las categoras y variables a lo largo del tiempo. Anlisis de los factores de los resultados. En esta etapa se analizaron los factores planteados en la hiptesis que han dado lugar a los resultados y problemas del sector agropecuario, teniendo avanzado como marco de referencia todo el anlisis terico y de modelos. En el grafico 1.2., se presenta el mtodo desarrollado en la tesis para la captacin de la informacin.

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Grafico 1.2.: Modelo de funcionamiento del Metodo de Captacin de Informacin

Periodo 1952 1984 Estado empresario

1942 - 1955 Informe (plan) Bohan

1953 Reforma Agraria

1952 - 1954 Acciones realizadas

1955 1962 Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucion Nacional

1962 - 1971 Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social

1963 - 1964 Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social

1971 - 1991 Estrategia del Desarrollo Socioeconmi co Nacional

1976 - 1980 Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social

1984 - 1987 Plan Nacional de Rehabilitaci on y Desarrollo

Anlisis de datos y variables en los Planes y Estrategias implementados

Periodo 1985 2005 libre mercado

1989 - 2000 Estrategia de desarrollo econmico y social

1993 - 1997 PGDES gobierno MNR

1997 - 2002 PGDES gobierno ADN

2002 - 2005 ENDAR

Periodo 20062012 Proceso de cambio

2007-2012 Plan Revolucin Rural, Agraria y Forestal

2011 Ley N 144: de la Revolucin Productiva y Agropecuaria

2012 Ley N 300: de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien

2013 Ley N 337: de Apoyo a la Produccin de Alimentos y Restitucin de Bosques

Incidencia y cambios en las teoras predominante

Incidencia y cambios en los modelos de desarrollo agropecuario

influyen en

Formulacin del Plan y Estrategia

Introduccin de datos: objetivos y metas propuestos al Inicio de cada Plan y estrategia

Introduccin de datos: Acciones realizadas en la Implementacion y ejecucin de cada plan y estrategia

Datos de resultados obtenidos con cada plan y estrategia

Polticas Estrategias Nivel Naciona l Programas Objetivos Metas Institucionalidad Inversiones Nivel Regional Nivel Grupos sociales / actores IMPACTOS: largo plazo 20 a 50 aos

Modelo Heuristico
METAS:corto plazo 3 a 5 aos identificacin del

Efectos e impactos mediano y largo plazo

EFECTOS: mediano plazo 5 a 10 aos

ANALISIS HISTORIOGRAFICO ESTRUCTURAL

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Demostracin de la hiptesis. En primer lugar, se parti del planteamiento del problema, referido a que Bolivia presenta un desarrollo bajo y un estancamiento de la produccin y la productividad en el sector agropecuario. Para demostrar este planteamiento se, evalu a travs del paradigma positivista, la produccin, los rendimientos y el crecimiento del sector, haciendo nfasis en dos rubros, el agrcola y pecuario, donde se puede observar de manera clara los cambios generados en su estructura productiva. Para este objetivo se trabaj con las siguientes fuentes de informacin: Informes anuales oficiales de Estado. Datos estadsticos, Diagnsticos agropecuarios y Investigaciones y estudios.

Para el anlisis de la informacin cuantitativa y siguiendo el paradigma positivista, el modelo para el funcionamiento del sistema de informacin estuvo basado principalmente en los alcances temporales de cada una de las Estrategias y Planes tomando en cuenta las siguientes variables:
n I=1 m j=1

SI = Datos (R,E I) = P Oi, ei, Mi (Rn ij, Rr ij, Ras ij)

Donde: SI: Sistema de informacin cuantitativa de los planes y estrategias Datos (R; E I): Datos de resultados, efectos e impactos P: Planes y estrategias implementados e implantados O: Objetivos de los planes y estrategias e: Estrategias incorporadas en los planes. M: Metas planteadas en los planes y estrategias Rn: Resultados de los planes y estrategias por aos a nivel nacional Rr: Resultados planes y aos a nivel regional Ras: Resultados por planes y aos en los actores sociales identificados en los planes

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Grafico 1.3.: Modelo de procesamiento de la informacin cuantitativa

siguiente plan o estrategia

Datos: al inicio del plan o estrategias Datos: Resultados por aos en la ejecucin del plan o estrategia

Datos: Resultados a la finalizacin del plan o estrategia

Objetivos

Estrategia s

Metas Resultados, Efectos e impactos Resultados

Plan/ estrategia

Nivel pas Por regiones Sobre los actores

Periodo de implementacion o implantacion de un plan o estrategia

Analisis del siguiente plan o estrategia

n m SI = Datos (R,E I) = S(P Oi, ei, Mi S (Rn ij, Rr ij, Ras ij)) I=1 j=1 Donde: SI: Sistema de informacin cuantitativa de los planes y estrategias Datos (R; E I):Datos de resultados, efectos e impactos P: Planes y estrategias implementados e implantados O: Objetivos de los planes y estrategias e: Estrategias incorporadas en los planes . M: Metas planteadas en los planes y estrategias Rn: Resultados de los planes y estrategias por aos a nivel nacional Rr: Resultados planes y aos a nivel regional Ras: Resultados por planes y aos en los actores sociales identificados en los planes

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Anlisis de las Estrategias y Planes. Para el anlisis de las Estrategias y Planes se trabaj con el paradigma interpretativo y crtico, en el sentido de identificar los elementos de las corrientes tericas y modelos de desarrollo, que se encuentran implcitos o explcitos, en cada una de las Estrategias y Planes. En la tesis se han analizado 13 documentos (5 Estrategias, 7 Planes y 1 documento de polticas), los cuales se han presentado en la tesis de manera cronolgica, en el sentido de que exista coherencia temporal con las teoras y los modelos. A continuacin se presenta una descripcin de las principales caractersticas de las Estrategias y Planes que han sido analizados en la tesis:

Documento
Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional (PIPEGRN) Plan Decenal (PD)

Periodo de la estrategia
1955-1960

Duracin planteada
5 aos

Gobierno
MNR Vctor Paz Estensoro MNR Vctor Paz Estensoro MNR Vctor Paz Estensoro

Tipo de gobierno
Democrtico

1962-1971

10 aos

Democrtico

Plan Bienal (PB)

1963-1964

2 aos

Democrtico Militar, de facto se autodenominaba el Gobierno Revolucionario, con una lnea poltica de nacionalismo. Militar de facto Democrtico con alta inestabilidad poltica Democrtico Democrtico

Estrategia del Desarrollo Socioeconmico Nacional (EDSN) Plan Quinquenal Agropecuario (PQA) Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo (PNRD) Estrategia de Desarrollo Econmico y Social (EDES) Estrategia Nacional de Desarrollo (END) Estrategia de Transformacin Productiva del Agro (ETPA) Poltica Agropecuario

1971-1991

20 aos

General Alfredo Ovando Canda

1976-1980 1984-1987

5 aos 4 aos

Hugo Banzer Surez UDP Siles Suazo MNR Vctor Paz Estensoro MIR Jaime Paz MNR Gonzalo Snchez de Lozada ADN

1989-2000 1992

10 aos No especifica 5 aos No

1996-2000 1999

Democrtico Democrtico

20

especifica Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR) Plan Nacional de Desarrollo (PND) Plan de la Revolucin Rural, Agropecuaria y Forestal (PRRAyF)

2002-2007

5 aos

2007-2011

5 aos

2008-2012

5 aos

Hugo Banzer Suarez MNR Gonzalo Snchez de Lozada MAS Evo Morales Ayma MAS Evo Morales Ayma

Democrtico

Democrtico

Democrtico

Diagnsticos. En los diagnsticos sectoriales se identificaron, los temas centrales que segn las Estrategia o Plan, son los principales problemas y como consecuencia deberan ser atacados. En estos se identificaron: las condiciones y capacidades institucionales, productivas, econmicas, sociales y de recursos humanos, como aquellos que tienen una influencia en la situacin del sector agropecuario. Metodologa de elaboracin de la Estrategia o Plan. La construccin de las Estrategias y Planes, responde de manera general y especfica a determinados esquemas de construccin, ya sea para el diagnostico, diseo y elaboracin de las propuestas, proyecciones, etc, en este sentido se ha pretendido identificar la teora o modelo, sobre el cual se ha basado la construccin de la Estrategia y Plan, aspectos que pueden estar explcitos o implcitos, pero cuya importancia es central ya que define la orientacin de la construccin de las propuestas. Anlisis de las rutas de desarrollo. La identificacin y anlisis de las rutas de desarrollo propuestas, busca identificar las relaciones entre los problemas identificados y los objetivos planteados. Las alternativas y las rutas a seguir para alcanzar los objetivos planteados, han permitido identificar el modelo heurstico que se propuso cada Estrategia o Plan.

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 Influencia de las teoras y modelos. La solucin a los problemas identificados, de manera general siempre responden a marcos tericos, modelos y enfoques, la identificacin de los principios, supuestos, factores y elementos que conforman el diseo de la Estrategia o Plan, permiti ver la influencia de cada una de las corrientes tericas o modelo, para alcanzar los objetivos planteados. El modelo, representado de manera esquemtica, para el anlisis de las Estrategias y Planes, es el siguiente:
n m

SI = MHPi Ti, Mi, Pi, Ei (PyE (Prin ij, Sup ij; Fac ij; Ele; Cat ij, Conij)
I=1 j=1 Donde: SI: del Sistema de informacin cualitativa de los planes y estrategias MHP: Modelo heurstico del plan y estrategia implementado. Y Ruta de Desarrollo. T: Marco Terico sobre el cual se construyo el planes y estrategias M: Modelo de desarrollo agropecuario incorporado en el plan. P: Programas incorporados en el plan y estrategia. E: Enfoque del plan y estrategia Pri: Principios incorporados en los planes y estrategias. Sup: Supuestos incorporados en los planes y estrategias. Fac: Factores principales de los planes y estrategias Ele: Elementos centrales de los planes y estrategias Cat: Categoras incorporadas en los planes y estrategias. Con: Conceptos incorporados en los planes y estrategias

En el grafico 1.4.; se presenta el esquema de anlisis de las Estrategias y Planes, para la identificacin del modelo heurstico o ruta de desarrollo planteada:

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Grafico 1.4.: Modelo de anlisis interpretativo de las Estrategias y Planes

siguiente estrategia / plan

Modelo Heuristico de construccion del plan o estrategia

Resignificacin de categorias y conceptos Plan y Estratregias Teoria 1 Principios Modelo 1 Programa 1 Resignificacin de categorias y conceptos identificados

Supuestos Modelo 2 Estrategia/ Plan Factores Teoria 2 Programa 2 Teora, modelo, programa y enfoque, identificado IDENTIFICACION DE LA RUTA DE DESARROLLO planteada en La Estrategia o Plan

Elementos Categorias Teoria 3

Modleo 3

Programa 3

Conceptos

Modelo 4

Programa 4

Analisis del siguiente plan o estrategia

n m SI = S MHPi (TI, Mi,Pi, Ei ( PyE (Prin ij; Sup ij; Fac ij; Ele ij; Cat ij, Con ij)) I=1 j=1 Donde: SI: del Sistema de informacin cualitativa de los planes y estrategias MHP: Modelo heurstico del plan y estrategia implementado. E: Enfoque del plan y estrategia M: Modelo de desarrollo agropecuario incorporado en el plan. T: Marco Terico sobre el cual se construyo el planes y estrategias P: Programas incorporados en los planes y estrategias. Prin: Principios incorporados en los planes y estrategias Sup: Supuestos incorporados en los planes y estrategias Fac: Factores principales de los planes y estrategias Ele: Elementos centrales de los planes y estrategias Cat: Categoras incorporadas en los planes y estrategias. Con: Conceptos incorporados en los planes y estrategias

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Se identificaron los supuestos, factores y elementos, sobre los cuales se han construido las teoras de la economa del desarrollo y modelos de desarrollo agropecuario. En este caso las principales fuentes de informacin son las mismas teoras y modelos de desarrollo. En el siguiente cuadro se presenta la matriz de anlisis y salida de informacin:

El modelo, representado de manera esquemtica, para el anlisis de las teoras, modelos, enfoques y programas, es el siguiente:
n n m

SA = Pi M Ti (Priij; Sup ij; Fac ij; Ele ij)

I=1 I=1 j=1 Donde: SA: Sistema de anlisis de teoras, modelos y programas P: Programas M. Modelos T: Teoras Prin: Principios Sup: Supuestos Fac: Factores Ele: Elementos

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Grafico 1.5.: Sistema de anlisis de las teoras y modelos

MODELOS

TEORIAS

Principio s Estra/ plan Factores

Supuestos Es la ltima teora de la investigacion Es el ltimo modelo de la investigacin

Modelos

Teora

Enfoque epistemol gico Elementos

Si

No Analisis de la siguiente teoria relacionada con la investigacin

Analisis del siguiente modelo relacionado con la investigacin

Anlisis del siguiente modelo

SA =

n m (Mi (Ti (Prinij, Supij, Fcij, Eleij)) i=1 j=1

Donde: SA: Sistema de anlisis de las teoras y modelos M: Modelos T: Teoras Prin: Principios Sup: Supuestos Fac: Factores Ele: Elementos

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Para el anlisis de los cambios en el alcance de los resultados propuestos en las Estrategias y Planes, se consider una relacin de tipo descriptiva. o Variable dependiente: Desarrollo Agropecuario y sus metas planteadas, las metas propuestas en las Estrategias y Planes, llegan a ser una variable dependiente en funcin de: o Variables independientes: Cambio de gobierno. Falta de continuidad de polticas. Falta de disponibilidad de recursos de inversin. Intereses y enfoques del tipo de cooperacin Presiones e intereses de grupos (actores) Debilidad institucional Anlisis de cambio de gobierno. Para el anlisis de esta variable se tomaron en cuenta, los siguientes criterios: Tipo de gobierno: De facto (militar) Democrtico. Periodo de duracin. Momento de la elaboracin de la Estrategia o Plan.

Continuidad de las Polticas agrcolas. Para el anlisis de esta variable, se identifico a travs de las Estrategias y Planes, que polticas agropecuarias se propusieron y si tuvieron continuidad o fueron descartadas en la siguiente Estrategia o Plan. Polticas agrcolas propuestas en los planes y estrategias, en el perodo de gobierno 1. Polticas agrcolas propuestas en el perodo de gobierno 2.

Disponibilidad de recursos de inversin. En esta variable se pretendi identificar:

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Los montos que representaba la implementacin de cada plan y estrategia y las fuentes de los recurso necesarios para su puesta en marcha. Restricciones que se tuvo que impidieron la implementacin de la estrategia o plan en su concepcin original.

Intereses y enfoque de la cooperacin internacional. No podemos descartar el hecho de que la cooperacin internacional, tiene preferencias por algn de tipo de modelos y actividades o prioriza cierto tipo de actividades y sectores, en este sentido se pretendi identificar: Programas y actividades, financiadas por la cooperacin. Enfoque de los programas Tipo de propuestas a las cuales se inclinaron en apoyar

Debilidad institucional. La elaboracin e implementacin de las Estrategias y Planes de desarrollo, dependen en gran medida de la fortaleza y capacidad de las instituciones responsables de la operativizacin de la misma. Para el anlisis de esta variable se han considerado los siguientes criterios. Institucionalidad (normas, reglas, acuerdos) sectorial. Estabilidad institucional del Ministerio sectorial. Articulacin de los programas y unidades descentralizadas del sector. Permanencia de los Ministros en el cargo

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CAPITULO II LA CONSTRUCCIN DE LA RUTA DE DESARROLLO AGROPECUARIO EN LAS TEORIAS Y MODELOS

El propsito de la presentacin y anlisis de las teoras de la Econmica del Desarrollo, es el de identificar los principales supuestos, elementos y factores, sobre los cuales se basan las corrientes, en el sentido de que las mismas son la base para interpretar las tendencias y la lgica, que est presente en la construccin histrica, de cada una de las propuestas de las rutas desarrollo agropecuario1 que se han construido. Para lograr este propsito a partir de un anlisis hermenutico, histrico y analtico se pretende entender los alcances propuestos, en el sector agropecuario dentro de los marcos tericos que van desde 1952 al 2012. El desafo de reflexionar sobre la influencia de las teoras, en los procesos de planificacin, plantea el reto de ver ms all de la planificacin misma, se trata de identificar dentro de las corrientes tericas y modelos, los efectos explcitos o implcitos, que tienen las mismas en la construccin del desarrollo del sector agropecuario. En todo momento la planificacin del sector agropecuario, como se observa en el grfico 2.1, ha estado influenciada por un conjunto de planteamientos tericos, los mismos son asumidos por los gobiernos, que en definitiva definen la elaboracin de polticas y lineamientos estratgicos de planificacin. Estos lineamientos incorporan de una u otra manera determinados elementos y factores conceptuales de las corrientes tericas, que en su momento estn en boga en el contexto mundial, y que son incorporados en la construccin de las Estrategias y Planes de desarrollo agropecuario.

Los conceptos de agricultura y agropecuaria se maneja como sinnimos, ya que en la literatura se considera dentro de la agricultura a la pecuaria, que en la tesis se la denomina agropecuaria.

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Grfico 2.1. La influencia de las corrientes tericas en la planificacin y en la construccin de las Estrategias y Planes

Corrientes, Teoras de la Economa del Desarrollo

Planificacin

Marco teorico y conceptual Normas Procedimientos Metodologias

Modelos Enfoques

Estrategias Planes

Tcnicas Tipos: Centralizada Descentralizada

Ruta de desarrollo

Decisiones Polticas Econmicas Sociales

2.1. RUTA DE DESARROLLO. Una sociedad en el momento de planificar, dispone de diversas rutas para generar un cambio tcnico en la agricultura. Las restricciones que impone en cierto momento se imponen al desarrollo agrcola, como por ejemplo una oferta de tierras inelstica, pueden ser contrarrestadas por los adelantos de la tecnologa biolgica. Y las impuestas por una oferta inelstica de mano de obra, pueden ser contrarrestadas por los adelantos de la tecnologa mecanizada. La capacidad de un pas, indican Hayami y Ruttan (1989), para alcanzar un rpido crecimiento de la productividad y la produccin agrcola parece depender de su capacidad para elegir de manera eficiente entre las rutas opcionales. La incapacidad para escoger una ruta que efectivamente distienda las restricciones impuestas al crecimiento, por la dotacin de recursos, puede deprimir todo el proceso de desarrollo agrcola y econmico. Una teora efectiva del desarrollo agrcola, debe incluir el mecanismo por el cual la sociedad escoge una ruta ptima de cambio tecnolgico en la agricultura. Por ruta de desarrollo, se entiende a la seleccin de un camino o estrategia ingeniosa para el desarrollo agropecuario, que plantea y prioriza una opcin de un conjunto de diferentes opciones. Esta ruta lleva a la seleccin de un cambio estructural y/o desarrollo tecnolgico, ligados a un crecimiento y desarrollo, que depende de cambios tcnicos e institucionales que llevan al crecimiento de la produccin y la productividad.

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La construccin de la ruta de desarrollo, implica la formulacin de estrategias que permitan incorporar y/o generar avances, para facilitar la sustitucin de factores relativamente escasos (y por ende caros) de la economa por los relativamente abundantes (y por ende baratos). Una consideracin importante, es que las tcnicas nuevas, tales como las prcticas de cultivos o semillas, no son sustitutos de la mano de obra o la tierra en si misma; pero son los insumos que actan como catalizadores que facilitan la sustitucin de los factores menos escasos por los factores relativamente escasos. Hicks, citado por Hayami y Ruttan (1989), plantea llamar a las tcnicas destinadas a facilitar la sustitucin de mano de obra por otros insumos como ahorradoras de mano de obra, y las tcnicas destinadas a facilitar la sustitucin de la tierra por otros insumos como ahorradoras de tierra. En la agricultura, y por ende en el modelo de la construccin de la ruta de desarrollo, dos clases de tecnologa corresponden a esta taxonoma: a. La tecnologa mecnica a la ahorradora de mano de obra, la cual busca facilitar la sustitucin de la mano de obra por la energa y la maquinaria. La tierra sustituye de ordinario a la mano de obra, por que la mayor produccin por trabajador por medio de la mecanizacin, suele requerir que el trabajador cultive una superficie mayor. La mecanizacin de la agricultura se asocia con la revolucin industrial. Se acepta que la relativa escasez de mano de obra constituy un incentivo para adoptar mtodos ms exhaustivos en capital. Por las caractersticas de los procesos productivos en la agricultura, la revolucin industrial, como indica Brewster, citado por Hayami y Ruttan (1989), es slo un cambio espectacular en los implementos de la produccin, sin cambios revolucionarios en los hbitos de dar los pasos de la produccin. Hayami y Ruttan (1989), afirman que es razonable plantear una funcin de produccin agrcola en la que el equipo mecnico se considera primordialmente como un sustituto de la mano de obra; y la evolucin de este equipo trata de lograr una produccin mayor por trabajador incrementando la superficie que puede trabajar cada trabajador b. La tecnologa biolgica o qumica a la ahorradora de tierra, esta procura facilitar la sustitucin de la tierra por la mano de obra y/o insumos industriales. Esta sustitucin suele lograrse, con un mayor reciclaje de la fertilidad del suelo, mediante sistemas de conservacin ms intensivos en mano de obra,

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el uso de fertilizantes qumicos, y las prcticas de cultivos, sistemas de administracin e insumos (insecticidas) que permitan mejorar el rendimiento. En la agricultura los procesos biolgicos y qumicos son ms fundamentales que la mecanizacin o los procesos mecnicos. Las implicaciones de los procesos biolgicos y qumicos para el desarrollo econmico y la organizacin de la agricultura afirman Hayami y Ruttan (1989), no son generalmente bien entendidas por los cientficos sociales, los planificadores y los polticos. Antes de 1960, periodo en que empieza a tener impactos la propuesta de la revolucin verde, las innovaciones biolgicas y qumicas se ignoraban en un tpico tratado de desarrollo econmico, se haca referencia a la necesidad de semillas nuevas y mejoramiento de los mtodos de cultivo, sin tener una idea clara del significado de esta terminologa. Los adelantos de la tecnologa biolgica y qumica buscan incrementar la produccin por unidad de superficie, o de mejorar los rendimientos de los productos animales por unidad de alimento o por unidad de los hatos mejorados. Para lograr estos resultados han sido necesarios los siguientes elementos: i. ii. El desarrollo de recurso de tierras y aguas para obtener un ambiente ms satisfactorio para el crecimiento de las plantas. La modificacin del ambiente mediante la adicin de fuentes orgnicas e inorgnicas de nutrientes vegetales al suelo a fin de estimular el crecimiento de las plantas, y el uso de medios biolgicos y qumicos para proteger a las plantas de plagas y enfermedades. La seleccin y el diseo de nuevas variedades de cultivos biolgicamente eficientes, especficamente adaptadas para responder a los elementos del ambiente que estn sujetos al control humano.

iii.

En este sentido, en el grfico 2.2., se presenta el modelo y las variables, a ser consideradas en la construccin de una ruta de desarrollo, que son: o Cambios tcnicos: relacionados a: Procesos mecnicos. Procesos biolgicos o qumicos. o Cambios institucionales. o Crecimiento de la produccin o Crecimiento de la productividad.

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Grfico 2.2. La Ruta de Desarrollo

Que rutas han propuesto y seguido los planes y estrategias

Fuentes de crecimiento

Crecimiento de la produccion ruta 1 Desarrollo tecnolgico

Crecimiento y desarrollo agropecuario

Desarrollo

ruta 2

ruta 3

Crecimiento de la productvidad

Cambio tcnico

Cambio institucional

Procesos mecnicos

Procesos biolgicos y qumicos

Manejo y conservacin de los recursos naturales y el medio ambiente

Ahorradora de mano de obra

Sustitucion de tierra

En el marco de estos elementos que definen la construccin de una ruta de desarrollo a continuacin se presentan las teoras y los modelos que incorporan en sus propuestas estos elementos como factores de desarrollo y cambio en el sector productivo agropecuario. 2.2. ANTECEDENTES HISTRICOS DEL ROL E IMPORTANCIA DE LA AGRICULTURA DENTRO DE LA TEORA ECONMICA. El pensamiento econmico en desarrollo, es el conjunto de conocimientos cientficos en torno al concepto de desarrollo econmico, que arrancara desde el pensamiento mercantilista y llegara hasta nuestros das. La Economa del Desarrollo, sin embargo, puede definirse como aquella subdisciplina cientfica que se ocupa del estudio de las economas de los pases menos desarrollados, es decir, de las condiciones, caractersticas y polticas de desarrollo econmico de dichos pases; esta especialidad acadmica de la Ciencia

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Econmica surgi como subdisciplina cientfica a partir de la Segunda Guerra Mundial (Hidalgo, 1996; Staaz y Eischer 1989). Se suele considerar que la Economa del Desarrollo como subdisciplina cientfica no aparece hasta despus de la Segunda Guerra Mundial. No obstante, la preocupacin por el desarrollo, en sus distintas versiones (riqueza, prosperidad material, progreso, crecimiento, etc.), y el intento por comprender cmo se produce para poder alcanzarlo, no es patrimonio de los economistas de la segunda mitad del siglo XX; muy por el contrario, la preocupacin arranca bastante antes (Hidalgo, 1996; Staaz y Eischer 1989). Son por tanto los mercantilistas italianos, espaoles, franceses, alemanes e ingleses los genuinos pioneros del desarrollo, los primeros en ocuparse de la riqueza de las naciones. Posteriormente, los fisicratas, cuestionando los planteamientos mercantilistas, aportan su propia visin de cmo alcanzar la mayor riqueza de las naciones por medio de la agricultura frente a la visin mercantilista del aumento de la riqueza por medio del comercio exterior. No es de extraar entonces que el libro de Adam Smith incluyese en su ttulo la riqueza de las naciones, y que fuesen estas palabras las que diesen ttulo oficioso a la obra. La preocupacin de los clsicos por el progreso material y por el atraso econmico, que queda patente en sus escritos, as como su mayor grado de elaboracin terica, es causa de que frecuentemente sean stos, y no los mercantilistas o los fisicratas, los considerados como primeros precursores de la Economa del Desarrollo (Hidalgo, 1996). Para los clsicos, el desarrollo, entendido como progreso material, era un proceso acumulativo, gradual y autocontino que conclua al alcanzarse el estado estacionario; elementos fundamentales de este proceso eran la mano invisible y la divisin del trabajo (de Smith), el principio de la poblacin (de Malthus) y los rendimientos decrecientes y el fondo de salarios (de Ricardo). Algunos clsicos no slo se preocuparon por explicar el desarrollo econmico, sino que tambin estudiaron el atraso econmico, y as tenemos como elementos explicativos de este atraso el sistema colonial (de Smith), la inexistencia de demanda adecuada (de Malthus) y el deseo efectivo de acumulacin (de Mill). Estos elementos de anlisis se incorporan y se hacen patentes, por ejemplo, en la construccin del diagnostico y la propuesta del Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 1962-1971 (PNDES1962-71) y las Estrategia del Desarrollo Socioeconmico Nacional 1971-1991 (EDSN 1971-91). Las ideas actuales, concernientes al papel de la agricultura en el desarrollo econmico, siguen fuertemente

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influidas por la escuela clsica, principalmente la de Adam Smith, Thomas Malthus y David Ricardo. No es posible entender las divisiones en la economa mundial y los llamados modelos de crecimiento y desarrollo, sin distinguir entre las actividades sujetas a rendimientos crecientes por un lado y aquellas sujetas a rendimientos decrecientes por otro. Rendimientos crecientes, significan una creciente productividad del trabajo y del ingreso per se, y la ausencia de lmites al empleo del factor trabajo establecidos por el salario (de subsistencia), mientras que los rendimientos decrecientes significan lo opuesto. Rendimientos crecientes Industria Pases ricos y desarrollados Smith Con rendimientos decrecientes La agricultura y minera Pases pobres Malthus, Ricardo, ricardiano clsico) Lewis (es un modelo

Smith, reconoce que no hay margen para los rendimientos crecientes en la agricultura. Asimismo en Jonson (1997)2 podemos encontrar un planteamiento de construccin de una ruta de desarrollo propuesta por Smith, al indicar que existe una relacin significativa entre el mejoramiento de la productividad agrcola y la riqueza de las naciones, cuando por el mejoramiento y el cultivo de la tierra, el trabajo de una familia puede alimentar a dos familias, la labor de la mitad de la sociedad resulta suficiente para proveer de alimento para todos. La otra mitad por lo tanto, o al menos la mayor parte puede ser empleada para suministrar otras cosas, o para satisfacer las otras necesidades y antojos de la humanidad. En efecto, si la tierra es un factor de produccin fijo, existirn rendimientos decrecientes en el trabajo, una de las pocas leyes incontroversibles de la economa, como dijo Keynes. La visin maltusiana representa la base de la literatura del desarrollo de los modelos de la trampa del equilibrio de bajo nivel, asociados originalmente con Nelson (1956) y Leibenstein (1957), y de los modelos de gran impulso para escapar de la trampa de Malthus (Viglizzo, 2001).

JONSON, G. 1997. Agriculture and the wealth of nations, Richard T. Ely Lecture, American Economic Association papers and proceedings, Emerican Economic Review. Vol. 87, N 2. pag. 2.

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Thirlwall (2003) indica que no se ha llegado al escenario de Malthus, debido al progreso tcnico, siempre subestimado por los pesimistas clsicos, el cual ha compensado los rendimientos decrecientes, conduciendo a incrementos sustanciales en la productividad, a travs de la revolucin verde. Los clsicos estaban de acuerdo, en que la acumulacin de capital, era una fuente fundamental del crecimiento. Crecimiento = f (acumulacin de capital) Tambin convenan, en que las posibilidades para el crecimiento de la productividad en la agricultura generadas por la divisin del trabajo y por la inversin eran marcadamente diferentes de las posibilidades vigentes en las manufacturas. En la agricultura y en los sectores de recursos naturales, se crea que el progreso de la invencin no podra contrarrestar los efectos de los rendimientos decrecientes. Por ltimo convenan en que, la tasa salarial, natural institucionalmente determinada, la oferta de mano de obra a largo plazo es perfectamente elstica. Factores en los cuales estaban de acuerdo los clsicos: Acumulacin de capital. Divisin del trabajo Crecimiento de la productividad: Inversin Tasa salarial Progreso de la invencin, no contrarresta los efectos de los rendimientos decrecientes.

La dinmica del modelo ricardiano, muestra el efecto en el crecimiento de: nueva invencin nuevas tierras nuevas materias primas

Crecimiento =efecto = Aumento de la produccin

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Ronda de crecimiento =f (invenciones nuevas o nuevos descubrimientos)

Invenciones nuevas Nuevos descubrimientos

Crecimiento

Aumento de la produccin

Los supuestos y los principios sobre los cuales se desarrollan las teoras y los modelos de desarrollo, determinan las restricciones y los factores sobre los cuales se asientan los procesos de crecimiento. Principios Factores Bases

Rendimientos Capital decrecientes (Hayami Mano y Ruttan, 1989). obra Tierra Este principio fue Capital formulado por Turgot Mano en 1767. obra

Margen extensivo: a medida que crece la poblacin de deben incorporarse en cultivo suelos cada vez ms pobres, de modo que los incrementos iguales de capital y mano de obra producen incrementos cada vez menores de la produccin. Margen intensivo: incrementos iguales de capital y de mano de obra aplicados, generan despus de cierto punto incrementos cada vez menores de la produccin. El progreso de la invencin no podra contrarrestar los efectos de los rendimientos decrecientes

Pesimistas en Tecnologa relacin a la potencialidad del progreso tecnolgico.

Fuente: Elaboracin propia, en base a Hayami y Ruttan, 1989.

Los rendimientos decrecientes de la aplicacin de los factores de capital y mano de obra a una oferta inelstica de tierra, representa una restriccin fundamental del crecimiento econmico. Rendimientos decrecientes Capital Restriccin = Crecimiento = oferta inelstica de tierra a = econmico Mano de obra

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El cambio tcnico, ocurrido en la agricultura, ha eliminado las restricciones del crecimiento, implicadas por los abastos inelsticos de los recursos naturales, los resultados muestran que el costo real de la produccin agrcola ha bajado a pesar de las restricciones del recurso tierra; contra lo que pronosticaba el modelo ricardiano (Hayami y Ruttan, 1989). En el modelo de Ricardo (1899), la acumulacin de capital esta determinada por los beneficios, pero estos se reducen por los salarios de subsistencia y las rentas pagadas a los propietarios de la tierra, las cuales se incrementan tanto como aumentan los precios de los alimentos, gracias a los rendimientos decrecientes de la tierra y a los costos marginales crecientes. En la medida que la tasa de beneficios en la agricultura cae, el capital se desplaza hacia la industria. En la industria los beneficios se comprimen como consecuencia del incremento de los salarios de subsistencia en trminos de los alimentos. El modelo de Lewis (1954), es un modelo ricardiano clsico, pero en que el salario industrial permanece igual mientras el exceso de trabajo exista. Autor modelo Ricardo Factor Cambio tcnico Principio o supuesto superado Restricciones del crecimiento implicadas por los abastos inelsticos de los recursos naturales. Modelo ricardiano.

Marx

Tecnologa y A diferencia de los economistas clsicos, cambios consideraba los rendimientos decrecientes a escala estructurales. como una fuente importante del crecimiento en el sector agrcola al igual que en el sector industrial. Considera al cambio tecnolgico como una fuente primordial del cambio institucional.

Fuente: Elaboracin propia, en base a Hayami y Ruttan, 1989.

Smith consideraba que el sistema colonial y el marco institucional son los principales obstculos al desarrollo de los pases, elementos que luego son retomados en las teoras de la economa del desarrollo, de las dcadas de los 60 y 70, que definen en gran medida los sistemas y las posiciones polticas de la planificacin. El sistema colonial y el marco institucional, retoma nuevamente una caracterstica relevante, en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo (PND, 2007), del gobierno del MAS, donde se plantea, como un elemento bsico del proceso de revolucionario y de desarrollo, el desmontaje y la descolonizacin del sistema institucional. Malthus tena su propia concepcin del atraso econmico, cuyo planteamiento puede resumirse en cinco ideas fundamentales:

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1. La produccin se ve favorecida fundamentalmente por la acumulacin de capital, la fertilidad del suelo y las invenciones que economizan mano de obra. 2. Para que a corto plazo el aumento de la produccin, se convierta en aumento de la riqueza, hace falta una demanda adecuada3. 3. La oferta no crea su propia demanda adecuada. 4. No es posible aumentar la riqueza de una nacin, con la acumulacin procedente de un bajo consumo. 5. La fertilidad del suelo, no es un estmulo suficiente para hacer crecer la riqueza permanentemente. Para Mill la explicacin del atraso econmico de una nacin, est en la menor intensidad del deseo efectivo de acumulacin y del deseo de ahorrar e invertir. La teora de las etapas en Marx es el propio materialismo histrico, donde el motor del cambio es la lucha de clases. A raz de la obra de Marx comienzan a surgir las teoras del imperialismo, que supone la extensin del pensamiento de Marx a una economa abierta. En la biografa de Gumucio Reyes4 presidente de la Corporacin Boliviana de Fomento (CBF), se puede ver cmo est teora y sus efectos en la economa boliviana son preocupacin de los parlamentarios, ya que las interpelaciones al presidente da la CBF y los debates del parlamento boliviano, giran en torno a esta temtica. Otros antecedentes los encontramos en las obras de dos escuelas de pensamiento, a las que suele prestarse escasa atencin pero cuya relevancia es significativa (Hidalgo, 1996); por un lado estaran los autores historicistas alemanes, que entendan el proceso de desarrollo como una sucesin de etapas, por lo que elaboraron teoras de las etapas del desarrollo econmico, y por otro, los institucionalistas norteamericanos cuyas aportaciones sobre los factores institucionales del desarrollo econmico, merecen ser tenidas en cuenta, dada su influencia en la teora estructuralista y en la teora de la dependencia. As el estructuralismo latinoamericano como el institucionalismo, tienen muchos elementos en comn, especialmente en lo que se refiere a la importancia de la tecnologa en el desarrollo y el papel de las instituciones (gobiernos, empresas transnacionales, tenencia de la tierra, relaciones laborales, ejercito, iglesia, etc.) como obstculos al desarrollo.

Este aspecto es uno de los temas centrales sobre los cuales se basa la propuesta de la ENDAR (2003-2007). 4 Gumucio Reyes fue presidente de la Corporacin Boliviana de Fomento (CBF), es considerado un hombre central en la implementacin de muchos de los proyectos ejecutados y de los resultados en el desarrollo agropecuario.

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Los autores neoclsicos que escribieron a finales del siglo XIX y principios del XX, dejaron de considerar el desarrollo econmico como principal objeto de estudio, para centrarse en la satisfaccin de las necesidades humanas con aprovechamiento ptimo de los recursos; sin embargo, tres ideas interrelacionadas son la herencia neoclsica a la economa del desarrollo: la primera que se trata de un proceso gradual y continuo, sin cambios bruscos; la segunda, que se trata de un proceso armonioso y acumulativo, garantizado por los mecanismos de equilibrio automticos; y la tercera, que hay una perspectiva optimista de las posibilidades de beneficios del crecimiento econmico continuo, subrayada por los efectos de difusin y transmisin del desarrollo econmico. Los efectos de difusin son la base, como veremos ms adelante, sobre la que se desarrolla la teora de la modernizacin, y la implementacin de modelos y programas, que incorporan a la difusin como un aspecto central del progreso y el desarrollo agropecuario. La obra de Schumpeter (1959), destaca al desarrollo como el conjunto de transformaciones bruscas, que desplazan el sistema econmico, desde un punto de equilibrio a otro en un nivel superior y que segn l, tena su origen en las innovaciones introducidas por los empresarios en la economa. En este sentido Schumpeter (1959), le confiere al ahorro un nuevo papel dentro del proceso de desarrollo. El empresario no va a obtener del ahorro los fondos necesarios para introducir la innovacin, sino del crdito. Aspecto este que determina de manera relevante, en varias Estrategias y Planes, los mecanismos para financiar las polticas y programas propuestos. Keynes crea que los pases que hubiesen alcanzado un cierto nivel de ingreso tendran que dejar de preocuparse tanto por el crecimiento econmico, y todo aumento de la productividad desde ese momento debiera transformarse en aumento del ocio, aumento de los servicios sociales (distribucin ms igualitaria de la renta) o dar lugar a ocupaciones ms artsticas y civilizadas. No obstante, su aportacin, la teora de las inversiones, sirvi de base para que otros autores, como Hansen, se ocupasen de los problemas del desarrollo bajo la ptica keynesiana. Todos estos antecedentes coinciden en dos elementos: 1. la identificacin del desarrollo con el aumento de la riqueza y

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2. la consideracin de que las herramientas de anlisis que se usan en el estudio del desarrollo son vlidas para todos los pases. Es precisamente la negacin de esta ltima caracterstica uno de los elementos claves del surgimiento de la Economa del desarrollo como subdisciplina cientfica. La ruptura con la segunda de las caractersticas, no se producir hasta el surgimiento de las teoras alternativas del desarrollo. Hidalgo (1996), cita a Geertz, Boeke y Erasmus, como referentes que incorporan tres factores de anlisis, cuando se hace planificacin en pases en desarrollo, en este sentido, cada uno plantea los siguientes aspectos: Geertz, a mediados de los aos sesenta plantea, que la planificacin del desarrollo ha de hacerse teniendo en cuenta las diferencias sociales de cada cultura, sin intentar adaptarlas al mismo modo de desarrollo, en este sentido se introduce como un elemento clave de anlisis el factor humano. Boeke, al referirse al dualismo socio cultural, plantea que la teora econmica tradicional no es aplicable a las sociedades dualistas, por tanto lo mejor que pueden hacer los pases desarrollados, con los subdesarrollados, es dejarlos tranquilos, pues todo esfuerzo marcado por pautas occidentales no hace sino agravar la situacin. El antroplogo Erasmus, defenda la idea de la posibilidad de adaptar las culturas a las necesidades de crecimiento econmico, haciendo especial hincapi, en el efecto demostracin sobre el cambio tecnolgico. Niega la existencia de un retardo cultural, indicando que se trata de un retardo tecnolgico ms que social.

Por otra parte no dejan de estar presenten tambin las teoras alternativas, que hacen referencia al anlisis de los factores sicolgicos, sociolgicos, antropolgicos y geogrficos, como complementarios a los factores econmicos, a la hora de explicar el problema del desarrollo. 2.3. LAS TEORIAS Y CORRIENTES DEL DESARROLLO ECONOMICO. A medida que los economistas se han involucrado en el anlisis de los problemas del desarrollo, en las naciones que tienen una tecnologa agrcola estancada y el rpido crecimiento de la demanda de productos agrcolas, la atencin se ha concentrado cada vez en la preocupacin por las condiciones en las cuales podr ocurrir y sostenerse un excedente agrcola (Hayami y Ruttan, J, Mellor, Eicher y Staatz).

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En el momento de identificar y hacer una clasificacin de las teoras y su agrupacin en corrientes que han ido surgiendo a lo largo de la historia de la economa del desarrollo, se encuentran varias formas y modos de clasificar; por ejemplo Bustelo (1999), las clasifica en teoras ortodoxas y heterodoxas, Hidalgo (1996) plantea cinco corrientes y Kay (2005) plantea seis corrientes. Pero en el fondo, estos autores y otros coinciden en que todas las teoras y corrientes, de una u otra manera han tenido un papel central en los marcos conceptuales sobre los cuales se han construido las Estrategias y los Planes. Para la identificacin de los principales elementos y factores que son parte de cada uno de los planteamientos tericos, en la tesis se ha optado por la clasificacin realizada por Hidalgo (1996), a la cual se incorporan las discusiones y reflexiones planteadas por Kay (2005), especialmente sobre el debate campesinista y descampesinista, que en definitiva, para el caso boliviano, se constituye en uno de los temas centrales, de las Estrategias y Planes de desarrollo. En este sentido, Hidalgo (1996) plantea que en la Economa del Desarrollo propiamente dicha, podemos encontrar cinco corrientes de pensamiento bien diferenciadas: 1. La teora de la modernizacin, 2. La teora estructuralista del desarrollo, 3. La teora neomarxista del desarrollo, 4. La teora neoliberal del desarrollo y 5. Las teoras alternativas del desarrollo. Por otra parte Kay (2005), en el anlisis de los enfoques sobre el desarrollo rural en Amrica latina y Europa, identifica seis corrientes, que coinciden en algunos aspectos con las de Hidalgo, lo interesante de este autor, es que incorpora en cada una de las corrientes identificadas, posiciones y temas de debate que han sido, aspectos centrales de la planificacin y parte de las discusiones realizadas en Bolivia, especialmente en el momento de la construccin y aprobacin de las propuestas y planteamientos de desarrollo agropecuario, entre las corrientes que identifica este autor estn: 1. El enfoque de la modernizacin en el desarrollo rural 2. En enfoque estructuralista y los estudios de desarrollo rural 3. El enfoque de la dependencia y la cuestin agraria a. Colonialismo interno b. Dualismo funcional: alimentos y mano de obra baratos c. Complejos agroindustriales transnacionales y globalizacin

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d. El debate sobre el futuro del campesinado: campesinistas y descampesinistas 4. El enfoque neoliberal sobre el desarrollo rural 5. El enfoque neoestructuralista y el desarrollo rural a. Transformacin productiva con equidad b. Neoestructuralismo y desarrollo rural c. Modernizacin democrtica e incluyente 6. La nueva ruralidad y el enfoque de las estrategias de vida rural Tomando a estos dos autores, a continuacin y de manera conjunta, tomando como base a Hidalgo (1996), se presentan los elementos y factores, ms relevantes de cada una de las corrientes, que han tenido una influencia directa en la construccin de las rutas de desarrollo agropecuario. 2.3.1. La teora de la modernizacin La Economa del Desarrollo como subdisciplina cientfica nace tras la Segunda Guerra Mundial, con los trabajos de los pioneros del desarrollo5 de los aos cuarenta y cincuenta. La Economa del Desarrollo en esta fase se conoce bajo el nombre de teora de la modernizacin, ya que constituy la ortodoxia econmica de la disciplina hasta mediados de los aos sesenta. Por modernizacin se entiende el "proceso por el cual se va progresivamente colmando la brecha entre tradicin y modernidad". Dicho de otro modo, la "reproduccin paulatina de la situacin alcanzada por los pases o regiones elegidos como modelo de referencia, es decir, los espacios geoeconmicos que se supone han conocido una ruptura histrica -la Revolucin Industrial-, momento a partir del cual el crecimiento industrial se convirti en condicin natural y objetivo fundamental del funcionamiento de la sociedad" (Hidalgo, 1996). Unido a este concepto aparece tambin el de difusin, entendido como la propagacin de capital y tecnologa desde los pases ms avanzados, y considerado como "motor del proceso y un elemento imprescindible para salir del subdesarrollo y para reducir el tiempo necesario del paso de la sociedad tradicional a la sociedad moderna"6. Las caractersticas fundamentales de esta teora son:
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MEIER, G. M. y SEERS, D. (1986): Pioneros del desarrollo, Tecnos, Madrid, (1 ed. 1984). Entre dichos pioneros podemos citar a Rosenstein-Rodan, Nurkse, Singer, Lewis, Gerschenkron, Myrdal, Hirschman, Scitovsky, Perroux, Rostow, Myint y Prebisch. 6 BUSTELO, P. (1989): Los nuevos pases industriales asiticos desde 1945: milagros econmicos o modelos de desarrollo?, Editorial Universidad Complutense, Madrid, p. 99.

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a) La identificacin del desarrollo con el desarrollo econmico, ste con el crecimiento econmico, y este otro a su vez con el crecimiento del PNB per cpita; los factores sociales se identificaron con la modernidad y los polticos con la libertad. b) La consideracin del fenmeno del subdesarrollo, como un problema de atraso relativo, consecuencia de la existencia de crculos viciosos que mantienen a estos pases en una situacin de estancamiento permanente. c) La importancia concedida a la industrializacin en el modelo de desarrollo, al considerarla como elemento fundamental de la modernizacin y aspecto imprescindible del desarrollo. d) El papel otorgado al Estado y a la planificacin como elementos esenciales de la poltica de desarrollo. e) La defensa del ahorro externo, en forma de ayuda, crditos o inversiones directas, como activador del proceso de crecimiento a travs de la inversin. La concepcin del subdesarrollo, como un problema de atraso econmico tiene su mejor elaboracin en la obra de W. Rostow (citado por Hidalgo 1996), sobre las etapas del crecimiento econmico, en las que se plantea, que la senda del desarrollo es comn a todos los pases, que han de atravesarse una serie de etapas para alcanzar el desarrollo, y que los pases que an no lo han hecho es debido a que encuentran una serie de obstculos en su camino, como por ejemplo, la falta capital. Estos obstculos al desarrollo fueron sistematizados en la doctrina de los crculos viciosos, a la que contribuyeron autores como G. Myrdal, H. Singer y R. Nurkse. El crculo vicioso de la pobreza puede resumirse de la siguiente forma: un pas pobre tiene baja renta, y por tanto bajos ingresos, esto origina un nivel de ahorro bastante reducido, que se traduce en una escasa inversin incapaz de generar una renta elevada. As pues, un pas es pobre porque es pobre, y la nica forma de salir de ese crculo vicioso es romperlo por alguno de los eslabones, como por ejemplo, el del ahorro. Estos planteamientos vienen reforzados por el modelo Harrod-Domar, de corte postkeynesiano, segn el cual la variable clave del proceso de desarrollo es la inversin, la cual depende directamente del ahorro. La inversin tiene una doble funcin en el proceso de desarrollo: 1. que genera crecimiento econmico al ser el motor de la demanda agregada y 2. dota al pas de una mayor capacidad productiva, aumentando as tambin la oferta agregada.

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Sin embargo, como el nivel de ahorro interno de los pases subdesarrollados es bajo, dicha inversin habr de ser financiada con ahorro externo (inversiones extranjeras, crditos internacionales y ayuda al desarrollo). Esta inversin de origen exterior se articula en estos pases como planes de desarrollo, que pretenden la industrializacin de los mismos. Sobre este particular surgi un importante debate entre los economistas, que se dividieron entre: 1. los defensores de un crecimiento equilibrado (un plan que tratase de desarrollar a un mismo tiempo todos los sectores econmicos para evitar estrangulamientos), ac se encontraban autores como P. Rosenstein-Rodan, R. Nurkse y A. Lewis, autores y propuestas que ha tenido un predominio en las Estrategias y Planes hasta la dcada de los ochenta. 2. los que abogaban por un crecimiento desequilibrado (un plan que tratase de desarrollar primero los sectores claves que sirviesen como motor del resto de la economa); en este estaban A. Hirschman y T. Scitovsky. Dicha planificacin del desarrollo estaba basada en la industrializacin, es decir, en el paso de una economa eminentemente agraria hacia otra de carcter industrial. Dicho paso fue sistematizado por A. Lewis (1954) en su modelo dual de cambio estructural, segn el cual las economas en desarrollo se caracterizaban por estar formadas por dos sectores, uno tradicional, rural y agrario, y otro moderno, urbano e industrial, entre los cuales se produca una transferencia de mano de obra en funcin del aumento de los salarios en el segundo sector. Estas corrientes no llegaron a alcanzar los resultados esperados, debido a que no tuvieron en cuenta elementos importantes tales como: las relaciones internacionales, los problemas estructurales y la gran importancia de las instituciones en los pases subdesarrollados. Este fracaso de la teora de la modernizacin abri las puertas a la aplicacin de otras teoras del desarrollo.

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2.3.2. La teora estructuralista del desarrollo El estructuralismo es fundamentalmente un mtodo de investigacin, alternativo al empiricismo y al positivismo, que toma como objeto de su investigacin un sistema (relaciones recprocas entre las partes de un todo), y no el estudio de las diferentes partes aisladamente (Hidalgo, 1996). La aplicacin de este mtodo de trabajo, ha sido central en el momento de la elaboracin, de los diagnsticos del Plan Decenal (1962-71) y la Estrategia de Desarrollo Socioeconmico Nacional (1971-91). En el campo de la economa, en concreto, el concepto hace referencia a la existencia de un conjunto de relaciones econmicas y sociales que no son observables, pero cuyos efectos econmicos y sociales s lo son. El punto de arranque de esta corriente es la crtica a la teora neoclsica del comercio internacional, materializada en la teora de la tendencia al deterioro de los trminos de intercambio; dicha teora es conocida como la tesis Prebisch-Singer. Aunque dicha tesis no puede considerarse propiamente estructuralista, s pone las bases, al menos en la versin de Prebisch, de lo que sera la piedra angular del estructuralismo latinoamericano, el modelo centro-periferia. El estructuralismo sigui desarrollndose durante los aos cincuenta y sesenta, en el seno de la CEPAL, donde se elaboraron estudios sobre los obstculos del desarrollo latinoamericano y recomendaciones de poltica econmica para superarlos. Los elementos fundamentales de la teora estructuralista del desarrollo seran los siguientes7: b) Distinguen crecimiento y desarrollo econmico, y definen el subdesarrollo y el desarrollo en funcin de la diferente relevancia de los factores estructurales y del progreso tecnolgico. As una economa subdesarrollada sera aquella en la que el nivel tecnolgico de algunos sectores de la economa est muy por debajo de los sectores ms avanzados y muy por debajo del que podra alcanzar con la tecnologa conocida; mientras que el desarrollo econmico consistira en la introduccin de una nueva combinacin de factores de produccin que incremente la productividad del trabajo. c) Las caractersticas esenciales del desarrollo econmico, son una continua expansin del nmero de sectores que utilizan la tecnologa ms avanzada y un cambio en la composicin final de la produccin total.

HUNT, D. (1989), Economic Theories of Development. An Analysis of Competing Paradigms, Harvester Wheatsheaf, London, pp. 49-50

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d) Una expansin de la produccin a partir de actividades que utilizan la tecnologa existente sera crecimiento, pero no supondra desarrollo. e) Las estructuras existentes en las economas subdesarrolladas, han sido histricamente determinadas por la forma en que dichas economas se han insertado en la economa internacional. f) La funcin de estos pases en la economa mundial, ha sido servir de fuentes de recursos baratos, para la industrializacin de las economas avanzadas y de mercados para la exportacin de los productos de las citadas economas. g) De todo ello resultan estructuras econmicas duales, con un sector moderno orientado a la exportacin de productos primarios y otro tradicional casi a nivel de subsistencia. h) La maquinaria, la tecnologa y los bienes industriales de consumo son importados de las economas ms avanzadas. i) Mientras las economas subdesarrolladas, no modifiquen esas estructuras, sern incapaces de generar su propia dinmica de crecimiento o de alcanzar el desarrollo econmico. j) Las propias estructuras de los pases subdesarrollados explican los desequilibrios macroeconmicos de los mismos (inflacin, desempleo, dficit exterior...). k) Slo una decidida intervencin gubernamental, que promueva una continua transformacin estructural apoyada en el desarrollo de un sector industrial nacional diversificado, podra solucionar el problema del subdesarrollo. El pensamiento estructuralista puede dividirse en tres importantes etapas. La primera, que ira desde los cincuenta hasta mediados de los setenta, esta caracterizada por el predominio del pensamiento cepalino; a esta etapa pertenece la teora del deterioro de los trminos de intercambio, el modelo centro-periferia y las recomendaciones de una poltica de industrializacin por sustitucin de importaciones. Esta etapa, contempornea a la teora de la modernizacin, comparte con ella gran parte de sus planteamientos. La teora del deterioro de los trminos de intercambio de R. Prebisch y H. Singer, coincide en este aspecto. Las recomendaciones de poltica econmica que se desprendieron de este anlisis fueron la elaboracin de planes de industrializacin por sustitucin de importaciones; es decir, la transformacin de la estructura productiva de estos pases por medio de la sustitucin de las manufacturas importadas por otras de produccin nacional. Ello trajo consigo la aplicacin de polticas proteccionistas, al objeto de permitir el desarrollo de las industrias nacionales sin la competencia de las empresas extranjeras. Sin embargo, tampoco esta poltica consigui los efectos deseados, ya

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que si bien se produjo la industrializacin de estos pases, ello no supuso la salida del subdesarrollo, ya que no se tuvieron en cuenta los problemas de balanza de pagos y de inflacin, y el poder de las empresas transnacionales. Este fracaso provoc que hacia mediados de los sesenta el pensamiento estructuralista comenzase a desarrollarse de forma importante fuera del mbito de la CEPAL, y con influencia cepalina y neomarxista empiezan a surgir las primeras versiones de la teora de la dependencia, que tendran su auge durante los aos setenta, y de la que participaran autores como R. Prebisch, F. Cardoso, E. Falletto, O. Sunkel y P. Paz. La versin estructuralista de esta teora presenta la dependencia como una situacin en que la economa de ciertos pases est condicionada por el desarrollo y la expansin de otra economa a la que est sometida, de tal manera que slo pueden evolucionar como un reflejo de la expansin de las economas dominantes, que puede tener un efecto positivo o negativo sobre el desarrollo inmediato de dichos pases. La versin estructuralista de la dependencia, acepta la posibilidad de que exista un desarrollo en la periferia, si bien se tratara de un desarrollo dependiente asociado, es decir, puede producirse la industrializacin y un cierto desarrollo de la periferia pero ste estar siempre vinculado al dinamismo y necesidades del centro. Dicho sistema de relaciones internacionales se traslada al interior de los pases creando relaciones de dependencia entre distintas regiones, sectores y clases sociales, y viene a ser reforzado por otras clases de dependencia no econmicas como es el caso de la dependencia intelectual (adopcin de patrones de pensamiento propios de los pases centrales), la dependencia cultural (adopcin de pautas de conducta y de consumo procedentes de los centros) y la dependencia tecnolgica (utilizacin de tecnologa importada en lugar de desarrollar una propia). Esta concepcin de la teora de la dependencia condujo a muchos pases latinoamericanos durante los setenta a una serie de polticas de desarrollo autocentrado, basadas en la potenciacin del mercado interno y en la bsqueda de un desarrollo tecnolgico e intelectual autctono; sin embargo, en este perodo la financiacin del desarrollo vino de mano de la deuda externa, muy barata por aquel entonces pero que acabara generando grandes problemas en los ochenta. Hacia mediados de los aos ochenta, la teora de la dependencia haba sido ya muy cuestionada por el radicalismo que haba adquirido y por la falta de capacidad para explicar ciertos logros en el campo del desarrollo, comienzan entonces a orse voces que tienden a moderar el discurso y a defender las posibilidades que ofrece la interdependencia que existe a nivel internacional; todo ello conduce a la elaboracin en 1990 de un nuevo y trascendente informe de la CEPAL sobre la Transformacin

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productiva con equidad, donde se recogen las recomendaciones de esta institucin para afrontar el reto de los aos noventa tras el duro aprendizaje latinoamericano de los aos ochenta. La transformacin productiva con equidad pretende crear nuevas fuentes de dinamismo que permitan alcanzar algunos de los objetivos de una nueva concepcin de desarrollo basada en crecer, mejorar la distribucin del ingreso, consolidar los procesos democratizadores, adquirir mayor autonoma, crear las condiciones que detengan el deterioro ambiental y mejorar la calidad de vida de toda la poblacin; para ello competitividad, tecnologa, educacin, relaciones industriales, integracin supranacional y estabilizacin macroeconmica son elementos claves. En su vertiente exterior, este informe se asienta en la idea de la interdependencia, de forma tal que en la medida en que Amrica Latina avance en la senda de una transformacin ir ganando legitimidad, credibilidad y eficacia como interlocutor vlido en el diseo de un nuevo orden econmico internacional, y en la medida en que se reactiven las economas y se desarrolle la integracin regional aumentar el poder de negociacin de los pases latinoamericanos frente a terceros. 2.3.3. La teora neomarxista del desarrollo La teora neomarxista del desarrollo comienza a surgir durante la posguerra como una alternativa a la teora de la modernizacin, sin embargo, no alcanza un cierto nivel de elaboracin hasta que en 1957 Paul Baran publica La economa poltica del crecimiento, obra que marca el nacimiento de esta teora. Los principales elementos de la teora neomarxista del desarrollo pueden resumirse de la siguiente forma: a) El subdesarrollo econmico, es un proceso caracterizado por la continua extraccin del excedente, generado en la periferia, por parte de las economas capitalistas avanzadas. b) Los pases econmicamente subdesarrollados se caracterizan por un escaso ingreso per cpita y unas bajas tasas de acumulacin de capital. c) El desarrollo econmico consiste en una reinversin nacional del excedente, que permita un aumento de la renta, que ser posteriormente redistribuida de forma equitativa. d) El futuro del desarrollo econmico, bajo el capitalismo de cualquier pas est determinado por su posicin en la economa internacional.

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e) Los elementos centrales del mtodo de anlisis neomarxista son la adopcin de una perspectiva histrica y la atencin hacia la distribucin del control del excedente de los pases subdesarrollados entre las distintas clases sociales. f) En el pasado, los pases capitalistas industrializados introdujeron a los pases perifricos en un sistema de relaciones de intercambio desigual por medio del cual el excedente econmico era extrado de la periferia. g) Estas relaciones de intercambio desigual, a menudo impuestas por la fuerza, persisten hasta hoy y han provocado el bloqueo del desarrollo capitalista de la periferia. h) El intercambio desigual con los centros ha destruido la produccin artesanal precapitalista en la periferia y reducido enormemente los incentivos para un desarrollo industrial capitalista indgena. i) La competencia de las exportaciones manufactureras de los centros, reduce an ms los incentivos para el desarrollo industrial de la periferia. j) El desarrollo industrial, que se ha producido en la periferia, ha estado controlado por un nmero limitado de monopolios industriales en manos de capitalistas nacionales y/o extranjeros que han extrado el excedente hacia los centros. k) Las clases dominantes de la periferia (terratenientes, burguesa comercial, propietarios del capital monopolista y capitalistas), dados sus elevados ingresos, no estn interesados en desarrollar un capitalismo productivo perifrico. l) De esta forma, las economas subdesarrolladas contemporneas no pueden atravesar las mismas etapas que las hoy economas capitalistas industriales avanzadas porque las condiciones internacionales han cambiado de manera irreversible. m) El desarrollo econmico pleno slo puede darse tras un cambio poltico radical. A raz de la obra de Paul Baran surge la moderna teora del imperialismo que se desarrolla durante los aos cincuenta y sesenta, con las aportaciones de P. Sweezy, H. Magdoff, A. Emmanuel y S. Amin. La moderna teora del imperialismo tiene como piedra angular la nueva institucin del capitalismo moderno, la corporacin transnacional; la competencia en el mercado internacional, es sustituida por una competencia oligoplica entre grandes empresas que se disputan el control de los mercados. Por distintos motivos y mecanismos, estas corporaciones se instalan en los pases subdesarrollados y comienzan a generar riqueza, pero al mismo tiempo esta es extrada desde dichos pases hacia los pases desarrollados. De esta forma, la inversin extranjera no es mecanismo para el desarrollo de los pases subdesarrollados, sino un conducto de transferencia de riqueza de los pases pobres hacia los ricos, al tiempo que permite a stos aumentar su control sobre las economas de aqullos. Estos aspectos criticados por esta corriente, vienen a tomar vigencia

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en el periodo posterior al ajuste estructural de 1984, especialmente en la Estrategia de Desarrollo Econmico y Social (1989-2000), donde todos estos aspectos son puestos como elementos centrales de la propuesta de desarrollo econmico y agropecuario. Otras elaboraciones distintas vinieron a reforzar la explicacin de la extraccin del excedente, como es el caso de la teora del intercambio desigual, que afirma que debido a las barreras proteccionistas y los bajos niveles salariales de los pases subdesarrollados, los productos procedentes de stos son vendidos en el mercado internacional a un precio inferior a su valor, mientras que los procedentes de los pases desarrollados son vendidos a un precio superior a su valor. El resultado es la extraccin del excedente econmico y el desarrollo desigual de los distintos pases. Estos planteamientos no fueron acompaados de recomendaciones concretas de poltica econmica, pero sirvieron como substrato intelectual de distintos movimientos de liberacin y revoluciones de corte marxista, como es el caso de la revolucin cubana, marcadamente antiimperialista. Durante los ltimos aos de los sesenta y sobre todo durante los setenta, el debate de esta corriente se centr en la versin neomarxista de la teora de la dependencia, a la que contribuyeron importantes autores de pases subdesarrollados como S. Amin, Frank y Dos Santos. Esta versin se diferencia de la estructuralista en su negacin de la posibilidad de un desarrollo de los pases dependientes bajo el capitalismo, y constituye la versin Sur de la teora del imperialismo, a la que complementa y supera. La principal idea que puede extraerse de esta teora es que el sistema capitalista no slo no genera desarrollo en los pases dependientes, sino que adems genera subdesarrollo, por cuanto desarticula la estructura productiva de los mismos, altera su funcionamiento econmico segn de las necesidades de los pases centrales, y extravierte dichas economas dejndolas a merced de los vaivenes del mercado internacional. Por tanto, el desarrollo de los pases centrales esta sustentado en la explotacin de los pases dependientes, y as, desarrollo y subdesarrollo son las dos caras de una misma moneda, el sistema capitalista mundial, en el cual el subdesarrollo es un elemento funcional. Estos planteamientos dependentistas, mas radicales que los estructuralistas, slo dejan la revolucin socialista como va de salida del subdesarrollo, ya que al ser imposible el desarrollo bajo el capitalismo habr de buscarse bajo otro sistema, el socialista; as la mayor parte de las revoluciones de pases asiticos, africanos y algunos latinoamericanos durante los aos sesenta y setenta estuvieron apoyadas en esta concepcin del subdesarrollo.

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Una de las contribuciones ms originales y duraderas del enfoque de la dependencia a los estudios sobre desarrollo rural es su anlisis de la transnacionalizacin y globalizacin de la agricultura (Teubal, 2001). Los dependentistas eran uno de los primeros en reconocer la creciente importancia del proceso global de modernizacin agroindustrial sobre el desarrollo agrcola en Latinoamrica (Arroyo et al., 1981). Con la industrializacin de la agricultura, el poder de la agroindustria creci nacional e internacionalmente, convirtindose en un actor clave en el desarrollo del rgimen alimentario mundial. La agroindustria ha generado y estimulado nuevas tecnologas para el procesamiento, transporte y comercializacin de los alimentos. Recientemente, ha creado biotecnologas con base en la ingeniera gentica, que han producido nuevas variedades de semilla (Arroyo, 1988). Estos nuevos procesos de produccin y distribucin, y estas nuevas tecnologas, requieren enormes inversiones en investigacin cientfica, laboratorios, plantas y equipamiento, lo cual favorece a los pases ricos. Por lo tanto, las empresas agroindustriales ms importantes provienen de los pases desarrollados. Hacia finales de los setenta y durante los ochenta, el debate haba superado el mbito de la teora de la dependencia y se centraba en la explicacin del funcionamiento del sistema capitalista mundial, donde realizaron sus aportaciones S. Amin. Frank, Wallerstein y Palloix. Sin embargo, dicho anlisis no supone ms que una reformulacin integral de las ideas subyacentes en las teoras del imperialismo y la dependencia. Lo que si resulta interesante de este perodo es la tesis de la desconexin propuesta por S. Amin; segn este autor, ya que no es posible el desarrollo bajo el sistema capitalista mundial, lo mejor que se puede hacer es desconectarse del mismo, es decir, supeditar las relaciones exteriores de cada pas subdesarrollado a las necesidades de su desarrollo interno, lo cual no debe confundirse con un repliegue autrquico o una exclusin impuesta del sistema (citado por Hidalgo, 1996). La desconexin supone el condicionamiento de las relaciones exteriores al proceso de desarrollo nacional. La dificultad de encontrar propuestas tericas de desarrollo agropecuario en todo el perodo, que va de 1950 hasta finales de los 60, se enmarcan en un contexto donde se piensa que la industria era tan importante para las perspectivas econmicas a largo plazo que subsidiarla fue una prctica comn, a expensas del contribuyente fiscal y de otros sectores, como el agropecuario. Esta fue la caracterstica de la doctrina de la primera generacin de estrategias y economistas del desarrollo econmico. En este enfoque de desarrollo, el papel limitado de la agricultura fue considerado como el de proveedora de excedentes (de mano de obra, divisas y ahorro interno) para impulsar el desarrollo industrial (Johnston, B y Mellor J. 1962).

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2.3.4. El debate sobre el futuro del campesinado Kay (2005), en el marco de la teora dependentista, incorpora el debate y las discusiones sobre el futuro del campesino. Este pensador, indica que aunque la contribucin del enfoque de la dependencia a la cuestin agraria no ha sido sistemtica, se puede analizar presentando sus ideas sobre una variedad de temas y debates tales como el colonialismo interno y la problemtica indgena, el carcter del modo y de las relaciones de produccin, el dualismo funcional, la agroindustria y las empresas transnacionales y la viabilidad futura del campesinado. Estos aspectos vienen a ser centrales en el momento de considerar las particularidades y los debates del desarrollo agropecuario boliviano. La influencia clave en los autores de la teora de la dependencia, fueron los escritos marxistas acerca del imperialismo. Jos Carlos Maritegui (1955), cuyos textos principales aparecieron a finales de los aos veinte y principio de los treinta, aplic el marxismo a las condiciones concretas de Amrica Latina. Para Maritegui (1955), las relaciones feudales y capitalistas formaban parte de un nico sistema econmico y no constituyen dos economas separadas, tal como aparecan en la concepcin dualista del enfoque de la modernizacin de la poca. Consideraba que el capital imperialista se vinculaba y se aprovechaba de las relaciones precapitalistas. Maritegui no vea futuro para el desarrollo de un capitalismo nacional independiente o autctono. Adems, Maritegui mantena que las comunidades campesinas indgenas (los ayllus) podan encerrar la semilla de una transformacin socialista en el campo y crea en el potencial revolucionario del campesinado. Su anlisis tambin otorgaba un lugar preeminente a la poblacin indgena, que, en la poca, era un tema marginal, acadmica y polticamente. Desde su perspectiva marxista, pona en tela de juicio la visin dominante que haca de la 'cuestin indgena' un asunto racial y cultural; aspecto que aparece reiteradamente los diagnsticos de las Estrategias y los Planes de desarrollo agropecuario boliviano. En el ltimo perodo, 2006-2012, en las propuestas del gobierno del MAS, estos aspectos hacen carne de los planteamientos de Maritegui. Maritegui pensaba que el problema de la poblacin indgena y su emancipacin se enraizaban en la cuestin de la tierra, es decir, en el sistema de propiedad privada de la tierra y en el feudalismo que prevalece en el campo. La concentracin de tierra en manos de los terratenientes haba dado lugar al 'gamonalismo', un sistema de dominio poltico local y de control de la poblacin indgena por parte de los latifundistas. Ms aun, encontrar una solucin al problema indio no slo era obligado para emancipar a la poblacin indgena, sino que tambin era necesario para resolver la cuestin nacional y para conseguir la integracin social a nivel de toda la nacin.

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Kay (2005) al hacer referencia al colonialismo interno, indica que el mismo se inspira en buena medida en las teoras marxistas sobre el colonialismo y el imperialismo, pero las aplica en el examen de las formas de dominacin y explotacin existentes en el seno de un pas particular. Esta tesis es especialmente relevante para aquellos pases con una poblacin indgena significativa, ofreciendo una explicacin de los mecanismos internos de la opresin y la explotacin ejercida por un grupo tnico sobre otro. El colonialismo interno se refiere a las relaciones entre la poblacin india y aquellos que se consideran a s mismos descendientes de europeos -conquistadores espaoles y portugueses u otros inmigrantes ms recientes y de orgenes ms variados-, incluyendo a los mestizos. De acuerdo con la tesis del colonialismo interno, el 'problema indio' surge de los mltiples lazos de dominacin y explotacin establecidos por el sistema capitalista en expansin. As pues, el 'problema indio' no se refiere a un estado de las cosas preexistente, propio de algn estadio tradicional tal como propugnaban los seguidores del enfoque de la modernizacin, sino que es consecuencia de la integracin, por cierto subordinada, de las comunidades indias en el sistema capitalista nacional y mundial. La tesis del colonialismo es, de hecho, un intento de superar al mismo tiempo el dualismo del enfoque de la modernizacin y la centralidad terica que los marxistas atribuyen al concepto de clase y su falta de percepcin de la importancia del factor tnico. A travs del colonialismo interno, se establecen toda una variedad de relaciones de dominacin y de explotacin, por ejemplo, gracias al ejercicio de un monopolio comercial y financiero en las comunidades indias, los centros o grandes ciudades dominantes las explotan mediante un intercambio desigual y la aplicacin de intereses usureros, con lo que agudizan la descapitalizacin de las reas indgenas. Respecto a las relaciones de produccin, los grupos no indios explotan a los grupos indgenas al extraer rentas y otros pagos del trabajo de estos ltimos, los cuales estn inevitablemente mal pagados. Adems, se discrimina a la poblacin india social, lingstica, jurdica, poltica y econmicamente. Las comunidades indias slo tienen acceso a tierras de baja calidad y su tecnologa es muy limitada por falta de capital, a la vez que carecen de servicios bsicos como escuelas, hospitales, agua o electricidad. A travs de lo que De Janvry (1980), llama el dualismo funcional, la economa campesina con su pequea produccin mercantil es una fuente de acumulacin de capital para el sistema econmico, al suministrar alimentos y mano de obra baratos. Esto significa que el trabajo campesino y su producto, tal como se materializan en los bienes y mercancas que venden, se remuneran por debajo de su valor, lo cual es el origen de lo que Marx denominaba la acumulacin de capital 'original' o 'primitiva'.

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El debate sobre el destino del campesinado se inici en Mxico a mediados de los setenta, logrando all su mayor intensidad, y se propag a casi todos los pases latinoamericanos, generando una de las polmicas ms agudas sobre la cuestin agraria. Probablemente, Feder (1977, 1978), citado por Kay (2005), fue el primero en caracterizar los dos bandos de la discusin como 'campesinistas' y 'descampesinistas'. La controversia alcanz su punto culminante durante los aos setenta y ochenta, y resurge espordicamente con nuevos matices por las cambiantes realidades y evoluciones tericas y temticas. Los 'descampesinistas', denominados a veces 'proletaristas, defienden que la forma campesina de produccin es econmicamente inviable a largo plazo y que, en tanto que pequeos productores mercantiles, los campesinos estaban inmersos en un proceso de descomposicin que acabara por eliminarlos. Bartra, 1974, 1975a, 1976; Par, 1977; Daz Polanco, 1977; Astori, 1981; B, citados por Kay, (2005), insisten en que el desarrollo capitalista fortalece el proceso de diferenciacin social y econmica entre los campesinos, transformando finalmente a la mayora en proletarios. Slo un puado de ellos pasar a engrosar la categora de 'campesinos capitalistas' y todava menos tendrn opcin a convertirse en agricultores capitalistas propiamente. Los 'campesinistas' rechazan la opinin, segn la cual, las relaciones asalariadas se estn generalizando en el campo y el campesinado est desapareciendo. Warman, 1972, 1976,1980; Esteva, 1978, 1979, 1980; Schejtman, 1980, citados por Kay (2005), argumentan que el campesinado, lejos de ser eliminado, est persistiendo, muestra vitalidad y en algunas reas, se est reforzando a travs de un proceso de 'recampesinizacin'. Los idelogos campesinistas, contemplan a los campesinos como pequeos productores capaces de competir con xito en el mercado frente a los granjeros capitalistas, en lugar de considerarlos como vendedores de fuerza laboral sujetos a importantes procesos de diferenciacin socioeconmica. Una de las razones de la supervivencia del campesinado, es su apoyo en el trabajo familiar no remunerado, complementado en ocasiones por fuertes lazos comunitarios, particularmente en reas indgenas. Los campesinistas se han sentido particularmente atrados por la visin de Chayanov, segn la cual, la economa campesina es una forma especfica de organizacin y de produccin que ha existido durante siglos en el seno de modos de produccin distintos, algo que continuar hacindose en el futuro. Por lo tanto, combinando ideas marxistas y chayanovistas, la explicacin de la tozuda persistencia del campesinado ha sido un tema de investigacin de muchos autores simpatizantes del bando campesinista e, incluso, de algn descampesinista (Kay, 2005)

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Frente a esta postura, los descampesinistas continan defendiendo que, dado el implacable avance del capitalismo, el campesinado no tiene futuro. Con todo, segn estos autores, una vez proletarizado, ser altamente susceptible de desarrollar una conciencia proletaria y socialista, de unir fuerzas con la clase obrera urbana y, bajo el liderazgo de los partidos marxistas, de luchar para el derrocamiento del capitalismo que genera la actual situacin de dependencia, que perpeta el subdesarrollo y sus miserables condiciones. El socialismo mantendra la promesa de acabar con la explotacin y la opresin, abriendo un futuro mejor. Por su parte, los campesinistas acusan a los descampesinistas de querer la destruccin del campesinado. Argumentan que sera posible que los campesinos establecieran una alianza con el Estado capitalista y negociaran una serie de mejoras substanciales que no slo les permitiran sobrevivir, sino, incluso, capitalizar, prosperar y competir con xito ante las explotaciones agropecuarias capitalistas. A su vez, los descampesinistas acusan a los campesinistas de promover el capitalismo de pequea escala y su carcter pequeo burgus, lo que vendra a hacer el juego de la burguesa al perpetuar, en definitiva, el sistema capitalista. Al interior de cada uno de estos bandos, se dan variaciones. Por ejemplo; Esteva (1975), citado por Kay (2005), cercano a la posicin campesinista, reconoce que la agricultura campesina se enfrenta a una crisis que, a su juicio, se debe en gran manera a la negligencia del Estado o, peor, a su discriminacin, ya que el Estado dirige hacia las explotaciones capitalistas muchos de los recursos que distribuye en el sector agrcola. Aun as, Esteva cree que, gracias a la movilizacin del campesinado, se puede establecer una alianza entre el Estado y los campesinos, una alianza que reorientara los recursos estatales en direccin a la agricultura campesina a cambio de apoyo poltico. Aspecto este que coincide con dos momentos histricos polticos que se han dado en Bolivia, uno con el gobierno de Barrientos (1964-1967) y el segundo con el actual Gobierno de Morales (2006-2012). A diferencia de otros campesinistas, Esteva (1975) no favorece la explotacin agraria individual, sino que aboga por una agricultura cooperativa o, incluso, colectiva, aunque bajo el control del campesinado. Al argumentar que la economa campesina no es necesariamente ms eficiente que su homloga capitalista, se acerca a los proletaristas, pero se ve arrastrado hacia una posicin campesinista por su creencia de que el campesinado carece de futuro como proletariado, ya que el resto de la economa es incapaz de ofrecerle un empleo productivo como asalariado que le asegure su supervivencia. En consecuencia, los campesinos tienen que buscar una solucin a sus problemas mediante acciones y organizaciones colectivas que realcen su capacidad y autonoma productivas, asegurndoles, pues, un futuro en tanto que campesinos, si bien es cierto que dentro de un

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escenario de cooperativas agrcolas o de agricultura colectivista. Esto es bueno para el pas en su conjunto ya que aumenta la seguridad alimentaria y evita los problemas de desempleo y de pobreza que creara la proletarizacin, sin generar alternativa alguna de futuro La evaluacin de esta literatura, muestra que el proceso de diversificacin y semiproletarizacin es la tendencia dominante entre el campesinado latinoamericano actual. Una proporcin cada vez ms creciente de los ingresos de los hogares campesinos, se origina en actividades no-agrcolas y en salarios obtenidos por la venta de su fuerza de trabajo. Su acceso a fuentes de ingresos externas a la granja familiar y su diversificacin hacia actividades no-agrcolas les permite aferrarse a la tierra, bloqueando por lo tanto su plena proletarizacin. Este proceso favorece a los capitalistas rurales, dado que elimina a los pequeos campesinos en tanto que competidores por la produccin agrcola, al tiempo que quedan disponibles como mano de obra barata. Kay (2005) afirma que durante la pasada dcada, el campesinado ha resurgido como una fuerza significativa de cambio social no slo en Mxico, sino tambin en Brasil, Bolivia, Ecuador, Paraguay, entre otros pases. En Brasil, donde la desigualdad en el acceso a la tierra es particularmente aguda, el movimiento de trabajadores rurales sin tierra (MST) ha sido la cabeza de lanza en ms de mil invasiones de tierra que demandaban la expropiacin de los terrenos ocupados. El campesinado y los indgenas en Amrica Latina, con sus cambiantes caractersticas, estn encontrando nuevas maneras de dejar or su voz, convirtindose as en una nueva fuerza social y poltica que los gobiernos tienen que reconocer y ya no pueden ignorar. 2.3.5. La teora neoliberal del desarrollo Desde finales de los sesenta y durante los aos ochenta la Economa del Desarrollo ha estado dominada por el enfoque neoclsico impuesto por los neoliberales8. La teora neoliberal del desarrollo se fundamenta esencialmente en dos pilares; 1. El primero, la defensa de la eficacia del mercado como mecanismo de asignacin ptima de los recursos, junto con la crtica a la intervencin pblica en las actividades econmicas por cuanto generadoras de distorsiones; 2. La segunda, la insistencia en las ventajas de una participacin plena en el comercio internacional, junto con la crtica al modelo de industrializacin por sustitucin de

BUSTELO, P. (1992), Economa del desarrollo. Un anlisis histrico, Editorial Complutense, Madrid, (1 ed. 1991), pp. 73-77.

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importaciones, que supone restricciones a las importaciones y un claro sesgo antiexportador. Los principales elementos de la teora neoliberal del desarrollo, son los siguientes9: a) La creencia, en que la desigualdad econmica es un importante incentivo humano. b) La creencia, en que las operaciones de mercado no intervenidas maximizarn la eficiencia y el bienestar econmico. c) La conviccin, de los beneficios mutuos obtenidos del comercio internacional. d) La defensa, de la mnima intervencin gubernamental posible. e) La contina atencin al problema de la asignacin de recursos. f) La contina fascinacin terica por los anlisis de equilibrio general y parcial. g) La gran importancia asignada a los precios, como nmeros que contienen una importante informacin econmica para la asignacin de recursos. Hidalgo (1996), al referirse a esta corriente indica, existen importantes antecedentes, que dan surgimiento a esta propuesta terica revolucionaria. En los cincuenta, destacan las crticas de Viner y Bauer a la intervencin del Estado en los pases subdesarrollados; en los sesenta, la crtica de Johnson a la economa keynesiana; y durante los sesenta y setenta los trabajos tericos y empricos de Krueger, Little, Myint, Balassa, Corden, Bhagwati y Donges, entre otros. La teora neoliberal, como tal, no aporta realmente ideas nuevas sobre el desarrollo econmico; en su lugar presenta una actualizacin de la vieja teora neoclsica del equilibrio y del comercio internacional; lo que si resulta bastante interesante son sus propuestas de liberalizacin interna y externa de las economas de los pases subdesarrollados caracterizados por una importante intervencin publica fruto de las polticas de desarrollo de corte estructuralista, neomarxista o modernizantes (Hidalgo, 1996 y Bustelo, 1992) Entre las propuestas de liberalizacin interna, Hidalgo (1996), destaca el aporte de Lal sobre las distorsiones del mercado y de Little sobre el anlisis social coste-beneficio. Para estos autores, indica, el mercado proporciona una ms eficiente asignacin de los recursos que el Estado, y cuando ste interviene en las economas para corregir las imperfecciones del mercado, lo que realmente hace es introducir nuevas distorsiones e impedir que dicho mercado pueda alcanzar el equilibrio hacia el que tiende. Por tanto, lo mejor que puede
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HUNT, D. (1991), Op. cit., pp. 326.

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hacer el Estado es no intervenir en la economa y, cuando sea imprescindible, hacerlo utilizando tcnicas de anlisis social costo-beneficio que garanticen que los resultados de dicha intervencin realmente mejoran la asignacin de los recursos. Sunkel (1988) al analizar la inadecuacin entre la teora y la realidad, destaca la inaplicabilidad de la teora convencional (neoclsica y keynesiana) a la realidad; en este sentido, menciona de manera especfica lo siguiente: La teora convencional, explica la formacin de los salarios fundamentando la demanda en la productividad marginal del trabajo; y la oferta, en las decisiones individuales entre ingreso y utilidad del trabajo. Esta teora no es aplicable en el caso de la hacienda tradicional, donde un sistema paternalista de comportamiento rige las relaciones de trabajo. Numerosos estudios realizados en pases subdesarrollados sugieren que la oferta agrcola no responde eficazmente a los estmulos del mercado. Por otra parte indica Hidalgo (1996), las propuestas de liberalizacin externa, se centraron en las crticas de Krueger y Bhagwati a la industrializacin por sustitucin de importaciones y la defensa de Balassa de la industrializacin por sustitucin de exportaciones. Estos autores pusieron de manifiesto de una forma sistemtica los motivos del fracaso de la poltica de sustitucin de importaciones, argumentando que el principal error fue el ignorar el principio de la ventaja comparativa y de la especializacin productiva. Como alternativa presentan un modelo basado en la sustitucin de las tradicionales exportaciones de carcter primario por unas nuevas exportaciones de manufacturas basadas en productos de tecnologa intermedia con una gran intensidad de mano de obra barata. Esta estrategia neoliberal de desarrollo parece haber entrado en una fase de recesin al igual que todo el pensamiento neoliberal con la crisis internacional de principios de los noventa. 2.3.6. Las teoras alternativas del desarrollo Durante los aos setenta cambi la nocin de desarrollo (Hidalgo, 1996; Meier, 2002), ste dej de tener por objetivo la acumulacin de capital para centrarse en la satisfaccin de las necesidades bsicas del hombre, es decir, se pas de un desarrollo riqueza a un desarrollo no pobreza. Este hecho marca el cambio ms importante en la historia de la Economa del Desarrollo, ya que supone el surgimiento de un enfoque radicalmente distinto a todos los anteriores.

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La formulacin ms uniforme de los aos setenta, sobre este nuevo concepto de desarrollo es el llamado relatorio de Uppsala sobre el another development, publicado por The Dag Hammarskjld Foundation en 1977 bajo el ttulo de El otro desarrollo. El desarrollo alternativo plantea, que el nfasis debe estar orientado a satisfacer las necesidades humanas tanto materiales como inmateriales, empezando por satisfacer las necesidades bsicas de los dominados y explotados, asegurando al mismo tiempo la humanizacin de todos los seres humanos satisfaciendo sus necesidades de expresin, creatividad e igualdad, as como las condiciones de convivencia, y permitindoles comprender y dominar sus propios destinos10. Los elementos definidores del desarrollo alternativo segn el relatorio de Uppsala son11: El desarrollo igualitario: la satisfaccin de las necesidades humanas bsicas, tanto las materiales como las no materiales. El desarrollo endgeno: un desarrollo que arranque del corazn de cada sociedad, siendo sta la que defina soberanamente sus valores y la visin de su futuro. El desarrollo autnomo: la confianza de cada sociedad en su propia fortaleza y en sus recursos, en trminos de la energa de sus miembros y de su medio natural y cultural. El desarrollo ecolgico: la utilizacin racional de los recursos de la biosfera con plena conciencia del potencial de los ecosistemas locales y de los lmites externos, globales y locales, impuestos a las generaciones presentes y futuras. El desarrollo con transformacin estructural: la creacin de las condiciones necesarias para la autogestin y la participacin en la toma de decisiones de todos los afectados por ellas, tanto de las comunidades rurales como urbanas de todo el mundo, sin las cuales el xito de este desarrollo no podra alcanzarse. El relatorio de Uppsala, parte de la satisfaccin de las necesidades bsicas como elemento central del desarrollo alternativo, y aade dimensiones tales como el ecodesarrollo, el endodesarrollo y el desarrollo autnomo; sin embargo, formulaciones contemporneas (aos

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Concepto incluido en el relatorio de Uppsala y recogido por CARDOSO, F. H. (1981), "El desarrollo en capilla", (1 ed. 1979), en MOLERO, J. (ed.) (1981), El anlisis estructural en economa. Ensayos de Amrica Latina y Espaa, Fondo de Cultura Econmica. 11 15 Referencias del relatorio de Uppsala recogidas en HETTNE, B. (1990), Development Theory and the Three Worlds, Logman Group UK Limited, London, pp. 153-154.

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setenta), como el desarrollo multidimensional y la reforma del orden internacional, posteriores (aos ochenta), como el etnodesarrollo, el desarrollo local, el desarrollo sostenible, y actuales (aos noventa), como el desarrollo humano, si bien no forman una corriente de pensamiento, s coinciden en considerar la satisfaccin de las necesidades bsicas como elemento central del desarrollo y que el desarrollo tiene ms dimensiones que las econmicas. El enfoque de la satisfaccin de las necesidades bsicas se articula en torno a un concepto distinto de desarrollo, basado no en el aumento de la riqueza, sino en la reduccin de la pobreza; este motivo hace que el planteamiento se oriente hacia el individuo y la comunidad en concreto y no hacia todo un pas. Se trata de apoyar a las personas, para que puedan satisfacer sus necesidades por medio de un aumento de su productividad, para lo cual es necesario previamente dotarles mnimamente de educacin, alimentacin y sanidad. De esta forma, si la poblacin pobre es mas productiva tendr mayores ingresos y eso le permitir ir satisfaciendo sus necesidades bsicas, siendo as cada vez ms productivos y menos pobres. Esta estrategia de desarrollo marc durante los setenta la principal orientacin de la poltica de desarrollo del Banco Mundial. Esta poltica de desarrollo supuso el visto bueno para los microproyectos de cooperacin internacional, basados en la actuacin directa sobre una comunidad en concreto, frente a la tradicional ayuda al desarrollo, basada en los crditos blandos, las inversiones extranjeras y las grandes obras de infraestructuras; esto permiti la irrupcin masiva de las ONGs para el desarrollo en el campo de la cooperacin internacional. Sin embargo, esta estrategia requiere de una compleja planificacin que coordine todos los esfuerzos particulares y genere una sinergia, lo cual no siempre ocurri, poniendo de manifiesto la debilidad de esta poltica por no ir acompaada de un planteamiento global a nivel macroeconmico; el auge del neoliberalismo en los ochenta, termin por opacar en el tiempo esta estrategia. Una de las dimensiones del desarrollo alternativo es el ecodesarrollo (Hidalgo, 1996), concepto que ha ido evolucionando desde los aos setenta y que hoy, bajo el trmino de desarrollo sostenible, es uno de los principales tpicos del desarrollo. El ecodesarrollo pone de manifiesto la necesidad de garantizar un equilibrio entre la comunidad y el medio ambiente en el que habita, de forma tal que las actuaciones presentes no perjudiquen la calidad de vida en el futuro; dicho concepto en la actualidad suele definirse como desarrollo sostenible en los trminos del Informe Bruntland (1987), es decir, que el modelo de desarrollo ha de permitir satisfacer las necesidades de las generaciones presentes, sin

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comprometer la capacidad de las generaciones futuras, para satisfacer sus propias necesidades. El colocar la dimensin medioambiental en el contexto de la teora del desarrollo supone un gran paso en la bsqueda de un desarrollo multidimensional. Sin embargo, no debemos de olvidar que la preocupacin medioambiental no procede de los pases subdesarrollados, sino de los desarrollados; es decir, de aqullos que en su propio modelo de desarrollo no se preocuparon del deterioro del medio ambiente, y ahora que ven peligrar su calidad de vida, piden una solucin del problema a nivel mundial; en aquellos casos en que las medidas a adoptar dificultan el desarrollo fcil y rpido de los pases subdesarrollados, se presentan serias discusiones sobre quienes deben soportar los costes de la preservacin del medio ambiente, si todos por igual, o aquellos que se beneficiaron en el pasado del dicho deterioro. Los acuerdos de limitacin del uso de los gases CFC, los intentos por detener la tala de la Amazonia y el cambio climtico forman parte de esta concepcin del desarrollo. Otra importante dimensin del desarrollo alternativo, es el etnodesarrollo, es decir, la consideracin de los elementos tnicos y culturales en las estrategias de desarrollo. La importancia de esta dimensin radica en incluir los distintos comportamientos de la poblacin de los pases desarrollados como elementos determinantes de las polticas de desarrollo, ya que stos pueden amplificar o amortiguar los efectos de las mismas. Vinculados a esta concepcin pueden encontrarse algunas ideologas desarrollistas como el indigenismo en Amrica Latina, el panafricanismo y la negritud en el frica Negra o el integrismo islmico en los pases rabes(Hidalgo, 2007 y 1996). El endodesarrollo, o su versin mas moderna el desarrollo local, aaden a la estrategia de desarrollo la dimensin territorial. El territorio, con todo lo que representa (geografa, recursos, cultura, etnia, medio ambiente...) juega un papel fundamental en la estrategia de desarrollo y su desconocimiento puede generar la esterilidad de las polticas de desarrollo que se vean bloqueadas por las dificultades de su implementacin en un determinado territorio con particulares caractersticas. La inclusin de esta dimensin en la teora del desarrollo ha trado consigo la incorporacin de los estudios de viabilidad en los proyectos de cooperacin internacional, tanto de los organismos pblicos como privados, y ha permitido desplazar parte de la tarea del desarrollo a las propias comunidades, conocedoras de su territorio (Hidalgo 2007 y 1996). El orden internacional, aparece como otra de las dimensiones del desarrollo alternativo, a lo que han contribuido la publicacin de tres importantes informes, el Informe R.I.O. (1976), el Informe Brant (1980) y el Informe Nyerere (1990). Estos documentos coinciden en sealar

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que el orden internacional perjudica seriamente las posibilidades del desarrollo de los pases subdesarrollados. Sin embargo, difieren en las recomendaciones de poltica econmica; el primero defiende una planificacin de la economa mundial desde las Naciones Unidas, el segundo aboga por un intervencionismo de corte keynesiano en el mercado internacional, que corrija las imperfecciones de este; el informe Nyerere, por el contrario, considera que la responsabilidad del diseo y ejecucin de la poltica de desarrollo de los pases subdesarrollados corresponde exclusivamente a stos, y que la tarea de los pases desarrollados queda reducida a ser receptivos de las modificaciones del orden internacional propuestas por aquellos y atender las peticiones concretas de cooperacin internacional. Como la mayor parte de los informes internacionales de este tipo, estos tres tienen ms importancia por el anlisis que realizan de los problemas mundiales, que por la aplicacin, en su mayor parte voluntarista, de sus recomendaciones de poltica econmica. Hidalgo (1996), en su esquema de las corrientes de la economa del desarrollo, indica que la ltima gran aportacin a este desarrollo alternativo la constituye el desarrollo humano, concepto empleado por el PNUD, y con el que se hace referencia a la mejora de la capacidad de los individuos para satisfacer sus propias necesidades. Se trata realmente de una reactualizacin del enfoque de las necesidades bsicas, articulado entorno a un indicador, el ndice de desarrollo humano (IDH), y que trata de cuantificar el desarrollo a partir de tres dimensiones, la sanitaria (longevidad), la educativa (alfabetizacin y escolarizacin) y la econmica (nivel de renta). Los logros de las ultimas cuatro dcadas de desarrollo pueden considerarse moderadamente positivos si se tienen en cuenta estas tres dimensiones en su conjunto; no obstante, los resultados de la implementacin de las polticas de desarrollo humano que comenzaron a desarrollarse a principios de los noventa por iniciativa de las Naciones Unidas an no pueden ser evaluados, ya que sus efectos slo pueden apreciarse a largo plazo. 2.3.7. Vivir Bien o Buen Vivir El siglo veintiuno se inicia con una crisis del modelo capitalista y una crtica fuerte al modelo y los resultados econmicos de la teora neoliberal. A partir del 2005, en Latinoamrica surgen y toman el poder los gobiernos denominados progresistas, los cuales postulan el surgimiento de una nueva propuesta de desarrollo, denominada bajo el rotulo de Vivir Bien, entre los pases abanderados de esta propuesta, se encuentran principalmente Ecuador y Bolivia. La gran discusin y el debate que surge, est en las dimensiones y el alcance, que

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se le da a esta nueva propuesta de desarrollo, que en muchos casos, desde un punto de vista terico, se afirman que no es una propuesta de desarrollo, sino por el contrario es una crtica a los supuestos y principios sobre los cuales se basa el concepto de desarrollo. Esta nocin es atribuida a los pueblos campesinos e indgenas amerindios y, en general, a todas las estructuras donde los mecanismos de desarrollo no estn basados en la ganancia sino en la produccin de satisfactores en armona con la naturaleza (Garca Linera 201012, citado por Farah y Vasapollo, 2011). En trminos tericos, esta es la segunda vez que desde Amrica Latina, surge una propuesta terica, cuyas consecuencias se pueden en medir en la implementacin de cambios estructurales, tanto a nivel poltico, social y econmico. La primera fue la teora estructuralista, que como vimos, se asent en la CEPAL, desde finales de los aos cuarenta. Un aspecto que an est en debate y sobre el cual se tienen avances, reflexiones y sobre todo discusiones, es si la propuesta del Vivir Bien, es una teora, que la podemos ubicar en el marco de la Economa del Desarrollo o es un cambio de paradigma, que cuestiona y busca sentar las bases de nuevos supuestos, principios y elementos. En este sentido, pasaremos a presentar, algunos elementos centrales de esta propuesta, que segn varios autores son los que estn marcando la orientacin de los aspectos tericos de la misma. La ley de la Madre Tierra13, en su artculo 5, define: El Vivir Bien (Sumaj Kamaa, Sumaj Kausay, Yaiko Kavi Pve). Como el horizonte civilizatorio y cultural alternativo al capitalismo y a la modernidad que nace en las cosmovisiones de las naciones y pueblos indgena originario campesinos, y las comunidades interculturales y afrobolivianas, y es concebido en el contexto de la interculturalidad. Se alcanza de forma colectiva, complementaria y solidaria integrando en su realizacin prctica, entre otras dimensiones, las sociales, las culturales, las polticas, las econmicas, las ecolgicas, y las afectivas, para permitir el encuentro armonioso entre el conjunto de seres, componentes y recursos de la Madre Tierra. Significa vivir en complementariedad, en armona y equilibrio con la Madre Tierra y las sociedades, en equidad y solidaridad y eliminando las desigualdades y los mecanismos de dominacin. Es Vivir Bien entre nosotros, Vivir Bien con lo que nos rodea y Vivir Bien consigo mismo.

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lvaro Garca Linera, es el Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia, desde el 2006. Ley de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien, que busca operativizar los mandatos de la Constitucin Poltica de Bolivia, fue promulgada en octubre del 2012.

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Finalmente en el marco de la Ley de la madre Tierra14, se asume como principio que el Estado Plurinacional de Bolivia reconoce la economa plural como el modelo econmico boliviano, considerando las diferentes formas de organizacin econmica, sobre los principios de la complementariedad, reciprocidad, solidaridad, redistribucin, igualdad, sustentabilidad, equilibrio y armona, donde la economa social comunitaria complementar el inters individual con el Vivir Bien colectivo. Uno de los primeros elementos, sobre la nueva forma de ver esta propuesta, se encuentra en el libro de Farah y Vasapollo15 (2011), el cual muestra, que se trata de una forma totalmente diferente de concebir el desarrollo , y donde se cuestiona la idea fundamental de capital y mercanca. Morales (2011)17, en el prlogo de este libro indica que el Vivir Bien es: como una forma de vida, de relacionamiento con la naturaleza, de complementariedad entre los pueblos, es parte de la filosofa y la prctica de los Pueblos Indgenas. Asimismo, no slo desnuda las causas estructurales de las crisis (alimenticia, climtica, econmica, energtica) que vive nuestro planeta, sino que plantea una profunda crtica al sistema que est devorando a seres humanos y a la naturaleza: el sistema capitalista mundial. Mientras los Pueblos Indgenas proponen para el mundo el Vivir Bien, el capitalismo se basa en el Vivir Mejor. Las diferencias son claras: El vivir mejor significa vivir a costa del otro, explotando al otro, saqueando los recursos naturales, violando a la Madre Tierra, privatizando los servicios bsicos; en cambio el Vivir Bien es vivir en solidaridad, en igualdad, en armona, en complementariedad, en reciprocidad. En este sentido, se plantea la dicotoma de los dos paradigmas, pero Morales continua, afirmando que ms all de los aspectos econmicos, donde el Vivir Bien est reido con el lujo, la opulencia y el derroche, est reido con el consumismo. Estn los aspectos culturales, lo cual se manifiesta o implica la contraposicin de dos culturas, la cultura de la vida, del respeto entre todos los seres vivos, del equilibrio en contra de la cultura de la muerte, de la destruccin, de la avaricia, de la guerra, de la competencia sin fin. En este sentido, Farah y Vasapollo, y Gudynas (2011) afirman, que el mundo atraviesa una transicin compleja, calificada como post-capitalista o post-neoliberal, debido a la convergencia de diversas crisis que atraviesa el capitalismo, pero sin la proposicin de vas que representen alternativas al capitalismo. Es decir, permanece la lgica capitalista, cuyo
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Ley N 300, Ley de la Madre Tierra y Desarrollo Integral, para Vivir Bien. Promulgada en octubre del 2012. 15 Libro que tiene el sugestivo ttulo de Vivir Bien, paradigma no capitalista? 16 Se mantiene la palabra Desarrollo, pero es importante tomar en cuenta, que en todo este apartado se hacer referencia a que sus supuestos, conceptos y principios, estn siendo cuestionados. 17 Evo Morales, presidente constitucional de Bolivia 2006-2014.

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modo de produccin no responde positivamente a las demandas de un desarrollo o progreso eco-socio-sostenible fundado en principios de equidad, solidaridad y autodeterminacin. En diversas regiones se debaten y ensayan alternativas orientadas a mejorar la redistribucin, a impulsar una mayor solidaridad y reconfiguracin del vnculo social en las bsquedas de alternativas que partan de visiones holsticas de la realidad, que sean capaces de ensamblar sociedad, economa y naturaleza; de reconocer la pluralidad de situaciones econmicas, culturales y tambin polticas existentes en el seno de la sociedad (Gudynas18, 2011). Entre otros elementos que se incorporan, se pueden identificar, un nfasis centrado en impulsar modelos alternativos u rdenes sociales basados en justicia cultural, poltica, social y redistributiva o econmica, capaces de evitar la concentracin de los beneficios en muy pocos; y que admitan las exigencias de cuidado de la vida y del ambiente (Farah y Vasapollo, 2011). En este sentido, se identifica que las reflexiones en relacin a las alternativas de desarrollo, en Amrica Latina y en Bolivia, apelan a cosmovisiones y conocimientos tanto modernos como tradicionales de las organizaciones campesinas e indgenas, en un contexto de estructuras socioeconmicas y culturales heterogneas que no fueron articuladas de manera armnica por el capitalismo en nuestros pases. Ese Vivir Bien y sus principios se lograran superando la disciplina econmica hegemnica (neoclsica) como cuerpo terico y conceptual (Farah y Vasapollo, 2011). Su carcter de alternativa al desarrollo debe fundarse en la incorporacin y gestin real de una nueva tica ambiental en una perspectiva biocntrica que introduzca la importante distincin entre la preocupacin por el ambiente como mecanismo para mejorar la calidad de vida de las personas, y la preocupacin por la naturaleza centrada en el ambiente en s mismo. As mismo Farah y Vasapollo (2001), afirman, que los significados sobre el Vivir Bien, hacen nfasis de manera comn en: Implica vida dulce, buena convivencia, acceso y disfrute de bienes materiales e inmateriales (Re)Produccin bajo relaciones armnicas entre personas, que se orienta a la satisfaccin de necesidades humanas y naturales Relaciones armnicas entre personas y naturaleza y entre las personas mismas.

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En su artculo denominado Mas all del nuevo extractivismo: transiciones sostenibles y alternativas al desarrollo, Gudynas hacer referencia a todos aquellos autores que estn trabajando propuestas alternativas al desarrollo y al modelo capitalista.

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 Realizacin afectiva y espiritual de las personas en asociacin familiar o colectiva y en su entorno social amplio. Reciprocidad en las relaciones de intercambio y gestin local de la produccin. Visin cosmocntrica que abarca a todos los seres vivos que existen en la naturaleza, y a la naturaleza misma. Para Medina (2011), una aproximacin comparativa del Vivir Bien amerindio y el Buen Vivir occidental, se plantea en que ambos corresponden a paradigmas opuestos, dicotmicos, no intercambiables, pero s complementarios. Esa complementariedad favorece la convivencia de dos principios econmicos contrapuestos: reciprocidad e intercambio, para reconstruir ecologa y humanidad bajo un funcionamiento demarcado por las territorialidades de despliegue de cada principio. Ms primarios, para la reciprocidad; y, desde all hacia fuera, para el intercambio entre economas heterogneas: estatal, privada y economas campesinas. Por su parte Houtart (2011), plantea que las salidas o alternativas, no se darn desde el modelo capitalista; su propuesta de alternativa se enraza en cuatro fundamentos organizadores que son: (i) utilizacin sostenible y responsable de los recursos naturales, sustentada en las capacidades humanas para construir y sostener una sociedad en la lgica de conservacin y renovacin de la naturaleza, (ii) privilegio del valor de uso sobre el valor de cambio para fortalecer vnculos sociales y un consumo apegado a las necesidades, (iii) ampliacin de la democracia en todas las relaciones e instituciones sociales, y (iv) multiculturalidad que abra oportunidades a todos los conocimientos que aporten a la tica del bien comn. La relacin del Vivir Bien con los recursos naturales, es abordado como clave de cualquier salida del modelo capitalista actual. Acosta (2011), afirma que el Buen Vivir, as, es un camino y objetivo, una oportunidad para construir colectivamente una nueva forma de vida, cuyo rgimen econmico se orienta por las equidades y por una relacin armnica entre individuos y colectivos, y con la naturaleza. Ello requiere rescatar las verdaderas dimensiones de sustentabilidad y funcionamiento de la naturaleza, a las que deben subordinarse los objetivos econmicos, aspectos que segn Gudynas (2001) deben permitirnos reconocer la existencia de varios mercados en Amrica Latina y la posibilidad de economas alternativas a las basadas en el extractivismo. El Buen Vivir, como un concepto en construccin y heterogneo que, en cualquiera de sus variantes, implica cuestionar las ideas convencionales de desarrollo. Est an en proceso de encontrar sus parmetros en los niveles de la teora y sus categoras, y, sobre todo, de un

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patrn y modelo de desarrollo, incluidas sus instituciones y polticas pblicas que vayan en pos de concretar sus promesas (Gudynas, Farah y Vasapollo (2011). Al tratarse de una propuesta en construccin y generadora del debate actual, Farah y Vasapollo (2011), plantean, aqu hay un gran desafo. Pero se debe considerar que los viejos paradigmas sociales y econmicos son tenaces, y lo que parece es que an nos seguimos moviendo en el paradigma del desarrollo que recibe diversos adjetivos: humano, sostenible, ecodesarrollo, etc. Ciertamente, el pensamiento occidental predominante ha subestimado y opacado la diversidad cultural y socioeconmica, y la cuestin medioambiental que s son invocadas de manera explcita por la nocin del Vivir Bien. Est por verse si la crtica al mono-culturalismo y si las nuevas teoras sobre diferencias y multiculturalismo emergentes por un lado, el movimiento ambientalista y el movimiento por el decrecimiento en las sociedades occidentales por otro, sern capaces de articular lo colectivo e individual, lo diverso cultural y econmicamente, de revertir el mito del crecimiento permanente y la mercantilizacin de la naturaleza y de los ms diversos mbitos de la vida, en una nueva teora crtica. 2.4. MODELOS DE DESARROLLO AGROPECUARIO BASADOS EN LAS FUENTES DE CRECIMIENTO.

El crecimiento del sector agropecuario, como se ha conceptualizado en la ruta de desarrollo, se puede obtener por la va del crecimiento de la produccin o de la productividad o por la combinacin de ambos. A continuacin se presentan la clasificacin de los modelos de desarrollo agropecuario, realizada por Hayami y Ruttan (1989) y Eicher y Staaz (1990), los mismos no necesariamente tienen una secuencia y un periodo de vigencia establecido; por el contrario la vigencia de los mismos se basa en la forma como los Estados usan los recursos como fuentes de crecimiento. Se ha tomado esta clasificacin, debido a que en Bolivia tanto en la zona occidental como en la zona oriental, los modelos, constituyen la base de las acciones especficas de las Estrategias y los Planes, y se encuentran citados explcita e implcitamente, a travs de los programas o proyectos implementados, cuyos efectos e impactos, sern presentados y analizados posteriormente en los captulos tres y cuatro. 2.4.1. Modelo de la frontera o del aprovechamiento de los recursos Durante la mayor parte de la historia, la expansin de las reas cultivadas o dedicadas a la ganadera ha representado una fuente dominante de incremento en la produccin agrcola. El ejemplo ms destacado en la historia occidental fue la apertura de los nuevos continentes, Norteamrica, Sudamrica y Australia. Con el advenimiento del transporte, en la segunda

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mitad del siglo XIX, los pases de los nuevos continentes se convirtieron en fuentes cada vez importantes de alimentos y materias primas agrcolas para las metrpolis de Europa occidental. Las implicaciones del desarrollo agrcola en las regiones de nuevos asentamientos, tienen dos interpretaciones: El modelo del producto bsico desarrollado por Harold Innis, citado por Hayami y Ruttan (1989), encuentra y explica la decisiva importancia de las exportaciones de productos bsicos para la configuracin de un desarrollo econmico. El modelo de la venta de excedentes, de Hla Myint citado por Hayami y Ruttan (1989), que pretenda explicar el rpido crecimiento de la produccin y las exportaciones de los productores campesinos. Este autor seala que la produccin campesina, para la exportacin, se expande por lo comn con tanta rapidez como la de los sectores empresariales, mientras que sigue siendo autosuficiente en la produccin de alimentos. Su explicacin es que la tierra y la mano de obra excedentes permitieron que los productores campesinos, aunque afrontaban coeficientes tcnicos relativamente fijos, expandieran la produccin, producto del estmulo de los nuevos mercados abiertos y por la reduccin de los costos de transporte. En aquellos lugares en los cuales las condiciones del suelo eran favorables, como en las grandes cuencas hidrolgicas y las planicies, los nuevos pueblos intensificaron cada vez ms sus sistemas de cultivo. En los lugares en los cuales los recursos eran pobres, como en muchas regiones de colinas y montaas, se abrieron nuevas zonas para la rotacin de cultivos o el pastoreo nmada. En condiciones de crecimiento rpido de la poblacin, con frecuencia los lmites para el modelo de frontera se ejecutaban con rapidez. Los rendimientos de la cosecha eran tpicamente bajos, medidos en trminos de la produccin por unidad de semilla ms que por unidad de rea de cosecha. La produccin por hectrea y por hora hombre tenda a descender, excepto en las reas de los deltas, como en Egipto y el sur de Asia y las zonas de arroz hmedo del este de Asia. En muchas zonas, el resultado fue una miseria gradual del campesinado. A pesar que en las ltimas dos dcadas del siglo XX se afirma que quedan relativamente pocas reas en el mundo en las cuales el desarrollo a lo largo de los lmites del modelo de frontera representen una fuente eficiente de crecimiento. En Amrica Latina y frica la apertura de nuevas tierras, espera el desarrollo de tecnologas para el control de pestes y

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enfermedades o para la liberacin y mantenimiento de la productividad de los suelos problemticos. El anterior siglo ha experimentando una transicin de una poca en que la mayora del crecimiento de la produccin agrcola mundial ocurra como resultado de la expansin de la zona cultivada, a un perodo en el que la mayor parte del crecimiento de la produccin agrcola y ganadera debe provenir de los incrementos en la frecuencia y la intensidad del cultivo: de los cambios del uso de la tierra que permitan cultivar un rea determinada con mayor frecuencia e intensidad, y por ende incrementar la produccin por unidad de rea y de tiempo. El inters principal de los investigadores que articularon las teoras de los bienes bsicos y la venta de excedentes, era la exploracin de las condiciones en las que podran explotarse los recursos naturales, subempleados para generar el crecimiento en la produccin agrcola y la identificacin de los procesos por los que podran movilizarse los excedentes agrcolas para generar el crecimiento de la economa. El modelo de la explotacin de los recursos, aclara escasamente el problema de cmo generar un crecimiento en la productividad de la tierra y la mano de obra cuando se ha agotado el margen resultante de los recursos naturales subempleados. Los esfuerzos para alcanzar un crecimiento continuo por la ruta trazada por los tericos de los productos bsicos o la venta de excedentes se enfrentarn cada vez ms a los lmites del crecimiento inherentes al modelo clsico del desarrollo econmico: la productividad marginal decreciente de los incrementos adicionales de tierra, mano de obra y capital. Las principales preocupaciones del modelo de la frontera, era el de explorar el papel de la frontera en la conformacin del carcter nacional o de las instituciones sociales y polticas, formuladas inicialmente por Frederick Jackson Turner (Hayami y Ruttan, 1989). Una de las principales crticas al modelo de la frontera indica que el crecimiento agrcola basado en el modelo de la explotacin de los recursos no puede sostenerse en el largo plazo. Para hacerlo es necesario una transicin de la explotacin de los recursos al desarrollo de tecnologas de conservacin de recursos o mejoramiento de las tecnologas, como la rotacin de cultivos y los abonos, a la sustitucin de la fecundidad natural del suelo por insumos industriales modernos tales como los fertilizantes, y al desarrollo de variedades modernas de cultivos que respondan a los fertilizantes. Para tener acceso a estas nuevas fuentes del crecimiento una sociedad debe invertir en el desarrollo de infraestructura de tierras y aguas, la capacidad industrial necesaria para la produccin de insumos modernos, y

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el capital humano y la investigacin cientfica necesarios para el desarrollo de nuevas tecnologas y su uso eficaz. 2.4.2. Modelo de conservacin El modelo de conservacin del desarrollo agrcola evolucion a partir de los adelantos en materia de cosechas y crianza de ganado, asociados con la revolucin agrcola inglesa y a partir de los conceptos del agotamiento del suelo, sugeridos por los primeros cientficos alemanes en este campo. Este modelo se reforz con el concepto de los rendimientos decrecientes de la mano de obra y el capital aplicados a la tierra en la escuela clsica inglesa de economa y en las tradiciones del naturalismo tico, esttico y filosfico del movimiento conservacionista norteamericano. El modelo de conservacin puso nfasis en la evolucin de una secuencia de sistemas de cosecha cada vez ms complejos con uso intensivo de tierra y mano de obra, en la produccin y el uso de abonos orgnicos y en la formacin de capital: mano de obra, drenajes, irrigacin y otros recursos fsicos con el fin de utilizar la tierra y los recursos hidrulicos de manera ms eficaz. No fue sino hasta el siglo XX, cuando el modelo de conservacin del desarrollo agrcola se convirti en el nico enfoque hacia la intensificacin de la produccin agrcola disponible para la mayor parte de los agricultores en el mundo. Su aplicacin se ilustra mediante el desarrollo de sistemas de cultivo de arroz en agua que surgieron al este y al sur de Asa y mediante los sistemas intensivos en su uso de mano de obra y tierra para cosechas y crianza de ganado integradas, que caracterizaron en forma cada vez mayor a la agricultura europea durante los siglos XVIII y XIX (Hayami y Ruttan, 1989). Este nuevo mtodo de produccin permiti intensificar la produccin agropecuaria mediante aprovechamiento de nutrientes para las plantas, en la forma de abonos animales, para conservar la fertilidad del suelo. Los insumos empleados en este sistema de conservacin de la agricultura fueron producidos o suministrados en gran parte por el propio sector agrcola. Las investigaciones de Albrecht Thaer citado por Hayami y Ruttan (1989), acerca de la naturaleza y los principios de la nutricin del suelo y plantas condujeron a una doctrina del agotamiento del suelo, la cual sostena que el peligro de agotar la fertilidad del suelo era tan grande que todo el sistema permanente de agricultura debe ocuparse de la restauracin completa de todos los elementos que quita al suelo un cultivo,

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Este modelo en su forma ms refinada y en trminos econmicos, afirma que los recursos naturales son escasos, que dicha escasez aumenta con el crecimiento econmico, y que la prdida de los recursos amenaza con afectar los niveles de vida y el crecimiento econmico. Dentro este modelo Ester Boserup, citado por Hayami y Ruttan (1989), plantea que la fertilidad del suelo es una variable dependiente que responde a la intensidad del uso de la tierra, antes que un determinante de la intensidad del uso de la misma. En este modelo no se pensaba que los insumos industriales desempearan un papel importante en el margen extensivo o intensivo. Una limitacin fundamental de los fundamentalistas de la conservacin y los primeros esfuerzos por racionalizar los principios de la conservacin era la incapacidad para reconocer la plena repercusin del cambio tcnico en el uso de los recursos y la productividad en la agricultura. Fue a mediados de los cincuenta que se acepto ampliamente la nueva perspectiva de la relacin entre el cambio tcnico y la disponibilidad de recursos por una parte y el crecimiento de la produccin por otra parte. En su anlisis emprico Barnett y Morse, desarrollan las versiones fuertes y dbiles de la hiptesis de la escasez: La prueba de la escasez fuerte, se basa en los cambios ocurridos en el costo unitario de la produccin extractiva. Los costos unitarios se definen como la mano de obra y el capital requeridos para producir una unidad de produccin extractiva. Se basa directamente en la nocin de que a medida que declina la calidad de la tierra puesta a trabajar, se requieren dosis de mano de obra y capital cada vez mayores para producir una unidad de produccin extractiva La prueba de la escasez dbil, se basa en los cambios ocurridos en el precio relativo de los productivos extractivos, por que los precios reflejan, por lo menos hasta cierto punto, el efecto de las expectativas acerca de los costos futuros de la exploracin, el descubrimiento y la extraccin, as como el crecimiento de la productividad en las industrias extractivas. El desarrollo agrcola, dentro de la estructura del modelo de conservacin, fue claramente capaz, en muchas partes del mundo, de sostener en la produccin tasas de crecimiento en una escala del 1.0% anual durante periodos relativamente prolongados. El esfuerzo ms serio y reciente para desarrollar la agricultura dentro de este marco se debi a la Repblica Popular China a fines de los aos cincuenta y principios de los sesenta. Sin embargo, pronto se hizo evidente que las tasas de crecimiento factibles, incluso con un riguroso esfuerzo en

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el reciclaje de abonos vegetales, animales y humanos no eran compatibles con las tasas modernas de crecimiento en la demanda de productos agrcolas, que caen por lo general en una escala del 3 al 5% en los pases menos desarrollados. Los esfuerzos del desarrollo agrcola realizados en el marco del modelo conservacionista pueden continuar haciendo una contribucin importante al crecimiento de la productividad en la mayora de los pases pobres y es al mismo tiempo una fuente de inspiracin para los fundamentalistas del agro y el movimiento orgnico en los pases desarrollados. 2.4.3. Modelo de impacto urbano industrial o de localizacin El modelo de la localizacin se formul para explicar las variaciones geogrficas de la localizacin y la intensidad de la produccin agrcola en una economa que se industrializa. En cambio en el modelo de la conservacin, las divergencias locales en el desarrollo agrcola se relacionaron principalmente con las diferencias de los factores ambientales, es decir no se incluyeron explcitamente los avances de los sectores no agrcolas en el proceso de desarrollo agropecuario. En un principio, el alemn J.H. Von Thunen (1783-1850), citado por Mndez (1997) formul el modelo de impacto urbano-industrial para explicar las variaciones geogrficas en la intensidad de los sistemas agrcolas y la productividad del trabajo en sociedades industriales, generalizo la teora ricardiana de la renta para demostrar que la urbanizacin determina la localizacin de la produccin de bienes agrcolas e influye sobre las tcnicas y la intensidad del cultivo. En Estados Unidos, se extendi esta teora para explicar el mejor desempeo de los mercados de productos e insumos donde se vinculan los sectores agrcolas y no agrcolas en las regiones caracterizadas por un rpido desarrollo urbano-industrial que en aquellas regiones en donde la economa urbana no haba pasado a la etapa industrial. En los aos cincuenta, el inters en el modelo de impacto urbano-industrial reflej, preocupacin por la incapacidad de desarrollo de los recursos agrcolas y polticas de precios, adoptadas en la dcada de los aos treinta, para eliminar las persistentes disparidades regionales en la productividad agrcola e ingresos rurales de los Estados Unidos. Schultz (1953), citado por Hayami y Ruttan (1989), formulo las implicaciones del modelo de localizacin para el desarrollo agropecuario.

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 El desarrollo econmico ocurre en una matriz de localizacin especfica. Estas matrices de localizacin tienen una composicin primordialmente industrial y urbana. La organizacin econmica vigente funciona mejor en el centro, o cerca del centro, de una matriz particular del desarrollo, y tambin funciona mejor en las partes de la agricultura favorablemente situadas en relacin con tal centro. Al formular la hiptesis de la repercusin urbano industrial, Schultz (1974) recurre al modelo de desarrollo econmico general de la transformacin estructural de Fisher y Clark, as como al de la localizacin y de la tierra de Von Thunen. Schultz (1974), sugiri una justificacin de la repercusin urbano industrial, en trminos de un mejor funcionamiento de los mercados de factores y productos en las reas de rpido desarrollo urbano industrial, que en las reas donde la economa urbana no haba hecho una transicin a la etapa industrial. El desarrollo industrial estimul al desarrollo agrcola al extender la demanda de productos agrcolas, al estimular los insumos industriales necesarios para mejorar la productividad agrcola y al alejar el excedente de mano de obra de la agricultura. Las pruebas empricas del modelo de impacto urbano-industrial han confirmado en forma repetida que un fuerte mercado de trabajo no agrcola es un requisito esencial para la productividad de la mano de obra en la agricultura y mejores ingresos para la gente del agro. Las implicaciones de la poltica del modelo de impacto urbano-industrial parecen ser ms pertinentes para las regiones en desarrollo de los pases altamente industrializados o las regiones desfasadas de los pases en desarrollo con crecimiento ms rpido. Las polticas de desarrollo agrcola basadas en este modelo parecen tener un alcance limitado por las siguientes razones: Mientras ms pobre es un pas poco desarrollado, mas difcil es llegar a un ndice de crecimiento econmico suficiente para absorber a la creciente fuerza de trabajo. No se dispone de la tecnologa necesaria para el crecimiento agrcola rpido. El crecimiento patolgico de los centros urbanos es un resultado de las presiones de la poblacin en reas rurales que superan el crecimiento del empleo en las reas urbanas.

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En economas en que el gasto para la alimentacin representa an una parte relevante de la demanda de la poblacin, el precio de los alimentos es un componente importante de los precios en general ya que los salarios estn estrechamente vinculados a los precios de los alimentos. Una oferta agrcola rgida frente a una demanda en expansin (en particular por una mayor urbanizacin, por el incremento demogrfico o por una reduccin de los mbitos sociales de produccin para autoconsumo) implica una presin constante sobre el precio de los alimentos (Pipitone, 1997). Sin embargo para los pases de industrializacin reciente, con cierto margen para la eleccin de la localizacin industrial, el modelo tiene implicaciones mucho ms importantes para el desarrollo agrcola. En este sentido se afirmaba que las polticas de desarrollo industrial que alientan la descentralizacin pueden contribuir a la creacin de conexiones intersectoriales ms eficaces en los mercados de factores y de productos. 2.4.4. Modelo de difusin La difusin de mejores prcticas agrcolas y de mejores variedades de cultivos y de ganado, constituy la primera fuente importante de crecimiento de la productividad aun en las sociedades premodernas; una segunda fuente para el desarrollo agrcola, consisti en la utilizacin de la observacin emprica de considerables diferencias en la productividad de la tierra o la mano de obra entre los agricultores y las regiones. La ruta del desarrollo agropecuario, propuesta por este modelo pasa por la diseminacin ms eficaz de los conocimientos tcnicos y una reduccin de las diferencias de productividad entre agricultores y entre regiones. Un tema de actual vigencias y que se discute en la construccin de las estrategias, es la forma de generar y desarrollar innovaciones y como las mismas deben difundirse; un grupo de investigadores, tienen la posicin, que las innovaciones desarrolladas por los propios productores en sus parcelas y en sus cultivos, se deben considerar el nico fundamento en el que podra basarse la agricultura cientfica. Por otra parte no se puede descartar, la importancia de las innovaciones en las naciones agrcolas ms avanzadas, donde las innovaciones son el motor que ha contribuido en mayor medida, en el desarrollo agropecuario y en los niveles de productividad alcanzados. El modelo de difusin ha proporcionado la principal base intelectual de la mayor parte de la investigacin y esfuerzos de extensin de la administracin agrcola y de la economa de la produccin, la cual viene desde el surgimiento en la mitad del siglo XIX, de la economa

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agrcola y la sociologa rural como subdisciplinas independientes que vinculan la agricultura con las ciencias sociales. Los avances que condujeron al establecimiento de programas activos sobre investigacin y extensin de la administracin agrcola se dieron en un momento en el cual la investigacin de la estacin experimental estaba haciendo slo una modesta contribucin al crecimiento de la productividad agrcola. Esto condujo a hacer hincapi en el anlisis econmico de las innovaciones de los agricultores. Otra contribucin a la difusin eficaz de la tecnologa conocida, la suministr la investigacin realizada por los socilogos rurales sobre el proceso de difusin. Se desarrollaron los modelos mediante el nfasis en la relacin entre las tasas de difusin y las caractersticas de personalidad y los logros de educacin de los operadores agrcolas. Los economistas de la produccin moderna lograron a principios de los aos 50, una sntesis de las implicaciones tericas de la teora neoclsica de la empresa y la utilizacin de tcnicas cuantitativas modernas en el anlisis de la economa de la produccin y la administracin agrcola. Con esta nueva sntesis, los economistas agrcolas tuvieron an menos inters en el problema de la eleccin de tecnologa, que el que tenan los economistas de la administracin agrcola, cuya metodologa rechazaban los economistas de la produccin. El esclarecimiento de la dinmica del proceso de difusin contribuyo a la eficacia del servicio de extensin agrcola y fortaleci la confianza de los administradores agrcolas y los elaboradores de polticas agrcolas en la validez del modelo de la difusin. La aceptacin generalizada de su validez, junto con la constatacin de grandes brechas de la productividad agrcola entre los pases desarrollados y menos desarrollados y la firme presuncin de una ineficiente asignacin de los recursos entre los campesinos atados a la tradicin irracional, provoc una predileccin mayor por la eleccin de la estrategia de desarrollo agrcola durante los aos cincuenta. Se esperaba que estos programas transformaran a los campesinos atados a la tradicin en hombres econmicos que respondieran ms racionalmente a las oportunidades tcnicas a su disposicin y reasignaran los recursos ms eficazmente en respuesta a los incentivos econmicos y modernos. Los conocimientos de la dinmica del proceso de difusin, cuando se aunaban a la observacin de brechas de productividad agrcola amplias entre los pases desarrollados y en desarrollo as como una presuncin de distribucin ineficaz de los recursos entre los campesinos atados a tradiciones irracionales, produjeron un prejuicio de la extensin o difusin en la eleccin de la estrategia de desarrollo agrcola en muchos pases en desarrollo

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durante los aos cincuenta. Durante la dcada de los aos sesenta, las limitaciones del modelo de difusin como base para el diseo de polticas de desarrollo agrcola se hicieron cada vez ms aparentes a medida que los programas de asistencia tcnica y de desarrollo rural, basados explcita o implcitamente en este modelo, no pudieron generar una modernizacin rpida de las granjas o comunidades tradicionales ni un rpido crecimiento de la produccin agrcola. 2.4.5. Modelo de los insumos de alto rendimiento o altos resultados La inadecuacin de las polticas basadas en el modelo de la difusin condujo, en los aos sesenta, a una revisin de los supuestos referentes a la disponibilidad de un sistema tecnolgico agrcola que pudiera difundirse rpidamente de los pases de alta productividad a los pases de baja productividad y a la existencia de un marcado desequilibrio en la asignacin de los recursos entre los agricultores progresistas y los retrgrados de las economas en desarrollo (Hayami y Ruttan, 1989). El resultado fue el surgimiento de un nuevo enfoque en el sentido de que la tecnologa agrcola es muy especfica en la localizacin y que las tcnicas desarrolladas en los pases avanzados no son, en la mayora de los casos, directamente transferibles a los pases menos desarrollados que tienen climas y dotaciones de recursos diferentes. En los sistemas agrcolas tradicionales se consideraba a los campesinos como distribuidores lgicos y eficientes de los recursos. Esta opinin iconoclasta fue desarrollada con mayor mpetu por T.W. Schultz en su obra Transforming Traditional Agriculture. Schultz insista en que los campesinos de la agricultura tradicional son racionales, eficientes en la asignacin de recursos y que permanecen en la pobreza porque en la mayora de los pases pobres slo hay escasas oportunidades tcnicas y econmicas a las que pueda recurrir. En la bibliografa de las ciencias sociales, indican Hayami y Ruttan (1989), el comportamiento de la econmica de los campesinos haba estado dominado por un supuesto de orientacin hacia la subsistencia. Las relaciones econmicas de la sociedad campesina se haban considerado organizadas por consideraciones de dependencia y reciprocidad, antes que por las relaciones de mercado. Estos aspectos predominaron y fueron el argumento central en las Estrategias y Planes propuestos y desarrollados para la modernizacin de la agricultura en Bolivia. En opinin de Schultz, citado por Hayami y Ruttan (1989), la clave para la transformacin de un sector agrcola tradicional en una fuente productiva del crecimiento econmico es la inversin para que se pongan a disposicin de los agricultores de pases pobres los insumos

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modernos de alto rendimiento. Esto implica tres tipos de inversiones de productividad relativamente elevada en el desarrollo agrcola: 1) la capacidad de las estaciones agrcolas de investigacin pertenecientes a los sectores pblico y privado con miras a producir nuevos conocimientos tcnicos; 2) la capacidad del sector industrial para desarrollar, producir y enviar al mercado nuevos insumos tcnicos, y 3) la capacidad de los agricultores para usar con eficiencia los factores agrcolas modernos. Segn, Pipitone (1997), en muchos pases en desarrollo ha ocurrido a menudo que la necesidad de incrementar la produccin en el corto plazo, hiciera privilegiar esquemas de desarrollo agrcola basados en formas rpidas de modernizacin de las mayores unidades productivas, capaces de utilizar semillas mejoradas, abundantemente dotadas de recursos hdricos y capaces de aprovechar tecnologas de alta intensidad de capital. Muy a menudo este tipo de estrategias han producido efectos productivos positivos contribuyendo sin embargo a profundizar an ms las diferencias entre reas de agricultura tradicional y de agricultura moderna al interior de un mismo pas. La modernizacin ha avanzado as a menudo ensanchando dualismos y conservando los elementos bsicos de la escasa integracin interna de los sectores agrcolas nacionales. El entusiasmo con que se ha aceptado y traducido en la doctrina econmica el modelo de insumos de altos resultados se debi en parte a la proliferacin de estudios que reportan altas tasas de utilidades sobre la inversin pblica en la investigacin agrcola. Se debi tambin al xito de los esfuerzos para desarrollar nuevas variedades de grano de alto rendimiento adecuadas para las zonas tropicales. A principios de la dcada de los aos cincuenta se desarrollaron en Mxico nuevas variedades de trigo de alto rendimiento y, al comenzar los aos sesenta, en Filipinas se produjeron nuevas variedades de arroz de igual capacidad. Estas variedades responden muy bien a los insumos industriales, como los fertilizantes y otros productos qumicos, as como a una administracin ms eficaz del agua y del suelo. Los altos beneficios asociados con la adopcin de las nuevas variedades y los insumos tcnicos y las prcticas administrativas en conjunto han llevado a una rpida difusin de las nuevas variedades entre los agricultores en varios pases de Asia, frica y Amrica Latina (Eicher y Staaz, 1991). Hayami y Ruttan (1989) manifiestan que este modelo es suficientemente inclusivo para abarcar los conceptos centrales de los modelos de la conservacin, localizacin y difusin del desarrollo agrcola.

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Las pruebas referentes al efecto de las inversiones nuevas, sobre la equidad y el nivel de vida rurales han sido menos claras que en el caso de los avances de la productividad de la tierra y de la mano de obra y del crecimiento de la produccin agrcola. Han surgido diversas crticas reformistas y radicales contra el efecto de la modernizacin de la produccin agrcola sobre la distribucin del ingreso rural y sobre la viabilidad de las instituciones rurales. La importancia del modelo de insumos de alto rendimiento reside en que las polticas basadas en el modelo parecen capaces de generar un ndice de crecimiento agrcola suficientemente elevado para proporcionar una base de desarrollo econmico global congruente con los requerimientos modernos del crecimiento de la poblacin y del ingreso. La revolucin agrcola, basada en insumos de alto rendimiento, comprende los siguientes adelantos: Reemplazo de los animales de tiro, por maquinaria impulsada por combustibles fsiles. Apertura de nuevas tierras de cultivo. Aumento en el uso de fertilizantes qumicos y pesticidas. Aumento en el uso de riego. Introduccin de nuevas variedades de grano y de alto rendimiento. La combinacin de estos adelantos en el campo ha elevado la produccin de granos. Sin embargo tambin se tienen sus costos ambientales, los cuales han excedido los lmites sostenibles. La crtica a la revolucin verde se da a travs de las siguientes constataciones: Como esta calcada de la agricultura del mundo desarrollado, la misma tiende a beneficiar a los grandes terratenientes y no as a los campesinos. Maquinaria: el desplazamiento de los animales de tiro por la maquinaria ha creado dependencia en los combustibles fsiles, lo que se suma de manera importante a las demandas energticas de las sociedades industriales. El uso constante de maquinaria causa la compactacin de los suelos. Tierras de cultivo: buena parte de los incrementos de la produccin estaba basada en la apertura de nuevas tierras de cultivo, pero las nuevas zonas no se han prestado del todo a la agricultura y vienen siendo abandonadas porque la erosin y el agotamiento de los recursos las han vuelto improductivas. En todo el mundo, las tierras de cultivo per capita disminuyen a razn del aumento de la poblacin. Cualquier expansin ser a expensas de bosques y pantanos, que son tan importantes para la economa, cmo frgiles en trminos ecolgicos.

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 Fertilizantes: cuando se empelaron los fertilizantes por primera vez, por cada tonelada utilizada se ganaron 15 o 20 toneladas adicionales de grano. Ahora los agricultores vienen consumiendo cantidades casi ptimas de abonos qumicos, pero la ganancia es de menos de 2 toneladas. Esta falta de respuestas y los costos de los insumos se han combinado para ocasionar una disminucin constante en el uso mundial de fertilizantes. Pesticidas: los plaguicidas qumicos han logrado controlar a las plagas, las que, por seleccin natural, se han vuelto resistentes a casi todos ellos. Tambin han generado efectos en el ambiente y la salud de los seres humanos. Riego: En todo el mundo las hectreas regadas aumentaron 2.6 veces entre 1950 y 1980. La expansin continua, aunque a un ritmo mucho ms lento, en razn de los lmites de los recursos hidrulicos. La situacin alarmante es que muchos de los sistemas no son sostenibles, por que las masas acuferas se siguen agotando y existe una competencia de utilizacin del recurso con los centros urbanos. Adems muchas tierras tienen problemas de saturacin de humedad y acumulacin de sales, consecuencia de regar tierras con poco drenaje. Variedades vegetales de alto rendimiento: El uso tan difundido de variedades de granos genticamente idnticos ha dado lugar a los mayores daos por plagas y al uso excesivo de plaguicidas para controlar a las mismas. Por otro lado ha generado la perdida de biodiversidad. Complementariamente Hayami y Ruttan (1989), manifiestan que el modelo de los insumos de alto rendimiento es incompleto como una teora del desarrollo agrcola, por las siguientes razones: Por lo comn, la educacin y la investigacin son bienes pblicos, no bienes que se comercian en el mercado. El modelo no incorpora plenamente el mecanismo por el que se distribuyen los recursos entre la educacin, la investigacin y otras actividades econmicas opcionales del sector pblico y del sector privado. El modelo trata la inversin en investigacin como la fuente de nuevas tcnicas de altos rendimientos. Pero como es que las condiciones econmicas inducen el desarrollo y la adaptacin de un eficiente conjunto de tecnologas para una sociedad particular. No explica la forma en que las condiciones econmicas causan el desarrollo y la adopcin de un grupo eficiente de tecnologas para una sociedad en particular. Tampoco trata de especificar el proceso por el cual las relaciones de precios de factores y productos inducen la inversin en una direccin particular.

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 El modelo no explica como es que las condiciones econmicas permiten el desarrollo de instituciones nuevas como las estaciones agrcolas experimentales de financiamiento pblico, para permitir que los individuos y la sociedad aprovechen plenamente las nuevas oportunidades tcnicas. Tampoco trata de especificar los procesos mediante los cuales las relaciones entre insumos y precios de los productos dan lugar a invertir en la investigacin en una direccin consistente con las dotaciones de recursos particulares de una nacin. Tampoco trata de especificar el proceso por el cual los agricultores organizan una accin colectiva para la creacin de una infraestructura pblica como son los sistemas de riego y drenaje. El modelo de desarrollo agrcola y econmico seguir siendo incompleto, a menos que se especifique el proceso por el que se organizar la accin colectiva, de la comunidad local al gobierno central, para la provisin de bienes pblicos, incluidos los conocimientos tcnicos nuevos y los arreglos institucionales, como respuesta a los cambios ocurridos en las condiciones econmicas 2.4.6. Modelo de innovacin inducida El modelo de insumos con altos resultados queda incompleto como teora del desarrollo agrcola. Las limitaciones del modelo de insumos con altos resultados propiciaron, la elaboracin de un modelo de desarrollo agrcola con una perspectiva de innovacin inducida, la cual se vio estimulada por la evidencia histrica de que diferentes pases haban seguido caminos alternativos o rutas de desarrollo de cambios tcnicos en el proceso del desarrollo agrcola. El modelo propuesto por Ruttan (1989), incorpora en su propuesta dos tipos de innovaciones la tcnica y la institucional. a) Innovacin tcnica La teora de la innovacin inducida, representa un esfuerzo para interpretar el proceso del cambio tcnico como algo endgeno y no como se ha tratado tradicionalmente como algo exgeno al sistema econmico, Hayami y Ruttan (1989) y Eiche y Staaz (1991). A continuacin se analizara la propuesta de la innovacin tcnica, en relacin a las empresas y las instituciones de investigacin pblica.

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 La innovacin inducida en la teora de las empresas. La teora de la innovacin inducida se ha desarrollado principalmente en el marco de la teora de la empresa. Hayami y Ruttan (1989), indican que ha habido dos investigadores que han tratado de incluir la teora econmica en el comportamiento innovador de las empresas maximizadoras de ganancias. Una es la de Hicks, que se concentra en el sesgo hacia el ahorro de factores, inducido por los cambios ocurridos en los precios relativos de los factores resultantes de otros cambios en las escaseces relativas de los recursos. Otra es la de Schmookler-Grilicher, que se concentra en la influencia del crecimiento de la demanda de productos en la tasa de cambio tcnico. Una teora plenamente desarrollada del equilibrio general de la innovacin inducida, que sea capaz de explicar el proceso dinmico del desarrollo agrcola, debera incluir los mecanismos por los cuales se interrelacionan la demanda de productos y la dotacin de factores para influir sobre la tasa y la direccin del cambio tecnolgico, Hayami y Ruttan (1989). Hayami y Ruttan (1989), consideran al cambio tcnico, como cualquier cambio en los coeficientes de la produccin que provenga de la actividad deliberada de aprovechar recursos dirigidos al desarrollo de nuevos conocimientos incorporados en los diseos, los materiales o las organizaciones. En un pas donde un factor es ms caro en relacin con otro por comparacin con lo que ocurre en otro pas, los esfuerzos innovadores evitarn los factores relativamente ms caros. La innovacin inducida en las instituciones de investigacin pblicas El comportamiento de la innovacin del sector pblico ha sido omitido en gran parte de la bibliografa. Esta es una limitacin, cuando se trata de entender el proceso de la innovacin cientfica y tcnica en el desarrollo agrcola. En la mayora de los pases que han alcanzado rpidas tasas de progreso tcnico en la agricultura, se han empleado deliberadamente la socializacin de la investigacin agrcola como un instrumento de modernizacin de la agricultura (Hayami y Ruttan, 1989). Ruttan, (1989), plantean siguiendo la propuesta de Hicks, que el mecanismo de la innovacin tcnica esta en funcin de las siguientes relaciones: La innovacin tcnica en este sector no esta basada tan solo en el mecanismo del cambio de los precios de mercado de las empresas maximizadoras de

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ganancias sino tambin en la repuesta de los cientficos y administradores de la investigacin en las instituciones pblicas ante las dotaciones de recursos y cambio econmico. Debe haber una interaccin efectiva entre los agricultores, las instituciones de investigacin pblicas y las empresas privadas de abastos agrcolas. Los cambios en los precios relativos inducen a los agricultores a buscar opciones tcnicas que ahorren los factores productivos cada vez ms escasos. Los agricultores presionan a las instituciones pblicas de investigacin para que desarrollen la nueva tecnologa y tambin solicitan que las empresas abastecedoras provean insumos tcnicos modernos que sustituyan a los factores ms escasos. La interaccin dialctica entre los agricultores, los cientficos investigadores y los administradores ser ms eficaz cuando los agricultores se organicen en oficinas o asociaciones de agricultores, locales y regionales, polticamente operativas. La respuesta de los programas de investigacin y extensin del sector pblico a la demanda de los agricultores tender a ser mayor cuando el sistema de investigacin agrcola se encuentre muy descentralizado. Los elaboradores de polticas nacionales pueden considerar la inversin en investigacin agrcola como una inversin destinada a mantener la posicin competitiva del pas en los mercados mundiales o a mejorar la viabilidad econmica del sector agrcola productor de sustitutos de las importaciones.

En este modelo la respuesta de los cientficos y los administradores del sector pblico, representa el eslabn decisivo del mecanismo de induccin. De la interaccin entre ciencias bsicas y aplicadas y el proceso de asignacin de fondos pblicos a la investigacin, es que la misma tiende a orientar la superacin de las limitaciones impuestas a la produccin por los factores relativamente escasos (Hayami y Ruttan, 1989). Hayami y Ruttan, (1989), proponen que el cambio tcnico tiene un carcter inducido, es decir el proceso de innovacin tcnico tiene una dimensin exgena de oferta, as como una dimensin endgena de demanda. El progreso de la ciencia en general reduce el costo de las innovaciones tcnicas y empresariales influyendo de esta manera sobre el cambio tcnico. As pues la asignacin de recursos, en esta propuesta es fundamental para el proceso de desarrollo agrcola.

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 Secuencias dinmicas. En el proceso de desarrollo dinmico, el surgimiento del desequilibrio es un elemento decisivo para la induccin del cambio tcnico y el crecimiento econmico. b) Innovacin institucional Los desequilibrios de las relaciones econmicas resultantes del cambio tcnico, representan una fuente importante del cambio institucional (Hayami y Rutan: 1989 y Prez, 2001). El xito de la teora del cambio tcnico inducido origina la necesidad de entender las fuentes de innovacin institucional, como inclusin del comportamiento empresarial de polticos y burcratas. Un pas en desarrollo que no impulsa una capacidad para las innovaciones tcnica e institucional en la agricultura consistente con sus recursos y su dotacin cultural sufre dos restricciones importantes en el desarrollo de su agricultura productiva. No puede aprovechar los adelantos en las tecnologas biolgicas y qumicas adecuadas para los sistemas agrcolas de mano de obra intensiva. Y la tecnologa mecnica que importa de pases ms desarrollados ser productiva slo bajo condiciones de organizacin agrcola a gran escala, lo cual contribuir al surgimiento de una estructura de organizacin bimodal ms que unimodal. Durante las ltimas dos dcadas, varios pases en vas de desarrollo han comenzado a establecer la capacidad institucional para generar cambios tcnicos adaptados a sus dotaciones de recursos nacionales y regionales. En fechas ms recientes, estos sistemas nacionales nacientes se han visto apoyados por un nuevo sistema de institutos internacionales de investigacin sobre cosechas y animales. Estos nuevos institutos se han convertido en fuentes importantes de conocimientos y tecnologa nueva y en vnculos de comunicacin cada vez ms eficaces entre los sistemas nacionales de investigacin sobre el desarrollo. El retraso y paso de un sistema de agricultura basado en los recursos naturales a uno basado en la ciencia sigue siendo una fuente de diferencias nacionales en cuanto a productividad de la tierra y de la mano de obra. El retraso en el desarrollo y la aplicacin de los conocimientos son tambin fuentes importantes de diferencias de productividad regional entre pases.

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Las diferencias de productividad agrcola son cada vez ms una funcin de las inversiones en las capacidades cientficas e industriales y en la educacin de la poblacin rural que la dotacin de recursos naturales. Los efectos de la educacin sobre la productividad son especialmente importantes durante periodos en los cuales el sistema de investigacin agrcola de una nacin comienza a introducir tecnologa nueva. En un sistema agrcola caracterizado por una tecnologa esttica, son pocos los beneficios que puedan obtenerse de la educacin en las reas rurales. La poblacin rural que durante generaciones ha vivido bsicamente con los mismos recursos y la misma tecnologa ha aprendido de una larga experiencia lo que sus esfuerzos pueden extraer de los recursos de que disponen. Los hijos adquieren de sus padres las habilidades tiles. La educacin formal tiene poco valor econmico en la produccin agrcola. Tan pronto como se dispone de nuevas oportunidades tcnicas, esta situacin vara. El cambio tcnico requiere la adquisicin de nuevas habilidades para la reproduccin; la adquisicin de fuentes no tradicionales de recursos complementarios como semillas nuevas, productos qumicos nuevos y equipo nuevo; y el desarrollo de nuevas habilidades al tratar con recursos naturales e insumos as como instituciones de mercados de productos que vinculan la agricultura con el sector no agrcola. Los procesos mediante los cuales se pueden aplicar nuevos conocimientos para modificar la tasa y la direccin de los cambios tcnicos en la agricultura son, sin embargo, bastante ms grandes que nuestros conocimientos de los procesos mediante los cuales se traen los recursos con el fin de corresponder al proceso de transferencia e innovacin institucionales. No obstante, la necesidad de instituciones viables capaces de soportar un crecimiento agrcola y un desarrollo rural ms rpidos es todava ms apremiante ahora que hace diez aos. No puede olvidarse los riesgos del minifundismo, los riesgos de la excesiva fragmentacin de la tierra derivados de una relacin desfavorable entre tierra disponible y susceptible de uso agrcola y demanda social de la misma. En trminos generales es posible que la relacin entre productividad, medida como produccin fsica por unidad de superficie, y tamao de los predios siga una curva en forma de campana.

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Productividad

Pequeas Fuente: Pipitone, 1997.

medianas

Grandes

Tamao de unidades

2.4.7. Modelo de desarrollo sostenible Los problemas ambientales de finales de los aos 80, como la prdida de biodiversidad, la destruccin de la capa de ozono o el efecto invernadero, renovaron los debates sobre el crecimiento econmico, tal como se haban planteado en los aos 60, especialmente a inicios de la dcada de los 70, con los trabajos del Club de Roma, cuando se abordo la problemtica del crecimiento cero. La nocin de desarrollo sostenible (o sustentable) la introdujo la Comisin Mundial sobre el Ambiente y el Desarrollo, que presida la Primera Ministra noruega, Gro Harlem Brundtland. El informe final, Our Common Future (1987), tambin llamado Rapport Brundtland, define el desarrollo sustentable como un desarrollo que permite la satisfaccin de las necesidades presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras en satisfacer las suyas. La economa siempre se preocup por la posibilidad del crecimiento sobre la base del uso de los recursos naturales. De Malthus (1798) a Ricardo (1817), de Jevons (1865) al informe Meadows (1972), los ejemplos no carecen de advertencias solemnes sobre el fin del crecimiento debido a la creciente escasez de un factor de produccin esencial. Ya sea la tierra para Malthus y Ricardo, el carbn para Jevons y los recursos naturales no renovables para Meadows, el diagnostico siempre se apoya en una proyeccin de las tendencias pasadas hacia el futuro, que lleva a pronosticar la ruptura y el colapso.

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Esta frase que adquiri un xito extraordinario y a la vez conflictivo, ha generado cambios importantes en los sistemas de planificacin y las formas de ver el desarrollo. En este sentido se pueden distinguir cuatro grandes concepciones del desarrollo sustentable: La Ecologa profunda, que se encuentra en un extremo, que concede un valor a la naturaleza independiente de las necesidades humanas y tiene una posicin conservacionista absoluta que slo puede conducir a un Estado estacionario de la economa. Los Ecocentristas, que piensan que siempre es posible sustituir el capital producido por los activos naturales y, por tanto, que no hay una restriccin ambiental real, se sitan en el otro extremo. Para ellos la naturaleza solo tiene valor instrumental y el progreso tcnico siempre aportar soluciones para reparar los daos antes que se vuelvan demasiado importantes. Aunque estas dos posiciones son diametralmente opuestas tambin son minoritarias, y el debate se desarrolla principalmente entre quienes creen en una fuerte capacidad de sustituir capital natural y capital producido, al considerar que los recursos naturales y los servicios ambientales son una forma especfica de capital, y quienes niegan esta capacidad, al menos para un cierto nmero de activos naturales cuya reserva entonces debe mantenerse constante o superiores a un nivel crtico. Sustentabilidad dbil, hace que el concepto de capital se extienda al conjunto de los activos naturales y de los servicios ambientales, y siempre supone un cierto grado de sustitucin entre las distintas formas de capital. Entonces los bienes ambientales no merecen una atencin particular y el desarrollo se considerara sustentable si se puede definir un stock de capital agregado que siga en un mnimo constante. Por eso es posible agotar completamente un recurso natural si se lo remplaza por ms educacin. Sustentabilidad fuerte, niega la idea del carcter sustituible entre diferentes formas de capital y sostiene la necesidad de mantener constantes, bien sean los stocks de capital natural, bien sea slo algunos de ellos, el capital natural crtico. En el primer caso se enfatiza una cantidad fsica del capital natural que preservar, con exclusin de cualquier valoracin monetaria, mientras que, en el segundo caso, utiliza la valoracin monetaria para definir los stocks. La corriente de la economa ecolgica, que intenta hacer una sntesis entre las dos posiciones precedentes, al considerar criterios a la vez fsicos y econmicos.

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En el marco del Modelo de desarrollo sostenible, si bien el mismo puede ser visto desde una mirada macro, se encuentran los modelos propuestos por la Agricultura Alternativa, los cuales basan su propuestas en el uso alternativo de las fuentes de crecimiento sobre los cuales se han basado los anteriores modelos. En este sentido, las propuestas de la agroecologa, la agricultura orgnica y la agricultura ecolgica, sern vistas como una parte de la propuesta del desarrollo sostenible, ligadas de manera especfica al uso alternativo de las fuentes de crecimiento. 2.4.8. La agroecologa, la agricultura orgnica y la agricultura ecolgica A partir de la dcada de los ochenta, empiezan a surgir propuesta de una agricultura alternativa a la convencional. Entendindose como convencional, al modelo de insumos de alto rendimiento o altos resultados, ms conocido como el modelo de la Revolucin Verde. Pero estas propuestas, no solo se concentra en este modelo, sino tambin critican, desde una mirada ambiental, al modelo de la expansin de la frontera agrcola y desde una mirada cultural al modelo de la difusin. Entre las principales caracterstica de este nuevo modelo, se encuentran, el cuestionamiento permanente a la poca sostenibilidad de los procesos productivos a los cuales han llegado los actuales sistemas de produccin. Esta baja sostenibilidad, en relacin a las fuentes de crecimiento, se refiere a: Una relacin energtica negativa en los sistemas de produccin. Es decir, el balance energtico, muestra que es ms la energa que se utiliza en la produccin que la que se obtiene. En este sentido, el uso excesivo de energa fsil, no renovable, est creando sistemas frgiles, que dependen en gran medida de la entrada de energa externa, llevando por lo tanto a romper el principio bsico, autopoytico que debe tener todo sistema. El usos de plaguicidas, est generando problemas ecolgicos, ya que los mimos eliminan sin discriminacin, insectos tanto benficos como plagas, y se est viendo que las plagas estn generando mecanismos de resistencia y tolerancia, a los pesticidas. As mismo, el uso excesivo de estos plaguicidas, est generando la contaminacin de los alimentos y por ende daos en la salud de los consumidores y productores. Prdida de biodiversidad, la agroecologa, critica a la agricultura convencional, indicando que la lgica de los agronegocios y las monoproduccin, est llevando a la prdida de la biodiversidad y a la construccin de sistemas de produccin frgiles. La denominada revolucin verde 2, basada en el uso de transgnicos y la

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nanotecnologa, es otro de los factores que afecta a la biodiversidad y la estabilidad de los sistemas ecolgicos. Uso de fertilizantes inorgnicos, el modelo de la revolucin verde, se basa en la utilizacin de nutrientes de fuentes inorgnicas desplazando a las fuentes orgnicas, esta situacin por la prdida de materia orgnica provoca, la perdida de estructura de los suelos, aspecto que en el mediano y largo plazo afecta a la perdida de fertilidad y erosin de los suelos. As como en el paradigma o la teora del Vivir Bien, Gudynas (2001) propone un proceso de transicin, desde la teora neoliberal de mercado hacia la constitucin del paradigma del Vivir Bien, basado en la reciprocidad, la armona y la complementariedad de ambas lgicas. En la agroecologa, Altieri, Venegas (1996) y Gliessman (1998) proponen, de manera similar, un proceso de transicin hacia sistemas de produccin sustentables, donde los mismos se transformen e incorporen a lo largo de un determinado perodo los elementos bsicos propuestos por la agroecologa. Entre los elementos bsicos, del modelo de la agroecologa, se encuentran: Manejo del flujo de energa Reciclaje de nutrientes Mecanismos de regulacin de poblaciones Equilibrio dinmico Yurjevic (1996), en su planteamiento sobre la construccin de un Desarrollo Rural Humano y Agroecolgico, plantea que el manejo de los stock ya sea de capitales o patrimonio (fsico, natural, social, econmico, cultural, etc.), deben basarse en la ampliacin y mejoramiento de dichos stock, lo cual se logra con incentivos econmicos, con inversiones directas, con capacitacin en el manejo de recurso productivos y de gestin econmica, y con medidas de legitimacin. Todo proceso de transicin implica el cambio de unos insumos productivos por otros, este cambio de los insumos y la incorporacin de los principios de la ecologa, constituyen la base sobre la cual se asienta la propuesta del modelo agroecolgico, la agricultura orgnica y la agricultura ecolgica. Altieri y Venegas (1996), indican que en el marco de la transicin, romper el monocultivo implica un proceso de conversin paulatino que permite la restauracin de una biodiversidad funcional en los agroecosistemas. Este proceso de conversin de un sistema convencional de produccin basado en el monocultivo y altos insumos, a un sistema que se basa en

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insumos locales e internos del predio con un manejo diversificado, no es meramente un proceso de eliminacin de insumos externos sin un reemplazo compensatorio o manejo alternativo que equilibre el sistema. La agroecologa provee las directrices para dirigir los flujos y sinergismos naturales necesarios para sustentar la productividad de un sistema de bajos insumos externos. Este proceso de conversin es de carcter transicional, compuesto de cuatro fases 1. Eliminacin progresiva de insumos qumicos. 2. Racionamiento del uso agroqumico mediante el manejo integrado de plagas (MIP) y nutrientes. 3. Sustitucin de insumos agroqumicos, por otros alternativos de baja energa y de carcter biolgico. 4. Rediseo diversificado de los sistemas agrcolas con un ptimo equilibrio de cultivos/animales, estimulando sinergismos de manera que el sistema pueda subsidiar su propia fertilidad, permita tambin la regulacin natural de plagas y optimice la produccin de los cultivos. A lo largo de las cuatro fases es necesario asegurar mediante el manejo que se den los siguientes procesos: 1. Aumento de la biodiversidad tanto el suelo como de la vegetacin y fauna benfica asociada. 2. Aumento de la produccin de biomasa y del contenido de materia orgnica del suelo. 3. Disminucin de los niveles de residuos de plaguicidas y de las prdidas de nutrientes y agua. 4. Establecimiento de relaciones funcionales entre los diversos componentes agrcolas. 5. Optima planificacin de secuencias y combinaciones de cultivos y uso eficaz de los recursos disponibles a nivel local. El objetivo final de esta secuencia es lograr el establecimiento de un agroecosistema sustentable que posea caractersticas similares a los programas de un ecosistema natural maduro (Altieri, 1996); lo cual implica desarrollar: Alta diversidad de especies y cadenas e interacciones trficas complejas. Ciclos minerales relativamente cerrados que atrapan nutrientes y evitan su lixiviacin.

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 La razn entre productividad y biomasa decrece y la energa se utiliza ms para la mantencin del sistema que para la produccin de biomasa adicional. La mantencin de poblaciones estables de insectos, patgenos y maleza depende de la diversidad y eficiencia de predadores, parsitos, competidores y antagonistas. La descomposicin de la materia orgnica depende no slo de la diversidad de microorganismos e invertebrados, sino tambin de las complejas interacciones entre los organismos del suelo. Uno de los desafos ms importantes de la transicin es la de mantener un equilibrio econmico, de modo de facilitar a los agricultores a absorber las posibles prdidas iniciales en el ingreso por una baja en los rendimientos. En algunos pases desarrollados, ya se cuenta con subsidios y otros incentivos que permiten a los agricultores viabilizar sus sistemas productivos en espera de las ganancias futuras que aseguran la conversin agroecolgica.

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CAPITULO III ANALISIS DE LAS ESTRATEGIAS Y PLANES

3.1. DIAGNOSTICO DEL SECTOR AGROPECUARIO EN LAS ESTRATEGIAS Y PLANES. El objetivo de este acpite es el de ordenar y agrupar los elementos y factores que son identificados como problemas centrales en los diagnsticos de las Estrategias y los Planes, as como aquellos que permanecen, surgen, impiden o favorecen el desarrollo agropecuario, ya que es a partir de los mismos, desde un punto de vista terico y metodolgico, que se plantearan las alternativas de desarrollo para alcanzar determinados objetivos y metas, que en definitiva llegan a constituir la ruta de desarrollo propuesta para generar el desarrollo agropecuario soado. Para tener una idea ms completa de la problemtica del sector agropecuario, se han identificado los problemas segn la importancia que le dan las Estrategias y los Planes, en el Anexo 1, de manera complementaria y de base para el captulo IV, se encuentra el anlisis de los problemas segn el eje temtico al cual se hace referencia en los diagnsticos, en el sentido de ver la continuidad o el surgimiento de nuevos temas. a) Los problemas segn la importancia que destacan las Estrategias y Planes Plan Bohan El Informe de la Misin Econmica de los Estados Unidos a Bolivia, conocido como Plan Bohan, fue elaborado en 1942. El mismo es uno de los primeros estudios realizados sobre la situacin econmica de Bolivia y del sector agropecuario. Bohan en su informe indica que Bolivia es el pas de mayor atraso en Sud Amrica, la base de su funcionamiento est constituida por las exportaciones de minerales e hidrocarburos que generan las divisas para las importaciones, que cubren las necesidades de alimentos, materias primas, maquinarias equipos y prcticamente todos los gastos que demanda la economa. Identifica que se tiene una cantidad enorme de gastos en moneda extranjera para importar servicios, consultoras y alimentos. La importancia de dicho informe, reside en que es el primer intento en Bolivia por romper la poltica negativa de hacer depender el desarrollo en la explotacin y exportacin de los recursos, fundamentalmente minerales (Machicado, 1988). Plantea la urgencia de modificar la economa nacional buscando un enfoque distinto al prevaleciente hasta

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entonces. Cuestiona la validez de hacer depender toda la actividad econmica nacional en la produccin y exportacin de materias primas especialmente minerales; por primera vez se plantea la necesidad de integrar a otros sectores, como el agrcola y otros estratgicos dentro de un modelo diferente. Este informe conjuntamente con la ESEDN (1971-1991) elaborada en 1970, constituyen dos esfuerzos significativos para romper esa poltica de explotacin y exportacin de los recursos naturales. En el tema de agricultura identifica que existen pocas posibilidades de que Bolivia coloque sus productos en el mercado externo, de ah que propone que la produccin agrcola tiene que ser adaptada al contexto interno para su expansin en base al aumento gradual de la poblacin y luego conseguir la elevacin del consumo por habitante. Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional (PIPEGRN, 1955) El diagnstico de la economa boliviana, identifica que el problema principal es la dependencia de la generacin de divisas extranjeras a travs de la exportacin de un solo rubro la minera, identificando que: La moneda extranjera, que el pas dispone, proviene casi exclusivamente de la exportacin de minerales. El ingreso bruto obtenido por la exportacin de minerales, se reduce por los gastos de explotacin, pulpera , materiales, maquinaria y costos de transporte y fundicin. Para cubrir las necesidades del pas no se cuenta sino con el saldo neto de las exportaciones, descontando los gastos rgidos.

El sector agropecuario, por su parte no cubre ni tiene la capacidad para cubrir las necesidades del pas, el 58% de las importaciones, de 1955, est centrada en nueve artculos de origen agropecuario, siete de los cuales son productos alimenticios que pueden ser sustituidos con la produccin nacional en condiciones econmicas ms favorables y de esta manera ahorrar divisas al pas. El Plan Inmediato identifica como uno de los principales problemas la falta de informacin sobre volmenes de importacin, por divergencias y ausencia de datos confiables proporcionados por las instancias pertinentes.

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En este diagnstico se puede observar la influencia de la corriente terica estructuralista del desarrollo, especficamente de la CEPAL al utilizar elementos que buscan justificar el anlisis como es la utilizacin de la categora de las relaciones de dependencia, especficamente para el caso de las cotizaciones de minerales que dependen directamente de las cantidades exportadas y los precios del mercado mundial. As tambin de los trminos de intercambio, comparando los precios de las materias primas de minerales especficamente con los precios de los productos manufactureros que se importan. Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social (PNDES 1962-1971) Este plan indica, que la produccin del sector agrcola, en los primeros aos de la revolucin y la reforma agraria, no tuvo un crecimiento; pero posteriormente fue el nico sector que presento tasas de crecimiento, con el inconveniente de ser inferiores al ritmo de crecimiento de la poblacin. De esta situacin, el Plan se plantea la interrogante de porque se da esta situacin si la reforma agraria se supone logro la ruptura de los obstculos que tradicionalmente se oponan a su crecimiento. Los problemas de fondo, que temticos son: identifica el diagnostico, agrupndolos en factores

Ruta de desarrollo: Carencia de una orientacin clara sobre las formas en que debera abordarse el problema del desarrollo agropecuario. Es decir, la falta de una ruta de desarrollo para el sector agropecuario. Tierra: La distribucin de tierras no se ha asociado, con otros factores tcnicos y econmicos necesarios para el desarrollo sectorial. La distribucin de tierras no se ha asociado con la titulacin de las propiedades distribuidas y los criterios para fijar los tamaos de las nuevas explotaciones. Identifica el minifundio como un problema que se viene arrastrando al cual se le agrega la divisin de la propiedad en varios lotes demasiados pequeos, con la ausencia de esfuerzos por promover el trabajo cooperativo o de reagrupar estas parcelas, en un solo lote.

Remuneracin de la mano de obra: identifica que no ha habido una accin decidida para mejorar los sistemas de remuneracin de la mano de obra. Tecnificacin: las pequeas parcelas son un obstculo a la tecnificacin de la explotacin agrcola.

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Asistencia tcnica: existe una falta de orientacin tcnica a nivel de parcela, siendo un factor de prdida de la fertilidad de suelos. Degradacin de los recursos naturales: identifica que existe un avance de la erosin hidrulica y elica a nivel de las parcelas por falta de una orientacin tcnica. El diagnostico plantea que no se ha impuesto la idea de que la conservacin del suelo y el desarrollo ganadero, se pueden lograr a travs de la conservacin, planteando implcitamente elementos del modelo de la conservacin. Se manifiesta que hay un deterioro de los recursos suelo, agua y vegetacin en el altiplano y valles. Presin demogrfica: existe una presin demogrfica sobre los recursos naturales en al Altiplano y los Valles que hace necesario el movimiento de poblacin a la regin de oriente.

Investigacin, extensin y fomento: se afirma que es uno de los puntos dbiles de la poltica agrcola del pas. Reconoce que hay avances en la investigacin pero que los mismos no son suficientes. No hay una buena conexin entre la estacin experimental y los servicios de extensin y fomento agrcola. El factor limitante para un mayor desarrollo es la escasez de recurso econmicos y las bajas remuneraciones a los profesionales del sector. Crdito: la falta de recursos financieros ha impedido la expansin del crdito de fomento agrcola. Los fondos de crdito se han destinado a financiar los gastos de produccin, siendo los mismos insuficientes y de corto plazo para financiar rubros de inversin.

Comercializacin:

Las

prdidas

de

postcosecha

los

mrgenes

de

comercializacin son altos. Existen graves problemas en los sistemas de recoleccin, embalaje, transporte y manipulacin. Existe una cadena larga de intermediarios que determinan bajos precios al productor y altos al consumidor. Polticas: las polticas de cambios diferenciales (segn el diagnstico ya eliminadas) y los excedentes agrcolas importados son un factor de desaliento para el sector ya que frenan la produccin local. Regin de oriente: Esta zona ha tenido un desarrollo agropecuario notable debido a la construccin de la carretera Cochabamba-Santa Cruz, y a factores de una poltica integral como ser; la poltica de fomento (azcar y arroz), colonizacin. El mismo plan menciona que estos aspectos no se han desarrollado en otras zonas del pas.

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El diagnostico plantea que existen soluciones tcnicas pero que es necesario para su materializacin la adopcin simultanea de una poltica social, que permita la movilizacin de la poblacin rural en torno a objetivos pertinentes. Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social (PBDES 1963-1964) El presidente Vctor Paz, en la presentacin del Plan indica que Bolivia se encuentra en un estancamiento y para salir de la misma se necesitan recursos financieros y una decidida accin del pueblo para llevar adelante el Plan. En concreto este Plan llega a ser la operativizacin de la primera etapa del Plan Decenal (1962-1971). Las dificultades que identifica el mismo para el logro de las metas del bienio son: Los requisitos y alcances del plan decenal, no podrn cumplirse sino parcialmente en relacin a las posibilidades de financiamiento interno y externo. Carencia de proyectos especficos Financiamiento asignado en su mayora a obras de infraestructura, lo que limita la realizacin de estudios y ejecucin de proyectos. Falta de financiamiento para alcanzar los objetivos y metas propuestas. Alto grado de dependencia en la exportacin de un solo producto (estao, 72%) La agricultura proporciona empleo a ms de dos tercios de la poblacin, generando una tercera parte del producto bruto. Elevado grado de dependencia del exterior para el abastecimiento de productos bsicos. Deficiencia por la disponibilidad de capital social bsico. Elevados ndices de analfabetismo La inexistencia de poltica simultanea de inversiones en varios sectores, sumada al desigual grado de desarrollo de las zonas del pas, lo cual determina la falta de movilidad de factores de produccin.

En trminos tericos y de modelo de desarrollo, el ltimo obstculo identificado en el plan bienal, responde en trminos tericos al planteamiento del anlisis del desarrollo regional de Hirshman (1958), referido a las dificultades que se presentar al tener un

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desarrollo regional desigual, que posteriormente no es resuelto sino por el contrario, como se ver ms adelante (capitulo cuatro), se ahondan las diferencias. En el anlisis de la situacin de Bolivia, para el caso de la declinacin de las exportaciones, se hace alusin al efecto de las relaciones desfavorables en los trminos de intercambio. Anlisis que corresponde a la corriente terica estructuralista de la CEPAL, del deterioro de los trminos de intercambio. Por otra parte el Plan indica que, las importaciones de productos agropecuarios y alimenticios elaborados en 1958 alcanz a 16.7 millones, en 1961 llegan a 11.7 millones de dlares, lo que demuestra que en ese perodo ha habido un proceso de sustitucin de importaciones. En relacin a las exportaciones, indica que las mismas han experimentado un cierto crecimiento, pero no presenta cifras. Con relacin al aporte del sector agropecuario al PIB, el plan indica: ...el crecimiento de la produccin ha sido del orden del 3.1% anual. Este aumento es debido al incremento de las reas de cultivos y al relativo mejoramiento de las tcnicas. Subsisten obstculos que deben ser superados para obtener resultados de mayor importancia, que puedan traducirse en una mayor productividad. Del anlisis presentado se puede identificar que el diagnostico se refiere implcitamente a los resultados obtenidos de la aplicacin de los modelos de la frontera o del aprovechamiento de los recursos (expansin de la frontera) y al modelo de la difusin. En el diagnostico se vuelve a reiterar lo planteado en el plan inmediato, de que la importacin de productos agropecuarios sigue incidiendo, en la disponibilidad de divisas, lo que constituye un serio problema para el desarrollo del pas, plantendose que los mismos pueden producirse en condiciones favorables en el pas. Al hacer referencia a la produccin en condiciones favorables, el plan se refiere de manera implcita a la discusin terica sobre las ventajas comparativas que tiene un pas o regin para la produccin de un determinado bien. As mismo de manera especfica para el sector agropecuario, el diagnstico identifica los siguientes problemas: La Reforma Agraria, no ha llegado a alcanzar el ritmo de crecimiento que se esperaba, debido a diversos problemas y limitaciones.

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o o

En el altiplano y valles, la redistribucin de tierras y el crecimiento de la poblacin ha originado una intensa subdivisin agudizando el problema del minifundio. La forma de tenencia de la tierra constituye una traba para la introduccin de nuevas modalidades de explotacin. No se ha asociado la distribucin de tierras a otros factores como los aspectos tcnicos y econmicos. El plan indica que en ningn momento se ha tenido un programa integral y definido, que pudo haberse desarrollado en forma paralela al proceso de dotacin de tierras. Es decir podemos inferir a que se refieren a una ausencia de una ruta de desarrollo que ordene y de claridad en los procesos y objetivos de desarrollo.

Para resolver el problema de la tenencia se han organizado cooperativas de produccin y las migraciones a zonas de colonizacin, la cual ha sido encarada en forma limitada. El plan indica que en oriente (Santa Cruz), los esfuerzos para su desarrollo han sido positivos, la ampliacin de las reas cultivadas se ha debido a los siguientes factores: o Mayores inversiones de capital o Nuevos mtodos de explotacin utilizados o Mejores posibilidades de mercado para los productos. Tierra: identifica problemas de erosin de suelos por la produccin en tierras marginales de ladera y la explotacin esquilmante, por la falta de una tecnologa apropiada, especialmente para el altiplano y valles. La mayor demanda de productos agropecuarios ha determinado para el caso del altiplano y valles, la ampliacin de superficies cultivadas y la utilizacin al mximo de las tierras disponibles. Es decir se est planteando en este Plan que para el caso del altiplano y valles se ha llegado a su mximo nivel de produccin y productividad agroecolgica. La ampliacin de la superficie cultivada, ha sido complementada por factores como: la investigacin, extensin, crdito agropecuario y crdito agrcola supervisado, inversin de capital, nuevos mtodos de explotacin (Santa Cruz) y mejores posibilidades de mercado. Esta ampliacin de la frontera agrcola se debe a la aplicacin del modelo de insumos de altos resultados ya que hace mencin de los logros en extensin agrcola debido a la introduccin de nuevas variedades, sistemas para controlar plagas y enfermedades, utilizacin de fertilizantes qumicos y ganado mejorado.

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 Crdito, el plan indica que su contribucin a la reforma agraria y al desarrollo del pas ha sido limitada, su beneficio slo alcanzo a 2.5% de los agricultores del pas, solo el 50% correspondi al sector campesino. Concentrndose en la mayor parte en Santa Cruz, dejando de lado el altiplano y los valles. Recursos naturales, el plan indica que Bolivia cuenta con considerables recursos no explotados y otros que requieren conservacin. Entre los que se encuentran en explotacin estn las maderas, castaa, goma y cueros silvestres. Sistema de comercializacin, el actual sistema de comercializacin del sector es un gran problema, en las fases de: recoleccin, almacenamiento, transporte y distribucin, existen serias deficiencias. El producto debe pasar por muchos intermediarios, lo cual determina la elevacin del precio en perjuicio del productor y del consumidor. Se carece de una poltica integral de comercializacin. Falta e inexistencia de servicios organizados. Educacin, indica que hay una deficiencia de tcnicos en los niveles superior e inferior. La formacin en las universidades adolece de fallas estructurales. Extensin, el plan identifica que el programa de extensin agrcola tuvo hasta 1959 un apoyo econmico importante que permiti una llegada a un nmero de 800.000 productores, a travs del modelo de la difusin, basado en la simple transferencia y encuentro del extensionista y el tcnico con el productor que no conoce y al cual hay que darle los conocimientos necesarios. El plan indica que este programa perdi recursos e importancia, con una cobertura a los campesinos muy baja. Estrategia del Desarrollo Socioeconmico Nacional (EDSN 1971-1991) Esta estrategia al igual que el Plan Decenal (1962-1971) y el Plan Bienal (1963-64), indica que despus de la reforma agraria se desorganiza la economa semifeudal y se desabastecen los centros urbanos, el mismo se normaliza, cuando surgen otros mecanismos de comercializacin. El incremento de los rendimientos (como la papa) se da por el uso de fertilizantes qumicos, que para 1968 se han generalizado en todo el pas, producto de la aplicacin del modelo de insumos de alto resultado. As mismo la estrategia resalta la importancia que le dan los diferentes gobiernos a los elementos de la corriente de modernizacin, que se busca aplicarlos en sector agropecuario.

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Un aspecto que llama la atencin en la Estrategia, es que la misma indica que la mayor parte de los campesinos fertilizan su cultivo de papa, asumiendo una receptibilidad de los campesinos hacia la introduccin de cambios tecnolgicos, siempre que verifiquen su rentabilidad y las posibilidades de mercado para los productos cultivados. Siguiendo el modelo de la frontera o del aprovechamiento de los recursos, la Estrategia indica que en el oriente se tiene una ampliacin de la frontera agrcola, producto de la construccin de infraestructura bsica y una red de carreteras de penetracin a zonas productivas. Esta incorporacin de nuevas tierras influye positivamente en el cambio de la estructura de produccin agropecuaria del pas. En el sector pecuario se nota un incremento de la produccin de carne ovina, porcina y de aves. La agricultura boliviana presenta segn el diagnstico las siguientes caractersticas fundamentales: Persiste la presin sobre la tierra en el altiplano y valles. La incorporacin de las tierras tropicales del oriente, esta frenada por la estrechez del mercado interno y por la falta de mercado exterior para la mayora de los productos tropicales. Se ha ensanchado la brecha alimenticia y nuestra dependencia del exterior crece a medida que aumentan las importaciones agropecuarias. Baja productividad Desocupacin de la gran masa campesina sub-empleada. Bajo nivel de ingreso Incapacidad de generar excedentes Falta de condiciones para integrar econmica, social y polticamente el pas. Dependencia externa creciente por el aumento de las importaciones agropecuarias.

La memoria anual del BCB (1970), indica que: la agricultura ha mostrado en el ao de elaboracin de la Estrategia, sus caractersticas: extrema dependencia de las condiciones climticas y fenmenos naturales, no respuesta a los estmulos de la demanda y un completo desequilibrio de la estructura productiva frente a las necesidades internas.

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Entre los obstculos que impiden el desarrollo de la produccin, la Estrategia identifica los siguientes. Ruta de desarrollo: la Estrategia indica el pas al no concentrar esfuerzos en el sentido de aumentar la produccin nacional y adoptar una poltica equivocada de importaciones, sin establecer ninguna meta de sustituirlas, se torna ms dependiente del abastecimiento externo, principalmente de alimentos. As mismo se indica, que existe una estrechez del mercado interno. La defectuosa estructura de comercializacin, desfavorable para productores y consumidores. opera de manera

La falta de una red de centros de acopio (almacenes y silos) ni frigorficos, impide establecer una poltica de garanta de precios a los productos. La poltica de incentivo a las importaciones subsidiarias, que adopta el gobierno deprime la produccin interna. Tornando al pas cada vez ms dependiente de las importaciones.

Existe la ausencia de una poltica que prevea el aumento de la produccin interna, lo cual impide el uso de fertilizantes, insumos y los costos que implica la modernizacin. La institucionalizacin del minifundio impide a los campesinos organizarse para tener centros de acopio. El aumento de las importaciones no se origina en la rigidez de la oferta interna sino en una poltica equivoca de importaciones. Suelos: la falta de prcticas conservadoras de suelos, causan un proceso violento de erosin de los suelos cultivables. La agricultura de barbecho, es un sistema que se est imponiendo en la regin de Santa Cruz. El pas no posee la calidad ni la infraestructura mnima para la comercializacin de productos tropicales como el cacao, caf, fibras, goma, frutales y carne vacuna, debido a la estrechez del mercado interno, el subconsumo de la masa campesina, la marginalidad urbana falta de organizacin para incrementar las exportaciones y defectos estructurales a nivel del mercado mundial. Los proyectos de colonizacin presentan grandes dificultades de ampliarse por la falta de actividad econmica rentable para estas reas y por el alto costo que significa establecer una familia campesina en tierras tropicales.

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La falta de mercados para productos tropicales, lleva a los colonos a establecer unidades de produccin semejantes a sus parcelas del altiplano y valles. La falta de mercado externo y la presin sobre las importaciones, hace que la brecha de comercio de productos agropecuarios se ensanche. Crdito: Los desembolsos han sido dirigidos ms a los agricultores de la mediana propiedad y a empresas agrcolas y en muy poca proporcin a los campesinos y cooperativas agrcolas, contraviniendo lo estipulado en el Decreto supremo de su re-estructuracin. Esto tambin debido a que los campesinos no pueden cumplir los requisitos del Banco Agrcola: proyectos definidos, capacidad de pago del solicitante, rentabilidad de la inversin financiada y garantas.

Crdito agrcola supervisado: este crdito tuvo muy pocos efectos en la Reforma Agraria. Asistencia tcnica: las tcnicas de produccin agrcola son anticuadas y la productividad baja. Los agricultores que reciben asistencia tcnica no estn en condiciones de aprovecharla por carecer de recursos y de fuentes de crdito necesario para poner en prctica las nuevas tcnicas de produccin recomendadas. Este aspecto muestra que la propuesta y los supuestos del modelo de la difusin no son funcionales a la realidad nacional.

Organizacin de cooperativas: las cooperativas no funcionaron por que fueron impuestas de arriba hacia abajo, sus integrantes desconocan el sistema, los organizadores y coordinadores no son agricultores, falto una adecuada fuente de crdito para financiar sus actividades

De manera implcita en el tema de asistencia tcnica, la estrategia reconoce la poca viabilidad de la implementacin del modelo de la difusin, por la falta de compatibilidad con la realidad y condiciones de los productores de Bolivia. Plan Quinquenal Agropecuario (PQA 1976-1980) El Plan parte de reconocer que el sector agropecuario es el ms atrasado dentro del marco de la actividad econmica del pas. El comportamiento del sector agropecuario muestra las siguientes caractersticas:

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Tasas de crecimiento bajas. La participacin del sector agropecuario dentro de la economa nacional est en constante disminucin. La productividad de la mano de obra es baja. El sector agropecuario tradicional se halla estancado. El mercado interno es limitado, por la presencia de la poblacin rural que alcanza al 69.4% de la poblacin total. El nivel de nutricin se ha tornado ms crtico. El mercado para productos industriales en el rea rural es cada vez ms grande y los campesinos se estn integrando en la economa del pas, mostrando un inters por mejorar sus sistemas de produccin. Se ha prestado poca atencin al desarrollo de industrias para producir los insumos modernos que requiere la agricultura.

Los factores negativos para el desarrollo agropecuario que identifica el Plan son de origen social como econmico, entre ellos destacan: La cultura campesina y su influencia en el desarrollo, plantea que la cultura del campesino no ha tenido un avance significativo. Los esfuerzos de los servicios de extensin agrcola, los programas de desarrollo de comunidades dedicados a la promocin e introduccin de hbitos, actitudes y tecnologa han tenido relativo xito. Los procesos educativos que tienden a lograr el cambio en el modo de pensar y actuar de los individuos son muy lentos y debido a ello la adopcin de nuevos mtodos de produccin no han sido rpidamente asimilados. Recurso humano mal capacitado, el diagnostico destaca: o Alto grado de ausentismo escolar, el rechazo a la educacin formal que no satisface las necesidades de la poblacin rural, argumentando que la poblacin rural no reconoce la utilidad que podra obtener con la educacin. La formacin universitaria no satisface las necesidades actuales del sector y existe una deficiencia crtica de cientficos calificados para administrar programas, tema planteado tambin en el Plan Bienal (1963-64) Se pagan salarios bajos y los profesionales calificados migran a otros pases.

Carencia de mtodos eficientes de manejo de recursos naturales. La erosin en el altiplano y valles ha destruido prcticamente la mayor parte de

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los suelos. Existe sobre pastoreo, porque las praderas en las comunidades son de libre acceso a cualquier productor. Existe una explotacin irracional del recurso forestal sin un programa de reforestacin. La pesca no ha merecido atencin. Los obstculos para el manejo de los recursos naturales es la falta de presupuesto y por qu no se cuenta con el nmero suficiente de profesionales y tcnicos entrenados. Reducido apoyo a los servicios de investigacin y extensin. Los centros de investigacin no estn generando la tecnologa adecuada para los agricultores del pas. La investigacin est limitada por deficiencia financiera y falta de personal. La extensin, es un sistema rutinario por la falta de nuevos descubrimientos de las estaciones experimentales para transferirlos a los agricultores. Los programas sociales de servicios complementarios, sufren deficiencias presupuestarias y personal especializado. Deficiente comercializacin de productos e insumos: En la regin de Santa Cruz se tiene un razonable mercado de insumos, en cambio en el altiplano y valles es la propia familia campesina la que se autoabastece. En el altiplano y valles se tiene la venta de excedentes en las ferias comunales. Otros factores que afectan la comercializacin son: o El mercado es ineficiente, por la ausencia de servicios e instituciones pblicas y el exceso de reglamentos y disposiciones del gobierno. o Mano de obra, no cuenta con instituciones especializadas para su formacin. o Crdito, esta enmaraado a consecuencia de procedimientos administrativos que complican su obtencin. o Mercado de tierras, est restringido por las limitaciones legales de titulacin de propiedad. o Las facilidades de almacenamiento y manipulacin de los productos agrcolas son inapropiados. o La falta de informacin y sistemas de comunicacin, as como la red de transporte, afectan seriamente la comercializacin. La innovaciones de los agricultores de las zonas de oriente y andina, estn induciendo al ahorro de algunos factores de produccin, como ser la mano de obra en la primera y la tierra en la ltima, a causa del cambio tecnolgico que se est produciendo para incrementar los rendimientos.

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Servicios pblicos deficientes y mal administrados. Los programas se duplican, se interfieren y no existe una planificacin e implementacin coordinada de los programas. Los programas de colonizacin no han reducido la poblacin del altiplano y valles la cual ha aumentado en 120.000 familias desde 1955. La asistencia tcnica y el apoyo econmico extranjero es mal aprovechado.

Es importante destacar que el diagnostico cultural que realiza el Plan est enmarcado dentro de un enfoque de modernizacin del sector agropecuario el cual considera los aspectos culturales como una barrera, tal cual se explicita en el Plan, al desarrollo del sector agropecuario. En este sentido la educacin homogeneizante es vista como un elemento central de modernizacin del sector rural y agropecuario. De manera implcita el Plan destaca que el poco apoyo, financiero y de personal, a los programas de servicios complementarios, est impidiendo la generacin del cambio institucional y tcnico que necesita el sector agropecuario para su desarrollo, elementos estos que estn considerados como centrales en la construccin de una ruta de desarrollo. As mismo los avances sealados en las innovaciones y las respuestas a los incentivos econmicos, muestran una compatibilidad con los elementos propuestos en el modelo de la innovacin inducida y con el marco conceptual y terico asumido en los procesos tcnicos de la construccin del modelo heurstico. Es importante tomar en cuenta que el Plan plantea que el mercado de tierras est restringido por la falta de titulacin, aspecto que posteriormente es rescatado en el enfoque de la elaboracin de la ley 1715 (INRA) de 1996, pasando de un enfoque de expropiacin a uno de compradores y vendedores. Entre los factores positivos para el desarrollo que identifica el diagnostico estn: Recursos naturales abundantes. Plantea que Bolivia cuenta con

abundantes tierras, recursos hdricos, praderas naturales, recurso forestal, aspecto tambin planteado en el Plan Bienal (1963-64) Por la diversidad de condiciones climticas la produccin agrcola puede ser enormemente diversificada. Sector campesino en camino de integracin.

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Incremento de los rendimientos de los principales cultivos por medio de la investigacin y difusin agrcola, producto de los resultados de la implementacin del modelo de la revolucin verde. Compromiso del gobierno en el campo de la educacin. Favorable demanda de productos agropecuarios. Respuesta efectiva a los incentivos econmicos para incrementar la produccin La experiencia de Santa Cruz como base para el desarrollo de otras reas.

El diagnostico identifica las principales polticas que han tenido y tienen un efecto en el sector agropecuario y el pas, destacndose las siguientes: Poltica de precios. El fruto de esta accin directa del gobierno dirigida a ciertas regiones y productos, cuyo fin era el de promover la calidad y productividad, ha generado un esquema de subvencin a la ineficiencia de la productividad, tanto en la produccin agropecuaria como industrial, colocando al pas en desventaja para la exportacin. Poltica de crditos. Esta ha estado orientada hacia el rea no tradicional del pas, debido a una mentalidad netamente bancaria orientada a la agricultura ms dinmica. Poltica tributaria e impositiva. Esta poltica exonera el pago de gravmenes arancelarios e impuestos sobre importaciones de productos necesarios para el sector. Adems de otras disposiciones sobre exportaciones. Poltica de asistencia tcnica. El diagnostico indica que no se cuenta con recursos financieros ni personal suficiente, pero no hace mencin a los alcances de la poltica. Asimismo esta debilidad tambin se la plantea en el PNDES 1962-71.

Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo (PNRD 1984-1987) Este Plan, indica que la economa boliviana se caracteriza por la ausencia de eslabonamientos y de integracin espacial, rescatando lo que se plantea en la propuesta del modelo de impacto urbano industrial. As mismo hace un diagnstico del sector agrcola y agroindustrial de manera conjunta y no separada como ocurri en las otras Estrategias y Planes. Error que se viene arrastrando desde la dcada de los 50, donde las polticas de industrializacin, dejaron de lado las relaciones entre estos dos sectores, y como se puede ver, para el caso boliviano, esta relacin es determinante.

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El Plan manifiesta que el sector agropecuario tiene prioridad dentro de la nueva poltica de desarrollo, por las siguientes razones: Constituye la base productiva del desarrollo rural, objetivo prioritario, por encontrase en el campo ms de la mitad de la poblacin y la mayor parte de los pobres. Es la fuente principal de produccin de alimentos. Es la base de la nueva poltica de industrializacin. Constituye el fundamento de la nueva poltica de exportaciones. Es la actividad fundamental para una plena ocupacin del territorio y aprovechamiento de recursos.

Como se puede observar las razones utilizadas para dar prioridad a la agricultura dentro del desarrollo econmico del pas, est respondiendo en trminos tericos y prcticos, al debate que viene desde la dcada de los 50, sobre la priorizacin de un determinado sector en el desarrollo de un pas. En este sentido el Plan asume una integracin y articulacin del sector agrcola con el sector agroindustrial, propuesta planteada por Jhonston y Mellor en su artculo de los cincuenta, sobre la importancia de articular el desarrollo industrial con el desarrollo agropecuario y no como se vino dando en muchos pases donde se prioriz el sector industrial, dejando de lado al sector agropecuario. El diagnostico ha sido desarrollado tomando en cuenta las caractersticas de los sistemas agrarios predominantes en el pas y una clasificacin de los principales productos. Para el caso de los sistemas agrarios identifica los siguientes sistemas: Agricultura campesina: Demogrficamente mayoritaria (62%), ubicada en el occidente y el sur de Bolivia. Es el principal proveedor de productos agrcolas. Su productividad es extremadamente baja, debido a la disminucin y discontinuidad de la superficie de explotacin, el escaso riego, las enfermedades de las plantas , reducido uso de fertilizantes y el incipiente apoyo institucional. Tiene una desfavorable relacin de trminos de intercambio campo-ciudad. Las tendencias monopsnicas en la organizacin del comercio y el transporte explican su situacin de pobreza. El obstculo principal segn el Plan es el bajo desarrollo de la fuerza de trabajo campesino, debido a aspectos nutricionales, ausencia de servicios de salud e inadecuado sistema educacional. La mayor parte de la produccin es de

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productos perecibles. Otro factor negativo en los valles es la erosin de los suelos y la constante prdida de tierras cultivables regadas. Agricultura comercial: Ubicado principalmente en la denominada rea integrada de Santa Cruz. Se caracteriza por su elevado grado de especializacin y de integracin agroindustrial. Es proveedora exclusiva de importantes alimentos (azcar, arroz, aceites, algodn) y la principal abastecedora de leche, huevos y aves. Se caracteriza tambin por la mayor dimensin de sus explotaciones, uso creciente de maquinaria, fertilizantes, plaguicidas, semillas mejoradas y una atencin prioritaria al sistema institucional, en lo que se refiere a precios y crdito de fomento, este ltimo va en desmedro de los productores ms pequeos. El obstculo principal son la escasez y los elevados precios de los insumos, el empobrecimiento del suelo, escaso apoyo estatal (investigacin, extensin y capacitacin agrcola), que generan tendencias decrecientes de la productividad. Los caminos vecinales tambin deficientes encarecen al transporte. Ganadera oriental: El principal obstculo es su aislamiento fsico (caso del Beni), que encarece el producto, lo que genera un menor ingreso por la actividad y la baja disponibilidad de recursos para hacer inversiones y aumentar la productividad. Las condiciones de los trabajadores dependientes son malas, y cuentan slo con su produccin agrcola para cubrir su dieta alimentaria. Explotacin forestal del norte: Su proceso de explotacin es rudimentario y su producto orientado a la exportacin (caso de la goma) a travs de intermediarios brasileros y fuente principal de financiamiento. El problema central es el aislamiento respecto a la economa nacional.

As mismo el Plan est inmerso dentro de las polticas de desarrollo econmico, que incluye la poltica de industrializacin, poltica de exportaciones, poltica de precios (caso del trigo y harina de trigo). Del diagnstico podemos inferir que en el sistema agrario boliviano se presentan los siguientes modelos de desarrollo agropecuario.

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Cuadro 3.1. Modelos identificados segn el tipo de sistema agrario prevaleciente en Bolivia Sistema Agrario Agricultura campesina Agricultura comercial Modelo que se identifica No se puede identificar un modelo que este apoyado por parte del estado y/o gobierno. Modelo de frontera o del aprovechamiento recursos. Modelo de impacto urbano industrial. Modelo de insumos de alto resultado Modelo de la innovacin inducida. Modelo de frontera o del aprovechamiento recursos Modelo de frontera o del aprovechamiento recursos siendo de los

Ganadera oriental Explotacin forestal del norte

de los de los

Fuente: Elaboracin propia, en base al PNRD 1984-1987.

Del cuadro se puede observar que el sistema de agricultura comercial, presentado en el diagnstico del Plan, es la que presenta la mayor cantidad de modelos coexistiendo y que se estn aplicando de manera paralela en el desarrollo de la regin. Por otra parte el Plan realiza un diagnstico de los principales productos, como son la papa, yuca, maz, trigo y harina de trigo arroz, azcar, aceite, algodn fibra, carne vacuna, leche, pescado. En cada producto el diagnostico identifica la situacin actual y los problemas que se presentan de manera especfica. De manera general el Plan concluye indicando que hay un importante margen de capacidad industrial instalada no utilizada y que las principales restricciones se originan en la escasa oferta agropecuaria. El problema de mayor importancia est relacionado con el transporte, el acopio y el mercadeo de la produccin agropecuaria en general, pero sobre todo de los productos perecibles, que son la principal fuente del ingreso campesino. Los aspectos institucionales, fueron tocados de manera superficial en el PQA 1976-80; con relacin al modelo de innovacin inducida el Plan identifica la siguiente situacin. En el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios se tienen dos problemas fundamentales, uno que las funciones correspondientes son a la vez de tipo normativo y operativo y el segundo el excesivo centralismo y la burocratizacin, lo cual hace que los servicios directos al agricultor ocupen una parte minoritaria del personal del Estado asignado al sector.

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El Banco agrcola ha sido utilizado en el pasado como un organismo casi exclusivamente financiero, dirigido al productor mediano y grande. En la actualidad no existe un organismo de fomento a la agricultura que ejecute conjuntamente polticas correspondientes a crdito, asistencia tcnica, insumo y semillas mejoradas.

Sobre el ltimo punto es necesario tomar en cuenta que el Plan no reflexiona sobre sus implicancias, es decir que en el desarrollo no solo se trata de buscar y tener un organismo ejecutor de las polticas, sino el de tener una ruta de desarrollo sobre la cual se oriente el diseo de polticas, estrategias y organismos ejecutores. El plan concluye afirmando que la dispersin del sector institucional y la indefinicin de tareas entre los ministerios del sector, conspiran contra una poltica agropecuaria eficaz. As mismo en lo que respecta a desarrollo rural la situacin es peor, al indicar que se estn desarrollando proyectos de desarrollo rural integrado en reducidos sectores y con costos altos. Estrategia de Desarrollo Econmico y Social (EDES 1989-2000) El diagnostico reconoce que existe un estancamiento y deterioro de la productividad del sector agrario. Segn la Estrategia los factores que influyen en los bajos ingresos de las familias se deben a: Poca disponibilidad de tierra por familia. Inaccesibilidad al: o Capital o Crdito o Tecnologa Insuficiente desarrollo de las formas de produccin asociativas. El mal manejo de los recursos agua y tierra, los cuales ha llevado a una disminucin de su capacidad productiva, (sper saturacin del agua, salinizacin, erosin, sobre pastoreo, deforestacin, baja de la fertilidad a niveles crticos y destruccin de la estructura interna del recurso tierra).

La Estrategia de Desarrollo Econmico y Social EDES (1989-2000), identifica en el sector agropecuario cuatro grandes etapas en los ltimos 35 aos, esta son:

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1. Entre 1950 a 1961: a. Un crecimiento agrcola promedio de 3.8% b. Una dinmica generada fundamentalmente por la expansin de la demanda interna y c. los cambios estructurales realizados a partir de la reforma agraria. 2. Entre 1962-1975: a. Con un fuerte crecimiento del 4.1% b. Una dinmica dada por la diversidad de cultivos, apoyada con bienes transables en mercados internacionales (arroz, caa de azcar, algodn y otros) y c. asociada a la expansin del espacio agroeconmico en el oriente del pas. 3. Entre 1976-1980. a. El crecimiento del producto sectorial cae drsticamente a 2.2. 4. Entre 1981 1987: a. La tasa de crecimiento del sector cae a 0.2%. b. Esta situacin se empeora por las calamidades naturales ocurridas en 1982 y 1983. La Estrategia reconoce al igual que el PNDR 1984-87 que la agricultura no ha logrado superar la caracterstica dualidad o sistema bimodal, del sector agropecuario, que se expresa en la existencia de la agricultura tradicional y la agricultura comercial. La agricultura tradicional, ubicada en el altiplano, valles y zonas de colonizacin, se caracteriza por; su orientacin a la satisfaccin de las necesidades alimenticias de la familia campesina, con venta de los excedentes y mtodos de produccin de baja tecnologa (intensiva en mano de obra familia). Agricultura comercial, caracterizada por; su orientacin al mercado, uso de tecnologa ms avanzada, mayor intensidad de capital y con mano de obra asalariada, utilizacin relativa de agroinsumos, baja relacin tierra/ hombre y estrechos vnculos al sistema crediticio nacional.

El sector agropecuario, en trminos generales segn la Estrategia, presenta las siguientes caractersticas:

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El 90% de la agricultura se realiza sin riego. Los fertilizantes y semillas mejoradas son utilizados en ciertos rubros y en niveles muy bajos. Los indicadores de rendimientos son bajos y existe una prdida de competitividad respecto a otros pases. Existe una gran presin sobre las tierras bajas, como consecuencia de la fuerte expulsin de la fuerza laboral desde las zonas del altiplano y valles. Debido a una poltica equivocada en materia de recepcin de donaciones y compras estatales de alimentos provenientes del exterior, el pas se ha hecho cada vez ms dependientes de estas importaciones. La superficie cultivada y los volmenes de produccin de coca se han incrementado de manera importante. El sector pblico ha sido ineficiente, el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (MACA), nunca estuvo habilitado para manejar efectivamente la poltica sectorial. En todo el sector rural persiste una pobreza extrema.

Los principales problemas del sector agropecuario identificados por la estrategia son: Carencia de servicios de apoyo a la produccin agropecuaria en ciudades o localidades cercanas a las zonas de produccin. Retraso tecnolgico y persistencia de tcnicas atrasadas de cultivo, especialmente en las zonas de economa campesina. Escasa adaptacin y difusin tecnolgica Deficiente manejo de las unidades de tipo comercial, en cuanto a rotacin de cultivos, aplicacin de tcnicas, fertilizantes y uso racional del suelo. La excesiva parcelacin de la tierra en el Altiplano y valles, es una limitante estructural para el crecimiento de la produccin. Carencia de infraestructura de riego y dificultades de comunicacin. Oferta insuficiente de financiamiento y deficiente sistema de crditos. Ineficiencia del sector pblico agropecuario. Mal manejo de los recursos naturales renovables, con un deterioro grave de los suelos y de los ecosistemas. Deficientes sistemas de comercializacin. Carencia de mecanismos de exportacin que coadyuven al xito de una estrategia exportadora. Inversin pblica al sector mal orientada y mal ejecutada.

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Debilidad acentuada en la organizacin de los productores. Legal: Anacronismo de la legislacin agraria.

Estrategia Nacional de Desarrollo (END1992-2000) La estrategia parte indicando las potencialidades que tiene Bolivia y las posibilidades de incrementar la superficie agrcola y el desarrollo de la ganadera, haciendo alusin implcitamente al modelo de la frontera o del aprovechamiento de los recursos, basada en la expansin de la frontera agropecuaria. Plantea que existe un desequilibrio entre el potencial agropecuario y la distribucin de la poblacin. Al igual que el PNDR (1984-87) y la EDES (1989-2000), reconoce que la Reforma Agraria de 1953 transformo la estructura agraria seorial y latifundista, dando origen a una estructura de tipo dual, con dos tipos de agricultura: Agricultura tradicional y Agricultura comercial. Un aspecto que destaca es que la distribucin de tierras iniciada en 1952 no ha desarrollado los mecanismos complementarios en materia de infraestructura, asistencia tcnica, apoyo financiero y el desarrollo de otras disposiciones orientadas al reordenamiento del mbito rural. Entre los principales problemas que identifica la estrategia estn: Baja productividad, en las tres regiones del pas (altiplano, valles y trpico). o Altiplano y valles: Alta relacin hombre/tierra. Factores climticos adversos. Debilidad organizacional. Compleja y heterognea estructura de tenencia y uso de la tierra.

Falta de tecnologa eficiente y apropiada al medio ecolgico. Deficiente uso de los recursos naturales renovables, erosin de suelos, degradacin de cuencas hidrogrficas, deforestacin y deterioro del ecosistema. Inadecuado manejo de la produccin ganadera

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o o

Insuficiente infraestructura productiva, particularmente riego. Dbil capacitacin de los productores.

El apoyo a la produccin es deficiente, presentndose los siguientes problemas: o Ausencia de un sistema nacional de investigacin agropecuaria, de transferencia y adaptacin tecnolgica. o Los servicios tcnicos (sanidad vegetal, salud animal, mejoramiento gentico, etc.) son insuficientes. o Limitaciones en los mecanismos y condiciones de crdito orientadas al pequeo productor campesino. o Fuerte segmentacin de los mercados agropecuarios y deficientes sistemas de comercializacin. o Falta infraestructura bsica de comercializacin y transporte de productos (silos, caminos de acceso, etc.). o No existen mecanismos para el xito de una estrategia exportadora. Los problemas en el mbito institucional, planteados tambin el PQA (197680) y la EDES (1989-2000) indican: o El sistema pblico agropecuario se caracteriza por la existencia de un rgano central carente de peso poltico y las categoras tcnicas necesarias para actuar como rgano rector. o Se tiene una proliferacin desordenada de organismos descentralizados, generando duplicidad normativa, acentuando el centralismo burocrtico, la ineficiencia tcnica y restringiendo la capacidad operativa. o Ausencia de medidas de ordenamiento territorial y zonificacin actualizada. o Insuficiente regulacin para el manejo de los recursos naturales y el medio ambiente. o Las instituciones y organizaciones del sector pblico agropecuario y sus mecanismos de gestin son dbiles. o La inversin pblica del sector est mal orientada y ejecutada. No se cuenta con un mecanismo adecuado de evaluacin y priorizacin de proyectos, lo que dificulta programas la inversin pblica y la cooperacin externa. o Las legislaciones agraria y forestal son inadecuadas a la realidad y caractersticas de la actividad agropecuaria.

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Bajos niveles de remuneracin salarial, lo que ha provocado la fuga de recurso humanos calificados.

Crecimiento no planificado de la frontera agrcola. Cultivos excedentarios de coca. Obstculos para el comercio exterior. o o o Servicios insuficientes a la produccin, transformacin, empaque, mercadeo y transporte. Inexistencia de mecanismos de difusin de informacin sobre mercados. Falta de incentivos arancelarios y de financiamiento.

Las polticas de asistencia tcnica y crediticia fueron ejecutadas separadamente. A nivel de campo falto la integracin de los agentes del crdito y de la tecnologa y adems dicha asistencia no cubri la unidad de explotacin diversificada del agricultor pequeo o grande, canalizndose ms bien al producto especfico, aspecto que se sigue manteniendo hasta el PND (2006-2010). Los alimentos recibidos como ayuda alimentaria (importaciones concesionales y donaciones), estn exoneradas de pago de tributos y por tanto generan distorsiones que afectan la competitividad de los productores locales. El uso y manejo de los ecosistemas y los recurso naturales renovables confronta las siguientes deficiencias: o No existe una zonificacin actualizada de las reas destinadas a la produccin forestal, agrcola y pecuaria. o Se carece de un programa nacional de investigacin o No hay un inventario de la fauna y flora silvestre. o No existe un inventario especfico ni un plan nacional para combatir el problema de la erosin de los suelos y la degradacin de las cuencas. Estrategia de Transformacin Productiva del Agro (ETPA 1994-2000) El diagnostico indica que existe un crecimiento de la produccin de cultivos industriales y por otro lado un estancamiento o decrecimiento en los cultivos tradicionales. El dinamismo de las exportaciones se concentra en el oriente, lo cual contrasta con el rezago de la agricultura campesina. En el anlisis de los sistemas agrarios, la Estrategia identifica los siguientes tipos de productores:

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Productores campesinos de la regin andina (altiplano y valles semi ridos): Estas unidades estn divididas en varias parcelas cuyo nmero se ha venido incrementando. Las regiones aptas para la agricultura son muy limitadas. La regin tiene un gradual deterioro de los recursos naturales, especialmente erosin y salinizacin de suelos, prdida de cobertura vegetal, sobrepastoreo. Tienen una tecnologa precaria de produccin a secano (solo algunas regiones tienen riego), tienen muy limitado acceso a: o paquetes tecnolgicos o crdito institucional o asistencia tcnica o mercado de insumos (semillas) o servicios de apoyo a la produccin o el acceso a servicios bsicos es precario o inexistente. o los mercados de sus productos son muy restringidos, por falta de caminos y distancia a los mercados. o Las bajas tasas de crecimiento en la regin andina se deben a: Condiciones climticas extremas Degradacin de suelos Atraso tecnolgico Precaria infraestructura fsica Falta de acceso productivos). a servicios pblicos (sociales como

Colonizadores de la regin de valles hmedos: Los procesos de migracin dieron lugar al surgimiento de importantes contingentes de pequeos productores, que practica un sistema de rotacin de parcelas, como parte de un proceso de ampliacin de la frontera agrcola, en muchos casos esta ampliacin se da en regiones no aptas para la agricultura, generando procesos de erosin. En estas zonas se est dando la denominada crisis de barbecho, que puede ser superada a travs de cambios importantes en el paquete tecnolgico. Los productores tambin enfrentan problemas de: o Acceso a servicios de extensin para adoptar nuevas tecnologas que les permita superar el modelo de chaqueo. o Limitado acceso a crdito institucional.

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o o

Limitado acceso a mercados. Sustituir cultivos ilegales (coca).

Productores medianos y grandes de rubros de exportacin agroindustrial en el oriente: Estn dedicados a la produccin de cultivos de exportacin y a aquellos que son insumos de la agroindustria. Estos productores estn bien organizados y tiene por lo general buen acceso a servicios de investigacin y extensin agropecuaria, en los cuales tienen una participacin directa. Los principales problemas que enfrentan son: o Inseguridad de la tenencia de la tierra. o Mtodos inadecuados de desmonte o Inadecuados sistemas de produccin o Mal uso de maquinaria que deriva en la compactacin de suelos o Falta de caminos permanente para acceder a mercados de exportacin.

Ganaderos medianos y grandes de las llanuras del oriente y chaco: El manejo del hato es extensivo y bastante ineficiente (se tiene en promedio 5 hectreas por cabeza). El principal problema que enfrentan los ganaderos bovinos son las enfermedades endmicas, como la fiebre aftosa, brucelosis y la rabia; el acceso a la infraestructura de transporte es un factor limitante.

El diagnostico reconoce que la carencia de una estrategia sectorial de largo plazo (ruta de desarrollo) genera los siguientes problemas: Falta de una prioridad de la inversin pblica en el sector agropecuario y rural. Un marco institucional sectorial muy dbil y poco articulado. Una normatividad obsoleta e inadecuada para atender las demandas actuales del mercado internacional. Los bajos rendimientos agropecuarios son producto de: Baja productividad de la mano de obra y de los dems factores productivos.

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Bajos niveles de inversin estatal, en tecnologa, educacin rural, infraestructura fsica (riego y vial), investigacin, extensin y transferencia de tecnologa. Escaso nmero de cientficos dedicados a la investigacin agropecuaria.

La inseguridad alimentara que tiene la poblacin rural, segn el diagnstico se debe a tres tipos: Escasa disponibilidad de alimentos Inadecuado acceso a alimentos (debido a bajos ingresos) Consumo inadecuado

Los problemas identificados en el manejo de recursos naturales por regiones, es la siguiente: Altiplano: El principal problema es el mal manejo de praderas y ganado, que conduce a la compactacin y erosin de suelos, poca regeneracin vegetativa y forestal. Su potencial est en la ganadera con pastos cultivados y agricultura intensiva en algunas regiones. Existe una fuerte estructura comunal (capital social) que puede servir como excelente instrumento institucional para el manejo sostenible de los recursos. Valles. Existe una reduccin de la capacidad productiva de los suelos, debido a la erosin y mal manejo. Existe potencial para programas de riego, se puede aprovechar la organizacin comunal y asociaciones como base institucional de manejo de los recursos. Llanos: El deterioro de los recursos se debe a la deforestacin de los suelos que no son aptos para la agricultura intensiva, existe escasa reforestacin debido a los derechos de propiedad comunal. Los sistemas de cultivos mecanizados estn generando compactacin de suelos. Existe un serio problema de acceso a la tierra por parte de los pequeos agricultores. Mercados: Con relacin a los mercados la estrategia identifica las siguientes caractersticas: Escaso desarrollo de vas de transporte al interior del pas y una precaria infraestructura de transporte hacia el exterior.

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Reducido mercado, lo cual limita el surgimiento de industrias que requieren un mnimo de masa de consumidores. El crecimiento de las exportaciones se concentra en unos cuantos rubros y obedece a una coyuntura favorable de precios y acceso preferencial a mercados internacionales, lo cual pone en riesgo su sostenibilidad en el tiempo.

Expansin de la frontera agrcola: La expansin se debi principalmente a la migracin de pequeos agricultores y a la apertura de nuevas tierras por agricultores comerciales mecanizados. Esta expansin ha permitido sustituir importaciones de arroz, algodn y oleaginosas, as como expandir las exportaciones. La expansin se realiz en zonas con suelos aptos, pero otra parte ha sido en tierras marginales que rpidamente perdieron su fertilidad y gradualmente estn generando problemas ambientales. En este punto es necesario destacar que es la primera Estrategia, que plantea explcitamente la articulacin de los problemas con los conceptos de la sostenibilidad y los problemas ambientales, que son temas que a nivel internacional se vienen discutiendo desde finales de la dcada de los sesenta. Excesivo centralismo: se critica el centralismo en la toma de decisiones, financiamiento de la inversin pblica, provisin de servicios sociales y de infraestructura rural. La Estrategia indica que la participacin de las comunidades campesinas en la definicin de polticas agrarias siempre fue limitada. Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (PNDAR 1999) Al margen de indicar que el sector agropecuario se caracteriza por una baja productividad de la mano obra, el Plan hace nfasis en dos caractersticas del sector que son: Institucional, en el MAGDR, existe una desvinculacin con los niveles municipal y departamental, que provoca aislamiento en la aplicacin de la poltica sectorial agropecuaria descentralizada. El sector agropecuario a travs de los diferentes cambios de gobierno y polticas ha sufrido una desarticulacin institucional, por lo que no dispone de un marco institucional adecuado, lo que le impide enfrentar los cambios que se han producido como consecuencia de la aplicacin de leyes como la Descentralizacin Administrativa y Participacin Popular.

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Los organismos internacionales (bilaterales y multilaterales) de cooperacin coinciden en sealar que la oferta financiera, tropieza con la subutilizacin de los recursos de cooperacin, debido a la falta de propuestas razonables de inversin (proyectos bien diseados), falta de capacidad de ejecucin y de una mayor coordinacin entre los propios organismos de cooperacin

Entre los principales problemas del sector agropecuario, la poltica identifica los siguientes: La seria degradacin y erosin de tierras al extremo de que el pas se encuentra en crisis de estabilidad de recursos naturales renovables. Los procesos de la reforma agraria han llevado al fraccionamiento incontrolado de la tierra, uso de tcnicas inadecuadas y falta de capacidad de negociacin por parte de los campesinos. La pobreza rural es uno de los principales problemas en el pas Baja productividad: en todos los rubros agrcolas y pecuarios. Entre los factores que afectan la productividad, se pueden mencionar: el escaso uso de tecnologas apropiadas, los insuficientes sistemas de adopcin e innovacin tecnolgica y los limitados medios de produccin. Insuficientes servicios de investigacin y extensin: que no han alcanzado resultados significativos en la economa de los pequeos productores. Desarrollo incipiente del mercado financiero rural: en occidente, se manifiesta en una presencia limitada de intermediarios financieros formales, una baja cobertura de servicios crediticios, la omisin del ahorro rural y la falta de diversificacin de servicios financieros. La banca privada atiende los requerimientos de segmentos muy limitados del rea rural, concentrando sus operaciones en la agropecuaria comercial principalmente en el departamento de Santa Cruz. Actualmente las entidades formales que pueden captar ahorro tienen una presencia limitada en el rea rural, en tanto que las instituciones financieras semiformales (IPDs y Cooperativas no fiscalizadas) que operan en el rea rural, no pueden promover el ahorro. El retraso del mercado financiero rural (MFR) se manifiesta en cuatro hechos especficos: i) presencia limitada de intermediarios financieros rurales ii) baja cobertura de servicios crediticios iii) omisin de ahorro rural iv) falta de diversificacin de servicios financieros. Asimismo, son tres las causas identificadas que impiden el desarrollo del MFR: i) limitaciones estructurales

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de la economa rural ii) marco normativo y regulatorio incompleto iii) limitaciones al desarrollo de la intermediacin financiera. Comercializacin: Los principales problemas de la comercializacin de productos agrcolas y agroindustriales en Bolivia, son: la existencia de una infraestructura fsica deficiente, de un sistema de distribucin ineficaz que genera grandes prdidas en la manipulacin (27%), falta de informacin y las condiciones sanitarias precarias. La comercializacin en los mercados locales se realiza a travs de una larga cadena de intermediacin, el problema, evidentemente, radica en las condiciones bajo las que opera sta: falta de informacin para los productores, escasa infraestructura, inexistencia de control de calidad, incumplimiento de normas sanitarias y de comercializacin, falta de proteccin para el consumidor, etc. Los productores y organizaciones de productores no cuentan con la informacin necesaria sobre precios y mercados, a excepcin de la CAO que dispone de informacin consolidada y actualizada al servicio de sus afiliados y de usuarios interesados Exportaciones: las limitantes para expandir las exportaciones son; la precaria infraestructura de transporte hacia el exterior, los bajos niveles de produccin y productividad y las deficiencias en la calidad de los productos agropecuarios nacionales. Sanidad agropecuaria: los problemas fito y zoo sanitarios en la produccin agropecuaria del pas es causante de prdidas anuales cuantiosas y es tambin un factor limitante para el desarrollo de las exportaciones de productos primarios. Hasta el momento, no se ha logrado institucionalizar un sistema que permita la identificacin, seguimiento, control y erradicacin de estos problemas y, por ende, tampoco se ha generado un proceso de retroalimentacin continua entre el productor y el mercado que permita premiar la calidad y la inocuidad alimentaria. Las condiciones zoosanitarias afectan directamente la actividad pecuaria del pas ocasionando baja productividad por prdida de peso, abortos y finalmente la muerte Circuito coca-cocana. Insuficiente e inadecuada infraestructura para la produccin: La mayor parte de las inversiones se han concentrado en los ejes principales de interconexin vial del pas, y no ha sucedido lo mismo con los caminos alimentadores o la red rural, donde persisten serias deficiencias para el desarrollo productivo. Los sistemas de riego apenas cubren el 2% de las hectreas cultivadas. Existe una gran carencia de sistemas de

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almacenamiento para productos perecederos. Con excepcin de la infraestructura existente para la produccin de exportacin de Santa Cruz, el pas virtualmente carece de estos sistemas. Muchas de las obras de infraestructura no han sido concebidas con un enfoque adecuado, lo que les resta eficacia y les impide que sirvan a los fines para los que fueron implementadas, las causas para este problema son: i) se realizan obras al margen de la dinmica de los actores locales ii) los actores privados reciben estas obras an sin estar de acuerdo iii) el criterio que gua estas obras es sobre todo social. Insuficiente organizacin de productores: A pesar de la disposicin cultural existente en el pas para la organizacin, que tiene su origen en la tradicin comunitaria, la organizacin de productores agropecuarios formalmente institucionalizada y con capacidad de interlocucin con el Estado es insuficiente, en el contexto general de la nacin. Indudablemente existe una diferencia marcada entre las Cmaras que aglutinan a los grandes productores y las Cmaras que apoyan a los pequeos productores. Las primeras tienen una capacidad mucho mayor de organizacin y gestin institucional, lo que les permite tener un acceso directo a las polticas pblicas para concertar sus intereses con el Estado, en tanto que las Organizaciones que aglutinan a los pequeos productores, prcticamente no tienen presencia institucional en la definicin y ejecucin de las Polticas de Desarrollo Agropecuario y Rural.

Por otra parte en el documento se realiza un diagnstico de la problemtica de las polticas sectoriales y de su marco institucional, destacndose los siguientes problemas: Problemas en el proceso de diseo, ejecucin, evaluacin y ajuste de las polticas pblicas: o Desarrollo parcial de las polticas pblicas. o Predominancia de los programas y proyectos. o Escaso aprovechamiento de las experiencias. o Participacin aleatoria del sector privado. o Bajo nivel de consenso en la formulacin e implementacin de las polticas. o Subestimacin de los aspectos operativos. o Desarticulacin y atomizacin del proceso de conduccin de las polticas de desarrollo agropecuario y rural.

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o o o

Cambios peridicos en la estructura institucional del sector pblico agropecuario y rural. Falta de continuidad de las polticas sectoriales. Falta de voluntad poltica.

Problemas en los programas, proyecto y criterios de medicin de las polticas. o Problemas de enfoque en los programas y proyectos de desarrollo sectorial. Enfoque mecanicista, de apoyo a la produccin que presupone que la sola inversin ha de generar el desarrollo y el enfoque actual de promocin econmica, el enfoque de la lucha contra la pobreza, no est claro y no ha avanzado en los mecanismos para su operativizacin. o No se cuenta con criterios de medicin de las polticas sectoriales. Los servicios para los pequeos productores y sus organizaciones ha sido descuidado. Ausencia de servicios de apoyo a la produccin, transformacin y comercializacin, informacin de precios y mercados, servicios financieros, apoyo a la preinversin. Polticas destinadas un solo beneficiario. Se ha considerado a los pequeos productores como sujetos de polticas asistencialistas sin capacidades ni potencialidades productivas, y a los grandes productores industriales como los sujetos de polticas de desarrollo productivo. El diagnostico muestra la tensin entre: Enfoque tradicionalista de apoyo a la produccin, con sus ventajas (de otorgar a todos un poco) Enfoque de la promocin econmica, que si bien permite lograr una sostenibilidad financiera, no est al alcance de todos los productores pobres

Debilidad institucional del sector, caracterizado en factores de tipo estructural y de gestin. El ministerio trata de cumplir su rol de normador y fiscalizador, sin considerar su rol de promotor del desarrollo.

Los principales instrumentos de las entidades pblicas son los Programas y Proyectos de desarrollo agropecuario y rural, sin embargo, estos no se encuentran articulados en una poltica y no pueden por si solos servir para orientar el desarrollo rural. En este sentido, los Programas y Proyectos se abocan principalmente a cumplir sus propios objetivos y responden a los enfoques y la programacin de las distintas agencias de cooperacin, ms

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que a una poltica pblica articulada, aspecto similar a lo que paso con el plan decenal y el bienal (1963-64). No existe coordinacin entre los ministerios. Los pequeos productores, tienen muy poca capacidad de interlocucin con el Estado, en cambio los productores agroindustriales, son interlocutores importantes del Estado y tienen capacidad para gestionar sus demandas, por lo que tienen mayores posibilidades de acceso a las Polticas Pblicas que los pequeos productores.

Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR 2002-2007) El problema central est en la limitada insercin que tiene Bolivia a los mercados internos y externos, as mismo estos elementos forman parte del problema estructural caracterizado por la estrechez del mercado interno y la pobreza Los efectos de esta limitada insercin son: Disminucin de los ingresos de la poblacin rural. Inseguridad alimentaria. Escaso flujo de inversiones privadas al sector. Desplazamiento de la produccin nacional por productos agropecuarios extranjeros. o La estrechez del mercado interno y la pobreza. o Barreras en mercados externos o Baja competitividad de la produccin nacional. o Baja productividad La prdida de capacidad productiva de la tierra. Dificultades en el acceso a la propiedad de la tierra. Rezago tecnolgico insuficiente calificacin de la mano de obra o Ineficiente articulacin de la cadena produccin consumo. Deficiente infraestructura productiva Servicios a la produccin ineficientes e inadecuados. Desincentivos fiscales o Gestin pblica insuficientemente articulada. A nivel institucional se tiene, que la desarticulada gestin pblica sectorial incide en la competitividad y tiene como principal problema la desarticulacin entre el nivel central y el regional-departamental.

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A nivel productivo la estrategia identifica: o Escasa demanda que el sector industrial tiene de insumos agropecuarios, debido al bajo nivel de desarrollo industrial del pas o, lo que es lo mismo, la insuficiencia de procesos de transformacin de la produccin agropecuaria o Slo una pequea proporcin del territorio nacional tiene aptitud para la agricultura intensiva (entre 2 y 4%). La mayor parte (entre 50 y 60%) sirve para la agropecuaria extensiva. o El potencial forestal del pas est insuficientemente aprovechado, a pesar de contar con el 18% del stock de madera del mundo y cuenta con un milln de hectreas de bosque certificadas. o La inseguridad jurdica afecta tanto a los productores empresariales como a los tradicionales; estos ltimos son herederos de los originales beneficiarios de la Reforma Agraria, pero carecen de ttulos, y los pueblos indgenas requieren consolidar sus Tierras Comunitarias de Origen (TCOs). En el tema de las organizaciones se identifica la siguiente situacin: o Insuficiente desarrollo de las organizaciones de productores, sobre todo en el sector tradicional, donde las asociaciones estn eclipsadas por entes que poco tienen que ver con la produccin. o La demanda de acceso a la tierra se ha convertido en una de las principales reivindicaciones de las organizaciones de campesinos/indgenas. la deficiencia de los servicios a la produccin tambin tiene que ver con el insuficiente desarrollo de las organizaciones de productores, gran parte de las cuales no siempre cumple con la prestacin de servicios a sus asociados. En el sector empresarial estas organizaciones tienen mayor desarrollo y cumplen de mejor manera su rol; pero en el sector tradicional las asociaciones de productores constituyen organizaciones apenas emergentes, eclipsadas por otras que poco tienen que ver con la produccin, como los sindicatos y entes comunales.

En los dos tipos de sistemas de produccin se pueden encontrar las siguientes caractersticas: o El sector agropecuario tradicional, conformado por pequeos productores campesinos, ha sido y sigue siendo el principal

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abastecedor de los alimentos que se consumen en el pas, aunque este rol se ha venido reduciendo. La agropecuaria tradicional es cada vez menos eficiente y sostenible, ya que los campesinos difcilmente pueden ajustarse a los cambios climticos, de produccin, de expansin de los centros urbanos, de hbitos de consumo y de mercados. En la agropecuaria empresarial, el deterioro de los recursos naturales est ligado a la explosiva expansin de la frontera agrcola.

Con relacin al anlisis de las inversiones la estrategia, identifica que la inversin centrada exclusivamente en inversin social es insuficiente si no est acompaada de la dinamizacin del ingreso de los habitantes rurales.

El insuficiente desarrollo de los servicios financieros rurales obliga a los productores a financiarse exclusivamente por deuda. El sector empresarial tiene como principal problema su endeudamiento, mientras que el tradicional no tiene acceso a un financiamiento adecuado

La Estrechez del Mercado Interno y la Pobreza, son una de las principales limitantes. Los problemas identificados en el tema tecnolgico son: o El SIBTA est surgiendo como ente que promueve el acceso a servicios tecnolgicos. Sus problemas son las dificultades de los productores, especialmente del sector tradicional e indgena para articular demandas y de los oferentes para brindar servicios de calidad. o La insuficiente aplicacin de la tcnica y de los conocimientos cientficos en la produccin. Es muy acentuado y generalizado en el sector agropecuario tradicional y ms diferenciado en el sector empresarial, donde junto a importantes procesos de innovacin tecnolgica (manejo de micronutrientes, mejoramiento gentico, procesos con formulaciones monitoreadas) subsisten formas productivas de escaso desarrollo tecnolgico. o El IBTA, tuvo dificultades en la transferencia y extensin y no logr los impactos esperados a nivel de finca, con un enfoque basado en la oferta, que estructur contenidos y metodologas verticales y centralizadas.

Los pueblos indgenas de tierras bajas tienen tambin dificultades para insertarse adecuadamente a los mercados, debido a problemas derivados de su acceso a la propiedad y a la carencia de medios para aprovechar los

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recursos naturales, principalmente los forestales y el ecoturismo de manera sostenible. Los servicios al Sector Agropecuario Tradicional se atienden mediante proyectos puntuales por periodos definidos de tiempo y sostenidos por la cooperacin internacional.

Plan Revolucin Rural, Agraria y Forestal (PRRAF 2008-2012) El Plan se inicia indicando que el mismo tiene relacin con dos sectores del Plan Nacional de Desarrollo (PND) del gobierno Bolivia digna, soberana, productiva y democrtica para Vivir Bien. El primero es el sector de Desarrollo Agropecuario y el segundo el sector de Recursos Ambientales, en este sentido se constituye en el instrumento que pone en marcha los mandatos del PND, vinculados a los cambios de los patrones del Estado colonial y neoliberal en los sectores relacionados con el desarrollo agropecuario y los recursos ambientales. El problema central que identifica el Plan es: el modelo de desarrollo rural inspirado en las polticas liberales y neoliberales est en crisis porque est poniendo en riesgo la integralidad y la sustentabilidad del desarrollo rural. Entre los principales factores que estn relacionados a este problema estn: Se ha agravado la incidencia de la pobreza y aumentado las desigualdades sociales en el campo. La promocin de la agricultura de exportacin y el manejo forestal maderero, ha llevado a concentrar la riqueza en pequeos grupos de elites agrarias, y discriminado a las economas campesinas, comunitarias y asociativas que dependen de la agricultura y de actividades forestales para satisfacer sus medios de vida, y con ello ha aumentado la dependencia alimentaria. Se han recrudecido las presiones sobre el medio ambiente promoviendo la conversin de paisajes forestales a la agricultura, y no ha logrado impedir la degradacin de los bosques. Ha aumentado las actividades de contaminacin al medio ambiente emergentes de la minera e hidrocarburos. No se han creado las capacidades para prevenir y mitigar desastres naturales y aquellos derivados de la propia lgica extractiva y minera de uso de los recursos naturales.

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Por otra parte el Plan tambin identifica los siguientes problemas: Existe una presin importante sobre los suelos y bosques, que se debe a la expansin de actividades no compatibles con la vocacin de uso de la tierra y por el uso inapropiado de prcticas y tecnologas de produccin. Los mayores impactos ocurren en la degradacin de suelos y la deforestacin y, consecuentemente, en el deterioro de las cuencas. La degradacin de suelos ha sido ms severa en la parte occidental del pas. Buena parte de los mejores suelos del pas, localizados en los valles interandinos, han sido sometidos a intensa presin para el cultivo y no se han aplicado prcticas para su recuperacin, llevando a un proceso continuo de degradacin. Los suelos de las tierras bajas, relativamente frgiles y erosionables, son sometidos a uso agrcola intensivo llevando a su degradacin y, por consiguiente, a su conversin a usos menos productivos como la ganadera extensiva. Uno de los efectos ms serios de la expansin de la agricultura en las tierras bajas es la deforestacin. La inversin pblica ha tendido a concentrarse en las regiones ms desarrolladas agravando los desequilibrios regionales Las capacidades institucionales y tcnicas del gobierno central se han debilitado enormemente Han emergido mltiples proyectos pero vinculados a las agendas y prioridades de la propia cooperacin La economa primario exportadora se ha beneficiado con la liberalizacin de los mercados y se ha desprotegido a las economas campesinas y comunitarias Los municipios han resultado fortalecidos y se ha debilitado a las instituciones locales comunitarias aunque sin generar un proceso de desarrollo productivo local Las reglas para el manejo de los recursos forestales y la gestin territorial ha prescindido de los saberes y conocimientos locales Se ha favorecido sistemas privados de transferencia tecnolgica que han sesgado contra los ms pobres; y los recursos de las poblaciones indgenas y originarias se han visto amenazados por normas anti-comunitarias, y por presiones de actores ms influyentes.

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De manera general el Plan crtica, los efectos de la aplicacin de los modelo de la frontera o del aprovechamiento de los recursos y de la revolucin verde, en el impacto sobre los recursos naturales y el medio ambiente, en este sentido la apuesta por las teoras alternativas, especialmente del Vivir Bien, marca una lnea divisoria muy clara con el neoliberalismo y el modelo de mercado. Con relacin al modelo de la conservacin, en el Plan se puede observar un rescate de la lnea ecolgica y orgnica de este modelo, en el sentido de tomar en cuenta los procesos ecolgicos de los sistemas de produccin, plasmados en el modelo de la agroecologa y la agricultura ecolgica. A manera de resumen en el grfico 3.1., se presenta el nmero de temas, que son identificados en los diagnsticos de las Estrategias y Planes. Como se puede observar, en promedio se tienen 26 temas identificados como aspectos centrales que tienen una influencia negativa sobre el sector agropecuario boliviano.

Grfico 3.1. Nmero de temas identificados en los diagnosticos de las Estrategias y Planes
40 35 30 25 20 15 10 5 0 34 20 23 25 30 24 33 27 35 33 33 27

Fuente: Elaboracin propia, en base a los diagnsticos de las Estrategias y Planes.

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b) Ejes temticos que destacan las Estrategias y Planes Es necesario tener claro que existen diferencias importantes cuando se elaboran diagnsticos para el desarrollo y la construccin de una estrategia o un plan, que tiene un carcter nacional de aquel que est dirigido al sector agropecuario. En el primer caso el anlisis lleva a los planificadores a tener una visin y un enfoque holstico, donde se vea la interrelacin e integracin entre los diferentes sectores y en el segundo caso, se tiene una visin parcial, particular y especfica, pero a partir del cual se busca la interrelacin del sector agropecuario con los otros sectores. En este sentido en el cuadro 3.2., se puede observar que hasta finales de la dcada de los ochenta, las Estrategias y los Planes agropecuarios eran parte de una Estrategia o Plan de carcter nacional. A partir de mediados de los noventa se tiene una tendencia a la elaboracin de Estrategias y polticas de carcter sectorial, donde los diagnsticos buscan identificar articulaciones de los problemas, ventajas y oportunidades sectoriales de manera desconectada y aislada de los otros sectores. Solo la Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural de 1999, menciona de manera explcita que la misma se articula al Plan General de Desarrollo Econmico y Social 1997-2002, como lo estipula el SISPLAN, donde hay una articulacin tambin con otros planes como el Plan Operativo de Accin 1997-2002, la Propuesta contra la Pobreza y rescata a la ETPA como estrategia donde se articulan las polticas. Un aspecto que llama la atencin, es que a partir del 2006, se vuelve a tener un Plan Nacional de Desarrollo y articulado al mismo se encuentra el Plan Sectorial.

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Cuadro 3.2. Bolivia: Caractersticas de las Estrategias y Planes elaborados Estrategia o Plan Caracterstica
General (para el Desarrollo Econmico y Especifico, para el sector Social Nacional) agropecuario

Plan Bohan 1942 Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional 1955 Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 1962-1971 (Decenal) Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social 1963-64 (PBDES). Estrategia de Desarrollo Socioeconmico Nacional 1971-91 Plan Quinquenal Agropecuario 1976-80 Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-87 Estrategia de Desarrollo Econmico y Social 1989-2000 Estrategia Nacional de Desarrollo 1992-2000 ETPA 1996-2000 Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural 1999 ENDAR 2003-2007 PND 2006-2010 PRRAF 2008-2012
Fuente: Elaboracin propia, en base las Estrategias y Planes de Desarrollo

c) Modelos, teoras y enfoques. En los cuadros 3.3. y 3.4., se presentan los modelos que han sido identificados de manera implcita o explcita, a los cuales hacen referencia en su evaluacin de la situacin del sector agropecuario, cada uno de los diagnsticos de las Estrategias y Planes.

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En trminos generales se puede observar que los modelos de desarrollo agropecuario basados en la fuente de crecimiento, son los que presentan una mayor reiteracin y una presencia que se ha mantenido a lo largo de todo el perodo analizado. Es decir existe una sobre posicin y convivencia de varios modelos, en el tiempo y en diferentes espacios. Situacin est que no se da en relacin a las teoras econmicas, las cuales se van presentando de una manera cronolgica e histrica, que en algunos casos es muy similar a la que acontece en el contextos exterior regional y mundial, estas teoras tiene presencia en las propuestas que se desarrollaron, aspectos estos que los veremos en detalle ms adelante cuando analicemos las Estrategias y los Planes de manera integral y no solo en sus diagnsticos. Cuadro 3.3. Modelos, teoras y enfoques destacados en los diagnsticos de las Estrategias
1971-1991 Estrategia del Desarrollo Socioeconmico Nacional El diagnostico identifica que el Modelo de "Desarrollo hacia fuera", se apoya en sectores poco absorbentes de mano de obra El ampliar las relaciones con el resto del mundo, sin modificar la forma de dependencia, acenta el modelo de desarrollo "dependiente y excluyente". La poltica social de asistencia a los campesinos, desarrollada despus de 1953, estaba basada en modelos importados de otros pases, tendiendo a la creacin de una 1994-2000 2003-2007 Estrategia de Estrategia de Estrategia Transformaci desarrollo econmico Nacional de n Productiva y social Desarrollo del Agro ETPA ENDAR Identifica el modelo de Modelo de la Modelo de la El IBTA trabajo en el capitalismo de Estado frontera o del frontera o del enfoque basado en la originado el 52, para la aprovechamien aprovechamien oferta distribucin de la to de los to de los riqueza y del ingreso. recursos recursos 1989-2000 1992-2000

Critica al modelo de estado indicando que no se nota ninguna mejora en la distribucin de los ingresos, a pesar de las repetidas declaraciones.

Modelo de altos insumos

En el sector empresarial el enfoque todava est orientado fundamentalmente al desarrollo primario, sustentado en la fertilidad de los suelos y en el comercio preferencial andino El SIBTA representa un modelo de tercera generacin en Amrica Latina, que constituye un avance que mejora los sistemas insertos en los Ministerios de Agricultura (primera generacin) y los institutos de investigacin autnomos

El modelo de capitalismo de Estado fue tambin un modelo de desarrollo endeudado.

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mentalidad individualista de pequeos propietarios, sin ninguna vinculacin con la cultura local de tradicin comunitaria. En los ltimos 10 aos se ha ampliado la frontera agrcola en Santa Cruz, Modelo de la frontera agrcola

con participacin pblica / privada (segunda generacin).

La crisis econmica de la dcada de los 80, mostr la necesidad de cambiar el modelo de desarrollo. Se desarrollaron formas de poltica econmica que configuran la Nueva Poltica Econmica (NPE), desde 1985. Los programas de Con la NPE de 1985, colonizacin no se abre la economa son viables. completamente al mercado exterior.

El SIBTA funciona bajo el enfoque de cadena

Falta de un enfoque que rebase los aspectos meramente productivos y abarque la comercializacin y gestin La ventaja del enfoque de cadenas es que permite modificar la visin tradicional centrada exclusivamente en la produccin y en las ventajas comparativas para introducir la visin a partir de los mercados, sean stos externos, internos o incluso locales Toda su propuesta est alrededor del modelo de insumos de alto resultado. Fuente: Elaboracin propia, en base a las Estrategias y Planes de Desarrollo.

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Cuadro 3.4. Modelos, teoras y enfoques destacados en los diagnsticos de los Planes
Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional 1955-1961 Modelo de la sustitucin de importaciones Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 1962-1971 Modelo insumos de alto rendimiento Modelo de la innovacin inducida. Modelo de la difusin. Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social 1963-1964 Modelo de altos insumos Plan Quinquenal Agropecuario PRRAF

1976-1980 Modelo de la difusin

2008-2012 Modelo insumos de alto rendimiento. Modelo de la frontera o de aprovechamiento de los recursos Modelo del imperialismo y colonialismo

Modelo de la frontera o de aprovechamiento de los recursos

Modelo insumos de alto rendimiento

Teora Neoliberal Fuente: Elaboracin propia, en base a las Estrategias y Planes de Desarrollo.

De manera especfica se puede afirmar que los diagnsticos muestran que el modelo, sobre el cual se ha basado el desarrollo agropecuario de Bolivia, cuadro 3.5., es el modelo de la frontera o del aprovechamiento de los recursos, el mismo que ha guiado las acciones basadas en la explotacin de los recursos con lo que cuenta Bolivia. Actualmente la lgica de las acciones sigue funcionando en base a la expansin de la frontera agrcola y ganadera, como medio para el incremento de la produccin y no as en la bsqueda del aumento de la productividad, aspecto este ltimo que recin en la ETPA, la PNDAR y ENDAR se lo plantea como eje central del desarrollo.

133

Cuadro 3.5. Modelos de desarrollo agropecuario basados en las fuentes de crecimiento identificados en los diagnsticos
Modelos Plan PIPE PNDE Bohan GRV S 19621942 1955 1971 PBDE S PQA PNRD 1963- 1976- 19841964 1980 1987 PNDA R 19992004 EDSE N EDES END ETPA 1971- 1989- 1992- 19961991 2000 2000 2000 ENDA R 20032007 PRRA F 20082012

Modelo de la frontera o del aprovechamien to de los recursos Modelo de conservacin Modelo de impacto urbano industrial Modelo de difusin Modelo de insumos de altos resultados Modelo de innovacin inducida Modelo de la agroecologa Fuente: Elaboracin propia, en base a las Estrategias y Planes de Desarrollo.

De los diagnsticos se puede afirmar que el modelo de la difusin ha sido una propuesta que ha estado vigente desde el Plan Bohan1942 hasta mediados de los aos 80. Este modelo se complement con el modelo de insumos de alto resultado o revolucin verde e incluso es muy difcil poder diferenciar ambos modelos, a partir de la dcada de los 60 ambos modelos han estado coexistiendo, pero a partir de la dcada de los 90, por los fracasos del modelo de la difusin el modelo de la revolucin verde es el que gana hegemona en las polticas y programas de desarrollo agropecuario, llegando a ser incluso el enfoque sobre el cual se basan las acciones, apoyo, financiamiento y desarrollo de polticas que elabora el Ministerio de Agricultura, que como se vio anteriormente aun no incorpora el modelo del desarrollo sostenible dentro de sus acciones. Los planes que llaman la atencin, por su carcter de actualidad son el PQA 1976-80 y el PNRD 1984-87 que incorporan en su diagnsticos elementos del modelo de la innovacin inducida, aspectos estos que no volvieron a ser incorporados en los

134

siguientes diagnsticos perdiendo por tanto su carcter integral, tcnico e institucional, de ver la problemtica sectorial. Por otra parte el modelo de la conservacin, propuesto en el Plan Bohan como un complemento al modelo de la ampliacin de la frontera agrcola, no es identificado ni rescatado en las Estrategias y planes, el mismo vuelve a aparecer recin en las estrategias de la dcada de los noventa y en parte en el ltimo Plan sectorial, pero tan solo como diagnstico de la degradacin de los recursos naturales, y no como modelo implementado cuyos resultados son evaluados en el diagnstico. En trminos regionales, los diagnsticos muestran la aplicacin de los siguientes modelos: Para la regin oriental, se tiene la incorporacin del modelo de frontera desde inicios del siglo XX, el cual contina siendo identificado en los diagnsticos de todas las Estrategias y Planes. A partir de la dcada de los 50 se tiene la implementacin del modelo de la difusin al cual se integra posteriormente a medidos de la dcada de los 60 el modelo de insumos de alto resultado o revolucin verde el cual se mantiene actualmente, conjuntamente con el modelo de la innovacin inducida. Por otra parte el modelo de impacto urbano industrial, se desarroll a finales de la dcada de los 60 y se mantuvo hasta finales de los 80, con el PNRD 1984-87. Para la regin occidental (altiplano y valles), los diagnsticos hacen referencia a las dificultades que se tiene en la implementacin del modelo de frontera, por las condiciones climticas, demogrficas y perdida de fertilidad de suelos. Por otra parte las referencias al modelo de la difusin, muestran las mayores dificultades para su implementacin debido principalmente a las condiciones econmicas, sociales (educativas principalmente) y culturales de la poblacin de esta regin. El modelo de la revolucin verde, segn los diagnsticos es el que ha tenido una relativa incorporacin, particularmente en la produccin de papa, que es el nico cultivo en el cual se aplica de manera ms o menos eficiente la propuesta del modelo. Actualmente el diagnstico del PRRAF (2008-2012), rescata desde los elementos del modelo del desarrollo sostenible y de la agroecologa, que son aplicados en los sistemas de produccin campesina, como un factor potencial sobre la cual debe sostenerse la nueva estrategia productiva agropecuaria.

135

A manera de resumen en el cuadro 3.6., se presentan los problemas segn temas, que son identificados en los diagnsticos de las Estrategias y Planes. Como se puede observar en el mismo, los problemas del sector agropecuario identificados, a lo largo del tiempo se repiten de manera recurrente o en su defecto un tema, deja de ser un problema por un determinado tiempo y luego vuelve a ser un aspecto prioritario e importante, para el diagnstico.

136

Cuadro 3.6. Problemas del sector agropecuario identificados en los diagnsticos de las Estrategias y Planes
Plan Bohan
Reforma Agraria Anacronismo de la legislacin agraria Sector agropecuario tradicional estancado Tecnologa (atrasada, precaria, acceso limitado) Poco apoyo a los servicios de Investigacion y extensin Se ha favorecido sistemas privados de transferencia de tecnologa Falta de nuevos mtodos de explotacin Distribucin del ingreso Estructura socio poltica Ahorro nacional Politica de importaciones Poltica de precios Poltica de produccin Politica de credito

PIPEGRN, 1955
1

PNDES 1962- PBDES 1963- EDSN 1971- PQA 19761971 1964 1991 1980
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

PNRD 19841987
1

EDES 19892000
1 1

END 19922000
1 1 1 1 1

ETPA 19942000
1 1 1 1

PNDAR ENDAR 2003- PRRAF 20081999 2007 2012 Total

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Reforma y legislacin agraria

12 7 10 8 7 1 2 1 1 1 1 4 1 1 7 7 3 7 2 5 12 6 7 3 1 2 9 2 5 1 3 5

1 1

1 1

Tecnologia

1 1 1

1 1 1 1 1 1
1 1 1

1 1

Colonizacio n

Colonizacin Problema de distribucin poblacional Presion demogrfica Poca tierra Acceso inequitativo a la tierra Prdida de fertilidad y salinizacin de los suelos Problemas de erosin de los suelos y sobrepastoreo Problemas de minifundio Falta de titulacion de tierras e inseguridad jurdica Poca superficie cultivada Hay muchos Campesinos sin tierra Demandas de accesoa la tierra Degrdacin de RRNN

1 1 1 1 1 1

1 1 1 1

1 1 1

1 1 1 1 1

1 1 1 1 1

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

1 1 1 1

1 1 1

1 1

Tierra

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

RRNN

Degradacin de cuencas Explotacion irracional del recurso forestal La pesca no tiene ningun apoyo Problemas ambientales y de sostenibilidad

Riego

Escaso riego

137

Plan Bohan
Inversin y capital

PIPEGRN, 1955

PNDES 1962- PBDES 1963- EDSN 1971- PQA 19761971 1964 1991 1980
1 1 1 1

PNRD 19841987

EDES 19892000
1

END 19922000
1

ETPA 19942000
1 1

Falta de inversin Concentracin de la inversin en determiandas regiones Capital extranjero Falta de produccin asociativa Estrechez del mercado interno Barreras en mercados externos Falta de mercados Deficientes sistemas de comercializacin Comercializacin Nuevos mercados

PNDAR ENDAR 2003- PRRAF 20081999 2007 2012 Total 1 1 1 9

1 1

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

4 1 1 5 5 5 5 8 2 3 2 1 1 1 1 1 1 8 1 1

Mercados Productividad y competitividad

Escases de insumos Precios elevados de insumos Los productores no cuentan con informacin Se ha desprotegido a las economias campesinas Ineficiente articulacion de la cadena produccin consumo Falta de articulacin cadena produccion consumo Desfavorable relacin de terminos de intercambio Baja competitividad Baja productividad (agropecuaria y de la mano de obra) Tasas de crecimiento bajas Poca capacidad de generar excedentes Debil capacitacion de los productores Baja calificacin de los recursos humanos Escasos recursos humanos calificados Procesos educativos no acordes al campo Asistencia tcnica (falta, poca, deficiente, etc) Baja remuneracin de la mano de obra Baja remuneracin de los tcnicos Bajo de sarrollo de la fuerza de trabajo Desocupacin de la poblacion campesina Falta de una red de centros de acopio Falta de infraestructura Enfermedades de las plantas Sanidad agropecuaria

1 1

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Educacion y capacitacion

3 3 2 1 7 4 5 2 1 5 8 1 1

Sanid Infraestr ad uctura

Salarios y ocupacion

138

Plan Bohan
Fertili zante s

PIPEGRN, 1955

PNDES 1962- PBDES 1963- EDSN 1971- PQA 19761971 1964 1991 1980
1 1

PNRD 19841987
1 1

EDES 19892000

END 19922000

ETPA 19942000

Poco uso de fertilizantes Amplio uso de fertilizantes Falta de apoyo institucional Debilidad de las organizaciones de productores Se han debilitado las instituciones comunitarias locales Se han debilitado las capacidades institucionales y tecnicas a nivel central Capacidades institucionales Gestion publica poco articulada Servicios publicos deficientes y mal administrados (falta de propuestas) Centralismos excesivo (no articulacin prefectura y municipios) Ineficiente regulacin para el manejo de los RRNN Aumento y dependencia de las importaciones agropecuarias Importacin de alimentos libres de impuestos Aumento de brecha alimentaria Inseguridad alimentaria (nivel de nutricion crtico, consumo inadecuado, etc) Falta de credito para los productores campesinos Desarrollo incipiente del mercado financiero No se puede captar el ahorro en el area rural La superficie de cultivos de coca se ha incrementado (coca cocaina) Las cooperativas agricolas no funcionan Poca atencin al desarrollo de industrias Persiste la extrema pobreza Campesinos sin avances significativos Discriminacin de economia campesinas, comunitarias y asociativas Proyectos en base a las prioridades de la cooperacion Inadecuado manejo de produccin ganadera Total 1

1 1 1

PNDAR ENDAR 2003- PRRAF 20081999 2007 2012 Total 1 1 1 1 6

1 1

4 1 1 8 5 7 6
1

Institucional

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

1 1

2 6

1 1 1

Alimentos

2 1 4 10 2 1 5 1

1 1 1 1 1 1 1 1

1 1 1 1 1

1 1 1

Credito

Coca

1 1 1 1 1 1 1 1 20 1 25 1 34 1 30 1 24 1 27 1 33 1 35 1 33 1 33 1 27 1 1 1

1 4 2 1 1 11

23

139

3.2. METODOLOGIA, ACTORES Y AUTORES INSTITUCIONALES RESPONSABLES DE LA ELABORACIN DE LAS ESTRATEGIAS Y PLANES El presente acpite tiene el objetivo de realizar un anlisis de la participacin de los diferentes actores tanto nacionales como internacionales, los roles y responsabilidades asumidas y delegadas a las instancias responsables de la planificacin nacional y sectorial en cada momento de la elaboracin de las Estrategias y Planes, as como de las metodologas que se han utilizado. Se ha optado por mantener la secuencia temporal de las Estrategias y Planes, ya que este aspecto permite cruzar histricamente los procesos con los momentos histricos de las teoras y los modelos. Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional (PIPEGRN, 1955) El Plan fue elaborado por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia, a pesar de tener el pas una Comisin Nacional de Coordinacin y Planeamiento. Esta particularidad responde a las circunstancias del contexto internacional, que se tena en esos momentos. Uno por la dependencia del gobierno de Bolivia hacia la ayuda americana, aspecto que se presenta de manera explcita en el Plan, al indicar que el mismo fue elaborado para el gobierno norteamericano y segundo por la fuerte influencia de las corrientes tericas de la modernizacin en la planificacin del desarrollo econmico. En Plan est elaborado bajo la lgica de dar continuidad al modelo de crecimiento hacia fuera, con la incorporacin del anlisis de la teora del deterioro de los trminos de intercambio, para plantearse acciones en la sustitucin de importaciones, que en el caso del sector agropecuario estn referidas a la produccin de azcar, ganado, productos lcteos, grasas comestibles, aceites vegetales, arroz, harina de trigo y trigo, algodn en rama y maderas en general. Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social de Bolivia (PNDES 1962-1971). Este Plan fue elaborado por el Ministerio de Planeamiento. Para la elaboracin del mismo, en trminos metodolgicos, se cont con el asesoramiento tcnico de la CEPAL y la FAO, con la participacin de la Junta Nacional de Planeamiento. De estas tres organizaciones, se puede observar que la que ha tenido mayor peso en el desarrollo metodolgico del diagnstico y de la elaboracin del Plan fue la CEPAL, ya que el anlisis y el desarrollo del planteamiento, incorpora el mtodo estructuralista y los lineamientos de polticas que caracterizaba a la CEPAL, en esos momentos.

140

Se considera el primer documento de planificacin, al cual Bolivia quera darle un horizonte de largo plazo, buscando obviamente cambios estructurales. La estrategia de desarrollo, incorpora las propuestas de planes sectoriales y regionales, que serviran para los planes operativos anuales. Cspedes (1987), indica que este plan recibi duras crticas por no ser operativo y en la prctica no haber logrado, y menos funcionado, como un sistema con procesos de planificacin. Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social (PBDES 1963-1964). Este plan, fue elaborado por el Servicio Nacional de Planificacin y Coordinacin, a travs de la Secretara Nacional de Planificacin y Coordinacin. En trminos generales el marco terico, conceptual y el enfoque de anlisis y de planteamiento es el mismo del Plan decenal 19621971. Este plan bienal viene a ser la parte operativa del Plan Decenal 1962-1971, por lo tanto forma parte y debera estar articulado a los objetivos y metas planteados en el plan decenal, es decir el mismo viene a ser una concrecin de inversiones en proyectos concretos propuestos y en ejecucin. Pero el mismo Plan indica que las metas y el alcance de los objetivos planteados en el Plan decenal, sern ajustados debido a la falta de recursos, especialmente econmicos, para llevar a cabo el mismo. Es importante tomar en cuenta que en el documento se tiene una propuesta de Plan para el desarrollo del sector agropecuario, con sus objetivos y metas, y otro plan de propuesta para el desarrollo rural. Estrategia del Desarrollo Socioeconmico Nacional (EDSN 1971-1991). Para la elaboracin de la estrategia, el pas cont con el apoyo de una comisin de las Naciones Unidas; donde el gobierno de Alfredo Ovando, le dio la mxima prioridad, emitiendo un Decreto Supremo N 09131, que da los lineamientos, periodos y responsabilidades para la elaboracin de la estrategia. En el grfico 3.2., se presenta un organigrama de la estructura planteada para la elaboracin de la EDSN. Esta decisin de apoyo y valorizacin por parte del gobierno para la elaboracin de la Estrategia, muestra la apuesta y el esfuerzo para la construccin de una ruta de desarrollo nacional. En su elaboracin se observa la aplicacin del enfoque estructuralista, el cual a travs de las caractersticas de su metodologa, busca incorporar a todos los sectores en el proceso de planificacin. En este sentido, es necesario recalcar que la organizacin para la elaboracin de

141

la estrategia, incorpora a todas las instancias y tiene un proceso que de manera sistemtica permiti la participacin de todos los sectores, desde los diagnsticos hasta la finalizacin de la estrategia, aspecto este que se ha vuelto a repetir, recin con la elaboracin del PND (20072011). La ESDN (1971-1991) fue desarrollada bajo la influencia de la teora estructuralista, la cual surge a raz de los trabajos de Prebisch de los principios de los 50, y se va decantando como una teora heterodoxa, basada en la idea de que slo puede atacarse el problema del subdesarrollo a partir del anlisis histrico estructural de las economas subdesarrolladas. El diagnostico presenta una metodologa centrada en el anlisis del deterioro de los trminos de intercambio, la relacin centro periferia y la teora estructuralista de la dependencia. As mismo se puede observar, la aplicacin de las teoras ms tradicionales del comercio exterior, basadas en la existencia de ventajas comparativas, fundamentando en gran medida las polticas orientadas hacia el mercado exterior Segn Jos Ortiz1 (1988), indica que cuando se empez la elaboracin de la EDSN (19711991), la metodologa de planificacin prevaleciente hasta entonces en Amrica Latina, se estaba modificando. La CEPAL tena la teora y la metodologa del estructuralismo, pero en nuestro continente tomaron cuerpo las teoras de la dependencia, bajo la direccin del ILPES. El ILPES, debati sobre la teora de la dependencia, aadiendo al enfoque estrictamente econmico un anlisis socio poltico. Cuadro: 3.7. Metodologas y enfoques que se discutieron para la elaboracin de la EDSN 1971-1991.
CEPAL (ILPES) Teora y Metodologa del estructuralismo y la teora de dependencia Enfoque Econmico, social y poltico Fuente: Elaboracin propia, en base a la EDSN 1971-1991. Metodologa

Es decir que para la elaboracin de la EDSN, el peso, la vigencia y la orientacin ideolgica de los gobiernos de turno, al final definieron la metodologa y los objetivos con la cual se elabor la Estrategia, este aspecto segn Bettelheim (1984), es un proceso normal y necesario en lo que respecta a la apropiacin e implementacin de una Estrategia o Plan, por parte del gobierno de turno.

Jos Ortiz, fue el Ministro responsable de la elaboracin de la Estrategia.

142

En Bolivia, indica Ortiz (1988) se plante la reestructuracin y fortalecimiento del sistema de planificacin. Con esta planificacin se pretenda crear para un perodo de 20 aos una imagen objetivo (liberacin de las estructuras de dependencia y la participacin popular), una trayectoria para recuperar la idea directriz de lo que debera ser el Estado Nacional Revolucionario. Desde su metodologa y tcnica de construccin, seala que la EDSN, a diferencia de los otros planes es un Plan prospectivo.

143

GRAFICO 3.2. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA ELABORACION DE LA ESTRATEGIA SOCIOECONOMICA DE DESARROLLO NACIONAL 1971-1991 Presidente de la Repblica / Consejo Nacional de Desarrollo y Estabilizacin Grupo de asesores de las Naciones Unidas 6 semanas Comisiones Nacionales de Planificacin Global 4 Presidente de comisiones Nacionales Presidente de la Comision Nacional para la Estrategia de Desarrollo Comision Nacional para la Estrategia de Desarrollo (mecanismo coordinador y responsable) depende del Ministerio de Planificacin

Comision Nacional de Planificacin Social

Comision Nacional de Planificacin de Infraestructura

Comision Nacional de Planificacin Regional y de Integracin

Comision Nacional de Planificacin de Sectores Productivos

Comisiones de Coordinacin 14

Presidente de comisiones de Coordinacion

De poltica de corto plazo

De comercio

De inversiones y proyectos

Cuentas nacionales

Salud

Agricultura y Recursos Naturales

Poltica Regional

Movilizacion Social

Infraestructur a Social

Minas

Integracion

Hidrocarburos

Industria

Educacin y Recursos Humanos

Subcomisiones de trabajo 40

Poltica tributaria

Presupuest aria

Monetaria

Bancaria

Crediticia

Precios y salarios

Comercio exterior (importaciones) Comercio exterior (exportaciones)

3 semanas

Seguridad Social

Comercio interno

Inversiones publicas

Inversiones privadas

Educacion urbana y rural

Salud

Recursos humanos (aspecto ocupacional)

Recursos humanos (aspecto tecnolgico)

Cooperativismo

Desarrollo de comunidades

Colonizacion

Sindicalismo

Transporte

Energa

Recursos Hidrulicos

Ganadera (area NO tradicional)

Poltica Agraria Industrias alimenticia s Recursos naturales renovables (area tradicional)

Agricultura (area tradicional) Agricultura (area NO tradicional) Recursos naturales renovables (area NO tradicional)

Ganadera (area tradicional)

Grupo Andino

Hidrocarburo s

Petroqumica

Metalurgia

Siderurgia

Cuenca del plata

ALALC

Comunicaci ones

Industrias no alimenticias

144

 Plan Quinquenal Agropecuario (PQA 1976-1980). Este plan, es el primero en ser elaborado de manera sectorial, bajo la responsabilidad del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (MACA). En el grfico 3.3., se presenta el organigrama de la estructura organizacional de elaboracin del PQA.

Grfico 3.3. PLAN QUINQUENAL AGROPECUARIO 1976-1980

Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecurios (MACA) Oficina de planificacin sectorial

CONEPLAN

Entidades descentralizadas

PLan Quinquenal Agropecuario

Planes Operativos Regionales

Fuente: Elaboracin propia, en base al PQA 1976-1980.

Este plan incorpora en su diagnstico y propuesta la teora de la modernizacin del sector agropecuario y plantea la necesidad de prestar una mayor atencin a la industrializacin. En su diagnstico, aplica los elementos del modelo de la innovacin inducida al identificar, que los procesos de desarrollo agropecuario en la regin del oriente se estn dando en base al anlisis del factor ms limitante, que en el caso del oriente es el ahorro de la mano de obra, a travs de la incorporacin de tecnologa, va el modelo de insumos de alto rendimiento o revolucin verde y para la regin del occidente, el ahorro del factor tierra, el cual debera ser a travs de la incorporacin de tecnologa. Para ambas regiones se propone trabajar con el modelo de la difusin con el objetivo de generar cambios de hbitos y de actitudes. Para el desarrollo de las zonas de colonizacin incorpora las propuestas del modelo de la difusin y el de la innovacin inducida.

145

 Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo (PNRD 1984-1987). Este plan fue elaborado por el Ministerio de Planeamiento y Coordinacin, con una amplia participacin de instituciones pblicas, privadas y de organizaciones, que intervinieron en su elaboracin, en este sentido el plan incorpora las observaciones y correcciones por parte de los actores que participaron en su elaboracin. El diagnstico del Plan utiliza los elementos del modelo de impacto urbano industrial para identificar los problemas de articulacin tanto del sector agropecuario e industrial. As mismo contina con la aplicacin de los marcos tericos y conceptuales de la aplicacin de una poltica de industrializacin, que gua la nueva poltica de exportaciones. En el mismo se plantea la implementacin y continuidad del modelo de ampliacin de la frontera o del aprovechamiento de los recursos, al plantearse como objetivo la plena ocupacin del territorio. Para la regin occidental, especialmente en la produccin de papa plantea aplicar el modelo de insumos de alto resultado o revolucin verde. Para el caso del trigo plantea la sustitucin de la importacin de este producto por la produccin interna de un producto sustituto ya que Bolivia no tiene las condiciones necesarias para su produccin. Estrategia de Desarrollo Econmico y Social (EDES, 1989-2000). La Estrategia fue elaborada por el Ministerio de Planeamiento y Coordinacin, la misma tiene un carcter nacional, donde el sector agropecuario es un componente al igual que los otros sectores. En el grfico 3.4., se presenta la estructura organizativa para la elaboracin de la Estrategia.

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Grafico 3.4. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA PARA LA ELABORACION DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL 1989-2000

Grupos de coordinacin de todos los trabajos

Coordinador nacional

Coordinador internacional

Grupos de trabajo, dirigidos por un experto sectorial (12)

Consultores nacionales GTZ

Consultores internacional es GTZ

Consultores de apoyo de PREALC/CEPAL

Subsecretarios

Fuente: Elaboracin propia, en base a la EDES 1989-2000

Esta estrategia est concebida en su base conceptual como un medio de continuidad de las reglas y mtodos de aplicacin del modelo de neoliberal, que fue implementado por el gobierno del MNR en 1985. En este sentido la estrategia indica que el cambio estructural se desarrollara en el marco de la economa de mercado, mediante el accionar de los agentes econmicos privados, organizados de acuerdo a sus propias conveniencias, es en este marco que los objetivos tienen un horizonte de 10 aos, es decir en el largo plazo se busca generar el cambio estructural La elaboracin de la ESDN 1989-2000, no presenta una metodologa clara para la elaboracin del diagnstico, la misma se basa y fundamenta en justificar la poltica del gobierno de turno, de ajuste estructural con el fin de reorientar la economa desde el mercado interno hacia un desarrollo orientado al exterior a travs de la implementacin de una estrategia dirigida hacia los mercados internacionales. El Estado, en el marco de la propuesta de la estrategia limitar sus acciones al establecimiento de una poltica econmica definida, que es la de libre mercado, la cual fija las reglas de juego claras y que no impliquen un sesgo contra la actividad agropecuaria, es decir cumplir su rol de normador y regulador, para que el mercado opere de la mejor manera en el sector agropecuario.

147

La propuesta rescata muchos elementos de la teora de la modernizacin para el sector agropecuario, bajo el paraguas de un enfoque neoliberal de libre mercado. Estrategia Nacional de Desarrollo (END 1992-2000). Esta estrategia fue elaborada por el Ministerio de Planeamiento y Coordinacin, es una estrategia de carcter nacional. Una caractersticas que es necesario destacar, es que en el mismo se puede identificar de manera separada, tanto en el diagnstico y como en la propuesta, el sector agropecuario, el desarrollo alternativo y el medio ambiente, este ltimo inmerso dentro la propuesta social. Estos elementos muestran que el modelo del desarrollo alternativo, especialmente el desarrollo sostenible es considerado, como un enfoque central para la planificacin de las acciones del Estado. En enfoque de la pobreza, es considerado de manera separada dentro de la propuesta social como un tema de erradicacin de la pobreza. Este plan en su diagnstico y propuesta incorpora el modelo de la frontera o del aprovechamiento de los recursos, como un medio para la ampliacin de la agricultura y ganadera. Destaca como un factor que afecta el desarrollo sectorial, la estructura productiva bimodal, mostrando que la regin del oriente continua inmersa en el modelo hacia fuera, articulada con el modelo industrial y la economa campesina ineficiente y poco productiva, hacia el mercado interno. As mismo este es el primer documento que incorpora de manera explcita el tema de la sustitucin de cultivos de coca, la cual en esos aos, ha generado una economa conflictiva para Bolivia. Estrategia de Transformacin Productiva del Agro (ETPA 1996-2000) Esta estrategia fue desarrollada por el Ministerio de Hacienda, a travs de la Secretaria Nacional de Hacienda y la Subsecretaria de Inversin Pblica y Financiamiento Externo. De manera operativa la misma fue concluida y difundida por la Unidad de Anlisis de Polticas Econmicas (UDAPE), para su implementacin la misma fue presentada al grupo consultivo de Paris, con el fin de obtener los recursos necesarios. La estrategia plantea el desarrollo de polticas diferenciadas segn las caractersticas y especificidades de cada una de las regiones, situndose en este caso dentro las propuestas del desarrollo econmico, que plantean que en los pases subdesarrollados las polticas sern, segn las especificidades y caractersticas que tiene cada una.

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En la misma se encuentra nuevamente la incorporacin del enfoque del desarrollo sostenible aplicado al sector agropecuario, incorporando el elemento de una insercin ms competitiva en los mercados internacionales, su elaboracin est inmersa en el marco de los factores y supuestos del modelo neoliberal de libre mercado, pero con el planteamiento de un cuidado de los recurso naturales, en este sentido la estrategia no entra en la propuesta neo institucionalista de que el Estado debe asumir un rol regulador y de participacin en el control de los excesos del mercado, quedando la propuesta en una contradiccin de principios y fines. As mismo desde el punto de vista social, propone incorporar un enfoque participativo. Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (PNDAR 1999). Este documento fue elaborado por el Ministerio de Agricultura Ganadera y Desarrollo Rural. Los elementos principales de la poltica estn en el marco del enfoque del desarrollo sostenible. Se puede observar que estos elementos entran en conflicto con acciones concretas que se proponen e implementan, ya que las mismas estn desarrolladas bajo el modelo de insumos de alto rendimiento o revolucin verde, el modelo de la frontera y el enfoque de la promocin econmica como medio de articulacin competitiva hacia los mercados internos y externos, que en el fondo representan una explotacin de los recursos naturales. En trminos especficos y dando continuidad a la implementacin del modelo neoliberal de mercado, en la propuesta de su diagnstico, se puede identificar una tensin entre un enfoque tradicionalista de apoyo a la produccin, con sus ventajas (de otorgar a todos un poco) y el enfoque de la promocin econmica, que si bien permite lograr una sostenibilidad financiera, no est al alcance de todos los productores pobres En lo que respecta al sistema de planificacin incorpora de manera plena el enfoque participativo. Estas polticas plantean nuevamente el desarrollo de polticas diferenciadas que prioricen a los pequeos productores. Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR 2003 - 2007). La ENDAR llega ser un caso novedoso y contradictorio a la vez, en todo lo que han sido los sistemas de elaboracin de las Estrategias y los Planes. Esta estrategia se elabor a travs de consultores contratados, por el Ministerio de Agricultura, los cuales una vez terminado el documento, pusieron el mismo en consideracin de las diferentes instancias, para recibir aportes, comentarios y crticas.

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Durante la gestin 2004, el Ministerio de Agricultura, aprovechando el desarrollo del Dialogo Nacional Bolivia Productiva, ha realizado una consulta y reformulacin de la ENDAR, en base a talleres departamentales y regionales. Es decir, en trminos de propuesta, se puede afirmar que la estrategia se ha sido elaborada dos veces, en un primer momento, por un grupo de consultores y en una segunda instancia, con el personal del Ministerio que realizo una consulta a nivel nacional, terminando en un ajuste al documento, principalmente en lo que respecta a las polticas propuestas. La ENDAR, aunque no lo menciona explcitamente, utiliza la metodologa del enfoque de la cadena global de mercancas2, como herramienta analtica para realizar el diagnstico del sector agropecuario, en economas en desarrollo. Este enfoque busca el diseo de estrategias de desarrollo, ya que la misma permite incluir en el anlisis las nuevas dinmicas de la organizacin internacional de las industrias globales Para su construccin se parti de un rbol de problemas del sector. La metodologa del rbol de problemas parte de la identificacin del problema ms importante y general del sector agropecuario, el mismo que gira en torno a las dificultades de acceso a mercados, tanto internos como externos. Bajo esta lgica se ha desarrollado el diagnstico, las metas, polticas y estrategias. La Estrategia est construida en base a la siguiente secuencia, define un rea temtica de inters nacional, para esa temtica elabora un objetivo, luego plantea la poltica, seguidamente plantea la estrategias y luego las lneas de accin. rea temtica Objetivo Poltica Estrategia Lneas de accin

Plan Revolucin Rural, Agraria y Forestal (PRRAF 2008 2012). El PRRAF, es el nico Plan que se elabora despus de tener un Plan de carcter Nacional. En este sentido este Plan, responde a la normativa del Sistema de Planificacin (SISPLAN), el cual plantea la articulacin entre los diferentes niveles e instancias de la planificacin. Otro de los rasgos importantes del Plan, es la secuencia y oportunidad en tiempo de su elaboracin.

Pelussy, Wim. 2001. El enfoque de la cadena global de mercancas como herramienta analtica en las economas en desarrollo. Holanda. Pp. 11.

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El Plan fue elaborado por el Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente. En diciembre del 2006, se elabor un plan inicial denominado Plan de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente con Soberana para Vivir Bien. Luego en noviembre del 2007, surge el Plan definitivo, el cual tanto en el diagnstico como en la propuesta, asume una mirada crtica e interpretativa, de la situacin del sector agropecuario, plantendose en este sentido de manera drstica la implementacin y desarrollo de tres revoluciones: Rural, Agraria y Forestal. Asumiendo una mirada crtica del enfoque agrario y desarrollista, proponiendo pasar a un enfoque integral y sustentable. En este sentido la metodologa y los factores priorizados, son producto de una fuerte influencia de los enfoques estructurales, culturales, territoriales, tnicos y ecolgicos. En el marco del mismo de manera innovativa y siguiendo la lnea del PND (2006-2011) y la propuesta del Vivir Bien, se propone la construccin de seis programas (SEMBRAR, EMPODERAR, SUSTENTAR, RECREAR, CONSERVAR y CRIAR). En ese sentido el anlisis de las estructuras sociales, econmicas, ambientales y culturales lleva a un planteamiento, que busca generar cambios de fondo en el sector, donde el Estado asume nuevamente un rol protagnico en la planificacin y construccin del desarrollo o del vivir bien. Anlisis global de las Estrategias y Planes. En trminos generales podemos afirmar que las metodologas de construccin de las Estrategias y los Planes a lo largo de estos 60 aos, han estado influidas de manera directa por la teora de la modernizacin, el modelo de crecimiento hacia fuera, complementado con los anlisis estructuralistas que llevan al planteamiento de la industrializacin por sustitucin de importaciones, para terminar en el enfoque de las cadenas el mismo que tambin esta dirigido segn la ENDAR hacia los mercados externos en primera instancia y luego al mercado interno. A partir del 2006, todo este primer periodo que represento seguir una lnea definida y casi determinstica, presenta un cambio importante, ya que el nuevo Plan Nacional de Desarrollo y el PRRAF, plantean una crtica al sistema de Planificacin y a la dependencia que se tena hacia los recursos de la cooperacin, los prstamos y los enfoques de mercado que deberan seguirse. Proponindose un cambio radical en relacin a la soberana, tanto econmica como poltica y a la descolonizacin de estructuras. Como se ha podido observar, existe una gran variacin de las instancias estatales y actores responsables de la elaboracin de las Estrategias y los Planes, en el cuadro 3.8., se puede observar que la planificacin en Bolivia ha pasado desde el primer plan que se elabor en el Ministerio de Relaciones Exteriores hasta la contratacin de consultores individuales.

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Cuadro 3.8. Instancias responsables de la elaboracin de las Estrategias y Planes Estrategia o Plan
1. Plan Bohan 1942

Ministerio responsable de su elaboracin

Instituciones que apoyaron

En realidad es el informe de la Misin Econmica de los Estados Unidos a Bolivia 2. Plan Inmediato de Poltica Ministerio de Relaciones Exteriores de Econmica del Gobierno Bolivia de la Revolucin Nacional 1955 3. Plan Nacional de Preparado por la Junta Nacional de Desarrollo Econmico y Planeamiento Social 1962-1971

Se cont con el asesoramiento tcnico de la CEPAL; Naciones Unidas, la FAO y el Consejo Tcnico de la misin de operaciones de los Estados Unidos en Bolivia.

4. Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social 19631964 5. Estrategia del Desarrollo Socioeconmico Nacional 1971-1991

6. Plan Quinquenal Agropecuario 1976-1980

7. Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-1987 8. Estrategia de desarrollo econmico y social 19892000

Servicio Nacional de Planificacin y Coordinacin, a travs de la Secretara Nacional de Planificacin y Coordinacin La organizacin para la elaboracin de la Apoyo de una comisin estrategia, que incorpora a todas las de la Naciones Unidas instancias, tiene un proceso que de manera sistemtica permiti la participacin de todos los sectores, desde los diagnsticos hasta la finalizacin de la estrategia, aspecto este que no se ha vuelto a repetir Es el primero en ser elaborado de manera sectorial, bajo la responsabilidad del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (MACA). Ministerio de Planeamiento y Coordinacin con una amplia participacin de instituciones pblicas, privadas y de organizaciones Ministerio de Planeamiento y Consultores Coordinacin, la misma tiene un carcter internacionales de la nacional, donde el sector agropecuario es GTZ, PREAL/CEPAL. un componente al igual que los otros sectores. Ministerio de Planeamiento y Coordinacin es una estrategia de carcter nacional o no sectorial. Ministerio de Hacienda, a travs de la Secretaria Nacional de Hacienda y la Subsecretaria de Inversin Pblica y Financiamiento Externo. De manera operativa la misma ha sido difundida y

9. Estrategia Nacional de Desarrollo 1992-2000 10. Estrategia de Transformacin Productiva del Agro ETPA 1996-2000

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11. Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural 1999-2004 12. ENDAR 20032007

concluida por la Unidad de Anlisis de Polticas Econmicas (UDAPE) para su presentacin al grupo consultivo de Paris Ministerio de Agricultura Ganadera y Desarrollo Rural. Esta estrategia se elabor a travs de consultores contratados, por el Ministerio de Agricultura, los cuales una vez terminado el mismo pusieron en consideracin de las diferentes instancias la estrategia Misterio de Desarrollo Rural, Agropecuario y de Medio Ambiente (MINDRAMA)

Plan Nacional de la Revolucin Rural, 3 Agropecuaria y Forestal Fuente: Elaboracin propia, en base a las Estrategias y Planes.

Existen grandes e importantes diferencias en la construccin de las Estrategias y Planes de desarrollo nacional y agropecuario. Entre la dcada de los 60 a medidos de los 80, se puede observar un esfuerzo importante por parte del Estado y de los organismos sectoriales por la construccin de Estrategias y Planes, en las cuales se tenga una mayor participacin de los actores. A pesar de que las mismas han tenido un carcter vertical que ha venido como oferta por parte del Estado a la sociedad, esto no quita el valor de haber sido construido buscando un consenso entre los diferentes actores y sectores. A partir de mediados de los 80 se tiene la predominancia en la elaboracin de las instituciones cabeza de sector, aspecto positivo, pero con la falencia de que los mismos no estn articulados y consensuados con los otros sectores (ver cuadro 3.9). Por otra parte se tienen diferentes Estrategias que no estn compatibilizadas, pero que tocan de manera directa e indirecta aspectos relacionados con el desarrollo agropecuario. Como son la estrategia de biodiversidad, la estrategia de los pueblos indgenas y originarios, la estrategia de desarrollo sostenible. En este sentido la elaboracin del Plan General de Desarrollo Econmico y Social (PGDES), tiene la caracterstica de responder a la propuesta poltica del partido de Gobierno de turno, que incluso en el caso del PGDES 1997-2002, al no tener un consenso en la coalicin, el gobierno opto por su Plan Operativo de Accin 1997-2002, que es la base de la PNDAR. Todos estos aspectos ponen en tela de juicio la aplicacin del Sistema Nacional de Planificacin (SISPLAN), el cual a pesar de plantear un enfoque participativo de construccin de las Estrategias y Planes, no logra articular en los Planes Nacionales, que como dijimos
3

Se incorpora el ltimo plan 2008, slo como referencia.

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estn teniendo una injerencia partidaria importante, quedndose en el papel la normativa de compatibilizar y construir de manera coherente la interrelacin entre el PGDES, los planes departamentales PDD y los Planes de Desarrollo Municipal (PDM) sin entrar en influir en la construccin de las planes sectoriales. Cuadro 3.9. Incorporacin del tema agropecuario y rural de las Estrategias y Planes Sector agropecu Sector ario Rural
Plan Bohan 1942 Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional 1955 Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 1962-1971 Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social 1963-1964 Estrategia del Desarrollo Socioeconmico Nacional 1971-1991 Plan Quinquenal Agropecuario 1976-1980 Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-1987 Esta estrategia incorpora los temas de desarrollo alternativo, agropecuario, medioambiente y erradicacin de la pobreza. Incorpora proyectos y programas para el sector rural No explicita el sector rural

Agropecuar io y Rural Observaciones

Estrategia de desarrollo econmico y social 1989-2000 Estrategia Nacional de Desarrollo 1992-2000 Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural 19992004 Estrategia de Transformacin Productiva del Agro ETPA 1996-2000 ENDAR 20032007

El plan plantea un cambio PRRAF 2008-2012 revolucionario de ambos sectores Fuente: Elaboracin propia, en base las Estrategias y Planes de Desarrollo

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3.3. LAS RUTAS DE DESARROLLO PROPUESTAS EN LAS ESTRATEGIAS Y LOS PLANES El objetivo de este acpite, es de presentar de manera esquemtica, las rutas de desarrollo propuestas en cada una de las Estrategias y Planes, el objetivo es de presentar de manera grfica, los procesos, las teoras, modelos y enfoques que orientan las propuestas, as como las interacciones y sinergias que se proponen generar entre sus componentes en el momento de la implementacin de la Estrategia o Plan. De manera paralela, se discuten las teoras, enfoques y modelos incorporados en las propuestas, sus implicancias, sus lgicas, su direccionalidad y consistencia en las rutas de desarrollo propuestas. Plan Bohan (1942) El Plan propone un Cambio de estructura, fortaleciendo la economa, potenciando sus sectores productivos, fundamentalmente la agricultura. Es decir propone dar un impulso a la agricultura con una clara orientacin a la produccin y sustitucin de aquellos alimentos que importa Bolivia. En este sentido en el Plan Bohan, se encuentra la idea preliminar, que posteriormente se reforzara en la dcada de los 50, con la propuesta de la CEPAL sobre la sustitucin de importaciones. El informe Bohan seala, la importancia para el pas de sustituir importaciones, es que permite liberar recursos en divisas que podran utilizarse para otros fines o para aliviar el problema de la penuria de la moneda extranjera, (cita de Machicado, 1988, al hacer referencia al Plan Bohan)4. Indica que la base para el desarrollo es el mejoramiento de las comunicaciones, principalmente a travs de carreteras. La construccin del sistema caminero, es el programa probablemente ms completo que se haya propuesto desarrollar para Bolivia. El Plan Bohan, se enmarca en un enfoque paternalista e intervencionista del Estado, la Corporacin Boliviana de Fomento (CBF) creada en 1942, es el instrumento operador del plan, aspectos todos que buscan ampliar y desarrollar una economa de base ms amplia. En el tema de agricultura, propone que la produccin agrcola tiene que ser adaptada al contexto interno (como una variable dependiente), indicando que debe esperarse para su expansin el aumento gradual de la poblacin y luego conseguir la elevacin del consumo por habitante. El modelo primario exportador que tiene Bolivia en eses momento, es un elemento central en su anlisis, como una alternativa plantea la implementacin del modelo
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Machicado, Carlos. Panelista en el seminario: Estrategias de desarrollo y procesos de planificacin. 1988.

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de crecimiento hacia adentro, sustentado en la industrializacin especialmente con base en la sustitucin de importaciones, en el marco de la teora de la modernizacin. Tambin vea al programa de cooperacin econmica de los Estados Unidos de largo plazo, como un instrumento creador de una economa ms diversificada y estable.
Grafico 3.5. Propuesta para el crecimiento econmico

Infraestructura caminera Crecimiento econmico

Es la combinacin de:

Desarrollo agrcola

Fuente: Elaboracin propia, en base a Machicado (1988)

Tomando en cuenta el contexto internacional, debe considerarse que el plan Bohan propona, copiar lo que estaba sucediendo en los pases ms avanzados del continente, tarea muy difcil, dadas las condiciones precarias que tena el pas. De hecho incluso los pases que tenan un mayor avance, estaban enfrentando varas dificultades para tratar de entrar en los proceso de industrializacin (grfico 3.6.) Grafico 3.6: Propuesta informe de la misin Bohan

Fuente: Elaboracin propia, en base al informe de la misin Bohan 1942

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 Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional 1955 (PIPEGRN) Este Plan en su anlisis de los problemas realizado en el diagnstico, propone que de los nueve artculos de origen agropecuario que importa Bolivia, siete pueden ser sustituidos con la produccin nacional en condiciones econmicas ms favorables y de esta manera ahorrar divisas al pas. As mismo propone, siguiendo al modelo de la sustitucin de importaciones, primero desarrollar la diversificacin de la produccin, dirigiendo la produccin para cubrir el mercado interno con la sustitucin de ciertos productos alimenticios y para luego ver el mercado externo. Se plantea modificar la situacin monoproductora del pas con la ayuda americana, cubriendo el dficit fiscal de 20 millones, con la ayuda americana de alimentos donados. El periodo antecesor a la elaboracin del Plan, se caracteriza por acontecimientos y cambios importantes y trascendentales en la historia de Bolivia, la revolucin nacional de 1952 (reflejado en la nacionalizan la minas, el petrleo, instauracin el voto universal) y la promulgacin de la ley de Reforma Agraria en 1953, la cual se propone eliminar el latifundio, el pongueaje para que el productor campesino pase a ser dueo de la tierra que trabaja, es en este contexto de cambios estructurales y socioeconmicos, sobre los cuales se elabora el primer Plan nacional. Por otra parte en trminos econmicos Bolivia, atraviesa una inflacin la cual posteriormente en 1956 dar lugar a implementacin de un plan de estabilizacin econmica, que va en desmedro de muchos de los objetivos diseados para el sector agropecuario. En el contexto internacional, se tiene la crisis econmica de Estados Unidos que se inicia en 1954 y tiene una duracin de 13 meses, aspecto este y otros que influyen para que Bolivia no tenga acceso a fondos los cuya importancia es decisiva para invertir en el desarrollo del Plan propuesto. La ruta de desarrollo propuesta, est basada en resolver los problemas de ahorro de divisas y el movimiento de una poblacin que apenas vive de la agricultura de subsistencia a las tierras bajas. Para resolver este problema se plantea como medida necesaria, la ampliacin de la frontera agrcola, planteando de esta manera implcitamente implementar el modelo de la frontera y acompaando al mismo el modelo de la difusin. El objetivo era producir productos agropecuarios que lleven al pas a la produccin y sustitucin de productos alimenticios, que esos momentos generaban a la economa de Bolivia, la salida de divisas por la importacin de ciertos productos. En trminos generales es un Plan que para su implementacin y operativizacin se basa exclusivamente en el apoyo financiero bilateral de los Estados Unidos. Es importante

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tomar en cuenta, que en esos momentos a excepcin del Fondo Monetario Internacional y el BIRF, no se contaban con otros programas y fondos de cooperacin multilateral. Es importante tomar en cuenta que, recin a partir de 1959 se crea la Asociacin Internacional de Desarrollo (AID) afiliada el banco Mundial y a partir de 1960 empieza a funcionar el Banco Interamericano de Desarrollo5. En el grfico 3.7., se presenta la ruta de desarrollo propuesta por este Plan para alcanzar los objetivos planteados. El Plan diferencia cinco (5) regiones, con proyectos y programas especficos en cada uno, en este sentido se presenta de manera resumida la propuesta para cada regin. 1. Regin de Santa Cruz Las acciones planteadas para esta regin estn basadas en primer lugar en la inmigracin y migracin interna, para poblar una zona que se la considera despoblada. Se busca generar un sistema productivo donde la mano de obra liberada de las ex-haciendas de los latifundios del altiplano y la gente que inmigre de otros pases, pueda ser empleada en la agricultura. La mecanizacin de las prcticas de desbosque, siembra y cosecha de los cultivos que se propone est inmersa en cada uno de los proyectos especficos planteados Este proceso de mecanizacin lleva a la propuesta de una ruta de desarrollo donde el cambio tcnico est basado en procesos mecnicos ahorradores de mano de obra y donde el factor tierra no es considerado un recurso escaso. Como instrumentos complementarios para alcanzar los objetivos se plantea, la implementacin de servicios como: a) Crdito agrcola y b) la investigacin y extensin agrcola. La principal poltica planteada para promocionar la produccin es la poltica de precios. Del planteamiento del Plan se puede inferir, que el mismo busca para la regin de Santa Cruz un crecimiento de la produccin va ampliacin de la frontera agrcola y de la productividad va mecanizacin, investigacin y la difusin de mejores prcticas y de semillas hibridas o mejoradas.
5

De manera paralela a la creacin de BID y AID, se crean a nivel internacional muchos organismos de cooperacin como la Organizacin para la cooperacin y el fomento OCEF, el Plan Colombo, Programa de Integracin Econmica del Istmo Centroamericano y la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (Informe Banco Central de Bolivia, 1960:24)

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2. Regin de Villamontes Para esta regin se plantea de manera explcita la construccin de obras como: sistemas de riego y de infraestructura, plantas industriales de aceites y tortas, articuladas a proyectos de produccin de cultivos industriales (algodn y soya) y ganadera. No se plantea de manera explcita como en el caso de la regin de Santa Cruz, cual es la ruta de desarrollo tecnolgico propuesto, el tipo de cambio tcnico, la implementacin o no de los servicios, pero se puede entender que la lgica, es la misma que para la anterior regin. 3. Regin de Beni Para esta zona de manera explcita se propone, la implementacin de servicios de crdito agrcola supervisado, especialmente para el desarrollo de proyectos ganaderos. En este sentido la propuesta de crecimiento de la produccin est basada en la ampliacin de la frontera agrcola y la introduccin de pastos tropicales. 4. Regin de los Valles. De manera explcita, se propone la implementacin de servicios de investigacin y extensin para ganado lechero va modelo de la difusin, la construccin de infraestructura, como plantas de leche en polvo y obras de riego. Con relacin a los proyectos propuestos, un aspecto que debe tomarse en cuenta, es que se propone sustituir reas cultivadas con maz por trigo. En este sentido la ruta de desarrollo, busca en los aspectos tcnicos generar el desarrollo en base a la incorporacin de procesos biolgicos, como es el caso de la utilizacin de semillas de trigo y riego, ambos considerados factores centrales para el crecimiento de la produccin y productividad, sin generar un incremento de la superficie agrcola, pero va la produccin de cultivos sustitutivos y utilizando el modelo de difusin. 5. Regin de altiplano. Se propone la construccin de obras de riego articulados a proyectos especficos, as mismo no se explicita el proceso por el cual se lograr el desarrollo planteado.

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De manera general el Plan inmediato presenta en su propuesta, un desequilibrio y una heterogeneidad regional, se tiene un mayor nfasis en describir las acciones para el desarrollo de la regin de Santa Cruz y se deja de lado las caractersticas y factores a ser tomados en cuenta para el desarrollo de las otras regiones. En este sentido, tomando en cuenta los elementos propuestos para la construccin de una ruta de desarrollo, el Plan no explicita cul es su propuesta sobre los cambios tcnicos e institucionales requeridos para alcanzar los objetivos planteados. El mismo, se ha abocado a plantear de manera genrica los proyectos articulados al tipo de productos que se quiere sustituir. El supuesto que est detrs de esta forma de plantear las acciones, es que la ayuda americana, tanto econmica como tcnica definir la ruta de desarrollo que debe seguirse para alcanzar los objetivos. Con relacin a la sustitucin de importaciones, se puede observar una relacin directa, con la propuesta de la teora estructuralista de la CEPAL. La especificidad para el caso agropecuario es que el mismo est basado y justificado en el ahorro de divisas y que Bolivia tiene las ventajas comparativas para la produccin.

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Grfico 3.7. Ruta de desarrollo propuesta por el Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional

Corriente de la modernizacin

1ra etapa de la teora estructuralista (sustitucin de importaciones)

Modelo de la frontera

Modelo de difusin

Situacion Inicial (diagnostico)

Objetivo propuesto

Regiones Programa de diversificacin de la economa del pas Santa cruz Maquinaria Instalaciones Vias de comunica cin Crdito agrcola Polticas de precios Investigacion y extensin agrcola Produccin (incorporacin de tierras para la agricultura) De 9 productos alimenticios que se importan, sustituir con la produccin interna 7 productos.

La economia basada en la exportacin de minerales

El 58% de las importaciones son en nueve productos alimenticios

Inmigracion y migracin interna

Desbosque Salubridad

Cultivos y cosecha Proyectos para: Arroz, azucar, grasas y aceites comestibles, algodn, caf, cacao, fibras, pastos, frutas, yuca, maiz Proyecto para producir algodn, soya, Ganadera Proyecto ganadero del Beni: ganado cebu, pastos tropicales

Villamontes

Sistema de riego

Plantas industriales (aceites, tortas)

Beni Investigacion y extensin SAI, para ganado lechero

Crdito agrcola supervisado

Valles (Cochabamba, Chuquisaca, Tarija, Potos)

Construccin de planta para leche en polvo

Sistema de riego

Proyectos de desarrollo:: leche, trigo (sustituir areas de maz por trigo), frutales

Altiplano

Sistema de riego

Proyectos de desarrollo: trigo, centeno y cebada, ganado ovino (lana)

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 Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social de Bolivia 1962-1971 (PNDES) Es importante tomar en cuenta que para el ao de 1961, perodo de elaboracin del Plan, el contexto internacional muestra a Estados Unidos con presiones en el alza de precios de los productos industriales por aumento de los costos de la mano de obra, en Europa se observa una declinacin del ritmo de crecimiento que se tuvo en los dos ltimos aos. Un aspecto importante que se debe destacar en este perodo, se refiere a que el apoyo financiero de la cooperacin y las inversiones, estn destinadas para apoyar los procesos de reforma agraria. En este sentido al constituirse la Alianza para el Progreso, en 1961, se afirma: impulsar, dentro de las particularidades de cada pas, programas de reforma agraria orientada a la efectiva transformacin, donde se requiera, de las estructuras e injustos sistemas de tenencia y explotacin de la tierra, con miras a sustituir el rgimen del latifundio y minifundio por un sistema justo de propiedad. Por otra parte este programa plantea, en la direccionalidad de la teora de la modernidad y de la sustitucin de importaciones obtener una mayor productividad mediante la complementacin y especializacin industrial, as como la eliminacin del proteccionismo indebido respecto a la produccin de materias bsicas, tambin se propone lograr un aumento del 5% del Producto Bruto a travs del aumento continuo y apreciable de la productividad agrcola, un nivel razonable de estabilidad de precios y una mejor distribucin del ingreso. Paralelamente entra en vigor la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio, en la cual Bolivia no es miembro pleno. Por otra parte, los Programas y Fondos internacionales en sus documentos constitutivos, lanzan la consigan de una mxima prioridad en la asignacin de recursos y la cooperacin a los pases de menor desarrollo relativo6. En el mbito nacional, el Plan decenal se elabora en un contexto econmico, que tiene como caracterstica la continuidad del programa de estabilizacin que se implementa en 1956, la estabilidad de la moneda, los crditos conseguidos del BID, para la CBF, la minera, agricultura y la industria en general, que segn el Informe del Banco Central de Bolivia de 1961, son factores centrales positivos para el desarrollo y abren enormes posibilidades hacia un mejoramiento paulatino de nuestra economa. El Plan tiene las caractersticas centrales de la teora estructuralista, ya que en sus planteamientos se busca ir hacia un plan global y con un financiamiento de la misma
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Declaracin de los Pueblos de Amrica. Objetivos de la Alianza para el Progreso. Informe del BCB (1961: 1645).

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naturaleza. En su anlisis de los problemas, identifica tres tareas que se deben cumplir inmediatamente: a) incrementar la produccin, para mejorar los niveles alimenticios; b) sustitucin de importaciones y c) abrir nuevos rubros significativos de exportacin. As mismo para las regiones, plantea: la expansin y transformacin de la agricultura tradicional del altiplano y valles; y la incorporacin de nuevas reas de cultivo principalmente en oriente. Es decir de manera preliminar en el diagnstico, ya se plantea incorporar el modelo de la innovacin inducida y la expansin de la frontera agrcola para las regiones del altiplano y valles y el modelo de la expansin de frontera agrcola para la regin del oriente. El Plan Bienal (1963.1965), que deriva del decenal propone que los programas de colonizacin debern ser atendidos con la mayor prioridad, porque constituyen un requisito para que puedan cumplir con las metas de incremento de la produccin. Se propone que el proceso de la reforma agraria sea complementado con la ejecucin paralela de planes concretos de desarrollo y programas integrales. A fin de movilizar los recursos naturales y de proteger aquellas fuentes en peligro propone: realizar trabajos de conservacin de suelos, construcciones para el almacenamiento y utilizacin del agua, inventario forestal, reforestacin y siembra de alevines en cuerpos de agua. Producir progresivamente trigo, algodn, oleaginosas y sustituir productos, como los provenientes de la ayuda americana. En un sentido general el Plan tiene una continuidad con las polticas y acciones de modernizacin y sustitucin de importaciones de productos agropecuarios, aspectos que fueron planteados en el Plan Inmediato. La novedad de este plan, en relacin al anterior, es que articula la sustitucin con procesos de industrializacin, mostrando el mismo una adecuacin ms precisa y vinculada a programas especficos para la implementacin de la propuesta terica de la industrializacin por sustitucin de importaciones. Esta industrializacin plantea la articulacin con otros sectores tratando de generar sinergias y encadenamientos horizontales y verticales, aspectos que no se llegaron a alcanzar. En lo que representa la construccin de la ruta de desarrollo, se plantea el crecimiento de la produccin, en base a la expansin de la frontera agrcola en todos los cultivos y productos que se han identificado, basndose en el modelo de la frontera y de la difusin. El crecimiento de la productividad se plantea a travs del incremento de los rendimientos de los cultivos y ganado, incorporando el modelo de insumos de alto rendimientos, basado en la utilizacin de fertilizantes, pesticidas, riego y uso de semillas mejoradas.

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El objetivo del crecimiento de la produccin y la productividad, enfatiza an ms en la implementacin del modelo de crecimiento hacia fuera, sin dejar de tomar en cuenta el mercado interno. Se plantean de manera equilibrada priorizar el incremento de las exportaciones y el mejoramiento de la alimentacin de la poblacin tanto en calidad como en cantidad. En el segundo plan bienal 1965-66, las metas planteadas para el sector agropecuario son moderadas con relacin a los otros sectores productivos, donde se espera tasa de crecimiento del 5 y 6%. Con relacin a las regiones, el Plan no explicita una estrategia regional, que era un aspecto central de la propuesta del Plan Inmediato; por el contrario el Plan tiene una propuesta que busca ser implementada segn las potencialidades y limitaciones de cada una de las regiones. En este sentido, el cambio tcnico propuesto abarca tanto procesos mecnicos para la ampliacin de la frontera agrcola como de procesos biolgicos y qumicos para el incremento de la productividad (rendimientos y produccin per cpita). En los aspectos institucionales, se propone una serie de programas de apoyo a la produccin, basados en el modelo de la revolucin verde, como el programa de provisin de insumos para la produccin, dentro del mismo un aspecto que resulta importante para todo proceso de innovacin, es la implementacin y la difusin de las nuevas tcnicas, donde el Estado debe desarrollar una serie de medidas de fomento. A pesar que en el diagnostico se identifican elementos del modelo de la innovacin inducida, que articulan los aspectos institucionales con los tcnicos, en el Plan en concreto no se rescata este modelo y sus elementos, teniendo por lo tanto un plan que muestra una desarticulacin entre innovacin tcnica y desarrollo institucional. Los factores sobre los cuales se apoya ruta de desarrollo del Plan son: crdito oportuno y adecuado; asistencia tcnica; comercializacin y distribucin de los productos, donde la tierra se constituye en la base de la estabilidad econmica del productor. Para robustecer la base agrcola el Plan propone implementar los siguientes servicios: extensin, crdito, asistencia tcnica, investigacin, mecanizacin agrcola, salud y educacin; almacenamiento y distribucin; cooperativas y asociaciones campesinas, y programas de desarrollo comunal. Los programas de apoyo y por ende los elementos que el Plan considera y se propone como centrales para lograr el desarrollo y alcanzar los objetivos planteados estn basados en: la mecanizacin; investigacin, buscando recursos econmicos y capital humano para hacer investigacin; extensin (se plantea hacer una correccin del sistema de extensin), y por ende del modelo de la difusin; multiplicacin de semillas; capacitacin profesional; provisin de insumos para la produccin; poltica de precios y comercializacin.

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En el tema de comercializacin el Plan propone dos alternativas, una en la cual el Estado asume un rol de comprador, que es una caracterstica del modelo del Estado empresario, donde el mismo es productor y consumidor, y la segunda desarrollar a un comprador tipo cooperativas. Lo que no se puede observar en la ruta de desarrollo planteada por el Plan es el rol y funciones que deben asumir los ministerios en la elaboracin y ajuste de los lineamientos y estrategias productivas. En lo referente al rol de normador y de fomento, la propuesta se circunscribe a polticas reguladoras de precios, medidas de fomento para la incorporacin de nuevas tcnicas, apoyo a procesos de comercializacin, crdito y al desarrollo de procesos de colonizacin. El Plan mismos no identifica a los actores ejecutores y destinatarios de las acciones. Con relacin a las inversiones necesarias para poner en marcha el Plan propuesto, se plantea trabajar con recursos externos, de la cooperacin, ya sea crdito o ayuda, para luego en base a los recursos e ingresos generados en el pas, poder financiar las futuras inversiones con recursos provenientes del ahorro. A pesar de identificar una degradacin de los recursos naturales, no se plantea acciones que vayan a favor de la recuperacin y el manejo racional de los recursos, el modelo de la conservacin que se identifica en el diagnostico no es recuperado en el momento del desarrollo de la propuesta, lo cual muestra que la prioridad del Plan es el crecimiento sin la consideracin de los daos a los recursos naturales, considerados los mismos en este momento histrico, como recursos abundantes. El supuesto del Plan, de contar con un financiamiento externo en una primera etapa y luego financiar el desarrollo con los recursos generados, es rescatado de la corriente o teora de la modernizacin, que incorpora de manera implcita la doctrina los crculos viciosos a la que contribuyeron autores como G. Myrdal, H. Singer y R. Nurkse. El crculo vicioso de la pobreza, propone que un pas pobre tiene una baja renta, y por tanto bajos ingresos, lo cual origina un nivel de ahorro bastante reducido, que se traduce en una escasa inversin incapaz de generar una renta elevada. As pues, un pas es pobre porque es pobre, y la nica forma de salir de ese crculo vicioso es romperlo por alguno de los eslabones, como por ejemplo, el del ahorro, camino escogido y propuesto por el Plan. Sus planteamientos vienen reforzados por el modelo Harrod-Domar, de corte postkeynesiano, segn el cual la variable clave del proceso de desarrollo es la inversin, la cual depende directamente del ahorro. Sin embargo, como el nivel de ahorro interno de los pases subdesarrollados es bajo, dicha inversin habr de ser financiada con ahorro externo, inversiones extranjeras, crditos internacionales y ayuda al desarrollo, aspectos centrales planteados en el Plan de desarrollo.

166

Dicha planificacin del desarrollo estaba basada en la industrializacin, es decir, en el paso de una economa eminentemente agraria hacia otra de carcter industrial, todo esto apoyado en el en su modelo dual de cambio estructural, propuesto por A. Lewis (1954). Meier (2002), al referirse a los errores de la aplicacin de modelos, menciona que la ecuacin de Harrod-Domar, aunque fue formulada originalmente para condiciones de crecimiento de pleno empleo en una economa industrializada, fue empleada para estimar los requerimientos de capital de los pases en desarrollo, esto llevo a darle demasiada importancia a la acumulacin de capital fsico, malinterpretando una idea que fue diseada especialmente para pases industrializados y no para los que estn en desarrollo. Es importante tomar en cuenta que, en este perodo la propuesta de desarrollo rural, representa un cambio hacia la incorporacin del programa de desarrollo de comunidades, las cuales son rescatadas de las experiencias exitosas que se tuvo en la India, Gran Bretaa y Estados Unidos. El segundo plan bienal 1965-66, siguiendo las corrientes tericas del momento, planteaba entre sus objetivos orientar el esfuerzo nacional para impulsar un crecimiento planificado hacia afuera, a travs de robustecer el crecimiento interno, reestructurando la explotacin agropecuaria y remodelando la estructura agraria. Como se ha podido observar en los dos planes analizados, el papel propuesto que debera asumir el gobierno de un Estado desarrollista consista en promover la acumulacin de capital, utilizar reservas de excedentes de mano de obra, abordar deliberadas polticas de industrializacin, relajar las restricciones al comercio exterior a travs de la sustitucin de importaciones y coordinar la distribucin de los recursos mediante la planeacin y la programacin, aspectos estos que coinciden en trminos tericos y operativos con los postulados de los consejeros y expertos del desarrollo, que vean al Estado como el principal agente de cambio. A finales de la dcada de los 60, las crticas a los modelos se fortalecieron por las experiencias provenientes de los efectos adversos de la intervencin del gobierno. Meier (2002) indica los economistas se desencantaron de la planeacin o la programacin del desarrollo, debido a la distorsiones introducidas por las polticas y las fallas fuera del mercado resultantes de las polticas pblicas. Se hicieron crticas particularmente al abandono de la agricultura, la ineficiencia de las empresas de propiedad del Estado, los efectos adversos de la industrializacin por sustitucin de importaciones y el dficit en la balanza de pagos.

167

Para el caso boliviano, es necesario ver todos estos aspectos en relacin con los resultados obtenidos, la sustitucin de importaciones para productos agrcolas ha tenido sus efectos positivos, ya que a partir de 1963 se logr con la produccin de azcar y arroz, la sustitucin y el autoabastecimiento del mercado interno en un 100%, producto de procesos que fueron apoyados desde la dcada de los 50. Aunque la racionalidad para la intervencin gubernamental en todo el periodo de 1950 a 1970, se basaba en el marco terico de remediar las fallas del mercado, el resultado obtenido fue a menudo el fallo recurrente del gobierno a travs de la distorsin de precios.

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Grfico 3.8. Ruta de desarrollo propuesta por el Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 1962-1971
Modelo de la difusin Modelo de insumos de alto rendimientos Modelo de la frontera
Teora de la susutitucion de importaciones Teora de la industrializacin por susutitucion de importaciones Productos panificables: trigo; centeno, maz, harinas de yuca y soya.

Colonizacin (migracin) Programas especficos Situacion Inicial (diagnostico) Arroz Maz Papa
Hortaliza s Bananos y platanos

Expansin de la frontera agrcola

Incremento de rendimientos

para aumentar la produccin

Ganadera cereales azcar arroz oleaginosas fibras duras cultivos exportables tuberculos pesca forestacin

Objetivos propuesto

Ctricos y frutas

Azcar

Oleaginosas comestibles

Algodon

Kenaf y yute

La distribucin de tierras no se ha asociado, con otros factores tcnicos y econmicos necesarios para el desarrollo sectorial

Autoabast ecimiento

Expansin de la frontera agrcola

Consumo humano

Aumento de rendimiento

Use de semilla mejorada

Exportaci n

Comercial izacin

Sustituir importacio nes Cultivos agrcolas Carne Leche

Llanos

1, Mejoramiento sustancial de la alimentacin del pueblo en calidad y cantidad, con produccin de origen nacional

Ganado Asistencia tcnica Capacidad de ingenios

Crdito

Mejores prcticas

Importacin de semillas

Seguridad alimentaria (dieta alimentaria) Fibra

Caf Programas
Bovinos

Cacao

Castaa

Goma
Porcinos Ovinos

2. Produccin de materias primas agrcolas para las industrias no alimenticias

Aves de corral

las polticas de cambios diferenciales (segn el diagnostico ya eliminadas) y los excedentes agrcolas importados son un factor de desaliento para el sector ya que frenan la produccin local.

Llanos

Sanidad animal

Manejo

Aliment acin

Reprod uctores Provisin de insumos para la produccin

Insemin acin

Tasa de extraccin

Incremento de rendimientos

Aumento de ganado

3. Contribucin al mejoramiento del balance de pagos, en virtud de la sustitucin de importaciones y del incremento de las exportaciones de origen agropecuario.
riego

mecanizac in

Investigaci on

Extensin

Multiplicacin de semillas

Colonizacin

Capacitacion profesional

crdito

Programas generales

Recurs os financie ros

Tcnico s capacit ados

Restruc turacion

Red de extensio n agricola

Granjas de demostraci n

Gran de Nuevas tcnicas Mecanizacin

Medi nao Altipl ano y valle s

Condicio nante

Instituciones con recursos

Miles de explotacions particulares Sistema s de precios

Comercializaci n

Capacita cin de promotor es Centros de almacena miento Crdito

Centros de distribucin de semillas

Fertilizan tes Pesticida s

Herramie ntas

Segn cada zona

Aperos mejorad os, animales de tiro.

4. Aumento sustancial de las oportunidades de trabajo y mejoramiento del ingreso medio de la poblacin campesina, estimulando as la incorporacin efectiva de ese importante sector en la vida econmica de la nacin.

Poder comprador tipo cooperativo

Poder comprador estatal

Clasificaci n de productos

Transpor te

Medidas de fomento

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 Estrategia del Desarrollo Socioeconmico Nacional 1971-1991 (EDSN) Las Estrategias y Planes diseados a partir de la dcada de los 70, tienen la caracterstica de coincidir como indica Meier (2002), con el surgimiento de las propuestas de una segunda generacin de economistas del desarrollo, los mismos que se apoyan en los principios fundamentales de la economa neoclsica, esta nueva etapa se movi de modelos altamente agregados a micro estudios desagregados en los cuales las unidades de anlisis eran las unidades productivas y los hogares. Estos micro estudios provean de resultados y lineamientos para el desarrollo de polticas especficas, tales como, un cambio en tarifas o subsidios a la agricultura. Los gobiernos fueron exhortados no solo a remover las distorsiones de precios sino tambin a lograr las polticas correctas. Se afirmaba que un pas no era pobre debido al crculo vicioso de la pobreza, sino debido a sus pobres polticas. En este sentido los mercados, precios e incentivos deberan ser las preocupaciones centrales al disear las polticas. La postura neoclsica en esta etapa, plantea que la economa del desarrollo y su planificacin, debera esencialmente consistir en la aplicacin del anlisis econmico estndar al contexto particular de las economas en desarrollo. Un elemento central a destacar, es que los procesos de planificacin en Amrica Latina en ese momento, estaban desconectados de la poltica econmica, ya que los centros de decisin y operativos de la poltica econmica actuaban al margen de las oficinas de planificacin en la toma de decisiones (Ortiz, 1988). Con la Ley de Bases del Poder Ejecutivo, se pretendi corregir este defecto, en esta estructura el marco de referencia central de la Estrategia de desarrollo no poda perderse, porque estaba conectada con la toma de decisiones de poltica econmica. Segn Ortiz (1988), un mrito de esta estrategia, es que considera a todos los sectores, a diferencia de los otros planes que no consideran ciertos sectores. Se prioriza la compatibilizacin con los aspectos sociales, bsicos en los procesos econmicos de desarrollo, porque van dirigidos al hombre y mujer, sujetos y objeto de la economa. La Estrategia en su diagnstico propone que por los altos costo que tiene la colonizacin, no es conveniente para el Estado contraer deudas externas para proyectos de colonizacin, que presentan un efecto multiplicador muy bajo. Se plantea, para que el intercambio con el exterior genere excedentes, es necesario un esfuerzo persistente en el sentido de cerrar la brecha alimenticia para los productos agropecuarios. Esta exigencia es condicin esencial para romper los vnculos de dependencia externa y robustecer la soberana nacional.

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En trminos tericos, se presenta un enfrentamiento respecto al enfoque anterior y los marcos conceptuales empleados; ya que se tiene una discusin terica y metodolgica entre la CEPAL, con una metodologa estructuralista y el ILPES con la teora de la dependencia. En el contexto internacional, a finales de los aos 1960 y comienzos de los 1970, se tienen las crticas en relacin a la deficiencia en la programacin industrial y en la planeacin comprehensiva. Los crticos como indica Meier (2002), puntualizan sus observaciones a las causas de las fallas del gobierno: deficiencia en los planes, recursos e informacin inadecuados, las distorsiones no anticipadas de la actividad econmica domstica, la debilidad institucional y los fracasos de parte del servicio civil administrativo. La Estrategia se construye en el marco de una corriente nacionalista que propona generar un proceso de reestructuracin del nacionalismo revolucionario. Se plantea modificaciones a los anteriores esquemas de planificacin, se debate sobre que la idea de que la revolucin tena que ser desde abajo, hecha por las masas; se consideraba que no poda haber revolucin desde arriba. En este sentido Meier (2002), indica que si la gente es nacionalista, consciente de su atraso y ansiosa de progresar, deseara pasar trabajos y tolerar muchos errores y se lanzara con entusiasmo a la tarea de regenerar su pas. Estos temas d e debate tuvieron una influencia importante en los planteamientos de la Estrategia, como veremos ms adelante. En la propuesta de nacionalismo, lo que se pretenda en la Estrategia era formular una imagen objetivo, una trayectoria para recuperar la idea directriz de lo que debera ser el Estado Nacional Revolucionario; Jos Ortiz7 (1988), seala que es la nica Estrategia que se ha elaborado en Bolivia, ya que los otros fueron Planes. En la misma se planteaban modificaciones administrativas y estatales en superestructuras y en la base la reforma agraria y otras medidas de reforma estructural, como la reforma educativa y la reforma tributaria. La imagen objetivo central que se planteaba para 20 aos era: la liberacin de las estructuras de dependencia y la participacin popular, producto de aplicar en la planificacin el marco terico y metodolgico del estructuralismo de la CEPAL. En este punto es importante destacar la propuesta de participacin popular, que ser rescatada, aplicada y con cambios importantes para el pas, posteriormente en 1994, con el gobierno de Snchez de Lozada.

Jos Ortiz Mercado, Ministro de Planificacin y Coordinacin en el instante de la aprobacin de la Estrategia Socio Econmica del desarrollo Nacional 1971-1991.

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Se plantea impulsar una nueva reforma agraria, creando unidades de explotacin viables, a travs de una mancomunidad productiva y la creacin de cooperativas de ventas, servicios y otras. Tambin se contempla ir hacia la conformacin de aldeas rurales para crear una serie de demandas agregadas, que eran necesarias desde el punto de vista de retener la poblacin en el campo, para no alimentar la marginalidad social urbana (Ortiz, 1988), estos elementos los podemos encontrar en la propuesta de los programas de Desarrollo Rural Integrado (DRI) y el de Desarrollo de Comunidades. Actualmente esta idea es rescatada en la Ley de la Revolucin Productiva Agropecuaria N 144, donde se crean las Organizaciones Econmicas Comunitarias (OECOMs). En la Estrategia se puede observar nuevamente una continuidad en la poltica de sustitucin de importaciones agropecuarias, basada en el modelo de la CEPAL de la Industrializacin por Sustitucin de Importaciones (ISI) y en la continuidad y ajuste del modelo de desarrollo hacia fuera, buscando romper la relacin de la produccin de materias primas caracterstica del modelo de desarrollo hacia afuera de la dcada anterior, por un modelo tambin dirigido hacia afuera pero con productos transformados y elaborados, teniendo en este sentido una relacin con la propuesta terica de romper las relaciones centro periferia, buscando alcanzar el objetivo central de la estrategia que era de liberar al pas de la creciente dependencia externa por aumento de las exportaciones. As mismo la estrategia de ISI, se apoya en el modelo de impacto urbano industrial, al plantear los polos de desarrollo en cada departamento, con una fuerte articulacin de los productos agropecuarios con las agroindustrias; buscando desarrollar una poblacin rural nucleada en aldeas de tipo urbano, aspecto coincidente con la propuesta de los programas de Desarrollo Rural Integrado. En este sentido la estrategia hace un nfasis mayor en la articulacin de la produccin agrcola con el desarrollo agroindustrial en el marco de los polos de desarrollo. De lo explicitado, segn la Estrategia, Bolivia estara teniendo una continuidad desde 1935, es decir 36 aos en la aplicacin de las polticas de modernizacin, implementando los modelos de desarrollo hacia afuera y de la sustitucin de importaciones de productos agropecuarios. Por otra parte, en su propuesta, se encuentra una entrada vinculada al Desarrollo de Comunidades, denominadas Organizaciones Comunitarias de la Produccin que tienen un carcter empresarial y de cooperativas. Entre otros aspectos que resaltan esta, el anlisis de los mercados externos para la exportacin, la mirada de los proyectos enfocada en elevar los niveles de produccin y especialmente los de productividad, ya que muestra en el

172

diagnstico, la limitacin de la propuesta de expansin de la frontera agrcola. En este sentido plantea que la estrategia ms viable es la de mejorar la productividad, resolviendo el tema central de los problemas de la relacin hombre tierra. Con relacin a las regiones, la Estrategias hace una diferencias muy clara de las acciones y actividades a ser desarrolladas en las regiones, planteando, una complementacin regional en funcin de productos y reas a travs de la especializacin en la produccin de determinados productos. Los actores centrales de su propuesta son las organizaciones campesinas y colonizadores, ya que plantea una mayor participacin, formacin de estructuras comunitarias de produccin y el fortalecimiento de los sindicatos campesinos. El sector empresarial, se resume en la representacin de las Cooperativas y empresas campesinas. La ruta de desarrollo que plantea la Estrategia para el sector agropecuario (ver grfico 3.9.) tiene elementos que son articuladores a diferentes niveles, las propuestas de implementacin institucional por ejemplo tienen un carcter nacional y la reestructuracin de la economa agropecuaria es diferenciada en base a las caractersticas y especificidades de cada una de las regiones (donde se diferencian dos reas la tradicional y la no tradicional), a continuacin analizaremos el tipo de modelo heurstico propuesto para cada una de estas regiones. rea tradicional: para el rea tradicional se propone continuar aplicando el modelo de la frontera, que busca el crecimiento de la produccin a travs de la incorporacin a la produccin de las tierras que se encuentran en barbecho. El crecimiento de la productividad, se busca a travs del modelo de la revolucin verde, basado en la aplicacin de procesos biolgicos y qumicos que generen un incremento de los rendimientos, producto de la productividad de la mano de obra y de la relacin hombre tierra, a travs de la generacin de sistemas productivos intensivos. As mismo, es la primera Estrategia que plantea los aspectos sociales y organizativos, como elementos caractersticos de los programas de DRI. La organizacin industrial la plantea en relacin a la creacin de las unidades productivas racionales y viables, ligadas a resolver la problemtica de la tenencia de la tierra. En trminos generales se encuentran de manera implcita, elementos de los modelos de la innovacin inducida y de impacto urbano industrial. Para el rea tradicional, la propuesta del desarrollo hacia fuera y la sustitucin de importaciones no es prioritario, a excepcin de algunos cultivos que tienen potencialidades como la quinua, piretro y lana de camlidos, ya que las acciones

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propuestas estn dirigidas especficamente para fortalecer la relacin de produccin y comercializacin de la regin, para el abastecimiento del mercado interno. La propuesta central de la Estrategia es la generar un cambio estructural y de direccin en la reactivacin de la Reforma Agraria, la movilizacin campesina y la constitucin de Organizaciones Comunitarias de Produccin (OCP). Estas ltimas vistas como las empresas campesinas para la introduccin de cambios tecnolgicos, como alternativa al problema estructural minifundiario y al aislamiento de la poblacin campesino (ver grfico 3.10.). La Estrategia propone que las actividades de promocin y desarrollo agropecuario en el rea tradicional, deben darse canalizando y articulando las actividades alrededor de estas Organizaciones, se plantea que las propiedades afectadas por la reforma agraria se conviertan en OCP, cancelando el crdito de tipo individual, en este sentido el Banco Agrcola slo puede canalizar crditos a travs de la organizaciones, buscando en este sentido poder resolver el problema de acceso al crdito que han tenido los campesinos. El actor central de la propuesta de reestructuracin de la economa agropecuaria, en el rea tradicional es la masa campesina. Las funciones de la OCP propuesta son: Organizar el trabajo colectivo para la produccin. Administrar la OCP (en trminos empresariales, para que sea de hecho una empresa campesina eficiente). Organizar el trabajo colectivo para la construccin del centro de acopio de la comunidad y las dems obras de infraestructura productiva (obras de riego, terrazas, etc.) Proveer y efectuar oportunamente la adquisicin de los instrumentos de trabajo y de los principales insumos agropecuarios. Realizar la distribucin de la produccin, tanto la que debera quedarse para la subsistencia de las comunidades como para negociar los excedentes en el mercado. Capitalizar la OCP y redistribuir los beneficios entre sus miembros

rea NO tradicional: para esta rea se plantea continuar aplicando el modelo de la ampliacin de la frontera y los elementos de la teora modernizacin en los sistemas de produccin. El crecimiento de la productividad se busca a travs de la aplicacin del modelo de la revolucin verde y el modelo de impacto urbano industrial (ver grfico 3.11.). Se propone una integracin de la produccin en funcin del dinamismo de los polos y centros agroindustriales, basado en la aplicacin de cambios tcnicos como son

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los procesos de mecanizacin, buscando mejorar los mecanismos de abastecimiento de maquinarias e implementos agrcolas con tcnicas intensivas en mano de obra para mejorar la relacin hombre tierra. En trminos generales y de manera implcita, la Estrategia considera los elementos del modelo de la innovacin inducida, el modelo de impacto urbano industrial y el modelo de la conservacin, como lineamientos para resolver los problemas que se tienen en la produccin de caa de azcar. El modelo del desarrollo hacia fuera, continua presente, con una mayor participacin y apoyo por parte del Estado ya que los productos y las acciones estn dirigidas especficamente para la especializar la zona en productos cuyo destino sean los mercados externos en primera instancia y luego al mercado interno, especialmente en aquellos rubros y productos cuya importacin se trata de sustituir. Entre los temas centrales que propone como cambio de la estructura productiva del rea estn: Hacer un cambio profundo a la ineficiencia del sistema de produccin de la caa de azcar, haciendo una reconversin del sistema agroindustrial, y a travs del modelo de la conservacin establecer reas especficas de produccin y con el modelo de revolucin verde incrementar la productividad. Programar un nuevo sistema de colonizacin, con una participacin activa del Estado para luego transferir a las Organizaciones Comunitarias de Produccin. Con relacin a los nuevos latifundios ganaderos que estn surgiendo se propone, suspender la concesin de tierras fiscales, para que el Estado las arriende y establecer un rgimen de enfiteusis. Para la comercializacin, propone que el Estado se haga cargo de la exportacin e importacin, a travs de una entidad estatal especializada, que maneje todo el sistema de almacenes, silos, frigorficos y stock de alimentos para casos de emergencia. Se plantea el desarrollo de una agricultura especializada de acuerdo a las caractersticas ecolgicas y edficas de cada regin. Debido a que el diagnostico identifica que se ha logrado excedentes de arroz, azcar y maz y por ende la sustitucin de estos productos la estrategia se propone continuar con el modelo de la industrializacin por la sustitucin de importaciones, para el caso de los cultivos de trigo, oleaginosas y fibras vegetales.

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En lo institucional se plantea una reestructuracin del ministerio cabeza de sector, para la implementacin de una serie de acciones como ser la reformulacin de la ley de reforma agraria, la ley de cooperativas, ley de crdito agropecuario y la creacin de las corporaciones de desarrollo agropecuario, as mismos es necesario destacar que la nueva reforma administrativa centraliza en el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agrcolas los problemas socio-econmicos y no solo los problemas econmicos. Se plantea una estructura institucional del sector pblico que centralice las decisiones de poltica agropecuaria, caracterstica de un Estado empresario y nacionalista, y la descentralizacin de la ejecucin de las acciones con el objetivo de evitar la subutilizacin de los recursos financieros y humanos. Para resolver el problema de la erosin de suelos, se plantea de manera incoherente que a travs de la utilizacin de fertilizantes y riego, se lograra evitar la erosin. La propuesta de formacin de capital en el campo a travs de la inversin en el desarrollo de obras, responde a la propuesta terica neokeynesiana. El diagnostico plantea que las empresas extranjeras condicionan y crean la demanda de un producto que se oferta. En oposicin a la teora convencional del mercado, en la que la demanda y las preferencias crean la oferta, aspectos estos que los marcos de anlisis de la implementacin de la economa del desarrollo, nos muestra para el caso boliviano, es an la oferta la que crea la demanda en un mercado pequeo, donde se dan monopolios antes que oligopolios, ante esta discusin terica la estrategia plantea ampliar el mercado interno a travs de una mayor participacin y el incremento del ingreso per cpita de la poblacin rural. La ruta de desarrollo busca generar cambios estructurales importantes y de fondo al sistema agrario, para generar un nuevo escenario de desarrollo con el surgimiento de nuevas estructuras y actores. De manera especfica se busca a travs de estos cambios generar un crecimiento de la produccin y productividad, cambiando la relacin hombre/tierra, con la incorporacin de cambios tcnicos basados en procesos mecnicos, biolgicos y qumicos. Estos aspectos, marcan una diferencia muy importante y sustancial en relacin a la ruta de desarrollo trazada en el Plan Decenal 1962-1971 (el cual cont tambin con el apoyo de la CEPAL), en este las medidas y acciones propuestas tratan de incorporar programas y proyectos puntuarles para mejorar y dinamizar la estructura agraria vigente en el momento de la construccin del Plan, en cambio la ESEDN 1971-91, plantea en primera instancia un cambio de las estructuras de los sistemas agrarios de produccin, para que sobre estos cambios recin se operen los programas y proyectos propuestos.

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Grfico 3.9. Ruta de desarrollo propuesta por la Estrategia Socio Econmica de Desarrollo Nacional 1971-1991

Programa desarrollo de comunidades

Modelo de la forntera

Modelo de insumos de alto rendimiento

Modelo de impacto urbano industrial

Modelo de la innovacion inducida

Industrias

Grupo andino Dinamica del sector externo ALALC y CUENCA DEL PLATA Mercado internacional Organizacion social de los campesinos

Piretro, algodon, pelos de camelidos - carne, cacao, arroz, coca, semillas de papa, frutas (ctricos) , lupulo. Maderas, piretro, goma, castaa, cacao en grano, caf, algodon, frutas (abananos, citricos, pias). Algodon, maderas, caf, casta, pelos de camlidos, cueros, ipecacuana, quina, tabaco

Objetivo propuesto

Estrategia Liberacin de las estructuras de dependencia y la participacin popular. impulsar una nueva reforma agraria, creando unidades de explotacin viables

Situacion Inicial (diagnostico)

Modelo de la estrategia

Norte Altiplano Area tradicional Area NO tradicional Trigo, oleaginosas, fibras vegetales Valles y yungas Trpicos y llanos Centro Sur

1. Reactivacin y redefinicin del proceso de reforma agraria y organizacin de los campesinos

Baja productividad
Dinamica del sector interno

Complementaci n regional en funcin de productos y reas Sustitucion de importaciones Reestructuracin socio econmica de las unidades de produccin (incremento de la productividad, del ingreso y mayor participacin) Estudio de los grandes proyectos

2. Formacion de capital en el campo por medio de la inversin, trabajo para la construccin de obras de riego, terrazas, silos, trincheras, aguadas, caminos y centros de acopio. Mejoramiento de la relacion hombre/tierra, incorporacion de tierra con barbecho Especializacin

Desocupacin de gran masa campesina subempleada

Aumento de la productividad por hombre Urbanizacin rural e infraestructura complementaria

3. Reestructuracin de la economa agropecuaria del area tradicional

Superar la incapacidad de generar excedentes

Bajo nivel de ingreso

Area tradicional

Medidas de implementacin Aumento de la productividad

4. Reestructuracin de la economa agropecuaria del area NO tradicional 5. Reforma de los sistemas de comercializacin e implantacin de la infraestructura bsica estatal para comercializar productos agropecuarios: exportacion, importacin y abastecimiento

Incapacidad de generar excedentes Falta de condiciones para integrar econmica, social y polticamente al pas. Dependencia externa creciente por el aumento de las importaciones agropecuarias

Area NO tradicional

infraestructura complementaria Medidas de implementacin

Liberar al pas de la creciente dependencia externa por aumento de las exportaciones y susutitucin de las importaciones agropecuarias.

Proyectos de riego que alcanzan a 19.500 has 1ra etapa y 594.000 has en 2da etapa. Organizacion Comunitaria de la produccin: empresa campesina Fusion de los ministerios de agricultura y asuntos campesinos Estructuracin funcional del nuevo ministerio

Cambio estructural poblaciona Creacin del ente estatal de exportacin e importacin de productos agropecuario s Creacin de corporacion es regionales de desarrollo agropecuari o

del

62%

39%

Aumento de la participacin de la masa campesina en la formacin y participacin del producto. Formulacin de una ley de crdito agropecuario

Aspectos institucional es

Creacin de la legislacin sobre las organizacion es comunitarias de la produccin

Reformulaci n de la ley de reforma agraria

Reformulaci n de la ley de cooperativas

Contribuir para integrar econmica, social y polticamente al pas.

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Grfico 3.10. Ruta de desarrollo de propuesta por la ESEDN 1971-1991 para el rea Tradicional
Propuesta identitaria

Situacion Inicial (diagnostico)

Recuperar el sentido histrico de las comunidades agrcolas

Nueva reforma administrativa: Ministerio de Asuntos Campeinos y Agropecuarios asesorar

Se centralizan los problemas socioeconmicos

Objetivo propuesto

Organizar las relaciones de produccin en base a los valores de las comunidades Exportacion Sustitucion de importciones Reactivar la reforma agraria, movilizar y organizar a los campesinos

Alternativa al problema del minifundio y al aislamiento de la poblacion campesina.

Organizacion Comunitaria de la produccin (OCP): empresa campesina

a
Reforma agraria espiritu individualista Crdito se cancela crdito de tipo individual, Banco Agrcola Romper la estructura minifundista y colocar la produccion en las OCP Infraestructura de produccion: centros de acopio, riego, terrazas, silos, trincheras, caminos, potreros, pozos, etc Asistencia tcnica Servicios pblicos Reconocida por los poderes pblicos

Modificaciones en la estructura de la economia agropecuaria

Proyectos

Las propiedades afectadas por la reforma agraria se convierten en OCP

Movilizacin de la masa campesina

De riego para 19.500 has

Produccion

Impulsar una nueva Reforma Agraria

Especializar las diversas reas de acuerdo a sus aptitudes agropecuarias

Concentra la poblacin en aldeas rurales

Reestructuracion de la economa agropecuaria del area tradicional

Altiplano: quinua, pasturas, ganado ovino y camelidos, piretro

Ampliacin de la frontera agrcola Etapas

Industria local y exporatcion piretro 1ra etapa : 1970-79

Centros de investigacin

Sistemas colectivos de explotacion. 2da etapa: 1980-1991

Valles. frutales, leche y aves.

Fases:

1ra: 1970-72

2da: 1973-79

178

Grfico 3.11. Ruta de desarrollo propuesta por la ESEDN 1971-1991 para el rea NO Tradicional

Situacion Inicial (diagnostico)

Regiones

Modelo de la conserbvacin

Teora de la modernizacin

Modelo de industrializacin por suustitucion de importaciones

Modelo de insumos de alto rendimiento

Objetivo propuesto

Modelo de expansin de la frontera agrcola

Reestructuracion de la economia agropecuaria del area No tradicional

Los rendimientos de caa han bajado, los ingenicos son ineficientes

Area NO tradicional (oriente)

Planificacin de los cultivos de caa en las zonas que presenten las mejores condiciones

Implantacion de cultivos mecanizados en gran escala

Convertir los actuales ingenios ineficientes en dos grandes centrales azucareras Se transfieren las empresas de las OCP

Captar agua subterranea y superficial para riego

Tener estudios de niveles de fertilidad segn los tipos de suelos

Hacer investigacin de variedades de caa y mtodos de cultivo

Eliminar la irracionalidadde la economa del azucar

Crecimeinto de minifundio en zonas de colonizacin

Programar un nuevo proyecto de colonizacin en funcion de unidades econmicas

Accin directa del Estado en la explotacion agrcola y agroindustrial

Proyectos de produccion de: oleaginosas, algodn, banano

Contener la expansin del minifundio difundido por los programas de colonizacin

Racionalidad econmica

Resolviendo porblemas sociales

Crear OCP

Tierra

Asistencia tcnica

Infraestructura y capital Exportacion

Sustitucion de importciones

Crecimeinto de grandes empresas latifundistas ganaderas

Aplicacin de limites a las distintas explotaciones

la accin gubernamental no sera directa sino en apoyo de

Suspender concesin de tierras pblicas

Arrendar tierras

Establecer rgimen de enfiteusis

Contener la expansin de la empresa monopolstica

Sistema de comercialziacin deficiente y oneroso. No se posee infraestructura de grandes alcacnes

En base a cooperativas y/o organizaciones comunitarias

Infraestruct ura bsica

produccion de reproductores bovinos

asistencia tcnica

comercializa cin de carne (exportacin)

El gobierno manejara los stock de productos claves para exportacin

El Estado se hace cargo del mercado exterior de exportacin e importacin

Implementar el Programa Nacional de Almacenes, silos y frigorificos

Aprovechar los acuerdos de los programas de integracin regional y sub regional

Reformar los sistemas de comercializacin e implantacion de infraestructura

El gobierno no tiene infraestructura para formar stock para periodos de escases

Entidad estatal especializada

Red de silos, frigorficos y almacenes

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 Plan Quinquenal Agropecuario 1976-1980 (PQA) El contexto internacional en el cual se elabora el plan se caracteriza por una inflacin y recesin en los pases desarrollados, que tiene repercusiones e impactos principalmente en los pases no industrializados a travs del intercambio comercial, donde el descenso de la actividad econmica ha tenido repercusiones en los pases productores de materias primas, principalmente en el volumen y precios de exportacin, incidiendo luego en la produccin, ingresos e inversin (memoria del BCB, 1976). El ao 1976, se caracteriza por la asimetra en el comportamiento de los precios, ya que detrs de la leve mejora de las relaciones de los precios de intercambio, se escondieron situaciones muy dispares entre pases altamente beneficiados y otros seriamente agravados por la coyuntura internacional de precios (Memoria del BCB, 1976). La agricultura tradicional requiere no solamente de buenos programas de investigacin, extensin, etc., sino adems de una adecuada fuente de insumos a precios convenientes, en este sentido el Plan en su diagnstico propone: Genera cambios en los hbitos y actitudes de los agricultores. Poner remedio al sobrepastoreo en el altiplano y valles. Para los programas dirigidos de colonizacin llevar a cabo un proceso de cambio tcnico inducido, mediante el desarrollo de una base cientfica y los otros factores de produccin, es decir la implementacin del modelo de cambio inducido. El desarrollo del altiplano y valles para lograr un equilibrado crecimiento econmico de todo el pas, aspecto ligado a la teora del equilibrio, as como a las reflexiones de los desequilibrios que se generan en los procesos de desarrollo regional inducidos, aspecto planteado por Hirschman en 1948. La inversin en infraestructura, caminos de acceso, alentara la migracin interregional e incrementar el uso de los recursos humanos, as como tambin la infraestructura de mercados. Con la experiencia adquirida en el desarrollo agropecuario de Santa Cruz, resultado de la accin combinada de los sectores pblico y privado, pueden igualmente desarrollarse otras reas para alcanzar el desarrollo equilibrado del pas.

El plan indica que su nuevo enfoque est dirigido al incremento de la produccin (promovida por el gobierno) y la reduccin de las perdidas, el mismo segn lo explicitado por el Plan se asienta en dos variables: superficie de tierra (nmero de animales) y rendimientos, variables

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que propone deben ser incrementadas para generar un crecimiento de la produccin. Es decir se propone implcitamente aplicar el modelo de la frontera, como un medio para el crecimiento de la produccin y el modelo de insumos de alto resultados como un medio para el incremento de la productividad, rendimientos bsicamente. Al referirse a los programas se plantean elementos del modelo de la innovacin inducida, como son: la incorporacin de los cambios tcnicos y los institucionales como medios para incentivar al cambio productivo. Se considera que la modificacin y los ajustes de los programas y polticas, son la base de la propuesta, ya que se busca dinamizar la produccin y productividad del sector agropecuario; por lo cual se priorizaran las inversiones y recursos escasos, para aquellos productos deficitarios pero que sean econmicamente racionales. Es decir el Plan implcitamente plantea el desarrollo de programas y polticas que vayan en primera instancia a cubrir los requerimientos nacionales de alimentos y en segunda instancia la exportacin de los excedentes, valores que varan ya que las proyecciones tanto de demanda como de oferta estn en base a la tasa de crecimiento de la poblacin, tasa de crecimiento de la renta per cpita y la elasticidad ingreso de la demanda. De manera regional el Plan propone: Altiplano y valles: donde se tienen los cultivos que muestran dficits y la tierra es escasa, se propone el incremento de los rendimientos, a travs de un cambio tcnico basado en la implementacin de procesos biolgicos y qumicos, lo cual nos lleva al planteamiento implcito del modelo de la revolucin verde, sin considerar explcitamente la mecanizacin. Oriente: en esta zona se tienen pocos cultivos con dficit, se propone la mecanizacin, como un medio para resolver el problema del dficit.

Un elemento nuevo que incorpora el Plan, es la reduccin de las prdidas postcosecha. De manera especfica este aspecto llega a ser central en las proyecciones y el nfasis de las acciones a ser desarrolladas por los programas y proyectos, particularmente en el caso de los ctricos y la papa. Para resolver los factores limitantes del sector agropecuario, el Plan plantea una serie de estrategias de mediano y largo plazo, los mismos que estn asentados en:

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 Fortalecer las bases e infraestructura para la tecnificacin de la agricultura. En la propuesta se incorpora la corriente de la teora de la modernizacin de la agricultura. Para la generacin de excedentes se busca la aplicacin del modelo de la revolucin verde y de la difusin para fortalecer e invertir en los servicios de investigacin, centros de experimentacin y extensin, que difundan los conocimientos que generen cambios tcnicos. Reorganizacin del sistema de produccin y racionalizar la relacin hombre/tierra utilizada. Se plante la realizacin de estudios de la relacin hombre/tierra y de suelos de manera especfica en cada regin, sin plantear el para qu. Por otra parte, se propone la implementacin de los programas de Desarrollo Rural Integrado (DRI), con el apoyo del Banco Mundial, teniendo en este caso una continuidad de lo propuesto en la ESEDN 1971-1991, se plantean nuevamente las aldeas rurales y la existencia de Organizaciones Campesinas Productivas. Las OCP no tienen la misma importancia y peso que se les dio en la anterior Estrategia, pero le dan un mayor peso a los procesos de desarrollo a las cooperativas como una nueva alternativa organizativa, tanto en el altiplano como en las zonas de colonizacin. Implementar sistemas y mtodos efectivos de manejo y uso de los recursos naturales renovables. Este es el primer Plan en el cual se toca el tema del manejo de los recursos naturales, se propone el manejo y administracin de los suelos, aguas, vegetacin, recursos ictiolgicos y el recurso forestal. Esta estrategia es importante ya que por primera vez el Estado reconoce la importancia del manejo de los recursos naturales como la base para el desarrollo de los procesos de produccin. As mismo el Plan propone que el Estado ser el responsable de la administracin, manejo y control de los recursos. Incremento de la inversin para el desarrollo del recurso humano. La inversin planteada para el desarrollo de capital humano, apunta a la modernizacin de la agricultura a travs de la formacin de cientficos y modificaciones en los programas y materias de las escuelas rurales. Esta propuesta plantea una novedad en el sentido de proponer una coordinacin e integracin entre diferentes ministerios, los cuales hasta el momento se mantenan trabajando de manera separada y sectorial. Respaldar las instituciones y servicios de comercializacin de productos e insumos con inversiones adecuadas del gobierno. El Plan busca incrementar en las instituciones y servicios la eficiencia del mercadeo, en este sentido se propone invertir en la mejora de caminos, red de informacin, almacenes, agilizacin de transacciones, modificacin de controles de insumos. Reorganizacin del sector pblico, adecundolo a las necesidades de desarrollo del pas. Al igual que en la ESEDN 1971-91, se plantea la centralizacin de todos los organismos del sector y la descentralizacin de funciones en todos los

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niveles. As como tambin la reestructuracin o eliminacin de programas que han dejado de ser operativos o necesarios. Racionalizar la distribucin regional de las inversiones y el financiamiento de la produccin. Lo que resalta de esta estrategia es la propuesta de desarrollar autonomas regionales para el diseo, desarrollo, implementacin y evaluacin de planes, programas y proyectos. Incorporacin de nuevas reas al proceso productivo a travs de la apertura de la frontera agrcola. El plan plantea generar cambios en los programas de colonizacin as como la reconceptualizacin de lo que se entiende por colonizacin, en relacin a su planificacin, tipo de propiedad y la forma y conduccin de la misma. La propuesta de colonizacin est dirigida a mover poblacin de las zonas con problemas de minifundio a las fronteras con una visin de defensa del territorio nacional. Actualizacin y aceleracin del proceso de Reforma Agraria y reestructuracin del Consejo Nacional. El Plan a pesar de identificar los problemas de minifundio y latifundio se propone de manera contradictoria terminar los procesos de titulacin. As mismo el plan propone que todas las tierras fiscales (agrcolas, ganaderas, forestales, de uso pblico, parques y reservas) pasan a depender de un solo organismo. Tambin se propone levantar el catastro de la propiedad rural para la titulacin y con propsitos de tributacin. Coordinacin y centralizacin de los programas rurales de asistencia tcnica extranjera. Se propone que los programas de asistencia tcnica extranjera sean centralizados, coordinados, controlados y evaluados por la oficina sectorial de planificacin del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios, a fin de evitar competir con otras prioridades del gobierno y que las inversiones sean utilizadas adecuadamente. Con relacin al tema tierra, el Plan incorpora el planteamiento de pasar de un enfoque de expropiacin a un enfoque basado en el mercado de tierras, compradores y vendedores. En el diagnstico del plan se identifican los problemas que se tiene en la poltica de asistencia tcnica, tema que no vuelve a ser planteado como poltica de Estado, este aspecto llama la atencin, considerando la importancia de esta actividad para la extensin y adopcin de nuevas tcnicas. Los programas desarrollados por el plan incorporan el desarrollo de actividades en las siguientes temticas:

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 Investigacin y extensin, a travs del Instituto Boliviano de Tecnologa Agropecuaria IBTA. El manejo forestal a travs del Centro de Desarrollo Forestal El desarrollo de un programa donde se estudien problemas econmicos y de comercializacin. Un programa de capacitacin de tcnicos de los ministerios. Programas de riegos, suelos e ingeniera. Un programa de sanidad animal y vegetal. El instituto de colonizacin. Un programa de Reforma Agraria. El banco agrcola, encargado del crdito. Las corporaciones de desarrollo regional. Por otra parte se desarrollan de manera paralela dos programas de carcter integral, el Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRI) y los Programas de Desarrollo de Comunidades (DC). Los programas de desarrollo de comunidades en trminos generales son programas que vienen desde la dcada de los 50 y terminan a principios de los 60, pero el Plan decenal 1962-71, los rescata y como se puede ver su vigencia an contina en la planificacin y en las estrategias de desarrollo. As mismo se contina con los programas de DRI, que aparecen a partir de la dcada de los 70 para finalizar en los 80, que son incorporados en la ESEDN 1971-91 y rescatados por el PQA. Un aspecto que llama la atencin es que el Plan no desarrolla de manera explcita las propuestas y acciones para actores sociales, como el mediano productor y el empresario agropecuario de oriente, los cuales en definitiva llegan a ser los que ms se han beneficiado y desarrollado en el periodo de gobierno que implemento esta estrategia y no as los pequeos productores y campesinos que segn el Plan son los directos y principales beneficiarios. En trminos generales como se puede observar en los grficos 3.12 y 3.13, el Plan plantea objetivos, estrategias, desarrolla polticas y programas para operativizar las mismas. Lo que no se encuentra en el Plan, es una coherencia de las acciones propuestas con los objetivos planteados, se llega a un supuesto de que el desarrollo de las actividades en conjunto permitir de manera directa o indirecta, a nivel de agregacin de las actividades, alcanzar los objetivos planteados.

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Grfico 3.13. Grfico 3.12. Ruta dePlan desarrollo Del Plan Quinquenal Agropecuario Ruta de desarrollo del Quinquenal Agropecuario 1976-1980 1976-1980
Estrategias
Desarrollo de comunidades
Ministerio Universidades ModeloMercadeo de la revolucion verde

Aumento de la produccin y a travs de cambios tcnicos que Produccion Difusion de reduccion de prdidas Estaciones modernizacion Modificar los programasconocimiento y economicen los factores de de programas sociales Investigacion a travs centros de promovida por el gobiernoexperimentales, de la agricultura polticas Desarrollo de la produccion excedentes s agropecuaria de demostracin, Comunidad, son para servicios de extensin Zonas de crdito, Reorganizacin del Organizar Nuevo enfoque del Incentivar el cambio colonizacion colonizacin, Extensin sistema de produccin y Organizaciones cooperativas piloto Infraestruc Investigacion Crdito Precios gobierno Estudios en cada Implementacion Establecimie riegos, agrcola racionalizar la relacin regin de la campesinas para para uso racional tura suelos, para de proyectos de nto de aldeas etc hombre/tierra utilizada relacin hombre/ la produccion y de tierras de la Cooperativas DRI para: rural tierra y suelos consumo pastoreo comerciali y Priorizar la inversion en Institucional Tcnico zacin mecanizacin Variable superficie Variable Modelo de la productos deficitarios, a travs de un Implementar sistemas y mtodos Poner en prctica mtodos ErisIn de de tierra rendimientos revolucion verde cuando se produccin Altiplano ypor Inventario de recursos y programa manejado efectivos de manejo y uso de los de conservacion y uso escasez de tierra suelos, es economicamente valles mejora de la administracion el Estado recursos naturales renovables eficiente de los RRNN degradacin de racional Mayora de de los mismos los RRNN Promover un cambio en la los cultivos inversion pblica con el fin de incremento de con deficits Manejo de Conservacion Regiones Vegetaci producir excedentes y generar Inventario rendimientos Pesca Forestal Suelos recurso agua cuencas de suelos n un desarrollo integral Incremento de la Mecanizacin Oriente inversin para el efectos Procesos Programas desarrollo del Modificar programas y Inversion para Importacion Incremento biolgicos y educativos recurso humano materias de la escuelas desarrollar capital de tecnicos de salarios Pocos Ahorro de qumicos Aumentra la Cambiar la humano en todos los cultivos con mano de rurales eficiencia en el uso distribucin de los niveles educativos promover la deficits obra de recurso pblicos ingresos tecnologia Extranjeros Nacionales Respaldar las instituciones y moderna Proyectos integrados entre Los precios seran fijados por el Precios definidos Para incentivar la servicios comercializacin ministerios Ministerio de Asuntos Poltica de de precios: manejada de Realizar inversiones en en base a costos de produccion de productos e insumos con incrementar en las Campesinos y Agropecuarios por el gobierno, no es dinamica, produccin y productos inversiones adecuadas del instituciones y coordinacion servicios la con Ministerio en subvenciona la ineficiencia en gobierno. productividad deficitarios o procedimentos de eficiencia del de mercadeo de Industria, Comercio y la parte productiva como racional exportacin transacciones y sistema de Turismo industrial mercadeo de pesos y red de servicios de caminos almacenes insumos medidas informacin empleo Reorganizacin del sector pblico, a las Poltica adecundolo de crditos: fuertemente Cambios en la Instrumento para Condiciones del Desarrollar un La distribucion necesidades desarrollo orientada a de la zona tropical y a La distribucion metodologia introduccin y crdito: obligacin descentralizacin sistema agil incluira a de que reestructuracin o eliminacin de del pas. centralizacin de todos los productos de exportacin. Ha del crrdito en operatva de crdito. todos los programas que han dejado de ser mejoramiento del de contrtacion de funciones enfacilite los pequeos , organismos el sector prevalecido una mentalidad bancaria base a las El credito a cargo niveles operativos o necesarios nivel tecnolgico y tcnicos, inversion desembolsos medianos y orientada a la agricultura ms prioridades del Banco Agrcoal de los rendimientos en rubros oportunos y evite grandes Racionalizar la distribucin dinmica, descuidando a los del plan y el sector de unitarios productivos desviaciones productores regional de las inversiones y el campesinos crdito privado diseo, desarrollo, implementacin y Inversiones publicas dirigidas al Desarrollar la financiamiento de la produccin Cada regin tendra su evaluacion de planes, programas y incremento de la produccin agrcoal autonoma regional propio plan operativo proyectos y el desarrollo social de Poltica tributaria e impositiva: se han Ser dinamica en funcin de la Importacion de Incorporacin de nuevas reas al pagos de elaborados decretos para exonerar fluctuacin de precios internacionales, Impuesto Evitar la dispersin insumos e Incorporar cambios en proceso productivo a travs de la segun su planificacin, tipo de de propiedad importaciones, escalas impositvas liberacion cargas y impositivasMigracion de las zonas nico para tributariapara parcial con Colonizacion las e en incrmento de los programas de apertura de la frontera agrcola la forma y conduccin de la misma.bajos en el problemas de minifundio fornteras precios externos mnimos, liberacion de cuando haya precios el sector indirecta exportaciones colonizacin impuestos a productos de exportacion. mercado externo.
Actualizacin y aceleracin del proceso de Reforma Agraria y reestructuracin del Consejo Poltica presupuestaria Nacional Coordinacin y centralizacin de Poltica general del sector los programas rurales de asistencia tcnica extranjera. Todas las tierras fiscales (agrcolas, ganaderas, Levantar el catastro de la propiedad rural Terminar con el forestales, de uso pasan a el uso del para la titulacin y con propsitos de Incrementar el presupuesto al pblico, parques y reservas) Racionalizar proceso de titulacin depender de un solo Organismo tributacin sector pblico presupuesto asignado

Fortalecer las bases e infraestructura para la tecnificacin de la agricultura

Servicios tcnicos (suelos, Modelo de la de la riego, produccion Teora de semilla, difusin sanidad animalModernizacin y vegetal, salud, etc)

Ahorro de mano de obra

Tierra

Objetivo Objetivo propuesto propuesto

1, Incrementar la produccin 1, Incrementar la produccin agropecuaria y la productividad agropecuaria productividad de los insumos en y ella proceso de los insumos en el proceso de produccin, especialmente de especialmente en el produccin, sector campesino. en el sector campesino. 2. Incrementar el nivel de ingreso per - capita de la 2. Incrementar el nivel de poblacin campesina y mejorar ingreso per - capita de la su nivel de vida y tender al poblacin campesina y mejorar logro de la distribucin su nivel de vida y tender al equitativa. logro de la distribucin equitativa. 3. Incrementar el autoabastecimiento de 3. Incrementar el alimentos, materias primas y autoabastecimiento de sustituir en forma selectiva y alimentos, materias primas y progresiva las importaciones. sustituir en forma selectiva y progresiva las importaciones. 4. Incrementar y diversificar las exportaciones. 4. Incrementar y diversificar las exportaciones. 5. Tender al desarrollo armnico y equilibrado en todas las regiones del pas. 5. Tender al desarrollo armnico y equilibrado en todas las regiones del pas. 6. Reducir la subocupacin rural utilizando mejor y ms racionalmente las el 6. Reducir latierras, subocupacin agua yrural en general los recursos utilizando mejor y ms naturales de que dispone el racionalmente las tierras, el pas. agua y en general los recursos naturales de que dispone el pas. Politicas:: Poltica de precios. Poltica crediticia. Poltica tributaria. Poltica presupuestaria. Poltica general del sector.

Adopcin de criteriosde para la para ver beneficios, costos, y Los programas asitencia tcnica seran centralizados, coordiandos seleccin de programa y costos de oportunidad y precios controlados y evaluados por la oficina sectorial de planificacin del proyectos eficiencia ministerio de asuntso Campesinos yde Agropecuarios

Reinverin de las utilidades, capatacin selectiva coordinar para evitar competir con otras prioridades del de de gobierno y que las inversiones sean utilizadas financiamiento externo complementario al ahorro local para su adecuadamente. inversion.

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 Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-1987 (PNRD) En el momento de la elaboracin del Plan, a nivel mundial, para los pases industrializados existe un repunte de la economa industrializada, teniendo su pico despus de los ltimos seis aos. Por otra parte para los pases en desarrollo este ao representa el inicio para la recuperacin, despus de un proceso inflacionario. En el caso boliviano tres hechos centrales han caracterizado este ao, el 3.7% de cada del Producto Interno Bruto por tercer ao consecutivo, la fuerte aceleracin de la inflacin (1383.1%)8 y la significativa contraccin del comercio exterior. En el caso de la agricultura, en 1984 se dio un incremento de la produccin, aspecto que permiti a los agricultores reponer parte de su stock de semilla, que haba sido consumida como consecuencia de la sequa registrada en 1983, a pesar de esta recuperacin, la produccin del sector est situada todava en niveles muy por debajo de los registrados en 1982 debido a que an persisten los efectos negativos de las sequas e inundaciones de 1983. En este sentido en la gestin 1984, el gobierno consigue el apoyo del BID para implementar el Programa de Emergencia de Produccin de semillas y rehabilitacin vial. El contexto terico de los aos 1980 y 1990, est marcado con el surgimiento de la nueva teora del crecimiento endgeno, la cual resalta la importancia del conocimiento y las ideas como aspectos fundamentales del desarrollo (Romer 196, 1989, 1990; Lucas, 1988, citados por Meier 2002), esta teora es importante para dar respuesta a la pregunta que est ligada con la propuesta de la convergencia, la cual busca y se da cuando: la brecha de tecnologa entre pases es superada. Los aos 1980 y 1990, se caracterizan por una mayor incorporacin de los elementos del modelo neoclsico, el anlisis de las nuevas fallas del mercado, el reconocimiento del riesgo y las imperfecciones de informacin mejoraron el anlisis de dos sectores (el agrcola y el financiero) que haban sido desechados en la primera etapa que va de 1950 a 1975. Contradiciendo el nfasis de la primera etapa centrada en la industrializacin, esta nueva etapa est centrada en polticas que pudieran promover el desarrollo rural. Los efectos de la intervencin gubernamental en la formacin de precios agrcolas se han convertido en su mayor preocupacin. En trminos de planificacin, Sunkel (1988), indica que la aplicacin de la economa convencional (neoclsica y Keynesiana), ha servido en este perodo para fundamentar
8

Memoria Banco central de Bolivia. 1984: 19.

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tericamente, los esfuerzos de planificacin que se realizaron en el continente, encarndose de esta manera la planificacin como un problema de asignacin intersectorial de recursos. En la etapa de elaboracin del diagnstico, el Plan indica que debido a que en el pas escasean las zonas con condiciones ecolgicas para la produccin de trigo para cubrir la totalidad de la demanda interna, propone que las acciones del Estado deben encaminarse a aumentar la produccin y a desalentar su consumo. Para el caso del cultivo de la papa, plantea mejorar la productividad a travs de la distribucin directa de agroqumicos y semillas mejoradas, bajo la lgica del modelo de insumos de alto resultado. El mismo Plan, reconoce la limitacin de los suelos y su aptitud productiva para la produccin de trigo. Como se puede observar en el grfico 3.14., la ruta de desarrollo propuesta por el Plan est estructurada en base al diseo de polticas generales sectoriales, la construccin de polticas especficas para los principales cultivos y la propuesta para la distribucin y mercado de la produccin agropecuaria. Poltica general. Las polticas estn desarrolladas a nivel nacional y regional, en el sentido de desarrollar una serie de acciones que permitan alcanzar los objetivos trazados. Las polticas de carcter nacionales apuntan a crear un fondo de fomento agropecuario que incluya el crdito, asignar mayores recursos para desarrollar la investigacin y de manera temporal la importacin de insumos, herramientas y maquinaria, las cuales en un determinado periodo deberan ser sustituidas por la industria nacional, apoyados en este ltimo punto por la teora de la industrializacin va sustitucin de importaciones. A nivel regional, plantea polticas para el rea tradicional y las zonas de colonizacin, dejando de lado en este acpite la zona oriental. La propuesta en la poltica de precios se aleja de las propuestas elaboradas en los dos anteriores Planes ya que la misma propone la liberalizacin de la formacin de precios en el mercado, es decir en esta medida ya se observa, el cambio de las polticas nacionalistas y de Estado por las polticas de libre mercado de la corriente neoliberal. En relacin a la tenencia de la tierra se plantea seguir con la otorgacin de tierras y priorizar a los campesinos especialmente a aquellos sin tierras o con tierras de mala calidad, nuevamente sobre este punto el Plan no toma en cuenta los problemas estructurales del minifundio y el latifundio, incluso no se considera a los otros actores que tambin tienen intereses sobre los derechos de propiedad de las tierras.

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El Plan hace referencia explcitamente a las organizaciones con las cuales el Estado pretende tener interlocucin, en este sentido aparecen las organizaciones campesinas en primer lugar como aquellas en ser reconocidas por el gobierno, luego vienen las cmaras departamentales y la asociacin de productores ganaderos del Beni. Polticas especficas para los principales productos agropecuarios. Estas polticas se caracterizan en trminos generales por buscar incrementar la produccin y productividad, a travs del incremento de la frontera agrcola, la mecanizacin, la utilizacin de nuevas tcnicas qumicas y biolgicas. Estos incrementos buscan sustituir la importacin de determinados productos y la exportacin de otros, as como la articulacin de la produccin agrcola con la agroindustria y la industria manufacturera. Distribucin y mercadeo. La propuesta del plan, busca generar un cambio estructural en el actual sistema de funcionamiento de mercadeo, distribucin y comercializacin de productos perecibles y no perecibles. En este sentido se propone la creacin de mercados mayoristas, mercados campesinos, un sistema de informacin de precios, el empaque de los productos y de una organizacin que se haga cargo de los centros de acopio y los mercados, elementos que en esos momentos no se tiene en los sistemas de mercadeo y distribucin de Bolivia. En relacin a los programas se puede observar que en el Plan se contina el desarrollo de los Programas de Desarrollo Rural Integrado (DRI) y el Programa del Servicio Nacional de Desarrollo de Comunidades (SNDC) especialmente en la zona del altiplano. Tambin se destaca el inicio de los programas de desarrollo alternativo como el proyecto de Desarrollo Regional del Chapare, que es un conjunto de acciones concretas para la sustitucin del cultivo de coca. Las polticas de desarrollo regional, estn circunscritas de manera especfica a las corporaciones de desarrollo departamental, en este sentido el Plan desarrolla polticas de carcter nacional y regional, proponiendo el destino del gasto pblico y local segn las especificidades de cada departamento. En este sentido la mirada de desarrollo regional del Plan, es de carcter poltico administrativo y no geogrfico, de cuencas y de potencialidades agroecolgicas.

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Grfico 3.14. Ruta de desarrollo del Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-1987
Modelo de la frontera Modelo de conservacion Modelo de insumos de alto resultado Teora Estructuralista

Situacion Inicial (diagnostico)

Areas tradicionales : incrementar la productividad Nuevo sistema de fomento, las corporaciones dptales Construccin de obras de rigeo

Industrializacin por susutitucin de importaciones

Modelo del crecimiento hacia afuera

Objetivo propuesto

Agricultura campesina: bajo niveles de productividad debido al bajo desarrollo de la fuerza de trabajo campesina.

Regiones

Abastecimiento de insumos y semillas mejoradas a travs de crdito y asistencia tcnica Construccion de infraestructura social manteni miento y constru ccin de caminos

Apoyo a la comercializacin Aprovech ar la capacidad instalada de almacena miento Aumentr a el poder compra dor del sector pblico

zonas de colonizacin: incrementar la productividad

Consolidar los asentamientos humanos recientes

Crecimiento de minifundio en zonas de colonizacin

Efectuar nuevos asentamientos humanos Fondo de fomento agropecuario Investigacin agropecuaria Importacion directa de insumos, herramientas y maquinaria Liberalizar la formacin de precios en el mercado Con recusos financieros internos y externos Asignando recurso y asistencia tcnica Desarrollar la industria nacional para susutiir las importaciones

Extensin agrcola, producto de la investigacin

1. Aumentar la produccin principalmente la de bienes finales e intermedios esenciales, a un ritmo y estructura compatibles con el nuevo perfil de la demanda que el plan busca dentro del mercado interno y a fin de lograr un significativo incremento de las exportaciones de excedentes.

Comercializacin y abastecimiento

Estimular la libre asociacin de pequeos productores

Crecimeinto de grandes empresas latifundistas ganaderas

A nivel nacional

Fomentar la industrializacin de los productos esenciales

El Estado reconoce a las CSTCB como interlocutor

Tambien a las cmaras dptales y la asociacin de ganaderos del Beni

2. Viabilizar la participacin organizada del campesino en el desarrollo rural e incrementra sus ingresos reales y las de los trabajadores asalariados.

Sistema de comercialziacin deficiente y oneroso. No se posee infraestructura de grandes alcacnes

Poltica de precios

Mentener informado sobre urbanos a los productores

Otorgar crditos warrant sobre las cosechas

Produccin

Desalentar la monoproduc cn Presentacion de una ley de aguas

Incentivar las rotaciones

a fin de preservar el recurso tierra

Proteccin de recursos naturales Tenencia de la tierra

Hacer cumplir normas de tcnicas y juridicas de manejo

Recuperacin de tierras erosionadas

3. Redistribuir espacialmente la poblacin rural hacia las tierras mas aptas, consolidando los asentamientos humanos existentes y ampliando la forntera agrcola.

El gobierno no tiene infraestructura para formar stock para periodos de escases

Perfeccionar el derecho de propiedad

Dotacin de nuevas tierras Ampliacin de la frontera agrcola Servicio s

Campesino sin tierras o con tierra de mala calidad tendra prioridad Mecanizaci n Asistenci a tcnica Uso de semillas y ganado mejoradas Uso de productos qumicos Riego

Agroindustria e industria Mercado externo e interno

Polticas especficas

Crecimiento de la produccin Crecimiento de la productividad

Crdito

Infraestructu ra bsica

Creacion y fortalecimiento de organizaciones de productores Crear mercados mayoristas en los centros de consumo

Distribucin y mercadeo

Operar con costos mnimos de intermediaci n

Proveer servicios de comercializaci n

Productos perecibles Productos NO perecibles

Crear un Organismo de acopio y comercializacin, bajo la tuicin del CORACA, MACA y MICT

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 Estrategia de Desarrollo Econmico y Social 1989-2000 (EDES) En trminos generales el contexto internacional en el cual se elabora la Estrategia se caracteriza por una relativa desaceleracin de la economa mundial. En la economa nacional existe un panorama incierto respecto a los resultados de las elecciones presidenciales y municipales, el sector agropecuario presento para la gestin 1989 y 1990 una tasa de crecimiento negativa de 3.17 y 1.5% respectivamente, resultado de una sequa que afect la produccin nacional, como tambin por la aplicacin de las polticas de ajuste estructural de libre mercado y de libre importacin. As mismo se destaca una agricultura moderna, a escala comercial vinculada a la industria y a la exportacin, la cual diversifico su produccin e incremento la superficie cultivada ampliando la frontera agrcola (Memoria, BCB 1990). La Estrategia en el diagnstico propone que para mejorar la situacin del sector se requiere un profundo cambio estructural destinado a modernizar y dinamizar la actividad agropecuaria. As mismo se identifican los siguientes desafos que se deben asumir en el pas: Retomar el crecimiento econmico. Dar un salto de productividad, propuesta que luego ser retomada por la ETPA. Expandir y diversificar las exportaciones agropecuarias e industriales. Incrementar la oferta interna de alimentos. Modernizacin de la agricultura, que conduzca a una satisfaccin de las necesidades bsicas internas y a una mayor oferta exportable. Prestar especial atencin de los problemas de acceso y de ingreso a los servicios pblicos de los campesinos, para mantener el nivel de empleo en el campo y reducir las migraciones hacia las ciudades o hacia zonas rurales con ecologa frgil. Demanda de programas de amplio espectro, al sector de agricultura campesina. Bolivia debe buscar controlar las condiciones creadas por el entorno econmico internacional y no someterse pasivamente a ellas. Para 1989 la memoria del BCB indica, que la produccin agrcola experiment variaciones como las siguientes:

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Cuadro 3.10. Variaciones en la produccin agropecuaria en Bolivia para 1989 Cereales Tubrculos Productos agrcolas industriales Estimulantes y forrajeras Cada del 5.36% Cay en 1.69% (papa 10.23) Descendi en 23.2% Creci t 5.14% Alfa-alfa 22.99% ganadera Creci 2.0%, el rebao nacional creci en 1.38% (5.4 a 5.48 millones de cabezas de ganado) baja en relacin a la normal del 3%.
Fuente: Elaboracin propia, en base a memoria del BCB 1989 (30)

La Estrategia parte de un planteamiento global de generar un cambio estructural en el contexto de una economa de mercado, considera que Bolivia en esos momentos se encuentra aplicando el planteamiento terico neoliberal y los ajustes estructurales propuestos por esta corriente terica. El consenso comn en trminos tericos planteaba desde una mirada neoliberal, como indica Norton (2004) que los requisitos bsicos para una exitosa transicin econmica, es una correcta poltica macroeconmica, la mxima privatizacin posible de las empresas pblicas, y la eliminacin de reglamentaciones y otras intervenciones gubernamentales daosas. De acuerdo con este punto de vista, no habra necesidad de una poltica sectorial per se una vez que los mercados sean liberados y la estabilidad macroeconmica garantizada. Tambin se deca que el Estado estaba sobredimensionado. Y para lograr las polticas correctas, haba una necesidad de estabilizacin, liberalizacin, desregulacin y privatizacin (Meier, 2002). En este sentido, bajo este contexto los cambios estructurales propuestos en la Estrategia se circunscriben explcitamente en relacin a los siguientes temas: Tenencia de la tierra: Mejoramiento de la estructura de tamao de la parcela, y la creacin de empresas asociativas. Colonizacin: Estimulo a las migraciones voluntarias y consolidacin de las reas de colonizacin. Incorporacin de tecnologa: Mejorar las condiciones para el uso de la fuerza de trabajo familiar campesina mediante opciones tecnolgicas. Fortalecimiento de organizaciones: Amplio apoyo a las organizaciones de productores

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La orientacin de las polticas de fomento propuestas en la Estrategia, estn dirigidas a: Seguridad alimentaria la misma que implica el desarrollo de acciones dirigidas a priorizar el cultivo de cereales, mejorar la condiciones tcnicas y econmicas de produccin y la instalacin de centros de acopio rurales y mayoristas. La produccin de cultivos sustitutos de los productos importados, en este sentido se propone la incentivar ampliamente la produccin de trigo, este aspecto contradice los diagnsticos y planteamientos de los planes y estrategias que vienen desde la dcada de los 60, donde se identifica que el pas no tiene la capacidad productiva para la produccin de trigo y se propone la sustitucin por otros cultivos. Se propone la expansin de la produccin de cultivos, ganado y madera para la industrializacin y exportacin. El aumento de la produccin plantea un cambio estructural de la agricultura que debe expresarse en el aumento de la produccin, en este sentido se propone: Aumentar la rentabilidad y la productividad de la agricultura a travs de la introduccin de cultivos de mayor valor econmico y mayor productividad, creando un sistema tecnolgico de apoyo para incrementar los rendimientos, que implcitamente el mismo se refiere a la aplicacin del modelo de la revolucin verde. Desarrollar un proceso de capacitacin a travs del adiestramiento e informacin para lograr una insercin equitativa en la economa de mercado, aspectos estos que no desarrollan un nuevo enfoque y por el contrario representan un rescate del planteamiento del modelo de la difusin. Por otra parte en los instrumentos muestran un enfoque agroecolgico ms moderno, al plantear los Institutos de Capacitacin Agroforestal (ICAF), donde en relacin al tema tecnolgico, se plantea por primera vez el desarrollo de tecnologa apropiada a las condiciones de las familias campesinas. En el aspecto de comercializacin se plantean que los productores capten una mayor proporcin del precio final de producto, lo cual se lograra a travs del manejo de la intermediacin por medio de asociaciones y cooperativas, aspectos que se diferencia de las anteriores Estrategias y Planes donde se daba al Estado el rol y las funciones principales para sumir esta tarea. Debido a la degradacin de los recursos naturales, se propone formular un Plan Maestro de uso y desarrollo de los recursos naturales renovables, desarrollar un programa de rehabilitacin de tierras erosionadas y reformas institucionales para el manejo de polticas en relacin a los recursos naturales, en este sentido el tema tiene continuidad en relacin al

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PNRD 1984-87, con la caracterstica que la Estrategia incorpora como tema nuevo la proteccin del patrimonio productivo, aspecto este que refleja que el Estado empieza a tomar en cuenta de manera explcita las propuestas conservacionistas y la importancia del manejo y preservacin de los recurso genticos, aspecto estos que estaban antes presentes pero inmersos dentro la investigacin a travs de los bancos de germoplasma. Es decir en la Estrategia se puede observar que las condiciones de desarrollo del conocimiento, en relacin a los recursos genticos en este momento histrico estn empezando a dar un giro de valoracin y los mismos estn empezando a ser valorados y considerados de manera estratgica dentro las polticas de desarrollo, lo cual marca en este caso una nueva forma de ver dentro la planificacin los recursos genticos como factores econmicos de desarrollo en una economa de mercado y desarrollo tecnolgico global que marca estas nuevas pautas. En el desarrollo de los instrumentos para la implementacin de la Estrategia, la misma propone que los mismos se derivan de una profunda modificacin de la legislacin agraria, como ser: Para la modificacin de la legislacin agraria se propone como nuevo instrumento el Anteproyecto de la Ley General de Desarrollo Agrario. Los programas de produccin de rubros especficos estn basados principalmente en la aplicacin del modelo de insumos de altos resultados o revolucin verde. Los programas de apoyo a la produccin, incorporan una serie de elementos necesarios para el crecimiento de la produccin y la productividad, como ser la capacitacin, adaptacin y transferencia de tecnologa; la produccin de semillas certificadas acompaadas de normas de control; la determinacin de precios en base a las fuerzas del mercado y en algunos casos la fijacin de precios: mejorar el acceso y la disponibilidad de crdito remontando las deficiencias histricas que ha tenido el mismo, a travs de la reestructuracin del sistema institucional de crdito agrcola y finalmente el fomento general a las exportaciones. Como se puede observar la Estrategia en trminos generales propone la implementacin a raja tabla sin modificaciones del modelo terico neoliberal de mercado, la implementacin de este modelo que debera implicar cambios profundos a la estructura de la agricultura y a la legislacin agraria, en las acciones y los programas propuestos no representan modificaciones y cambios importantes en la estructura de funcionamiento, por el contrario en muchos casos representan la continuidad de acciones y en otros un total abandono de las acciones que desarrollaba el Estado sin dejar en su lugar una organizacin o institucin que cumpla esas funciones. Las modificaciones estructurales nuevas propuestas son:

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 La implementacin del modelo neoliberal donde el Estado deja de ser el actor principal del desarrollo, pasando a ser normador y fiscalizador, dando continuidad de las polticas implementadas a partir de 1985. Se propone una nueva Ley General de Desarrollo Agrario. La fijacin de precios esta en base a las fuerzas del mercado. La reestructuracin del sistema institucional de crdito agrcola. Un aspecto nuevo que la Estrategia plantea, es dejar de implementar los programas de Desarrollo Rural Integrado, hasta que no se tenga una evaluacin de los efectos de dichas inversiones. As mismo dando continuidad a lo planteado en el anterior plan se propone el equilibrio interregional de las inversiones. En la propuesta de la Estrategia, no queda clara de manera explcita o implcita cual es la ruta de desarrollo propuesta para el crecimiento de la produccin y la productividad, estos quedan mencionados como objetivos y metas, pero los mismos se los deja como algo que se lograr por las fuerzas del mercado y por la aplicacin de ciertas acciones y polticas. Con relacin a los actores, la Estrategia no considera de manera explcita a los actores del desarrollo rural, en la mayora de los casos se hace referencia a los campesinos, lo cual dara a entender que es una estrategia que est apuntando a potenciar a este grupo, dejando de lado a los medianos productores y a los empresarios como aquellos sujetos cuyo papel es secundario dentro la estructura agraria de Bolivia. Los pueblos indgenas aparecen dentro el planteamiento en la preservacin del medio ambiente, especficamente cuando se refiere al uso racional de los recursos en las zonas bajas y la desaparicin de los mismos. Este aspecto muestra que las acciones no se desarrollaran en esa direccin, por tanto esta situacin lleva a discutir, si el tener un Estrategia y polticas que no reconocen la realidad social completa de manera explcita, lleva a plantear un discurso de equidad, de integracin y de juego de poderes e intereses, que en los hechos lleva al desarrollo de acciones operativas y de inversin que se desarrollan y encaminan por otro lado.

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Grfico 3.15. Ruta de Desarrollo de la Estrategia de Desarrollo Econmico y Social 1989-2000

Situacion Inicial (diagnostico)
Carencia de servicios de apoyo a la produccion agropecuaria en ciudades o localidades cercanas a las zonas de produccin. Oferta insuficiente de financiamiento y deficiente sistema de crditos. Retraso tecnolgico y persistencia de tcnicas atrasadas de cultivo, especialmente en las zonas de economa campesina. Seguridad alimentaria Atencion al cultivo de cereales Teora neoliberal de libre mercado En el contexto de una economia de mercado Mejoramiento de la estructura de tamao de la parcela Estimulo a las migraciones voluntarias y consolidacion de las areas de colonizacin Empresas asociativas Mejoras las condicioens tcnicas y economicas de los cultivos de raices, tubrculos, hortalizas y frutas Produccion de trigo, leche y oleaginosas Mejorar las condiciones tcnicas y economicas en el oriente y altiplano Impulsar la gandera en sus diferentes ramas Instalacin de centros de acopio rurales y mayoristas Modelo de la frontera Modelo de insumos de altos resultado Modelo de la difusin

Objetivo propuesto

Generar un cambio estructural

Mejorar las condiciones para el uso de la fuerza de trabajo familiar campesina mediante opciones tecnolgicas

Amplio apoyo a las organizaciones de productores

Aumento de la superficie cultivada

Produccion de sustitutos de importacion Expansin de la produccion de bienes exportables

Produccion de trigo, ampliamente incentivada Estimular las explotacion forestal y la industrializacin de maderas

Estimular la produccion de otros cereales

1. Orientacin de las poltica de fomento a la produccin: Lograr seguridad alimentaria para el pas, sustituir con produccin local los productos donados o importados y generar un volumen de exportacin.

Deficiente manejo de las unidades de tipo comercial. Aplicacin de tcnicas, fertilizantes y uso racional del suelo. La excesiva parcelacin de la tierra en el Altiplano y valles, es una limitante estructural para el crecimiento de la produccin. Carencia de infraestructura de riego y dificultades de comunicacin. Ineficiencia del sector pblico agropecuario. Mal manejo de los recursos naturales renovables, con un deterioro grave de los suelos y de los ecosistemas. Escasa adaptacin y difusin tecnolgica Deficientes sistemas de comercializacin. Carencia de mecanismos de exportacin que coadyuven al xito de una estrategia exportadora. Anacronismo de la legislacin agraria.

Coca

Sustituci n

opciones lagales de industrializacion y comercialziacin Utilizar de forma racional los recursos disponibles

2. Aumento de la produccin:

Organizar los instrumentos tcnicos y financieros para elevar los rendimientos y la rentabilidad de acuerdo a las especificidades regionales Capacitacin Infraestructura para mejorar las condiciones de comercializacin

Introduccion y/o desarrollo de cultivos de mayor valor econmico

Mayor productividad

Crear un sistema de apoyo tecnolgico para incrementar los rendimientos

Aumento de la rentabilidad y la productividad de la agricultura

Comercializacin Formular un Plan Maestro de uso y desarrollo de los recursos naturales renovables

Racionalizar el sistema de comercialziaci n Programas de rehabilitacion de tierras con erosin

Que los agricultores capten la mayor proporcion del precio final

Racionalizar la intermediacin a travs de asociaciones y cooperativas

Mayor participacin de productos en el acopio y la distribucin

Comercializacin

Campaas de concientizacin de la poblacin

Reestructuracin del sector pblico agropecuario para estblecer capacidades institucionales en poltica de recursos naturales

Desarrollo y proteccion de recursos naturales renovables Proteccin del patrimonio productivo

Modificain de la legislacin agraria

Anteproyecto Ley General de Desarrollo Agrario Programas de desarrollo por producto Capacitacin, adaptacin y transferencia de tecnologa Programa desarrollo de oferta y demanda de insumos Caracteristica: uso de semillas certificadas, abonos y fertilizantes y asistencia fitosanitaria Institutos de Capacitacin Agroforestales ICAF Ampliar la produccion de semillas certificadas Desarrollo de las exportaciones Tecnologa apropiada Cumplimiento de norma de calidad y composicion de insumos

Programas de produccin para rubros ms importantes

Rubros: cereales, soya, caf y cacao, ganadera y catsa

Instrumentos

Programas de apoyo a la produccin

Facilidades para importar insumos

Equilibrio interregional de inversiones Programa de inversion pblica para el sector

Precios

Crdito agrcola

Definicin de reas prioritarias

Infraestructura para comercializacin, adpatacion y transferencia de tecnologia, riego, crdito, caminos agrcolas, recursos humanos

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 Estrategia Nacional de Desarrollo 1992-2000 (END) No obstante que entre 1950 y 1990 las fronteras agrcolas latinoamericanas se amplan con la incorporacin a la agricultura de 200 millones de hectreas (equivalentes a la superficie agrcola total de Europa occidental), la desigualdad de acceso a la tierra y el elevado crecimiento demogrfico conlleva a una situacin en la que entre 2/3 y 3/4 de la poblacin rural de la regin son individuos sin tierra o con una muy escasa dotacin de la misma. La Estrategia parte en su propuesta, explicando las bases fundamentales en las cuales se asienta la misma (ver grfico 3.16), como se puede observar las mismas estn concebidas en base a los principios del modelo del desarrollo sostenible, lo cual muestra una actualidad conceptual importante rescatando los acuerdos de la cumbre de Ro 92, sobre desarrollo sostenible. Grfico 3.16

Bases y elementos centrales de la END 1992-2000

Elementos de la estrategia

Econmico : perfeccionar mercados como mecani smo para incentivar la produccin, mejorar el ni vel de ingresos del campesi no y promover la inciativa privada con base en la eficienci a y competitividad

Social: propende a un enfoque integral, que englobl e las acciones del Estado y la sociedad civil en los campos de la educacin, sal ud y la infraestructura bsica en el rea rural.

Bases fundamentales
T ecnolgico : desarrollar las capaci dades cientfi cotecni cas,con ampl ia participaci n de los organismos especializados del Estado, universidades y entidades privadas de investigaci n y extensin Ecolgico: Desarrol lo y conservaci n de los ecosistemas y recurso natural es renovabl es, en el marco de las concepciones de susutentabil idad y aprovechami ento integral de los mismos

La Estrategia en su estructura plantea tres objetivos estratgicos para el sector agropecuario, el primero se refiere al crecimiento y transformacin de la agricultura tradicional, el segundo al incremento de la productividad en la agricultura moderna, planteando explcitamente la no ampliacin de la frontera agrcola, que viene a ser la primera

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vez que una Estrategia plantea en 40 aos, la no aplicacin del modelo de la frontera, y el tercer objetivo articulado con la continuidad en la implementacin de las propuestas de la teora neoliberal de libre mercado, donde el Estado asume con mayor fuerza un rol normativo. Los instrumentos que se plantea la Estrategia, en definitiva estn marcando la ruta de desarrollo que articulara los problemas identificados con los objetivos especficos propuestos, estos instrumentos estn circunscritos al planteamiento de la aplicacin de once polticas agropecuarias, cuyos aspectos y caractersticas se pueden ver en el grfico 3.17, a continuacin se pretende realizar un anlisis sucinto de cada una de las polticas planteadas. 1. Poltica de gestin tecnolgica y asistencia tcnica: la estrategia pretende que con esta poltica se logre desarrollar las bases institucionales, cientficas y de investigacin necesarias para desarrollar de manera especfica y regional, la tecnologa necesaria para el incremento de la produccin y de la productividad, en este sentido se plantea la implementacin del modelo de la difusin, la investigacin est basada en el modelo de la revolucin verde y en cierta medida plantea la incorporacin de un enfoque participativo, pero en procesos de transferencia y no de investigacin. 2. Poltica de infraestructura productiva: esta poltica pretende desarrollar la infraestructura necesaria para los procesos productivos basada en la construccin de obras de riego, conservacin de suelos, manejo de cuencas, construccin de caminos, obras para pesquera, infraestructura y equipamiento para sanidad animal y vegetal. Como algo novedoso, que no se plante en las anteriores Estrategias est la incorporacin del tema de los desastres naturales y la forma de su financiamiento. En esta poltica se destaca el cambio de enfoque del Banco Mundial, para dejar de financiar obras de gran infraestructura y con el nuevo enfoque adoptado en la dcada de los 70 y principios de los 80, de la satisfaccin de las necesidades bsicas apoyar proyectos de riego de pequea y mediana infraestructura. 3. Poltica de organizacin y capacitacin campesina: esta es una poltica que aun rescata los planteamientos tericos del modelo de la difusin, ya que pretende mejorar la asimilacin y adopcin de tecnologas productivas y de gestin, para la incorporacin de la economa rural a la economa nacional. En este sentido plantea la implementacin de programas a diferentes niveles de promocin, capacitacin y de servicios de informacin, esto representa continuar con la difusin del modelo de la revolucin verde, esquema que ha sido adoptado por Bolivia en su organizacin institucional, tcnico cientfica y operativa.

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4. Poltica de financiamiento agropecuario: la estrategia ratifica la propuesta terica del modelo neoliberal, al plantear que la poltica se desarrolla en el marco de la liberalizacin del mercado financiero, otorgando al Fondo de Desarrollo Campesino, las ONG y otras organizaciones gremiales el rol de canalizar el recursos hacia proyectos de desarrollo y planteando que las nuevas instituciones crediticias deben priorizar su acciones a los prestatarios de la agricultura tradicional. 5. Poltica de comercializacin interna: esta poltica al igual que las anteriores busca reducir los costos de intermediacin a travs del apoyo a organizaciones de productores, lo novedosos de la misma es la propuesta del establecimiento de plantas agroindustriales rurales para productos destinados al mercado interno. 6. Poltica de promocin y fomento de exportaciones: esta poltica propone identificar rubros potenciales de exportacin para luego promover programas de investigacin tecnolgica en las lneas de los rubros identificados para su exportacin, al mismo tiempo se propone un programa que difunda informacin de precios, mercados, promocione los productos y de asistencia tcnica, en este sentido se ve que el apoyo propuesto por el Estado en un rubro que se considera central e importante es muy bajo y tan solo se limita a un apoyo tmido. 7. Poltica sobre la ayuda alimentaria: Esta poltica plantea un nuevo enfoque orientado a la sustitucin progresiva de importaciones y a la definicin de polticas de fomento de la produccin en los rubros involucrados tendiendo a la soberana alimentaria. Haciendo una comparacin con los planteamientos de los anteriores planes y estrategias, esta poltica no est planteando un nuevo enfoque ya que las acciones siempre han estado dirigidas a la sustitucin de los productos importados (modelo de la sustitucin de importaciones) y la produccin de productos que luego de cubrir la demanda nacional puedan ser exportados. Se plantea hacer estudios y recomendaciones sobre el volumen apropiado de las donaciones, el PQA 1976-80, tiene un balance de lo propuesto que no es rescatado en esta poltica. Lo novedoso de esta poltica es que plantea eliminar los subsidios a las plantas procesadoras de trigo y la obligatoriedad del pago de todos los tributos y otros cargos por la importacin de alimentos, a excepcin de las donaciones. 8. Poltica de gestin institucional: Esta poltica se orientada a la reorganizacin del MACA para lograr una estructura ms eficiente, la formacin y capacitacin del personal tcnico. Se propone la implementacin del Servicio Civil, en el sentido de contar con personal calificado y que tenga estabilidad laboral, aspecto que permita mejorar la gestin. Tambin se plantea estructurar los sistemas de coordinacin y de informacin sobre inversiones (SISIN), con el fin de mejorar la gestin y administracin de la cooperacin internacional, aspecto que anteriormente estaba desarticulada. Asimismo se busca compatibilizar la informacin estadstica

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agropecuaria entre el MACA y el INE. Se sugiere como en los anteriores planes impulsar el funcionamiento de los rganos consultivos, en este caso el Consejo Nacional de Desarrollo Agropecuario y los consejos departamentales; el Consejo Sectorial de Coordinacin Ejecutiva y sus respectivos consejos departamentales. Se reitera acelerar el proceso de titulacin de tierras y la modernizacin del Consejo Nacional de Reforma Agraria, pero no se plantea resolver el problema estructural de minifundio y latifundio que se tiene en Bolivia, en este sentido se reitera la propuesta de la EDES 1989-2000. 9. Poltica del desarrollo alternativo: esta poltica al igual que las propuestas del PNRD 1984-87 y la EDES 1989-2000, plantea la sustitucin de los cultivos de coca por actividades productivas no solo de origen agropecuario sino agroindustrial. 10. Poltica sobre recursos naturales y medio ambiente: Esta poltica a diferencia de las anteriores marca un momento histrico importante ya que el tema ecolgico y ambiental, se inscribe dentro lo que viene a ser el manejo de los recursos naturales. En los anteriores planes se planteaba el tema de los recursos naturales en el sentido del manejo del suelo, agua, bosque, en la actual poltica se puede ver la influencia del modelo del desarrollo sostenible que interviene en el planteamiento, en el sentido de establecer normas para evaluar el impacto ecolgicos de los proyectos, as como mecanismo de control de contaminacin de suelos y aguas. 11. Poltica de inversin pblica: Esta poltica plantea que para resolver el problema del desequilibrio e inequidad de las inversiones a nivel regional la descentralizacin administrativa que se est discutiendo ser una solucin al problema. En general plantea dirigir las inversiones pblicas para generar condiciones que hagan del agro un sector atractivo para las inversiones privadas, en este sentido plantea invertir en: Infraestructura para la produccin y comercializacin, como ser obras de microriego; pequea y mediana infraestructura para comercializacin; programas de prevencin y control fito y zoosanitario y obras de rehabilitacin de tierras. Desarrollo tecnolgico, a travs de investigacin aplicada, produccin de semillas mejoradas, investigacin en biotecnologa -rubro este que aparece por primera vez, despus del planteamiento que se tuvo de proteccin del patrimonio productivo- y la capacidad de gestin tecnolgica. La promocin de exportaciones, en este caso se tiene como elemento de la propuesta la promocin de los productos del desarrollo alternativo.

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Asimismo, se tiene considerado dentro esta poltica la inversin de recursos en programas de conservacin del medio ambiente a partir de prioridades establecidas por la ley del medio ambiente y tambin por los compromisos internacionales que va asumiendo el Estado en el tema. Un aspecto novedoso en esta Estrategia es que la misma trata de incorporar el tema gnero en la propuesta de la polticas.

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Grfico 3.17. Ruta de Desarrollo de la Estrategia Nacional de Desarrollo 1992-2000

Situacion Inicial (diagnostico)
Baja productividad, en las tres regiones del pas : Alta relacin hombre/tierra. Factores climticos adversos. Debilidad organizacional. Compleja y heterognea estructura de tenencia y uso de la tierra. Falta de tecnologa eficiente y apropiada al medio ecolgico. o Deficiente uso de los recursos naturales renovables, erosin de suelos, degradacin de cuencas hidrogrficas, deforestacin y deterioro del ecosistema. o Inadecuado manejo de la produccin ganadera o Insuficiente infraestructura productiva, particularmente riego. o Dbil capacitacin de los productores. Los problemas en el mbito institucional incluyen. o Sistema pblico existencia de un rgano central carente de peso poltico y la categora tcnica necesarios para actuar como rgano rector. o Proliferacin desordenada de organismos descentralizados, generando duplicidad normativa, acentuando el centralismo burocrtico, la ineficiencia tcnica y restringiendo la capacidad operativa. o Ausencia de medidas de ordenamiento territorial y zonificacin actualizada. o Insuficiente regulacin para el manejo de los recursos naturales y el medio ambiente. o Las instituciones y organizaciones del sector pblico agropecuario y sus mecanismos de gestin son dbiles. o La inversin pblica del sector esta mal orientada y ejecutada. No se cuenta con un mecanismo adecuado de evaluacin y priorizacin de proyectos, lo que dificulta programas la inversin pblica y la cooperacin externa. o Las legislaciones agraria y forestal son inadecuadas a la realidad y caractersticas de la actividad agropecuaria. o Bajos niveles de remuneracin salarial, lo que ha provocado la fuga de recursos humanos calificados. Teora de la Modernizacin Teora Neoliberal Modelo de insumos de altos resulatdos Modelo de la difusin Modelo de desarrollo sostenible

Objetivo propuesto

Polticas orientadas a:

Medidas de apoyo para

Objetivos estratgicos. Crecimiento y transforamcin de la agricultura tradicional Agricultura comercial: incrementar la productividad antes que la ampliacin de la frontera agrcola, precautelando el uso y manejo racional de los suelos y los bosques. El Estado ejercera su funcin normativa a travs del organo rector

Estimular la formacin de capital

Apoyar la aplicacin de tecnologia apropiada

Realizacion de obras de infraestructura econmica y social

Fomentar procesos de autodesarrollo campesino

Transparencia al proceso de mercadeo

Acceso a sistemas de informacin de precios y canales de comercializacin

Diversificacin y consolidacin de la produccion agropecuaria y de base agroindustrial Formulacion de lineamientos estratgicos y polticas macroeconmicas 1. Poltica de gestin tecnolgica y asistencia tcnica 2. Poltica de infraestructura productiva. 3. Poltica de organizacin y capacitacin campesina 4. Poltica de financiamiento agropecuario 5. Poltica de comercializacin interna 6. Poltica de promocin y formento de exportaciones. 7. Poltica sobre la ayuda alimentaria. 8. Poltica de gestin institucional Estructurar condiciones para la investigacin

Incorporacin de tecnologas selectivas para una mayor produccin Tuicin sobre la gestin tecnolgica, asistencia tcnica, dotacion de infraestructura, uso y manejo de recursos naturale y el medio ambiente

Que funcione el Consejo IBTA y CIAT con Impulsar procesos Nacional de proyectos y programas de transferencia Promover programas Objetivos especficos Investigacin y especficos tecnolgica de prdidas post Extensin cosecha ICI crdito Obras para Caminos Fondo para Riego obras Crear centros para conservacin de vecinales y Centros Aumentar la produccin y desastres medianas y de servicios microriego suelos, sanidad obras para piscicolas productividad agropecuaria, naturales pequeas agropecuarios predial vegetal y animal pesquera mejorando la eficiencia tcnica tcnica y econmica Mejorar la asimilacin Establecer programas Crear comites de Fortalecer las Mejoramiento del sector con nfasis en los y adopcin de regionales, promocin actividades de de los servicios estratos de economia tecnologas microregionales y campesina en capacitacin de de informacin tradicional. productivas locales de capacitacin cada regin las instituciones A desarrollar en el marco de la liberalizacin del mercado financiero Aumentar su eficiencia y lograr su integracin ofreciendo informacin Identificar rubors potenciales de exportacin Plantea un nuevo enfoque Reorganizaci n del MACA FDC y ONG,s pueden canalizar crdito Apoyar organizaciones para reducir los intermediarios Las nuevas instituciones apoyaran a los prestatarios de la agricultura tradicional Inversiones en infraestructura pequea y mediana Modalidades con respaldo de asistencia tcnica y credito mancomunado Establecimiento de plantas agroindustriales en el medio rural Incrementar la actividades de la agricultura moderna para diversificar e incrementar los volmenes de productos exportables y sostener el desarrollo de la agroindustria Ampliar el volumen de las exportaciones de origen agropecuario, tendiendo a mejorar la competitividad externa. Elevar la calida de vida y niveles de ingresos de los productores agropecuarios. Asegurar la proteccin y conservacin de los recursos naturales renovables y evitra la degradacin de los ecosistemas Sutituir el cultivo de coca

Establecer lineas de credito para comercializacin

Programa para: dar informacin sobre precios y mercados, cuantificar la oferta para exportacin, promocionar productos y dar asitencia tcnica. La ayuda regulada por la Comision Consultiva Interministerial Proporcionar datos estadisticos MACA-INE

Promover programas de investigacion tecnolgica de lneas para productos exportables Los recursos se orientaran al sector agropecuario Funcionamiento del Consejo Nacional de Desarrollo Agropecuario Elaborar normas de impacto ecolgico de proyectos Desarrollo tecnolgico Obligatoriedad de pago detributos excepto donaciones Acelerar el preoceso de titulacin de tierras Incentivar la participacin de Los pueblos indgenas

Orientado a la sustitucion y fomento a la produccion Formacion y capacitacion del personal

Consolida r el SISIN

9. Poltica del desarrollo alternativo 10. Poltica sobre recursos naturales y medio ambiente 11. Poltica de inversin pblica

Sustitucin de los cultivos de coca por actividades productivas Elaborar una carta de uso y administracion del territorio Reglamento de la pausa ecologica histrica

Asegurar la sustentabilidad del proceso de crecimiento agropecuario

Descentralizaci n administrativa

Infraestructura para la produccion y comercializacin: riego, para comercializacin, control tito y zoosanitario y rehabilitacion de tierras

Promocin de exportaciones

Conservacion del medio ambiente

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 Estrategia de Transformacin Productiva del Agro 1996-2000 (ETPA) Una segunda ola de modelos de crecimiento endgeno (denominado por el enfoque neoschumpeteriano), que apareci en los comienzos de 1990 toma una visin ms cercana a las causas del progreso tecnolgico enfocndose explcitamente en la innovacin como una actividad econmica distinta, la cual puede afectar el crecimiento de largo plazo a travs de sus efectos sobre los incentivos de los agentes econmicos y las oportunidades de involucrarse en actividades productivas. Estos elementos se encuentran presenten y son la base central, para el diseo de los objetivos y las metas, sobre los cuales se construyen la ETPA y la ENDAR. La Estrategia est construida, tomando como base de su propuesta, las reformas de corte neoliberal que est implementando Bolivia desde mediados de los ochenta y que en estos momentos histricos y de cambio es una propuesta importante que se articula y complementa con los procesos de Participacin Popular, la Descentralizacin Administrativa y las reformas sectoriales, las cuales vienen a considerarse como precondiciones esenciales para impulsar al sector agropecuario, como fuente esencial de crecimiento y mecanismo para combatir la pobreza. En su diagnstico la Estrategia propone implementar un desarrollo agrario sostenible que busque la transformacin productiva del sector, un incremento significativo de los ingresos (rurales y urbano marginales), reducir la inseguridad alimentaria, coadyuvar al uso sostenible de los recursos naturales y promover una insercin ms competitiva en los mercados internacionales. Se plantea que es necesario cambiar los sistemas nacionales de investigacin y extensin agropecuaria. Para facilitar el acceso a los mercados es necesaria la consolidacin de varios corredores de exportacin que faciliten la integracin con pases vecinos y finalmente se pretende convertir a las comunidades rurales en general y la mujer campesina, en particular, en actores centrales del proceso de desarrollo. La Estrategia indica que las estrategias de desarrollo tradicionales han tenido un sesgo anti-rural que dieron lugar a procesos de subvencin de las economas urbanas en detrimento del sector agropecuario y rural. En trminos de coherencia, la Estrategia es uno de los primeros documentos que muestra una relacin directa con los principios del Plan General de Desarrollo Econmico y Social (PGDES) del gobierno que estn enmarcados en el crecimiento econmico, la equidad social, el uso racional de los recursos naturales y la gobernabilidad.

202

La estrategia adopta el enfoque terico de la modernizacin, al indicar que en Bolivia donde la agricultura representa el 16% del PIB -y en la que la productividad de la tierra y de la mano de obra son sumamente bajas- la modernizacin de la agricultura a travs de la introduccin de nuevas tecnologas puede ser una fuerza dinamizadora del desarrollo. Este argumento no llega a ser nuevo si tomamos en cuenta que todas las Estrategias y los Planes han buscado en trminos de sus propuestas la modernizacin del sector agropecuario. Si tomamos la modernizacin como el objetivo de la ruta de desarrollo planteada por la Estrategia, la misma indica que este proceso requiere la generacin de una capacidad nacional de investigacin, validacin de tecnologas, extensin agropecuaria y capacitacin a varios niveles. En este sentido el modelo de modernizacin propuesto tendra la siguiente secuencia.

Modelo de la modernizacin

capacidad nacional de investigacin

validacin de tecnologas

extensin agropecuaria

capacitacin a varios niveles

Modernizacion de la agricultura

Asimismo, la estrategia parte de la redefinicin del rol del sector estatal indicando que el mismo deja de cumplir funciones productivas para concentrarse, por una parte, en la generacin de condiciones macroeconmicas que favorezcan la iniciativa empresarial y consecuentemente permitan el incremento de la inversin privada tanto nacional como extranjera y por otra, el sector estatal debe cumplir su rol en la dotacin de servicios sociales para reducir los elevados ndices de necesidades bsicas insatisfechas. En este nuevo contexto, donde el Estado asume roles diferentes a los anteriores, tambin se definen nuevos roles para el sector privado donde: La empresa privada debe transformar el proceso productivo mediante la adopcin de nuevas tecnologas, permitir el incremento de la productividad del sector y la mejora de ingresos, dotar de crdito a otros agentes y establecer acuerdos de cooperacin con organizaciones de la comunidad. Las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs), requieren ampliar su organizacin y su gestin tcnica en la planificacin y administracin de proyectos. Las Asociaciones de Productores, son importantes en la recuperacin de prcticas, experiencias y conocimientos para la aplicacin de programas y proyectos, as como instrumentos para la movilizacin de recursos financieros entre la poblacin del campo. Requieren cambiar su visin reivindicativa por una de gestin de su organizacin.

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La Estrategia parte del supuesto de que la modernizacin de la agricultura acompaada con procesos de difusin e innovacin tecnolgica, generar incrementos en la productividad de productos no transables de consumo bsico y de productos transables, los mismos que producirn los efectos esperados en la economa de Bolivia (ver grfico 3.18), Grfica 3.18. Efectos del incremento de la productividad en la economa Boliviana
Pilares de la estrategia Mayor disponibilidad de alimentos bsicos Incremento en la productividad de bienes no transables de consumo masivo Mayor rentabilidad e ingresos para el productor Posibilidad de incrementar valor agregado y exportar Aumento en la seguridad alimentaria

Salto tecnolgico agropecuario

Menores costos de produccin y mejor calidad de productos

Reduccin de la pobreza rural y urbana

Inversin en desarrollo humano Mejores precios para los consumidores rurales y urbanos

Manejo de recurso naturales Incremento en la productividad de bienes transables

Incremento en ingresos reales

Mayor competitividad internacional

Inversin en caminos y riegos

Generacion y ahorro de divisas

Mejora en la balanza comercial Mayores opciones de inversin productiva en otros sectores

Fuente: Elaboracin propia, en base a la ETPA, 1996.

A continuacin analizaremos las caractersticas que tienen los cuatro pilares de la Estrategia, en la construccin de la ruta de desarrollo propuesta: 1. Salto tecnolgico en el sector agropecuario: este pilar apunta a la modernizacin del sector agropecuario y mejorar la productividad, en este sentido se basa en el modelo de la difusin y de la revolucin verde para la implementacin, adaptacin, difusin y generacin de nuevas tecnologa: Para lograr este propsito se propone desarrollar un Programa de investigacin agropecuaria y asistencia tcnica, el cual contempla cuatro lneas de accin: a) Reordenamiento del sistema de investigacin y capacitacin agropecuaria; b) Establecimiento de un nuevo sistema de validacin y extensin agropecuaria. c) Fortalecimiento de los programas existentes de multiplicacin y distribucin de tecnologas.

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d) Implementacin de sistemas descentralizados de sanidad animal y vegetal (SIDESA). Estas lneas de accin propuestas representan un cambio estructural del sistema de investigacin, por un lado no se considera al sistema de investigacin representado principalmente por el SIBTA y el CIAT, y en su lugar se propone desarrollar cinco a siete centros eco-regionales de investigacin, los cuales recibirn el apoyo de un Fondo de Investigacin y Extensin (FINEX), la propuesta para la sostenibilidad de estos fondos, tiene una mirada de mercado ya que se propone que los recursos sean generados de la venta de servicios que presten estos centros. Tambin se propone crear una Unidad de Promocin de Investigacin Agraria (UPIA), una Fundacin Agraria que financie la investigacin bsica, aplicada, formacin de recurso humanos, fortalecimiento institucional, estudios socioeconmicos agrarios, eventos de capacitacin tcnica y otras actividades que coadyuven a incrementar la productividad agropecuaria y/o orientar las polticas agrarias. En la multiplicacin y distribucin de tecnologas, la estrategia asigna roles diferenciados al sector pblico y privado. Asimismo propone ejecutar un Programa Nacional de Produccin y Difusin de Semillas (PRODISE). 2. Inversiones en desarrollo humano: en este pilar se puede ver la influencia del modelo del desarrollo alternativo y del desarrollo humano, que vienen a ser una actualizacin del enfoque de las necesidades bsicas. Las inversiones en desarrollo humano estn orientadas a incrementar la productividad laboral, a travs de mejorar la educacin y los servicios de salud. a) Educacin: la propuesta se basa en los principios de la Ley de Reforma Educativa. De manera especfica para el sector rural propone el desarrollo de cuatro iniciativas: i. Una educacin primaria rural (hasta octavo ao). ii. Educacin secundaria (del noveno al dcimo segundo ao) iii. Educacin agronmica tcnica y superior. iv. Acceso de la mujer campesina a la educacin. b) Salud: La estrategia incorpora la visin del desarrollo sostenible, al indicar que la mejora en las condiciones nutricionales y de salud de la poblacin tienen efectos directos en la productividad. En este sentido la propuesta toma como base el Modelo sanitario a implementarse en Bolivia, cuyo eje ordenar es la "Iniciativa Nacional de Acciones Estratgicas de desarrollo Humano".

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3. Manejo de los recursos naturales: la estrategia propone atender los problemas sobre los recursos naturales a travs de dos programas. a) Adecuacin del sistema nacional de administracin de tierras: para la implementacin de este programa se plantean principios y objetivos, que buscan otorgar al tema tierra un tratamiento integral, garantizar la seguridad tcnica y jurdica a la propiedad agraria, para facilitar el funcionamiento del mercado de tierras formal y legal, en este sentido existe un cambio en el modelo de acceso a la tierra que predomino despus de la reforma agraria de expropiacin, por el modelo econmico de libre mercado y a partir de la aprobacin de la ley 1715, conocida como ley INRA, se pretende implementar el modelo de compradores y vendedores. En la estrategia se propone el Plan Nacional de Administracin de Tierras (PNAT), que tiene cuatro lneas de accin: La creacin del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA). Implementacin del saneamiento tcnico jurdico de la propiedad ligada al catastro. Ejecucin de una nueva poltica de asentamientos humanos. Cambios sustanciales en la legislacin agraria. Asimismo se propone el Anteproyecto de ley de modificacin al servicio nacional de reforma agraria, donde plantea: Creacin del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA). Creacin de las comisiones agrarias nacional y departamental. Creacin de la judicatura agraria Criterios de ejecucin del saneamiento de la propiedad agraria.

La poltica de migraciones y colonizacin, tiene su continuidad con la poltica de asentamientos humanos, la cual propone, para familias de la regin del altiplano y valles, facilitar el acceso en el oriente a tierras aptas para la agricultura. Por otra parte se propone la elaboracin de una ley de tierras que considerar la: Funcin socioeconmica de la tierra Definicin de los distintos tipos de dominio sobre las tierras que reflejen la heterogeneidad agraria. Causales de reversin y expropiacin de tierras

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 Poltica de distribucin de tierras fiscales y asentamientos humanos. b) Manejo integral de cuencas: se propone un manejo integral de cuencas, donde su propuesta est enfocada a fortalecer los programas existentes, replicar experiencias, compatibilizar los programas de manejo de recursos naturales con la poltica y los planes de ordenamiento territorial. Un aspecto que tiene que ver con temas de institucionalidad es la propuesta de continuar con las reformas legales para redefinir los derechos pblicos y privados sobre el manejo de recursos naturales, en este sentido cobran vital importancia la leyes de Tierras, Forestal y de Aguas. 4. Inversiones en caminos y riego: la estrategia propone las siguientes lneas de accin: a) Corredores de exportacin: este programa de inversiones est dentro la poltica de reversin de la brecha externa, cuyo objetivo es vincular los centros de produccin con las vas internacionales que permitan llegar a los puertos. En este sentido la estrategia propone dar continuidad al modelo de desarrollo hacia fuera. b) Caminos rurales: la estrategia propone que las prefecturas y los municipios, se harn cargo de la construccin y mantenimiento de los caminos principales y secundarios, con el apoyo financiero del Proyecto de Desarrollo de Comunidades Rurales (PDCR) y el Fondo de Desarrollo Campesino (FDC). Asimismo, se plantea que estos caminos deben potencializar a los centros poblados en el sentido de generar dinamismo e inversiones. c) Riego: se propone que la ampliacin y construccin de los sistemas de riego estar a cargo del Programa Nacional de Riego (PRONAR). La estrategia propone el desarrollo de acciones complementarias, entre estas estn: Programas de seguridad alimentaria: en la Estrategia se puede ver que no existe una propuesta concreta de cmo enfrentar el tema de seguridad alimentaria, ya que la misma indica que se est desarrollando una estrategia de seguridad alimentaria. Definicin de una poltica financiera rural: la Estrategia indica que la Participacin Popular est creando nuevas condiciones para estimular la intermediacin financiera, especialmente en la movilizacin de ahorros, temtica tradicionalmente ignorada. Consolidacin del proceso de participacin popular: La propuesta est dirigida a consolidar los procesos de planificacin participativa, es necesario destacar que es el primer documento de planificacin, que destaca explcitamente que el nuevo enfoque de planificacin, es la planificacin participativa. Inversiones en infraestructura rural complementaria: la propuesta de las inversiones est dirigida principalmente a la electrificacin definiendo incluso los

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porcentajes de aporte de las instituciones participantes. Asimismo le asigna al Fondo de Desarrollo Campesino (FDC), la tarea de financiar centros de acopio, mercados y otros. Programa de reactivacin y reconversin del occidente del pas: este programa propuesta est dirigido especialmente para prestar apoyo a todas aquellas regiones de los ex -centros mineros para que puedan entrar en proceso productivos agropecuarios. Actualizacin y anlisis de informacin sectorial: lo novedoso de la propuesta de la Estrategia es la realizacin del tercer censo nacional agropecuario (1996-97), la realizacin de encuestas de hogares cada dos a tres aos con el objetivo de hacer un seguimiento a los cambios a lo largo del tiempo. En trminos generales y operativos la propuesta de la Estrategia, a pesar de que la misma no ha sido implementada en sentido formal por el cambio de gobierno (y tener la aprobacin del club de Paris), el gobierno siguiente, trato de modificarla aduciendo muchas falencias, pero en trminos concretos se puede ver que muchas de las propuestas del plan han sido rescatadas e implementadas, por ejemplo el actual Sistema Boliviano de Tecnologa Agropecuaria (SIBTA), rescata muchos de los elementos propuestos en la estrategia, como ser la creacin de las cuatro Fundaciones Regionales, las investigaciones tecnolgicas apropiadas y de corto plazo (PITAS) y las investigaciones estratgicas de largo plazo (PIENS), asimismo la estructura y conformacin de los directorios de estas nuevas instancias, los servicios de sanidad agropecuaria (SENASAG), el INRA, etc.

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Grfico 3.19. Ruta de Desarrollo de la Estrategia para la Transformacin Productiva del Agro 1996-2000
Situacion Inicial (diagnostico)
Teora de la modernizacin Teora Neoliberal Enfoque del Desarrollo Humano validacin de tecnologas Enfoque participativo extensin agropecuaria Modelo de la difusin capacitacin a varios niveles Modelo de Insumos de altos resulatdos Modernizacion de la agricultura

Objetivo propuesto

Baja productividad generalizada, ha generado una pobreza e inseguridad alimentaria de la poblacion rural y urbano marginal.

capacidad nacional de investigacin Pilares de la estrategia Salto tecnolgico agropecuario Inversin en desarrollo humano Programas de investigacin agropecuaria y asistencia tcnica Educacin Ley de reforma educativa a) Adecuacin del sistema nacional de administracin de tierras a. Corredores de exportacin

a) Reordenamiento del sistema de investigacin agraria

b) Nuevo sistema de validacin y extensin agropecuaria

c) Programas de multiplicacin y distribucin de tecnologas

d) Sistemas descentralziados de sanidad animal y vegetal

Impulsar un salto tecnolgico en el sector agropecuario para que se constituya en el motor de crecimiento de largo plazo de la economa. Estimular la generacin de mayores y mejores empleos rurales y urbanos. Combatir la pobreza, mejorar las condiciones de vida e incrementar las oportunidades de desarrollo humano en reas rurales, especialmente para poblaciones indgenas Incrementar la seguridad alimentaria, mejorando la disponibilidad, acceso y uso de alimentos para la mayora de la poblacin. Potenciar la participacin de lo sectores mayoritarios que histricamente no se beneficiaron de las estrategias tradicionales de desarrollo, en particular la poblacin rural (en su mayora indgenas), urbano marginal y la mujer campesina. Implementar estrategias de recuperacin y manejo sostenible de los recursos naturales. Compensar el deficit histrico de inversin pblica en el agro, especialmente en los campos tecnolgico infraestructura rural y servicios sociales Implementar estrategias de ajuste laboral en reas rurales, a travs de un proceso de microindustrializacin rural descentralizada.

Proceso continuo del deterioro de su base material productiva (especialmente suelos y recurso hdricos). Muchos mercados rurales son imperfectos , impredecibles y restringidos.

Educacin: 1. primaria rural; 2 scundaria; 3. agronmica tcnica y superior y 4. Acceso de la mujer campesina a la educacin Proyecto nacional de administracin de tierras

Salud

Toma como base el Modelo saniatria a imoplementarse en Bolivia, cuyo eje ordenar es la "Iniciativa Nacional de Acciones Estratgicas de desarrollo Humano" PAE b) Manejo integral de cuencas Fortalecer los porgramas, replicar experiencias, compatibilizar polticas, continuar con reformas legales c. Riego Ampliacion y construccin a cargo del PRONAR

Manejo de recurso naturales Inversin en caminos y riegos Programa de seguridad alimentaria Defincin de una poltica financiera rural

Crear el INRA, saneamiento tcnico jurdico, nueva poltica de asentamiento humanos y cambios en la legislacin agraria b. Caminos rurales Prefecturas, municipios, PDCR y FDC

dentro la Poltica de reversin de brecha externa

Potenciamiento de centros poblados

Poco dinamismo del sector como resultado de la falta de atencin en las polticas pblicas .

Se est formulando una estrategia de SA Movilizar ahorro interno

Se estan diseandoplanes de accion focalizados

Se diseo el Sistema Nacional de Seguimiento de la Seguridad Alimentaria y Alerta Temprana (SINSAAT) Programas de fortalecimiento patrimonial e institucional de financieras Reformas legales y reglamentarias sobre garantas

El estado no canaliza crdito, sino el sector privado.

Ley de bancos permite crear FFP que dan crdito

Consolidacion del proceso de participacin popular Inversiones en infraestructura rural complementaria

Planificacin participativa y preinversin Programa de saneameitno bsico e infraestructura

Fortalecimien to municipal Electrificacin , financian, municipio, prefectura, Empresa, FNDR, beneficiario

Fortalecimiento comunitario

Los actores tanto propositivos como ejecutores son las organizaciones de base, municipios y prefecturas FDC financia. centros de acopio, mercados y otros Regiones: norte de Potos, centros mineros de Oruro parte oriental de los andes

Crear empresas para operar los sitemas electricos

Programa de reactivacin y reconversion del occidente del pas Actualizacion y anlisis de informacin sectorial

Programa de reconversion laboral y reactivacion productiva

Mejorar las condiciones de vida, medio ambiente, reconversin industrial y laboral y generar fuentes de trabajo.

Para regiones mineras y de bajo potencial agropecuario

Difusin de informacin agropecuaria

Tercer censo nacional agropecuario 1996-97.

Realizar encuestas de hogares cada 2 a 3 aos.

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 Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural 1999 (PNDAR). La propuesta de la poltica est enmarcada dentro el Plan General de Desarrollo Econmico y Social (PGDES) 1997-2002, el Plan Operativo de Accin 1997-2002, la Propuesta Contra la Pobreza, la Estrategia para la Transformacin Productiva del Agro (ETPA), los lineamientos generales para la formulacin de polticas Nacionales de Desarrollo Agropecuario y Rural y las propuestas de poltica econmica y sectorial que han sido presentadas al MAGDR por los distintos sectores relacionados con la actividad agropecuaria. Como se puede observar esta poltica rescata y busca complementar y operativizar Estrategias anteriores, como las propuestas de la ETPA, con algunas reformulaciones, elaboradas en la anterior gestin de gobierno. La visin que se plantea la poltica para el sector agropecuario es: El sector agropecuario y rural es competitivo, sostenible, equitativo, articulado y participativo. En la misma se incorporan implcitamente varios principios y enfoques, por un lado dentro de la competitividad se incorpora el enfoque y metodologa de anlisis de las cadenas. En lo equitativo, sostenible y participativo se encuentran los principios del modelo de desarrollo sostenible, en lo articulado se trata de hacer referencia a la propuesta de integralidad del modelo del desarrollo alternativo y en lo participativo tambin se incorpora el enfoque participativo de planificacin, decisin y ejecucin por parte de los actores. Los principios sobre los cuales se asienta la propuesta de la poltica de desarrollo son: la integralidad, sostenibilidad, equidad, concertacin y participacin. En el grfico 3.20., se presenta la visin, misin y objetivos que se plantea la poltica para el sector agropecuario. De manera comparativa, es el primer documento de planificacin que se plantea la secuencia de una planificacin estratgica al construir su visin, misin y objetivos.

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Grafico 3.20 Visin, misin y objetivos planteados por la PNDAR 1999.

Visin: El sector agropecuario y rural es competitivo, sostenible, equitativo, articulado y participativo

Misin: Promover el desarrollo rural competitivo, sostenible, equitativo y participativo de base amplia, a travs del diseo, ejecucin y evaluacin de polticas y normas dirigidas a incrementar la produccin y productividad, el manejo de los recursos naturales renovables, la sustitucin de la economia de la hoja de coca excedentaria y la elaboracin de programas y proyectos para el desarrollo integral de la poblacin rural.

1. Incremento de la produccin y productividad sectorial

2. Incremento de la seguridad alimentaria

3. Expansin y diversificacin de las exportaciones sectoriales.

4. Elevacin sostenida de las condiciones de vida y de trabajo de la poblacion rural, con miras a la disminucin de la pobreza.

5. Aprovechamiento integral y manejo sostenible de los recursos naturales renovables

6. Sustitucin de la economa de la hoja de coca excedentaria e ilegal.

7. Modernizacin y fortalecimiento de la estructura institucional del Sector Pblico Agropecuario

Fuente: Elaboracin propia, en base al PNDAyR, 1999

La PNDAR 1999, tiene en su estructura un acpite de sobre la estrategia de implementacin, uno sobre las caractersticas sustantivas de las polticas y uno especfico sobre las polticas de desarrollo agropecuario y rural. A continuacin veremos en cada uno de ellos las propuestas desarrolladas para alcanzar la misin y los objetivos propuestos. Estrategia de desarrollo agropecuario y rural: En este acpite la poltica rescata como se entiende en el PGDES 1997-2002 de Bolivia, el concepto de desarrollo integral sostenible, describindolo como: El proceso sistmico y complejo que tiene por objetivo mejorar la calidad de vida de la poblacin a travs del desarrollo productivo integral, el desarrollo social con equidad y la participacin ciudadana plena, bajo los preceptos de la conservacin de la base de recursos naturales y la preservacin de la calidad ambiental Este concepto tiene la caracterstica de combinar varias entradas, por un lado rescata el concepto del desarrollo humano que viene del enfoque de las necesidades bsicas, incorpora el enfoque participativo y el desarrollo sostenible. La estrategia repite nuevamente los problemas identificados en su diagnstico y plantea la necesidad de ampliar la capacidad productiva y competitiva del pas, propone una poltica innovadora y dinmica que supere las condiciones adversas y

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estructurales, pero todo esto se queda como una oferta que no termina en una propuesta estratgica de cmo lograrlo. En la estrategia se plantea el surgimiento de una nueva economa de enclave, la agroexportadora, vinculada a la agroindustria del oriente, en este sentido el trmino enclave, para el caso boliviano representa un sector moderno con un entorno empobrecido que no se beneficia de esta economa desarrollada, situacin que debera buscar revertir la estrategia, en busca del principio de equidad sustentado por la misma, pero en la mismo no se vislumbra una alternativa concreta a esta posible situacin. Al igual que la ETPA la Poltica plantea que la Participacin Popular y la Descentralizacin Administrativa son la base de la propuesta de desarrollo. Caractersticas sustantivas de las polticas: la propuesta est orientada a fortalecer un rol promotor del Estado y a la construccin de modalidades de funciones compartidas para la concertacin y coordinacin en la construccin de polticas. Se plantea que el Ministerio de Agricultura Ganadera y Desarrollo Rural debe asumir un papel de coordinacin interinstitucional por la nueva dimensin y complejidad que representa el desarrollo agropecuario y rural. Por otra parte plantea un equilibrio entre lo tcnico y lo institucional, rescatando lo propuesto en el modelo de la innovacin inducida, De manera poco clara y sin una propuesta la poltica concreta indica que se deben tomar en cuenta los factores legales, institucionales, tcnicos, administrativos, operativos, de gestin que dificultan y obstaculizan la implementacin de las polticas agropecuarias. Polticas: El documento propone 15 polticas, que se presentan en el grfico 3.21, segn el mismo estas han sido construidas en base a las propuestas de diferentes actores e instancias nacionales. A continuacin se presentan las polticas propuestas para el sector agropecuario. 1. Poltica normativa: Esta poltica est dirigida a la construccin y consolidacin de una serie de leyes con sus reglamentos y normas, que permitan la gestin institucional del ministerio como ente normador y rector. En este sentido se destaca la reiteracin en trminos genricos de la propuesta de la ley de desarrollo agropecuario, que fue propuesta en la EDES 1989-2000, pero cuyos contenidos y alcances son diferentes. Asimismo se proponen cambios en la ley del trabajo, la ley de Organizacin del poder ejecutivo en el sentido de que las mismas estn acordes al modelo neoliberal de libre mercado que ha adoptado el Estado. La entrada neoinstitucionalista, que buscaba rescatar un cierto protagonismo del Estado como actor central del desarrollo, que se pretenda mostrar en la poltica, queda al margen de esta propuesta.

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2. Poltica institucional: Dirigida a fortalecer la capacidad de gestin institucional, donde las acciones se orientan a la implementacin de sistemas de gestin institucional descentralizado, con monitoreo, evaluacin, administracin y capacitacin de recurso humanos y de informacin. La creacin de unidades de anlisis de polticas agroalimentarias, de estudio y evaluacin del impacto sectorial ambiental y de asuntos internacionales. 3. Poltica de recursos naturales renovables y riego: Se plantea promover un desarrollo integral y sostenible del aprovechamiento de los recursos naturales, a travs de la formulacin de planes como el de uso, manejo y conservacin de tierras; el plan de zonificacin agropecuaria, la formulacin del plan nacional de riego y programas de riegos y de concientizacin sobre el uso de los recursos naturales. Como se puede observar esta forma normativa de encarar el desarrollo, deja a las polticas, estrategias y el plan propuesto, sin acciones especficas e inversiones para enfrentar la erosin y prdida de fertilidad de los suelos, que es uno de los problemas ms serios que se vienen identificando y reiterando en todos los diagnsticos de las estrategias y los planes. 4. Poltica de tenencia de la tierra: A pesar de tener identificados los principales problemas y las causas que se tiene a nivel nacional, esta poltica no tiene un planteamiento concreto e importante para resolver el tema de la tenencia de la tierra, la misma se limita a proponer el anlisis y revisin de la ley INRA. 5. Poltica de seguridad alimentaria: En trminos generales no se tiene una propuesta de poltica concreta, el documento ms bien muestra implcitamente estar dando continuidad a la poltica desarrollada anteriormente, pero sin explicitar la misma o especificar hacia donde apuntaba la anterior propuesta. La poltica indica que corresponde al MAGDR promover y orientar la produccin agropecuaria estimulando la continua expansin del abastecimiento de alimentos, como parte de la cadena agroalimentaria, y de bienes transables, en condiciones competitivas, con el mismo propsito, a fin de coadyuvar su disponibilidad en el mercado interno. Se mencionan los programas que en esos momentos estn siendo ejecutados como el Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA), el Programa Especial de seguridad alimentaria (PESA); Desarrollo Rural Integrado Participativo en reas Deprimidas (DRIPAD) y el Proyecto de Desarrollo de Comunidades Rurales (PDCR II), dndole en este sentido a la poltica un carcter de un conjunto de programas. Por otra parte, es importante destacar la vigencia, aunque tal vez solo de nombre genrico, de los programas de Desarrollo Rural Integrado y de Desarrollo de Comunidades, los mismos que vienen desde la dcada de los 50 y los 60, pero en este caso circunscritos y/o priorizados alrededor del tema de seguridad alimentaria. Asimismo, existe un

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cambio en el enfoque de la seguridad alimentaria, supeditado a un enfoque de cadenas y de bienes transables, donde se busca satisfacer las demandas del mercado antes que las necesidades de consumo y nutricin de la poblacin. 6. Poltica de servicios agropecuarios: Con esta poltica se pretende promover el mejoramiento de la productividad y calidad de la produccin agropecuaria, para lograr esto se propone el establecimiento del Sistema Boliviano de Tecnologa Agropecuaria (SIBTA) y el establecimiento del Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria (SENASAG), como medios para alcanzar en el ms breve plazo, niveles de competitividad internacional que permitan consolidar productos de calidad en el mercado nacional e internacional. 7. Poltica de desarrollo agrcola y agroindustrial: Con esta poltica el gobierno pretende la implementacin sistmica e integral del conjunto de polticas de desarrollo rural para promover el desarrollo agrcola integral y sostenible para elevar el nivel de empleos e ingreso rural, la disponibilidad de alimentos y la insercin en el mercado internacional, para esto propone un conjunto de programas como el Programas de Desarrollo de cadenas agroalimentarias y de productos orgnicos; el Programa de Desarrollo de las potencialidades agrcolas regionales; el Programas de Desarrollo de cadenas agroindustriales; el Programas de pre y post cosecha; el Programas de Produccin, transformacin y comercializacin de productos de exportacin y el Programa de Apoyo a la organizacin de empresas rurales. Como se puede observar por la dimensin y el alcance que se pretende tener con esta propuesta, la misma incorpora explicita e implcitamente a las otras polticas que llegan a ser ms especficas y forman parte de algunos programas propuestos. Asimismo el enfoque que predomina en esta poltica es el de las cadenas e incorpora de manera novedosa el tema de los productos orgnicos. 8. Poltica de desarrollo pecuario: Esta poltica apunta a promover el desarrollo de cadenas pecuario industriales, para elevar el nivel de autosuficiencia alimentaria por consumo de prtidos y grasas, as como orientar la insercin en mercados internacionales. En el tema de avicultura (por su importancia) se propone consolidar la misma en el mercado nacional e internacional. Los programas propuestos apuntan a Programas de Ganadera camlida; manejo de rumiantes menores; re poblamiento de ganadera bovina en el Beni y Pando; manejo integral de ganado criollo para carne y promocin de productos para exportacin. De manera comparativa entre las polticas propuestas se puede ver que existe una pugna entre dos enfoques, por un lado la poltica de desarrollo agrcola toma un enfoque de cadenas por etapas y la de desarrollo pecuario se

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mantiene en el enfoque sectorial por especie ganadera, es decir un programa por tipo de ganado. 9. Poltica de desarrollo forestal: Esta poltica propone promover el aprovechamiento integral y manejo racional de nuestros bosques, orientar la produccin hacia el establecimiento de las cadenas industriales, generar nuevas y estables fuentes laborales y de ingresos, como se puede ver en esta poltica tambin se encuentra inserto el enfoque de las cadenas. Se propone desarrollar los siguientes programas y sistemas: Programa de re poblamiento forestal y produccin de semillas y plantines para recuperacin de reas degradadas; el Sistema Boliviano de Informacin Forestal (SIFORBOL); Inventario Forestal Nacional (INFOBOL 2000); Programa de investigacin y asistencia tcnica para la promocin de produccin e industrializacin de especies maderables y no maderables; Programa de desarrollo de especies silvcolas; Programa nacional de produccin de semillas forestales y Programa de promocin para el procesamiento industrial de especies forestales alternativas. 10. Poltica de desarrollo de la pesca y acuicultura: Esta poltica se propone promover el aprovechamiento de los recursos pesqueros, de manera integral y sostenible, orientar el fortalecimiento de los servicios de asistencia tcnica de las organizaciones de productores en procesos de pesca, transformacin y comercializacin interna y externa competitiva. Para lograr esta propuesta se propone crear la Fundacin Nacional de Pesca y Acuicultura, responsable de la ejecucin de los siguientes programas: Programa Nacional de Pesca y Acuicultura; Programa de Investigacin y Asistencia Tcnica en Pesca y Acuicultura y Programa de Promocin de Inversiones en Pesca y Acuicultura. 11. Poltica de desarrollo alternativo: Esta poltica est orientada a promover la erradicacin de cultivos excedentarios e ilegales de hoja de coca, buscando generar una economa legal. Los programas que propone para lograr su propuesta son: Programa de reduccin de cultivos excedentarios de hoja de coca; Programa de erradicacin de almcigos y cultivos ilegales de coca y Programa de desarrollo alternativo. Como se puede observar esta poltica viene a ser la continuidad de las polticas desarrolladas desde el Plan Nacional de rehabilitacin 1984-1987. 12. Poltica de comercializacin agropecuaria: Esta poltica busca promover la inversin sectorial, modernizar tecnolgicamente la produccin agropecuaria y beneficiar a los productores con precios transparentes, se promueve la constitucin de un mercado de productos, adecuadamente asistido con sistemas de informacin, con mecanismos abiertos de comercializacin y con normas de calidad que incentiven la produccin y productividad, sentando las bases para un

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sector competitivo en los mercados externos. En este sentido se plantea dos programas, el Programa de comercializacin agropecuaria nacional y el Programa de comercializacin agropecuaria internacional, en ambos se plantean proyectos especficos. 13. Poltica de asentamientos humanos: Esta poltica busca promover la distribucin espacial de la poblacin con equidad en funcin de las potencialidades naturales, promoviendo un desarrollo integral y sostenible, competitivo en el mercado interno y externo. En este sentido se propone impulsar el Programa Nacional de Asentamientos Humanos. Como se puede observar la propuesta est orientada a que los asentamientos humanos estn articulados bajo el enfoque de mercado, a la produccin de productos competitivos para ser dirigidos a los mercados internos y externos. 14. Poltica de fortalecimiento organizacional: Esta poltica busca promover, facilitar y auspiciar todo proceso de organizacin democrtica y participativa de los productores agropecuarios sobre la base de gremios estructurados. Asimismo fortalecer la organizacin, coordinacin y concertacin entre el MAGDR, instituciones pblicas descentralizadas y las entidades privadas. Esta poltica se la pretende institucionalizar a travs de la ejecucin del, Programa nacional de organizacin de productores agropecuarios; Programa nacional de promocin econmica y Programa nacional de fortalecimiento institucional y privado. 15. Poltica de apoyo a la infraestructura productiva y servicios: Esta poltica busca promover el apoyo al fortalecimiento de la infraestructura productiva y de servicios a favor de los productores agropecuarios, a fin de crear condiciones comerciales, competitivas, a nivel nacional e internacional. Para lograr esto se proponen los Programas de apoyo a la infraestructura productiva y de servicios agroalimentarios y el Programa de apoyo a la infraestructura productiva y de servicios agroexportadora. En las polticas se puede observar la falta de una propuesta en el tema de investigacin y tecnologa tanto a nivel de la estrategia, como de las polticas enumeradas, aspecto este que contradice con el rescate del planteamiento de la ETPA, la cual es la base del diseo de las polticas, en este sentido se puede ver que el SIBTA y el SENASAG entran dentro la poltica de servicios agropecuarios mostrando una falta de continuidad en el aspecto formal de propuesta. Por otra parte una caracterstica de las polticas es el gran nmero de programas propuestos en cada una, lo cual lleva a cuestionar la viabilidad de los mismos en trminos econmicos y de implementacin.

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Con relacin al plan estratgico propuesto, se indica que el gran reto que tiene Bolivia para la construccin de una ruta de desarrollo que le permita al mismo tiempo favorecer una mejor insercin internacional, incorporar tecnologas productivas eficientes y el mismo tiempo promover la conservacin de los recursos naturales, es la reconversin institucional y el potenciamiento y transformacin productiva del agro, como los pilares fundamentales para el desarrollo integral y sostenible. Por lo tanto ambos pilares el de cambio institucional y de cambio productivo, coinciden con los elementos para la construccin de una ruta de desarrollo, pero las polticas, los programas y el plan de accin no indican explcitamente, cual es la ruta propuesta para el cambio tcnico. En trminos generales, al asumir el Estado la propuesta de la poltica, bajo un modelo neoliberal de mercado y al dejar que sean las fuerzas del mercado las que definan y orienten el desarrollo productivo agropecuario a la expectativa de asumir aquel modelo que le permita ser competitivo en los mercados, no considera los costos ambientales y sociales, aspectos que se contradicen con el discurso y el planteamiento de las polticas que buscan equidad, conservacin y participacin de la poblacin. En este sentido la poltica no llega a tener una propuesta concreta de una ruta de desarrollo que complemente y equilibre esta contradiccin.

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Grfico 3.21. Ruta de desarrollo propuesta por la Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural 1999 - 2002 ETPA
PGDES 1997-2002 Plan Operativo de Accin 1997-2002 Propuesta Contra la Pobreza lineamientos generales para la formulacin de polticas Nacionales de Desarrollo Agropecuario y Rural propuestas de poltica econmica y sectorial que han sido presentadas al MAGDR por los distintos sectores

Orienta la ruta de desarrollo de la PNDAR 1999-2002

Modelo de Insumos de Alto Resultado Modelo de desarrollo sostenible Teora neoliberal de mercado Enfoque economia de mercado Garantizar estabilidad econmica Enfoque de la oferta Enfoque participativo Mejor distribucin de los ingresos

Enfoque de las cadenas Incorporar demandas de las organizaciones en los PDD y PDMs Alianzas productivas de todos los actores

Situacion Inicial (diagnostico)

ESTRATEGIA

se basa

Paradigma del desarrollo integral sostenible

Articulacin de las dimensiones econmica, social y medioambiental Concertacin de las polticas

Objetivo propuesto
1. Incremento de la produccin y productividad sectorial 2. Incremento de la seguridad alimentaria 3. Expansin y diversificacin de las exportaciones sectoriales. 4. Elevacin sostenida de las condiciones de vida y de trabajo de la poblacion rural, con miras a la disminucin de la pobreza. 5. Aprovechamiento integral y manejo sostenible de los recursos naturales renovables 6. Sustitucin de la economa de la hoja de coca excedentaria e ilegal. 7. Modernizacin y fortalecimiento de la estructura institucional del Sector Pblico Agropecuario

Acelerar el crecimiento

Promover un desarrollo sostenible

Baja productividad: en todos los rubros agrcolas y pecuarios. Entre los factores que afectan la productividad, se pueden mencionar: el escaso uso de tecnologas apropiadas, los insuficientes sistemas de adopcin e innovacin tecnolgica y los limitados medios de produccin.

Caractersticas sustantivas de las polticas POLITICAS Leyes para ejercer el rol normador:

Rol promotor

Definicin de modalidades compartidas

tomar en cuenta los factores legales, institucionales, tcnicos, administrativos, operativos, de gestin Ley de garantias reales (muebles) Ley del sistema nacional de prevencin y manejo de desastres

Reparto equitativo entre las instituciones territoriales y sociales Ley del mercado financiero rural (MFR)

Poltica normativa Poltica institucion al Poltica de la tenencia de la tierra Poltica de desarrollo agrcola y agroindustrial

Ley de desarrollo Agropecua rio

Ley de sanidad agropecuari a

Ley de pesca y acuicultura Crear consejo superior del IBTA

Ley de conservaci n de la diversidad biolgica

Ley de aliment os

Reversin de ley INRA y otras leyes

Unidad de: Anlisis de polticas agroalimentarias; estudio y evaluacin del impacto sectorial ambiental; asuntos internacionales., bolsa de productos Anlisis y revisin de la ley INRA

Poltica de recursos naturales y riego establecimiento del SIBTA y el SENASAG

Plan de uso, manejo y conservacin de tierras; plan de zonificacin agroecolgica; Programas de difusin y concientizacin; fortalecimeinto del programa nacional de riego; formaulacin del plan Nacional de Riego. Poltica de seguridad alimentaria Programas: PASA, PESA; DRIPAD y PDCR II

Poltica de servicios agropecuarios

Programas: Desarrollo de cadenas agroalimentarias y de productos orgnicos; Desarrollo de las potencialidades agrcolas regionales; Desarrollo de cadenas agroindustriales; Programas de pre y post cosecha; Produccin, transformacin y comercializacin de productos de exportacin y Apoyo a la organizacin de empresas rurales Consolidar la avicultura en el mercado nacional e internacional

Poltica de desarrollo forestal

Programas: Repoblamiento forestal y produccin de semillas y plantines para reas degradadas; el SIFORBOL; INFOBOL 2000; Investigacin y asistencia tcnica; Desarrollo de especies silvcolas; Produccin de semillas forestales y Procesamiento industrial de especies forestales alternativas crear la Fundacin Nacional de Pesca y Acuicultura, responsable: Programas Nacional de Pesca y Acuicultura; Investigacin y Asistencia Tcnica en Pesca y Acuicultura y Programa de Promocin de Inversiones en Pesca y Acuicultura. Programa de reduccin de cultivos excedentarios de hoja de coca; Programa de erradicacin de almcigos y cultivos ilegales de coca y Programa de desarrollo alternativo

Poltica de desarrollo pecuario

Programas: Ganadera camelida; Manejo de rumiantes menores; repoblamiento de ganadera bovina ; Ganado criollo para carne y Promocin de productos para exportacin

Poltica de desarrollo de la pesca y acuicultura Poltica de desarrollo alternativo

Poltica de apoyo a la infraestructura productiva y servicios Poltica de comercializaci n agropecuaria Plan estrategic o

Programas de apoyo a la infraestructura productiva y de servicios agroalimentaria y el Programa de apoyo a la infraestructura productiva y de servicios agroexportadora.

Programa de comercializacin agropecuaria nacional y el Programa de comercializacin agropecuaria internacional Acciones pririzadas Reconversin institucional del MAGDR Modrnizacion legislativa sectorial

Programa nacional de organizacin de productores Poltica de Programa Nacional Poltica de agropecuarios; Programa nacional de promocin asentamiento de Asentamientos fortalecimiento econmica y Programa nacional de fortalecimiento s humanos Humanos organizacional institucional y privado. Manejo y Desarrollo de la Desarrollo Desarrollo de preservacin de los Desarrollo Seguridad organizacin de productivo mercados recurso naturales alternativo alimentara productores renovables ServIcios financieros Organizacio nes de productores Infraestructura de apoyo a la produccin La lucha contra el narcotrfico es poltica prioritaria del Estado Responsabilidad compartida con la comunidad internacional

Fortalecimiento de la capacidad de gestin Institucionali zacin de las polticas Creacin de UDAPA

Programa de servicios agropecuarios

Revaloriza cin de RRHH

SIBTA

SENASAG

PRODISE

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 Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural 2003-2007 (ENDAR) El diagnstico realizado por la Estrategia afirma que las propuestas de polticas y acciones de la PNDAR 1999-2002, no se han concretado ya que los problemas persisten, como es el caso de la reconversin institucional, que era el tema en el cual la Poltica pona su mayor esfuerzo, se observa que an contina la desarticulacin de la gestin pblica sectorial. La estrategia al igual que la anterior poltica, plantea sus principios orientadores que son: Desarrollo inclusivo y reconocimiento de la diversidad de actores rurales. Insercin competitiva en mercados y seguridad alimentaria. Enfoque de cadenas de valor hacia la agroindustria y la exportacin. Convergencia del desarrollo rural con el desarrollo urbano. Relanzamiento productivo de la participacin popular. Empoderamiento de los productores organizados. Impacto productivo de las obras generadoras de empleo. Completar el ciclo de la reforma agraria.

De manera comparativa se puede ver que la nueva Estrategia, plantea un cambio radical de los principios orientadores, ya que ninguno coincide con los propuestos en la PNDAR 1999. Con relacin a los objetivos propuestos, tambin se observa un cambio importante de enfoque, ya que se destaca explcitamente que los procesos productivos se deben articular a la demanda de los mercados, cambiando el clsico enfoque de la oferta de productos, que estuvo inserta y prim en todas las Estrategias y Planes anteriores e incluso en los objetivos de la PNDAR (1999-2002). Cabe destacar que el objetivo de la ampliacin del mercado interno, es un tema que esta propuesto y viene desde los objetivos de la reforma agraria. La estrategia de intervencin est orientada por criterios ordenadores, que corresponden a dos enfoques, por un lado el enfoque del desarrollo econmico local (DEL), que no es ms que un vertiente de enfoque territorial y el de las cadenas o cadenas de valor. El DEL deriva de las teoras alternativas de desarrollo, especficamente de la corriente del endodesarrollo, tiene la caracterstica de incorporar en la Estrategia la dimensin territorial, como respuesta a la crtica de la esterilidad de las polticas de desarrollo que se ven bloqueadas en su implementacin en un determinado territorio, por sus caractersticas particulares y que no se pueden generalizar. La orientacin de la estrategia busca incorporar la dimensin econmica a la participacin popular y generar condiciones de eficiencia para la inversin.

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Segn la ENDAR, el modelo de investigacin que se viene desarrollando en el SIBTA, que parte de la propuesta de la ETPA, es un modelo de tercera generacin9. En este sentido la estrategia propone la cadena de: Productividad Competitividad Mercados

La Estrategia ha tenido varias versiones, en lo que sigue se presenta el anlisis de la versin de marzo del 2005, en el sentido de identificar la ruta de desarrollo propuesta. La Estrategia propone la implementacin de 11 polticas, de las cuales siete (7) son polticas prioritarias y complementariamente se plantean cuatro (4) polticas transversales. 1. Polticas de desarrollo de comunidades colonizadoras, indgenas y originarias. La ENDAR propone desarrollar las siguientes acciones: El fortalecimiento de las capacidades de gestin e insercin permanente en la economa de las organizaciones productivas. Desarrollo institucional de las organizaciones de productores campesinos e indgenas. Creacin dinamizacin y conformacin de medianas y pequeas empresas: OECAS, cooperativas, asociaciones u otras organizaciones productivas. Superar la exclusin y/o discriminacin social y econmica. Fortalecimiento de la educacin tcnica intercultural Promover y consolidar mecanismos de participacin en la comercializacin de productos y servicios de las organizaciones. productivas, campesinas,

Por las caractersticas del desarrollo planteado y el nivel de alcance de las formas productivas de las organizaciones campesinas, de colonizadores, indgenas y originarios, se plantea la articulacin de la misma con polticas de: Desarrollo de mercados; Productividad y competitividad; Seguridad alimentaria; Tierras;

Segn la ENDAR (2003:20) el modelo de primera generacin son los insertos en los Ministerios de Agricultura y los de segunda generacin los insertos en los institutos de investigacin autnomos con participacin pblica/privada.

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Oportunidades de ingreso no agropecuario; Mejoramiento de la infraestructura productiva y Nueva poltica de desarrollo alternativo Los programas propuestos como instrumentos necesarios para la operativizacin de estas polticas estn dirigidos a: Programas de crdito campesino; mecanizacin del agro; desarrollo integral del altiplano y Fortalecimiento de las organizaciones productivas 2. Poltica de desarrollo de mercados, mayor productividad y competitividad. La estrategia se propone a travs de esta poltica buscar mecanismos e instrumentos que posibiliten aumentar la demanda en el mercado interno, y por otro lado identificar los mecanismos para incrementar la demanda en el mercado externo. Para el mercado interno propone: Generar una mayor dinamizacin de las economas de las ciudades intermedias y lograr una articulacin a las grandes ciudades; Evitar la apertura de nuestros mercados a productos agrcolas importados; Adoptar una poltica de proteccin al productor; Hacer realidad el D.S. 27332 Compro Boliviano estableciendo los mecanismos para que las organizaciones de productores agropecuarios puedan acceder al mismo y cubrir el 100% de la demanda del desayuno escolar, lactancia y prenatal con la produccin campesina. Para el mercado externo propone: Aprovechamiento de las ventajas comerciales otorgadas a Bolivia; Eliminar trabas no arancelarias, especficamente las de carcter sanitario; Captar mercados de poblaciones fronterizas estimados en 22 millones de habitantes; Identificar nichos de mercados en pases vecinos, mercados de ultramar; Promocin de exportaciones, para lograr mejores ndices de productividad y competitividad a travs del fortalecimiento al Servicio de Sanidad Animal y Vegetal, como una palanca a la comercializacin; Esta poltica comprende a su vez las siguientes sub polticas: Acceso al Mercado Externo; Desarrollo de Mercado Interno; Fortalecer el Sistema de Sanidad Animal e Inocuidad Alimentara; Innovacin y Transferencia Tecnolgica; Desarrollo de los servicios de Asistencia Tcnica Rural; Servicios Financieros Adecuados y Fortalecimiento las Organizaciones de Productores

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Los programas propuestos como instrumentos necesarios para la operativizacin de la poltica estn dirigidos a: Desarrollar los Acuerdos Bolivianos de Competitividad (ABC), como medio para articular a Gobiernos Locales, Departamentales y Nacional, con el sector productivo nacional, en reas importantes para lograr el desarrollo productivo nacional. En esta poltica, se puede identificar que la propuesta plantea explcitamente que el desarrollo de los mercados, generar como efecto e impacto directo el aumento de la productividad y competitividad de los productos y de las organizaciones de productores que se articulen a los mercados internos y externos. En este sentido la poltica rescata y asume la propuesta del modelo de mercado, el cual plantea que a travs del mismo se lograra mejorar los niveles de productividad y competitividad, sin necesidad de intervencin del Estado, aspecto este por el cual no se logra identificar en la Estrategia la propuesta de los procesos de cmo lograr mejorar la productividad y competitividad. Con relacin a la poltica del mercado de tierras, planteada como el mecanismo que permitir mejorar la produccin, productividad, asignacin, redistribucin y eficiencia en el uso y manejo de este recurso. Es importante considerar que desde el 2003 se tiene una serie de experiencias y estudios, en otros pases (Colombia, Ecuador, Mxico y varios pases de centro Amrica) que han demostrado que la poltica del mercado de tierras, no ha resuelto los problemas de la tenencia de la tierra ni los niveles de produccin y productividad, por el contrario se ha encontrado que han llegado a ahondar las diferencias y la exclusin entre los grupos sociales. 3. Polticas seguridad alimentaria: Esta poltica propone que la poblacin nacional alcance su seguridad alimentaria, mejorando las condiciones de acceso a los alimentos, apoyando la inversin y con la generacin de empleo. Plantea que el problema central radica en la capacidad de acceso, puesto que en muchos casos ya sea por los bajos ingresos, o por falta de empleo, la poblacin no accede a una dieta adecuada. La poltica considera que los ejes indispensables en la formulacin y aplicacin de la poltica son la disponibilidad, el acceso, uso y la institucionalidad. Para el eje de disponibilidad de alimentos propone: el fomento a la produccin de rubros agropecuarios de alto nivel nutritivo. La promocin e

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incremento en las inversiones en infraestructura de apoyo a la produccin (riego y caminos), transferencia de tecnologa y asistencia tcnica, orientada a mejorar la disponibilidad de alimentos. El Establecimiento de un marco legal que favorezca la produccin y consumo de alimentos. El establecimiento de polticas que regulen la importacin y las donaciones de alimentos. Proteccin de la produccin y de los mercados agropecuarios nacionales. En acceso a los alimentos propone, apoyo a la generacin de ingresos extraprediales por parte de la poblacin rural. Desarrollo de la infraestructura vial. Fomento a la creacin de pequeas empresas productivas y de transformacin mediante, el establecimiento de un sistema de informacin de precios y mercados de productos agropecuarios. Fortalecimiento del sistema financiero, diversificando servicios y tecnologas que incentiven la transformacin y agregacin de valor a productos agropecuarios y no agropecuarios. Establecimiento de mecanismos de articulacin entre el sistema de informacin de alerta temprana con los productores de zonas vulnerables, con el objeto de reducir los efectos climticos adversos. Para el uso adecuado de los alimentos propone, la promocin del consumo de productos nacionales en la dieta alimenticia de la poblacin. Establecimiento de una Estrategia Nacional de Educacin Alimentaria Nutricional en espacios de educacin formal y no formal. Implementacin de programas educacionales al nivel de comunidades y familias. Desarrollo de investigaciones en Alimentacin y Nutricin con visin multidisciplinaria y multisectorial. Fortalecimiento de los sistemas de control de la inocuidad y seguridad alimentaria. Consolidacin del apoyo estatal al desayuno escolar y al seguro materno infantil (subsidio de lactancia). En lo institucional propone, mayor coordinacin interministerial en fortalecimiento a las instancias de planificacin e informacin. Integracin de la problemtica alimentaria y nutricional en la planificacin participativa. Creacin del Servicio Nacional de Seguridad Alimentaria, dependiente del MACA, que incorpore al PASA, al APSA y al SINSAAT. Fortalecimiento de los procesos de coordinacin entre la Sociedad Civil y el Estado. Fortalecimiento de los niveles de coordinacin con la cooperacin internacional para implementar estas directrices nacionales. Desarrollo e implementacin de un sistema integral y sostenible de informacin.

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4. Poltica de tierras. En esta poltica la Estrategia propone la proteccin jurdica a la propiedad y posesin legal de la tierra, posibilitar el acceso de campesinos e indgenas sin tierra o con tierra insuficiente a propiedades econmicamente viables y promoviendo el uso sostenible del recurso. En este sentido plantea actuar en tres mbitos relacionados a la tenencia de la tierra: Regularizacin y proteccin adecuada al derecho propietario sobre la tierra; Acceso y uso sostenible de la tierra y enlace derecho propietario con actividad productiva. 5. Oportunidades de ingreso rural no agropecuario. La Estrategia propone, desarrollar y conducir nuevos tipos de emprendimientos en los sectores secundario y terciario de la economa en el mbito rural. En el aspecto institucional plantea la reduccin de los costos de transaccin Esta poltica es complementada con la propuesta de desarrollo de centros poblados dinmicos, donde deben desarrollarse los procesos bsicos de transformacin y agregacin de valor en el sector agropecuario, turismo, industria y transporte. 6. Poltica de infraestructura productiva y de apoyo a la produccin. La Estrategia propone dotar de infraestructura rural y particularmente en riego, conducente a incrementar la produccin, la productividad y la competitividad agropecuaria, electrificacin rural, telecomunicaciones rurales, mejorar la calidad y cantidad de caminos vecinales. Con objeto que la inversin pblica sea eficaz y eficiente, la Estrategia propone la ejecucin de los proyectos a partir de los siguientes criterios prioritarios: Zonas vinculadas a las cadenas productivas. Municipios y regiones con programas de Desarrollo Econmico Local. Ciudades intermedias y centros poblados dinmicos.

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7. Nueva poltica de desarrollo alternativo. La nueva poltica de desarrollo alternativo propuesto por la ENDAR apunta a mejorar las condiciones de vida de los agricultores que han dejado de producir coca. Se pretende impulsar la diversificacin y consolidacin de las economas en las reas productoras de coca. Vinculacin e integracin, acceso a los servicios sociales, el fortalecimiento de los gobiernos locales y finalmente completar la articulacin de tierras en el trpico de Cochabamba, los Yungas y Norte de La Paz. Complementariamente a las polticas prioritarias la Estrategia propone cuatro polticas transversales: 8. Aprovechamiento y manejo sostenible de la base de recursos naturales. La Estrategia propone fomentar el aprovechamiento, manejo racional y sostenible de los recursos naturales, buscando revertir su acelerado deterioro, conservando y mejorando la capacidad productiva de los sistemas de produccin agropecuarios. Tambin propone la promocin de acciones productivas que mejoren la eficiencia de los sistemas de produccin y mitiguen impactos ambientales negativos, concertacin, con los agentes econmicos asentados en reas de influencia de las cuencas, acciones de manejo y recuperacin de la base productiva con Prefecturas, Municipios y organizaciones de productores, programas de mitigacin de procesos de degradacin, por efecto de la actividad agropecuaria y forestal, promocin de la agricultura orgnica o ecolgica, mediante el uso y difusin de las prcticas y tecnologa apropiadas, incentivo a la produccin forestal certificada, generacin de programas de desarrollo limpio y cambio climtico, en el marco del acuerdo de Kyoto. 9. Educacin tcnica para el desarrollo. La Estrategia propone identificar caminos alternativos de educacin, capacitacin y formacin profesional tcnica. El sistema educativo requiere orientarse y evolucionar en una direccin que promueva la innovacin en todos los procesos productivos a travs de la investigacin cientfica, la adaptacin de tecnologas, la adopcin de tcnicas productivas y la aplicacin del conocimiento. Para esto se requiere una estructura flexible que facilite las relaciones horizontales entre el rea formal y alternativa del sistema educativo, y la integracin vertical entre los diferentes niveles de certificacin y acreditacin.

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10. Poltica de capacitacin empresarial. La Estrategia propone desarrollar un modelo de produccin agropecuaria que de una manera holstica, respetando la visin cultural y los saberes locales, genere capacidades empresariales con una visin de mercado en las cooperativas, asociaciones de productores; as como en todo campesino, indgena, originario o colonizador. Asimismo capacitacin especializada de los productores que les permita encarar emprendimientos empresariales acordes a las exigencias de competitividad que demanda el mercado. El instrumento principal para operativizar esta poltica es el SINCER, el mismo que se propone estar articulado con otras entidades como las universidades pblicas y privadas, institutos superiores, escuelas tcnicas y programas o proyectos relacionados con capacitacin, bajo dependencia del MACA. 11. Enfoque de gnero para el desarrollo. La Estrategia propone promover el desarrollo econmico y social, con equidad de gnero e igualdad de oportunidades para hombres y mujeres. Mejorar la posicin de las mujeres campesinas, indgenas y originarias. Que su contribucin laboral, sus derechos ciudadanos y sus potencialidades sean valoradas y reconocidas en los procesos productivos y de gestin del desarrollo rural integral. Profundizacin del enfoque intercultural, multilinge y de gnero en la educacin formal y no formal. Generacin de condiciones especficas para que las mujeres puedan acceder a tecnologa, informacin, servicios financieros, asistencia tcnica y capacitacin en un contexto de equidad.

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Grfico 3.22. Ruta de desarrollo de la Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural 2003- 2007
Enfoque de las cadenas de valor Enfoque de clusters Modelo de la Insumos de alto resultado Enfoque de las investigacin oferta - demanda Desarrollo Local que viene del endodesarrollo Enfoque Territorial 3. Poltica de seguridad alimetaria

Situacion Inicial (diagnostico)

Problema central: Limitada insercin a los mercados internos y externos Baja productividad Perdida de la capacidad productiva de la tierra Acceso problematico a la propiedad de la tierra Rezago tecnolgico Ineficiente articulacin a la cadena produccinconsumo Deficiencia de la infraestructura productiva Insuficiente desarrollo de los servicios financieros rurales Desarticulada gestin pblica sectorial

Polticas 1. Des de comunidades productivas, campesinas, colonizadoras, indgenas y originarias

SIBTA modelo de tercer ageneracin

Objetivo propuesto
Objetivo superior: Contribuir a incremenetar el ingreso de los productores agropecuarios, a la seguridad alimentara y a la reduccin de la pobreza rural en un nuevo marco de equidad social y cultural. Objetivo general: Dotar a todos los productores y actores econmicos rurales de los medios y conocimientos necesarios para que puedan insertarse de manera sostenida y competitiva en los mercados. Articular los procesos productivos agropecuarios y rurales a la demanda de los mercados internos y externos de manera competitiva. Apoyar las estrategias de insercin en la actividad econmica y de seguridad alimentara que desarrollan diversos estratos campesinos e indgenas. Ampliar el mercado interno de productos agropecurios y servicios sociales.

4. Poltica de tierras

Fortalecer su capacidad de gestin e insercin permanente en la economa

Desarrollo inst. de las org. de productores campesinos y pueblos indigenas

Superar la exclusin y discriminaci n social y econmica

Creacin dinmica y conformacin de medianas y pequeas empresas

Fortalecimien to de la educacin tcnica intercultural

Promover y consolidar mecanismos de participacin

Disponibilidad Acceso Uso Institucionalida d

Regularizaci ny proteccin adecuada al derecho propietario sobre la tierra

Acceso y uso sostenible de la tierra

Enlace derecho propietario con actividad productiva 7. Nueva poltica de desarrollo alternativo

2. Poltica de desarrollo de mercados, mayor productividad y competitividad Mercado externo Mercado interno Poltica de financiamient o rural Fortalecimiento de las organizaciones de productores u organizaciones econmicas campesinas

5. Oportunidades de ingreso rural no agropecuario Desarrollo de centros poblados dinmicos

6. Poltica de infraestructura productiva y de apoyo a la produccin

Electrificaci n rural

Caminos vecinales

Riego

Telecomunicaci ones rurales

Acciones: i) Infraestructura vial; ii) Electrificacin rural; iii) Incremento de la superficie bajo riego iv) Universalizacin de las telecomunicaciones Criterios de priorizacin: 1. Zonas vinculadas a cadenas productivas, 2. Municipios y regiones con programas DEL, 3. Ciudades intermedias y centros poblados.

Acceso al Mercado Externo Desarrollo de Mercado Interno Fortalecer el Sistema de Sanidad Animal e Inocuidad Alimentara Innovacin y Transferencia Tecnolgica Desarrollo de los servicios de Asistencia Tcnica Rural Servicios Financieros Adecuados Fortalecimiento las Organizaciones de Productores 8. Aprovechamiento y manejo sostenible de la base de recurso naturales

9. Educacin tcnica para el desarrollo

10. Poltica de capacitacin empresarial

11. Enfoque de gnero para el desarrollo

Crdito campesino

Mecanizacin del agro

Desarrollo integral del altiplano

Programas
Infraestructura de apoyo a la produccin y comercializacin Formacin tcnica agroempresarial y comerial

Fortalecimiento y promocin de las org productivas

Apoyo a la agroindustria boliviana

Programas de educacin nutricional

Plan de distribucin de tierras

Asistencia tcnica para pequeos productores

Transferencia de tecnologa

Fondo de saneamiento de tierras

Sistema nacional de capacitacin empresarial (SINCER)

Identificar nuevos actores comerciales internacionales y consolidar los existentes.

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 Plan de la Revolucin Rural, Agraria y Forestal 2008 - 2012 (PRRAyF) En las elecciones presidenciales del 2006, sale ganador el partido del MAS, con su candidato Evo Morales. A partir de este momento se puede identificar para la historia nacional de la planificacin, el tercer momento histrico importante, como se mencion anteriormente, el primer periodo va desde la reforma agraria del 1953 hasta la promulgacin del decreto supremo 21060, donde se implementa el modelo neoliberal de libre mercado; el segundo momento va desde 1984 hasta el 2006. Los antecedentes de este marcan la elaboracin del Plan, es la nueva posicin ideolgica poltica del nuevo gobierno de corte socialista. En el marco del Plan Nacional de Desarrollo (2008-2012), se elabora el Plan de la Revolucin Agraria, Rural Y forestal. El PND, se caracteriza por plantear la implementacin de cambios estructurales y profundos en la sociedad y la economa boliviana. Un aspecto que caracteriza al PRRAyF, es que el mismo no plantea hacer reformas, sino plantea desarrollar tres revoluciones la Agraria, la Rural y Forestal. Para desarrollar estas tres revoluciones se plantea siete polticas, con las cuales se busca generar estos cambios estructurales. El Plan en la construccin de su ruta de desarrollo, parte de rescatar tres sectores del PND (ver grfico 3.23), el sector del desarrollo agropecuario, el sector de los recursos naturales y el sector que combina los dos anteriores, los cuales se constituyen en el marco que orienta la construccin de las tres revoluciones.
Grfico 3.23. SECTORES DEL PND QUE ORIENTAN EL PRRAyF 2008 2012
Sectores del PND Revoluciones Polticas

Poltica 1 Agraria Sector de Desarrollo Agropecuario Poltica 2 Rural Poltica 3 Poltica 4

Poltica 5 Sector de recursos ambientales Forestal Poltica 6

Sectores de desarrollo agropecuario de recursos ambientales

Poltica 7

Fuente: Elaboracin propia, en base al PRRAyF.

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A continuacin se describen las polticas, estrategias y programas del Plan de Desarrollo Sectorial del MDRAyMA, que establecen las principales orientaciones de la intervencin de este Ministerio. Por otra parte el Plan presenta un grfico de las revoluciones, polticas y programas propuestas, que de manera esquemtica muestra la articulacin y relacin de los programas desarrollados y propuestos. Grfico 3.24. Polticas y Programas del Plan de Desarrollo Sectorial

La descripcin de las polticas descritas en el grfico anterior se presenta en la siguiente seccin, en la que adems se desarrolla una introduccin a los programas y a sus principales componentes. Las polticas y programas se encuentran articuladas entre s y no pueden entenderse como programas aislados. Para la revolucin agraria, se tiene una poltica, que est orientada a: 1. Transformacin de la estructura de tenencia y acceso a la tierra y bosques. Con esta poltica se busca avanzar hacia la seguridad y soberana alimentaria del pas, a travs de la eliminacin del latifundio, la recuperacin de tierras fiscales para la nacin, as

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como la distribucin y redistribucin de tierras. Para lograr este objetivo se propone la implementacin de dos planes; primero el Plan Nacional de Saneamiento y Titulacin de la Propiedad Agraria y segundo la implementacin del Plan Nacional de Distribucin de Tierras y Asentamientos Humanos. En este sentido el factor sobre el cual apunta el Plan en la construccin de la ruta de desarrollo, est centrado en la tierra, su tenencia, acceso y distribucin. En noviembre del 2006, de da el primer paso de estas propuesta, con la promulgacin de la Ley N 3545 de Reconduccin de la reforma agraria, la cual tiene el objetivo de incorporar modificaciones a la Ley N 1715, uno de los aspectos centrales de esta ley es la prohibicin del latifundio, e incluso en el marco de estas modificaciones se realiz un referndum nacional el 2008, con el cual se establece que el tamao mximo de la propiedad es de 5000 hectreas. Pero esta mxima superficie solo es para la constitucin de nuevos latifundios, por otra parte a pesar de estos cambios propuestos, el enfoque sigue centrado en el tema de tierra y no es un enfoque integral del tema, deficiencia que se viene arrastrando desde la reforma agraria del 53. La revolucin rural, apuntan ampliar la contribucin de la produccin agropecuaria y forestal a los medios de vida de la poblacin y al desarrollo del pas, en el marco de esta revolucin se proponen tres polticas, que son: 2. Transformacin de los patrones productivos y alimentarios En el marco de esta poltica se busca contribuir a fortalecer la Seguridad y Soberana Alimentaria, desarrollando integralmente la produccin alimentaria y el desarrollo productivo rural, para lograr este objetivo se propone implementar el programa SEMBRAR, el cual est enfocado en el principio del derecho humano a la Alimentacin, en el marco del mismo se propone crear los Consejos de alimentacin (CONAN, CODAN y COMAN) en cada uno de los niveles autonmicos (nacional, departamental y municipal). Por otra parte se proponen los programas CRIAR y EMPODERAR, con el primero se busca fortalecer la produccin de alimentos para el consumo familiar, el desarrollo de emprendimientos comunitarios alimentarios y la agricultura periurbana. Con el segundo se busca el apoyo integral a iniciativas productivas rurales, la tecnificacin para el desarrollo y transformacin productiva, la implementacin del seguro agrcola, la promocin de la produccin agroecolgica (ley 3525) y la construccin de poder autogestionario. En esta segunda poltica se puede observar que la ruta de desarrollo, apunta a una seguridad y soberana alimentaria, basada en la tecnificacin y participacin de los pequeos productores y emprendimientos comunitarios.

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3. Apoyo a la produccin y transformacin de los recursos naturales renovables de los patrones productivos y alimentarios Esta poltica plantea de manera muy clara dos lneas estratgicas, con la primera se busca construir empresas sociales pblicas de productos alimentarios y de gestin de productos estratgicos y la segunda estrategia plantea impulsar la industrializacin de la hoja de coca, esta poltica marca el primer aspecto de diferenciacin con los anteriores planes y Estrategias, ya que es la primera vez que se plantea como estrategia de industrializacin de la hoja de coca, en lugar de plantearse la reduccin de la superficie cultivada con hoja de coca. El otro aspecto que destaca de esta poltica es la creacin del programa RECREAR (reconduccin del rol del Estado en empresas alimentarias y rurales), que trae a colacin nuevamente la discusin del rol del Estado. Es decir se plantea en trmino tericos, dejar de lado todo lo que se vino haciendo en el marco de la teora neoliberal y volver a las propuestas de la teora estructuralista y neomarxista, en relacin a la participacin activa del Estado. En este sentido la construccin de la ruta de desarrollo, apunta a la presencia activa y el rescate del rol del Estado empresario. 4. Dinamizacin y restitucin integral de capacidades productivas territoriales Esta poltica apunta a construir el desarrollo productivo territorial, en el mismo se puede observar el rescate del enfoque del desarrollo territorial. En el caso de la coca, se hace un nfasis adems del enfoque del desarrollo territorial en el enfoque integral y sustentable de las zonas productoras de coca. La propuesta de la construccin de los complejos productivos territoriales integrales, de manera implcita rescata la propuesta del modelo de desarrollo de impacto urbano industrial o de la localizacin. En el marco de la revolucin forestal, con el objetivo de apuntan e impulsar la gestin sustentable de los recursos naturales, esta revolucin proponen dos polticas, que son: 5. Proteccin, manejo y aprovechamiento sustentable de la biodiversidad Esta poltica como estrategia macro propone el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, proponiendo como instrumentos y mecanismo el Programa SUSTENTAR, que busca la aplicacin y desarrollo del biocomercio sostenible, el manejo forestal comunitario, la forestacin y reforestacin, el desarrollo de servicios ambientales y el aprovechamiento y manejo sostenible de suelos.

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6. Gestin ambiental y de riesgos: equilibrio entre las necesidades de desarrollo y conservacin del medio ambiente Esta poltica se propone como estrategia conservar la naturaleza y la calidad ambiental, con este objetivo se establece el programa CONSERVAR, que busca entre sus actividades el ajuste y complementacin del marco normativo y poltico para la conservacin de la naturaleza y la calidad ambiental, la gestin de la biodiversidad y los recursos forestales; el aprovechamiento y manejo integral del suelo; la gestin del medio ambiente y desarrollar mecanismos de gestin institucional. A pesar que estas dos polticas se encuentran en el marco de la revolucin forestal, es necesario destacar que los programas y las estrategias propuestas, abarcan no solo el recurso forestal sino la naturaleza y los recursos naturales. En este marco y como podremos ver ms adelante cuando hagamos mencin a las ultima leyes promulgadas, se puede observar que estas polticas se encuentra una verdadera revolucin. Es decir, en este marco se puede rescatar y ver el contexto y el alcance de la discusin planteada por la propuesta del vivir bien, en el cambio de paradigma, el cuestionamiento a la relacin del hombre con la naturaleza. La propuesta de una ruta de desarrollo, en trminos concretos propone que el manejo y la relacin del hombre con la naturaleza y los recursos naturales, debe ser totalmente opuesta a la que se ha estado operando e implementando hasta ahora, esta debe ser de armona y equilibrio con la naturaleza, evitando la explotacin y el anlisis econmico de eficiencia y rentabilidad, de los recursos naturales. 7. Fortalecimiento de la institucionalidad estratgica Finalmente est poltica del Plan, se encuentra articulando a los dos sectores, el agropecuario y el de los recursos naturales. En el marco de la misma se plantea la creacin de las Unidades de Desarrollo Integral (UDIs), las cuales tienen la tarea de implementan los programas en el mbito regional por un lado y por otro est el fortalecimiento y el nuevo rol que deben asumir para el logro de los objetivos planteados y la implementacin de las polticas el INIAF, INRA, SERNAP y SENASAG.

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Grfico 3.25. Ruta de Desarrollo del Plan de la Revolucin Rural, Agraria y Forestal 2008 - 2012
Teora estructuralista (punto k) Teora neomarxista Colonialismo Interno Teoras Alternativas(relatorio de Uppsala) Modelo de la conservacin Modelo de Expansin de la frontera Modelo de Insumos de alto resultado Saberes locales y culturales

Agroecologia

Situacin Inicial (diagnstico)

Pasar de un enfoque agrario y desarrollista

Un enfoque integral y sustentable

Desarrollo Integral: aprovechamiento de recursos forestales, biodiversidad y otras actividades no agropecuarias

nfasis en organizaciones territoriales comunales

Objetivos propuestos
Alta participacin social

El modelo de desarrollo rural esta en crsis

Sectores del PND

Revolucio nes

Polticas

Estrategias 1.1. Eliminar el latifundio y recuperar tierras fiscales para la nacin 1.2. Distribuir y redistribuir tierras 2.1. Construir Seguridad y Soberana Alimentaria

Programas 1.1.1. Implementacin del Plan Nacional de Saneamiento y Titulacin de la Propiedad Agraria 1.2.1. Implementacin del Plan Nacional de Distribucin de Tierras y Asentamientos Humanos 2.1.1. SEMBRAR el derecho humano a la Alimentacin 2.2.1. CRIAR

Componentes A. Dotacin colectiva a comunidades de nuevos asentamientos humanos B. Consolidacin de los derechos territoriales indgenas en TCOs de tierras bajas y tierras altas - Reagrupamiento de tierras en minifundio C. Consolidacin de tierras productivas CONAN, CODAN y COMAN Revolucin agraria: Avanzar hacia la seguridad y soberana alimentaria del pas.

Se ha agravado la incidencia de la pobreza

Agraria

1. Transformacin de la estructura de tenencia y acceso a la tierra y bosques

Se han aumentado las desigualdades sociales en el campo concentrar la riqueza en pequeos grupos de elites agrarias Degradacin de bosques

Sector de Desarrollo Agropecuario

2. Transformacin de los patrones productivos y alimentarios

2.2. Desarrollar integralmente la Produccin Alimentaria y el Desarrollo Productivo Rural

A. Fortalecimiento de la produccin de alimentos para el consumo familiar. B. Desarrollo de emprendimientos comunitarios alimentarios. C. Desarrollo de la agricultura periurbana A. Apoyo integral a iniciativas productivas rurales. B. Tecnificacin para el desarrollo y transformacin productiva. C. Formacin del seguro agrcola. D. Promocin de la produccin agroecolgica (ley 3525). E. Construccin de poder autogestionario A. 1er nivel: Empresas pblicas estratgicas B. 2do nivel: Empresas mixtas CIDIC: centro de investigacin y desarrollo integral de la coca A. Produccin agroecolgica de la hoja de coca. B. Desarrollo de mercados para productos derivados de la industrializacin de la coca C. Elaboracin de polticas, estrategias y normas para la industrializacin de la coca D. Investigacin e industrializacin de la hoja de coca Alianza con los productores

Revolucin Rural: Ampliar la contribucin de la produccin agropecuaria y forestal a los medios de vida de la poblacin y al desarrollo del pas.

2.2.2. EMPODERAR Programas Intersectoriales Desnutricin cero Comunidades en Accin 3.1.1. RECREAR (reconduccin del rol del Estado en empresas alimentarias y rurales)

Rural

uso inapropiado de prcticas y tecnologas de produccin

3.1. Construir empresas sociales pblicas de productos alimentarios y de gestin de productos estratgicos 3. Apoyo a la produccin y transformacin de los recursos naturales renovables

degradacin de suelos, deforestacin y deterioro de las cuencas La inversin pblica concentrada en regiones ms desarrolladas Se ha favorecido sistemas privados de transferencia tecnolgica

EMAPA Empresa del azcar Empresa forestal Empresa del lagarto

3.2. Impulsar la industrializacin de la hoja de coca

3.2.1. Investigacin cientfica, industrializacin y comercializacin de coca

Modelo de la revolucin verde

233

Plan de la Revolucin Rural, Agraria y Forestal 2008 2012 (continuacion)

Enfoque territorial Complejos productivos Modelo de impacto urbano Industrial o de la localizacin

Sectores del PND

Revolucio nes

Polticas

Estrategias

Programas 4.1.1. Desarrollo de complejos productivos territoriales integrales 4.2.1. Implementacin del plan nacional de desarrollo integral con coca

Componentes

Objetivos propuestos

Rural

4. Dinamizacin y restitucin integral de capacidades productivas territoriales

4.1. Construir el desarrollo productivo territorial 4.2. Desarrollar de forma integral y sustentable las zonas productoras de coca

A. Desarrollo econmico B. Recursos naturales y medio ambiente C. Desarrollo social D. Desarrollo institucional

5. Proteccin, manejo y aprovechamiento sustentable de la biodiversidad

5.1. Aprovechamiento sustentable de los recursos naturales 6.1. Conservar la naturaleza y la calidad ambiental

5.1.1. SUSTENTAR

A. Desarrollo del biocomercio sostenible B. Manejo forestal comunitario C. Forestacin y reforestacin D. Desarrollo de servicios ambientales E. Aprovechamiento y manejo sostenible de suelos A. Ajuste y complementacin del marco normativo y poltico para la conservacin de la naturaleza y la calidad ambiental. B. Gestin de la biodiversidad y los recursos forestales C. Aprovechamiento y manejo integral del suelo D. Gestin del medio ambiente E. Desarrollo de mecanismos de gestin institucional Realizan transferencias directas de recursos a las org. Territoriales y econmicas UDIs: Unidades de Desarrollo Integral, implementan los programas en el mbito regional

Revolucin Forestal: Impulsar la gestin sustentable de los recursos naturales.

Sector de recursos ambientales

Forestal

6. Gestin ambiental y de riegos: equilibrio entre las necesidades de desarrollo y conservacin del medio ambiente

6.1.1. CONSERVAR

Institucionalidad estrategica

Sectores de desarrollo agropecuario de recursos ambientales

7. Fortalecimiento de la institucionalidad estratgica

1. Unidades desconcentrada para la ejecucin de programas y proyectos 2. INIAF 3. INRA 4. SERNAP 5. SENASAG

1. CRIAR 2. EMPODERAR 3. DICOCA 5. SUSTENTAR

Poltica Nacional de Seguridad y Soberana Alimentaria Polticas Estratgicas Poltica Nacional de Agricultura Familiar Campesina, Indgena y Originaria Poltica Nacional de Tierras

Poltica Nacional Forestal

Poltica Nacional para el Aprovechamiento y Manejo de Suelos

Ajuste de la normativa agraria Marco Legal y Polticas Ajuste de la normativa forestal Regulaciones para el manejo sustentable de la agricultura

Desarrollo del marco legal de la coca Adecuacin y complementacin del marco jurdico para la gestin ambiental Ajuste y complementacin de la normativa sobre biodiversidad

234

 La promulgacin de leyes Gestiones 2011 y 2013 El PRRAyF, en trminos de tiempo finaliz el 2011, en estos dos ltimos aos se ha tenido una serie de amagues de presentacin de propuestas de Planes, como el Plan denominado El Plan de Desarrollo Integral de Todos Para Todos, que abarcaba el perodo 2010 2015, el cual no prospero. En enero del 2013, el presidente Morales, present una propuesta general de 13 pilares, sobre los cuales se pretende trabajar el nuevo Plan o Estrategia, de la Bolivia digna y soberana; Agenda Patritica 2025. Al margen de todos estos intentos, la situacin actual, es que no se tiene un Plan Nacional de Desarrollo y un plan Sectorial aprobados. En los dos ltimos aos, el gobierno ha optado, como un mecanismo para ordenar y planificar el desarrollo del sector agropecuario y de los recursos naturales, por la promulgacin de leyes. A partir del 2011, se han promulgado tres leyes que estn muy relacionadas con el sector, que marcan y orientan los lineamientos y la posicin poltica del gobierno, sobre la construccin de las Estrategias y Planes desarrollo agropecuario. La primera de las leyes, no por fecha de promulgacin sino por su importancia y relevancia, es la Ley N 300, de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien de octubre 2012. La relevancia de la misma se est en que busca orientar las leyes especficas, polticas, normas, estrategias, planes, programas y proyectos del Estado Plurinacional de Bolivia a travs del desarrollo integral en armona y equilibrio con la Madre Tierra. La estructura de esta ley, muestra que la misma est orientada a sentar las bases conceptuales y tericas, que marcan y definen el marco sobre el cual se deben desarrollar todas las polticas, estrategias y programas. En este sentido, se establecen los principios, las definiciones, los valores para el vivir bien como horizonte alternativo al capitalismo. Se establecen los derechos y obligaciones; se explicita que se entiende por desarrollo integral, se hace un fuerte nfasis en el tema de la alimentacin. Del mismo se puede inferir o entender, como respuesta al modelo actual de produccin, basado en los monocultivos, transgnicos y contaminacin, un fuerte nfasis en definir y delimitar, los principios y las bases, para construir y establecer sistemas de produccin alternativos. En este sentido se constituye en el referente principal para el desarrollo de proyectos o programas a ser desarrollados e implementados en todos los sectores. En resumen se puede afirmar que esta ley es el paraguas sobre el cual se deberan asentar las otras dos leyes y cualquier otra ley, plan y estrategia a ser desarrollada en el futuro prximo.

235

La segunda ley en importancia es la Ley N 144, de la Revolucin Productiva Agropecuaria, de junio 2011. Lo ms destacable de esta ley, es que en el marco de la misma se proponen 17 polticas explcitas y 2 implcitas, las mismas que son: 1. Fortalecimiento de la base productiva: Suelo, Agua, Semillas y Recursos genticos 2. Conservacin de reas para la produccin. 3. Proteccin de recursos genticos naturales. 4. Fomento a la produccin. 5. Acopio, reserva, 6. Transformacin y fomento a la industrializacin. 7. Intercambio equitativo y comercializacin 8. Promocin del consumo nacional. 9. Investigacin, innovacin y saberes ancestrales 10. Mecanizacin y tecnificacin agropecuaria (implcita) 11. Servicios de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria. 12. Gestin de riesgos 13. Atencin de emergencias alimentarias. 14. Garanta de provisin de alimentos a la poblacin 15. Garanta de una alimentacin y estado nutricional adecuados 16. Gestin territorial indgena originario campesino 17. Creacin de institutos tcnicos agropecuarios (implcita) 18. Seguro Agrario Universal (Capitulo 2do) 19. Transferencias (Titulo III, Cap 1ro, Art 50) As mismo se crean las Organizacin Econmica Comunitaria (OECOM), y tres empresas estratgicas; la Empresa Estratgica de Apoyo a la Produccin de Semillas, la Empresa de Produccin de Abonos y Fertilizantes y Constituir una Sociedad de Economa Mixta SAM para conformar la Empresa Gran Nacional de Produccin de Alimentos, tambin se hace mencin a la Empresa de apoyo a la produccin de Alimentos EMAPA, que ya fue creada en el marco del PRRAyF y est en funcionamiento. La relevancia de esta ley, es que marca a partir de junio del 2011, una nueva agenda de actividades para el MDRyT, dejando de lado o haciendo que los programas y proyectos que se venan desarrollando en el PRRAyF, se articulen a esta nueva ley. La ruta que marca o se puede observar en esta ley est en relacin estrecha con el manejo y conservacin de los recursos naturales. Con la creacin de las OECOM, se puso en discusin la viabilidad y existencia de las Organizaciones Econmicas Campesinas (OECAS), como un sector antagnico a la nueva estructura econmica asignada las comunidades. Por lo visto este tema ha sido discutido entre

236

el gobierno y las organizaciones de productores y en enero del 2013, se promulgo la Ley 338 de OECAS y OECOM para la Integracin de la Agricultura Familiar Sustentable y la Soberana Alimentaria, que busca armonizar y buscar el desarrollo de ambas organizaciones. Finalmente la tercera ley promulgada recientemente en enero del 2013, es la Ley N 337 de Apoyo a la Produccin de Alimentos y Restitucin de Bosques. Esta ley, que en el fondo contradice los principios, valores y bases establecidas en la Ley de la Madre Tierra, la podemos ver como un perdonaso ante la debilidad institucional y oportuna de la autoridad de bosques. Pero no solo, es una amnista, sino que marca un retroceso en las propuestas conceptuales y la tendencia que se busca con las anteriores leyes, acercndose al modelo de la expansin de la frontera agrcola y al incremento de la produccin va aumento del volumen de produccin.

237

Grfico 3.26. Leyes Promulgadas en las Gestiones 2011 Y 2013

Estructura institucional Busca orientar las leyes especficas, polticas, normas, estrategias, planes, programas y proyectos del Estado Plurinacional de Bolivia para el Vivir Bien a travs del desarrollo integral en armona y equilibrio con la Madre Tierra Consejo Plurinacional, contara con una Secretaria Tcnica, ejercida por el Ministerio de Planificacin del Desarrollo Marco Institucional sobre CC

Ley de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien Ley N 300 de octubre 2012

Autoridad Plurinacional de la Madre Tierra. Bajo tuicin del Ministerio de Medio Ambiente y Aguas.

Polticas 1. Fortalecimiento de la base productiva: Suelo, Agua, Semillas y Recursos genticos 2. Conservacin de reas para la produccin. 3. Proteccin de recursos genticos naturales. 4. Fomento a la produccin. 5. Acopio, reserva, 6. Transformacin y fomento a la industrializacin. 7. Intercambio equitativo y comercializacin 8. Promocin del consumo nacional. 9. Investigacin, innovacin y saberes ancestrales 10. Mecanizacin y tecnificacin agropecuaria 11. Servicios de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria. 12. Gestin de riesgos 13. Atencin de emergencias alimentarias. 14. Garanta de provisin de alimentos a la poblacin 15. Garanta de una alimentacin y estado nutricional adecuados 16. Gestin territorial indgena originario campesino 17. Creacin de institutos tcnicos agropecuarios 18. Seguro Agrario Universal (Capitulo 2do) 19. Transferencias (Titulo III, Cap 1ro, Art 50)

Estructura institucional Art 36: Organizacin Econmica Comunitaria OECOM Art 37: Consejos Econmicos Productivos Consejo Plurinacional Econmico Productivo COPEP. Consejos departamentales Econmicos Productivos CODEP Consejos Provincilaes Econmicos Productivos COPREP Consejos Municipales Econmicos Productivos COMEP Art 39: Empresa Estratgica de Apoyo a la Produccin de Semillas Art 40: Empresa de Produccin de Abonos y Fertilizantes Art 41: Empresa de apoyo a la produccin de Alimentos EMAPA. Constituir una Sociedad de Economa Mixta SAM para conformar la Empresa Gran Nacional de Produccin de Alimentos Art 42: INE Art 43: Observatorio Agroambiental y Productivo Art 45: Sistema de Apoyo Tcnico a las organizaciones sociales

Ley de Revolucin Productiva Agropecuaria Ley N 144, de junio 2011

incluye

Ley de Apoyo a la Produccin de Alimentos y Restitucin de Bosques Ley N 337, de enero 2013

Programas

Componentes

MDRyT Programa de Produccion de Alimentos y Restitucion de Bosques A. Produccin de alimentos B. Restitucin de reas de bosque afectadas

A cargo de

EMAPA ABT

13 Pilares de la Bolivia digna y soberana; Agenda Patritica 2025

1. Erradicacin de la extrema pobreza 2. Socializacin y democratizacin de los servicios bsicos con soberana para Vivir Bien 3. Salud, educacin y deporte para la formacin de un ser humano integro 4. Soberana cientfica y tecnolgica con identidad propia 5. Soberana comunitaria financiera, sin servilismo al capitalismo financiero 6. Soberana Productiva con diversificacin y desarrollo integral, sin la dictadura del mercado capitalista 7. Soberana sobre los recursos naturales, con nacionalizacin, industrializacin y comercializacin en armona y equilibrio con la Madre Tierra 8. Soberana alimentaria a travs de la construccin del saber alimentarse para el Vivir Bien 9. Soberana ambiental con desarrollo integral respetando los derechos de la Madre Tierra 10. Integracin complementaria de los pueblos con soberana 11. Soberana de la transparencia en la gestin pblica bajo los principios de no mentir, no robar y no ser flojo 12. Disfrute y felicidad plena de fiestas y el medio ambiente 13. Reencuentro soberano con el mar

238

3.4. Anlisis de los resultados, efectos e impactos de las Estrategias y Planes de desarrollo agropecuario formulados en Bolivia. El objetivo de este captulo es el de realizar un anlisis cuantitativo y cualitativo de los cambios ocurridos en el sector agropecuario, tomando como referente el aumento de la produccin y la productividad del sector. Es importante considerar que los datos presentados en este captulo, no son en su totalidad producto y efecto de la implementacin de las Estrategias y Planes, ya que como veremos ms adelante, tan solo se han tenido 16 aos de implementacin de las Estrategias y Planes. Tomando en cuenta esta consideracin, el anlisis realizado tom como puntos de referencia para las comparaciones, los datos estadsticos del ao de formulacin de la Estrategia o Plan (como punto de partida) y se contrastaron con las cifras y datos estadsticos del ao hasta el cual abarcaba la Estrategia o Plan (como punto de salida). El anlisis de los cambios presentados en el sector, considera variables y parmetros que estn muy ligados a las lgicas de construccin de las rutas de desarrollo, vinculadas al crecimiento de la produccin y de la productividad. Por lo tanto, se han considerado para el anlisis ciertas variables, con las cuales no se pretende abarcar todos los aspectos que son parte de la planificacin sectorial, pero se pretende ver los cambios estructurales, que se han generado en la estructura agraria boliviana. 3.4.1. Importancia del sector agropecuario en la economa nacional El sector agropecuario dentro la economa nacional, ha sido y es uno de los sectores ms importantes de la economa nacional. Histricamente, las dcadas de los cincuenta y sesenta se caracterizan por el desarrollo y la aplicacin de teoras econmicas, donde como se vio el sector agropecuario, para los economistas de esta generacin, cumple y juego juega un rol secundario en relacin a la industrializacin. Como se puede observar en el grfico 3.27., el peso del sector agropecuario dentro la economa, ha ido disminuyendo desde un 32.6% a inicios de 1950 a un 21.5 % a mediados de la dcada de los ochenta. Pero a partir de la implementacin de las polticas orientadas por la teora neoliberal, el aporte sectorial al PIB se ha mantenido hasta el 2006, en un promedio del 15%, aspecto este que mostraba que el sistema poda haber llegado a limite por las caractersticas, la estructura agraria nacional y la creciente importancia e influencia del sector agropecuario en la estructura economa nacional. En los ltimos 6 aos, el peso del sector agropecuario ha bajado a un promedio de 14.8%, debido principalmente a un incremento de las exportaciones de hidrocarburos y minerales.

239

Sin embargo, se puede observar que pese a los intentos de desarrollar un sector industrial fuerte, el mismo no ha cambiado sustancialmente ya que en 1955 representaba el 17% y para el 2006, mantiene el mismo porcentaje. La experiencia de los ltimos 50 aos, ha demostrado terica como empricamente que el desarrollo del sector agrcola es un requisito ineludible para el progreso de los pases (Norton, 2004). En este sentido el contexto de dar mayor prioridad a las industrializacin en detrimento del desarrollo y las inversiones en el sector agropecuario (Schultz, 1974), nfasis puesto en las dcadas de los 50 hasta los 70, muestra el error terico de la economa del desarrollo, que estaba empezando a reflexionar sobre el desarrollo de los pases en desarrollo y que Bolivia los asume al pie de la letra, sin considerar las especificidades y particularidades de los sistemas de produccin existentes. Grfico: 3.27.

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos del INE, 2013

Con relacin a las tasas de crecimiento, el sector agropecuario en los ltimos 62 aos tiene cinco grandes etapas, de las cuales la primera presentan una tasa negativa y en las siguientes se observa que la tasa va creciendo, aspecto muy ligado a una agricultura de exportacin y extensiva. Estas etapas se caracterizan por:

240

1. Entre 1950 a 1961: a. Con un crecimiento agrcola promedio de -0.6% b. Una dinmica generada fundamentalmente por los cambios estructurales realizados a partir de la Reforma Agraria 2. Entre 1962 a 1975: a. Con un fuerte crecimiento de 3.9%. A pesar que para 1971, el BCB (1971:28) indica que en el sector agropecuario se evidencia un bajo dinamismo, expresado en los ltimos aos en una tasa promedio de crecimiento de 1.0%. b. Una dinmica dada por la diversificacin de cultivos , apoyada en bienes transables en mercados internacionales (arroz, caa de azcar, algodn y otros) c. Expansin del espacio agroeconmico en el oriente boliviano. 3. Entre 1976 a 1986: a. El crecimiento del producto sectorial cae drsticamente a 1.12%. b. La situacin empeora, agravada por desastres naturales ocurridos en 1982 y 1983. 4. Entre 1983 y 1998: a. Se tiene una tasa promedio de crecimiento de 2.3% b. En este periodo de 16 aos, se tuvieron 5 aos con tasas de crecimiento negativas, debido a fenmenos climticos. 5. Entre 2000 a 2011. a. En la primera dcada la tasa promedio de crecimiento es del 2.8% b. En el periodo de 2006 al 2011, la tasa baja al 2.0%, c. Del 2000 en adelante el sector ha presentado tasas de crecimiento positivas.

241

Grfico: 3.28.

Tasa de crecimiento de la Agricultura, silvicultura, caza y pesca

20.00 15.00 10.00 5.00 0.00

1974

1951

1954

1957

1961

1964

1967

1971

1977

1980

1983

1986

1989

1992

1995

1998

2001

2004

2007

-5.00 -10.00 -15.00 -20.00

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos del INE, 2013

3.4.2. Expansin de la frontera agrcola En el ao 1952, se operaron radicales transformaciones en la estructura econmica y social de Bolivia. Tres grandes objetivos caracterizaron la poltica econmica de ese momento, la nacionalizacin de la gran minera, especialmente del estao, la reforma agraria y la diversificacin sectorial e integracin espacial del sistema econmico. Uno de los factores centrales para el sector agropecuario, fue la reforma agraria y vinculada a la misma la tierra y su utilizacin. En trminos de planificacin, se puede observar que ha existido y existe una deficiencia en la calidad de la informacin en relacin al potencial de la superficie agrcola y su aptitud para la produccin agropecuaria. En los diagnsticos de las Estrategias y Planes, formuladas a partir de 1962, se manifiesta que existen problemas de degradacin, prdida de fertilidad y erosin de los suelos, pero de manera paralela los mismos en sus propuestas, afirman que Bolivia tiene un amplio potencial agropecuario, solo el Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo (1984-1987), indica que Bolivia tiene un potencial para la produccin de maz y se da la primera alerta tcnica de que no se tienen zonas con condiciones apropiadas para la produccin de trigo. Estas afirmaciones muestran en trminos tcnicos, la crtica a la falta de informacin confiable y los problemas que se generan en la construccin de proyecciones de metas ligadas a la localizacin, el manejo de los recursos y los ritmos de utilizacin de los recursos.

242

2010

En la memoria del BCB de 1971, se presentan por primera vez los datos de superficie sembrada y produccin obtenida para la gestin 1970-1971. Este aspecto que merece ser destacado, muestra que la informacin estadstica, se encuentra fragmentada y aparece solo para aquellos productos que han recibido un apoyo econmico por parte del Estado o de la cooperacin. Los datos muestran que el incremento de la produccin en Bolivia, ha estado influido por el modelo de la expansin de la frontera agrcola y la incorporacin de cultivos destinados a la sustitucin de importaciones y con destino al mercado exterior. En el grfico 3.29, se observa la curva de crecimiento de la superficie cultivada la cual muestra su mayor pendiente entre el perodo de 1990 al 2012, la regin agrcola que tiene mayor influencia en el incremento de la superficie cultivada (cuadro 3.11.), es la de los llanos (especialmente en el departamento de Santa Cruz (grfico 3.30.), regin en la cual se ha implementado, los modelos de la ampliacin de la frontera agrcola, urbano industrial y de la revolucin verde, los cuales han estado apoyados por las polticas de Estado y las propuestas planteadas en cada una de las Estrategias y Planes. Grafico 3.29.

Bolivia: Ampliacin de la frontera agrcola 1942 - 2011

3000000 2500000 2000000 y = 266516x - 241571 R = 0.9568

Has

1500000

1000000
500000 0 1942 1950 1962 1971 1971 1980 1990 2000 2003 2006 2011 Aos

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos estadsticos del INE, Censo de 1950 y el informe de la misin Bohan.

243

Cuadro 3.11. Expansin de la frontera agrcola por regiones (en has)

1950 VALLES ALTIPLANO LLANOS TOTAL 1989 201110
363000 239000 449198 310000 420000 428979 80000 435000 1963623 753000 1094000 2841800 Fuente: Elaboracin propia, en base a datos de la EDN 1992, INE y MDRyT

Grafico 3.30.
Bolivia: Incremento de la superficie cultivada por regiones
2500000 2000000 1500000

Has

1000000 500000 0

1950

1989 Aos
VALLES ALTIPLANO LLANOS

2011

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos de la EDN 1992, INE y MDRyT

En el cuadro 3.12., se puede observar la variacin y el incremento de la superficie agropecuaria, en los perodos comprendidos para cada Estrategia o Plan. En el mismo se puede identificar dos perodos; en el primer perodo, coincidente con la EDSE 1971-1991, el mayor incremento de superficie agrcola est basado principalmente en los cultivos industriales, un segundo momento que va de 1989 al 2000, que abarca el perodo de las EDES, la END y el PRRAyF, nuevamente los cultivos industriales muestran un incremento de la superficie cultivada. Considerando estos dos momentos se puede observar que la expansin de la frontera agrcola est al margen de las teoras y las tendencias polticas de los gobiernos, ya que tanto en el primer perodo con un Estado empresario nacionalista y en el segundo con una poltica de libre mercado, la expansin sigui el mismo curso. En este sentido los datos muestran que la
10

En la pgina web del INE, no se cuenta con informacin a nivel departamental actualizada.

244

expansin de la frontera agrcola de Bolivia, est ligada a la poltica de sustitucin de importaciones y al desarrollo de un sector agropecuario exportador, basado en la modernizacin de la agricultura; siguiendo la implementacin de los modelos de la revolucin verde, la ampliacin de la frontera agrcola y la innovacin inducida. Cuadro 3.12. Variacin de la superficie agrcola en el periodo de cada Estrategia o Plan
Estrategia o plan Plan Bohan 1942 Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional 1955-1960 Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 19621971 Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social 1965-1966 Estrategia del Desarrollo Socioeconmico Nacional 19711991 Plan Nacional de Desarrollo Econmico Y Social 19761980 Sup inicial 122429 Sup Final Variacin -122429 % -100%

0 661611 676898 735180

0 735180 438486 1401942

0 73569 -238411,665 666762 11% -35% 91%

1771185

1105435

-665750

-38%

Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-1987 Estrategia de Desarrollo Econmico y Social 1989-2000 Estrategia Nacional de Desarrollo 1992-2000 Estrategia de Transformacin Productiva del Agro ETPA 1996-2000 Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural 1998-2004 ENDAR 2003-2007 Plan Revolucin Rural, Agropecuaria y Forestal (PRRAyF) Incremento 1942 2011 Incremento 1950 2011

1214664 1260435 1488784 2006672 2093985 1997449 2714054 155393 509807

1293468 1884183 1884183 1884183 2127510 2416047 2842115 2842115 2842115

78804 623748 395399 -122489 33525 418598 128061 2686722 2332308

6% 49% 27% -6% 2% 21% 5% 1729% 457%

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos estadsticos CN 1950 e INE.

El PNDES 1962-1971 y la ESDN 1971-1991, afirmaban que la incorporacin de nuevas tierras influye positivamente en el cambio de la estructura de produccin agropecuaria del pas. En el inicio de los aos 60 la produccin agrcola se basaba fundamentalmente en tres productos bsicos: maz, papa y cebada que representaban el 54.1% del rea total cultivada. En el perodo 1961-1968, con el aumento del rea cultivada en el oriente, cambia la estructura productiva. La superficie cultivada con maz, papa y cebada, baja a 47.8%; mientras que los cultivos de arroz, bananos, caa de azcar, caf algodn elevan su participacin de 6.9% a 11.4%. Esta ampliacin de la frontera determina que para el ao 1968 el pas presente excedentes de azcar, arroz y maz. Bajo la influencia de estos resultados, que muestran un

245

auge de la produccin, basada en la expansin de la frontera, las diferentes Estrategias y Planes, construyen polticas de desarrollo agropecuario, basadas principalmente en el modelo de la expansin de la frontera agrcola. De manera general se puede observar que los cultivos industriales tienen un incremento de 5493%. Por otra parte en la estructura productiva, se pueden identificar histricamente dos grupos de cultivos. El primero que va de 1952 a inicios de la dcada de los ochenta, en el cual predominan los cereales con porcentajes que disminuyen de un 59 al 46% y los tubrculos con porcentajes que van desde el 18 al 8%. El segundo perodo, donde los cereales continan disminuyendo del 46 al 36% y el surgimiento de los cultivos agroindustriales, principalmente con soya y azcar, que crecen desde un 11 a un 47%. La variacin de la superficie de los otros cultivos no muestra cambios y tendencias que responden a una demanda normal pero que no son tan importantes como los valores de esto tres grupos de cultivos analizados. En el cuadro 3.13., se puede observar que la estructura de la agricultura en Bolivia en todo este perodo ha sido construida, siguiendo una tendencia que se refleja en una disminucin la diversificacin, basndose principalmente en dos grupos de cultivos, los cereales y los cultivos industriales, que inicialmente representaban el 77% y actualmente alcanzan el 83% de la superficie cultivada, aspecto este que muestra la fragilidad del sistema ante cambios de precios y demanda en los mercados externos , aspecto este que contradice los planteamientos tericos y los enfoques de desarrollo, que apuntan a una diversificacin y ampliacin de la base productiva.

Considerando dos Grafico 3.31. perodos grandes, se Cambio en la estructura agrcola de Bolivia puede observar que desde la dcada de 60% los aos 60 hasta 50% inicios de los 80, la produccin agrcola 40% Cereales que se basaba 30% Tuberculos fundamentalmente en Industriales 20% tres grupos de productos bsicos, los 10% cereales, tubrculos e 0% industriales, que 1962 - 80 1989-06 2007-11 ocupaban respectivamente el 59%, 18% y 3% de la superficie total nacional cultivada, cambi

246

radicalmente en el perodo que va desde inicios de finales de los 80 hasta el 2011, donde los cereales bajan a un 33%, los tubrculos disminuyen a un 7% y los cultivos agroindustriales, como la soya y azcar principalmente, alcanzan a un 47% de la superficie cultivada. Estos datos muestran que la nueva estructura ha sido construida, siguiendo una tendencia dirigida hacia los mercados externos con una disminucin de la diversificacin basada principalmente en dos grupos de cultivos, los cereales y los industriales. Por otra parte la disminucin o el estancamiento de la superficie cultivada con tubrculos y cereales, muestra el impacto del sesgo de las polticas, de promocin en cultivos direccionados a los mercados exteriores. Al respecto para Hayami, Y y Ruttan, V. (1989), cuando una economa de un pas menos desarrollado hace una transicin de una agricultura fuertemente basada en los tubrculos y los cereales a un sistema que hace mayor hincapi en la ganadera y otros productos elsticos al ingreso, crea nuevas oportunidades de ingreso para los productos agrcolas, lo cual crea un rpido crecimiento de la demanda. En estos trminos queda pendiente la pregunta, este cambio de la estructura productiva, ha generado el crecimiento y la generacin de nuevas oportunidades de ingresos?, considerando que la masa campesina ha aumentado en trminos absolutos y sus condiciones econmicas no han mejorado sustancialmente. La agricultura, sigue siendo un sector central e importante en el sistema econmico, a pesar que su participacin en el PIB econmico ha estado declinando, la misma mantiene un papel fundamental en la seguridad alimentaria y en la exportacin de productos no tradicionales.

247

Cuadro 3.13 Bolivia: Porcentaje de cada grupo de cultivos al inicio de cada Estrategia o Plan
Estrategia o plan
Plan Bohan 1942

Cereales Estimulantes Frutas Hortalizas Industriales Tubrculos Forrajes 86% 0% 0% 8% 3% 3% 0% 59% 1% 3% 3% 3% 24% 8% Censo agropecuario 1950
Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional 1955-1960 Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 1962-1971 Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social 19651966 Estrategia del Desarrollo Socioeconmico Nacional 1971-1991 Plan Nacional de Desarrollo Econmico Y Social 1976-1980 Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-1987 Estrategia de desarrollo econmico y social 19892000 Estrategia Nacional de Desarrollo 1992-2000 Estrategia de Transformacin Productiva del Agro ETPA 1996-2000 Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural 1998-2004 ENDAR 2003-2007 PRRAyF 2007 - 2012 Incremento 1950 2011 Variacin 1962 2011

59% 57% 54%

1% 1% 2%

1% 2% 1%

11% 10% 10%

3% 5% 7%

18% 19% 16%

6% 7% 9%

81%

1%

2%

1%

7%

8%

0%

55% 46% 47%

2% 2% 2%

5% 7% 6%

7% 7% 5%

11% 18% 22%

15% 12% 11%

6% 7% 7%

38% 37% 36% 33% -26% -26%

1% 1% 1% 1% 0% 0%

4% 4% 3% 4% 1% 2%

5% 5% 3% 4% 1% -7%

39% 41% 47% 48% 45% 45%

9% 7% 8% 7% -16% -11%

5% 4% 1% 3% -5% -3%

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos estadsticos CN 1950 e INE.

Considerando el ndice de diversificacin11, se puede observar en el grfico 3.32., que entre 1950 y 1989, existe un incremento del ndice de diversificacin, periodo que coincide con un periodo de sustitucin de importaciones y la predominancia del Estado empresarial. A partir de 1989 hasta el 2006, perodo en el cual se implementan las propuestas de la teora neoliberal con un enfoque de libre mercado agroindustrial, se presenta una tendencia a la disminucin del ndice de 3.61 a 2.77, producto del incremento de la superficie de los cultivos industriales, pero
11

El ndice de diversificacin representa el peso que tiene cada uno de los grupos de cultivos, en relacin a la superficie total, el valor del ndice nos indica que hay una tendencia a la mono produccin cuando el valor se acerca a 2 o 1 y existe una diversificacin cuando estos valores se incrementan.

248

a partir del 2007, a pesar de tener un incremento de la superficie agrcola se observa un crecimiento del ndice de diversificacin, lo cual muestra la seleccin y repunte de otros cultivos. Grafico 3.32.
Bolivia: indice de diversificacin agrcola
4.00 3.50 3.00 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50 0.00

2.90 3.61 2.77 1.35 1.50

2.89

Estrategias y planes

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos estadsticos del INE

3.4.3. Produccin. En trminos prcticos el incremento de la produccin se puede lograr de dos formas, una por la ampliacin de la frontera agrcola, que como se vio la superficie cultivada en Bolivia paso de 509.807 has en 1950 a 2.841820 hectreas el 2011 y segundo a travs del incremento de la productividad. Con relacin al volumen de la produccin, en todo el perodo estudiado, se puede identificar tres momentos, en los cuales un grupo de cultivos tienen el mayor porcentaje de la produccin total. En el primer perodo que va de 1962 a 1976, cuatro grupos de cultivos tienen el 89% de la produccin, donde ninguno pasa del 30%. En el segundo momento, perodo de 1980 al 2006, esta situacin cambia, donde el grupo de los cultivos industriales, alcanza el 57% de la produccin, dejando a los otros tres cultivos con porcentajes de participacin bajos. Finalmente en el tercer perodo se mantiene el predominio de los cultivos industriales y los cereales que estn ligados al rubro de la ganadera tienen una ligera recuperacin, ver grfico 3.33., este crecimiento de la produccin se debe principalmente a la ampliacin de la frontera agrcola.

249

Grafico 3.33.

Bolivia: peso de los cultivos en la produccion nacional

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%

0%
1962 - 76 Cereales 1980-06 Tuberculos Forrajes 2006-2011 Industriales

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos estadsticos del INE

Con relacin a la expansin y el incremento de la produccin de soya, se puede observar que los inicios de la misma se da a partir de 1977, coincidente con en el primer ao de implementacin del Plan Quinquenal (1977-1980), la memoria del BCB (1977) al referirse al cultivo de oleaginosas indica que: el cultivo de oleaginosas, an se encuentra en la fase preliminar, sin llegar a niveles de produccin organizada, sin embargo, muchos agricultores llegaron a sustituir el cultivo de trigo y de arroz por este producto. La datos presentados muestran que el impacto de la implementacin de las teoras de la modernizacin, de los modelos de la sustitucin de importaciones y de la priorizacin de los mercados de exportacin, han generado una nueva estructura productiva, basada en el grupo de productos industriales que en el 2011 representan el 62% del volumen producido, y dentro del mismo la soya tiene un peso 29% y el azcar con el 68%. En el cuadro 3.14., se presenta la variacin del peso de la produccin de cada uno de los grupos de cultivos, para el caso de los cereales se puede identificar una disminucin y luego una estabilizacin de la produccin debido principalmente a que su produccin se destina como insumo para la alimentacin del ganado y la avicultura.

250

Cuadro 3.14 Bolivia: Porcentaje en la produccin de cada grupo de cultivos al inicio de cada Estrategia o Plan
Estrategia o plan Plan Bohan 1942 Censo agropecuario 1950 Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 1962-1971 Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social 1965-1966 Estrategia del Desarrollo Socioeconmico Nacional 1971-1991 Plan Nacional de Desarrollo Econmico Y Social 1976-1980 Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-1987 Estrategia de desarrollo econmico y social 1989-2000 Estrategia Nacional de Desarrollo 1992-2000 Estrategia de Transformacin Productiva del Agro ETPA 1996-2000 Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural 1998-2004 ENDAR 2003-2007 PRRAyF 2007-2012 Incremento 1950 - 2011 Variacin 1962 - 2011

Cereales
44% 27%

Estimulantes 0% 0% 0%
0%

Frutas 0% 0% 4%
3%

Hortalizas 10% 2% 9%
9%

Industriales 10% 36% 30%

36%

Tubrculos 36% 28% 30%

27%

Forrajes 0% 7% 10%
10%

17%

14%

13%

0%

3%

7%

34%

28%

14%

10%

0%

8%

3%

52%

18%

8%

14%

0% 0% 0%

7% 11% 10%

3% 3% 3%

53% 53% 51%

17% 16% 16%

5% 4% 5%

12% 15%

14%

0%

9%

4%

57%

13%

3%

13% 13% 16% -10% -1%

0% 0% 0%
0% 0%

10% 8% 7%
7% 3%

3% 3% 2%
0% -6%

57% 62% 62%

26% 32%

13% 11% 9%
-18% -21%

3% 3% 3%
-5% -8%

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos estadsticos CN 1950 e INE.

Con relacin al ndice de diversificacin, se puede observar una variacin mayor del mismo comparado con los valores obtenidos en superficie, en el perodo que va de 1942 a 1971, el ndice llega a su mayor valor de 4.36, luego de manera sistemtica este valor va disminuyendo para llegar el 2006 al valor de 2.03, lo cual muestra que la estructura de la produccin agrcola est basada en tan solo dos grupos de cultivos, los industriales y los cereales, productos que responden a un modelo de produccin de la revolucin verde, agroindustrial y vinculado principalmente a los mercados de exportacin. En el perodo 2006 al 2011, se observa un incremento del ndice, ver grfico 3.34., a un valor de 2.33, producto de las restricciones a las

251

exportaciones y la disminucin de la superficie cultivada de los sectores agroindustriales, dando paso a la participacin de los tubrculos, hortalizas y estimulantes. Grafico 3.34.

Bolivia: Variacin del indice de diversificacin en produccin

5.00 4.50 4.00 3.50 3.00 2.50 2.00 1.50 1.00 0.50 0.00

4.36

4.15 2.33

2.47

2.52

2.03

Estrategia o plan

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos estadsticos CN 1950 e INE.

3.4.4. Productividad: La teora de la modernizacin y los modelos de la difusin y de la revolucin verde, partan de los hechos observados en muchos pases desarrollados, indicando que los incrementos de la productividad agrcola, se constituyen en el elemento central y primordial del mejoramiento del bien estar econmico y del crecimiento global de las sociedades modernas y de los pases en vas de desarrollo (Hayami y Ruttan 1989; y Eicher y Staaz 1990). La ESDN 1971-1991 y el PNDES 1962-1971, identifican que la reforma agraria y los cambios estructurales realizados el 52, no modificaron los elementos esenciales de la economa boliviana, la productividad de la agricultura baj transitoriamente, o en el mejor de los casos no creci al mismo ritmo que la poblacin, como lo confirma el vigoroso incremento de las importaciones de alimentos en esos aos. Haciendo un balance del desarrollo tecnolgico, se puede evidenciar que los objetivos propuestos en la dcada de los cincuenta para generar una agricultura moderna, no han tenido un impacto importante en todo el sector agropecuario. Lo que se puede evidenciar, son efectos

252

puntuales en determinados productos y regiones, como es el caso de la produccin agroindustrial de Santa Cruz (soya y caa de azcar) que han generado como una especie de enclaves tecnolgicos en medio de un mundo rural, atrasado tecnolgicamente. Paz (2007), por el contrario haciendo una generalizacin indica, que la empresa agropecuaria, apoyada sistemticamente por el Estado, no ha logrado una modernizacin tecnolgica acorde al avance de la ciencia y mantiene una sobre explotacin de la fuerza de trabajo. El incremento de la productividad depende de un desarrollo tecnolgico que est ligada a una integracin de servicios y acceso a una serie de factores, como son el crdito; la asistencia tcnica y la extensin agrcola; la difusin de la innovacin tecnolgica; la formacin de los recursos humanos; el riego; uso de semillas mejoradas y la mecanizacin. Sin necesidad de entrar en una polmica de la importancia de estos factores, a continuacin se presentar de manera sucinta un anlisis del grado de avance, desarrollo y situacin de algunos de estos factores. Crdito La experiencia del crdito operado a travs de instituciones estatales es negativa, la ESDN 1971-1991 y el PNDES 1962-1971, indican que la modalidad de Crdito agrcola supervisado, con el cual se oper hasta 1970, tuvo muy pocos efectos en relacin a los objetivos y resultados buscados por la Reforma Agraria, los fondos disponibles alcanzaron para financiar a 10.557 productores de los cuales 3000 eran agricultores12, lo que representa menos del uno por ciento del total de productores agrcolas del pas. La inmensa mayora de los agricultores, libres del servicio gratuito al patrn y dueos de su parcela, se vieron forzados a acudir a los rescatadores e intermediarios, quienes les facilitaban dinero, a unas tasas de inters del 10 al 15 % mensual y recibiendo la cosecha de los agricultores a precios inferiores a los vigentes en el mercado. Despus de la Reforma Agraria, el crdito agropecuario se canaliz a travs del Banco Agrcola, el mismo que desarrollo lneas de financiamiento, de inversin y operacin, para pequeos productores campesinos como para empresarios. Tovar (1992) al referirse al tema del crdito indica por otra parte, el sistema bancario fue utilizado desde 1967 (DS 07911, de 1ro de febrero) para el financiamiento del desarrollo, con una brecha muy amplia de concesiones a determinados actores, incluso en algunos casos se ampli los mrgenes de crdito que se podan otorgar, modificando su relacin deuda

12

Grupo de estudios Andrs Ibaez, en base a datos del SAI. Distribucin de crdito Supervisado. Informe de actividades 1955-60. CORDECRUZ 1972-80 y MACA 1976.

253

capital y en otro se ampli los plazos muy por encima de los establecidos por la ley de bancos, se otorg tambin la capacidad de modificar las garantas y en algunas lneas de crdito aceptar la prenda agraria en condiciones iguales al banco de inversin agrcola de propiedad del Estado y cuando los problemas de mora o de falta de pago se presentaron, el Banco Central no tuvo ninguna dificultad en tramitar una disposicin del gobierno para declarar la moratoria de los prstamos, montos que fueron traspasados al Banco Agrcola, generando su descapitalizacin y quiebra. En el cuadro 3.15., se presenta el ndice de morosidad que tenan los prestatarios del Banco Agrcola, para 1980, del mismo se destacan los niveles altos de morosidad que tenan los productores de tierras bajas y los bajos niveles de morosidad en las tierras altas. Cuadro 3.15. Banco Agrcola: Monto de prstamo e ndice de morosidad, 1980
Monto (millones de Agencia regional pesos) % Santa Cruz 529,854098 54,86 Montero 46,44893185 40,19 Cobija 5,43250766 37,25 Riberalta 8,95139184 34,65 Trinidad 94,67716942 29,8 Potos 11,15511409 18,4 Oruro 8,3191331 13,03 La Paz 11,25513231 12,77 Cochabamba 18,51153216 10,85 Chuquisaca 5,01345583 6,47 Tarija 11,76261349 5,87 TOTAL 751,3810798 36,07 Fuente: Grupo de estudios Andrs Ibaes

En el cuadro 3.16., se presenta el destino y las preferencias departamentales en el crdito agropecuario. La influencia de la teora de la modernizacin en la agricultura, que propona la mecanizacin y la agroindustria, por un lado y la sustitucin de importaciones y la creacin de un sector de exportaciones, por el otro; fue el principal factor que direcciono el 56% de los fondos de crdito otorgado en todo este perodo, hacia los departamentos de Santa Cruz y Beni, buscando un desarrollo empresarial agrcola y ganadero, generando de esta manera, como se vio el cambio de la estructura econmica agropecuaria y regional de Bolivia.

254

Cuadro 3.16. Bolivia: prstamos otorgados por departamentos (en millones de dlares)
Institucin SAI: 1956-1960 Banco Agrcola: 1971-80 Departamento Monto % Monto % Santa Cruz 6200 43% 2352,442 92% Tarija (1) 2200 15% 13,5 1% La Paz 1850 13% 50,086 2% Cochabamba 1600 11% 37,904 1% Chuquisaca 1100 8% 14,556 1% Beni (2) 950 7% 78,627 3% Oruro 350 2% 7,652 0% Potos 200 1% 11,782 0% Bolivia 14450 100% 2566,549 100% Fuente: Elaboracin propia, en base a informacin del Grupo de estudios Andrs Ibaez, y del SAI, distribucin de crdito Supervisado. Informe de actividades 1955-60. CORDECRUZ 1972-80 y MACA 1976

Otro de los factores que ha influido en los bajos niveles de cobertura y de llegada del crdito se debe a que las instituciones pblicas que han actuado en el sector agropecuario, incluyendo al mismo ministerio sectorial, fundan su existencia en la creencia de ser los agentes ms apropiados para otorgar el crdito a los productores, aunque muchos de estos argumentos no tienen nada que ver con estos mecanismos. El resultado de esas polticas, es que transformaron, primero al Banco Agrcola en una institucin financiera encargada de otorgar prstamos por decretos del gobierno y cumplir por este canal los objetivos de desarrollo enunciados en los programas del gobierno de turno. Como estos programas fracasaron, el Banco Agrcola se transform en una institucin fideicomisaria de servicios, dejando las actividades de crdito como funcin secundaria y paso a administrar donaciones, de convenios como el de Japn y Holanda, cuyas cuentas de contrapartida slo sirvieron para sostener una burocracia administrativa, desproporcionada en relacin al valor de las donaciones. Despus el Banco se transform en agente de instituciones descentralizadas del sector pblico agropecuario, como el Proyecto Ingavi, proyecto Omasuyos-Los Andes y otros, hasta que finalmente el gobierno, atendiendo recomendaciones del Banco Mundial realizo la revisin de su vigencia y el cierre de sus operaciones (Tovar 1992). A pesar del fracaso obtenido en la operacin del Banco Agrcola, no se puede dejar de mencionar los esfuerzos realizados por el Estado para aumentar la oferta y mejorar la produccin agrcola, el gobierno abri lneas de crdito, primero a travs del Banco Agrcola y despus por los canales del sistema bancario comercial, con recursos del repago de obligaciones al Gobierno Americano concedidos para rehabilitar la minera

255

nacionalizada en la dcada de los 60, con ello se cre primero el fondo de desarrollo 7911 y despus el Fondo de Refinanciamiento Agrcola (FRA I), los cuales se fueron ampliando con recurso del Banco Central, como el fondo DS 09208 que surgi por el simple hecho de haber arrojado el ao 1970 un saldo favorable en la balanza de pagos. El BID y el Banco Mundial han otorgado, amplias lneas de crdito para fortalecer el sector agrcola. Los crditos fueron otorgados con preferencia a los nuevos productos agrcolas y en mrgenes que fueron creciendo hacia los campesinos Tovar (1991). Tras el fracaso y cierre del Banco Agrcola, en la dcada de los 90, se cre el Fondo de Desarrollo Campesino, el cual sigui los mismos pasos del Banco Agrcola, sumndole al mismo las denuncias de corrupcin. Por el lado del sector privado, a pesar que desde la dcada de los 80 se ha desarrollado un sistema financiero privado importante, que sita a Bolivia entre los pases ms exitosos del microcrdito, es importante destacar que tan solo el 10% de la cartera de este sistema est dirigido al sector productivo agropecuario (Rolon, 2004). A partir del 2007, se crea el Banco de Desarrollo Productivo (BDP-SAM), bajo el objetivo de otorgar crdito a los micro y pequeos productores. Los desembolsos del BDP en los ltimos aos han crecido hasta llegar a 4.524 millones de bolivianos para el 2012, llegando en los 5 aos a un total de 112.910 productores. En el cuadro 3.17., se presenta el crecimiento de la cartera del crdito agropecuario, tanto de las instituciones del sistema financiero como del BDP-SAM. Cuadro N 3.17. Cartera productiva y agropecuaria del Sistema Financiero Nacional y del BDP (en miles de $us) 2007 2008 2009 2010 2011 Sep-12 Cartera productiva en el sistema Financiero Nacional Cartera Agropecuaria en el sistema financiero BDP Cartera agropecuaria

1,485,358 1,697,860 1,879,379 2,201,955 2,803,253 3,249,997 259,003 12,364 277,026 98,559 276,603 120,731 304,982 122,320 459,108 127,328 28% 549,510 143,143 26%

Participacin del BDP en la cartera agropecuaria 5% 36% 44% 40% Fuente: Elaboracin propia, en base a datos de Asofin 2012 y del BDP

La situacin actual muestra, que a pesar del crecimiento y mayor llegada del crdito para el sector agropecuario y especialmente a los micro y pequeos productores, el mismo es

256

insuficiente y muchos de los productores no pueden acceder al crdito por la falta de garantas. Asistencia tcnica y extensin agrcola. Los modelos de la difusin, de la innovacin inducida y de la revolucin verde, que en su integridad se han aplicado en Bolivia, en los programas de asistencia tcnica y extensin agrcola, como elementos centrales para la construccin de una determinada ruta de desarrollo. El Plan Bienal 1963-64, afirmaba que el programa de extensin agrcola desde su iniciacin, hasta fines de 1959, cont con los mayores recursos financieros y tcnicos, que cualquier otro programa. El Plan estim que llego a 800.000 campesinos. La evaluacin presentada en el diagnstico de la ETPA 1994, indica que los centros de investigacin y de extensin agrcola, como son el IBTA13 y el CIAT14, no han logrado responder a las expectativas de innovacin tecnolgica, por el contrario se afirma de manera general, que uno de los grandes fracasos de estos centros es el de no haber tenido la capacidad de llegar a los productores y generar cambios en los sistemas y estructuras sociales y econmicas de produccin. Esta afirmacin se la enfatiza en mayor medida para el IBTA, el cual posteriormente fue cerrado. La lgica y el modelo con el cual se construyeron y funcionaron estos dos centros hasta 1995, fue el de oferta de tecnolgica para y hacia los productores; es decir la relacin oferta demanda, propia de un modelo de Estado centralista y empresarial, la realidad muestra que este aspecto no funciono, especialmente en el caso de pequeas economas campesinas. A partir de la creacin del SIBTA (2000), la lgica y el modelo de funcionamiento que prevaleci se bas en el mercado, de la misma el modelo cambio a una relacin demanda oferta, modelo que mostro sus falencias y generando su cierre el 2008, ya que el modelo parta del supuesto de que exista un mercado de demanda al cual haba que responder, pero en los hechos la realidad muestra que este supuesto es falso. Despus del cierre del SIBTA, se crea el Instituto Nacional de Innovacin Agropecuaria y Forestal (INIAF), con el cual se restituyen los centros de investigacin y estaciones

13

IBTA: Instituto Boliviano de tecnologa Agropecuaria, creado en 1949 y remplazado por el SIBTA en 1998. Con una cobertura en las regiones del altiplano y los valles. 14 CIAT: Centro de Investigacin Agropecuario y Tecnologa, ubicado en Santa Cruz, con influencia en los Departamentos de Santa Cruz, Beni y Pando.

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experimentales, que haban sido cerradas o delegadas a terceros, nuevamente al manejo y control del Estado. En conclusin se puede afirmar que los pocos logros alcanzados en el tema de extensin y asistencia tcnica, presenta resultados muy escasos, variados y diferentes segn cada regin. Para el caso de las empresas agropecuarias (medianas y grandes) ubicadas en las tierras bajas, se puede afirmar que la extensin y la asistencia tcnica ha generado la incorporacin de innovaciones y de tecnologa, que la sita como el grupo ms dinmico de la economa nacional e incluso con capacidad econmica para incorporar la propuesta de la teora neoliberal, de cubrir e incorporar en sus costos el pago por la asistencia tcnica, que ya lo hace, puesto que las empresas asociadas a la CAO y CAINCO pagan por los servicios que reciben de empresas del exterior.. Por el contrario, en el caso de las economas campesinas e indgenas, el modelo de extensin agrcola, no ha logrado incorporar innovaciones tecnolgicas o el nivel de incorporacin de las mismas es tan bajo, que no tiene ningn efecto sobre sus niveles de productividad y de ingresos, aspecto este que no permite cubrir, (salvo algunas excepciones), el pago de la asistencia tcnica, que actualmente viene subvencionada va el apoyo de las ONG y algunos programas del Estado pero que no tienen la capacidad, calidad y cobertura deseada. Difusin de la innovacin tecnolgica y la formacin de recursos humanos. Tovar (1992), al referirse a las polticas del sector agrcola, indica que las mismas se concentran especialmente en los niveles de financiamiento, otorgados a travs del Estado, que en atender u orientar los cambios tecnolgicos, la oferta o la productividad y es muy poco lo que se ha hecho en materia de comercializacin, exportaciones, investigaciones y extensin agrcola. Los resultados poco sostenibles y las evaluaciones que se tienen (diagnsticos de las Estrategias y Planes, UDAPE (1986) y Patti (1988)), muestran que la implementacin de los principios y supuestos de las teoras de la modernizacin, estructuralista y neoliberal, y de los modelos de la revolucin verde, difusin e innovacin tecnolgica en el sector agropecuario de Bolivia, no son adecuados para la realidad boliviana y han encontrado barreras estructurales sociales, culturales, econmicas y ambintales, con diferencias regionales importantes, que han frenado la innovacin y la transferencia de tecnolgica. La ESEDN (1971-1991), al referirse a las restricciones para la difusin de la tecnologa y utilizando la principios de la teora de modernizacin, realiza el siguiente anlisis de la

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dependencia del pas con relacin a las importaciones de trigo, la estructura minifundiaria predominante en el rea tradicional del agro boliviano, no permite la introduccin de mejores equipos para la produccin de trigo. As por ejemplo, el uso de una trilladora Turner que cosecha 200qq de trigo por da, con un costo de operacin relativamente bajo, exige un mnimo de 19 has en tierras continuas para operar con eficiencia; sin embargo, la familia campesina, por lo general, slo posee pequeas parcelas de 0.5, 1, 2 o 3 has, que no permite la introduccin de cambios tecnolgicos. Esto pone en evidencia que uno de los primeros requisitos para aumentar la produccin nacional de trigo, como tambin la produccin agropecuaria consiste en superar la actual estructura minifundiaria, a travs de la Organizacin Comunitaria de la Produccin, para crear las condiciones necesarias para la introduccin de los cambios tecnolgicos pertinentes. Esta situacin muestra una barrera estructural que no fue resuelta por la Reforma Agraria del 1952 ni la ley INRA de 1996 y que se mantiene an vigente (especialmente en la zona occidental y en las economas campesinas e indgenas de oriente). El contexto econmico y las polticas de precios aplicadas por los diferentes gobiernos, tuvieron resultados diferentes segn el tipo de economa. Para la economa campesina e indgena, las polticas de precios que fijaban niveles bajos para sus productos y que defendan la economa de las familias urbanas reflejan la escasez de incentivos econmicos por parte del Estado, para que estos actores se vean incentivados para adoptar los paquetes tecnolgicos propuestos (Norton, 2004). Otro aspecto que ha influido en la baja adopcin de tecnologa, es el relacionado con el nivel de formacin de los productores, en el cuadro 3.18., se presenta el nivel de analfabetismo y los aos de escolaridad tanto en el rea urbana como rural de Bolivia.

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Cuadro 3.18. Bolivia: Tasa de alfabetismo y aos promedio de estudio de la poblacin.

Tasa de alfabetismo de la Aos promedio de estudio poblacin con ms de 15 de la poblacin mayor de aos 19 aos Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres 63,21 75,84 51,38 3,57 4,49 2,73 84,86 47,05 79,99 91,1 63,52 86,72 93,76 62,9 88,16 96,24 76,86 93,06 76,83 31,77 72,31 86,48 50,07 80,65 6,11 1,81 6,06 7,92 3,38 7,43 9,23 4,19 7,28 2,61 6,95 8,9 4,33 8,24 10,1 5,18 5,07 1,05 5,23 7,05 2,42 6,65 8,45 3,14

Censo, rea CENSO 1976 REA Urbana Rural CENSO 1992 REA Urbana Rural CENSO 2001

REA Urbana 93,56 97,52 89,99 Rural 74,23 85,58 62,09 Fuente: INE resultados del censo 2001.

Los valores del cuadro anterior muestran que hasta 1976, el nivel de analfabetismo en el rea rural de Bolivia era superior al 53% y un promedio de aos de estudio inferior a 1.8 aos, este aspecto refleja, tambin el escaso nivel de adopcin y manejo de los paquetes tecnolgicos, que se encontraban en los modelos y programas de desarrollo rural y agropecuario. A pesar que los aos de escolaridad en los ltimos 25 aos, subi de un 1.81 a 4.2, al margen de la pertinencia de esta educacin para el rea rural, los mismos son bajos, en trminos de las exigencias de adopcin y de innovacin tecnolgica. Otro aspecto que ha influido en el escaso desarrollo de la innovacin, investigacin y construccin de tecnolgica est relacionado con la formacin de profesionales en los diferentes campos de las ciencias. En la primera etapa, en la cual se tenan al IBTA y al CIAT, la investigacin agropecuaria estaba centrada en generar investigacin bsica y aplicada. Con el cierre del IBTA y el surgimiento del SIBTA, la investigacin y el desarrollo tecnolgico, a pesar de existir la referencia a la investigacin estratgica, esta se centr en buscar o copiar tecnologa apropiada dentro y fuera del pas, modelo que no ha generado los resultados esperados. En este sentido, la formacin de recursos humanos, identificada como una falencia estructural en las Estrategias y Planes, no ha sido resuelta. Entrampada en la misma situacin se encuentra la Universidad boliviana, la cual no deja de salir de procesos de

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formacin basados en el modelo de la revolucin verde, pero sin aportes investigativos que respondan a las demandas de los productores y los contextos actuales, de agotamiento y explotacin de los recursos naturales. La excepcin, pero a medias, a esta generalidad es la regin de los llanos orientales, especialmente Santa Cruz, donde se ha tenido xito en la introduccin y difusin de la teora de la modernizacin y del modelo de la revolucin verde, siendo el sector agropecuario ms dinmico de Bolivia, centrado en empresarios, que han tenido un fuerte apoyo estatal y un desarrollo tecnolgico, el cual est diferenciado, separado y sin relacionamiento con su medio rural ms cercado, que se encuentra pobre, atrasado e ineficiente. En base a lo presentado en las diferentes Estrategias y Planes, se puede afirmar que los efectos e impactos de la incorporacin de la innovacin, el desarrollo tecnolgico y la investigacin, muestra procesos y niveles de desarrollo bien diferenciados. Por un lado en las economas campesinas e indgenas no se ha alcanzado los objetivos buscados y se tienen sistemas productivos sin innovacin y tecnologa, y con niveles bajos de productividad, con una poblacin cuyo nivel de formacin no pasa de los 4 aos y con escasos recursos tcnicos con el nivel de formacin deseado. En el caso del sector empresarial, se observa sectores que han incorporado tecnologa, no generan innovacin, sino por el contrario la importan, por lo tanto se tienen sistemas de produccin modernos con alta tecnologa pero con ninguna o escasa innovacin y desarrollo tecnolgico local. Riego. La importancia del riego elemento central e indispensables para el desarrollo agropecuario, se refleja en su incorporacin en todos los modelos de desarrollo que se han venido implementando, como el de la revolucin verde, de la difusin y el de la innovacin inducida, los cuales consideran al riego como el factor que permite alcanzar los niveles potenciales de productividad de las semillas mejoradas e hibridas, que forman parte del paquete tecnolgico propuesto; histricamente y actualmente el riego en todas las culturas y especficamente en las andinas, es el elemento que da seguridad a la produccin, especialmente en el actual contexto donde se tiene una escases de agua, producto de los fenmenos naturales y del cambio climtico. En el periodo en estudio, se pueden identificar histricamente dos etapas del riego, la primera, que va desde 1950 hasta mediados de los ochenta, en la cual predomina la

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construccin de mega proyectos de riego, con superficies mayores a las 500 hectreas y un segundo perodo, que viene desde mediados de los ochenta hasta la fecha con el desarrollo de programas de riego, con una lgica de apoyar y fomentar la construccin de microproyectos (hasta 10 hectreas) y pequeos (hasta 100 hectreas) proyectos de riego. Una caracterstica del riego en Bolivia, en ambos perodos es que la construccin y apoyo al mismo ha sido una tarea y responsabilidad del Estado, en un primer momento apoyado por el Servicio Nacional de Desarrollo de Comunidades (SNDC) y luego por el Programa Nacional de Riego (PRONAR). En todas las Estrategias y Planes de desarrollo propuestos, el riego es considerado como un componente de infraestructura bsica necesaria para los procesos de produccin. Se menciona los bajos porcentajes de superficie cultivada con riego y se proponen una serie de proyectos y metas (ENDAR 100.000 has en 5 aos) que permitan aumentar la relacin de superficie cultivada y regada. Hasta principios del 2000, se tenan inventariados 5743 sistemas de riego, en la grfico 3.35., se puede observar la relacin de estos sistemas y el nmero de los mismos en base a superficie regada por cada uno. Grfico 3.35. Bolivia: Sistemas de riego inventariados y su clasificacin
Total Sistemas de riego Inventariados 5743

5459 Sistemas en funcionamiento 95%

284 Sistemas que No funcionan 5%

5350 Sistemas de uso Agrcola 98%

109 Sistemas de riego de uso pecuario (bofedales) 2%

626 Sistemas de Riego familiares 11.7n%

1733 Sistemas de Micro Riego 32.4%

2616 Sistemas Pequeos de Riego 48.9 %

326 Sistemas Medianos de Riego 6.1%

49 Sistemas de Macro Riego 0.9%

Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 2000.

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Los problemas para garantizar el acceso al agua de riego de los productores, segn Salazar15 se debe por un lado, a la falta de concrecin de lneas de financiamiento, por una mayor precisin en mejorar la calidad de los proyectos propuestos y de las obras, adems de la falta de una poltica clara para atender adecuadamente las demandas. La situacin del riego en Bolivia, para el ao 2000 muestra que: Existen 5.459 sistemas de riego, de los cuales 4349 son sistemas de microriego, beneficiando a 271.900 con riego. Hectreas bajo riego son 226.500, de las cuales 97.166, son regadas con sistemas de microriego.

De los datos presentados, se puede inferir que para el ao 2000, se regaba el 12% de la superficie cultivada (de 1.884.183 has sembradas). Considerando que se estima llegar a finales del 2010 a un 3.5% de la superficie de Bolivia cultivada, manteniendo el rea bajo riego del 2000, el porcentaje disminuira a tan solo el 6%. La ENDAR (2003-2007) se planteaba incrementar la superficie de riego en 100.000 hectreas, esto hubiera permitido tener el 8.5% de la superficie cultivada bajo riego, pero el Plan Nacional de Riego 2005-2010, plantea una cifra de 40.000 has, esto reducira la proyeccin de la superficie cubierta a solo el 7%. Aspectos estos que agravaran an ms la crtica situacin del riego en Bolivia. Para el 2008, la superficie regada alcanzo a un total del 275.713 hectreas, que representan el 9.9% de la superficie cultivada en ese ao. Cuadro 3.19. BOLIVIA: SUPERFICIE CULTIVADA BAJO RIEGO, SEGN DEPARTAMENTO
DEPARTAMENTO (ao 2008) Superficie bajo Riego Participacin % 100.00 15.60 11.38 24.16 8.98 11.64 9.40 18.08 0.72 0.04

has. BOLIVIA 275,713 Chuquisaca 43,022 La Paz 31,366 Cochabamba 66,601 Oruro 24,753 Potos 32,093 Tarija 25,926 Santa Cruz 49,858 Beni 1,974 Pando 121 Fuente: Encuesta Nacional Agropecuaria, 2008
15

Luis Salazar, Viceministro de Riego. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 2000.

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Los datos presentados anteriormente muestran que el riego en Bolivia, en lugar de tener incrementos en la relacin de superficie cultivada y regada, presenta disminuciones que no estn permitiendo tener sistemas de produccin, que cumplan la funcin de reducir riesgos, mejorar la eficiencia, generar ms de una cosecha al ao y finalmente incrementar la productividad por unidad de superficie. Es decir en los ltimos ocho aos, la superficie regada, se redujo de un 12% al 9.9%, aspecto que muestra que las acciones y el desarrollo de proyectos de riego no est en relacin con la ampliacin de la frontera agrcola. Esta situacin refleja tambin, nuevamente, el desarrollo e implementacin de un modelo basado en la expansin de la frontera agrcola, con una mirada centrada en desarrollar los factores ligados al incremento de la superficie cultivada, que al desarrollo de programas y proyectos de riego que incrementen la superficie regada y la productividad. La teora del desarrollo sostenible que propone un manejo equilibrado de los recursos naturales, vigente desde 1992, no ha logrado a travs de las ltima cuatro estrategias (END 1992-2000, ETPA 1996-2000, PNDAR 1998-2004 y ENDAR 2003-2007), lograr revertir la tendencia del modelo de la expansin de la frontera agrcola, hacia el manejo y gestin racional del agua. Semillas. De manera paralela a la teora de la modernizacin, y como parte de la misma, los modelos de la revolucin verde y de la difusin, incorporaban en su propuesta la introduccin de semillas mejoradas e hbridas, que permiten mejorar la produccin y productividad. Las primeras experiencias sistematizadas, en relacin a los modelos que incorporaban la difusin e introduccin de semillas, vienen para Amrica Latina desde 1940 y en Estados Unidos desde 1929 (Garca 1977). Estas reflexiones en relacin a la introduccin de semillas hbridas muestran como variables de evaluacin para su difusin e introduccin las condiciones de los productores, el tiempo y espacio. En el caso del tiempos las experiencias muestran, perodos que van entre ocho a diez aos (Garca 1977), para la adopcin de semillas por parte de los productores, es decir para el caso especfico de la investigacin, se ha tenido el tiempo suficiente (60 aos) como para poder tener evaluaciones, que lamentablemente en Bolivia no existen o no se conocen, que muestren la pertinencia y caractersticas especficas regionales en relacin a la adopcin de semillas.

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El tema de produccin, manejo y difusin de semillas con el fin de mejorar la productividad, se encuentra propuesto en las Estrategias y Planes elaborados a partir de la dcada de los sesenta. En las primeras propuestas se puede observar claramente, que la direccionalidad en la introduccin y uso de semillas sigue la lgica de los modelos de desarrollo basados en la incorporacin de semillas mejoradas e hbridas (revolucin verde, difusin y de la innovacin), en los mismos se descartaba el uso de las semillas manejadas por los productores, ya que no formaban parte del paquete que se pretenda introducir, el cual al mismo tiempo representaba a la lgica y los parmetros para medir los procesos de modernizacin de la agricultura. Hayami, y Ruttan (1989), en su reflexin sobre los cambios tcnicos y especficamente el relacionado a los procesos biolgicos y qumicos, encuentran, que las variedades de granos tradicionales se caracterizan por una limitada respuesta de los rendimientos ante mayores niveles de fertilizacin. Este factor gener y profundiz el desequilibrio en las relaciones econmicas resultantes del cambio tcnico. Para el caso de la investigacin este desequilibrio indujo al crecimiento de un sistema de instituciones nacionales y regionales de investigacin agrcola (que para el caso de Bolivia estara representado hasta finales de la dcada de los 90 por el IBTA especialmente en los departamentos de La Paz, Oruro, Potos, Cochabamba, Tarija y Chuquisaca y el CIAT en tierras bajas de oriente y amazonia) cuyo objetivo principal era el desarrollo de variedades de cultivos capaces de responder a mayores niveles de fertilizacin. La implementacin de los programas de produccin de semillas, ha logrado generar efectos importantes en relacin a la produccin de semillas mejoradas y la seguridad alimentaria, en el grfico 3.36., se presenta la evolucin histrica de la produccin de semillas, el cual muestra un ascenso importante en relacin al incremento del volumen de semilla producida por ao.

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Grfico 3.36.

Fuente: Compendio agropecuario, 2012.

El departamento de Santa Cruz, tiene el 2010 el 91% del volumen de la produccin nacional de semillas, centrada principalmente en la soya, este aspecto muestra nuevamente, el impacto de la implementacin programas y proyectos agropecuarios bajo cnones de la teora de la modernizacin y neoliberal, a travs de modelos basados en el uso de insumos como la expansin de la frontera agrcola, la revolucin verde y de la difusin de tecnologas, para la llegada a mercados de exportacin. Por otra parte, en el grfico 3.37., se puede observar que la implementacin de este modelo ha permitido una autosuficiencia en relacin a los volmenes de semilla necesaria para cubrir las demandas en de cada campaa agrcola. Segn el MDRyT, para el 2010, el 43% de la superficie cultivada est sembrada con semilla certificada.

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Grfico 3.37.
Bolivia: Volumen de semillas nacional e importada 1982 - 2004
60000 50000

Toneladas

40000 30000 20000 10000 0 1.982 1.985 1.990 1.995 2.000 2.004

Nacional

Importada

En el caso de las otras regiones, el Gran Chaco, tambin con soya, representa el 11% de los volmenes de semilla producida. Este xito aparente muestra tambin una relativa fragilidad en cuanto a la diversificacin de la produccin de semillas, para el 2010 el 60,85% de la produccin de semillas se concentra en un solo cultivo, la soya. El 85.65% de la produccin de semillas, se concentra en tres cultivos (soya 60.85%, trigo 20.09% y arroz 4.71%), que son producidos en las tierras bajas de Bolivia. En las Estrategias generadas a partir de la dcada de los noventa que incorporan la propuestas de las teoras alternativas, especialmente del desarrollo sostenible, se puede observar que existe el cuestionamiento al desarrollo de Estrategias y Planes que basen sus propuestas, en la aplicacin de modelos cuya sostenibilidad y efectos sobre la seguridad y soberana alimentaria y la biodiversidad sean negativos y en el caso especfico de las semillas cuando existe la amenaza de generar dependencia en relacin al acceso y manejo de semillas mejoradas, hbridas o transgnicos. Este aspecto ha tenido su mayor polmica, en momento de la aprobacin de la Constitucin Poltica del Estado y la Ley de Madre Tierra, cundo se discuti la autorizacin o prohibicin del uso de transgnicos. Como efecto e impacto de la incorporacin de los modelos de la revolucin verde y de la difusin, se puede observar, que se han generado dos sistemas de produccin, claramente diferenciados. Uno de los pequeos productores (campesinos e indgenas) que producen para su consumo y el mercado interno, que se abastecen de la produccin

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de sus propias semillas, a travs de este grupo se han generado las propuestas de conservacin y proteccin de la biodiversidad. El segundo grupo, caracterizado por productores modernos y articulados al mercado, especialmente aquellos cuyo sistema de produccin est organizado para producir para el mercado (pequeos productores semilleristas, medianos y grandes empresarios), que utilizan semillas mejoradas, hbridas y transgnicas. Los resultados de los centros de investigacin presentan diferencias marcadas, el CIAT para el caso de la zona del oriente, es un centro que ha tenido la capacidad de producir y difundir variedades y semillas adecuadas a la zona y que responden en cierta medida a las necesidades de los medianos y grandes productores, que trabajan con soya, frijol, trigo, etc. Para el caso de la produccin de semillas en la zona del altiplano y los valles, la misma ha tenido un avance muy escaso y dirigido a la produccin de semillas de cultivos como la papa, forrajes y quinua, pero en pequeos volmenes y con una llegada escasa a pequeos y medianos productores. Actualmente el debate poltico y tcnico, se ha centrado alrededor de la implementacin del concepto de la soberana alimentaria y del vivir bien. Mecanizacin. La Reforma Agraria y las Estrategias y Planes de desarrollo, a pesar de seguir la propuesta de los modelos de la revolucin verde, innovacin tecnolgica y de la difusin; y teoras como de la modernizacin, la estructuralista y la neoliberal, no han logrado tener un impacto en la incorporacin de tecnologa en los sistemas de produccin de las economas campesinas. Segn Paz (2007), la mayora de las denominadas empresas agropecuarias, a pesar de tener un cierto de grado de modernizacin mantienen un uso extensivo de la tierra y tecnolgicamente son poco modernas. Las economas campesinas, en un porcentaje mayor al 80% an continan realizando las labores agrcolas con el arado egipcio, trado por los espaoles en la poca de la colonia y en algunas regiones deprimidas an se utiliza la chaquitajlla16. Si bien se han desarrollado programas de innovacin y de desarrollo tecnolgico (arados, vertederas, niveladores, etc.), los mismos han tenido efectos locales o muy puntuales, que no han generado impactos importantes a nivel nacional en la adopcin de tecnologas que permitan mejorar los procesos productivos.

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Instrumento precolonial utilizado para la siembra.

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La Memoria del BCB (1970), al referirse a las exportaciones y la mecanizacin de la produccin agrcola, indica que: las dificultades administrativas y la falta de maquinara apropiada en los rubros agrcolas impide aumentar la productividad de importantes cultivos agrcolas destinados para la exportacin. La PNDAR 1999, indica que en el oriente boliviano se ha desarrollo, como impacto de las polticas de apoyo a lo largo de estos 50 aos, una nueva economa de enclave la agroexportadora de la agroindustria del oriente. Rendimientos. Uno de los factores ms importantes y sobre los cuales se enfocan las propuestas de las teoras y los modelos de desarrollo para el incremento de los rendimientos agropecuarios, est basado principalmente en la incorporacin de la tecnologa y la innovacin. Como se ha venido mencionando la caracterstica de las Estrategias y Planes es que las mismas se apoyan en la teora de la modernizacin, el libre mercado (visto como el generador de procesos de competitividad y desarrollo productivo) y en la implementacin de los modelos de insumos de altos rendimientos (centrada en la incorporacin de paquetes tecnolgicos) y el modelo de la difusin ya sea de tecnologa y/o de conocimientos. Con el objetivo de identificar si existe un impacto del nfasis desarrollado en las polticas agropecuarias y los principios de modelos implementados, en los rendimientos de los cultivos agrcolas, en el cuadro 3.20., se presenta la variacin de los rendimientos de los principales cultivos.

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Cuadro 3.20. Bolivia: Variacin de los rendimientos de los cultivos agrcolas

Censo 1950 Cereales Cebada grano Maz grano Quinua Trigo Estimulantes Caf Hortalizas Arveja Haba Tomate Industriales Algodn Caa de azcar Girasol Man Soya Tubrculos Papa Yuca 716 118 416 539 PNDES 1962-71 EDES 1989-00 ENDAR EDSN 1971-91 PNDAR 1989-04 2003-07 1971 1989 2006 670 1304 700 786 841 948 1220 4754 830 34248 855 1092 2000 10200 590 35558 1098 1200 7196 13000 569 1519 416 648 885 1506 1365 9990 549 50501 1162 1146 1623 5178 10825 812 2607 633 1111 990 1571 1792 13844 551 53522 1210 1191 1704 5576 10191 PRRAyF 2011 822 2617 569 1266 960 1487 1708 10352 690 39202 1071 1042 2246 5338 8614 Incre m ento % Increm ento de los rendim ientos por perodos en % de 1950 a 71 de 1971 a 89 del 89 al 06 del 06 al 11 -6% 1005% 68% 46% 15% 64% 115% -29% 4% 28% 330% -33% -15% 16% -41% -18% 5% 38% -32% -2% -7% 42% 4% 35% -28% -17% 43% 72% 52% 71% 12% 4% 31% 39% 0% 6% 4% 4% 5% 8% -6% 1% 0% -10% 14% -3% -5% -5% -25% 25% -27% -11% -13% 32% -4% -15%

106 2499 153 727 149 623 572 3644 -279 19274 48 336 504 -1620 -9297

14.8% 191.6% 37% 134.9% 17.7% 65.7% 46.9% 35.7% -34% 56.3% 4.1% 39.3% 42.0% -23% -48%

1674 19488

* Datos oficiales pero cuyo valor es muy bajo para el cultivo en estudio. Fuente: Elaboracin propia, en base a datos estadsticos CN 1950 e INE.

En el cuadro se han destacado con color, aquellos cultivos en los cuales se ha tenido un incremento de los rendimientos superior al 50%, que se concentran en cuatro cultivos (maz grano, trigo, arveja y caa de azcar). Lo que llama la atencin es la disminucin de los rendimientos en los tubrculos y el algodn. Tomando en cuenta los rendimientos de los cultivos agrcolas se puede observar, que la implementacin de las polticas, basadas en la modernizacin y transferencia de tecnologa, en general no presenta efectos e impactos importantes sobre los rendimientos de los cultivos, en el Anexo 2, se presentan la variacin histrica de los rendimientos de los cultivos en todo el perodo estudiado. Por otra parte el cambio de las estructuras productivas en Bolivia, han generado dos sistemas de produccin, totalmente opuestos y con actores sociales del sector agropecuario tambin opuestos. Uno relacionado con las unidades de produccin familiar denominadas economas campesinas, indgenas y originarios ubicadas en la zona occidental, especficamente en las regiones del altiplano, valles y la amazonia, y el segundo con sistemas de produccin modernos, de economas empresariales, ubicada en la regin del oriente y parte del chaco. Ambos sistemas de produccin, en el fondo presentan una misma realidad, aunque aparentemente y siguiendo la lgica de las polticas e inversiones realizadas en el sector

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agropecuario, deberan presentar diferencias y dinmicas diametralmente opuestas, son dos sistemas de produccin con bajos niveles de productividad, dbil competitividad en los mercados internos y externos. (Albarracin, 1998). Los 60 aos de planificacin han demostrado que la planificacin del desarrollo agropecuario, no solo es concentrase en realizar la distribucin de tierras entre los productores, es necesario que la misma este acompaada de infraestructura caminera, riego, investigacin, innovacin, tecnologa apropiada, maquinaria y crdito para lograr resultados positivos, equidad y equilibrio. 3.4.5. Cambios en la estructura ganadera. Bolivia en los ltimos 60 aos, Grafico 3.38. ha tenido un cambio Ganado existente en Bolivia censo de 1950 importante, tanto en la PORCINOS Aves de ALPACAS LLAMAS estructura como en la cantidad 4% postura 1% 8% 13% BOVINO de ganado. Segn los datos del AVES 2% 13% censo de 1950, ver grfico 3.38, Bolivia era un pas eminentemente ovino (59%), seguido de las aves, cuyo peso OVINO preponderante est en las aves 59% que existan en los predios de las economas campesinas y finalmente los camlidos. Un impacto alcanzado en el corto plazo de la meta propuesta en el Plan Inmediato de 1955, se encuentra en el informe que dio Gumucio en 1962 al parlamento, donde indicaba, Si bien comprobamos que con la provisin interna de carne hemos logrado ahorrar anualmente ms de cuatro millones y medio de dlares y en los diez anteriores hemos ahorrado cerca de cuarenta millones de dlares, al dejar de importar ganado de la Argentina.

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Debido a los exitosos programas de Grafico 3.39. apoyo por parte del Estado a la Ganado existente en Bolivia censo 1984 ganadera vacuna en la regin de las ALPACAS LLAMAS AVES PORCINO llanuras de Moxos, departamento del 4% 0% 35% S Beni, y el desarrollo de la avicultura, 5% con una fuerte inversin privada; para el BOVINO segundo censo agropecuario de 1984, 25% ver grfico 3.39., la estructura ganadera nos muestra un cambio importante y producto de un crecimiento del hato OVINO 31% ganadero de los vacunos y aves, en relacin a una disminucin del porcentaje del peso de los ovinos y camlidos. En el perodo que va de 1984 a 199817, ver grfico 3.40., se puede observar que en la estructura ganadera en Bolivia, las aves (de postura, parrilleros y aves en general), se posicionan como el grupo ganadero ms importante del pas, seguida del ganado vacuno y ovino. Para el 2011, esta estructura no presenta variaciones importantes, ver grfico 3.41., ya que los porcentajes y la estructura de cada uno de los grupos ganaderos se ha mantenido. Un aspecto que llama la atencin es el referente al ALPACAS BOVINO LLAMAS PORCINOS ganado ovino y caprino, a 0% 1% 1% OVINO 4% Pollos pesar que su peso 5% parrileros porcentual ha bajado desde 43% un 67% a un 5%, la importancia de este ganado es vital para las economas de los productores de los Aves de AVES departamentos de La Paz, postura 43% 3% Oruro, Potos, Tarija y Chuquisaca; a partir del cierre del IBTA, no se cuenta por parte del Estado de un programa de investigacin, para rumiantes menores, que preste un apoyo e incentivos para el manejo, produccin y gestin del ganado. Grfico 3.40. Ganado existente en Bolivia 1998 Esta nueva estructura, responde tambin a cambios en los hbitos alimentarios, es importante recordar que la estrategia del plan decenal (1962-1971), pretenda incrementar el consumo per
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Se ha tomado los datos de este ao, ya que no cuenta con informacin ms reciente.

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cpita de carne de aves de 5 kgr a 20 kgr. Es decir, el xito y desarrollo de la ganadera vacuna y avcola responde a la implementacin de polticas, programas y proyectos explcitos e implcitos que han sido desarrollados y apoyados por el Estado y dirigidos especficamente a empresarios (grandes y medianos).

CAPRINOS OVINO 1% 4% BOVINO 4%

Grafico 3.41. Ganado existente en Bolivia 2011

ALPACASLLAMAS 1% 0% PORCINOS 1%

Pollos parrileros 89%

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos estadsticos del INE

3.4.6. Tenencia de la tierra. La Reforma Agraria de 1953, buscaba entre sus principales objetivos, eliminar un sistema feudal18, liberar mano de obra, realizar una distribucin de tierras y mejorar la produccin y productividad. La Reforma Agraria, respondi a las demandas de los indgenas colonos de las haciendas (Dandler 1984; Viceministerio de Tierras 2007), asumiendo su consigna la tierra es de quien la trabaja, el primer efecto de la Reforma Agraria fue la abolicin de las haciendas, de la servidumbre, rompi el asilamiento e integr parcialmente a los campesinos a la economa monetaria al transformarlos en propietarios de las tierras que siempre haban trabajado. La transformacin fue ms radical en las zonas cercanas a los centros urbanos y en las haciendas en que ms arraigado estaba el sistema antes vigente. La reforma dio lugar a la aglutinacin del campesino en torno a sus intereses, haciendo sentir su presencia en la vida del pas. (ESDN 1971-1991).

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En el cual por una parte, el campesino no era propietario de la tierra y formaba parte de las haciendas como pongo, donde tena que realizar trabajos gratuitos para el patrn a cambio de la parcela que cultivaba. Y por otra el terrateniente, que era dueo de la hacienda el cual dispona de mano de obra y de otros servicios gratuitos de los comunarios.

273

Segn el Viceministerio de Tierras (2007), al realizar un anlisis de los resultados de la Reforma Agraria, indica que la aplicacin de la misma alcanz solo a las comunidades aymaras y quechuas de la regin andina y no as a los pueblos indgenas del Chaco, Chiquitana y Amazona, catalogados por la Reforma Agraria como selvcolas. El espritu y la lnea ideolgica de la Reforma Agraria, segua las ideas tericas liberales y de modernizacin, postulando la modernizacin del agro, el aumento de la produccin y el mercado de tierras, es decir el paso de una estructura feudal a un modelo capitalista de Estado. Bajo esta visin, las formas comunales de organizacin social y econmica eran calificadas de retrgradas y un obstculo para el progreso. En consecuencia la Reforma extiende ttulos individuales, convirtiendo a los indgenas en trabajadores campesinos y elige la forma sindical de organizacin de las comunidades y organizaciones campesinas. (Viceministerio de Tierras 2007; Antezana 2007). Un hecho relevante de la Reforma Agraria de 1953, es que la misma establece y define las categoras y superficies de tenencia de la tierra, en las diferentes regiones y zonas ecolgicas de Bolivia. Con la promulgacin de Ley INRA en 1996 y su posterior modificacin a travs de la Ley de reconduccin de la Reforma Agraria del 2006, se definen nuevas categoras de tenencia de la tierra, ver cuadro 3.21., pero lo que no se cambian son los criterios con los cuales se establecen las superficies mximas y mnimas segn cada zona. En este sentido la nueva ley est funcionando y distribuyendo tierras en base a criterios y parmetros que vienen de 1953. Cuadro 3.21 Categoras de tenencia de la Tierra Reforma agraria de 1953 Pequea propiedad Propiedad comunal Mediana propiedad Empresa agrcola Ley INRA de 1996 Solar campesino Pequea propiedad Propiedades comunales Tierras Comunitarias de Origen (TCO) Mediana propiedad Empresa agrcola
Fuente: Elaboracin propia, en base a Ley de Reforma Agraria y ley INRA.

El impacto de las polticas y de las acciones desarrolladas al margen de la ley, por diferentes gobiernos, especialmente los militares, han generado un rgimen agrario que segn el

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Viceministerio de Tierras (2007)19, se caracteriza por la coexistencia de dos sistemas, que se rigen por principios distintos y en gran medida opuestos: el modelo comunal y la propiedad privada como forma de tenencia de la tierra. El segundo viene a ser el sistema jurdico oficial que se ha construido en todo este perodo, basado esencialmente en el concepto de la propiedad privada de la tierra y de los recursos. Otro de los impacto ms significativo de la Reforma Agraria, consiste en haber generado el minifundio en la regin andina y el nuevo latifundio en las tierras bajas, mantenindose de esta forma la extrema desigualdad en la distribucin de la tierra como la que se tena en 1953. En el grfico 3.42., se puede observar que se ha mantenido, la misma distribucin de tierras, es decir que el mayor porcentaje de tierras que en 1953 se encontraba en manos de los latifundistas, ahora se encuentra en manos de los terratenientes. Lo que se ha dado, en todo este perodo es que la propiedad del latifundio se ha desplazado de la zona del altiplano hacia las tierras bajas de Bolivia. Grfico 3.42.
Bolivia: Porcentaje de superficie por tam ao de la explotacin agropecuaria

100,0% 90,0% 80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% 0 a 4,99 5 a 19,99 20 a 99,99 100 a ms

Hectreas
1950 1984 2003

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos del Viceministerio de Tierras, INRA y Antezana.

La figura legal de la empresa agrcola del Decreto Ley de la Reforma Agraria de 1953, fue el instrumento que permiti a pocas familias influyentes acumular grandes extensiones de tierras, surgiendo, particularmente en el oriente de Bolivia un nuevo tipo de latifundio a pesar de que la
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Artculo en la revista de Procampo, Diagnstico sobre tenencia de la tierra.

275

Reforma Agraria y la constitucin poltica del Estado no lo reconoce (Viceministerio de Tierras, 2007). Con relacin a la distribucin de la tierra, tomaremos de Antezana (2007), algunas ideas que muestran que el impacto de la Reforma Agraria, en la regin andina e interandina ha sido muy negativa, en cambio en la zona oriental (desde el Chaco hasta Pando), los resultados son muy positivos y progresistas (salvo excepciones). Antezana (2007) afirma que en el sistema de comunidades originarias, antes de la Reforma las tierras eran de propiedad colectiva con usufructo individual al interior de las mismas, 50 aos despus, en la mayora de las comunidades este sistema de ordenamiento de la propiedad se mantiene. Sin embargo en un pequeo porcentaje, en un 5% de comunidades se fue parcelando en propiedades privadas personales y, de otro lado, las tierras de propiedad colectiva fueron parceladas, quedando extinguida la vieja comunidad. Antes de la Reforma Agraria, Antezana (2007) indica, en el sistema de haciendas feudales, que en su mayora eran comunidades originarias, de propiedad privada, los colonos usufructuaban un lote, el ordenamiento de la propiedad feudal de hacienda responda casi al mismo sistema de la comunidad originaria, estos dos sistemas se extendan en los departamentos de La Paz, Oruro, Potos, Cochabamba, Chuquisaca y Tarija. De acuerdo a aplicacin de la Reforma Agraria, los campesinos de la hacienda fueron dotados con derechos de propiedad de sus parcelas en usufructo. De otro lado, en la gran mayora de haciendas, los patrones recibieron en propiedad el resto de la tierra de las haciendas. En este sentido no hubo distribucin de tierras de hacienda, en la totalidad de las propiedades agrarias de las zonas de haciendas. Hubo dos excepciones a) algunas haciendas fueron totalmente parceladas y b) en otras haciendas los campesinos quedaron de propietarios de sus parcelas y el resto de la tierra de la hacienda quedo en propiedad colectiva de los campesinos. En el grfico 3.43., se puede observar que el porcentaje de las unidades de explotacin agropecuaria, con superficies de 0 a 5 has, se han incrementado de un 60% a 68%, en todo el perodo que va de 1953 al 2003, esto se debe, tal como indicaba Antezana (2007) que en la zona de las haciendas no hubo una distribucin de tierras; tampoco un cambio de ordenamiento de la propiedad de la tierra, la vieja ordenacin se mantuvo sin variacin; esta forma de distribucin de la tierra produjo un desorden de la propiedad, creando una serie de dificultades y en particular un cierto freno a la agricultura.

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Grfico 3.43.
Bolivia: Porcentaje de unidades agropecuarias segun tam ao de las explotaciones 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 0 a 4,99 5 a 19,99 20 a 99,99 100 a ms

Hectreas
1950 1984 2003

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos del Viceministerio de Tierras, INRA y Antezana.

Con relacin al saneamiento de la tierra, como se indic este proceso a sido muy lento y sindicado de prebendalismo. Bolivia tiene una superficie de 109.858.100 hectreas, de cuyo total, descontando las manchas urbanas y cuerpos de agua y salares, se considera como superficie objeto de saneamiento un total de 106.751.723 hectreas, en el cuadro 3.22., se presenta el estado de situacin del proceso de saneamiento de tierras hasta el 2009. Cuadro 3.22. Bolivia: Estado del proceso de saneamiento de tierras, ao 2009 Estado Superficie total de Bolivia Superficie objeto de saneamiento Superficie saneada y titulada Superficie en proceso de saneamiento Superficie por sanear
Fuente: DGS-SIST-INRA

Superficie en ha 109,858,100.00 106,751,722.00 40,854,533.00 13,026,957.00 52,870,232.00

% 100 38.27% 12.20% 49.53%

En los cuadros 3.23; 3.24; y 3.25., se presentan los datos del nmero de unidades agropecuarios y la variacin del porcentaje de superficie que poseen cada uno de los grupos en cada momento histrico, segn el tamao de la explotacin agrcola. En los mismos se puede

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observar que histricamente, las unidades de produccin que tienen una superficie mayor a las 100 hectreas y que representan menos del 5%, poseen ms del 90% de las tierras. Cuadro 3.23. Unidades agropecuarias por tamao de las explotaciones Bolivia: 1er censo agropecuario 1950
Tamao de la explotacin N de en has unidades % 0 a 4,99 51198 60% 5 a 19,99 18112 21% 20 a 99,99 4167 5% 100 a ms 11683 14% TOTAL 85160 100% Fuente: Censo Agropecuario de 1950 Superficie Has 73877,89 221808,52 325592,19 32205584,49 32826863,09 Promedio % Has/UAG 0,2% 1,44 0,7% 12,25 1,0% 78,14 98% 2756,62 100% 385,47

Cuadro 3.24. Unidades agropecuarias por tamao de las explotaciones Bolivia: 2do censo agropecuario 1984
Tamao de la explotacin N de Superficie Promedio en has unidades % Has % Has/UAG 0 a 4,99 214.437 68,2% 323.374 1,4% 1,5 5 a 19,99 57.878 18,4% 516.285 2,3% 8,9 20 a 99,99 30.125 9,6% 1.213.018 5,4% 40,3 100 a ms 12.160 3,9% 20.617.475 90,9% 1695,5 TOTAL 314.600 100,0% 22.670.152 100,0% 72,1 Fuente: R. Ibarnegaray. La Cuestin Agraria. 1997. En base a datos del II Censo 1984

Cuadro 3.25. Bolivia: 2003: Unidades agropecuarias por tamao de las explotaciones
Tamao de la explotacin N de Superficie Promedio en has unidades % Has % Has/UAG 0 a 4,99 408960 68% 618275 1,4% 1,51 5 a 19,99 110400 18% 985781 2,3% 8,93 20 a 99,99 57480 10% 2313126 5,4% 40,24 100 a ms 23160 4% 39318818 91% 1697,7 TOTAL 600000 100% 43236000 100% 1748,4 Fuente: Fuente: Paz, D. 2007. En base al II Censo Nacional Agropecuario 1984, estimaciones de la poblacin de productores del departamento de La Paz y el Chapare Tropical del departamento de Cochabamba y la Tasa de Crecimiento del perodo 1984-2003 del sector rural. A la cifra de 600,000 unidades tambin se puede llegar por la divisin de la poblacin rural de 3,108,443 habitantes del ltimo censo (INE 2001) entre 5 miembros por familia.

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As mismo el impacto de todo este proceso, en las tierras fiscales del oriente de Bolivia, fue el de generar, un nuevo ordenamiento de acuerdo al rgimen de produccin capitalista, el mismo que segn Antezana (2007) es altamente racional y adecuado para los objetivos de la Reforma Agraria del 53. En sntesis, Antezana (2007); continua afirmando, en esta regin si hubo una verdadera distribucin correcta de tierras, pero es importante tomar en cuenta que esta distribucin se ha realizado bajo el supuesto de estas zonas eran tierras baldas, adecuadas a las necesidades capitalistas de los agricultores; produciendo una nueva ordenacin de la propiedad agraria, donde desapareci todo lo viejo y naci algo totalmente nuevo con grandes posibilidades de desarrollo agrario. Segn el INRA (2010), esta situacin se est modificando con la implementacin de la revolucin agraria. En el cuadro 3.26., se presentan los resultados de la distribucin de tierras producto de la implementacin de la Ley de reconduccin de la reforma agraria, en el mismo se puede observar que el 35% de las tierras tituladas son Tierras Comunitarias de Origen (TCOs). As mismo es necesario destacar que el 95% de los beneficiarios con ttulos, son productores que tienen pequeas propiedades, donde el promedio de tierra saneada ha sido de 7 has. Sobre este aspecto llama nuevamente la atencin que con este proceso se est consolidando en trminos jurdicos el minifundio y no as la eliminacin de la inequitativa distribucin de tierras.

Cuadro 3.26. Bolivia: Saneamiento y titulacin por tipo de propiedad

Clasificacin 2006 Has Ben 108,917 63 72,073 197 209,972 11719 2007 Has Ben 53,821 23 57,810 124 140,446 14120 2008 Has Ben 214,523 88 143,858 344 400,451 44862 1,215,866 224 1005 1415 2009 Has Ben 44,250 62 82,342 308 320,115 75357 638,977 257 1119 1493 Total Has Ben 421,511 236 356,083 973 1,070,984 146058 3,401,257 539 2999 3139 % Ha 1.3% 1.1% 3.4% 10.8% 0.0% Ben 0.2% 0.6% 95.1% 2.0% 2.0%

Empresa Mediana Pequea Propiedad comunaria 952,615 404 593,799 471 Solar campesino 42 147 16 84 Tierras comunitaria de origen 1,977,902 28 3,105,351 54 Tierra fiscal 175,845 3,051,721 Total general 3,497,366 12558 7,002,964 14876 Fuente: Albarracin, J. 2013. En base a adatos del INRA

2,377,664 46 6,571,752 10,924,338 47760

3,581,932 33 5,440,467 10,108,340 78372

11,042,849 161 15,239,785 0 31,533,008 153566

35.0% 48.3% 100.0%

0.1% 0.0% 100.0%

De manera general, un tema que llama la atencin, es que todas las Estrategias y Planes han destacado y reconocen que la Reforma de 1953 transform la estructura agraria seorial y latifundista. Pero tambin coinciden en indicar, que no se ha resuelto el tema de la tenencia de la tierra, generndose en este tiempo una estructura de tipo dual, una asentada en la parte

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occidental donde predomina el minifundio, y la otra ubicada en la parte oriental, que se caracteriza por poseer grandes extensiones de tierras, es decir coinciden en indicar que an persiste una distribucin desigual e inequitativa de tierras. Aspecto al cual ahora es necesario agregarle un nuevo conflicto que est surgiendo desde las mismas organizaciones campesinas, indgenas y originarias, sobre la viabilidad econmica y la inequidad que se est generando, con la dotacin de las tierras comunitarias de origen (TCOs). 3.4.7. Sustitucin de importaciones. El informe de la misin Bohan (1942), plantea la necesidad de implementar un plan que permita la produccin y sustitucin de aquellos productos agropecuarios, en los cuales Bolivia tiene las condiciones y potencialidades para su produccin, en este sentido el Plan Inmediato y las acciones de los diferentes gobiernos, se han enfocado en el objetivo de sustituir las importaciones de 7 productos agropecuarios. Los primeros resultados de esta poltica de sustitucin de importaciones y de diversificacin de la produccin, se encuentran y presentan en el informe del Banco Central de Bolivia sobre los avances logrados en la gestin 195520, el mismo indica que la poltica de fijar precios remunerativos para el trigo, arroz, caf maz, caa, lana y cacao, con el fin de crear el incentivo para la produccin, ha tenido los siguientes resultados: Sin presentar datos estadsticos el informe afirma que: la produccin de arroz ha tenido un aumento considerable, logrando abastecer el consumo de la zona oriental y el excedente vendida en las zonas de los valles y altiplano. Para el caso del maz, la produccin se ha incrementado por dos razones; la poltica de precios remunerativos y la introduccin de la variedad llamada cubano amarillo, introducida en diferentes regiones. La produccin de caa de azcar ha aumentado, merced a la ayuda facilitada en forma de crdito a los ingenios privados. As mismo, indica el informe, se han notado aumentos en la produccin de otros artculos agropecuarios, tales como el trigo, caf, lana, etc. La poltica de sustitucin de importaciones, es la que ha logrado los mejores resultados parciales en la economa nacional. En el cuadro 3.27., se puede observar para el caso del

20

Informe del Banco Central de Bolivia. 1955, pag. 19.

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azcar21, que para 1963 se logr cubrir el 100% de la demanda nacional, similar situacin se dio para el caso del arroz, el cual en 1962 logro cubrir toda la demanda interna. El xito de estas polticas tienen su correlacin con los montos invertidos, al respecto Crespo, indica al referirse al ingenio azucarero de Guabira ... adems se introdujo tractores y otras maquinarias agrcolas, por un total que se estim en 20 millones de dlares (Crespo, 2005). Esto nos muestra que el desarrollo se logra con altas inversiones y con polticas de largo plazo (Norton, 2004). Cuadro No. 3.27. Produccin de cultivos y porcentaje del mercado cubierto (en miles de toneladas) Cultivo 1959 1960 1961 1962 1963 1964 Azcar 17,5 24,4 41,2 49,3 68,6 93,6 % del mercado sobreprod cubierto 75% 100% uccin Arroz 23300 24000 24000 36000 35900 % del mercado cubierto 100% 100% Fuente: Elaboracin propia, en base a Memorias del BCB (1955 a 1964) El diagnstico de la ESEDN 1971-91, muestra avances importantes en la sustitucin de importaciones, en el cuadro 3.28., se presentan los logros alcanzados y las metas propuestas. Pero a pesar de existir esta sustitucin de importaciones, aspectos que son bsicos en la propuesta del Plan Bohan y del Plan Inmediato de 1955, la estrategia indica que las mismas no han logrado aliviar el dficit de la balanza de pagos. Cuadro: 3.28. Resultados obtenidos en la sustitucin de importaciones

Resultados obtenidos en el periodo 1955-1970 Productos agropecuarios cuya importacin ha sido sustituida generando incluso excedentes: Azcar Arroz Maz
Fuente: ESEDN 1971-91

Propuesta periodo 1971-1991

Productos que se busca sustituir sus importaciones: Trigo Oleaginosas Fibras vegetales.

21

En 1952 el valor de las importaciones de azcar representaba para Bolivia 5, 06 millones de dlares, para 1963 este monto bajo a 0.4 millones de dlares, que representaban un 7% del consumo nacional

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La memoria del BCB (1971:30), al referirse a la produccin de trigo, indica que los programas de produccin, especialmente el Plan Vertical, estima que el pas se autoabastecer de trigo a partir del ao de 1973, aspecto este que no ha ocurrido, debido a que los diagnsticos identificaban tierras con potencial y aptitud para la produccin de trigo, datos que han llevado elaborar proyecciones errneas para la produccin de trigo. Segn los estudios de suelos de los Ministerios de Agricultura y Planificacin, llevados a cabo a partir de la dcada de los 60, indican que Bolivia no tiene suelos con aptitud para la produccin de trigo. Un efecto importante de haber logrado la sustitucin de importaciones, se refleja en el ahorro de divisas, en el siguiente cuadro se puede observar la disminucin del valor de las importaciones. Cuadro: 3.29. Valor de las importaciones de azcar (en millones de $us)
Ao Valor % Ao Valor % 1952 5,069497 100 1958 3,361656 66% 1953 5,767745 114% 1959 4,277673 84% 1954 4,925033 97% 1960 2,155824 43% 1955 4,045644 80% 1961 1,658217 33% 1956 4,148288 82% 1962 1,755192 35% 1957 6,557183 129% 1963 0,3773 7% Fuente: Informe BCB 1963.

3.4.8. Variacin del ingreso. La Reforma Agraria, lo que buscaba, en trminos tericos era por una parte liberar al indgena para ampliar el mercado interno de consumo y por otra parte dentro de la visin capitalista abastecer al mercado urbano de trabajo, con mano de obra barata y permanente desde el campo, como tambin movilizar la poblacin excedentaria a tierras bajas, para permitir contar con mano de obra (sin propiedad de los medios de produccin), que sea ocupada en los programas de industrializacin, aspectos estos que coinciden con un contexto de propuestas de desarrollo, basados en las corrientes tericas estructuralistas y de modernizacin. Estos dos aspectos, de manera especfica no se han logrado; por una parte el proceso de industrializacin no ocurri, y no absorbi la mano de obra liberada, se desencaden un flujo migratorio a las ciudades, producto de la falta de apoyo a la agricultura familiar-campesina y de pauperizacin de la poblacin rural.

282

El campesino viva una estricta economa de autoconsumo. Sus vestimentas eran tejidas y confeccionadas por ellos mismos, sus aperos de labranza, sus combustibles y en fin todo lo que consuman, eran de su propia produccin, y esto tiene su explicacin lgica: no tenan con que comprar, no perciba dinero por su trabajo. La nueva circunstancia de producir para s en cantidades tales que le permitan vender sus excedentes en el mercado de las ciudades, le hace poseedor de dinero, con el cual puede comprar otros artculos no tradicionales, como ser los producidos en las fbricas, lo que supone transformar sus hbitos de vestimenta, alimenticios y toda clase de bienes necesarios. En 1952 el producto per cpita llegaba slo a 124.8 $us, pero el 50% o ms de la poblacin hacia sus transacciones de produccin y consumo al margen de la economa monetaria; aspecto que tena sus efectos sobre las reas rurales del pas y el consiguiente aislamiento al que estaban sometidos los campesinos con relacin a la economa de mercado. La contribucin de los campesinos a pesar de existir dos economas totalmente distintas a la formacin del producto interno bruto, como su aporte a los tributos aadidos desde la colonia a las comunidades campesinas, especialmente en forma de servicios, no dejaron de ser importantes hasta muchos aos despus de la reforma agraria, la masiva intervencin del gobierno sobre las reas rurales despus de 1952 tampoco haban logrado cambios sustanciales en la distribucin del ingreso nacional, hasta 1975, o sea 23 aos ms tarde el 60% de la poblacin slo tomaba el 21% del ingreso nacional y en 1977, el 84.7% de la poblacin era propietaria de slo el 31.6% del ingreso del pas, poca en la que se haba dicho , hubo el segundo despegue de la economa y era por tanto ao de la revolucin industrial boliviana. En todas las Estrategias y Planes, se ha hecho referencia al bajo ingreso per cpita como uno de los factores centrales que han tenido una influencia directa sobre el crecimiento de la economa del pas, a esta temtica tambin se le suma la poca articulacin y el aislamiento de las economas campesinas con los mercados. Sobre este aspecto el PNDES (1962-1971), indica que el PIB per cpita del trienio de 1950-52 que alcanz a ms de 110 dlares, en el trienio 1957-59 apenas alcanzo a 90 $us. Esta contrastacin de niveles medios de ingreso, coincidente con un perodo de cambio social de honda significacin, que ha permitido incorporar a la vida ciudadana a importantes ncleos de la poblacin del pas, terminara por resultar incompatible con el proceso social y la propia estabilidad poltica si no se acompaa urgentemente de una poltica de desarrollo que muestre perspectivas de una superacin verdaderamente significativa. En el grfico 3.44., se presenta la variacin del ingreso per cpita, al inicio y a la finalizacin de cada periodo comprendido en las Estrategias o Planes. En el mismo se puede observar tres perodos, uno el que va de 1950 hasta 1992, donde se tiene

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incrementos en el ingreso per cpita, el segundo perodo que va de 1992 hasta el 2003, donde los ingresos iniciales resultaron ser superiores a los presentados al final del periodo establecido y finalmente del 2007 al 2011, donde se ve que el PIB per cpita tiene incrementos que casi duplican los ingreso que se tenan el 2005, pero este ingreso debe principalmente a un contexto, donde la exportaciones y precios de las materias primas, tienen una alta demanda y con precios alto. Grfico 3.44.
Bolivia: Variacin del PIB per capita en cada Estrategia o Plan (en $us)
2500 2000

PIB

1500
1000
ingreso Inicial Ingreso Final

500
0

Estrategia o Plan

Fuente: Elaboracin propia, en base a las Estrategias y Planes

Otro aspecto importante a resaltar, es que en los perodos de las Estrategias o Planes, se ha tenido como promedio un incremento del 16% del ingreso per cpita. Para la dcada de los 1980 y 1990, Meier (2002), indica que numerosos estudios presentaron evidencia de que las polticas que guiaban distorsionadamente la formacin de precios agrcolas tenan un efecto adverso sobre la brecha entre los ingresos urbanos y rurales, sobre los incentivos a producir alimentos y exportar cosechas, sobre la habilidad de los gobiernos para establecer reservas de alimentos, y sobre las oportunidades de trabajo en la agricultura, el procesamiento y las industrias rurales. Lamentablemente para el caso boliviano, por la falta de datos es difcil poder corroborar esta afirmacin de la variacin de los ingresos urbanos y rurales, pero todo el anlisis realizado en este captulo muestra que las polticas propuestas en las Estrategias o Planes que han seguido esta ruta, han tenido los efectos y los resultados a los cuales se hace mencin.

284

Las caractersticas del mercado laboral y la gran dificultad para medir la variacin de los ingresos, especialmente en las economas campesinas, explica en gran parte el fracaso de la implementacin de los modelos cuyos supuestos estn basados, en que existe un libre mercado de la mano de obra y relaciones capitalistas. En la gran mayora de los casos, el anlisis histrico y hermenutico de las Estrategias y Planes, muestra que el intercambio de mano de obra es parte de transacciones eslabonadas, pues se intercambia con otros bienes o servicios, como crdito, bienes agrcolas, alquiler de tierras, y no con el dinero. Bajo estas condiciones los salarios no son ni explcitos ni uniformes. Esta caracterstica obedece al poco desarrollo de los mercados rurales en general, donde el intercambio de mano de obra no puede ser un intercambio independiente. Es frecuente observar en el campo, que los campesinos respetan mucho ms la obligacin de un intercambio de trabajo por reciprocidad que un contrato de trabajo asalariado. En este caso an es sorprendente, como el mercado no puede imponerse sobre las relaciones de no mercado (Pajuelo 2002?, Plan nacional de Desarrollo 2007). Otro aspecto que muestra el relativo xito en el sector agropecuario y especficamente en el campesino e indgena, de las teoras de la modernizacin, estructuralista y neoliberal, es que para los campesinos la seguridad alimentaria, parece ser un objetivo central dentro de su estrategia de sobrevivencia. Se puede comprender ahora que este objetivo est asociado al problema de que los mercados de bienes agrcolas y de otros bienes y servicios no estn suficientemente desarrollados en el campo. Si fuera posible obtener un empleo asalariado y comprar alimentos cuando la propia produccin no es suficiente no se justificara la bsqueda de la seguridad alimentaria basada en la propia produccin. El problema es que estos mercados no operan as. Es claro que esta estrategia implica un costo para la unidad campesina, pues podra producir otros bienes ms rentables o emplearse como asalariado. Pero esto requerira que los mercados especialmente en las reas rurales y ciudades intermedias, al margen de las ciudades del eje central, estuvieran desarrollados.

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CAPITULO IV FACTORES QUE HAN INFLUIDO EN LA CONSTRUCCION E IMPLEMENTACION DE LAS ESTRATEGIAS Y PLANES
4.1. Cambio y continuidad de los gobiernos.

El objetivo de este acpite es el de analizar la influencia, relevancia y oportunidad de los diferentes gobiernos en la elaboracin y presentacin de las Estrategias o Planes. La hiptesis de la que se parte afirma que los cambios de polticas y de los lineamentos estratgicos, obedecen y estn en relacin estrecha con la continuidad y/o cambio del partido poltico y de la ideologa del mismo, en el ejercicio de las funciones de gobierno. Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional (PIPEGRN) 1955-1960.

El Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional (conocido como Plan Guevara), fue elaborado durante el gobierno del MNR, partido que lideriz los procesos de la revolucin nacional y la reforma agraria que se dio en Bolivia los aos 1952 y 1953 respectivamente.

Este plan se elabor dando continuidad a las actividades que se venan desarrolladas en el perodo de 1952 a 1954, donde podemos asumir o inferir, que las mismas tuvieron como base de inspiracin las propuestas incorporadas en el informe de la misin econmica de los Estado Unidos para Bolivia dirigida por Merwin Bohan, conocido como Plan Bohan de 1942. Toranzo (1999), al referirse a este aspecto afirma que como sucedi con todos los regmenes nacionalistas de la poca ... El Plan econmico de la revolucin uso las ideas de las misiones internacionales (Bohan, 1942 y Keenleyside, 1951) para la definicin de las polticas econmicas. A estas ideas se sumaron, claro esta, los aportes del pensamiento de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL)

En trminos de continuidad, tanto del partido de gobierno como de la corriente ideolgica, el Plan Inmediato contaba con las condiciones polticas necesarias para su implementacin. Es

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decir, en su periodo de alcance que va de 1955 a 1960, 5 aos, el MNR, contino en el gobierno. El Plan Inmediato se elaboro en 1955, un ao antes de la finalizacin del gobierno de Vctor Paz, del cual Hernn Siles, era vicepresidente y uflo de Chvez ministro de Asuntos Campesinos. Este Plan tuvo continuidad, ya que para el periodo 1956-1960, Hernn Siles fue presidente y Nuflo de Chvez1 vicepresidente, en 1960 retoma nuevamente la presidencia Vctor Paz Estensoro, el cual no altero el programa del Plan Inmediato ni las polticas de estabilizacin econmica adoptada el 15 de diciembre de 1956.

El perodo 1952 a 1964, se caracteriza por una hegemona del partido de gobierno y una corriente ideolgica y poltica revolucionaria y nacionalista, con fuerte presencia del Estado. El gobierno incorpora las propuestas de las corrientes de la teora de la modernizacin, buscando el desarrollo endgeno y la diversificacin industrial. Para el sector agropecuario, se encuentran elementos de las corrientes de la teora de la modernizacin y del

estructuralismo, que pretenden alcanzar la modernizacin de la agricultura, la diversificacin productiva, sustitucin de importaciones y la reduccin de la brecha entre tradicin y modernidad. El desarrollo productivo y agroindustrial en la regin del oriente boliviano2, bajo este objetivo que a la larga se constituye en poltica de Estado, en algunos casos explicitas y en otros implcitas, justifica el desarrollo de programas, proyectos y la canalizacin priorizada de inversiones para el desarrollo de la regin del oriente boliviano. Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social (PNDES) 1962-1971

Ms conocido como Plan Decenal fue elaborado y aprobado en julio de 1961, es decir al segundo ao de gobierno de Vctor Paz que duro de 1960 a 1964. En trminos generales al referirse a este plan Mesa (2001), indica que el Plan segua la ruta del Plan Bohan de 1942 y del Plan Guevara de 1955, respondiendo a los desafos de crecimiento integral y diversificado de nuestra economa.

1 2

uflo de Chvez, fue hijo de un exterrateniente. Alfonso Crespo (2005:20), en la biografa de Alfonso Gumucio militante del MNR y gerente de la Corporacin Boliviana de Fomento, indica que Gumucio, estaba animado por un objetivo concreto: desarrollar la economa de los departamentos de Santa Cruz, Beni y Pando.

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Vctor Paz, gano las elecciones presidenciales para la gestin 1964 a 1968, pero por problemas de sucesin presidencial y rupturas internas del MNR, fue derrocado en noviembre de 1964, por Barrientos. Esta situacin acabo por desmoronar los doce aos de gobierno de la revolucin nacional, en los cuales segn Mesa (2001), no se acabaron por sentar las bases definitivas para un proceso de liberacin econmica y progreso social.

A partir de 1964, los gobiernos militares de Barrientos (1964-1965), Barrientos y Ovando (1965-1966) y nuevamente Barrientos desde 1966 a 1969, la orientacin estatista y de capitalismo de Estado no varo sustancialmente. La primera administracin de Barrientos, dio continuidad a la propuesta del Plan Decenal (1962-1971), elaborndose el segundo plan bienal 1965-19663, se puso en marcha el pacto militar campesino, instrumento poltico de control del agro y de respaldo a los gobiernos de las Fuerzas Armadas.

A pesar de plantearse una continuidad de los dos Planes bienales, se tuvo un cambio importante en el enfoque de las propuestas, se priorizo por aspectos financieros, la ejecucin de proyectos y programas especficos, con una mirada de obtener resultados a corto plazo, dejando a un lado las aspiraciones y proyecciones decenales. En la presentacin de su planteamiento econmico4, Barrientos critica al anterior gobierno indicando: los anteriores gobiernos dirigidos por el doctor Paz Estensoro, aplicaron una poltica econmica que no fue positiva por la falta de una categrica definicin sobre el papel que le corresponda desarrollar al Estado y a la iniciativa privada, hecho que ha creado una situacin grave contra el inters nacional. En este sentido a partir de 1964, segn el presidente Barrientos, se plantea para el desarrollo agropecuario la implementacin de polticas prcticas en el sentido de la realidad, modernizacin o dicho en otras palabras debe dejarse al incentivo de la inversin privada la utilizacin de los recursos potenciales del pas. A la muerte de Barrientos, asume la presidencia Siles Salinas en 1969, el cual creo la Corporacin de Desarrollo Rural, con una mirada y enfoque diferente que su antecesor en relacin al desarrollo rural. En el cuadro 4.1, se presenta la secuencia de los gobiernos que se sucedieron en todo este perodo.

3 4

Informe BCB. 1965: 24-25. Informe del BCB 1964.

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Cuadro 4.1. Bolivia: Secuencia de presidentes en el perodo 1960-1969 Perodo 1960-1964 1964-1965 1965 1966-1969 1969 Promedio Presidente Vctor Paz Estensoro Tipo de gobierno Democrtico, de la revolucin nacional. Junta Militar de Gobierno.

General Rene Barrientos, General Alfredo Ovando General Rene Barrientos y General Militar, defacto Ovando General Rene Barrientos Presidente constitucional. Democrtico Siles Salinas Sucesin constitucional. Democrtico 2 aos por presidente

Fuente: Elaboracin propia, en base a: Mesa, J; Teresa, G y Mesa, C. Historia de Bolivia 2001.

Estrategia del Desarrollo Socioeconmico Nacional (EDSN) 1971-1991

La Estrategia que tiene un horizonte de 20 aos, se elaboro y aprob en marzo de 1970, siete meses antes de la finalizacin de la presidencia del General Alfredo Ovando Canda (1969 a 1970). Los sucesivos gobiernos con tendencias diferentes y falta de claridad de un proyecto poltico no pudieron o no quisieron dar continuidad a lo planteado en la Estrategia.

Esta Estrategia se caracteriza por la incorporacin prioritaria de los planteamientos tericos de la corriente estructuralista, complementados con las propuestas teoras de la modernizacin. La dcada de los 70, presenta como indica Meier (2002) en trminos de propuestas tericas, el paso la primera a la segunda generacin de economistas del desarrollo, para la primera generacin, el gobierno era una fuerza exgena, pero la nueva economa poltica de la segunda generacin intenta endogenizar las decisiones de los polticos, burcratas y administradores, buscando reducir la sobre extensin del Estado siendo el mismo un Estado negativo o explotador cuyas implicaciones aparecen reflejadas en las distorsiones de precios y en mercados agrcolas con sesgos hacia lo urbano.

En los 20 aos planteados en la Estrategia, se han tenido 13 gobiernos, cuadro 4.2., de los cuales ocho son militares y 4 democrticos, el ms largo de todos ello fue el de Banzer, que duro de 1971 a 1978. Bajo este gobierno y es el nico caso de la historia de Bolivia, se implementa durante la gestin 1975, un solo ao la EDSN, para luego ser sustituida por el

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Plan quinquenal 1976-1980. En todo este perodo, caracterizado por convulsiones polticas, no se tuvo la sensatez para dar continuidad o desarrollar polticas coherentes de desarrollo del sector agropecuario, motivo por el cual las metas ambiciosas de generar los cambios estructurales econmico y social propuestos en la Estrategia no se pudieron plasmar en hechos y acciones concretas. En promedio, cada presidente tuvo una duracin de 1.5 aos, aspecto este que muestra la inestabilidad de los gobiernos y la dificultad para implementar Planes y Estrategias de largo plazo.

Cuadro 4.2. Bolivia: Secuencia de presidentes en el perodo 1970-1989 Perodo 1969-1970 Presidente General Alfredo Ovando Canda Tipo de gobierno Militar, defacto se autodenominaba el Gobierno Revolucionario, con una

lnea poltica de nacionalismo. 1970-1971 General Juan Jos Torrez Militar, defacto. Tena la lnea poltica de grupos de izquierda. 1971-1978 1978 1978-1979 1979 1979 1979-1980 1980-1981 1981-1982 1982 1982-1985 1985-1989 Promedio General Hugo Banzer Surez General Juan Pereda General David Padilla Walter Guevara Arze General Natusch Busch Lidia Gueiler General Lus Garca Meza General Celso Torrelio General Guido Vildoso Siles Suazo Vctor Paz Estensoro Militar, defacto Democrtico Militar, defacto Democrtico Militar, defacto Democrtico Militar, defacto Militar Militar Democrtico Democrtico 1.5 aos por presidente

Fuente: Elaboracin propia, en base a: Mesa, j; Teresa, G y Mesa, C. Historia de Bolivia 2001.

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 Plan Quinquenal Agropecuario (PQA) 1976-1980

El Plan elaborado en el quinto ao del gobierno militar de facto del General Hugo Banzer, tuvo dos aos de implementacin. Posteriormente vino un periodo de gran inestabilidad poltica y sucesin de cambios de gobiernos democrticos por militares que no permitieron centrar la atencin en la concrecin y operativizacin de acciones e inversiones en el desarrollo del sector agropecuario, ver cuadro 4.3. Cada uno de estos gobiernos tuvo una duracin que fue desde semanas a mximo un ao, donde en promedio se tiene una duracin de 10 meses. En este sentido, se puede afirmar que en este perodo el sector agropecuario, ha perdido por lo menos cuatro aos de implementacin y desarrollo de programas y proyectos agropecuarios de mediano alcance, debido principalmente a la instabilidad y los factores polticos de cambio de gobiernos. Cuadro 4.3. Bolivia: Secuencia de presidentes en el perodo 1976-1980 Perodo 1971-1978 1978 1978-1979 1979 1979 1979-1980 Promedio Presidente General Hugo Banzer Surez General Juan Pereda General David Padilla Walter Guevara Arze General Natusch Busch Lidia Gueiler 10 meses por presidente. Tipo de gobierno Militar, defacto Democrtico Militar, defacto Democrtico Militar, defacto Democrtico

Fuente: Elaboracin propia, en base a: Mesa, J; Teresa, G y Mesa, C. Historia de Bolivia 2001.

Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo (PNRD) 1984-1987

Este Plan fue elaborado durante el gobierno de Siles Suazo, periodo de gran inestabilidad econmica y poltica en Bolivia. Especficamente es un Plan, que se elabora para la recuperacin del sector agropecuario de uno de los desastres climticos de mayor impacto en el sector productivo; con un impacto en el aspecto social, reflejado en una de las ms altas migraciones campo ciudad. La sequa de 1982-1983, ocurrida por efecto del fenmeno

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del nio, tuvo un impacto econmico importante en el sector agropecuario, incluso en algunos indicadores recin 20 aos despus del desastre, se estn alcanzando los niveles de produccin y productividad que se tenan antes de la sequa.

Este fenmeno climtico marca y define los elementos centrales del Plan, denominado por esta razn de rehabilitacin. Las acciones propuestas en el Plan, especialmente en los aspectos relacionados con la intervencin estatal no fueron implementadas o no tuvieron continuidad, debido a que en 1985, Bolivia llego a una crisis hiperinflacionaria la cual llevo a una inestabilidad econmica, social y poltica, que termino en la renuncia del presidente Hernn Siles Suazo y un adelanto de las elecciones generales. El nuevo gobierno del MNR, que gano las elecciones, ver cuadro 4.4., como primera medida para aliviar la crisis econmica, elimino todo lo que tenia que ver con el modelo Estatal de 1953, e implemento el modelo de libre mercado de la corriente terica neoliberal, generando de esta forma un cambio radical de las polticas, acciones del gobierno y roles del Estado en materia de desarrollo. Es en este momento que se pasa de un Estado paternalista empresario a un modelo de libre mercado, donde se da el achicamiento del Estado, pasando este a asumir un rol normador y regulador.

El Plan de rehabilitacin y desarrollo que estaba concebido bajo el modelo del Estado empresario y paternalista, no es pertinente ni coherente con el nuevo modelo y la realidad que vive Bolivia. En este sentido el Plan deja de tener el apoyo del Estado, bajo la premisa que el sector productivo agropecuario se maneje sobre y bajo las leyes de la oferta y demanda del mercado.

Este cambio de modelo gener que se tuvieran 5 aos de implementacin de polticas neoliberales, en los cuales el sector agropecuario no cont con un Plan o Estrategia, un marco institucional y lineamientos de poltica claras.

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Cuadro 4.4. Bolivia: Secuencia de presidentes en el perodo 1984-1987 Perodo 1982-1985 1985-1989 Presidente Siles Suazo Vctor Paz Estensoro Tipo de gobierno Democrtico Democrtico

Fuente: Elaboracin propia, en base a: Mesa, J; Teresa, G y Mesa, C. Historia de Bolivia 2001.

Estrategia de desarrollo econmico y social (EDES) 1989-2000

Esta estrategia diseada para un horizonte de 10 aos fue presentada en abril de 1989, tres meses antes que termine la gestin de gobierno de Vctor Paz, es decir la misma no tuvo el tiempo necesario para su implementacin y el logro de los objetivos planteados por parte del Estado. En agosto de 1989, entro como presidente constitucional, a travs de un pacto con el partido de derecha ADN, Jaime Paz del MIR, ver cuadro 4.5.

El nuevo gobierno no implemento la Estrategia, pero se enmarco en dar continuidad al modelo neoliberal de libre mercado iniciado en 1985, implementando a nivel general las polticas y el ajuste estructural de segunda generacin. Cuadro 4.5. Bolivia: Secuencia de presidentes en el perodo 1989-2000 Perodo 1985-1989 Presidente Vctor Paz Estensoro Tipo de gobierno Democrtico. Neoliberal (apertura al mercado). Partido MNR 1989-1993 1993-1997 1997-2002 Jaime Paz Zamora Gonzalo Snchez de Lozada General Hugo Banzer Democrtico. Partido MIR Democrtico. Partido MNR Democrtico. Partido ADN

Fuente: Elaboracin propia, en base a: Mesa, J; Teresa, G y Mesa, C. Historia de Bolivia 2001.

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 Estrategia Nacional de Desarrollo (END) 1992 2000

De la misma forma que en la EDES (1989-2000), esta Estrategia fue presentada a finales de 1992, ocho meses antes que termine la gestin de gobierno de Jaime Paz. La historia, de no continuidad y abandono, se vuelve a repetir con el nuevo gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada. Estrategia de Transformacin Productiva del Agro (ETPA) 1996-2000

El gobierno de Gonzalo Snchez (1993-1997), es el primer gobierno en la historia de Bolivia, que arranca una gestin de gobierno con la presentacin de una Plan General de Desarrollo Econmico y Social, el cual se implementa y ejecutada a lo largo de toda la gestin. En trminos generales este Plan no tiene una propuesta especfica para el sector agropecuario, pero la ETPA, se presenta de manera oficial como Estrategia de gobierno para el sector agropecuario un ao antes de que termine la gestin de gobierno. La propuesta tiene la caracterstica de haber sido elaborada por la Unidad de Anlisis de Polticas Econmicas (UDAPE) y presentada al grupo de Paris en marzo de 1996, aprobada por este grupo y discutida a nivel nacional para su implementacin. PGDES Gobierno ADN 1997-2002.

El gobierno de Banzer tardo dos aos de su gestin en elaborar su PDGES, el mismo que no fue implementado y operativizado en su propuesta, ya que el mismo partido de gobierno ADN, elabor de manera paralela el Plan de Accin paralelo al PGDES, el cual contaba con un mayor consenso dentro del grupo de gobierno, situacin esta que nos muestra que dentro de un mismo gobierno se contaban con dos planes paralelos. Uno formal ante el Estado y la sociedad, que no contaba con ningn respaldo y consenso poltico y el segundo el Plan del partido de gobierno que s fue implementado.

De manera especfica para el sector agropecuario, en este perodo el gobierno se vio en la disyuntiva de implementar la ETPA, propuesta desarrollada en el gobierno del MNR y que contaba con la aprobacin del club de Paris y con recursos econmicos comprometidos o desarrollar su propia estrategia, opcin esta ltima que en definitiva se impuso. Es en este

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sentido que el gobierno de Banzer, realiza el diagnostico socio econmico del sector agropecuario publicado el 2000, y disea la Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (PNDAR), publicada en 1999, ambas actividades desarrolladas bajo la responsabilidad del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios. Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (PNDAR) 1999-2004

La poltica fue elaborada en el segundo ao de la presidencia de Hugo Banzer en 1999, la misma indica que la ETPA, constituye el marco de referencia y orientacin comn de las polticas pblicas (PNDAR, 1999). A partir de esta referencia explicita se puede observar que las acciones y cambios institucionales realizados, estaban en base a la Estrategia, uno de los ejemplos es el cierre del Instituto Boliviano de Tecnologa Agropecuaria (IBTA) y la apertura del Sistema Boliviano de Tecnologa Agropecuaria (SIBTA.), que responde al modelo vigente que ha sido operado en los ltimos doce aos, y que se inscribe en la economa de mercado y que coincide con lo propuesto en la ETPA (PNDAR, 1999). Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR) 2003-2007

Esta estrategia fue elaborada en el gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada del MNR y presentada a finales del 2002. El objetivo era el de lograr una compatibilidad con la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP), la ley del Dialogo y el dialogo Bolivia productiva. A la renuncia y destitucin del presidente Gonzalo Snchez, le sucedi en el cargo el Vicepresidente Carlos de Mesa, el mismo que le dio continuidad, pero se genero un nuevo proceso de discusin y consulta en todos los niveles (nacional, departamental y municipal), con actores privados y la sociedad civil, esta vez liderizado por el Ministerio de Agricultura.

Esta Estrategia, que inicialmente tenia un horizonte de 5 aos, del 2002 al 2007, periodo que coincide plenamente con la gestin de gobierno, perdi un ao en el proceso de discusin y ajuste y a mediados del 2004 se tiene la ltima versin revisada y ajustada. Durante las gestiones 2004 y parte del 2005, se empez la implementacin de la Estrategia. En enero del 2006, la misma perdi vigencia ya que en las elecciones gano el partido del MAS asumiendo el cargo de presidente Evo Morales.

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Cuadro 4.6. Bolivia: Secuencia de presidentes en el perodo 2003-2007 Perodo 2002 2003 (17 de octubre) 2003 - 2005 2005 2006 (enero) 2006 2009 (4 aos) Promedio Presidente Gonzalo Snchez de Lozada Carlos de Mesa Gisbert Eduardo Rodriguez Veltze Evo Morales Ayma 1 ao y 3 meses Tipo de gobierno Democrtico. Neoliberal. Partido MNR Democrtico. Partido MNR (presidente interino) Sucesin constitucional Democrtico. Partido MAS. De corriente socialista.

Fuente: Elaboracin propia.

Plan Nacional de Desarrollo (PND 2007-2011) y Plan Sectorial de la Revolucin, Agraria, Rural y Forestal (2007-2012)

En el segundo quinquenio del siglo XXI, se produjeron cambios estructurales polticos en el pas. Luego de prolongados debates, la Asamblea Constituyente propuso una Nueva Constitucin Poltica del Estado, aprobada mediante Referendum Constitucional en enero del 2009. El Presidente convoc a elecciones generales, iniciando el cumplimiento de la Nueva Constitucin Poltica del Estado, acortando un ao su mandato.

Evo Morales Ayma fue reelegido Presidente de la Repblica por cinco aos obteniendo 64% de votos, tom posesin de su nuevo mandato el 22 de enero de 2010, gobernar hasta enero del 2015.

El gobierno del MAS, de corriente poltica socialista, ocupo los primeros meses de su primer gobierno, en la elaboracin y presentacin del Plan Nacional de Desarrollo (PND), el cual presenta un cambio de enfoque importante y contrario al modelo neoliberal, que se vena implementando desde 1985. En septiembre del 2007 se publica en la gaceta oficial el PND 2007 y en noviembre del mismo ao el Plan Sectorial de la Revolucin Agraria, Rural y Forestal, en ambos planes se puede observar un planteamiento de cambios profundos, en relacin a la poltica econmica, social y cultural, as como una reivindicacin de los

derechos de los campesinos, pueblos indgenas y originarios. Un elemento que destaca en estos Planes, es el rescate de varios elementos de la teora estructuralista, como por

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ejemplo slo una decidida intervencin gubernamental, que promueva una continua transformacin estructural apoyada en el desarrollo de un sector industrial nacional diversificado, podra solucionar el problema del subdesarrollo. As mismo de la teora neomarxista, se puede identifica el elemento que hace referencia a .la adopcin de una perspectiva histrica y la atencin hacia la distribucin del control del excedente entre las distintas clases sociales.

A partir de enero del 2010, momento en que Evo Morales, inicia una segunda gestin de gobierno del MAS, no se elaboran nuevos planes sino se pasa a un proceso de elaboracin y aprobacin de Leyes, las cuales en los hechos, estn definiendo la constitucin e implementacin de programas y cambios en las estructuras de los ministerios relacionados con el sector agropecuario, rural y de los recursos naturales. Anlisis global.

Un aspecto importante, a destacar del anlisis realizado y que explica la poca o nula implementacin. Es que las Estrategias y los Planes de desarrollo han sido elaborados en el ltimo ao o incluso faltando algunos meses para que culmine la gestin de cada uno de los gobierno de turno. Aspecto que ha influido, en la construccin de propuestas de polticas, de gobierno, que no han tenido la capacidad de generar de manera directa polticas de Estado, que sean implementadas y que tengan continuidad.

Ante el hecho identificado de que la mayora de los gobiernos han desarrollado sus Estrategias o Planes al finalizar sus perodos de gobierno, surgen dos posibles respuestas:

1. Los gobiernos han elaborado sus Estrategias o Planes, pensando que iban a ser reelegidos para la siguiente gestin gubernamental. En ese sentido los partidos de gobierno crean que con la sola, presentacin de una Estrategia o Plan de desarrollo, lograran convencer al pueblo de que ellos tenan la respuesta y una propuesta de desarrollo para Bolivia, por la cual el pueblo debera inclinarse y votar. 2. Debido a la falta de institucionalidad, la dbil o escasa informacin tcnica confiables y los continuos cambios de personal, a cualquier gobierno se le hace muy difcil poder presentar una Estrategia o un Plan de desarrollo, tcnicamente robusto y

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confiable, por lo ante el temor a la crtica optaron por construir su propia informacin, aspecto que les llevo a consumir todo el periodo de su gestin en recabar informacin y dedicarse tan solo a la ejecucin de proyectos de corta duracin o a resolver problemas coyunturales

Tomando en cuenta los tres momentos histricos, uno de 1952 a 1985, donde la revolucin del 52 dirigida por el MNR fue de carcter nacionalista, al fundar el Estado nacional, empresario y paternalista, el segundo de 1985 al 2005, en el que predomina el modelo de libre mercado, en el cual el Estado se achica, asumiendo el rol normador y promotor y el tercero del 2006 al 2013, con un gobierno de izquierda, denominado gobierno del cambio y revolucionario que busca generar cambios estructurales, se pueden identificar las siguientes caractersticas, que han influido de manera importante en el xito y fracaso de las Estrategias y los Planes. La propuesta de construccin de una ruta de desarrollo agropecuaria, esta marcada en base al informe y la propuesta elaborada por Bohan en 1942. Es decir, las Estrategias o Planes de desarrollo para el sector agropecuario, han sido elaboradas tomando como eje de referencia los lineamientos de la diversificacin, sustitucin de importaciones y la integracin de la produccin agropecuaria. El modelo de poltica de Estado que orienta las propuestas de los gobiernos en todo el periodo estudiado, es la sustitucin de importaciones y la exportacin. El mismo esta en relacin directa con las propuesta tericas y los modelos de desarrollo que han primado y tenido vigencia en las diferentes etapas, y en todos los pases de Amrica Latina. Con relacin a la importancia del abastecimiento del mercado interno, hasta finales de la dcada de los noventa se busca abastecer el mismo y ahorrar divisas. Pero a partir de la propuesta de la ENDAR, el mercado interno asume un papel secundario ante la priorizacin del mercado externo. Propuesta que venia siendo impulsada a partir de 1985, donde los gobiernos hacen un mayor nfasis en generar programas y desarrollan acciones de apertura y fortalecimiento hacia el mercado exterior. En este periodo, el mercado interno deja de tener importancia, por ser considerado muy pequeo y que no permite generar procesos de fortalecimiento y de competitividad

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del sector agropecuario. Pero a partir del 2006, se retoma la importancia del mercado interno, pero desde una mirada centrada en la seguridad y la soberana alimentaria. Por otra parte, de manera general y reiteradamente todos los gobiernos plantearon el ahorro y la generacin de divisas que le permitan al Estado hacer inversiones. Pero este objetivo no se ha logrado concretar hasta el 2006, a partir de este ao el mercado y los precios de las materias primas, favorecen a los productos bolivianos, ya que como en ningn momento de la historia las exportaciones y el PIB, han tenido un crecimiento importante, que ha permitido al gobierno desarrollar programas de inversin y de desarrollo, pero sin entrar an en un proceso de industrializacin que rompa el circulo de las materias primas que persiste a lo largo de la historia boliviana. En trminos macroeconmicos sin importar la corriente poltica del gobierno de turno, todos estaban imbuidos en buscar la sustitucin de importaciones, la vertebracin caminera y el desarrollo integral. En este sentido, cada partido poltico que asumi el gobierno tena un contexto internacional y modelos de desarrollo econmico que le marcaban una agenda de desarrollo ms o menos comn sobre la cual deberan trabajar. Este aspecto es ms fuerte en todo el perodo que va de 1985 al 2005. En el periodo del Estado empresario de 1952 a 1985, que comprende 33 aos, solo un partido poltico, el MNR, ha tenido una continuidad de 12 aos de gobierno. Tiempo que le ha permitido poder elaborar, desarrollar e implementar un plan (el Plan Inmediato 1955-19605) y elaborar una estrategia (PNDES 1962-1971) pero que la implemento parcialmente. Los regmenes militares que se iniciaron en 1964, interrumpiendo los 12 aos de gobiernos democrticos, segn Arze (1999) desvirtuaron totalmente las medidas de la revolucin de 1952 e inestabilizaron dramticamente al pas durante ms de 17 aos con vaivenes polticos que fluctuaron alternativamente entre la derecha y la izquierda entre el reformismo y el populismo. En el tercer perodo que va del 2006 al 2013, se tiene una segunda etapa donde se ha elaborado e implementado un Plan sectorial. Lamentablemente el mismo ha concluido y no se tiene una nueva propuesta de un nuevo Plan que permita tener continuidad en el desarrollo de las acciones.

En este aspecto estoy considerando los periodos y tiempo de gobierno y no as otros aspectos y factores que pudieron influir en la implementacin de las estrategias y planes.

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 Bolivia no ha tenido, una Estrategias o Plan de desarrollo agropecuario o rural, que hayan tenido continuidad de un gobierno a otro. Se podra decir que hay dos excepciones, una es la implementacin durante un ao de la EDSN 1971-1991, en el gobierno de Banzer pero no porque crea y asuma la Estrategia, sino por que no tenia otra alternativa. Aspecto que se hace evidente cuando, un ao despus, en 1976 presenta su plan quinquenal 1976-1980, dejando de lado la Estrategia. La segunda la PNDAR 1999-2004, que toma como base las propuestas de la ETPA y las implementa. En contraposicin el segundo perodo se caracteriza, porque a pesar de no encontrar una continuidad de gobierno, se tiene todo un periodo de pactos y acuerdos entre los partidos polticos para llegar al gobierno (Mayorga, Toranzo 1999). Arze (1999) al referirse al tema indica, Paz Estenssoro, en su cuarto gobierno (19851989),conformo el llamado Pacto por la Democracia con el partido de Accin Democrtica Nacionalista (ADN), liderado por el general Banzer y posteriormente con el rgimen constitucional del presidente Jaime Paz Zamora (1989-1993) que conformo una alianza ADN-MIR, denomina acuerdo patritico. El gobierno de Paz Zamora orient la poltica econmica del pas en los trminos de continuidad a la Nueva Poltica Econmica (NPE), a travs del Decreto 22407. Estas alianzas y coaliciones generaron cuoteos polticos, de ministerios, programas, direcciones, etc., entre los partidos que conformaban el nuevo gobierno, generando un ambiente desarticulado de las acciones. El marco contextual terico que dirigi las acciones y las propuestas de cada uno de estos gobiernos, fue el modelo neoliberal de la economa de libre mercado. En este sentido todos los gobiernos no generaron propuestas que vayan en contra de la implementacin de las polticas desarrolladas en el marco de la corriente terica del neoliberalismo. Con relacin a los perodos u horizontes de implementacin, de las Estrategias o Planes para alcanzar los objetivos y metas planteados. En la primera etapa y tercera etapa se identifican, periodos que abarcan 5 a 10 aos en los Planes y 20 aos en las Estrategias. Horizontes coherentes cuando se trata de generar cambios estructurales. En cambio en la segunda etapa, se puede observar que las propuestas de los gobiernos, abarcan perodos de tiempo ms cortos, bajo la lgica de la dinmica y rapidez de los cambios que se estn dando a nivel mundial.

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4.2. Continuidad en el diseo e implementacin de las polticas.

El objetivo de este acpite es el de analizar en qu medida ha existido una continuidad en el diseo e implementacin de polticas agropecuarias, que permitan el desarrollo agropecuario. En este sentido, se han identificado en las Estrategias y Planes, las polticas explcitamente diseadas, para la construccin de la ruta de desarrollo propuesta. En aquellas Estrategias y Planes que no tienen un planteamiento explcito de las polticas, se ha tratado de identificar las polticas implcitas propuestas, pero el trabajo y anlisis se ha centrado en aquellas polticas planteadas de manera explcita, entendidas las mismas como un mandato que buscaba un cambio y resultados en el sector agropecuario.

Es difcil resistirse a reconocer que para buscar un desarrollo es necesario tener ciertos prerrequisitos para el xito de cualquier tipo de poltica agraria, en el marco del desarrollo agrcola es necesario la creacin de ciertas estructuras pblicas de apoyo que pueden ser aprovechadas por los agricultores (sobre todo los de menores recursos) y que favorezcan, al mismo tiempo, el potencial productivo y la mejora del capital humano rural. En trminos generales se hace mencin a muchas variables y factores que han contribuido y que contribuyen al xito de la agricultura, como ser: Reforma Agraria Servicios de extensin agrcola Servicios de capacitacin Servicios de asistencia tcnica Infraestructuras razonablemente buenas Importantes inversiones en las reas rurales Polticas de sostn de los precios agrcolas Canalizacin de crditos a tasas inferiores a las del mercado Los elevados aranceles y la proteccin de varios productos del campo Las polticas de alfabetizacin y de educacin en el mundo rural La conversin de la autosuficiencia alimentaria en prioritario objetivo poltico

La importancia, del anlisis y la explicacin de la lgica de las polticas, radica en que para su elaboracin, existe un primer momento crtico, denominado de dialogo y encuentro entre el organismo de planeacin y las ms altas autoridades polticas. En este dilogo, Bettelheim (1984) afirma que el organismo de planeacin debe presentar diversas posibilidades de

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desarrollo, de acuerdo con el nivel actual de las fuerzas productivas, pero es decisin de las mximas autoridades polticas, definir en su contenido los objetivos econmicos, sociales y polticos que correspondan, en base a las propias concepciones ideolgicas y polticas de estas autoridades de turno. Bajo esta afirmacin se pretende identificar y demostrar que la falta de continuidad y priorizacin de determinadas polticas responde en el fondo a concepciones ideolgicas que se contraponen y que entre ellas mismas consideran un crimen poltico el de dar continuidad a las polticas del gobierno anterior. Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional (PIPEGRN) 1955-1960.

Este Plan no plantea de manera explcita las polticas para el desarrollo del sector agropecuario, implcitamente reitera y rescata las acciones planteadas por el informe Bohan (1942). Tomando en cuenta este vaco de polticas, en el Plan Inmediato se pueden identificar las siguientes polticas implcitas: o o o o Diversificacin de la produccin nacional. Sustitucin de importaciones de productos agropecuarios, que pueden ser producidos en Bolivia. Reducir la balanza comercial. Iniciar la produccin de productos de exportacin.

En trminos generales, las mismas llegan a marcar hitos importantes de acciones estratgicas iniciales, que han tenido su continuidad a lo largo del tiempo, como es el caso de buscar el crecimiento de la produccin, incorporacin de cambios tecnolgicos, sustitucin de importaciones, el desarrollo y crecimiento de las exportaciones y la incorporacin a los mercados.

En el informe del Banco Central de Bolivia (1955), se identifica como poltica explicita del Gobierno, pero que no se encontraba planteada en el Plan Inmediato, en materia econmica fijar precios remunerativos para el trigo, arroz, caf, maz, caa de azcar, lana y cacao, para lograr la diversificacin y el fomento a la produccin y la industria.

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En 1956 bajo la presidencia Hernn Siles Suazo, se asume una poltica econmica de libre mercado, quedando suprimido todo control de precios en los bienes y servicios, eliminando de esta manera la poltica de fijar precios de 1955, pudiendo en lo sucesivo regularse libremente de acuerdo a la oferta y la demanda. Esta nueva poltica suprime los gravmenes a las exportaciones de productos agropecuarios, manufacturados y otros, establecindose nicamente las regalas en divisas de libre convertibilidad sobre el valor del producto de acuerdo a las cotizaciones del da. Como se puede observar bajo el gobierno de un mismo partido poltico, se crean y suprimen polticas agropecuarias, las cuales se encuentran supeditadas a razones de poltica econmica nacional. Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social de Bolivia (PNDES) 1962-1971.

Este Plan al igual que el anterior no tiene una propuesta explicita de polticas de desarrollo agropecuario. A pesar de ser un Plan que plantea generar cambios estructurales para el sector agropecuario, presionado por la falta de recursos financieros y condicionamientos de la cooperacin6 internacional para su implementacin, el gobierno opta por el diseo y la construccin de programas especficos y generales. En el cuadro 4.6, se presentan las polticas a las cuales hace referencia el diagnstico del Plan y las polticas implcitas que se plantean a travs de los objetivos perseguidos y propuestos en el Plan.

En el inciso 4.4. intereses y enfoques del tipo de cooperacin, se ampla mas esta situacin.

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Cuadro 4.6. Polticas implcitas en el PNDES 1962-1971 Polticas que se identifican en el diagnstico Critica los resultados de la poltica de distribucin de tierras, Las polticas de cambios diferenciales (segn el diagnstico ya eliminadas) y los excedentes agrcolas importados son un factor de desaliento para el sector ya que frenan la produccin local. Polticas propuestas Propone dar continuidad a la misma. Contribuir al mejoramiento de la balanza de pagos, en virtud de la sustitucin de importaciones y del incremento de las exportaciones de origen agropecuario

Medidas de fomento para la incorporacin de nuevas tcnicas. Sustitucin de importaciones y Poltica de fomento a la produccin de arroz y autoabastecimiento en productos de origen azcar, la cual ha tenido bastante xito. agropecuario. Poder comprador del Estado Poltica de precios Mejoramiento sustancial de la alimentacin del pueblo en calidad y cantidad, con produccin de origen nacional. Industrializacin por sustitucin de importaciones.
Fuente: Elaboracin propia, en base al PNDES (1962-71)

Haciendo una comparacin con las polticas del Plan Inmediato de 1955, se observa una continuidad de las siguientes polticas: sustitucin de importaciones, mejora de la balanza de pagos e incremento de las exportaciones. Entre las polticas que propone el Plan destaca la de mejorar la alimentacin de la poblacin, la misma que a la larga dar lugar a las polticas de seguridad alimentaria.

La poltica de sustitucin de importaciones y de industrializacin, se encuentra respaldada con el contexto de las propuestas de la teora estructuralista, desarrollada desde la dcada de los cincuenta por la CEPAL y que duran hasta mediados de los aos 60. Meier (2002) al referirse a estas polticas, indica: el hecho de que el desarrollo de la industria sea tan importante para las perspectivas econmicas a largo plazo, subsidiarla fue una prctica comn de la primera generacin de estrategias de desarrollo econmico, las cuales se implementan a expensas del contribuyente fiscal y de otros sectores, especialmente el sector agropecuario. En los informes de 1966 del BCB, se puede encontrar e identificar que las

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polticas y las estrategias tericas de la economa del desarrollo, fueron operadas por programas y proyectos, que recibieron un apoyo financiero que se canalizo a travs de compromisos y prioridades internacionales, establecidas y acordadas al margen de polticas internas propias de cada pas.

El mismo informe, destaca un cambio importante en la forma de implementar polticas. En septiembre de 1966, se crea el Consejo Nacional de Desarrollo y Estabilizacin, con la finalidad de actuar como instancia suprema en las orientaciones y recomendaciones al Gobierno Nacional. El informe indica, con anterioridad a la creacin del Consejo, el planeamiento del desarrollo se expresaba a travs de planes bienales, cuya ejecucin se vio inhibida principalmente por la insuficiencia de estudios de factibilidad y de recursos para su financiamiento, como tambin por su falta de vinculacin con el resto de la economa. Pese a esta observacin del BCB, las acciones desarticuladas de las polticas continuaron operndose a travs de programas y proyectos, financiados por la cooperacin. Estrategia del Desarrollo Socioeconmico Nacional (EDSN) 1971-1991.

Esta Estrategia de carcter nacional, tiene un acpite para el sector agropecuario, lo cual muestra que dentro las polticas de desarrollo global se encuentran insertas las polticas especficas del sector agropecuario. En el cuadro 4.7, se presentan las polticas explicitas, que hacen referencia al sector agropecuario.

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Cuadro 4.7. Polticas propuestas en el PNDES 1962-1971 Polticas que se identifican el diagnstico El aumento de las importaciones no se origina en la rigidez de la oferta interna, sino en una equivocada poltica de importaciones subsidiarias No es posible establecer una poltica de precios, por la falta de una red de centros de acopio y frigorficos. Por la ausencia de una poltica definida que prevea el aumento de la produccin interna, los precios a nivel de productores siempre bajan. Las lneas de crdito estarn vinculadas a las actividades de fomento del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agricultura, lo que permitir que los proyectos tengan asegurado su financiamiento. Se har una mejor distribucin regional y espacial del gasto, a travs del presupuesto, se incentivaran las actividades econmicas nacionales que permitan ocupar a los sectores hoy marginados y que den lugar a la produccin de bienes de consumo generalizado. Poltica de organizacin y promocin social: el desarrollo de la comunidad. Poltica de desarrollo econmico regional.
Fuente: Elaboracin propia, en base a la ESEDN 1971-91.

Poltica propuesta

Iniciar un proceso agresivo de sustitucin de importaciones.

Regulacin del comercio exterior de productos esenciales. Intervencin estatal en el abastecimiento de determinados productos con alta incidencia en la canasta de consumo.

La Estrategia, explcitamente plantea, continuar con los procesos de sustitucin de importaciones, mejorar la balanza de pagos con el abastecimiento interno de productos y el incremento de las exportaciones, ligada a la dinmica propuesta para el sector externo, especialmente el Grupo Andino, ALALC, Cuenca del Plata y el mercado internacional. Tambin se propone dar continuidad a la poltica de industrializacin, tratando de crear los polos de desarrollo, especialmente en el departamento de Santa Cruz, planteamiento que se encuentra inspirado en el modelo de impacto urbano industrial.

Como polticas nuevas se encuentran: la poltica de Desarrollo de la Comunidad, que rescata los principios y supuestos de los Programas de Desarrollo de Comunidades y la propuesta

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de polticas de Desarrollo Econmico Regional, en este caso lo regional entendido en dos niveles; uno el departamental y segundo las regiones identificadas por la Estrategia. Las regiones son: para el rubro ganadero la regin del Beni y para la agricultura, se plantean tres regiones: i) Santa Cruz, Chuquisaca y Tarija; ii) Cochabamba y iii) La Paz, Oruro y Potos.

Las polticas diseadas en la Estrategia no se implementaron hasta el ao 1975, momento en el cual el gobierno de Banzer decide implementar la Estrategia, pero en el ao de 1976, se elabora el Plan sectorial, denominado Plan Quinquenal Agropecuario, el cual segn la memoria del BCB de 1977, se implementa a partir de ese ao. En este sentido la Estrategia (1971-1991), solo tuvo dos aos de implementacin, para luego ser sustituida por el Plan Quinquenal. Plan Quinquenal Agropecuario (PQA) 1976-1980

Este Plan viene a ser el primer documento oficial de planificacin del sectorial, ya que los tres anteriores tenan el carcter de proponer polticas diseadas y articuladas para buscar cambios estructurales tanto sociales, econmicos e institucionales. Por lo tanto el Plan viene a ser el primer ensayo de planificacin y elaboracin de polticas sectoriales agropecuarias.

En el Cuadro 4.8., se presentan las polticas que se identifican en el diagnstico y las polticas propuestas por el mismo para el quinquenio.

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Cuadro 4.8. Polticas propuestas en el PQA 1976-1980 Poltica que identifica en el diagnostico Poltica propuesta

Poltica de precios: manejada por el gobierno, no es dinmica, subvenciona la ineficiencia en la parte productiva 1. Poltica de precios. como de la industrial Poltica de crditos: fuertemente orientada a la zona tropical y a productos de exportacin. Ha prevalecido una mentalidad 2. Poltica crediticia orientada a la agricultura ms dinmica, descuidando a los campesinos Poltica tributaria e impositiva: se han elaborados decretos para exonerar pagos de importaciones, escalas impositivas 3. Poltica tributaria segn precios externos mnimos, liberacin de impuestos a productos de exportacin. Poltica de inversiones subsidios Poltica de asistencia tcnica
Fuente: Elaboracin propia, en base al PQA 1976-80.

4. Poltica presupuestaria 5. Poltica general del sector

El Plan parte de un diagnstico de la situacin de las polticas sectoriales, siendo coherente con su metodologa y los problemas identificados, plantea cinco polticas sectoriales con las siguientes caractersticas: Poltica de precios. Ante la situacin identificada, el Plan propone que los precios sean fijados por el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios en coordinacin con el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, estos precios sern definidos en base a costos de produccin y productividad, para incentivar la produccin de productos deficitarios o de exportacin. En sntesis la poltica propuesta no plantea un cambio importante que vaya a resolver los problemas e ineficiencias identificadas, por el contrario mantiene las acciones desarrolladas, tal vez pensando que una mejor administracin logre superar estos problemas. Poltica crediticia. La propuesta de la poltica, es que a travs de un estudio se generen los cambios en la metodologa de otorgar el crdito para que el mismo llegue a los pequeos, medianos y grandes productores, en base a los productos priorizados por el Plan, as mismo se plantea que el crdito sea oportuno y con condiciones para los prestatarios, como la contratacin de tcnicos y de invertir en rubros productivos. Haciendo una comparacin de esta poltica con la de la ESEDN 1971-1991, se puede observar que no rescata la propuesta de que el crdito

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manejado por los organismos del Estado sea destinado a las OCP y no a productores individuales, particularmente a los pequeos productores minifundiarios, ya que con la nueva propuesta, estos llegan nuevamente a ser excluidos ya sea por no estar con los productos priorizados o porque sus costos de produccin no sean racionalmente aceptables. Poltica tributaria. El Plan propone una poltica tributaria para insumos de importacin y exportacin, la misma que debe ser dinmica en funcin de la fluctuacin de precios internacionales, liberacin de cargas impositivas cuando haya precios bajos en el mercado externo. As mismo plantea la definicin de un impuesto nico para el sector y evitar la dispersin parcial e indirecta. Poltica presupuestaria. El plan propone incrementar el presupuesto del sector pblico pero al mismo tiempo propone racionalizar su uso. Poltica general del sector. Esta poltica plantea la adopcin de criterios para seleccionar programas y proyectos cuyos resultados sean medidos para ver su impacto. As mismo se plantea la reinversin de las utilidades, la seleccin de fuentes de financiamiento externo las mismas que junto con el ahorro local permitan la inversin en los proyectos seleccionados. A travs de sus objetivos, el Plan propone continuar con las polticas y procesos de sustitucin de importaciones, buscando incrementar el autoabastecimiento de alimentos, materias primas y sustituir en forma selectiva y progresiva las importaciones, la diversificacin y el incremento de las exportaciones. De las polticas propuestas en el Plan, se observa que algunas no han sido propuestas explcitamente ni implcitamente en las anteriores Estrategias y Planes. Este aspecto destaca que se tienen polticas, que se han ido operando al margen de los mismos sistemas y procesos de planificacin, respondiendo demandas y necesidades que surgen a lo largo del proceso de implementacin de programas y proyectos desarrollados en el sector agropecuario.

El diagnostico identifica en la poltica de asistencia tcnica, la escasa disponibilidad de recursos humanos y econmicos para prestar servicios a los productores. Pero el Plan no plantea una poltica que vaya a resolver esta debilidad.

Un aspecto que se debe destacar, es que el Plan reconoce que se estn generando desigualdades regionales Lo que llama la atencin, es que el tema aparece disminuido en su real alcance. En el Plan se plantea el desarrollo armnico y equilibrado de todas las

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regiones, tema que en la ESEDN 1971-1991 se presenta como un factor central en el sentido de evitar dinmicas y desarrollos desiguales, con un objetivo especfico, apoyado por una poltica y su respectiva estrategia. La falta de continuidad de acciones y de polticas de los sucesivos gobiernos para enfrentar este tema, ha llevado a que actualmente, se tengan diferencias y desigualdades regionales, que se han constituido en un problema estructural. Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo (PNRD) 1984-1987

El Plan presenta de manera explcita dos tipos de polticas, las polticas generales y las polticas especficas, diseadas por cultivos y productos, en este sentido es el nico Plan en toda la historia de la planificacin de Bolivia con esta caracterstica. Desde el punto de vista terico y prctico de la planificacin, la priorizacin de ciertos cultivos y productos considerados estratgicos es viable y recomendable. Pero el desarrollo de polticas especficas por cultivo y producto, es muy cuestionadas ya que fragmentan la planificacin y hacen un uso ineficiente de los factores claves de apoyo al desarrollo productivo como son la investigacin, el riego, institucionalidad, etc. En el cuadro 4.9., se presentan las polticas generales y los cultivos y productos que tienen sus polticas especficas.

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Cuadro 4.9. Polticas generales propuestas por el PNRD 1984-1987 Poltica generales segn Alcance de las polticas. rubro o eje temtico La base del desarrollo rural ser el constante incremento de la produccin y la productividad, la industrializacin de dicha produccin y el mejoramiento de su comercializacin. 1. Poltica de precios Liberalizar la formacin de precios en el mercado. 2. Poltica de proteccin de Se har cumplir estrictamente las normas tcnicas y los recursos naturales. jurdicas sobre su manejo, en lo que se refiere a agua, suelos y reforestacin. 3. Poltica de tenencia de la El Estado garantiza la propiedad de la tierra, salvo en los tierra casos de evidente subutilizacin. Se tendera a perfeccionar el derecho de propiedad. 4. Poltica de asentamientos Consolidacin y apertura de nuevas zonas. humanos 5. Poltica pecuaria Mejorar las condiciones de produccin de carne. 6. Poltica forestal Poltica de goma y castaa. 7. Poltica pesquera Poltica de carne de pescado. 8. Poltica de comercializacin Aprovechar la capacidad instalada de almacenamiento y aumentar los poderes compradores del sector pblico a fin de establecer un sistema de precios de garanta y distribucin de todos los productos agrcolas. 9. Poltica para Se estimular y apoyara la libre asociacin de los pequeos organizaciones productores para la comercializacin y el abastecimiento. 10. Poltica de prestacin de Sern implementados por un organismo especializado en servicios cada departamento (para el abastecimiento de insumos y semillas mejoradas en trminos de crdito de fomento con asistencia tcnica y apoyo a la comercializacin). 11. Poltica de investigacin Se impulsara la investigacin a travs de la asignacin de recursos y asistencia tcnica externa. 12. Poltica de crdito Se creara un fondo de fomento agropecuario, sobre la base de la experiencia del Banco Agrcola y con aportaciones nacionales y departamentales. Polticas especficas por cultivos y productos. Incremento de la produccin y Papa, Yuca, Maz, Arroz, Trigo, Azcar, Aceites y grasas, la productividad de: Algodn, Carne Vacuna, Carne de Pollo, Carne de Pescado, Leche, Goma y Castaa (14 polticas) Fuente: Elaboracin propia, en base al PNRD 1984-87.

Como se puede observar, el Plan dentro las polticas generales plantea doce polticas y desarrolla catorce polticas especficas. De manera implcita, continan vigentes las polticas de industrializacin por sustitucin de importaciones y la poltica de incrementar la produccin para la exportacin.

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Entre las nuevas polticas propuestas, es necesario destacar la incorporacin del tema de los recursos naturales, donde se pone nfasis en la normativa tcnica y jurdica y sobre el manejo de los recursos naturales. Con relacin a estas dos polticas, se puede identificar que desde que se realiz en 1972 la reunin de Estocolmo, en la cual se present el informe de los Limites del Crecimiento del MIT, existe un perodo de doce aos, para que en Bolivia se incorporen estos temas como una poltica de Estado, aspecto que no son discutidos a fondo en el Plan pero que representan ya un adelanto de la importancia de los mismos en el momento de la planificacin del desarrollo. Estrategia de Desarrollo Econmico y Social (EDES) 1989-2000

Esta Estrategia plantea una serie de polticas explicitas, en el marco de la Nueva Poltica Econmica de corte neoliberal, implementada en Bolivia a partir de 1985. En el cuadro 4.10., se presentan las polticas propuestas.

Cuadro 4.10. Polticas propuestas por la EDES 1989-2000 Polticas propuestas 1. Expansin de la produccin de cultivos para la sustitucin de importaciones 2. Expansin de la produccin de bienes exportables Alcance de las polticas

3. 4.

5. 6.

7. 8.

Los alimentos que recibe el pas como donaciones debern ser sustituidos en su totalidad con similares de origen nacional. Elevar las exportaciones agropecuarias, impulsar el cultivo de soya, quinua, ajo, jojoba, caf y flores, mejorar las condiciones de produccin ganadera aumentar la produccin, industrializacin y exportacin. Forestal Estimular la produccin forestal y la industrializacin de maderas para mercados externos. Aumento de la rentabilidad y Introduccin y/o desarrollo de cultivos/actividades de de la productividad de la mayor valor econmico. agricultura. Riego Ampliar en gran escala la superficie con riego. Desarrollo y proteccin de Creacin de una dinmica de renovacin y de utilizacin recursos naturales renovables de los recursos naturales que asegure la preservacin y renovacin de los ecosistemas, en reemplazo de las peligrosas formas actuales de utilizacin. Poltica de seguridad Garantizar el abastecimiento suficiente y oportuno de alimentara alimentos para toda la poblacin del pas. Sustitucin de los cultivos de Disminucin gradual del cultivo de coca mediante el coca desarrollo de cultivos alternativos.

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9. Comercializacin

Racionalizacin del sistema de comercializacin para una creciente participacin de los agricultores. 10. Capacitacin Desarrollo de un proceso activo de capacitacin de las personas involucradas en las actividades agropecuarias. 11. Proteccin del patrimonio Reforzar los servicios de sanidad animal y vegetal; evitar productivo el uso de insumos industriales txicos y revalorizacin, preservacin y mejoramiento de cultivos alimenticios nativos. 12. Preservacin del medio Uso de los recursos naturales renovables en las zonas ambiente bajas; recurso tierra en el altiplano y valles; manejo y conservacin del agua; manejo de recursos renovables y urbanizacin; la educacin ambiental y los aspectos institucionales.
Fuente: Elaboracin propia, en base a la EDES 1989-2000.

Del cuadro precedente, se puede observar que las polticas propuestas, se enmarcan y dan continuidad a las polticas de sustitucin de importaciones, expansin de la frontera agrcola de cultivos para la exportacin buscando generar cambios en la balanza comercial, las mismas que se encuentran planteadas en el Plan Inmediato de 1955 y en las subsiguientes Estrategias y Planes propuestos.

La poltica novedosa y que se la puede considerar de avanzada, para el momento histrico y temporal, es el nivel del alcance conceptual que representa proponer la proteccin del patrimonio productivo, pero la misma pierde fuerza terica y de alcance cuando se circunscribe tan solo a la preservacin y mejoramiento de los cultivos alimenticios y no as de los recursos naturales y los ecosistemas. Asimismo, se incorpora el tema ambiental, proponiendo una reanudacin del desarrollo sostenido y la preservacin del medio ambiente. Propone la utilizacin de los recursos naturales segn las caractersticas regionales, se discute la creacin de un Consejo del Medio Ambiente (como institucin independiente y autofinanciada) o la creacin de un nuevo Ministerio para el Medio Ambiente, aspectos estos que son parte de la agenda internacional, que luego para el caso de Bolivia, darn lugar a la creacin del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente en 1993.

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La Estrategia reconoce que existen factores institucionales, que limitan la aplicacin de tcnicas, que pueden mejorar la productividad en las regiones, uno de esos factores es la falta de continuidad en las polticas y proyectos (EDES 1989-2000).

Realizando una comparacin con el PNRD 1984-87, se observa nuevamente la poca continuidad de las polticas. La EDES 1989-2000, da continuidad, en trminos explcitos a la poltica de desarrollo y proteccin de los recursos naturales y a la poltica de

comercializacin. En el cuadro 4.11., se presenta el cuadro comparativo de las polticas propuestas en ambos documentos. Cuadro 4.11. Polticas propuestas por la PNRD 1984-87 y la EDES 1989-2000 Poltica propuesta por la PNRD 1984-87 Poltica de precios (se deja al mercado) Poltica de proteccin de los recursos naturales Poltica de tenencia de la tierra. Polticas especficas por cultivos Poltica de asentamientos humanos Poltica pecuaria Poltica de goma y castaa (forestal) Poltica de carne de pescado (pesquera) Poltica para organizaciones. Poltica de prestacin de servicios. Poltica de investigacin Expansin de la produccin de sustitutos de importacin. Expansin de la produccin de bienes exportables Ampliacin en gran escala de la superficie de riego. Poltica de seguridad alimentara Sustitucin de los cultivos de coca Capacitacin Proteccin del patrimonio productivo Preservacin del medio ambiente Poltica propuesta por la EDES 1989-2000

316

Poltica de proteccin de los recursos naturales (implcita), se har cumplir estrictamente las Desarrollo y proteccin de recursos naturales normas tcnicas y jurdicas sobre su manejo, renovables en lo que se refiere a agua, suelos y reforestacin. La base del desarrollo rural ser el constante Aumento de la rentabilidad y de la incremento de la produccin y la productividad, productividad de la agricultura. la industrializacin de dicha produccin y el Ley General de Desarrollo Agrario mejoramiento de su comercializacin. Poltica de comercializacin (implcita), aprovechar la capacidad instalada de almacenamiento y aumentar los poderes Comercializacin compradores del sector pblico a fin de establecer un sistema de precios de garanta y distribucin de todos los productos agrcolas.
Fuente: Elaboracin propia, en base al PNRD 1984-87 y la EDES 1989-2000.

Esta falta de continuidad de las polticas, se explica en parte porque la EDES 1989-2000, plantea que la Nueva Poltica Econmica basada en la implementacin del neoliberalismo y las polticas de liberalizacin, estn construidas en el marco del enfoque de libre mercado y en la separacin y repliegue del Estado de todo el apoyo dirigido al sector productivo. Donde se indica que el sector agropecuario debe basar su desarrollo en relacin a las fuerzas del mercado y la iniciativa privada. La FAO7 (2004), indica que la adopcin de este modelo terico ha provocado un renovado inters y otorgado mayor urgencia a la tarea de formular estrategias y polticas para la agricultura y los recursos naturales, aspecto este que no necesariamente coincidi con la visin de los gobiernos de turno. Ya que los mismos asumieron una mirada y posicin de dejar hacer dejar pasar en relacin al sector agropecuario y de los recursos naturales, debido principalmente a que el mismos est dirigido a captar y generar condiciones adecuadas a inversiones externas que buscan las menores restricciones normativas, ambientales y laborales. Estrategia Nacional de Desarrollo (END) 1992-2000

La Estrategia en su diagnstico, se refiere solamente a las deficiencias de las polticas de asistencia tcnica y crediticia, al afirmar que ...fueron ejecutadas separadamente. A nivel de campo falto la integracin de los agentes del crdito y de la tecnologa y adems dicha
7

NORTON, R. 2004. Polticas de desarrollo agrcola: conceptos y principios. Capacitacin en polticas agrcolas y alimentaras. Roma, Italia. P.iii.

FAO. Serie N 2:

317

asistencia no cubri la unidad de explotacin diversificada del agricultor pequeo o grande, canalizndose ms bien al producto especfico. Lo que llama la atencin de esta observacin y crtica a las polticas, es que est considerando a los sistemas de produccin como sistemas diversificados que incorporan en su interior policultivos y ganados de diferentes razas y especies, tema de amplio debate en las polticas crediticias. Este aspecto, desde el punto de vista terico y conceptual, se contrapone a los modelos y enfoques en los cuales se apoyaron las Estrategias y Planes, ya que las mismas en los hechos buscaban el desarrollo de sistemas de produccin de baja diversificacin, uniformes, siguiendo los lineamientos propuestos por el modelo de la revolucin verde la monoproduccin.

A pesar que la Estrategia en su diagnstico planteaba un cambio estructural, la propuesta de los programas y proyectos agropecuarios, no tienen su correlato con esta intencin propuesta. Como se puede ver en el cuadro 4.12., las polticas se mantienen siguiendo los lineamientos del modelo de la revolucin verde, incorporando en algunos casos elementos del desarrollo sostenible, especialmente en lo que se refiere al manejo y uso de los recursos naturales y los impactos ambientales. Este aspecto, muestra la poca claridad, en la utilizacin de las bases conceptuales y las propuestas de dos modelos, que son contradictores en sus bases y que al mismo tiempo buscan establecer su hegemona en el sector agropecuario. Por un lado la revolucin verde, propone tcnicas para lograr el incremento de la productividad, en base al uso de la energa y de insumos de alto rendimiento sin tomar en cuenta la contaminacin y la explotacin de los recurso naturales. En cambio el desarrollo sostenible, que se inscribe incluso como un nuevo paradigma y no como un modelo, plantea un uso racional y equilibrado en el uso de la energa y los insumos utilizados para el incremento de la productividad, tomando en cuenta que existen lmites en los ecosistemas y en la naturaleza que se deben respetar.

318

Cuadro 4.12. Polticas propuestas por la END 1992-2000 Polticas propuestas 1. Poltica de gestin tecnolgica y asistencia tcnica. 2. Poltica de infraestructura productiva. 3. Poltica de organizacin y capacitacin campesina. 4. Poltica de financiamiento agropecuario. 5. Poltica de comercializacin interna. 6. Poltica de promocin y fomento de exportaciones. 7. Poltica sobre la ayuda alimentaria. 8. Poltica de gestin institucional. 9. Poltica del desarrollo alternativo. 10. Poltica sobre recursos naturales y medio ambiente. 11. Poltica de inversin pblica Poltica de riego y aguas (implcita).
Fuente: Elaboracin propia, en base a la END 1992.

Haciendo una comparacin con las polticas propuestas por la EDES (1989-2000), se puede observar que en cinco de las once polticas propuestas por la Estrategia, se tienen una continuidad de las acciones, ver cuadro 4.13.

Cuadro 4.13. Comparacin de las polticas propuestas por la EDES 1989-2000 y la END 1992 - 2000 Poltica propuesta Poltica propuesta 1. Poltica de gestin tecnolgica y asistencia tcnica

2. Poltica de infraestructura productiva. Ampliacin en gran escala de la superficie de riego. Poltica de riego y aguas 4. Poltica de financiamiento agropecuario 7. Poltica sobre la ayuda alimentaria. 11. Poltica de inversin pblica 8. Poltica de gestin institucional 3. Poltica de organizacin y capacitacin Capacitacin campesina Comercializacin 5. Poltica de comercializacin interna Expansin de la produccin de bienes 6. Poltica de promocin y fomento de exportables exportaciones. Sustitucin de los cultivos de coca 9. Poltica del desarrollo alternativo Desarrollo y proteccin de recursos 10. Poltica sobre recursos naturales y naturales renovables medio ambiente

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Poltica de seguridad alimentara Ley General de Desarrollo Agrario Proteccin del patrimonio productivo Expansin de la produccin de sustitutos de importacin. Aumento de la rentabilidad y de la productividad de la agricultura.
Fuente: Elaboracin propia, en base a la EDES 1989-2000 y la END 1992.

Es necesario tomar en cuenta, que en aquellas polticas que tienen continuidad en trminos formales, se presentan diferencias importantes en lo sustantivo del planteamiento. Por ejemplo la poltica de seguridad alimentaria, es vista tan solo para garantizar el abastecimiento suficiente y oportuno en trminos de distribucin. En cambio la poltica de comercializacin interna, aunque no explicita el marco conceptual de la seguridad alimentaria, busca mejorar los canales de distribucin y la reduccin de los precios finales de los productos para mejorar el acceso a los consumidores. Estrategia para la Transformacin Productiva del Agro (ETPA) 1996-2000

Esta Estrategia, tiene la caracterstica de ser elaborada y presentada en un momento de cambios histricos importantes en Bolivia, como son la promulgacin de la Ley de Participacin Popular. En la misma se incorporan propuestas que buscan cambios en las estructuras productivas, econmicas y sociales del sector agropecuario. Un mrito que es necesario destacar de las polticas propuestas (ver cuadro 4.14), es que las ideas fundamentales de las mismas han sido implementadas, en otro periodo de gobierno, el cual solo cambios los nombres de los programas o realizo pequeos cambios, pero que no afectaron la esencia y el espritu con el cual fueron concebidas.

320

Cuadro 4.14. Polticas propuestas por la ETPA 1996-2000 1. 2. 3. 4. 5. 6. Polticas propuestas Poltica de distribucin de tierras fiscales. Poltica financiera rural. Poltica de financiamiento rural. Poltica de desarrollo humano. Poltica de asentamientos humanos. Poltica de reversin de la brecha externa.

Fuente: Elaboracin propia, en base a la ETPA.

Las polticas propuestas en la ETPA, incorporan las siete reas fundamentales que se encuentran en el Plan General de gobierno denominado El Plan de Todos, aprobado en la gestin de 1993, el cual propone polticas en los siguientes ejes de accin. 1. Tierra: Legalizacin de la propiedad de la tierra otorgando los ttulos respectivos a la dotacin de territorios, segn corresponda. 2. Agua: Apoyar todos los proyectos de microriego y agua potable bajo el criterio de coparticipacin comunidad-Estado y bajo la administracin de los sistemas por los usuarios. 3. Crditos: Otorgar crditos comunales, con libertad para su uso y con la garanta de la comunidad en su conjunto. 4. Caminos: Rehabilitar caminos antiguos y construir nuevos caminos vecinales que faciliten y bajen los costos de transporte hacia los mercados de consumo. Simultneamente se apoyar la infraestructura de almacenamiento y procesamiento que ser de propiedad y administracin provincial o comunal, y se dar crdito para este fin. 5. Tecnologa: Apoyar y facilitar servicios de adaptacin de tecnologa efectivamente utilizable por el campesino, as como servicios de provisin de semilla de calidad, servicios de asistencia tcnica, sanidad vegetal y animal, con el objetivo de mejorar la productividad y los ingresos de los campesinos. 6. Educacin: Establecer una educacin integral intercultural y bilinge que comprenda la educacin bsica y oficios que mejoren la capacidad de producir alimentos y artesanas. 7. Salud: Crear un sistema moderno y mvil de prestacin de servicios.

321

El Plan de Todos, propone como mecanismo operativizador de estas acciones, la creacin de comits en cada comunidad. Plantea que habrn comits especializados en tierra, agua, educacin, tecnologa, crditos, caminos y salud, todos estos aspectos planteados en la ETPA.

Realizando la comparacin de las polticas propuestas por la ETPA y las propuestas por la END 1992, se puede ver, que existe una continuidad de las polticas, en los temas de tenencia de la tierra y asentamientos humanos, las cuales fueron planteadas por ltima vez en el PNRD 1984-87, es decir, a pesar de la importancia de los mismos, doce aos despus, estos temas vuelven a estar presentes en la agenda de las polticas. Otra problemtica ligada al sector agropecuario, es el de la reversin de la brecha externa, la misma que aparece mencionada implcitamente desde las primeras Estrategias y Planes de la dcada de los cincuenta y sesenta. En esta Estrategia retoma su importancia, pero como una poltica explicita y que demanda su inmediata operativizacin. Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (PNDAR) 1999-2004

El documento, elaborado por el Ministerio de Agricultura, plantea que las polticas propuestas estn construidas sobre la base de la ETPA y el PDGES, por lo tanto se plantea una continuidad de las polticas y propuestas desarrolladas por el anterior gobierno. En el cuadro 4.15., se presenta comparativamente las polticas propuestas, que como se puede observar a pesar de plantearse una continuidad de las polticas se incorporan otras nuevas.

322

Cuadro 4.15. Cuadro comparativo de las polticas propuestas por la PNDAR 1999-2004 y la ETPA 1996-2000 Polticas propuestas por la PNDAR 1. Polticas de potenciamiento y transformacin. 2. Poltica normativa 3. Poltica institucional 4. Poltica de recursos naturales y riego 5. Poltica de la tenencia de la tierra 6. Poltica de seguridad alimentara 7. Poltica de desarrollo agrcola y agroindustrial 8. Poltica de desarrollo pecuario 9. Poltica de desarrollo forestal 10. Poltica de desarrollo de la pesca y acuicultura 11. Poltica de desarrollo alternativo 12. Poltica de comercializacin agropecuaria 13. Poltica de asentamientos humanos 14. Poltica de fortalecimiento organizacional 15. Poltica de servicios agropecuarios 16. Poltica de apoyo a la infraestructura productiva y servicios
Fuente: Elaboracin propia, en base a la PNDAR 1999-2004

Polticas propuestas por la ETPA 1. Poltica de distribucin de tierras fiscales. 2. Poltica financiera rural. 3. Poltica de financiamiento rural. 4. Poltica de desarrollo humano. 5. Poltica de reversin de la brecha externa 6. Poltica de asentamientos humanos.

En la propuesta de la PNDAR 1999-2004, se observa la falta de continuidad en las polticas relacionadas al tema de investigacin y tecnologa tanto a nivel de la estrategia, como de las polticas enunciadas. Este aspecto contradice el planteamiento estratgico de la ETPA, ya que el tema tecnolgico y de investigacin es una de las siete reas fundamentales de esa Estrategia. Incluso, se puede observar que estn en proceso de implementacin e institucionalizacin, las acciones de construccin del nuevo Sistema Boliviano de Tecnologa Agropecuaria (SIBTA), que fue propuesto en la ETPA.

323

 Estrategia Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural (ENDAR) 2003-2007

La Estrategia desde su planteamiento, propone construir una nueva estructura productiva, para lograr este objetivo se apoya en dos enfoques, de las cadenas productivas y el enfoque de desarrollo territorial, este ltimo que buscaba ser implementado a travs del Desarrollo Econmico Local (DEL). La ENDAR (2003) indica que gran parte de los fracasos de las polticas pblicas y de las acciones de los programas y proyectos de gobiernos, ONGs y agencias de cooperacin se debe a su exagerada concentracin en los aspectos productivos y a su descuido de los procesos de realizacin comercial. Por lo tanto, las polticas

propuestas estn enfocadas a articular procesos que permitan la distribucin de la produccin agropecuaria y rural a los mercados externos y el entorno nacional. En el cuadro 4.16, se presentan las polticas propuestas por la Estrategia. Cuadro 4.16. Polticas propuestas por la ENDAR 2003-2007 1. Mejorar el acceso al mercado externo 1er circulo: Mercados de poblaciones de frontera 2do circulo: ciudades aledaas 3er circulo: centros de consumo del continente y ultramar 2. Estimular el mercado interno 3. Fortalecer el sistema de sanidad animal, vegetal e inocuidad alimentaria. 4. Incrementar la productividad - Preservacin y manejo sostenible de la base de recursos naturales - Articular el sistema de innovacin tecnolgica - Desarrollar un mercado de asistencia tcnica rural 5. Desarrollo de servicios financieros adecuados 6. Fortalecer las organizaciones de productores 7. Gestin del Estado mejor articulada 8. Promover el desarrollo de ciudades intermedias 9. Desarrollo de infraestructura de apoyo a la produccin - Electrificacin rural - Caminos vecinales - Riego - Telecomunicaciones rurales 10. Tierras - Seguridad jurdica a los productores - Facilitar el acceso a la tierra para fines productivos - Promover el uso sostenible de la tierra 11. Desarrollo alternativo. 12. Desarrollo indgena
Fuente: Elaboracin propia, en base a la ENDAR 2003-2007

324

La ENDAR (2003), reconoce y reitera lo manifestado por los diagnsticos de las anteriores Estrategias y Planes, al indicar que existe una desarticulacin institucional que dificulta la aplicacin de las polticas pblicas. A pesar de identificar este problema, la misma no da continuidad a la idea de construir una poltica institucional, planteada por la PNDAR 19992004, por lo tanto sigue latente y sin resolverse el problema de la debilidad institucional sectorial. Comparativamente con la PNDAR (1999-2004), la Estrategia tiene continuidad en cuatro polticas y en dos aspectos temticos (recursos naturales y comercializacin), de un total de 16 polticas propuestas. Analizando la orientacin de las polticas propuestas, las mismas apuntan a fortalecer los vnculos con los mercados externos y resolver problemas en aspectos temticos especficos (como tierra, sanidad vegetal, incremento de productividad, etc.) con el objetivo de crear internamente las condiciones especficas que permitan mejorar la competitividad. Plan Sectorial de la Revolucin, Rural, Agraria y Forestal (PRRAyF) 2007-2012

Como se indic anteriormente, la construccin del Plan y las polticas propuestas, despert grandes expectativas y motiv una gran discusin, ya que el mismo se desprende del PND (2007-2011), el cual planteaba la implementacin de polticas que buscaban generar cambios estructurales importantes en los aspectos econmicos, sociales y culturales de Bolivia.

El Plan propone implementar tres Revoluciones: la Rural, Agraria y Forestal. En el marco de estas tres revoluciones se propone 6 polticas especficas y una poltica institucional. De manera paralela y con una mirada transversal se proponen cinco (5) polticas denominadas estratgicas, por el carcter de las mismas, ya que su implementacin no solo tiene un sesgo sectorial sino ms bien es necesario el desarrollo de actividades intersectoriales.

Con relacin a la continuidad de las polticas, en el cuadro 4.17, se presentan de manera comparativa las Polticas propuestas por la ENDAR y las polticas del PRRAyF, del mismos se puede observar una continuidad en la poltica sobre tierras, a pesar que en la ltima poltica se propone una transformacin de la estructura de tenencia y acceso a la tierra, las acciones se han concentrado en la seguridad jurdica, el acceso y la distribucin de la tierra, aspectos que coinciden con lo propuesto en la ENDAR.

325

Con relacin a las otras polticas que no coinciden, la gran diferencia radica en que las polticas de la ENDAR, se concentran alrededor de generar y crear los mecanismos, para que la produccin agropecuaria y forestal llegue a los mercados externos, de frontera e interno. En cambio las polticas de la PRRAyF, se concentran en la seguridad y soberana alimentaria y en la generacin de cambios estructurales, dejando de lado la priorizacin de polticas concentrada en los mercados externos.

Otro aspecto que marca una diferencia sustancial, es el tema de la coca, en las polticas de las ltimas cuatro Estrategias y Planes, se propone el desarrollo de programas de desarrollo alternativo, con el objetivo de la erradicacin y sustitucin de los cultivos de coca, en cambio en la PRRAyF, las acciones de operativizacin de las polticas se concentracin en el enfoque del desarrollo integral, donde se propone la produccin e industrializacin de la coca. Cuadro 4.17. Polticas propuestas por la ENDAR y PRRAyF 1. 2. 3. 4. Polticas propuestas por la ENDAR Mejorar el acceso al mercado externo Estimular el mercado interno Fortalecer el sistema de sanidad animal, vegetal e inocuidad alimentaria Incrementar la productividad - Preservacin y manejo sostenible de la base de recursos naturales - Articular el sistema de innovacin tecnolgica - Desarrollar un mercado de asistencia tcnica rural Desarrollo de servicios financieros adecuados Fortalecer las organizaciones de productores Gestin del Estado mejor articulada Promover el desarrollo de ciudades intermedias Desarrollo de infraestructura de apoyo a la produccin - Electrificacin rural - Caminos vecinales - Riego - Telecomunicaciones rurales Polticas propuestas por la PRRAyF Revolucin Agraria 1. Transformacin de la estructura de tenencia y acceso a la tierra y bosques Revolucin rural 2. Transformacin de los patrones productivos y alimentarios 3. Apoyo a la produccin y transformacin de los recursos naturales renovables 4. Dinamizacin y restitucin integral de capacidades productivas territoriales Revolucin Forestal 5. Proteccin, manejo y aprovechamiento sustentable de la biodiversidad 6. Gestin ambiental y de riegos: equilibrio entre las necesidades de desarrollo y conservacin del medio ambiente 7. Fortalecimiento de la institucionalidad estratgica

5. 6. 7. 8. 9.

326

10. Tierras - Seguridad jurdica a los productores - Facilitar el acceso a la tierra para fines productivos - Promover el uso sostenible de la tierra 11. Desarrollo alternativo 12. Desarrollo indgena

Polticas estratgicas 1. Poltica Nacional de Seguridad y Soberana Alimentaria 2. Poltica Nacional de Agricultura Familiar Campesina, Indgena y Originaria 3. Poltica Nacional de Tierras 4. Poltica Nacional Forestal 5. Poltica Nacional para el Aprovechamiento y Manejo de Suelos

Fuente: Elaboracin propia, en base al PRRAyF 2008-2012

La promulgacin de leyes Gestiones 2011 y 2013

Como se mencion, en los dos ltimos aos, el gobierno ha optado por la promulgacin de leyes. A partir del 2011, se han promulgado tres leyes muy relacionadas con el sector las cuales marcan y orientan los lineamientos de las polticas. La primera de las leyes, es la Ley N 300, de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien; la relevancia de la misma se est en que busca orientar las leyes especficas, polticas, normas, estrategias, planes, programas y proyectos del Estado Plurinacional de Bolivia, pero la misma no plantea polticas especficas. La segunda es la Ley N 337 de Apoyo a la Produccin de Alimentos y Restitucin de Bosques; la cual tambin no propone polticas para el sector agropecuario, sino lo que busca es resolver un problema del uso de tierras que han sido deforestadas. Finalmente la tercera ley en la cual se plantean polticas especficas es la Ley N 144, de la Revolucin Productiva Agropecuaria. Lo ms destacable de esta ley, es que en el marco de la misma se proponen 17 polticas explcitas y 2 implcitas, las mismas que se presentan en el cuadro 4.18.

327

Cuadro 4.18. Polticas propuestas por la Ley N 144 1. Fortalecimiento de la base productiva: Suelo, Agua, Semillas y Recursos genticos 2. Conservacin de reas para la produccin 3. Proteccin de recursos genticos naturales 4. Fomento a la produccin 5. Acopio y reserva 6. Transformacin y fomento a la industrializacin 7. Intercambio equitativo y comercializacin 8. Promocin del consumo nacional 9. Investigacin, innovacin y saberes ancestrales 10. Mecanizacin y tecnificacin agropecuaria (implcita) 11. Servicios de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria 12. Gestin de riesgos 13. Atencin de emergencias alimentarias. 14. Garanta de provisin de alimentos a la poblacin 15. Garanta de una alimentacin y estado nutricional adecuados 16. Gestin territorial indgena originario campesino 17. Creacin de institutos tcnicos agropecuarios (implcita) 18. Seguro Agrario Universal (Capitulo 2do) 19. Transferencias (Titulo III, Cap 1ro, Art 50)
Fuente: Elaboracin propia, en base a la Ley N 144

Realizando la comparacin entre las polticas de la PRRAyF y la Ley N 144, se puede observar que la ley se concentra en la revolucin productiva agropecuaria, dejando de lado los temas rurales y forestales. En este sentido se puede observar la incorporacin de polticas que priorizan y profundizan en temas especficos, que en la PRRAyF, no se encontraban explicitados en el marco de las polticas propuestas. Anlisis global del diseo y continuidad de las polticas.

Es crucial para la construccin de polticas, reformas y revoluciones propuestas, entender las razones de su construccin y operativizacin. Para lograr este objetivo, se parte de la

328

hiptesis, de que las polticas se construyeron, en lo que Grindle llama los momentos crticos la encrucijada (momentos decisivos) cuando los cambios de poltica ocurren. Es decir que se presentan en situaciones de contexto (interno y/o externo), temas de agenda o presiones de la cooperacin, que definen y determinan los cambios de polticas (explcitas o implcitas) y los cambios de rumbo de las propuestas anteriores en el sector agropecuario. En este sentido, se pretende identificar, los momentos y circunstancias que han dado lugar a cambios y aplicacin de polticas.

Desde un punto de vista terico, Meier (2002), plantea que los momentos crticos y los emprendimientos polticos, surgen como producto de problemas que Hirschman8 llama problemas urgentes, aquellos que son impuestos a los formuladores de las polticas a travs de la presin de las partes afectadas o externas interesadas. Los mismos que son diferentes de los problemas escogidos, aquellos que los diseadores de polticas han sacado del aire como resultado de sus propias percepciones y preferencias. Los problemas urgentes indica Meier (2002) son aquellos en los cuales la percepcin de la crisis es evidente, que es el argumento principal sobre la cual se construye la PRRAyF (2008-2012). Las reformas de polticas que involucran cambios grandes e innovadores tienden a ser inducidas por estos problemas, para el caso de las polticas en el cuadro 4.19, se presentan los momentos crticos, que se pueden identificar, para la construccin y pueden ser una condicin necesaria, pero no

surgimiento de polticas que buscaban cambios trascendentales. Es importante tomar en cuenta que los problemas de presin

suficiente para construir o reformar polticas de desarrollo de largo plazo. Esta situacin segn Myint (2002), tambin depender en gran magnitud de la naturaleza caractersticas del gobierno de turno. y las

Citado por Meier (2002).

329

Cuadro 4.19. Momentos crticos de cambio y construccin de polticas agropecuarias en el perodo 1952 2012 Momento crtico 1952 y 1953 Caractersticas Revolucin Nacional y Reforma Agraria. Se busca eliminar a los terratenientes y la servidumbre (pongueaje) campesina. Elaboracin del primer Plan. Se propone la sustitucin de importaciones. Diversificacin de la produccin y autoabastecimiento. Crisis econmica, hiperinflacin. El Estado deja de pagar la deuda externa, que tiene repercusiones en la poca disponibilidad de recursos e inversiones para el desarrollo productivo sectorial. Se frena en este sentido toda proyeccin de inversiones para el desarrollo productivo. Se crean los Fondos de desarrollo (BID), que cambian las fuentes y el acceso a fondos de desarrollo. Los temas de reforma agraria, produccin agrcola estn considerados en las lneas de apoyo de estos fondos. Elaboracin del Plan Nacional Decenal 19621971; en base a la creacin del Programa de la Alianza para el Progreso, que propone cambios estructurales en el sector agropecuario. Se logra abastecer el mercado interno con la produccin de azcar y arroz. Cambio de un gobierno Constitucional democrtico a una junta de gobierno. El nuevo gobierno presenta una crtica fuerte al anterior periodo indicando que son 12 aos perdidos. Cambio en el proceso de planificacin se deja de financiar Planes y Estrategias (de mediano y largo plazo) y se financian proyectos concretos de corto plazo. Auge de la economa petrolera. Crditos blandos, que lleva al pas a tener un fuerte endeudamiento. Dotacin de tierras a partidarios del gobierno. Momento que surge el nuevo latifundio en el oriente. Polticas asumidas Ley de Reforma Agraria.

1955

1956

Continuidad con la reforma agraria. Colonizacin. Polticas de precios. Poltica de estabilidad econmica (de 1956 a 1966). privilegiada en relacin a la promocin productiva.

1959 1960

Polticas en el marco del programa de Alianza para el Progreso.

1962

Polticas de cambio estructural. Poltica de promocin de las exportaciones. Polticas de precios y de cupos. Sustitucin de importaciones. Se propone diferenciar roles y funciones entre el Estado y la empresa. Mayor apoyo a las empresas privadas. Modernizacin de la produccin.

1963 - 1964

1964

1970 - 1971

Las polticas agrarias y el Ministerio de agricultura, son manejadas por el sector empresarial, teniendo una injerencia directa en las polticas y destino de los recursos financieros.

330

1983

1984

Sequa, por efecto del fenmeno del nio. Los rendimientos de ese momento no se logran recuperar hasta 10 aos despus. Crisis econmica hiperinflacin. Se implementa el modelo neoliberal, de libre mercado y achicamiento del Estado pasando a ser un Estado regulador y normador

Polticas de rehabilitacin.

1992 1993

Intervencin del Instituto de colonizacin y de reforma agraria, debido a los malos manejos y corrupcin en el tema de tierras. Las presione sociales y de los movimientos campesinos logran que se elabore y apruebe la nueva ley de Reforma Agraria. Se crea el INRA.

1994

Se asumen polticas de estabilidad econmicas de libre mercado. Polticas para pasar de un Estado Empresario a un modelo de libre mercado. Se discute la necesidad de una nueva ley de tierras y de reforma agraria. Pero no es poltica de la EDN. Surgen en la ETPA las polticas de distribucin de tierras fiscales y de asentamientos humanos.

1996 - 2000

2006 - 2012

Crisis y crtica al modelo productivo de Se proponen polticas de monocultivos basados en la revolucin verde conservacin y manejo de recursos naturales. Cambio de gobierno y en la lnea poltica. Se Polticas de intervencin, de pasa de un modelo de libre mercado y cambios estructurales. neoliberal a uno socialista y de Estado. Se Se proponen principios y restituyen los roles y funciones de un Estado polticas sobre el vivir bien, regulador, normador y de intervencin en el de armona, equilibrio de la mercado. produccin y los recursos Se tiene un protagonismo directo y naturales. reivindicativo de los pueblos indgenas, Se elaboran leyes como originarios y campesinos. mecanismo de desarrollo.

Fuente: Elaboracin propia

En trminos generales se puede identificar que desde la elaboracin del Plan Inmediato en 1955 hasta el PAQ 1976-1980, es decir en un perodo de 21 aos, las polticas sectoriales han estado inmersas dentro de las polticas nacionales y su diseo no ha sido explicito, para tener un medio de control y seguimiento, en este sentido la caracterstica de este perodo, es el de tener programas y proyectos aislados, manejados por instituciones autrquicas, al margen de las polticas propuestas en las Estrategias y Planes.

En el perodo que va de 1952 a 1985, se tiene un espacio temporal de 17 aos, en los cuales las polticas de las Estrategias o Planes de desarrollo, no son asumidas por los diferentes gobiernos, por lo tanto no se tiene una ruta de desarrollo con polticas de Estado.

331

La implementacin de las polticas y Estrategias o Planes, muestra que en un perodo de 57 aos, que comprenden desde 1955 al 2013, se tienen 18 aos de implementacin de las polticas propuestas en las Estrategias y Planes, el grfico 4.1., presenta de manera esquemtica el grado de operativizacin de cada una de las estrategias y planes de desarrollo agropecuario.

Grfico 4.1. Bolivia: Grado de implementacin de las Estrategias y Planes de desarrollo agropecuario desarrollados en Bolivia 1955-2013
Plan Inmediato Plan decenal EDSN 1971-1991 PNDES Grado de implementacion EDES 1989-2000 P. Rehabilitacion END ETPA PNDAR ENDAR PRRAyF LEYES

1955

1960 1962

1964

1971

1976

1978

1980

1984

1987

1989

1991

1992

1996

2000

2002 2007 2011 2012

2013

Fuente: Elaboracin propia

Del grfico se puede observar que en el perodo de 57 aos, el Plan Inmediato y el PRRAyF, han sido los nicos Planes que ha tenido la continuidad de gobierno para ser desarrollado.

En el primer sub-periodo de 30 aos, que va de 1955 a 1985, el Estado implementa durante apenas ocho aos, algunas polticas propuestas en las Estrategias y los Planes. Sin

embargo, de esos ocho aos, slo existe un periodo de cinco aos de implementacin de la PIPEGRN (1955-1960) y otro de dos aos del PBDES (1963-1964) que tienen una continuidad superior a un ao. Sin embargo, estos dos periodos estn separados por tres aos, sin ejecucin de polticas. Luego transcurre ms de una dcada en la que se contina planificando polticas y se implementa un solo ao de la EDSN (1971-1991), la que pretenda tener un alcance de veinte aos.

En el segundo perodo que dura 18 aos, que va de 1985 al 2003, el Estado implementa apenas durante tres aos polticas agropecuarias. Un ao de la ETPA (1994-2000), dos aos

332

la PNDAR (1994-2004) y un ao la ENDAR (2003-2007). A pesar de mostrar un periodo muy bajo, las polticas sectoriales presentan cierta continuidad de acciones y polticas que se encuentran bajo el modelo terico neoliberal, ver cuadro 4.20.

El tercer perodo que se inicia el 2007, es el segundo ms estable ya que se logra implementar el PRRAyF en los cinco aos planificados, pero no se tiene un plan de continuidad y el gobierno opta por el desarrollo de Leyes que incluyen polticas.

Cuadro 4.20. Bolivia: Nmero de aos de implementacin de polticas por Estrategias y Planes Perodo De 1955 a 1985 Estrategia o Plan PIPEGRN 1955-1960 PBDES 1963-1964 EDSN 1971-1991 De 1985 a 2003 ETPA 1994-2000 PNDAR 1999-2004 De 2005 a 2006 De 2007 al 2012 De 2011 al 2013 ENDAR 2003 al 2007 PRRAyF Leyes Aos de implementacin 5 2 1 1 2 1 5 2 (1 ao de manera paralela a la PRRAyF) TOTAL
Fuente: Elaboracin propia.

18 Aos

Por otra parte, se puede afirmar que las polticas y objetivos que han tenido una continuidad en todo el perodo analizado han sido aquellas referidas a: La sustitucin de las importaciones de productos agrcolas e insumos agropecuarios. Las mismas han estado inmersas y recorrido a lo largo del tiempo de manera implcita y explicita, todas las Estrategias y Planes de desarrollo agropecuario. Diversificacin e incremento de la produccin de cultivos de exportacin, en el sentido de mejorar la balanza de pagos. Al igual que lo destacado en el punto anterior las polticas, han estado inmersas en el marco de propuestas tericas, que

333

en trminos generales las podemos referir dentro del modelo de desarrollo hacia fuera, el cual en algunos casos es explicitado y en otros no. A pesar que todas las Estrategias y Planes reconocen en todo este periodo, que las relaciones comerciales de los productos bolivianos, se da a travs de la exportacin de materias primas con escaso valor agregado. No se han logrado operativizar polticas concretas y acciones que logren cambiar este problema estructural. Se ha criticado las polticas de apoyo al sector agroindustrial e industrial, ya sea por el lado de los precios, de las subvenciones o proteccin de los cultivos, pero no se ha logrado, un verdadero proceso de generacin e incorporacin de valor agregado a los productos que se exportan a los mercados internacionales, en este sentido se puede afirmar que este es uno de los rubros y ejes temticos en los cuales Bolivia no ha logrado y no est logrando encontrar una ruta de desarrollo que la lleve a alcanzar esta meta. La incorporacin del tema medio ambiental y del manejo de los recursos naturales, es un tema que ha sido descuidado o que llega a representar un tema secundario en todas las polticas planteadas por las Estrategias y los Planes. En el perodo que va desde el Plan Inmediato de 1955 hasta el PNRD 1984, el tema no era parte de las propuestas de desarrollo, por lo tanto no podemos pedir la explicitacin del mismo en las polticas, ya que era un factor de importancia secundaria, como lo demuestran Sunkel (1980) y Melnick (1980), en el anlisis de la propuesta de desarrollo y crecimiento de la tradicin neoclsica de la economa e incluso en los sistemas de planificacin de los pases socialistas existe una falta de consideracin del tema ambiental y del manejo de los recursos naturales. Por otra parte a partir de la dcada de los noventa a pesar de que las estrategias y los planes incorporan polticas ligadas al marco conceptual y los principios del desarrollo sostenible, siguen siendo secundarias ya que el modelo macroeconmico al que apuesta Bolivia para su desarrollo, no incorpora los factores ambientales y la degradacin de los recursos naturales como elementos de consideracin para la planificacin, el crecimiento y desarrollo de la economa. De manera general todas las polticas explicitas e implcitas ha apuntado al incremento de la produccin a travs de la ampliacin de la frontera agrcola, la misma que no consideraba y considera la capacidad de uso del suelo y los efectos sobre reas con potencial no agropecuario.

334

 Dado el contexto actual y la emergencia de un nuevo paradigma que toma en cuenta el medio ambiente, los recursos naturales. Se puede observar, que los temas de seguridad y soberana alimentaria, biodiversidad, patrimonio natural y conservacin in situ de recursos genticos, son los que destacan en las nuevas propuestas de polticas. Pero llama la atencin que las mismas no estn considerando la articulacin intra e intersectorial como un aspectos importante para el desarrollo productivo de un pas.

En el cuadro 4.21., se presenta una relacin de las polticas elaboradas en cada una de las Estrategias y Planes y la repeticin de la temtica a loa largo del tiempo. De mismo se puede identificar que se han elaborado 86 polticas. As mismo la Ley N 144, es la que presenta 27 propuestas de polticas explicitas e implcitas.

Entre las polticas que ms veces se han repetido en las Estrategias y Planes, se encuentran: 8 veces la poltica de exportaciones; 7 veces la de Recursos Naturales, 6 veces de Asistencia Tcnica y Seguridad Alimentaria y 5 veces la de Tierra, Desarrollo Agrario, Desarrollo Alternativo y Organizaciones de productores.

335

Cuadro 4.21. Polticas presentes en las Estrategias y Planes de Desarrollo Agropecuario y Rural
ETPA EDES END 1992- 19961989-2000 2000 2000 LAPARB LRPCA LMadre n 337 2007- N 144 Tierra DEL del 2011 2012 2013 13 Pilares AP del 2013Total 20225 veces

LINEA DE ACCION
Sustitucion de importaciones Balanza comercial Comercializacin Intercambio equitativo Comercializacin Exportacin Politica de precios Productividad Politicas de credito Financiamiento del productivo Fondo Crediticio Comunitario Inversiones Seguro Agrario Transferencias Poltica Tributaria Politicas Presupuestaria Politica de Asistencia Tcnica Recursos Naturales Industrializacin de los Recursos Naturales Renovables Transformacin y fomento a la industrializacin Tierra Suelo Aguas Semillas Conservacin y Aprovechamiento Sustentable de la Biodiversidad (Recursos genticos) Conservacin de la Biodiversidad biologica y cultural incluyendo Areas Protegidas Acceso a la tierra, agua, bosques y biodiversidad sector y

PIPEGRN 1955-62

PNDES 1962-71

ESEDN 1971-91

PQA 1976-80

PNRD 1984-87

PNDAR ENDAR PND 2006- PRRAyF 1999-2004 2002-2007 2011 2012

1
1

1
1

1 1 1 1 1

4 2 3 1 8 4 3 4 3 1 1 1 1 2 0 6 7 1 1 x x x x 1 5 2 4 1

1 1 1

1 1
1

1 1 1

1
1

1 1

1 1 1 1 1 1 1

x x x x

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

1 1 1 1 x 1 1 1 1 x

1 1

1 1 1

x x

0 0

336

LINEA DE ACCION
Coservacin produccin de reas para la

PIPEGRN 1955-62

PNDES 1962-71

ESEDN 1971-91

PQA 1976-80

PNRD 1984-87

ETPA EDES END 1992- 19961989-2000 2000 2000

PNDAR ENDAR PND 2006- PRRAyF 1999-2004 2002-2007 2011 2012

LAPARB LRPCA LMadre n 337 2007- N 144 Tierra DEL del 2011 2012 2013

13 Pilares AP del 2013Total 20225 veces

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Infraestructura productiva Acopio y reserva Cultivos Bosques / Forestal Seguridad Alimentaria Soberania Alimentaria Soberania ambiental con desarrollo integral Soberania productiva con diversificacin y desarrollo integral Ayuda Alimentaria Produccion de alimentos* Atencin de emergencias alimentarias Garantias de provisin de alimentos a la poblacin Garantias de una alimentacin y estado nutricional adecuados Desarrollo Agrario Coca Desarrollo Alternativo Promocin del consumo nacional Inversin Pblica Desarrollo Humano Asentamientos Humanos Normativa Institucional Desarrollo Pecuario Desarrollo Forestal Restitucion de bosques Carne y Pesca Organizaciones de Productores Organizaciones Econmicas Comunitarias (OECOM) Soberania comunitaria financiera Revolucin productiva comunitaria Servicios Servicios no financieros Sanidad Vegetal y Animal Servicios de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria Fomento a la produccin Minimizar el avance de la frontera agrcola Ciudades Intermedias Desarrollo Indgena

1 x x x x x

1 3 1 2 6 2 1 1 1 1 1 1

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 x 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 x x

1 1 4 5 1 4 1 4 1 3 2 3 1 2 5 1 1

1 1

x x 1 1 1 x

1 x 1 1 1 x 1 1 1 x

3 0 1 1 1

337

1 1

1 1

LINEA DE ACCION
Gestin territorial originario campesino Agricultura Familiar Indgena y Originaria indgena,

PIPEGRN 1955-62

PNDES 1962-71

ESEDN 1971-91

PQA 1976-80

PNRD 1984-87

ETPA EDES END 1992- 19961989-2000 2000 2000

PNDAR ENDAR PND 2006- PRRAyF 1999-2004 2002-2007 2011 2012

LAPARB LRPCA LMadre n 337 2007- N 144 Tierra DEL del 2011 2012 2013

13 Pilares AP del 2013Total 20225 veces

1
Campesina,

1 1 x 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 1

Tierra y territorio Integracin complementaria de los pueblos con soberania Patrimonio productivo PRODUCTIVAS SELECTIVAS Innovacin y desarrollo tecnolgico Investigacin Investigacin, innovacin y saberes ancestrales Soberania cientifica y tecnologica con identidad propia Mecanizacin y tecnificacin agropecuaria Creacin de institutos tcnicos agropecuarios Empleo Gestion ambiental Gestin de riesgos Cambio Climtico Dinamizacin y Restitucin Integral de Capacidades Productivas Transformacin de los Patrones Productivos y Alimentarios Gestin Agraria y Forestal Sustentable Agroecologia y produccion orgnica Prohibir la produccin de agrocombustibles Erradicacin de pobreza extrema Total polticas Fuente: Albarracin, J. 2013

1 1 1 1 1 x x x x

1 1 1 1 1 1 x x

1 1 1 x x 4 6 4 4 13 11 12 7 17 14 13 15 27 0 3 1 6 x

1 1 1

1 147

* Programas de las leyes promulgadas por el MAS

338

4.3. Escasa inversin y disponibilidad de recursos.

Debido a la alta dispersin de las fuentes de financiamiento de los programas y proyectos que se han implementado a lo largo del perodo estudiado, se hace muy dificultoso poder precisar los montos y las inversiones realizadas para el desarrollo del sector agropecuario. Ya que las fuentes al estar dispersar y no existir una institucin por la cual se tengan un seguimiento de los recursos invertidos, hace que el trabajo en un perodo tan largo sea muy complicado. Un estudio ms preciso para identificar los montos invertidos, representa una nueva investigacin que va ms all de los objetivos especficos de la tesis. A pesar de esta limitante, el objetivo de este acpite, es el de mostrar que persistentemente las Estrategias y los Planes han manifestado la falta de recursos y por ende la poca inversin para llevar a cabo las propuestas de desarrollo agropecuario planteadas. En algunos casos se presentan a modo de ejemplo especfico, algunas cifras que pretenden mostrar el monto y el rubro de destino de las inversiones realizadas.

4.3.1. La persistente denuncia de la falta de recursos para las Estrategias y Planes.

El Plan Bohan de 1942, al realizar el anlisis de las posibilidades financieras de Bolivia para el pago de su deuda, indica que el Estado no tiene las condiciones y la capacidad para el pago de sus obligaciones. Por lo tanto propone que las inversiones por medio del crdito, deberan restringirse a aquellos proyectos que engendren sus propios medios para propagarse... Esto significa que la ayuda del crdito extranjero debera concentrarse en proyectos que aumenten las exportaciones o disminuyan las importaciones de productos esenciales9. En este sentido el Plan plantea la construccin de una poltica centrada en los mercados externos, rescatando y apoyndose por lo tanto en uno de los elementos centrales de la teora de la modernizacin.

En los informes del Banco Central de Bolivia de los aos 1953 y 1954, se destaca nuevamente la escasa disponibilidad de recursos, al afirmar que: los escasos ahorros

disponibles se fueron canalizando haca las actividades comerciales; en tanto que las inversiones para la produccin de bienes de capital que por su naturaleza requieren de

Informe de la Misin Econmica de los Estados Unidos a Bolivia. Mervin Bohan. 1942.

339

crditos a largo plazo, se vieron limitadas en su desarrollo, con la consecuencia de que la formacin de capital nacional ha sido baja10. La falta de inversiones a largo plazo, que destacan los dos informes, han representado para el sector agropecuario, serias restricciones para alcanzar las metas de desarrollo, propuestas en la reforma agraria de 1953. En 1959 el informe del Banco Central de Bolivia, indica que las obras del proyecto de riego de Villamontes, que se encontraba propuesto en el marco del Plan Inmediato de 1955, que Tienen el objetivo fundamental de iniciar la produccin de algodn, para liberar a Bolivia de la importacin de este producto11, se encuentran paralizadas por falta de recursos.

En 1954 se cre bajo supervisin el servicio de crdito agrcola con fondos provenientes de la ayuda econmica americana. Este servicio que dispona de oficinas y personal propio, comenz sus operaciones de prstamos en enero de 1955, con un capital de $b 160.000, el cual en 1962 llego a $b 16.420.700. Pero el crdito, tuvo muy poco efecto en relacin con los resultados esperados de la Reforma Agraria y en el desarrollo de la agricultura, pues con los fondos disponibles, apenas se alcanz a financiar aproximadamente a unos tres mil agricultores, lo que representa menos del uno por ciento del total de los productores agrcolas del pas. La inmensa mayora de los agricultores se vieron forzados a acudir a los rescatadores, quienes les prestaban dinero, con un inters del 10 a 15 por ciento mensual y recibiendo la cosecha de los agricultores a precios inferiores a los vigentes en el mercado.

De este modo la Reforma Agraria careci tambin de la asistencia financiera necesaria para complementar la labor iniciada con la dotacin de tierras a los campesinos. A partir de septiembre de 1959 el Banco Agrcola liquido su Seccin Hipotecaria por la ineficiencia de la misma y que se vena repitiendo por mucho tiempo (BCB, 1959).

En la elaboracin del PNDES (1962-1971) que tiene la caractersticas se ser elaborado en un contexto econmico, de continuidad del programa de estabilizacin, que se implement en 1956, se encuentran las siguientes afirmaciones, que delatan las serias restricciones

10 11

Banco Central de Bolivia. 1954. 26 A. Memoria Anual, correspondiente a la gestin del ao 1954. El consumo mensual es de 2.170.000 kgr de fibra (Informe banco Central de Bolivia 1959:70).

340

financieras que se tiene el Estado boliviano, para la implementaciones de los Planes. El mismo indica, que la falta de integracin del territorio nacional y la poca consolidacin de la reforma agraria se debe a la limitacin de recursos. la limitacin del sector externo, la crisis fiscal y la insuficiencia del ahorro nacional, han sido factores que en ltimo trminos se han traducido en una severa limitacin a los esfuerzos tendientes. De igual manera indica que ... los esfuerzos encaminados al desarrollo del oriente, no se los ha podido abordar en la escala necesaria, que demanda su potencial productivo y las necesidades de traslacin de poblacin. Por otra parte los escasos recursos financieros se han dispuesto a fines de mejoramiento social, en desmedro de la atencin necesaria a la ampliacin de la capacidad productiva y al desarrollo de los sectores bsicos.

En su concepcin y construccin, el PNDES (1962-1971), parta del supuesto de acceder a los recursos y el financiamiento externo, los cuales le permitiran en un perodo de 7 aos de gracia, lograr los resultados planteados. El mismo Plan planteaba, que en una segunda etapa, que seguira a la inicial de siete aos y sin necesidad de contar con recursos financieros externos; con la generacin de ingresos y ahorros propios, se financiara el desarrollo de programas y proyectos. La operativizacin del Plan, se la plantea a travs de planes bienales. El primer Plan Bienal fue el de 1963 a 1964, la primera dificultad que tiene que enfrentar el mismo es la falta de financiamiento, al indicar que: los requisitos y alcances de la planificacin global, prevista en el plan decenal, no podrn cumplirse sino parcialmente en relacin a las posibilidades de financiamiento interno y externo, en base a estas limitaciones se plantea ejecutar un programa con acciones inmediatas pero de alcance limitado en relacin a los objetivos iniciales del Plan. El mismo plan indica: en los ltimos aos el sector agropecuario, a pesar de haber recibido un aporte poco considerable que no guarda relacin con la importancia que le corresponde desempear en el crecimiento de la economa nacional, ha logrado algunos avances significativos, aunque no en la medida que el proceso del desarrollo requiere (PNDES 1963-1964). Debido a esta falta de recursos para el financiamiento del Plan, Jordan (1988) indica que en las gestiones 1963 y 64, se tuvo que hacer un retroceso en la implementacin del Plan, por falta de financiamiento, en este perodo el Plan consisti en un programa de inversin de solamente lo financiado. En resumen para el Plan decenal, el cuello de botella fue el

341

financiamiento, generando una pugna entre el programa de inversin de corto plazo, el plan global y la escasez de personal calificado. Con relacin a la extensin agrcola, en el Plan Bienal de 1963-64, se indica que este PROGRAMA, desde su iniciacin hasta fines de 1959, ha contado con mayores recursos financieros y con un nmero mayor de tcnicos, pero en los ltimos aos tuvo una disminucin de presupuesto, que llevo a la disminucin de personal tcnico y a la falta de medios adecuados de trabajo. Entre 1958 y 1965, debido al logro de un respaldo financiero, el Servicio Agrcola Interamericano (SAI), desarrolla una serie de actividades de apoyo a la produccin agropecuaria. Pero a partir de 1965, una vez retirados los fondos de apoyo, el servicio pasa al Ministerio de Agricultura y Asuntos Campesinos (MACA), como una Divisin de Investigacin y Extensin del MACA, la cual, oper de manera ineficiente debido a la burocratizacin, verticalismo y los escasos fondos disponibles.

En el ao de 1970, momento en que se encuentra en elaboracin la Estrategia del Desarrollo Socioeconmico Nacional (1971-1991), la Memoria del BCB (1970), al referirse a la disponibilidad de recursos financieros para el sector agropecuario, indica que la provisin de recursos financieros no satisface tan siquiera los requerimientos mnimos para emprender programas de inversin o desarrollo, durante los aos 1968, 1969 y 1970, se observa una asignacin de fondos del presupuesto pblico, que apenas alcanzan al 3.9, 3.6 y 3.5% respectivamente.

En 1975 se crean los dos centros de investigacin ms importantes de Bolivia, uno para la zona occidental (altiplano y valles) el Instituto Boliviano de Tecnologa Agropecuaria (IBTA) y el segundo para la tierras bajas, el Centro de Investigacin en Agricultura Tropical (CIAT) con sede en Santa Cruz. El IBTA es un ejemplo del fracaso del modelo y sistema de investigacin y extensin. Para 1991, se concentr en la investigacin, dejando la actividad de extensin a otras entidades. Estas actividades fueron asumidas por Organizaciones de Productores, las ex Corporaciones de Desarrollo Departamentales y a las ONGs, sin embargo no se consideraron recursos financieros, ni mecanismo, para cubrir los costos que representaban el desarrollo de estas actividades, aspectos estos que a la larga origin, en la prctica, la desaparicin del sistema de extensin

342

En el PQA (1976-1980), se afirma y reconoce que el principal obstculo para el manejo y gestin eficiente de los recursos, es la falta de un respaldo presupuestario, el mismo qu e siempre ha sido inadecuado, reflejndose de esta manera la prioridad secundaria que le prestan los gobiernos a la conservacin de los recursos naturales y al desarrollo sectorial. Un aspecto que est detrs de esta consideracin, y que respalda la forma de actuar de los diferentes gobiernos, es que los datos y la informacin disponible consideran a Bolivia un pas rico en recursos naturales, manejndose desde este punto de vista el enfoque de la explotacin de los recursos naturales antes que el de la conservacin y el manejo adecuado de los mismos. El Plan Quinquenal (1976-80) propone que se debe lograr una distribucin ms uniforme del ingreso para facilitar el crecimiento ms efectivo del sector. Pero los programas, como el de desarrollo de la comunidad, de crdito, colonizacin, riegos, suelos, etc., que proporcionan servicios complementarios para motivar el cambio institucional y tcnico dentro del sector agrcola, sufren deficiencias de un respaldo presupuestario adecuado y de personal especializado, calificado y bien pagado. As mismo destaca que se debe tener en cuenta que en los ltimos diez aos existi una falta de respaldo presupuestario suficiente y continuo para tales propsitos, lo cual explica tambin la tendencia del dficit en los programas existentes, aspectos estos que no permite alcanzar las metas propuestas.

Por otra parte, los prstamos y donaciones extranjeras no han contribuido a mejorar la efectividad de los servicios pblicos. Se supona que las reparticiones del Estado deberan continuar operando los programas despus de retirado el financiamiento y el asesoramiento a la asistencia tcnica. Lamentablemente rara vez los gobiernos han podio mantener el respaldo presupuestario y el nivel de cientficos calificados proporcionados por los donantes extranjeros, (PQA 1976-80; PNDES 1962-1971). La incipiente generacin y transferencia de tecnologa indica la EDN 1992, se debe a las restricciones financieras y de personal capacitado para cumplir con sus funciones.

El PNRD 1984-87, que viene a ser el ltimo Plan que se elabora dentro del modelo del Estado empresario que duro de 1952 a 1985, al referirse a la implementacin de las polticas, indica que los proyectos estn construidos y desarrollados dentro de las muchas veces mencionadas restricciones financieras. En el mismo, se indica que muchos de los

343

proyectos que estn en ejecucin, han sido incorporados o colados dentro del Plan ya que no podan estar al margen del mismo. Esta falta de coherencia y de incompatibilidad, entre los programas propuestos y los que estn en ejecucin, no solo se encuentra en este Plan sino ocurre tambin lo mismo con la ENDAR 2003-2007, a pesar que los documentos indican que existe una compatibilidad de los mismos con las polticas trazadas.

Bajo la dependencia del Ministerio de Agricultura y Asuntos Campesinos (MACA), la ley confiere al Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA), fuera de las atribuciones jurdicas y administrativas, de la planificacin integral y superior en materia agraria y campesina; la organizacin de sistemas de fomento, cooperativismo y crdito agropecuario y la organizacin de sistemas de colonizacin, explotacin racional y mecanizacin.

Desgraciadamente, debido a la falta de recursos financieros, el Consejo no ha ejercido ninguna de las mismas, concentrndose tan solo en la distribucin de la tierra y los ttulos respectivos Jemio (1973).

Bajo la mirada del modelo neoliberal y de libre mercado, para 1989 la EDES (1989-2000), refleja nuevamente la situacin crtica por la cual est atravesando el Consejo, al indicar que existe un grave deterioro del tema agrario en Bolivia, en los ltimos 10 a 15 aos las limitaciones de recursos, impiden afrontar y poder superar esta situacin.

En 1996 la ETPA (1996-2000), haciendo un recuento histrico, indica que el sector agropecuario, en los temas de investigacin, capacitacin, extensin, educacin rural e infraestructura fsica (riego y caminos), ha tenido muy bajos niveles de inversin, los mismos en promedio han sido inferiores al 2% del PIB.

A pesar de quedar de manera explcita en los diagnsticos de la Estrategias y los Planes, as como en los informes, la permanente denuncia de la falta de recursos e inversiones en el sector agropecuario, estas se han efectivizado por otras vas. En la revisin de las memorias anuales del BCB12, se puede observar que las inversiones realizadas para el desarrollo agropecuario del oriente, especialmente para el cultivo del azcar, arroz, los ingenios azucareros, castaa y ganadera, han sido aprobados mediante Decretos Supremos
12

Memorias del BCB de 1953, 1954, 1955, 1956, 1957, 1958, 1959, 1960, 1961,1962, 1970, 1971, 1975, 1976, 1988, 1989, 1991, 1992, 1995, 1996,.

344

especficos, los cuales en su formulacin no mencionan su respectiva articulacin con alguna de las Estrategias o Planes de desarrollo. 4.3.2. Inversiones realizadas en el sector agropecuario

No obstante las serias dificultades financieras, que han restringido alcanzar los resultados y metas propuestas en relacin con los objetivos de las Estrategias y los Planes, el Estado ha realizado inversiones, en programas y proyectos que tenan relacin con las mismas y tambin en actividades que no forman parte de las propuestas construidas y diseadas13 en la planificacin. El objetivo de este acpite es demostrar que la mayor parte de las inversiones se realizaron al margen de los rubros priorizados por las Estrategias y los Planes.

En la gestin de 1959, el gobierno aprob mediante decreto y resolucin suprema, en coherencia con los objetivos del Plan Inmediato de 1955; crditos de apoyo a la produccin de los ingenios azucareros, por los siguientes montos:

1. Por Decreto supremo N 5217 de 12-5-59, se autoriza al Banco Central de Bolivia conceder un prstamo warrant de dos mil millones de bolivianos (Bs. 2.000.000.000), para los ingenios azucareros de Guabira, La Blgica y La Esperanza, cuya distribucin correr a cargo del Ministerio de Economa Nacional, con una tasa del 6% de inters. 2. Por Resolucin Suprema N 85839 de 18-6-59, se autoriza al Ministerio de Hacienda entregar al Banco Central de Bolivia, la suma de siete mil millones de bolivianos (Bs. 7.000.000.000), para el otorgamiento de crditos warrant para el financiamiento de la zafra a los ingenios azucareros de Guabira (Bs 4.200.000.000), La Blgica (Bs 1.610.000.000) y La Esperanza (Bs. 1.190.000.000), con una tasa del 6% de inters.

El informe del Banco Central de Bolivia de 1960, muestra como el Estado realizo inversiones directas en programas manejados por la Corporacin Boliviana de Fomento (CBF). El mismo informe indica que los caeros han recibido ms de Bs 27.000 millones y Bs. 5.000 millones
13

Muchas de estas inversiones fueron realizadas tambin con el objetivo de crear un sector empresarial fuerte y que beneficia a determinados actores.

345

los transportistas. Estas inversiones, fueron realizadas con el objetivo de abastecer el 100% del consumo nacional, en trminos tericos, respondan al conjunto de acciones, que propona la teora de la modernizacin y la teora estructuralista del desarrollo, a travs de los programas de sustitucin de importaciones y la industrializacin.

En el perodo de 1957-1961, se tiene el apoyo a la produccin de arroz, leche y ganadera. Para el caso del arroz, el informe del BCB (1961), afirma que la produccin del ingenio arrocero de Montero ubicado en la zona de Santa Cruz, junto con la de produccin de otras zonas, est abasteciendo la mayor parte del consumo nacional, con el consiguiente ahorro de divisas. En estos programas se observa que las inversiones del Estado, responden a una poltica y continan alineadas a la teora estructuralista de la sustitucin de importaciones y el ahorro de divisas de la terica de la modernizacin.

El informe anual del BCB (1964), al referirse al monto de la cartera del Banco Agrcola distribuido por departamento indica que las cifras muestran: ... que se est dando prioridad en la concesin de crditos a zonas de gran importancia agrcola y ganadera como son Santa Cruz, Beni y Pando, que a la vez representan las regiones promisorias y que en un futuro prximo estn llamadas a alcanzar un mayor grado de desarrollo. Aspecto este que muestra claramente una preferencia en la asignacin y direccionalidad de las inversiones a la zona y actores de las tierras bajas de Bolivia, asignacin de recursos e inversiones diferenciados que no se los propone tan explcitamente el Plan Decenal de 1962-1971.

La memoria del BCB (1970), al referirse al Plan Triguero y la poltica de sustitucin de importaciones indica, que el incremento de la produccin de 1970, se debe al impulso y fomento para la produccin del trigo, cuya meta es la de lograr el autoabastecimiento con el consiguiente ahorro de divisas para el pas. Se debe destacar, que el Plan Triguero al cual se refiere la memoria, se lo desarrollada al margen de una estrategia o plan sectorial. El Plan Quinquenal 1976-80, en su diagnstico indica que existe en la Poltica de crditos: una direccionalidad14 fuertemente orientada a la zona tropical y a productos de exportacin, en el cuadro 4.22, se puede observar esta situacin, destacndose la regin del oriente con

14

Cursivas agregadas para darle coherencia a la redaccin.

346

el 88% del destino de los crditos. El Plan propone una poltica crediticia, que no toma en cuenta el antecedente del dficit financiero del Banco Agrcola, y propone sin mencionar esta situacin un estudio para generan cambios en la metodologa de otorgar el crdito para que el mismo llegue a los pequeos, medianos y grandes productores, en base a los productos priorizados por el Plan. As mismo se plantea que el mismo ser oportuno y en mejores condiciones para los prestatarios, los cuales deben contratar tcnicos y hacer la inversin en rubros productivos. Cuadro 4.22. Bolivia: Distribucin Regional de Crdito 1955-1975 (en porcentaje) Regin 1955-1964 1964-1970 1970-1975 ALTIPLANO 16.1 18.53 4.75 La Paz 11 13.53 2.45 Oruro 2.5 2.04 1.16 Potos 2.6 3.14 0.69 VALLE 26.4 17.4 6.61 Cochabamba 13.5 9.92 2.69 Chuquisaca 5.7 3.88 1.22 Tarija 6.7 3.6 2.69 ORIENTE 57.5 64.07 88.63 Santa Cruz 42.6 43.12 64.64 Beni-Pando 14.9 20.95 18.99 100 100 100
Fuente: Arze, E. 1979. Le economa de Bolivia.

Con el PND 2007-2011 y el PRRAyF 2007-2012, los recursos financieros de crdito, se han destinado principalmente a los pequeos y micro productores. Es as por ejemplo que en el periodo 2007 al 2012, el Banco de Desarrollo Productivo (BDP-SAM)15 a travs del Fideicomiso, Fondo de Desarrollo Productivo, ha canalizado ms de mil cuatrocientos millones de bolivianos a unos 20.000 micro y pequeos productores.

15

BDP-SAM, Banco de Segundo Piso, creado el 2007.

347

4.3.3. Elaboracin de Estrategias y Planes en base a programas o fondos de inversin comprometidos.

El contexto econmico a nivel mundial, en el cual se elabora el Plan Decenal (1962-1971), se caracteriza por las expectativas generadas en todos los pases, por la creacin de diferentes bancos de fomento. A finales de 1959 se cre, la Asociacin Internacional de Desarrollo (AID) y el mismo ao se crea el Banco Interamericano de Desarrollo. La creacin de estos organismos genera nuevas opciones y oportunidades de acceso a crdito multilaterales, particularmente como alternativa a los crditos bilaterales, especialmente al de Estados Unidos. Un ejemplo, es el Plan Inmediato (1955-1960), el cual se elabora, pensando en los 20 millones de dlares que pondra el gobierno de Estado Unidos para apoyar los procesos y reformas iniciadas a partir de 1952.

La implementacin del Plan Decenal, se a hizo a travs de los planes bienales. El financiamiento comprometido, que tuvo el Plan Bienal (1963-64), fue de $us 212.8 millones, ver cuadro 4.23. De este monto, el aporte interno de Bolivia corresponda a $us 42.5 millones y $us 170.3 millones a recursos externos. Pero para lograr el crecimiento propuesto en el Plan Decenal, se requera de una inversin de $us 355.2 millones, es decir en el primer bienio del Plan, se tiene un dficit de los recurso necesarios equivalente a $us 142.3 millones.

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Cuadro N 4.23. Financiamiento comprometido Plan Bienal 1963-1964 (en millones de $us) Sectores Agropecuario Desarrollo Rural Colonizacin Riego Minera Petrleo Industrias alimenticias Industrias no alimenticias Energa Educacin Salud Servicios pblicos Vivienda Transporte TOTAL Total comprometido 10,737 2,594 12,559 1,572 28,405 70,08 6,172 10,173 24,4848 2,6979 3,6896 5,609 13,2371 20,8407 212,8529 % 5,0% 1,2% 5,9% 0,7% 13,3% 32,9% 2,9% 4,8% 11,5% 1,3% 1,7% 2,6% 6,2% 9,8% 100,0% Interno Externo 4,9956 5,7416 0,2434 2,3512 0,08 12,4792 0,1083 1,4645 2,053 26,352 16,08 54 0,753 5,419 1,086 9,087 2,6031 21,8817 0,1541 2,5438 0,7534 2,9362 0,404 5,205 9,2371 4 4,0232 16,8175 42,5742 170,2787

Fuente: Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social 1963-1964

Del cuadro anterior se puede observar que el financiamiento para el sector agropecuario, desarrollo rural, colonizacin y riegos, alcanza a un 12.8%, mientras el financiamiento a otros sectores es el 87.1%. Aspecto que muestra la poca importancia, que tiene el sector agropecuario, como eje generador del desarrollo econmico y social.

La implementacin del Plan Decenal y de sus dos planes bienales, el primero de 1963 a 1964 y el segundo de 1965 a 1966, tuvieron un contexto internacional desfavorable. A pesar de que en el momento de construccin del Plan las condiciones financieras eran las mejores. El informe del BCB (1966:9), muestra que se dio un contexto donde el saldo deficitario de la balanza de pagos de Estados Unidos, origin una nueva disminucin de sus reservas de oro y reduccin de los mrgenes para ayuda externa a los pases en desarrollo. Este dficit se vio reflejado especialmente en los fondos y el apoyo que se esperaba del Programa de la Alianza para el Progreso. Programa que fue la base de inspiracin y de elaboracin del Plan Decenal (1962-1971).

349

La historia de los Grupos Consultivos para Bolivia comienzan en el ao 1986, a un ao de iniciadas las Reformas Estructurales de primera generacin realizadas en el pas. Hasta 2001, se han realizado catorce versiones con diferentes temticas. Estos foros de discusin estuvieron bajo la presidencia del Banco Mundial, sin embargo, a partir de 1999 las reuniones han sido presididas por el Gobierno de Bolivia. En el marco de las negociaciones del Grupo Consultivo de Paris, para la reduccin de la deuda externa. Bolivia elaboro y presento a finales de 1997 la ETPA (1996-2000), como un instrumento que permitira alcanzar determinados resultados que se encontraban en relacin con los criterios definidos en esta instancia. A pesar que la Estrategia fue concensuada y aprobada en el Club de Paris, con el cambio de gobierno la misma dejo de ser el referente poltico del nuevo gobierno, pero como contaba con la aprobacin para el apoyo financiero, se la operativiz en cierta medida en relacin con los recursos que se lograron concretar. Un dato complementario pero importante es que el costo de implementacin de la Estrategia era 2847 millones de dlares, de los cuales tan solo el 22% estaba comprometido y el 32% no contaba con apoyo financiero. 4.3.4. Ajustes monetarios.

Otro aspecto que ha tenido efectos importantes en la disponibilidad de recursos, son las medidas de ajustes monetarios que se tomaron. En todo el perodo, que va de 1952 a 1961, Bolivia estuvo cerrada al financiamiento externo, lo nico significativo fue la ayuda norteamericana que lleg a 20 millones de dlares anuales, el mismo estaba influenciado por la teora econmica keynesiana encarnada en el New Deal, el cual respaldo irrestrictamente los logros de la revolucin nacional que, no afectaba ningn inters norteamericano. Esta situacin junto con la inflacin y la hiperinflacin de 1956, impidieron el desarrollo de proyectos y acciones de desarrollo, ligadas con el contexto latinoamericano en el cual se discuta y propona construir un proceso de sustitucin de importaciones.

La implementacin del programa de estabilizacin de los aos 1957 al 1961, tuvo sus efectos sobre la poltica crediticia y de financiamiento para el desarrollo econmico, ya que limit el crdito an para fines productivos a corto y largo plazo con el fin de evitar nuevas presiones inflacionarias, incluso los nuevos crditos otorgados tuvieron principalmente la

350

finalidad de cubrir el dficit del Tesoro Nacional16 (BCB 1958:30). En el caso del Banco Agrcola, la cartera correspondiente a crdito supervisado se increment, pero sus crditos con fondos propios fueron declinando. En trminos generales el informe del BCB de 1958 concluye indicando que: los bancos de fomento no pueden cumplir eficientemente su funcin y contribuir al desarrollo de la agricultura y la minera, debido a la escasez de sus recursos.

Similar situacin a la crisis de 1957, se dio en 1985. La implementacin de las polticas de ajuste macroeconmico, fiscal y estructural, en el marco del modelo de libre mercado, el sector productivo y especialmente el agropecuario, se vio privado de las inversiones necesarias para su desarrollo. En el grfico 4.2, se puede observar los niveles de inversin pblica en el sector agropecuario en los ltimos 27 aos. Grafico 4.2.

Fuente: VIPFE, 2013. Inversin pblica para el desarrollo en el proceso de cambio

16

Informe del Banco Central de Bolivia 1958.

351

Si bien en el grfico anterior se puede observar que existe un incremento de las inversiones pblicas; esta situacin cambia cuando se determina el porcentaje de la inversin en el sector agropecuario en relacin a la inversin total, en el cuadro 4.24., se puede evidenciar dos momentos, el primero entre 1987 al 2002, donde las inversiones suben de un 8.7% a un 9.2%, que es el perodo de inversiones ms alta; y el segundo a partir del 2002 al 2013, donde el porcentaje de las inversiones baja de un 9.2% a un 5.7%.

Cuadro N 4.24. Bolivia: Evolucin de la Inversin Pblica: 1987-2013 (expresado en porcentaje)

Agropecuario Total General 1987 7.7% 273 1988 - 91 8.1% 357 1992-95 4.7% 511 1996-99 6.5% 543 2000-02 9.2% 602 2003-06 8.5% 651 2007-12 6.4% 1732 2013 5.7% 3806

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos del VIPFE, 2013.

Paralelo a esta escasa inversin del Estado, y en el marco del modelo neoliberal, en el perodo que va de 1996 al 2005, se puede observar que la Inversin Extranjera Directa al sector agropecuario, es mnima, llegando al valor de cero a partir del 2000. Lo cual muestra el escaso inters de la inversin extranjera en el sector productivo agropecuario. Grafico 4.3.

B O L I V I A : I NV E R SI N E X T R A NJ E R A DI R E C T A , SE G N A C T I V I DA D E C O N MI C A , 1996-2005
En miles de dlar es estadounidenses

1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 A gricult Explotaci Explotaci Industria Producci Venta Hoteles T ranspor Intermed Construc Otros ura, n y n y Manufac n y por y te, iacin T OT A L cin Servicios Ganader Exploraci Exploraci turera Distribuc Mayor y Restaura A lmacen Financier 1.250 180 289 2.600 0 0 0 53.375 295.942 461.909 384.108 381.569 453.053 462.816 247.771 19.674 29.938 38.155 23.142 28.501 34.502 11.560 20.460 28.238 25.379 16.149 149.553 93.424 87.335 91.132 62.160 38.648 105.185 84.912 71.698 42.018 41.388 42.325 35.815 104 181.619 103.503 140.642 64.380 18.180 282.968 88.556 5.838 764 5.092 21.789 33.293 12.609 11.047 57.769 0 1.000 0 0 31.407 1.000 15 227 244.132 179.574 223.337 168.871 108.905 200.826 39.728 39.093 35.836 23.898 88.786 42.041 42.496 20.129 54.934 9.359 111 10.545 3.930 6.005 6.482 8.089 2.490 5.711 427.205 854.024 1.026.060 1.010.448 832.475 877.112 999.013 566.922

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

352

4.4. Intereses y enfoques del tipo de cooperacin.

El objetivo de este acpite es, identificar y demostrar a travs de un anlisis hermenutico de las Estrategias, Planes y documentos oficiales del Estado y otras publicaciones, cmo el marco conceptual, los objetivos y las metas planteadas en las Estrategias y los Planes, han sido influenciados y en ciertos casos impuestos, bajo condiciones de financiamiento por parte de los organismos de la cooperacin internacional (bilateral y multilateral). A pesar que este anlisis busca identificar estas influencias, no deja de lado el hecho de que la cooperacin internacional, de manera legtima, tiene preferencias tericas, conceptuales y enfoques, las cuales se encuentran reflejadas y plasmadas en algn de tipo o modelo de cooperacin al desarrollo.

En este sentido lo que se pretende demostrar, es que todo proceso de negociacin y relacin entre el Estado y la cooperacin, que se supone debera producir procesos complementarios y armoniosos entre los enfoques y modelos, para el desarrollo de programas y proyectos apoyados y financiados. En los hechos, han generado el desarrollo de Estrategias y Planes, cuyos programas y proyectos han estado desarticulados ya que se buscaba responder a ciertos condicionamientos y enfoques de financiamiento impuesto por la cooperacin. Las Estrategias y los Planes en el marco de la cooperacin.

Todo proceso de planificacin, implica el desarrollo de una serie de consultas y procesos de negociacin y acuerdos entre los elaboradores (gobierno, planificadores, polticos), la sociedad y los posibles financiadores. El Plan Inmediato (1955-1960), explcitamente menciona que el mismo, ha sido elaborado para recibir el apoyo financiero del gobierno de los Estados Unidos, es decir que el mismo ha tenido que recibir una previa aprobacin por parte del gobierno de los Estados Unidos, tanto en su contenido, como en su marco terico y objetivos planteados y por lo tanto el Plan gozaba de su anuencia y poda ser aprobado y financiado.

En la biografa de Gumucio Reyes presidente de la Corporacin Boliviana de Fomento (CBF), realizada por Crespo (2005), se destaca la siguiente frase de un informe realizado

353

ante la Honorable Cmara de Diputados: el Gobierno de Estados Unidos, apoyado por otros pases, solicito al consejo Permanente de la Organizacin de los Estados Americanos, convoque a una reunin del Consejo Interamericano Econmico y Social a Nivel Ministerial, donde deban definirse las lneas generales del desarrollo latinoamericano, esta frase muestra, que la direccionalidad de las polticas, los programas y por ende los recursos financieros, son definimos previamente por los organismos de cooperacin y de financiamiento en base a determinados parmetros y criterios, que obedecen a contextos y corrientes tericas internacionales, y que los mismos, deben ser asumidos localmente por los Estados, a travs de sus Estrategias o Planes si quieren ser parte de estos programas regionales. En marzo de 1961, se constituye el programa de la Alianza para el Progreso, con el apoyo tcnico y financiero de los Estados Unidos. Entre sus objetivos, estn el de acelerar el desarrollo econmico e impulsar programas de reforma agraria. Este programa exige que los pueblos se fijen una serie de metas especficas mnimas que se podran alcanzar hasta 1970. El informe del BCB (1961) al referirse al programa indica: Estados Unidos se ha comprometido a ofrecer la cooperacin financiera y tcnica para alcanzar los fines del programa, en este sentido proporcionara la mayor parte del financiamiento, que se calcula por lo menos sern de veinte mil millones de dlares. El programa planteaba tambin que: los pases latinoamericanos participantes debern formular, dentro de los pr ximos dieciocho meses, si fuera posible, programas de desarrollo a largo plazo. El PNDES (19621971), se elabor y construyo tomando como base de referencia principal, las metas especificadas por el programa. El grupo de expertos que elabor el documento Planificacin, Desarrollo Econmico y Social en Amrica Latina, fijo como objetivo bsico, lograr que en cada pas el producto bruto crezca en un 5 por ciento anual. Para lograr este objetivo se perseguir un aumento continuo y apreciable de la productividad agrcola, un nivel razonable de estabilidad de precios y una mejor distribucin del ingreso. Esta situacin lleva a constatar que el Plan se elabor en medio de un contexto positivo de apoyo financiero externo para programas de desarrollo que establezcan medidas de ayuda propia y poltica econmica y social acordes

354

con los principios y objetivos de esta Carta (Declaracin de los pueblos de Amrica)17. En este sentido la constitucin del Programa de la Alianza para el Progreso, tuvo un efecto decisivo en la construccin y elaboracin del Plan Decenal 1962-1971, as como en el horizonte temporal de proyeccin de diez aos, buscando que el mismo coincida con el perodo de vida del Programa. Por otra parte el Programa planteaba que se ponga a disposicin de los pases latinoamericanos un aporte de capital de todas fuentes exteriores, durante los prximos diez aos, pero en el marco de los objetivos y las bases planteadas por el mismo. El Programa de la Alianza para el Progreso, en el captulo V, incisos 3 y 4, indica que cada pas presentara su programa de Desarrollo Econmico y Social a un Comit ad hoc, el cual estudiara y examinara la compatibilidad del programa con los principios del Acta de Bogota y los del Programa de la Alianza para el Progreso. Este comit, har conocer sus conclusiones al Banco Interamericano de Desarrollo y a otros gobiernos e instituciones, que puedan estar dispuestos a otorgar ayuda financiera y tcnica para su ejecucin.

El Programa, plantea la incorporacin del enfoque de la industrializacin selectiva y pone como condicionante en el Captulo II, referido a Medidas de Cooperacin Internacional, que los pases deben eliminar dentro del plazo ms breve posible el proteccionismo a la produccin de materias bsicas.

Jordn (1988) al analizar las dificultades, que se tuvo en la elaboracin e implementacin del Plan Decenal indica, cuando empez el desarrollo planificado, el sector agropecuario participaba con el 60% en el PIB y termino con el 33%. Juntamente con la batalla del financiamiento del plan global versus los programas de inversin, se opt por un programa de desarrollo integral. Un programa de inversiones acenta ms bien las formulaciones por que busca el crecimiento de unos sectores en detrimento de otros, siguiendo el determinismo financiero. Esta situacin corresponde a lo que se llama paradigmas falsos los cuales se articulan con la imposicin de formas de hacer las cosas, de concebir los proyectos, de hacer el desarrollo sugerido o impuesto por las agencias internacionales, sean

17

Esta declaracin se encuentra en el Anexo del Informe Anual del Banco Central de Bolivia (1961:168).

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de asistencia tcnica o de financiamiento. con sus tecnicismos y financiamientos determinan e imponen la forma de hacer el desarrollo en los pases de soberana restringida.

En ese perodo en trminos conceptales se tuvo una discusin, tanto interna como externa, contra la satanizacin que se haca de la palabra planificacin. Para los Estados Unidos la planificacin se refera a una economa centralmente planificada, que prcticamente aluda a una ideologa comunista. De esta discusin, surge como propuesta de los Estados Unidos, el trmino de progreso, de ah viene la denominacin del programa de Alianza para el Progreso. Esta discusin, tambin se desarroll en Bolivia, Jordn (1988), indica que dentro el programa de USAID, denominado Punto Cuatro, se tuvo que polemizar tanto con los tcnicos como con los polticos, para mostrar que la planificacin era una forma eficiente de administrar racionalmente el pas.

Crespo (2005), continuando con el discurso de Gumucio, destaca las siguientes palabras: La estabilizacin fue impuesta por un criterio forneo de seguir una orientacin negativa; no fue el gobierno quien lo planeo, pero entonces no haba otra alternativa que aceptarla. En Estados Unidos gobernaba el partido republicano; los norteamericanos gastaban en Amrica Latina cientos de millones de dlares, pero no para resolver los problemas del desarrollo, sino para dar la sensacin de caridad; por tanto era ilusorio pensar que tenan intencin de ayudar a resolver el problema bsico, es decir la estructura econmica de los pases subdesarrollados Inflacin y estabilizacin , paralizan al pas por casi cinco aos .... el cambio de orientacin en la asistencia econmica de los Estados Unidos (se da por) la llegada al gobierno del Partido Demcrata. Esta frase de denuncia muestra como la cooperacin internacional incluso en sus momentos coyunturales de cambio interno de tipo de gobierno, no dejan de tener una alta injerencia en la implementacin de los Planes y las polticas en pases en vas de desarrollo.

Con relacin a la falta de recursos para la implementacin del Plan, en el informe del BCB (1962), se indica que los Estados Unidos dentro del Programa de Alianza para el Progreso, autorizo un total de $us 1.029.6 millones de dlares, en prstamos y donaciones a Amrica Latina, aunque solamente el 25% fue desembolsado y hecho efectivo, esta dato muestra, como indica Jordn (1988), que en el primer ao del Plan y del Programa de la Alianza para el Progreso, la falta de recursos se convierte en la primera traba para alcanzar los objetivos y

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metas planteadas, situacin que llevara al gobierno de Bolivia, a hacer un ajuste de los objetivos y metas del Plan decenal, convirtindolo en un Plan Bienal (1963-1964). El informe del BCB (1962), indica que el pas recibido el apoyo financieros del BID ($us 21.4 millones), AID, EEUU ($us 400.000) y Alemania ($us 400.000). Por otra parte indica que Bolivia: para hacer viable y efectivo el programa de desarrollo de la Junta Nacional de Planeamiento tiene preparados Planes bienales (1963-1964) para cada uno de los objetivos sealados dentro el Plan Decenal.

El mismo informe del BCB (1962), al referirse nuevamente a los recursos y a la aprobacin de instancias externas de la cooperacin, expresa que: el Plan Decenal (1962-1971), fue presentado a un Comit Ad-Hoc de expertos, el cual indico que el Plan se encuentra en el marco del Programa de la Alianza para el Progreso y evaluando los montos concedidos por la cooperacin del BID ($us 21.4 millones), EEUU ($us 6 millones) y la posibilidad de $us 10.4 millones, afirman que los mismos constituyen un monto apropiado para el perodo de arranque del Plan de desarrollo. Contradictoriamente, ms adelante el informe del BCB (1962), al referirse especficamente al caso del Banco Agrcola, indica que el crdito global otorgado por el BID muestra que sus recursos son insuficientes para realizar una efectiva labor de fomento agrcola y ganadero. Situacin que muestra nuevamente la supeditacin que se tiene en relacin a los objetivos y las metas planteadas a nivel de Bolivia, a las apreciaciones de un grupo de expertos, los cuales se equivocaron en sus estimaciones cuando afirmaron que esos fondos eran suficientes.

Para las gestiones 1963-1964, el Plan Decenal de Desarrollo requera la suma de 80 millones de $us, el informe del BCB (1963), indica que: no se ha podido ejecutar el Plan Bienal, debido principalmente a la carencia de estudios y proyectos inobjetables, morosidad en los tramites y en algunos casos, ausencia de los mecanismos y personal adecuado en estas nuevas tareas.

Debido a que el PNDES (1962-1971), estaba estructurado en un marco terico de recorte estructuralista, que se desarrollaba en el marco de una planificacin global, buscaba un financiamiento de la misma naturaleza. Estados Unidos, que no estaba interesado en

financiar todo el Plan, persigui convertir permanentemente al mismo en slo programas de inversin limitada. Despus del 1964, Bolivia perdi la batalla ya que con los gobiernos

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militares las actividades se inclinaron prcticamente hacia la realizacin de programas de inversin (Jordn, 1980).

Los organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), en sus reuniones realizadas en 1965, presentaba su preocupacin en relacin a los problemas derivados de la insuficiencia de las polticas de asistencia para el desarrollo, (informe BCB, 1965). No tomando en cuenta que la situacin alcanzada, es producto de imposiciones externas e incumplimiento en el desembolso de recursos comprometidos, para lograr las metas establecidas e impuestas.

La ESDN 1971-1991, en su diagnstico de la estructura socio econmica de Bolivia, a travs de la teora de la dependencia, indica, con relacin al crdito externo: se puede sealar como este financiamiento se halla condicionado, uno de los elementos fundamentales de la dependencia esta precisamente en las caractersticas de este. El Banco Agrcola, cuya deuda alcanza en 1969 a 16 millones de dlares, nos muestra las condicionantes que le imponen los organismos de la cooperacin para que el mismo contine funcionando.

En los convenios de prstamo con AID que constituye la mayor agencia financiera, se pueden advertir los siguientes elementos de juicio: En la seccin 3.1. condiciones precedentes a la financiacin, se lee: antes del primer desembolso o de la publicacin de un documento de compromiso, el Banco proporcionara a AID en forma substancial.... evidencia de los arreglos para servicios de asesoramiento para la operacin y supervisin del proyecto por un perodo satisfactorio a AID. En el artculo V, seccin 5.1., se reglamenta la compra de bienes que deben ser obligatoriamente originarios de los EEUU y transportados en barcos de bandera del mismo pas.

Esta es una prueba clara del condicionamiento al cual se ve sometida Bolivia, para canalizar financiamiento externo para el desarrollo de sus programas, cuando ste adquiere las caractersticas antes expuestas. Caractersticas que el gobierno acepta, por carecer de una poltica de mayor diversificacin en el uso de las fuentes de financiamiento, ausencia de la seleccin de dichas fuentes y adems por carecer de un sistema tributario flexible y otros canales de captacin de los excedentes internos, que le permita disminuir la dependencia con respecto al financiamiento externo. Sin embargo esta ltima forma de dependencia del

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Gobierno no es slo el resultado de relaciones dentro del mercado internacional, sino producto de relaciones socio-polticas internas. ESDN 1971-1991 (1969).

Otro ejemplo de la direccionalidad premeditada de los programas de la cooperacin lo encontramos en la Corporacin de Fomento, Tovar (1991), indica, esta institucin creada en 1946, planteaba bajo el argumento de fomento a la produccin, concepto que se revitalizara con el plan Monnet, el Plan Marshall, los planes Quinquenales de la Unin Sovitica, los Convenios consecutivos del Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento y el Fondo Monetario Internacional, que apoyaron en sus primeros programas para los pases subdesarrollados, en el entendido de que el mundo sera mejor si los pases pobres mejoraran sus ingresos bajo el estmulo de una activa participacin del Estado en la economa.

Una de las causas que contribuyen a la inefectividad de la asistencia tcnica extranjera es la falta de coordinacin gubernamental en los diversos programas agrcolas. El PQA 1976-80 (1976), manifiesta que mientras la responsabilidad del planeamiento y coordinacin de la cooperacin descansa en el Gobierno, los programas de algunos pases prosiguen su labor sujetos a su propia poltica, normas y reglas, sin demostrar la factibilidad de sus programas, ni tomar en cuenta las necesidades y problemas inherentes a las reparticiones pblicas nacionales, que proporcionan el servicio de contrapartida.

El PQA 1976-80 con el propsito de incrementar la produccin y productividad de la agricultura y al mismo tiempo mejorar los ingresos y condiciones de vida de los pequeos agricultores, incorpora en su propuesta de manera condicionada, el planteamiento de los Programas de Desarrollo Rural Integral (DRI), los mismos que en ese momento cuentan con el aval y apoyo financiero del Banco Mundial, en este sentido el Proyecto de Desarrollo Rural Integral Ingavi se desarrolla con un apoyo financiamiento de 9.5 millones de $us (Memoria del BCB, 1976).

Por otra parte la ayuda extranjera dirigida hacia la creacin de instituciones, generalmente tiende a subestimar el tiempo que se requiere para su consolidacin. Una de las causas es la falta de coordinacin gubernamental en los diversos programas agrcolas (PQA, 1976-80). Y Otra es que en varios casos se ha tenido el retiro prematuro del soporte y apoyo

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presupuestario, tcnico y los cambios peridicos en las actividades de los asistentes extranjeros. Este tipo de accionar ha daado a las reparticiones, como consecuencia varios programas han sido abandonados en su etapa de formacin, sin la asistencia tcnica y financiera y sin el soporte institucional necesario.

El FIDA en 1985, realiza una evaluacin de las polticas, programas y proyectos de inversin de Bolivia para la elaboracin de una Propuesta para una Estrategia de Desarrollo Rural de Base Campesina, en esta el FIDA condiciona a Bolivia que su apoyo financiero se dar tan solo en base a la implementacin de la Estrategia propuesta, en este sentido entre las pautas el informe indica. Un prerrequisito general para el xito de toda actividad del FIDA en Bolivia es la adopcin, por parte del gobierno, de medidas de mejoramiento sustancial del aparato institucional dirigido a atender las necesidades del campesinado pobre; estas medidas sern ms efectivas cuanto mayor sea el grado de adopcin de una genuina estrategia de desarrollo basada en los campesinos FIDA (1985). Como se puede observar la propuesta del FIDA, condiciona su apoyo financiero a que el gobierno de Bolivia asuma su enfoque.

Por otra parte su propuesta de apoyo surge en un contexto internacional muy especial, ya que es el momento en cual empiezan a surgir propuestas tericas opuestas de ajuste estructural, lideradas especialmente por la corriente terica del neoliberalismo. En este contexto, algunas agencias de cooperacin, como el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y Corporacin Andina de Fomento (CAF), se encuentran trabajando, de manera conjunta, propuestas de desarrollo bajo el enfoque de lucha contra la pobreza y de la seguridad alimentaria, especialmente dirigidas para las economas campesinas. Por otra parte el Banco Mundial, el FMI y el BID, apuestan y presionan al gobierno por la implementacin de programas, con un enfoque de libre mercado. En este sentido Bolivia, despus de las polticas de ajuste estructural de 1985, asume en 1989 la elaboracin de una nueva Estrategia bajo el enfoque de libre mercado, el cual se encuentra plasmado en la EDES (1989-2000), en la se propone acciones bajo un marco de una economa liberalizada.

Por otra parte las reflexiones de la cooperacin han estado dirigidas a generar cambios en las instituciones tradicionales, con el objetivo de hacerlas ms eficientes y eficaces,

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buscando que las mismas sean el factor dinamizador de los procesos de modernizacin del sector agropecuario.

Durante la dcada de los 90, la elaboracin de las Estrategias y las polticas, se han circunscrito en el marco de los acuerdos del consenso de Washington y en la implementacin de sus polticas. De manera especfica la ETPA, se elabor para conseguir financiamiento del grupo de Paris, el cual exiga que la misma cumpla con ciertas condiciones y requisitos para su financiamiento.

A partir del 2006, el gobierno del MAS con la elaboracin del PND y el PRRAyF, y como un hecho indito en la historia, pone un freno a la cooperacin y la forma de cooperacin. Se plantea que Bolivia no se someter a ningn condicionamiento y se invita a la cooperacin que si no estn de acuerdo a abandonar el pas. En este sentido se pide a la cooperacin alinearse con las polticas de Estado con el objetivo de tener una concurrencia y complementacin de los programas.

Este planteamiento origino un cambio en la forma de desarrollar y negociar los programas y la cooperacin financiera a Bolivia. Pero a pesar de este planteamiento y la importancia del mismo, para el caso de la investigacin, Bolivia inicialmente solicito al Banco Mundial un apoyo financiero por 80 millones de dlares, pero el Banco puso una serie de condiciones y requisitos que deberan ser cumplidos. Finalmente despus de un proceso que demoro ms de un ao el INIAF obtuvo un financiamiento del Banco Mundial por 40 millones de dlares y para determinados rubros y productos que se supone son de inters de Bolivia, situacin est que va en contra de toda la corriente propuesta inicialmente y muestra que an se sigue teniendo la imposicin de la cooperacin, especialmente en aquellos rubros y programas donde el Estado no tiene la capacidad financiera para su desarrollo. 4.5. Presin e inters de actores y grupos de poder

La elaboracin de determinadas propuestas de desarrollo sean estas Estrategias, Planes, Programas o Proyectos generan o se generan de una serie de polticas que estn dirigidas a resolver problemas y alcanzar determinados objetivos, resultados, y metas planteadas. Las mismas en su generalidad, estn dirigidas e incorporan a determinados actores,

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considerados claves para que las Estrategias y los Planes alcances los objetivos e impactos esperados.

Olson, citado por Ayala (1999), plantea que un factor decisivo en el crecimiento econmico es la calidad de las polticas pblicas y de las instituciones, en este acpite no se pretende realizar un anlisis de la calidad de las polticas pblicas. Sino como el accionar de las instituciones del Estado y la operativizacion de las polticas, han sido dirigidas por las elites polticas y los intereses de clase, para favorecer a ciertos actores, grupos y regiones dentro el sector agropecuario.

El objetivo de este acpite, es el de realizar un anlisis histrico de las relaciones, pugnas y demandas entre los actores del sector agropecuario (campesinos e indgenas y los empresarios) y de los mismos con el Estado y los gobiernos. Partiendo de que estos actores, han buscado cooptar determinados espacios de poder, para operar determinados intereses, demandas y necesidades de grupo, para el anlisis, se consideran como espacio temporal de anlisis tres perodos y contextos. En estos perodos se pretende describir las relaciones entre los diferentes actores identificados en las propuestas de las Estrategias y los Planes. El primer perodo, abarca desde 1953, ao de la Reforma Agraria hasta 1985, perodo que se caracteriza por la presencia de un Estado paternalista, empresario y regulador de precios. El segundo perodo, de 1985 hasta el 2006, caracterizado por la implementacin de polticas de ajuste estructural, bajo un modelo neoliberal, que instaura el libre mercado, aspecto que marca diferencias importantes en relacin al anterior perodo, pasando el mismo primero por su achicamiento y asumiendo un nuevos roles como los de regulador y normador. El tercer perodo, que del 2006 al 2013, periodo que se caracteriza por la subida al gobierno del partido del MAS, el cual tiene el apoyo principal de las organizaciones de productores campesinos y cocaleros.

Antes de pasar a cada uno de estos perodos, se presenta una breve sntesis de los principales actores identificados y mencionados en las diferentes Estrategias y Planes.

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4.5.1. Organizaciones del sector agropecuario.

Analizando y contrastando las propuestas desarrolladas en las Estrategias y Planes de desarrollo agropecuario con las acciones desarrolladas, se puede evidenciar y afirmar que existe un doble discurso. Por una parte, la cantidad de propuestas y programas que benefician directamente a los pequeos productores (campesinos, colonos, indgenas, etc.) y pobres del rea rural, es abrumadora. Pero la misma contrasta con una realidad totalmente contraria a las propuestas desarrolladas. Bolivia presenta una serie de propuestas de planificacin y construccin de una ruta de desarrollo, donde los campesinos, colonos e indgenas, son los principales actores y un eje central para el desarrollo de acciones, pero en la realidad estos actores se han encontrado al margen de las acciones concretas propuestas en las rutas de desarrollo.

Un tema recurrente en todos los diagnsticos de las Estrategias y los Planes de desarrollo, es que los mismos parten de la identificacin de la pobreza y que la misma se encuentra centrada en las economas campesinas e indgenas, particularmente del rea rural, este viene a ser el principal argumento que justifica el desarrollo de propuestas, acciones y la bsqueda de financiamiento, para poner en operacin programas y proyectos que buscan revertir esta situacin. Lo paradjico de este circulo reiterativo de los problemas y causas de la pobreza, es que durante 50 aos se han venido repitiendo en los diagnsticos de todas las Estrategias y Planes, los mismos problemas, unos con mayor nfasis que otros, pero que en trminos concretos, no presentan avances o procesos que den una idea de los cambios o logros alcanzados en relacin a los actores a los cuales se quera llegar con las propuestas.

La canalizacin de recursos propios del Estado y el apoyo financiero obtenido de la cooperacin, para financiar las Estrategias y Planes, que se supone buscaban revertir la pobreza y generar el desarrollo en los campesinos e indgenas. Termin siendo utilizada en mayor medida a financiar otro tipo de actividades o para el beneficio del sector empresarial el cual en las Estrategias y Planes se encontraban en un plano secundario y en algunas ocasiones no eran mencionados explcitamente. Es necesario realizar una aclaracin, si bien la planificacin no mencionaba y priorizaba a los actores empresariales, las corrientes tericas de la modernizacin y la neoliberal, asumidas por los diferentes gobiernos y la cooperacin, consideran y apuestan a estos actores como el motor del desarrollo y las

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acciones se han dirigido al generar el dinamismo de estos actores, que segn estas corrientes permitirn el desarrollo, la modernizacin de los sistemas de produccin y la generacin de empleo e ingresos. Organizaciones sociales campesinas e indgenas

Sindicatos campesinos

Uno de los impactos de la Reforma Agraria, al momento de eliminar el sistema de haciendas y la servidumbre, especialmente en la regin andina, es la creacin de la Confederacin Nacional de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CNTCB), la cual aglutina a los trabajadores de las ex-haciendas y a los comunarios de los ayllus. En su estructura interna, la CNTCB se ajusta a la divisin poltica de Bolivia, formando nueve federaciones departamentales, luego las centrales provinciales, hasta llegar al sindicato agrario a nivel de las comunidades (Viceministerio de Tierras 2007).

A partir de 1964 los gobiernos militares, crean la Federacin Especial de Colonizadores, con el objetivo de debilitar y, eventualmente neutralizar a la CNTCB.

En 1979 la CNTCB, adopta una nueva sigla, Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), con el fin de diferenciarse de su antecesora oficialista y para reafirmas su independencia con respecto al Estado y los partidos polticos, la cual tiene la siguiente estructura:

Mxima instancia decisoria y resolutiva: Congresos Nacionales. Comit Ejecutivo, compuesto por una troica representativa de Aymaras, Quechuas y Tupiguaranes, encabezados por un Secretario Ejecutivo rotatorio.

9 Federaciones Departamentales Organizaciones Regionales Organizaciones Especiales Una Federacin Provincial en cada una de las ms de 100 provincias.

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Centrales Agrarias Seccionales. Subcentrales Agrarias Cantonales. Sindicatos Agrarios en ms de c/u de las 5.000 comunidades.

Debe considerarse seriamente la existencia real y la fortaleza de la Federacin Nacional de Mujeres Campesinas de Bolivia Bartolina Sisa (FNM-BS), con trabajo especfico, con perfil propio, caractersticas y lucha ganada ante la sociedad y contribuciones prcticas en materia de gnero y etnicidad. Por otro lado se tiene a la Confederacin de Trabajadores Colonizadores de Bolivia (CTCB), que agrupa a campesinos indgenas colonos en Alto Beni de La Paz, Chapare (Cocaleros) y de Chimor, de Cochabamba Yapacan y San Julin de Santa Cruz. Existen tambin organizaciones sindicales

campesinas de zafreros y cosechadores de algodn, de carcter ms proletarizado en Santa Cruz y castaeros al Norte del pas. Si bien en el espacio andino la interlocucin y representacin ante el Estado y el resto social lo ha tenido y tiene la CSUTCB, nunca dejaron de funcionar con roles especficos internos y diferentes los sistemas de autoridades tradicionales como los Jilakatas, Mallkus, Mandones, Jilancos, Segunda Mayor, Kuracas, etc.

En los ltimos aos en lugares de fuerte persistencia del sistema de Ayllus se vienen recomponiendo y relanzando sistemas reconocidos como legtimos y representativos, su diferenciacin con el sindicalismo campesino es uno de los elementos que se destacan, as como la propuesta de instaurar a organizaciones tradicionales naturales propias, que en algunos casos estn en conflicto con la estructura sindical y en otros en total armona. Entre estas organizaciones estn el Consejo Occidental de Ayllus de Jach`a Carangas (COAJC) en ocho provincias de Oruro, Consejo Nacional de Ayllus y Marqas del Qullasuyo (CONAMAQ), la Federacin de Ayllus de Oruro (FASOR), como la Asociacin de Ayllus del Norte de Potos (AANOP) y la Federacin de Ayllus y Comunidades Originarias de la Provincia Ingavi (FACOPI), junto a muchas otros esfuerzos menores pero significativos y en crecimiento en varias provincias.

Por otra parte, la Federacin de Colonizadores se convierte en Confederacin -CSCB-, como segunda organizacin al mismo nivel de la CSUTCB. (Viceministerio de Tierras 2007:23). En las zonas productoras de coca se tienen las organizaciones sindicales de

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cocaleros, las cuales tienen un peso importante en el sindicalismo boliviano. Estructuras actuales que son la base de representacin de los pequeos productores campesinos.

Organizaciones indgenas

La estructura sindical planteada por la Reforma Agraria, en teora se extiende a las comunidades indgenas de las tierras bajas, en un contexto donde los indgenas son considerados selvcolas, y se encuentra en un estado de dependencia de los patrones estancieros o barraqueros, esta inclusin no se la hizo efectiva por un periodo de treinta aos (Viceministerio de Tierras 2007). Recin en las dcadas del 80 y 90 del siglo XX, estos pueblos han sido considerados como parte integrante de la estructura agraria boliviana (Paz, 2007).

A principios de 1980, los pueblos indgenas reorganizan sus organizaciones ancestrales y crean con base a su identidad tnica la Central Indgena del Oriente Boliviano (CIDOB). Su demanda principal se concentra, a pesar de la oposicin de los sectores de terratenientes, en la demanda de territorios propios, la cual se hace efectiva con la promulgacin de la Ley INRA (1996) donde se reconoce la figura jurdica de Tierras Comunitarias de Origen (TCO), hasta la fecha el Estado ha otorgado 19 millones de hectreas a TCO de pueblos indgenas, es decir un 18% del territorio nacional.

Desde mediados de los aos noventa, inspirados por los planteamientos y logros de la CIDOB, se crea el Consejo de Ayllus y Markas del Qullasuyo (CONAMAQ).

Las demandas territoriales de ambas organizaciones abarcan cerca de la tercera parte del territorio nacional y de alcanzar sus objetivos, habran logrado un cambio sustancial en las relaciones desiguales existentes en la distribucin de tierras, (Viceministerio de Tierras 2007:23). Actualmente despus de 60 aos, los pueblos indgenas, ubicados en la Amazona, los bosques benianos, los llanos de Santa Cruz y el Chaco boliviano, tienen dominios territoriales, legales o en proceso de legalizacin como Tierras Comunitarias de Origen, pero su mayor problema radica en su posicin subalterna ante grupos de madereros, ganaderos y comerciantes (Riester 1994, citado por Paz 2007) de las tierras bajas. Estos aspectos muestran el poco efecto e impacto de las polticas y las

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estrategias, para resolver problemas de dependencia y desarrollo de los pueblos indgenas, en sus relaciones de subordinacin e intereses afines o contrapuestos, con los actores (empresarios) que han gozado del apoyo de los gobiernos de turno.

Campesinos sin tierra

El Viceministerio de Tierras (2007), indica que A los pocos meses de promulgarse la Ley INRA (1996), y como consecuencia del acceso cada vez ms restringido a la tierra, se forma el Movimiento Sin Tierra (MST). Este momento se lo asume como aquel que hace visible para el Estado este problema, que permaneca invisibilizado y que es necesario enfrentarlo. En casi todas las Estrategias y Planes, posteriores a la dcada de los ochenta, se hace referencia a este problema, pero el mismo es visto como problema de acceso a la tierra y de minifundio; pero no como el surgimiento de un grupo que a la larga generara un movimiento que se ocupara de la toma de tierras, considerados por ellos tierras no trabajadas o que no cumplen su funcin econmica y social.

El problema de campesinos sin tierra ya fue identificado por el FIDA en 1978 en su Propuesta para una Estrategia de Desarrollo rural de Base Campesina, en ese momento el documento indica, en Bolivia existen 78.000 unidades familiares sin tierra, pero el Estado y los gobiernos no tuvieron la capacidad de identificar esta situacin como un problema al cual debera darle una solucin. Actualmente se estima que son unas 200.000 unidades familiares que pertenecen a este grupo. Organizaciones econmicas campesinas.

Corporacin Agropecuaria Campesina CORACAS

El dbil impacto que tuvo el modelo cooperativista, propuesto por la Reforma Agraria, no se debe solo a su inadaptacin cultural, sino tambin al hecho de que los gobiernos militares (con ayuda de la iglesia) instrumentalizaron las cooperativas para debilitar a los sindicatos, creando un antagonismo artificial, entre las organizaciones sociales, consideradas demasiado politizadas y las organizaciones econmicas, acusadas de ser neutras, (Viceministerio de Tierras 2007).

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En las memorias del BCB de los aos 1970 y 1971, se destaca la importancia e impacto de las cooperativas rurales como un factor positivo, por ejemplo en la produccin de papa se indica que: incrementaron la productividad por hectrea debido a la utilizacin de semillas seleccionadas, utilizacin de fertilizantes y asistencia tcnica para el control de enfermedades, adems de los experimentos sobre la resistencia a las heladas con resultados favorables. El PQA 1976-80 indica que el sector campesino adems de autoabastecerse, abastece tambin a aproximadamente un tercio de la poblacin urbana, no obstante el bajo nivel de inversin gubernamental en el sector y precios elevados de los factores de produccin.

En el informe del BCB (1976:21-A), se encuentra el decreto supremo N 13450, que Aprueba el convenio de prstamo de $us 7.5 millones entre la Agencia para el

Desarrollo Internacional (AID) y el gobierno de Bolivia con destino al financiamiento del desarrollo de las cooperativas centrales y organizacin de pequeos agricultores, mostrando en este sentido el deseo por parte del gobierno de fortalecer el emprendimiento de las cooperativas productivas, que se previa iban a tener un efecto econmico importante.

La Ley Agraria Fundamental de 1984, propuesta por la CSUTCB, en base a los resultados iniciales obtenidos, plantea la creacin de las CORACAS, como brazo econmico, aun sin la aprobacin de la Ley, la CSUTCB, pone en marcha las CORACAS a nivel nacional. Por mltiples razones tanto externas como internas el proyecto de las cooperativas fracas a excepcin de algunas pocas regionales que permanecen activas.

Organizaciones Econmicas Campesinas (OECAs).

Estas organizaciones, surgen con el objetivo de diferenciarse de los objetivos polticos, propios de las estructuras de los sindicatos campesinos e indgenas.

Las Estrategias y Planes, propuestos desde 1962, consideraron la creacin de las asociaciones de productores. La que no fue considera en ninguna propuesta especialmente debido a la especificidad del tema, es la organizacin de productores

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ecolgicos. Actualmente, estas organizaciones ocupan un lugar importante en la economa y el mercado laboral, pero esta importancia se ha logrado al margen de un apoyo estatal o de la implementacin de polticas de fomento por parte del Estado, como fue el caso del sector empresarial.

Por necesidad de los propios agricultores y con apoyo de ONG e incluso del Estado, se multiplicaron las asociaciones, sociedades y cooperativas de produccin y de comercializacin. En 1991 se funda la Asociacin de Organizaciones de Productores Ecolgicos de Bolivia (AOPEB), que cuenta actualmente con 55 organizaciones, representando a unas 35.000 familias de productores. En 1992 se funda la Coordinadora de Integracin de Organizaciones Econmicas Campesinas (CIOEC), que aglutina a 700 OECAs, que en conjunto representan a ms de 100 mil agricultores.

Organizaciones Econmicas Comunitarias (OECOMs).

La idea de las Organizaciones Comunitarias no es nueva,

en la Estrategia Socio

Econmica de Desarrollo Nacional (ESEDN 1971-1991), se plantea la creacin de la Organizacin Comunitaria de la produccin, como empresa campesina.

En junio del 2011, se aprueba la Ley de Revolucin Productiva Agropecuaria N 144, en el marco de la misma, en el artculo 36 se crean las Organizaciones Econmicas Comunitarias. En ese momento se entenda que las mimas iban a sustituir a las OECAs. Ya que la ley establece: La estructura organizativa de base para la Revolucin Productiva Comunitaria Agropecuaria se asienta en las comunidades indgena originario campesinos, comunidades interculturales y afrobolivianas, que a partir de la presente Ley son reconocidas en OECOMs, las mismas que se regirn por sus usos y procedimie ntos propios de toma de decisiones, consensos, resolucin de conflictos, gestin integral del territorio, uso y acceso a los recursos naturales en base a su estructura orgnica propia Pero despus de dos aos, en enero del 2013, se aprueba la Ley de Organizaciones econmicas campesinas, indgena-originaria OECAs y de Organizaciones Econmicas Comunitarias, la cual busca la compatibilidad entre ambas instituciones y no su sustitucin.

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 Organizaciones empresariales Las organizaciones empresariales salvo contadas excepciones-, fueron creadas a partir de la revolucin Nacional de 1952 y se beneficiaron desde entonces con la poltica agraria promocionada por los gobiernos (Viceministerio de Tierras 2007). Los empresarios del agro disponen de organizaciones sectoriales fuertes, vinculadas entre s por redes que abarcan desde las asociaciones y empresas productoras agrcolas, ganaderas y forestales hasta las industrias transformadoras, comercializadoras y exportadoras, (Viceministerio de Tierras 2007). Estas organizaciones poseen fuertes vnculos con el sector bancario y con los organismos internacionales de cooperacin (Viceministerio de Tierras 2007). Aspectos estos que les han permitido acceder a fondos y programas de apoyo productivo con el aval e incluso con fondos de contraparte del Estado, siguiendo una poltica en algunos casos explicita, pero en la mayora de las veces implcita de fomento a la produccin empresarial y agroindustrial. Aspecto este que no se dio para las organizaciones campesinas, especialmente en el tema de las inversiones.

Los empresarios estn organizados por sectores: la Confederacin Agropecuaria (CONFEAGRO), la Confederacin de Ganaderos (CONGABOL) y la Cmara Forestal (CFB). Sin embargo, no es la organizacin nacional sino las federaciones o cmaras regionales las que tienen el mayor peso. Entre las ms influyentes estn la Cmara Agropecuaria del Oriente (CAO), que aglutina a 3 asociaciones de distintas ramas productivas, sumando 60.000 productores; la Asociacin Nacional de Productores de Oleaginosas y Trigo (ANAPO); las Federaciones de Ganaderos del Beni, Santa Cruz y el Chaco; la Cmara de Industria, Servicios y Turismo de Santa Cruz (CAINCO) y la Cmara de Exportadores de Santa Cruz (CADEX).

Estos grupos empresariales, en trminos generales tienen lazos familiares muy importantes en relacin a la posesin de tierras, el Viceministerio de Tierras (2007), afirma que, en los hechos por mltiples vinculaciones familiares y de grupo, las organizaciones empresariales defienden un inters comn, que es la adquisicin de la

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mayor cantidad posible de tierras; este aspecto ha generado en el tiempo una desigualdad e inequidad en el acceso a la tierra y diferencias entre cada uno de los grupos de actores. 4.5.2. Relaciones entre los actores y el Estado en el perodo 1953-1985 Bolivia antes de la reforma agraria, indica Mayorga (1999), se caracterizaba por tener un sistema democrtico censitario, en virtud del cual el sistema poltico se asentaba sobre un principio de ciudadana restringida que limitaba drsticamente la participacin electoral. Solo podan ejercer el derecho de voto y, por tanto, cumplir con el estatus de ciudadana, los varones alfabetos que eran propietarios de inmuebles o gozaban de una renta anual de doscientos bolivianos (constitucin de 1880, artculo 33). Como acto ciudadano, la votacin se realizaba en la plaza bajo la supervisin de agentes de gobierno de manera que el fraude y la manipulacin eran procedimientos fciles. recursos, que han marcado las

Despus de la Reforma Agraria, se implanto el derecho al voto universal, es decir se incorpora toda la poblacin urbana y rural con el derecho al voto, lo cual significo una sbita extensin del voto al 75% de la poblacin, esto lleva a que el Estado, se organice y

reestructure en este nuevo contexto, es decir empiece a construir polticas y Estrategias que incluyan a esta poblacin (campesinos e indgenas), la cual anteriormente no tena derecho al voto y tampoco entraba dentro los censos como poblacin. Se pas de una ciudadana restringida a una de corte policlasista e integradora.

El gobierno del MNR, en los siguientes aos a la Reforma Agraria, impuso una estrategia reformista de cambio orientada en un modelo nacional, de capitalismo estatal, en el cual el papel rector del Estado deba ser la clave para el desarrollo tanto del sector estatal como del sector privado de la economa. Mayorga (1999) afirma que las prioridades del ncleo de dirigentes eran ms de desarrollo econmico que de transformaciones polticas radicales, en este proceso Mesa (2001) indica que como cambio se consideran los siguientes aspectos: Este proceso represento un desplazamiento de clases a nivel de las decisiones en el seno del gobierno y en el conjunto de la sociedad.

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 La minscula clase dominante que diriga el pas fue sustituida por una clase media (difcilmente definible sociolgicamente) que adems afecto severamente los intereses de la elite al expropiar las grandes minas y los latifundios. La emergencia campesina en el agro y de trabajadores mineros y fabriles en ciudades y centros mineros a travs de organizaciones con poder real, modific radicalmente los estamentos de poder. Relaciones Estado y campesinos.

Varios autores (Demeure 1999; Mesa 2001; Mayorga 1999) coinciden al afirmar que la reforma agraria rompi estructuras tradicionales de tenencia y poder, aboli prestaciones de trabajo obligado y gratuito, generaliz la organizacin sindical de la poblacin rural, creando de este modo a uno de los actores centrales del desarrollo agropecuario, el campesino organizado en sindicatos, con el objetivo de luchar por la defensa y consolidacin de los cambios operados por la Revolucin Nacional en la estructura poltica, econmica y social y de asegurar cambios en la estructura agraria.

El gran desafo del proceso de la dcada de los cincuenta, era la necesidad de transformar una sociedad agraria y minera, organizada de manera oligrquica, en una sociedad urbanaindustrial, con una clase empresarial dinmica y con menor vulnerabilidad frente al dinamismo de la economa internacional. Esto llevo al Estado a asumir un papel mucho ms protagnico, aspecto que est en relacin con las propuestas tericas de la planificacin (Berthin, 1999).

Las nuevas relaciones y los acontecimientos sucedidos, coinciden con los planteamientos hechos por Gramsci y la corriente terica neomarxista, al referirse que para transformar un Estado liberal burgus en uno con sentido socialista, era necesaria la slida alianza entre dos grandes clases el proletariado y el campesinado, en el caso boliviano, el proletariado representado por la Central Obrera Boliviana (COB), por una parte, que tuvo una participacin importante en el gobierno y los campesinos, por la otra, con la conformacin de las milicias y sindicados.

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En un principio la propuesta del gobierno se centraba en la zona andina (altiplano y valles), lugar donde se concentraba la mayor poblacin campesina, adems que la informacin que se tena corresponda, como afirma Demeure (1999) a esta zona, lugar donde, tambin se encontraban los centros de poder de la repblica, mientras que se prestaba poca atencin a las lejanas y aisladas zonas del oriente y norte del pas.

El Estado, en todo este proceso de cambios y de implementacin del modelo de desarrollo, mostr un cambio drstico en relacin a su propuesta inicial, el campesino paso a jugar un rol de ajuste de los desequilibrios de disponibilidad de mano de obra y alimentos baratos. En otras palabras, tal como indica Urioste (1988) se ignor al campesino como actor, y se lo consider como accesorio al modelo. Un modelo que apuntaba a la mediana empresa y al fortalecimiento de un nuevo grupo empresarial donde el campesino no tena lugar.

La posicin anticampesino y utilitarista asumida por los diferentes gobiernos, es contradictoria en relacin con lo planteado en todas las Estrategias y los Planes de desarrollo, donde los consideran como actores centrales del desarrollo. Desde el Plan Inmediato de 1955 hasta la ETPA 1996-2000, los campesinos son los actores presentes y ms importantes de estas propuestas; a partir de la PNDAR 1998-2004, se incorporan los pueblos indgenas, que eran considerados como poblacin tnica sin un aporte a la economa agropecuaria, considerados en la END 1992-2000, como aquellos pueblos a los cuales se incentivara su participacin en las acciones y beneficios del manejo sustentable de los recursos, esta visin cambio en la ENDAR 2003-2007, y los mismos aparecen junto a los campesinos como actores del desarrollo agropecuario y rural.

Urioste (1988) en su evaluacin despus de 30 aos de reforma agraria, indica, muchos trabajadores del campo, califican al Estado boliviano, como un Estado anticampesino porque este es, en esencia, un Estado moldeado para las clases dominantes urbanas que siempre han considerado al campesino, y continan hacindolo an, como una carga que debe soportar el pas y que dificulta un desarrollo capitalista ms acelerado.

La construccin de un sector agropecuario dual, se ha consolidado histricamente, debido principalmente a una limitada atencin de la agricultura campesina. El PQA 1976-80 corrobora esta afirmacin al indicar, que los sectores minero, petrolero y ltimamente la

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agricultura empresarial de Santa Cruz, se consideran como si fueran los sectores bsicos del desarrollo. La atencin prestada a la tecnificacin de la agricultura tradicional que practica el campesino ha sido simplemente nominal.

Todos los elementos vistos, muestran que las relaciones entre el Estado y los campesinos, presentan dos etapas. De una primera etapa, donde se considera a este actor como un aliado central, con el cual y a travs del cual se lleg al gobierno. Paso, en una segunda etapa a ser una traba y una molestia para el logro de los objetivos capitalistas y empresariales que se formularon en la nueva alianza. Gramsci lo relaciona como rgano de dominacin de clase, de opresin de una clase por otra, que dio en el caso particular de Bolivia, como resultado una nueva alianza o pacto social, entre el Estado y los empresarios.

Buscando una correspondencia y evaluacin de los beneficios, del sector campesino con el Estado, en relacin a la distribucin de tierras y las inversiones, se identifican los siguientes resultados. o

Tierra

Segn el INRA, la titulacin de tierras entre 1953 y 2003 alcanzo a mas de 600.000 beneficiarios con una superficie de 44 millones de ha, la mayor parte de los beneficiarios (70%) se encuentran en los departamentos de La Paz, Cochabamba y Potos. Esta distribucin de tierras se hizo con un enfoque de asignacin individual, pero en tres cuartas partes de los casos, no alcanzan a 5 hectreas.

Antes de la reforma agraria los grandes propietarios, especialmente en el altiplano y los valles controlaban a travs del latifundio ms del 95% de las tierras cultivables del pas. En el cuadro 4.25., se puede observar la cantidad de tierras que posean los grandes propietarios.

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Cuadro 4.25. Bolivia: Nmero de propietarios y superficie distribuida antes de la Reforma Agraria de 1953 Fincas Menos de 10 has De 10 a 500 has Ms de 500 has Total N 59.988 19.437 6.952 86.377 % 69.4 22.5 8.1 100 Has 132.964 1.467.488 31.149.398 32.749.850 Has Cult. 65.981 344.385 243.892 654.258 % 49.6 23.5 0.8 73.9

Fuente: Rivera Silvia , 1984. Oprimidos pero no vencidos.

Despus de la Reforma Agraria el campesino que haba pasado de ser un colonosiervo, dependiente del patrn a ser propietario, que en la prctica implico una nueva mentalidad y una nueva conciencia, pero a lo largo de los aos se vio envuelto nuevamente en el minifundio. En el cuadro 4.26., se muestra que el 68% de las unidades de produccin, tienen menos del 1.5% de las tierras. En este sentido se puede afirmar que el campesino, en estos 30 aos de relaciones con el Estado y en la pugna con los otros actores, especialmente los empresarios, para alcanzar sus intereses y objetivos, ha fracasado en sus reivindicaciones. Cuadro 4.26. Bolivia: Nmero de propietarios y superficie distribuida Tamao explotacin 0 a 4,99 5 a 19,99 20 a 99,99 100 a ms TOTAL de la N de Superficie unidades % Has 408960 68% 618275 110400 18% 985781 57480 10% 2313126 23160 4% 39318818 600000 100% 43236000 % 1,4% 2,3% 5,4% 91% 100%

Fuente: Paz, D. 2007. En base al II Censo Nacional Agropecuario 1984, estimaciones de la poblacin de productores del departamento de La Paz y el Chapare Tropical del departamento de Cochabamba y la Tasa de Crecimiento del perodo 1984-2003 del sector rural. A la cifra de 600,000 unidades tambin se puede llegar por la divisin de la poblacin rural de 3,108,443 habitantes del ltimo censo (INE 2001) entre 5 miembros por familia.

375

Inversiones

Entre 1953 a 1982, las inversiones realizadas por el Estado para el sector campesino fueron mnimas18. El crdito otorgado por el Estado, para el sector campesino fue muy pequeo, tanto en montos como en cantidad. Los datos muestran un promedio de 66 $us por productor y solo se lleg a otorgar un total de 14.931 crditos. Es necesario, destacar nuevamente que el cierre y la quiebra del Banco Agrcola, se dio por la falta de pagos y la alta mora, especialmente de los medianos y grandes empresarios de oriente. Ya que los pequeos productores, demostraron ser buenos pagadores, aun incluso cuando el Estado no desarrollaba e implementaba polticas y Estrategias para este sector.

En el proceso de desarrollo de un pas, es importante entender la evolucin de las instituciones financieras, en relacin al rol y el papel de cada uno de los actores que han intervenido, Stiglitz, citado por Meier (2002), afirma que: ... el poder discrecional resultante de fijar tasas de inters por debajo del mercado, les da enorme poder a aquellos en el gobierno asignados a la tarea de dar crditos, los cuales pueden y han sido usados tanto para intereses personales de estos individuos como para los intereses del partido. Esta afirmacin coincide con el PNRD 1984-1987, el cual identifica que en la agricultura empresarial, predominante en el rea integrada de Santa Cruz, se da una prioridad al sistema institucional en relacin a los precios y crdito de fomento. Dicha atencin, indica el Plan, esta diferenciada en lo que se refiere a crdito en desmedro de los productores ms pequeos, los cuales han sido usados tanto para intereses ya sea individual o de grupo social o gremial. El problema del insignificante financiamiento, indica Urioste (1988), en el sector agropecuario no es reciente, todas las administraciones han asignado reducidsimas partidas presupuestarias al sector agropecuario, bajo dos supuestos implcitos. La agropecuaria no genera divisas y los campesinos minifundistas no tienen fuerza compulsiva para exigir inversiones pblicas significativas.

18

Para ver cifras y mayor detalle ver el inciso 4.3. referido a inversiones para el desarrollo agropecuario.

376

 La cooperacin internacional se encargar de estos al tratarse de un sector de extrema pobreza.

La revolucin de 1952 desato el proceso de modernizacin de la economa y del sistema poltico en Bolivia. Mayorga (1999) manifiesta que el sistema poltico y oligrquico y sus fundamentos sociales y econmicos fueron destruidos, pero el proceso posterior y sus desenlaces demostraran suficientemente que no tuvo la capacidad de crear un sistema productivo y democrtico alternativo, ya que la propuesta poltica de los diferentes gobiernos y del Estado, no resolvieron los problemas estructurales, sociales y econmicos de los campesinos.

Finalmente de lo expuesto, se observa que los campesinos, no tuvieron la capacidad de utilizar su hegemona, ya que como vimos llego a ser (en trminos gramscianos) un grupo dominante y participante en la conquista del rgano de coercin, pero no se convirti en la instancia que tenga la capacidad de dirigir las polticas y estrategias hacia su grupo, tal como lo hicieron los empresarios. Relaciones Estado empresarios.

Si bien en el primer gobierno del MNR de 1955 a 1960, los empresarios no fueron privilegiados, Mayorga (1999) al referirse al contexto poltico indica: debilitada

completamente por las rupturas internas, la indiferencia del movimiento campesino y la desaparicin del apoyo de la clase media y obrera, la alianza de clases se hizo trizas demostrando el frgil carcter del pacto histrico. En los sucesivos gobiernos y especialmente en los regmenes militares, los empresarios tuvieron un mayor apoyo. El dominio de los gobiernos militares, que tuvieron un amplio respaldo civil de la clase media, los empresarios y adems el apoyo rural con el pacto militar-campesino, les permiti organizar en torno a estructuras patrimoniales, nuevas relaciones entre Estado y los grupos sociales, de los cuales los campesinos fueron desplazados.

Los gobiernos militares no cuestionaron la Reforma Agraria, pero si, las polticas seguidas por los gobiernos, Mayorga (1999) afirma que los mismos se diferenciaron por orientaciones polticas distintas. Por ejemplo la poltica econmica, fue en unos casos favorable al

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desarrollo de la empresa privada, en otros siguiendo una tendencia nacionalista, favorable al fortalecimiento de las empresas del Estado y la extensin del control estatal de la economa. En 1954, el Gobierno del MNR preparo el Plan Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional, cuyas acciones se inscriban en la Estrategia de diversificar e incrementar la produccin agropecuaria, especialmente en el oriente boliviano, el cual segn Demeure (1999) mostraba el mayor potencial agropecuario, y al mismo tiempo tambin est en relacin a los intereses de las elites. Es decir, la situacin histrica mostraba que en la zona del occidente desaparecieron las haciendas, pasando las mismas a manos de las comunidades. Por lo tanto las elites que no tenan tierras en la zona andina y si podan acceder a grandes tierras en el oriente y estando en el gobierno canalizaron los mayores recursos e inversiones, a una zona en la cual podan nuevamente desarrollarse como clase y grupo. Urioste (1988) indica, el desarrollo capitalista cruceo fue posible por un apoyo estatal, econmico y financiero extraordinario, y toda una orientacin poltica social y demogrfica dirigida a consolidarlo. La gran afluencia de mano de obra liberada de las antiguas haciendas del Altiplano y Valles, hizo posible tal desarrollo. Paz (2007) al referirse al grupo empresarial, afirma que en el largo proceso de vigencia del capitalismo de Estado (1952-1984), bajo su proteccin legal, financiera y tcnica, la empresa agropecuaria y forestal se fortaleci sobre todo en el oriente boliviano. Financieramente, segn el mismo autor y las cifras revisadas en las Memorias del Banco Central de Bolivia 19, lo demuestran, el crdito de fomento se ha destinado casi exclusivamente a la zona oriental y al fortalecimiento de los productores de la agroindustria. La infraestructura, la investigacin y la extensin agrcola tambin privilegiaron el desarrollo de productos que sustituyeran las importaciones alimentaras para posteriormente ser exportados.

A continuacin, se presentan los resultados de las relaciones entre Estado y empresarios, en base a los temas de tierra e inversiones, producto de las relaciones entre el Estado y el sector empresarial.

19

Memorias que han sido revisadas desde 1952 al 2002.

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Tierra

En la regin de Santa Cruz, la aplicacin de la Reforma Agraria no afect la integridad de las haciendas; slo liber la mano de obra que tuvo la posibilidad de instalarse en otras tierras, gracias a la abundancia de estas. Asimismo en los aos que siguieron, se produjo una expansin de la frontera agrcola tanto por la dotacin de tierras al sector empresarial como por el importante movimiento de migracin interna de pequeos agricultores andinos hacia las tierras de colonizacin (Demeure 1999; Antezana, 2007). En el cuadro 4.27., se muestra la concentracin de tierras en manos de los medianos y grandes propietarios. Cuadro 4.27. Bolivia: Distribucin de tierras por nmero y tipo de beneficiarios, (perodo 1953-1993) Superficie Nmero de Tipo y nmero de Superficie distribuida (has) beneficiarios beneficiarios dotada 44.180.292 652.626 469.891 21.206.541 Campesinos y colonizadores 182.735 22.973.751 Medianos y grandes propietarios
Fuente: Ministerio de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural. El agro boliviano. Estadsticas agropecuarias. 2000.

Es necesario considerar que la reconcentracin latifundiaria de la tierra no se ha producido mayormente por la compra de tierras, sino por la adjudicacin de tierras por parte de los Gobiernos, especialmente en gobiernos de cuo dictatorial, que a travs del manejo del Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA), pudieron extender ttulos de propiedad de extensas reas, las mismas que se encontraban vinculadas al mercado gracias a las nuevas carreteras que se construan en el proceso de integracin y articulacin. En el cuadro 4.28., se presentan las superficies otorgadas, en el perodo 1952 a 1978, por tipo de gobierno.

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Cuadro 4.28. Bolivia: Superficie de tierras otorgada por tipo de gobierno, 1952-1978 Gobierno Tipo Perodo Tierras concedidas en Has 6.000.000 4.000.000 17.800.000 %

MNR (Paz, Civil Siles) Barrientos Mixto Banzer Dictadura

1952-64 1965-69 1971-78

19.6 12.5 57

Fuente: Urioste 1988. Segunda reforma Agraria

Del cuadro anterior se observa que existe una relacin directa entre las dictaduras militares y el surgimiento del neolatifundio en las tierras bajas de Bolivia. Bajo estos regmenes, se trat de acelerar el desarrollo del capitalismo en el agro, buscando que las leyes den legitimidad al neolatifundio, denominndolo como empresa agrcola, desvirtuando de esta manera, la necesidad de construccin y surgimiento de un verdadero sector empresarial agropecuario. Los ttulos de propiedad de esas tierras, indica Urioste (1988), otorgados en forma gratuita por el CNRA, sirvi y sirve como garanta hipotecaria para la obtencin de grandes prstamos que no son invertidos en el sector agropecuario. Vale decir, son utilizadas y pasan de mano en mano a travs de su comercializacin como respaldo para la formacin de capital financiero o comercial, al tiempo que mantienen el inmenso potencial productivo de estas tierras inutilizado. Estellanos (1988) y Urioste (1988) indican, al no haberse producido correlativamente a la Reforma Agraria el desarrollo industrial en las ciudades, se ha retornado al punto de partida de 1952, unos pocos propietarios son dueos de la mayor parte de las tierras y una gran mayora de campesinos no han variado su condicin de miserables. En este renacer del latifundio improductivo (donde las grandes empresas trabajan a niveles muy inferiores, en relacin a la

380

capacidad potencial de sus tierras y de la maquinaria instalada) y el minifundio, tambin improductivo, no hay diferencias entre oriente y occidente.

Los resultados, muestran el surgimiento de un nuevo ordenamiento de las relaciones entre clases de la sociedad (Gramsci), que en el caso boliviano, se refleja en la creacin de un nuevo ordenamiento de privilegios y ventajas que supo crearse la clase empresarial (antes oligarcas) en un escenario que pareca ir contra su debilitamiento. o

Inversiones.

Demeure (1999), al referirse a las inversiones realizadas en el oriente boliviano indica, en este perodo se tuvo una economa fuertemente estatizada, orientada al fortalecimiento del aparato productivo y al desarrollo de la agricultura, priorizando la agroindustria del oriente, con el incremento del autoabastecimiento y la consiguiente sustitucin de importaciones.

Los diferentes gobiernos realizaron grandes inversiones en la zona del oriente: mecanizacin, instalacin de procesadoras agroindustriales, instalacin de ingenios azucareros, importacin de peladoras de arroz, desmontadora de algodn. Se reforzaron los servicios de extensin agrcola y estaciones experimentales y finalmente el desarrollo del oriente implicaba tambin poblar la regin. Mediante estas acciones el Estado se convirti en el factor decisivo para el desarrollo de una agricultura comercial de envergadura y el surgimiento de sectores dinmicos de empresarios modernos.

Durante el perodo que va de 1950 a 1984, el Estado subvenciono a empresas pblicas y privadas, muchas de ellas poco eficientes. Por otra parte la facilidad de acceso al crdito para el sector empresarial incentivo la inversin en el sector agropecuario y lleg a tener, a pesar de la utilizacin poco eficiente del crdito en muchos casos, un impacto importante en la ampliacin de la frontera agrcola. De 1950 a 1982, el departamento de Santa Cruz recibi el 55% de los crditos del Banco Agrcola de Bolivia. De 1964 a 1981 este banco otorg 330 millones de

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dlares, a los diferentes cultivos producidos en Santa Cruz, el algodn y la caa de azcar absorbieron ms de la mitad, sin contar los crditos del resto de la banca pblica y privada que, a partir de la dcada de los setenta, canalizaron importantes recursos.

La distribucin del crdito agrcola ha favorecido notoriamente a la gran propiedad capitalista, como se puede apreciar en el cuadro 4.29. As mismo se puede observar que las inversiones realizadas por el Estado para promover a este sector no estuvieron relacionadas con la respuesta de los mismos a este apoyo, ya que los grandes agricultores, llegaron a concentran hasta finales de 1980 el 97 % de la mora del Banco Agrcola de Bolivia. Cuadro 4.29. Bolivia: Montos de crdito otorgados segn tipo de propiedad Tipo de propiedad Monto en $b N Pequeos campesinos Agricultores medianos grandes 988.000 4.394.000 y 14.931 12.793 Promedio por unidad % productiva $b 66.2 16.15 343.5 83.85

Fuente: Urioste 1988. Segunda Reforma Agraria.

Mientras en el occidente se generalizaba el minifundio improductivo, en el oriente la agricultura extensiva, depredadora y de baja productividad, incorporaba progresivamente elementos de modernizacin. Estos aspectos muestran el xito y el apoyo estatal a la estrategia de los actores empresariales, que se enfocaba en la bsqueda del logro de sus objetivos e intereses de grupo. Mesa (2001) indica, la oligarqua terrateniente crucea paso a ser burguesa agraria, al ser reconocidas por la Reforma Agraria, las empresas agrcolas, beneficiadas adems por la ayuda norteamericana, las divisas fiscales y el uso del capital generado por COMIBOL.

382

Con relacin a la evolucin y el incremento de la superficie agrcola, el cuadro 4.30 presenta los resultados de la poltica de ampliacin de la frontera agrcola. La misma muestra el impacto que se ha generado en los ndices de crecimiento, la importancia relativa que va teniendo cada una de las regiones y el peso de los actores asentados en las mismas sobre las decisiones econmicas y polticas del Estado. En este perodo, producto de las polticas de fomento y de las inversiones realizadas, se han producido cambios en la importancia geoeconmica de la produccin,

Cuadro 4.30. Bolivia: Evolucin de la superficie cultivada por regiones en Has 1950 1997. Regin Andina ndice de crecimiento Santa Cruz ndice de crecimiento
Fuente: Demeure (1999).

1950 350.115 100 41.740 100

1972 426.766 122 201.229 482

1991 489.736 140 460.374 1.103

1997 456.102 130 1.034.246 2.478

Tomando en cuenta, estos antecedentes y ante la pregunta de ver, si realmente se ha dado la ruptura y la transicin de un Estado oligrquico a uno pluralista?. Por todo lo presentado y anotado, se puede afirmar que ese cambio no se ha dado y que, por el contrario la oligarqua ha visto modos de ceder espacios en ciertas regiones, pero ha continuado manteniendo sus prioridades y fortalecindose a s misma, a travs del acceso al poder y canalizando la inversin de recursos financieros, en los nuevos espacios que se le presentaban y que tienen control.

4.5.3. Relaciones entre los actores y el Estado en el perodo 1985-2006

Despus de un perodo de 17 aos de gobiernos militares, se restaur la democracia en 1982, el gobierno de la UDP que pretenda ejercer un gobierno popular nacionalista fortaleciendo al Estado, sin reparar que el modelo estatista de la economa boliviana haba tocado fondo, se encontr con una crisis econmica y la inflacin ms grande que tuvo Bolivia en su historia. A partir de este momento, se da un cambio radical e importante en las

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polticas y Estrategias de desarrollo. En este sentido Mayorga (1999), afirma que entre 1985 y 1989, se introducen cambios polticos y econmicos fundamentales que contuvieron el proceso de crisis. Resolver la crisis econmica con una poltica de modernizacin antiestatista orientada hacia la economa de mercado fue la principal orientacin del gobierno de turno. Bolivia adopta, como alternativa, la corriente terica del modelo neoliberal, instaurando una nueva poltica econmica de libre mercado, la cual para los actores del agro representa una nueva forma de ver y establecer sus relaciones con el Estado y el mercado.

El mal manejo del Estado de bienestar, criticado por Luhmann (1997), que se caracterizaba por dotar de extensas prestaciones sociales a determinadas capas de poblacin, se reflejaba por un lado, a travs de las preferencias de dotacin de tierras e inversiones a los empresarios y por otra de responder con una poltica de exclusin al sector campesino e indgena. Esto gener que el mismo Estado, tenga que hacer frente a costes cada vez ms elevados, situacin que no pudo ser sostenida, generando una gran inflacin y por ende la adopcin de las medidas de ajuste estructural que se mencion anteriormente.

La EDN 1992, plantea de manera explcita las diferencias y beneficios que tienen los dos tipos de productores en su relacin con los mercados, al indicar que, existen condiciones diferenciadas para los productos provenientes de la agricultura tradicional y los de la comercial. Estos ltimos, cuentan con sistemas de informacin de precios y mercados (interno y externos) que ofrecen una cierta proteccin y seguridad de colocacin de la produccin. En cambio los productores campesinos no ejercen ningn control sobre sus mercados, estando expuestos a un conjunto de decisiones que se generan fuera de su mbito de accin.

Urioste (1988), al analizar la poltica del gobierno, despus del ajuste estructural, con la idea de medianizacion de la propiedad rural, ve que la misma no es una solucin a los

problemas nacionales y mucho menos que tenga un corte popular y campesina. Es ciertamente una Estrategia de las clases dominantes para recomponer su base material y as garantizar un acelerado proceso de reconcentracin de poder social, poltico y econmico.

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El mismo autor identifica, que hoy no slo se anularon los aspectos ms importantes conquistados en el perodo anterior, que buscaban favorecer el desarrollo comunitario y de signo colectivista del problema agrario, sino que se trata de acelerar la actual concentracin de la propiedad agraria en manos de grandes empresas. Es as que la norma vuelve a ser el libre juego de las fuerzas del mercado y se busca llevar hasta las ltimas consecuencias la lucha contra lo que sus idelogos denominan los remanentes feudales en el campo que sera, segn ellos, el principal enemigo a combatir.

Con todos estos antecedentes en 1996, se aprueba la Ley 1715, ms conocida como Ley INRA, con el objetivo de resolver el problema del latifundio y del minifundio que no pudo ser resuelto por la Reforma Agraria de 1953. A diez aos de su promulgacin los resultados que se han obtenido en relacin al saneamiento y reversin de tierras son prcticamente nulos, y los problemas sociales de demanda de tierra se han agudizado e incluso, se ha llegado a niveles de enfrentamiento entre empresarios y campesinos del movimiento sin tierra. Mayorga (1999) indica, con la crisis histrica de los movimientos sociales, la sociedad civil aprendi a diferenciar los actores polticos de los actores sociales y a aceptar de manera generalizada que los partidos polticos son indispensables para el funcionamiento de la democracia, asimismo, con la ley de descentralizacin y participacin popular se perciben tendencias preocupantes hacia el localismo y el regionalismo que pueden reducir la poltica a un asunto puramente local en desmedro de polticas nacionales.

A partir de la dcada de los 90, y bajo la lgica del neoliberalismo, el Estado ha empezado a incrementar el gasto social, es decir la Estrategia se centra en; por un lado reducir los gastos e inversiones en el sector productivo e incrementa los gastos en el sector social, el grfico 4.2., muestra el cambio de la inversin pblica en los ltimos 15 aos, donde el sector social ha tenido un incremento de inversiones importante, que llegan a multiplicarse por cinco. Si comparamos la inversin de 1990 con la de 2013, se observa la importancia que el sector social ha cobrado en las nuevas polticas de ajustes, que ha venido realizando el Estado, en contraposicin a lo que ocurre en el sector productivo.

Para el sector agropecuario se puede observar que, en base a la lgica de la nueva poltica econmica y la implantacin del libre mercado, el Estado mantiene sus inversiones sin

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cambios significativos, es decir se tiene un promedio nfimo de inversiones del 0.2 a 0.7%, del PIB invertido en el sector agropecuario, tendencia que se mantiene en los ltimos 20 aos.

Esta constatacin, muestra que la lgica actual del Estado, est en relacin a la afirmacin de Luhmann (1997), al indicar que un Estado reacciona con medidas sociales, frente a las consecuencias de la industrializacin, que en este caso son las del mercado. Pero al mismo tiempo es necesario considerar tambin, que el bienestar significa y exige algo ms que la mera asistencia social, y algo ms que la pura compensacin de las desventajas. Para el caso boliviano, se puede identificar que la asistencia social no est resolviendo el problema de las desigualdades y menos aun compensando las desventajas que recaen sobre los productores campesinos como consecuencia de las polticas promovidas y las alteraciones de sus sistemas de vida. Relaciones Estado campesinos e indgenas. Con las polticas de ajuste estructural de primera y segunda generacin, el Estado deja de tener injerencia directa en temas de desarrollo rural. En este procesos se cierran las empresas relacionadas con el sector productivo y que estaban en manos del Estado, se licitaron y remataron la infraestructura de esas empresas, pasando las mismas al sector privado.

Urioste (1988), evaluando el proceso post 1985, plantea el siguiente problema en relacin al tema tierra, el nuevo modelo de acumulacin que se est gestando en torno al narcotrfico, la apertura indiscriminada al comercio exterior, y el sesgo agroexportador tomar muy en cuenta al sector campesino; pero lo har para quitarle sus tierras (medianizacin), destruir su actual funcin productora (libre importacin y masivas donaciones de alimentos) y convertirlo en informal o en asalariado. Dentro de estas perspectivas, es evidente que la lucha por la tierra, constituir en el futuro inmediato, una consigna aglutinadora y movilizadora del campesino boliviano. Esta aseveracin respalda el hecho de que en la EDES 1989-2000, el tema productivo, agropecuario y los campesinos, no sean considerados como un tema central en la Estrategia.

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Con la aprobacin de las leyes de participacin popular y de descentralizacin, emitidas en 1994, se da un cambio importante en el manejo de recursos y de poder de decisin poltica. Pasa a las regiones y localidades la decisin de eleccin de sus representantes, como una asignacin de recursos, en base a la coparticipacin, ampliando de esta manera la participacin de los actores indgenas y campesinos.

A continuacin, se presentan los resultados en base a los temas de tierra e inversiones, producto de las relaciones entre el Estado y el sector campesino indgena. o

Tierra

La nueva ley INRA promulgada en 1996, tiene un carcter ms administrativo y se plantea como objetivo frenar el proceso de concentracin de tierras en manos de particulares en el oriente del pas y busca consolidar la pequea propiedad y el solar campesino. Estableciendo su carcter indivisible e inembargable y eximindolo del pago de impuestos. En relacin a estas medidas Demeure (1999) indica, si bien las mismas protegen al pequeo productor y a las comunidades, producen tambin efectos contrarios, al poner limitaciones a la plena libertad de disponer de la propiedad. Impiden la constitucin de un mercado de tierras, obstaculizan el fortalecimiento de un sector dinmico de pequeos agricultores, limita la formacin de un mercado de capitales, hacen del mundo campesino un ambiente de alto riesgo para la colocacin de crditos comerciales y para la inversin, contribuyendo de este modo a mantener la situacin de marginalidad del mundo rural andino.

A partir de la dcada de los 90, la temtica indgena y territorial cobra mucha importancia y se generan movimientos y marchas de indgenas de tierras bajas reclamando el reconocimiento y titulacin de sus Tierras Comunitarias de Origen (TCO). Los movimientos y pueblos indgenas logran ser reconocidos como actores de desarrollo. El Estado en todo este proceso de los movimientos indgenas y campesinos, llega a tener una demanda de 19 millones de hectreas de TCO. Pero hasta finales del 2002, el saneamiento de las mismas es un proceso que en algunos casos se ha concretado y en otras es un proceso

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tortuoso por existir sobreposiciones con propiedades individuales, concesiones madereras y por falta de recursos. En este sentido, los indgenas y campesinos originarios si bien se han beneficiado con la otorgacin de las TCO, existe an en trminos productivos, el problema del minifundio, la migracin y la pobreza, que estos actores, siguen enfrentando y que ninguno de los dos modelos, el estatista y el de libre mercado, han logrado resolver. o

Inversiones

A partir de la implementacin del modelo neoliberal, al sector rural, se le ha reducido al mnimo la inversin directa por parte del Estado. La mayor parte de las inversiones en la dcada de los 80 y 90, fueron realizadas por ONGs y la cooperacin, actuando las mismas bajo la lgica de sustitucin del Estado, es decir ante la ausencia de un Estado, que no se haca presente, estaba la cooperacin. De manera indirecta y directa a partir de la ley de descentralizacin, los municipios toman importancia y un rol central a travs de las obras de infraestructura y caminos. Otra fuente de recursos financieros para el sector, es a travs de las entidades crediticias, las cuales tienen carteras y montos importantes de crdito. En el estudio de Rolon (2002) se demuestra que de toda la cartera destinada para el sector productivo, tan solo el 10%, es del sector agropecuario, dato que muestra nuevamente la falta de inversiones sectoriales.

El cierre del Banco Agrcola, represento para los pequeos productores del rea rural, dejar de tener los pocos crditos de fomento que obtenan. Actualmente como se mencion se tiene ONG y entidades financieras que dan crdito al rea rural, pero con tasas de inters que oscilan entre el 16 a 38% anual, lo cual hace que este sea un servicio de usura y no de fomento productivo, ya que no se tiene un rubro productivo agropecuario, que tenga una rentabilidad tan alta como para poder pagar estas tasas de inters, no slo en las economas campesinas sino tambin en las empresariales. Esta situacin no ocurre con el sector empresarial que tiene crdito bancario apoyado por el Estado, con tasas de inters de

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fomento, que oscilan entre el 9 y 12% anual, al cual no puede tener acceso el pequeo productor campesino por falta de garantas.

Esta crtica situacin, ya fue planteada en 1992 por la EDN, la cual diagnstica e identifica el problema, afirmando que la agricultura tradicional campesina, tiene escaso acceso a los prstamos del sistema bancario y por otro lado existe una fuerte concentracin de la cartera en la agricultura moderna de la regin del trpico.

Por otra parte, un aspecto que muestra el poder de negociacin y los privilegios diferenciados, se da cuando ocurren desastres naturales, las instituciones crediticias e incluso el Estado, lo que hacen en las economas campesinas es una reprogramacin de la deuda. Pero en caso del sector empresarial se llega a la condonacin de deudas, asumiendo las mismas el Estado. Relaciones Estado sector empresarial

En los pases en vas de desarrollo, especialmente en cultivos de exportacin se ha puesto un fuerte nfasis en la incorporacin de los avances tecnolgicos de la revolucin agrcola, beneficiando principalmente a las grandes empresas y muy poco a los pequeos agricultores, debido principalmente a los requerimientos altos de inversin en insumos, mecanizacin y pago de derechos de patentes. El sector empresarial, a pesar de lo postulado por el modelo y las polticas de libre mercado, implementadas en Bolivia despus del ajuste estructural, contina recibiendo el apoyo del Estado para incorporarse en los modelos de los agronegocios.

Analizando los datos estadsticos de la dcada de los 90, se observa que el sector agropecuario empresarial, en promedio no ha mejorado sus sistemas de produccin en relacin a productividad y rendimientos, estos se mantienen igual o con mnimos incrementos, lo nico que se ha tenido es un incremento casi exponencial de crecimiento de la frontera agrcola. En este sentido, se puede observar que bajo este modelo el manejo de los instrumentos operativos del Estado por dirigentes del sector empresarial,

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que estn insertos en determinados niveles de decisin, lleva a la generacin de un doble discurso, por parte de estos personeros. Por un lado, para el sector campesino e indgena, el discurso es que slo los productores competitivos y los innovadores son los que pueden sostenerse y estar dentro el modelo, por lo tanto los subsidios y el apoyo estatal de los anteriores perodos ya no existen. Pero por el contrario, con los empresarios, se contina el apoyo y se gestiona el repago de sus deudas, se les otorga crditos blandos y se invierte en el desarrollo y apertura de nuevos mercados, infraestructura y caminos para productos de exportacin20.

Este modo de actuar y cooptar espacios polticos y econmicos, a travs del manejo del poder por los grupos de empresarios, llega a ser la perversin del Estado para los intereses de esta clase (Schmitt). Asimismo si tomamos en cuenta la teora de sistemas de Luhmann (1997), donde se plantea que el Estado no es el centro, este subsistema estratificado de empresarios, tiene el poder de generar procesos histricos y cdigos funcionales para su composicin y fortalecimiento poltico y regional. Por su parte Muoz (1998), al citar a Putnam indica que, el factor crtico para explicar las diferencias regionales en la efectividad gubernamental del rendimiento econmico radica en las correspondientes diferencias regionales, en las estructuras sociales y en las redes formadas y conformadas por cada uno de los actores.

En todo este perodo el sector empresarial y agroindustrial, ha continuado con una especie de pacto, con cada uno de los gobiernos, que viene desde la dcada de los setenta. La Cmara Agropecuaria del Oriente CAO, viene poniendo a sus ejecutivos, en los cargos de Ministros o viceministros de Estado, los cuales por aspectos gremiales, dirigen, favorecen, facilitan y aprueban leyes y decretos que favorecen su sector. Sobre este factor determinante, Porras (1995?) en su investigacin del sector ha identificado, que los empresarios agroindustriales, tienen construido un sistema o estructura de relaciones, entre la Cmara Agropecuaria del Oriente (CAO), sus entidades afiliadas y el

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Sobre este punto es necesario aclarar que ha existido tambin un apoyo, pero mnimo de bsqueda de mercados para productos de los pequeos productores, campesinos como ser en el tema de camlidos, quinua, etc. El cual como siempre se ha visto truncado por la poca capacidad de cubrir los volmenes que demanda el mercado.

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gobierno, que les permite tener el dominio y poder del ministerio o ministerios relacionados con el sector productivo agropecuario. o Tierra.

Con relacin al tema tierra, en los ltimos 17 aos, no se han realizado expropiaciones de tierras improductivas. El Estado intervenido el CNRA en 1992, a pesar de estar prohibidas la otorgacin de concesiones, hasta que no se termine la intervencin, los empresarios agrcolas, forestales, ganaderos y soyeros, siguieron recibiendo dotaciones de tierras.

Actualmente con la nueva ley 1715 de tierras aprobada en 1996, se tiene el problemas, como indica Zeballos (2001), de que no hay tierras fiscales disponibles para la dotacin ya que todas estn distribuidas (cuadro 4.31.), pero se dio el caso y existen denuncias de dotaciones ilegales de tierra, nuevamente a empresas forestales y ganaderos, en tierras comunitarias de origen o en reas protegidas. Cuadro 4.31. Bolivia: Situacin de asignacin del recurso tierra, en Has Distribucin de tierras por el CNRA (hasta 1993) Sistema Nacional de reas Protegidas Concesiones Forestales, ajustadas a la Ley 1700 Demandas territoriales indgenas Uso restringido Total (superficie Bolivia) Has 44.180.000 19.000.000 6.700.000 19.400.000 20.605.100 109.885.100 % 40.2 17.2 6.1 17.6 18.8 100

Fuente: Zeballos, H. 2001. En revista Umbrales CIDES-UMSA. En base a datos INRA y Superintendencia Agraria y Forestal

El Estado, hasta el 2006 con la ley de tierras y la crnica debilidad institucional que la caracteriza, no ha tenido ni tiene la capacidad de revertir tierras para la dotacin a terceros, en este sentido el juego de poderes e intereses va ms all de las propias capacidades institucionales del Estado y de moralidad de los mercaderes y negociantes de tierras.

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Inversiones.

El manejo y el acceso al poder ejecutivo del sector empresarial privado a travs de los ministerios, por parte de la red de alianzas de la CAO y los partidos polticos, ha permitido que las polticas, opciones y las inversiones mismas y los crditos sean favorables y destinados a este sector.

El Estado en su poltica de fomento a la produccin de cultivos de exportacin, prioriza y fomenta aquellos que tengan demanda en los mercados externos y no as los cultivos destinados al mercado interno, los cuales son principalmente producidos por las pequeas economas campesinas y son la base de la seguridad alimentaria. Este tipo de polticas y directrices se las puede encontrar en las Estrategias y Planes que van desde la EDES (1989-2000) hasta la ENDAR (2003-2007).

Por otra parte se observa, que las inversiones para la investigacin de mercados y promocin de productos de exportacin, favorecen, en su mayor parte a los empresarios y agroindustriales, teniendo por el contrario las organizaciones econmicas campesinas problemas y dificultades, que les impide poder exportar. Una de esas dificultades es la enorme cantidad de pasos y requisitos que pone el mismo Estado para la exportacin, llegando en el fondo a ser una traba para la exportacin y consolidacin de las organizaciones de pequeos productores.

Como se mencion en el apartado 4.3., las inversiones en proyectos y programas agropecuarios, continan siendo aprobadas mediante Decretos Supremos especficos, incluso al margen de las polticas dirigidas a determinados actores. Estos decretos que son elaboradas en los Ministerios sectoriales y propuestos al presidente, no dejan de tener desde un inicio una direccionalidad para satisfacer ciertos intereses. Estos decretos son instrumentos clave para los empresarios ya que a travs de ellos, se orienta el destino de los recursos, en funcin a sus intereses. En estos espacios de poder, se observa el rol determinante que jugaron y juegan los Ministros o viceministros de agricultura, al representar ellos

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mismos en esa cartera de Estado, a su gremio al que se deben y por el cual tienen que responder. 4.5.4. Relaciones entre los actores y el Estado en el perodo 2006-2012

A partir del 2006, se puede afirmar que se inicia nueva etapa, de las relaciones entre el Estado y los actores, que tienen un alcance fuerte en trminos polticos, econmicos y sociales. Esta nueva etapa parte de una crtica muy fuerte de todo el proceso anterior. El PND 2006-2011, plantea cuatro pilares, que orientaran al accionar del nuevo gobierno.

Desde el punto de vista poltico, en este perodo la participacin de las organizaciones sindicales de campesinos, cocaleros e indgenas de tierras y mineros es preponderante y de primer nivel. La adhesin y apoyo de todos estos sectores al proceso revolucionario de cambio, es incondicional. Histricamente despus del primer periodo de la reforma agraria, nuevamente se da la llegada del sector campesino- indgena a las esferas de poder. En este caso la posicin poltica contra el sector empresarial es clara, ya que no se busca su eliminacin pero el mismo no tendr el apoyo al cual estaba acostumbrado.

En trminos econmicos, Bolivia en este periodo goza de un contexto econmico internacional favorable, se tiene una condonacin de la deuda externa, lo cual permite reducir la presin del pago de la deuda y da un aumento del precio de las materias primas, lo cual favorece al sector minero, hidrocarburifero y al sector agroindustrial. Este contexto ha permitido que las reservas internacionales nacionales (RIN), se multipliquen llegando a los 13 mil millones de dlares.

Pero en el marco de este contexto internacional, el sector agropecuario ha tenido, una serie de problemas, los precios altos de los mercados internacionales, estaba llevando a privilegiar la exportacin de alimentos en desmedro del mercado interno, los alimentos tuvieron un incremento de precios que llego hasta un 46%, lo cual oblig al gobierno a tomar medidas de control de las exportaciones y fijacin de precios, para productos como el pollo, azcar, aceite y arroz. Esta confrontacin y control de parte del Estado, durante los aos 2007 al 2009, en relacin a la crisis alimentara mundial y el surgimiento de la temtica de los agrocombustibles, se han concentrado en una primera etapa en la elaboracin y

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promulgacin de decretos, que secuencialmente y en determinados momentos han venido prohibiendo la exportacin de ciertos productos, como el maz, granos (arroz, trigo) y aceite vegetal, aspecto que llevo a un desincentivo de los productores, lo cuales redujeran la superficie cultivada, este se manifest en la gestin 2010, con un desabastecimiento del mercado interno, teniendo el gobierno que importar maz y azcar. Situacin que no se haba dado desde la dcada de los sesenta.

Con relacin al Plan sectorial PRRAyF 2007-2012, en coherencia con el PND 2006-2011, se crtica el cierre de las empresas relacionadas con el sector productivo y se vuelve a plantear el diseo e implementacin de empresas estratgicas que estn en manos del Estado. En este sentido para el sector agropecuario en el marco de la PRRAyF, se crean cuatro empresas; la Empresa de apoyo a la produccin de Alimentos EMAPA, Empresa del azcar, Empresa forestal y la Empresa del lagarto. Para la produccin de castaa se crea la empresa EBA, y en tema de lcteos se crea LACTEOS BOL. En el marco de la ley N 144, se crean tres nuevas empresas estatales; la Empresa Estratgica de Apoyo a la Produccin de Semillas, la Empresa de Produccin de Abonos y Fertilizantes, y la constitucin de una Sociedad de Economa Mixta SAM Produccin de Alimentos. o Tierra para conformar la Empresa Gran Nacional de

Con relacin al tema de tenencia de la tierra, se promulga la Ley N 335 de Reconduccin de la Reforma Agraria, que modifica la Ley N 1715. El gobierno siguiendo lo planteado en sus polticas de gobierno, y en relacin a la eliminacin del latifundio realizo una consulta sobre la tenencia de la tierra, producto de la misma se estableci como tenencia de la tierra un mximo de 5.000 has. Pero lo que llama la atencin es que esta medida no es retroactiva, es decir no afecta a aquellas propiedades que superen esta superficie, por lo tanto se mantiene la estructura agraria con propiedades cuya superficie es mayor a la establecida.

Informes oficiales del Viceministerio de Tierras indican que se detuvo la concentracin de la propiedad agraria y comenz un proceso de reapropiacin indgena y campesina de la tierra que estaba en manos de latifundistas. El xito alcanzado en cuanto al saneamiento y distribucin de tierras valida las nuevas normas agrarias y la metodologa de saneamiento

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que abrevia y transparenta todo el proceso. En el cuadro 4.32., se presenta la superficie titulada por tipo de propiedad, en el mismo se puede observar que la actividades y la mayor proporcin de las tierras tituladas se han concentrado en la pequea propiedad, la propiedad comunitaria y las tierras comunitarias de origen. Cuadro 4.32. Bolivia: Saneamiento y titulacin por tipo de propiedad 2006 - 2009

Fuente: INRA, 2010.

Inversiones.

Con relacin al financiamiento del sector agropecuario, se puede observar un incremento del personal que trabaja en las instituciones del Estado. La gestin del Ministerio del sector, en la implementacin del nuevo patrn de desarrollo rural para Vivir Bien, trabaja con acciones que buscan potenciar el aparato productivo nacional, entre los avances de los programas podemos mencionar: Programas CRIAR cuya unidad ejecutora es el PASA ha transferido el 2007 un total de $us. 5.2 millones para rubros productivos. Y tiene un prstamo del BID por un total $us 20 millones, para trabajar con pequeos productores de los municipios ms pobres.

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 Empresa de Apoyo a la Produccin de Alimentos (EMAPA) que apoya con $US. 24 millones la produccin de 12.000 toneladas de harina y 10.000 toneladas de arroz. Para la campaa agrcola del 2009 apoy con $US. 21 millones para la produccin de arroz, harina y maz duro. Plan de Rehabilitacin y Reconstruccin Agropecuaria, cuenta con una inversin de $US. 9.8 millones, para la dotacin de insumos agrcolas y animales menores. Programa EMPODERAR, a travs de la unidad ejecutora del Proyecto de Alianzas Rurales (PAR), ha transferido un total de $US. 2.2 millones para rubros de alimentos en el 2007. Por otra parte el PAR, considerado el ms exitoso de este gobierno tiene un presupuesto que supera los $us 80 millones. Programa de Repoblamiento Ganadero, invierte $US. 10 millones, con los que se importarn 37 mil vaquillas en edad reproductiva y de buena calidad gentica, como medida preventiva que permitir la no disminucin del hato ganadero.

El crdito y microcredito en Bolivia, es una de las mayores experiencias exitosas que se tiene a nivel latinoamericano, la cartera de prstamos y el nmero de prestamistas muestra el xito y la amplia cobertura de esta actividad. A pesar de este xito es importante ver que tan solo entre el 10 y el 15% de los prstamos estn en relacin directa con el sector agropecuario productivo.

Con la quiebra y el cierre del Banco Agrcola y el fracaso del Fondo de desarrollo Campesino, el sector agropecuario, no contaba con un banco para el sector agropecuario. En la gestin 2007, se crea el Banco de Desarrollo Productivo (BDP-SAM), banco de segundo piso, en base a la Nacional Financiera Bolivia (NAFIBO), con el mandato que se dirige a orientar y apoyar la transformacin, diversificacin y crecimiento de la matriz productiva a partir de la otorgacin de financiamiento y servicios no financieros, que respondan a las necesidades y caractersticas de los micro, pequeos y medianos productores. La cartera de colocaciones del BDP-SAM en los ltimos aos ha tenido un crecimiento importante, en el siguiente cuadro se puede observar la evolucin de la oferta de productos y el crecimiento de las colocaciones en cada una de las lneas.

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Cuadro 4.33. Cartera desembolsada por el BDP-SAM 2007 al 2012

TOTAL DESEMBOLSOS ( en Bs por gestin) 2008 2009 2010 2011 637,815,985 266,994,585 126,659,667 96,297,775

FDP FIPOREGA FEPROBE VENEZUELA PREP VENTANILLAS SECTORIALES

2007 120,335,550

93,664,103 213,999,653

361,008,492 998,824,477

23,861,892 7,020,000 219,247,127 517,123,604

36,136,789 10,574,550 606,844,569 780,215,575

1,663,124 669,065,182 83,821,443 850,847,524

2012 Total Acumulado 141,783,849 1,389,887,410 30,213,075 30,213,075 257,000 257,000 29,873,166 91,534,971 17,594,550 817,728,632 2,767,558,106 144,007,816 227,829,259 1,163,863,538 4,524,874,371

Fuente: BDP-SAM, 2013. En trminos generales el crdito al sector agropecuario del sistema financiero en los ltimos cinco aos, se ha mantenido en un promedio del 17%, respecto a la cartera total. Es importante destacar el crecimiento de la cartera del Banco de Desarrollo Productivo, en el sector agropecuario el cual ha llegado a un 26%. Cuadro 4.34. Cartera productiva y agropecuaria del Sistema Financiero Nacional y del BDPSAM (miles de $us)
2007 Cartera productiva en el sistema Financiero Nacional 1,485,358 Cartera Agropecuaria 259,003 BDP Cartera agropecuaria 12,364 BDP 5% Fuente: Asofin 2012 y BDP 2013 2008 2009 2010 2011 Sep-12

1,697,860 277,026 98,559 36%

1,879,379 276,603 120,731 44%

2,201,955 304,982 122,320 40%

2,803,253 459,108 127,328 28%

3,249,997 549,510 143,143 26%

4.5.5. Anlisis global de los actores agropecuarios.

Haciendo un anlisis global de los logros de los actores del sector agropecuario en la segunda mitad del siglo XX y el primer decenio del siglo XXI, se encuentra una desigual incidencia de las polticas y cambios de la agricultura en las diferentes regiones, se ha ido conformando a lo largo de este perodo, una estructura profundamente distinta a la que exista al principio de este siglo. Se ha pasado, del predominio absoluto de una agricultura tradicional andina a la primaca de la agricultura empresarial y de los productos

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agroindustriales de exportacin. Mientras que en el occidente del pas no se han producido cambios significativos, en la economa de los actores de esa regin, en la regin de las tierras bajas de Bolivia se ha dado el surgimiento y predominio en la economa nacional de la agricultura empresarial Demeure (1999). Estos cambios obedecen a acciones definidas y premeditadas de ciertos sectores y actores en el manejo de las instituciones.

Como se ha podido observar los dos grupos de actores del desarrollo agropecuario y rural, han tenido en todo el periodo de 1952 al 2013, estrategias y formas de actuar diferentes, en algunos casos exitosos y en otros con fracasos, con una intervencin estatal determinante, que ha generado una estructura agraria claramente diferenciada.

Las organizaciones campesinas, articuladas en los sindicatos se han concentrado en realizar una lucha de clases, siguiendo una corriente terica marxista. Donde sus demandas y luchas reivindicativas se han concentrado en aspectos polticos dejando en un segundo plano el aspecto econmico. A pesar que sus planteamientos polticos estratgicos tenan el objetivo de la toma del poder, situacin que se dio pero que no supieron aprovecharlo y canalizarlo en su beneficio, ha dejado hasta el momento un sector campesino indgena y originario dbil y poco competitivo.

Por otra parte las organizaciones econmicas campesinas CORACAS, que fueron parte de las propuestas de las Estrategias y Planes elaborados, no tuvieron la capacidad y el apoyo para convertirse en empresas econmicas rentables. Las mismas no pudieron marcar diferencias en el manejo de los aspectos polticos en relacin a los econmicos, en este sentido todos sus esfuerzos se diluyeron absorbidos por los movimientos sindicales polticos reivindicativos e incluso las ganancias y los escasos recursos que estaban empezando a generar las mismas fueron utilizados para fines sindicales polticos. Este aspecto es importante tomarlo en cuenta cuando se habla de las OECOMs, que podran terminar subsumidas en esta lgica poltica y del inters individual antes que el inters colectivo.

El grupo de estudios Andrs Ibez (1983), indica que la formacin y desarrollo de una clase social tiene como base el tipo de insercin en el aparato productivo dentro de la economa de una sociedad. A partir de ella nace un especfico relacionamiento con las otras clases sociales; sin embargo estos elementos no la determinan completamente en el rol histrico y

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especfico que debe asumir. Necesita contar con los instrumentos, organizaciones instituciones y partidos polticos que le permitan ejercer su funcin ideolgica de dominacin y reproducir mediante leyes, educacin, medios de comunicacin, entre otros, las condiciones para ejercer su dominacin de clase. El ciclo que se viene gestando desde el 2006 al 2013, en el marco de la propuesta del vivir bien, parece que tienen todos los instrumentos y organizaciones necesarias para buscar el cambio.

Si nos referimos al tema de libertad, ms all de los problemas econmicos que puedan tener, los campesinos actuales, como indica Estellano (1988), constituyen la nueva generacin nacida despus de la revolucin 1952; ellos han asimilado y asumen el hecho de que, a diferencia de sus padres, no nacieron como siervos de la gleba, sino como hombres libres. Liberados incluso de los medios de produccin necesarios y suficientes para generar excedentes e insertarse como productores de mercancas en el mercado capitalista y posibilitar un proceso de acumulacin de capital.

Urioste (1988), al analizar la reforma agraria indica, que para los autores de la dicha Ley, el latifundio constitua la personificacin de los obstculos al desarrollo. Las razones de justicia, restitucin de libertad y propiedad fueron secundarias, ya que la ideologa predominante fue pasar de una economa tradicional a otra moderna, en la que se eliminar la renta de la tierra.

Los dos prrafos anteriores muestran que para los campesinos la libertad ha sido uno de los logros ms importantes de la reforma agraria, en cambio para los idelogos de la reforma, este tema era secundario ya que sus intereses estaban dirigidos hacia la modernizacin del agro. Es decir para los campesinos tal como afirma Aristteles, el ser ciudadano y participar en la poltica como hombre fue uno de los saltos ms importantes, pero al mismo tiempo, represento un alejamiento o prdida del poder que tuvo en sus inicios, hasta prcticamente una nueva exclusin de su participacin en el Estado, donde la oligarqua vio una nueva oportunidad para actuar en su propio beneficio.

A pesar que se busca construir un Estado de derecho, el tema legal no es considerado y las acciones se mueven o estn movindose en el sentido de los intereses y mrgenes de maniobra que tiene cada uno de los nuevos actores. Es decir, existe, como indica Habermas,

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un encuentro crtico de espacios y demandas nuevas que van ms all del simple tema de tierra entre la sociedad civil y el Estado.

El sector empresarial, como se vio, es el que ha sido apoyado y constituido por el Estado y por el impulso de sus propios actores en la nueva burguesa empresarial. No se descarta el hecho de que un pas tenga una burguesa empresarial productiva, por el contrario, en trminos econmicos es una necesidad la existencia de la misma, (Lacoste, 1971). Pero este grupo ha sabido actuar y dirigir su accionar muy claramente en base a sus intereses. Por un lado las corrientes tericas planteaban la necesidad de construir un sector empresarial moderno, exportador e industrializado, objetivo sobre el cual el Estado y los polticos pusieron a disposicin de estos actores tierras, recursos financieros y respaldo poltico. Este fortalecimiento tanto econmico como poltico, permiti a este grupo de actores, acceder a las instancias de poder y decisin; desde la dcada de los setenta, como se mencion anteriormente, el manejo de las instancias del poder ejecutivo y el apoyo de los gobiernos de turno les ha permitido definir la asignacin de los escasos recursos a favor de sus intereses. (Ibarnegaray 1992; Paz 2007; Viceministerio de Tierras 2007).

A pesar de que las Estrategias y los Planes consideraban en sus planteamientos el desarrollo y fortalecimiento de los diferentes actores sectoriales, en los hechos el Estado y los diferentes gobiernos apostaron por el apoyo y desarrollo de un solo actor rural el empresarial. El apoyo a estos actores ha permitido construir un modelo de desarr ollo que est produciendo el deterioro de los recursos ambientales, generando desequilibrios econmicos, ambientales, sociales y regionales.

En la actualidad la situacin de las organizaciones, tanto empresariales como indgenacampesina, son el producto de la Reforma Agraria y de las corrientes tericas, que indujeron al Estado a fomentaron la conformacin de empresas agropecuarias y forestales, que marcan y definen a un grupo de actores bien diferenciados y que permiti e impuls un tipo de organizacin de los campesinos e indgenas que busca ir ms all del mbito local de las comunidades, pero que en trminos econmicos, productivos y organizativos son un grupo an dbil y desarticulado, ya que su participacin en el gobierno, no muestra cambios significativos, sino ms acciones reivindicativas de la exclusin y marginacin que han sido objeto.

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4.6. DEBILIDAD INSTITUCIONAL.

La construccin e implementacin de las rutas de desarrollo propuestas en las Estrategias y Planes, requiere como condicin indispensable la existencia de una institucionalidad sectorial estable, robusta y con capacidad tcnica para la operativizacin de las propuestas elaboradas. La identificacin de las caractersticas y el anlisis histrico de las instituciones sectoriales, que inciden de manera directa en el crecimiento y en la distribucin de los ingresos, es esencial para percibir de qu manera las mismas han jugado y juegan un rol clave en el desarrollo agropecuario de Bolivia.

En Bolivia despus de 50 aos, se encuentra que el sector agropecuario presenta grandes problemas institucionales, que no se han logrado resolver, como por ejemplo continan los conflictos por derechos de propiedad, un escaso flujo de informacin, espacios y centros de investigacin no consolidados para la generacin de tecnologa y costos de transaccin elevadsimos. Estos aspectos hacen que los sistema agropecuarios, tanto empresariales como campesinos, sean sectores muy vulnerable y dbiles, como para garantizar el retorno de las inversiones y los incentivos necesarios para un desarrollo productivo moderno y competitivo.

El objetivo de este acpite es el de realizar el anlisis hermenutico de las Estrategias, Planes e informes que hagan referencia a las fortalezas y debilidades de las instituciones ligadas directa e indirectamente al sector agropecuario, as como el nivel de intervencin y los roles asumidos en relacin a la implementacin de las Estrategias, Planes y programas de desarrollo. Metodolgicamente y con fines analticos, se ha divido el perodo de estudio en tres etapas.

La primera etapa, abarca de 1953 hasta 1985, caracterizada por una intervencin directa del Estado, donde las instituciones, juegan un rol preponderante y central en la construccin e implementacin de polticas de gobierno y de Estado, ambas en el marco de un Estado centralista, empresario, paternalista y con el rol asumido de ser l generador del desarrollo. Este perodo termina en 1985 momento en el cual el Estado pierde su rol empresarial, para dar paso a la segunda etapa, bajo la lgica y las reglas del modelo de libre mercado, caracterizada por un importante cambio en el rol y funcin de las instituciones del Estado, as

401

como la asignacin de nuevos roles, funciones y atribuciones. Esta segunda etapa concluye el 2006, momento en el cual, se inicia la tercera etapa, momento en el cual asume el gobierno el partido del MAS, con una visin inicialmente socialista, marxista e indigenista, pero que a medida que ha venido avanzando los mismos dirigentes la denominan, como el proceso de cambio revolucionario, con una crtica muy fuerte a las estructuras institucionales.

4.6.1. Instituciones

En primer lugar es importante definir conceptualmente que se entiende por instituciones, por organizaciones y por innovacin institucional. Las instituciones son las reglas de una sociedad o de organizaciones que facilitan la coordinacin entre los individuos, ayudndoles a formar las expectativas que cada individuo puede tener razonablemente en sus tratos con los dems. (Hayami, y Ruttan, 198921; North 199322). Las instituciones reflejan las convenciones que a lo largo del tiempo han evolucionado en diversas sociedades acerca del comportamiento de individuos y grupos en relacin con su propio comportamiento y el de otros. Las definiciones ms inclusivas consideran los cambios en las reglas que gobiernan el comportamiento:

a) Dentro de unidades econmicas tales como las familias, las empresas y las burocracias. b) Entre las unidades econmicas, como ocurre con las reglas que gobiernan relaciones del mercado. c) Entre las unidades econmicas y su ambiente, como en el caso de las relaciones entre una empresa y una agencia reguladora. las

En las definiciones mencionadas, un elemento que deber ser tomado en cuenta, es el referido a las convenciones, que no necesariamente estn escritas pero cuyo uso

21

Esta definicin de institucin incorpora tambin la clasificacin empleada por Lance E Davis y Douglas North, Institutional Change and American Economic Growth, Cambridge University, press. 22 Douglas North (1993), en su definicin de institucionalidad destaca el desarrollo y existencia de reglas y acuerdos, como elementos centrales de institucionalidad

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consuetudinario, las lleva a figurar como normas que regulan el comportamiento individual y comunal. Este aspecto, ha sido una de las falencias y debilidades ms grandes de las Estrategias y los Planes, ya que las mismas han considerado a las zonas rurales, las comunidades y los campesinos e indgenas, como espacios, grupos y organizaciones carentes de institucionalidad a las cuales se les debe imponer ciertas reglas de comportamiento y de mercado, para regular su accionar, en un actuar por parte del Estado de tipo colonialista23, esta forma de actuar del Estado ha llevado a la generacin de conflictos y a los escasos logros alcanzados por las propuestas de desarrollo que se han tratado de implementar en el rea rural, especialmente en los pueblos indgenas y originarios, los cuales tienen acuerdos, reglas definidas y normadas en sus relaciones de gestin, para el uso y manejo de los recursos naturales.

Las Estrategias y Planes, presentan propuestas que buscan generar un crecimiento econmico, pero el mismo se alcanza a travs del funcionamiento eficiente de una serie de instituciones, que operan determinados aspectos o variables determinantes del desarrollo agropecuario, Gerschenkron, citado por Ayala (1999), identifica las siguientes variables como aspectos institucionales centrales que deben estar presentes en el momento de construir una ruta de desarrollo: un sistema legal que asegure los derechos del individuo y proteja satisfactoriamente la propiedad, un buen bagaje de conocimientos cientficos, un aumento de la productividad agrcola, una oferta diversificada de trabajo, un grupo empresarial dispuesto y capaz de realizar una labor de adaptacin e innovacin, la disponibilidad de un sistema financiero para realizar inversiones a largo plazo, ausencia de restricciones gremiales y mercados amplios.

Hayami y Ruttan (1989), en su propuesta terica sobre la innovacin institucional indican, que los cambios en la demanda de la innovacin institucional se ven inducidos por los cambios ocurridos en la dotacin de recursos y por el cambio tcnico. Es necesario considerar los cambios y las innovaciones como procesos dinmicos, ligados a los efectos de los avances de conocimiento de las ciencias sociales y de las dotaciones culturales sobre la oferta del cambio institucional.
23

Colonialista, en el sentido que afirma Silvia Rivera, al hacer referencia a la interpelacin y presencia de tres horizontes histricos que conviven en Bolivia: 1) el colonialista; 2) liberal y 3) populista. (conferencia del 12 de mayo del 2004; CIDES-UMSA).

403

Cambios en la dotacin de recursos Cambios en la demanda de Cambios tcnicos innovacin institucional

Las expectativas de las ganancias latentes que pueden obtenerse al superar los desequilibrios que resultan de los cambios en las dotaciones de factores, la demanda de productos y el cambio tcnico; constituyen un incentivo poderoso para la innovacin institucional (Hayami y Ruttan, 1989). En trminos generales las Estrategias y los Planes no contemplan explcitamente, en el momento de elaborar sus propuestas como superar los desequilibrios identificados en los diagnsticos.

North (l990) y Pajuelo (2002?), proponen que la eficiencia en el desempeo de las economas depende de sus instituciones. Una de estas instituciones es el mercado. As, las economas tradicionales dan lugar a las economas de mercado. La nueva teora institucional propone que la economa de mercado es la forma ms eficiente de organizacin econmica que lleva al desarrollo econmico. Pero cmo se da esta evolucin? Hicks (l969) ha propuesto al respecto una teora en la cual su proposicin central se puede resumir as: el desarrollo de los mercados (y de una economa de mercado) ocurre por el desarrollo de los comerciantes, el crdito y las ciudades-Estado. Son los comerciantes los que hacen los mercados, y como firmas necesitan tanto de crdito para expandirse como de ciudadesEstado que proporcionen la garanta del derecho de propiedad y del cumplimiento de los contratos. En esta evolucin se llega a la economa de mercado madura cuando las firmas pueden encontrar financiamiento de socios en lugar de bancos. Estos aspectos como veremos ms adelante, son uno de los principales escollos que no se ha logrado superar a lo largo de los 60 aos de planificacin.

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4.6.2. La institucionalidad en el perodo 1953-1985.

El Estado boliviano a partir de la Reforma Agraria de 1953, ha buscado desarrollar una serie de polticas dirigidas a la sustitucin de importaciones, influenciado preponderantemente por el Plan Bohan y la teora de la modernizacin, con el objetivo de constituir una burguesa empresarial agroindustrial en el oriente de Bolivia. Para poder alcanzar estos objetivos, el gobierno del MNR despus de la revolucin del 52, concentro sus primeros esfuerzos en generar y construir una nueva estructura institucional. En base a esta lnea Tovar (1991) indica, despus del 52 el sector privado aprendi a vivir de la generosidad del Poder Ejecutivo, y las distintas regiones del pas, tambin se han organizado para contemporizar con el nuevo orden jurdico predominantemente estatizador, aspectos estos que marcan el inicio de un perodo de construccin institucional bajo el modelo de un Estado centralista. Por su parte Mayorga (1999), afirma que la revolucin del 52, no slo se atasc a medio camino, sino tambin produjo efectos perversos que contradicen totalmente sus objetivos. En este sentido, aunque se logran avances cualitativos en trminos de movilizacin social y participacin poltica y se establece un sistema electoral que amplio cualitativamente la ciudadana, no hubo modernizacin de la poltica en el sentido del desarrollo de instituciones democrticas. La poltica sindical del gobierno en relacin al movimiento campesino llev claramente la impronta del clientelismo. En suma desde la perspectiva de la creacin de un nuevo orden poltico e institucional, la revolucin de 1952 fue un fracaso.

De manera general, histricamente se puede identificar que a nivel de gestin, manejo y ajuste institucional, se encuentran tres situaciones, una donde se observa un manejo clientelar e ingerencia poltica por parte de los gobiernos de turno, para favorecer ya sea a ciertos actores, regiones o para devolver favores. Una segunda situacin, es la referida a la identificacin por parte de las mismas Estrategias y Planes de la debilidad institucional para afrontar los desafos y metas planteadas. Finalmente la tercera situacin que se encuentra, es la que hace referencia a los constantes esfuerzos por fortalecer y generar una estructura institucional confiable, desarrollo sectorial. con las capacidades y el respaldo poltico capaz de liderar el

405

i.

Manejo clientelar e injerencia poltica en las instituciones.

En todo el perodo posterior a la Reforma Agraria de 1953, el Estado muestra una debilidad institucional importante en el manejo de las mismas. Se observa la aplicacin diferenciada de un conjunto de reglas y normas dirigidas principalmente a fomentar y apoyar el desarrollo econmico agropecuario y empresarial de tierras bajas, no teniendo, en el caso de la zona occidental, las mismas ventajas, privilegios y bondades para fomentar el desarrollo productivo y econmico. Es decir, se tiene en el seno mismo del Estado, un conjunto de actores que deliberadamente manipula las organizaciones e instituciones para priorizar el desarrollo econmico de una regin (Ayala24 1999), dando libertades y poder a un grupo determinado de actores empresarios, afectando por otro lado los intereses y opciones de desarrollo de otro grupo de actores, considerados estos por el sistema, las elites polticas y la teora de la modernizacin como ineficientes, refirindose especficamente a las economas campesinas e indgenas

De las crticas y denuncias explicitas que se han identificado en los diagnsticos de las Estrategias y Planes, se puede afirmar que hubo una discriminacin en la otorgacin de oportunidades, econmicas, tecnolgicas y de inversin, a las diferentes regiones de Bolivia. En esta direccin los instrumentos de operacionalizacin, de esta mirada sesgada, han sido las polticas pblicas y el manipuleo de las instituciones, a favor de ciertos sectores de poder, las que han impuesto las restricciones o incentivos para un desarrollo y crecimiento econmico equilibrado. Por su parte de una manera general la EDES 1989-2000 (1989), construida en el marco del modelo de libre mercado, destaca que el sector pblico

histricamente ha sido ineficiente, el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (MACA), nunca estuvo habilitado para manejar efectivamente la poltica sectorial.

Los cambios en el Ministerio sectorial, que se han dado, han estado acordes y sintonizadas con intereses y exigencias particulares y de grupo para un desarrollo regional diferenciado. Por ejemplo la fusin de dos ministerios, uno el de Agricultura y el segundo de Asuntos Campesinos en un solo, el Ministerio de Agricultura y Asuntos Campesinos, realizada en
24

Ayala indica, la funcin de las leyes y las instituciones es restringir, pero a la vez moldean la conducta de los individuos, sus concepciones y sus deseos, adems liberan y dan poder a los individuos para actuar de acuerdo a sus preferencias.

406

1970, Arrieta (1990), seala que no tardo en desatar la vieja pugna por discriminar a campesinos de agricultores (empresarios), asignndoles a los primeros un ministerio poltico y de luchas sindicales y a los segundos uno tcnico, que fue a travs del mismo que se canalizaron los recursos, inversiones y dems prerrogativas al sector empresarial.

En el tema del manejo institucional del crdito agrcola, en este perodo se puede observar que el mismo ha tenido una serie de intervenciones clientelares, por parte de los gobiernos de turno que no ha permitido el desarrollo y fortalecimiento de las organizaciones e instituciones responsables de la gestin y administracin de los fondos y programas. En su diagnstico la ESEDN (1971-1991), indica que el banco agrcola fue fundado en 1942 y reestructurado en 1963. Debido a la devaluacin monetaria y otros factores sufri una descapitalizacin, hecho que motivo la paralizacin de sus operaciones en el momento ms necesario para el financiamiento de la produccin agrcola. Los desembolsos del Banco Agrcola, fueron canalizados, en su mayor parte, a los proyectos de: Caa de azcar, Leche, Programa ganadero del Beni, Colonizacin, Desarrollo rural, Comercializacin del arroz. En una menor proporcin al fomento de la produccin y comercializacin del Trigo y Caf. Es decir los desembolsos se han dirigido ms a los agricultores de la mediana propiedad y a empresas agrcolas y en muy poca proporcin a los campesinos y cooperativas agrcolas, contraviniendo, de este modo, lo estipulado en el Decreto Supremo de reestructuracin del Banco Agrcola, donde se puntualizaba que la primera prioridad del crdito deba ser a favor de los campesinos agricultores.

La historia de muchas de las instituciones pblicas que actan en el sector agropecuario, incluyendo al mismo Ministerio sectorial, fundan su existencia en la creencia de ser los agentes ms apropiados, para otorgar el crdito a los productores, aunque muchas de ellas no tienen nada que ver con estos mecanismos. El resultado de esta poltica transformo primero al Banco Agrcola en una institucin financiera encargada para otorgar prstamos por decretos del gobierno y cumplir por este canal los objetivos de desarrollo enunciados en los programas del gobierno. Como estos programas fracasaron se transform en institucin fideicomisaria de servicios, dejando las actividades de crdito como funcin secundaria y paso a administrar donaciones, de convenios, como las del Japn y Holanda, cuyas cuentas de contrapartida slo sirvieron para sostener una burocracia administrativa,

407

desproporcionada en relacin al valor de las donaciones. Despus el banco se transform en agente de instituciones descentralizadas del sector pblico agropecuario, como el Proyecto Ingavi, proyecto Omasuyos - Los Andes y otros, hasta que finalmente el gobierno, atendiendo recomendaciones del Banco Mundial, se concentr revisar su vigencia y cierre de las operaciones del Banco Agrcola. (Tovar 1991).

Un aspecto que muestra el manejo discrecional de los gobiernos de turno, al cual se encontraba sometido el sistema institucional agropecuario, se refleja en la denuncia que hace Tovar (1991), al indicar que la escala de salarios en los diferentes ministerios era astronmicamente sesgada y an persisten esas diferencias. Esas bonificaciones no estaban disponibles para los trabajadores del Ministerio de Agricultura, pero estos a su vez podan obtener una dotacin de tierras agrcolas que hubiera sido imposible lograrla a un empleado del ministerio de trabajo, por ejemplo.

En los ltimos 40 aos, afirma Tovar (1991) las empresas pblicas bolivianas que haban sido organizadas para mejorar y apoyar a la produccin, no siempre lograron aumentar la oferta ni contribuir al crecimiento. Por el contrario han sido utilizadas con frecuencia como instrumentos anticclicos, ya sea para frenar la recesin o aliviar la inflacin. Las

instituciones han estado consideradas bajo una mirada normativa y positivista. El neoinstitucionalismo, las considera factores endgenos y medios importantes en las polticas de desarrollo, cuyas acciones y prioridades para el caso boliviano, han sido dirigidas para el privilegio de una regin y actores definidos. Por el contrario las instituciones desde el

planteamiento neoclsico, son vistas como un factor exgeno, aspecto este que repercute en la generacin de un perodo de crisis y estancamiento productivo y econmico de los sectores campesinos y empresariales25.

25

Albarracin (2008), en su artculo: Estancamiento agropecuario en el marco de la crisis econmica de Bolivia, demuestra a travs de la evaluacin de rendimientos, innovacin tecnolgica y competitividad, que ambos sectores se encuentran estancados en sus niveles de rendimientos en los ltimos 10 aos.

408

ii.

Debilidad institucional.

En las Estrategias y Planes tambin se evidencia tcitamente, una denuncia de la debilidad y desestructuracin institucional, tanto en los roles como en las funciones de las instituciones del Estado. El PNDES (1962-1971), indica que para la implementacin del Plan es necesario fortalecer la capacidad y eficiencia de la administracin nacional (en todos sus aspectos: estudio, ejecucin y control) y de los organismos nacionales pertinentes. Esta debilidad, tambin se refleja en la falta de formacin y capacidad de los recursos humanos que han estado a cargo del ministerio. En el cuadro 4.35., se puede observar la profesin de los diferentes ministros que han tenido la responsabilidad de implementar y construir las polticas y propuestas de desarrollo sectorial. En el mismo se identifica que de un total de 55 ministros, el 44% de los mismos no tena profesin y el 40% eran militares, es decir 48 ministros (84%) no tenan la formacin necesaria para llevar a cabo el desafo de construccin e implementacin de las Estrategias y Planes de desarrollo agropecuario que requera Bolivia.

Cuadro 4.35. Bolivia: Profesin de los ministros de agricultura Perodo 1952-1985 Profesin Militares Abogados Sin profesin Ingeniero Socilogo Total 1952 - 1985 22 7 24 1 1 55

Fuente: Elaboracin propia, en base Mesa, C. 2006.

Otro aspecto que muestra la alta fragilidad institucional del sector, es la alta rotacin de ministros. En el cuadro 4.36., se presenta el nmero de ministros en cada gestin presidencial, en el mismo se puede observar que para un perodo de 33 aos se han tenido 55 ministros, es decir un promedio de 1.6 ministros por ao. Este aspecto muestra que en perodos tan cortos resulta imposible para un funcionario pblico y poltico, implementar y desarrollar programas de desarrollo agropecuario.

409

Cuadro 4.36. Bolivia: Nmero de ministros en cada gestin presidencial Presidente PAZ ESTENSSORO SILES ZUAZO(1) PAZ ESTENSSORO(1) BARRIENTOS (1) SILES SALINAS OVANDO(3) TORRES BANZER(1) PEREDA PADILLA GUEVARA NATUSCH GUEILER GARCA MEZA TORRELIO VILDOSO SILES ZUAZO(2) TOTAL PROMEDIO
Fuente: Elaboracin propia, en base a Mesa, C. 2006

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Perodo 1952 - 1957 1958 - 1960 1960 - 1964 1964 - 1969 1969 - 1969 1969 - 1970 1970 - 1971 1971 - 1978 1978 - 1978 1978 - 1979 1979 - 1979 1979 - 1979 1979 - 1980 1980 - 1981 1981 - 1982 1982 - 1982 1982 - 1985

N de ministros 5 4 10 12 1 2 2 3 1 2 1 1 2 1 1 1 6 55 1.6 ministros/ao

iii.

Creacin y fortalecimiento de la institucionalidad sectorial.

Con relacin a los esfuerzos desplegados para organizar y generar una nueva institucionalidad que permita enfrentar los desafos identificados, se encuentra que el Estado ha desplegado una cantidad de esfuerzos e inversiones, por dotarse de instituciones y mecanismos idneos, pero la historia nos muestra que la injerencia poltica y el manejo clientelar, ha llevado a este tema sea uno de los cuellos de botella que hasta el momento no se ha logrado ser resuelto. Lo que s est claro es que los cambios y las estructuras propuestas e implementadas, en trminos generales han respondido en gran medida a las propuestas de las corrientes tericas vigentes en su momento para generar el desarrollo econmico.

410

El Estado tiene una gama muy amplia de participacin sectorial, las Estrategias y los Planes, que buscaban reestructurarlo y que incorporaban el enfoque terico estructuralista, reconocen que el sector agropecuario y rural es uno de los sectores donde la participacin de las competencias es confusa, comprende desde las polticas, con instituciones como reforma agraria, Consejo de Colonizacin y Centros Forestales. Por otra parte abarca el campo de la investigacin, el medio ambiente y la extensin agrcola con instituciones pblicas y privadas. La industria, la comercializacin y el financiamiento de empresas, el banco agrcola, las corporaciones de desarrollo y las universidades entre otras. A pesar de tener una gama amplia de instituciones operando, sin embargo, es uno de los sectores con mayores ndices de pobreza, esto pone de manifiesto que las estructuras que prevalecen y las instituciones pblicas que existen para apoyar al sector no lograron responder al problema que subsiste. Estos aspectos llevan a que todas las Estrategias y Planes, terminen sus diagnsticos planteando de manera reiterativa la necesidad de buscar soluciones y reestructurar esta situacin, pero sin logros verificables.

El Banco Central de Bolivia, en su informe de 1960, hace referencia que a partir de 1960 entra en funcionamiento el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Pero para enfrentar las nuevas posibilidades de financiamiento que abra la creacin del BID, Bolivia consulta posibilidades de una asistencia tcnica para estudiar, una nueva organizacin de los Bancos Minero y Agrcola, aspecto que muestra nuevamente la crtica situacin de estas instituciones pblicas y sus capacidades de ser convertirse en organizaciones idneas de desarrollo.

En trminos tericos el neoinstitucionalismo plantea, como ruta de desarrollo, que es importante considerar que las instituciones as como la tecnologa, deben cambiar para que acontezca el desarrollo. En el aparato estatal, indica Cspedes (1987), entre 1952 a 1970 prevaleci la creacin de Ministerios de Estado; mientras que en la dcada de 1970, la expansin vino por la creacin de instituciones pblicas en todas sus formas jurdicas y modalidades operativas, y por el aumento del plantel burocrtico. Una de las lecciones ms claras de las dcadas de los aos sesenta y setenta es que el desarrollo agrcola y rural necesita instituciones locales fuertes e individuos bien capacitados. Los centros internacionales de investigacin as como los consejeros contratados en los pases extranjeros son, en el mejor de los casos, complementos y no sustitutos de los sistemas

411

nacionales de investigacin y de los analistas polticos. Estos componentes requieren la expansin de la calidad de la base humana y de la construccin de capital institucional en los pases, (Eicher y Staatz, 1990).

El Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (MACA), en el transcurso del tiempo y el descuartizamiento institucional del que ha sido objeto, ha perdido legitimidad y no es reconocido como autoridad sectorial, tanto los campesinos minifundistas, como los organismos no gubernamentales nacionales e internacionales, buscan por todos los medios a su alcance no depender del MACA, Urioste (1988). De esta debilidad institucional, resulta la ausencia de polticas concretas y concertadas para el desarrollo rural y agropecuario, ya que cada institucin opera segn sus propios criterios y en la medida que sus recursos se lo permiten, sin buscar complementariedad o cofinanciamiento. Tomando en cuenta estos cambios y la poca institucionalidad que predomina, Tovar (1991), tratando de hacer un recuento de los cambios institucionales, indica que en 1972 las reformas en la estructura de la administracin del poder Ejecutivo, detuvo la proliferacin de organismos. Para dar mayor coherencia a la poltica fiscal y evitar duplicaciones en la estructura del aparato estatal, se redefinieron las funciones y reas de competencia de cada ministerio, se delineo el mbito de las empresas pblicas, se dieron normas generales en la administracin pblica regional y la planificacin pas a ser una atribucin de cada ministerio bajo la coordinacin de una secretara y el Consejo Nacional de Economa y Planificacin. Los proyectos piloto surgieron primero y despus los proyectos de polos de desarrollo logran hacer poca.

En el cuadro 4.37., se presenta cronolgicamente los cambios, tanto de nombre como de funciones, que ha tenido el Ministerio encargado del desarrollo del sector agropecuario. En el periodo anterior a la Reforma Agraria, el promedio de aos que duraba el ministerio antes de tener una reestructuracin, era de 9.3 aos y en el perodo de 1953 a 1984, es de 10.7 aos, aspecto que muestra una mayor institucionalidad al perodo anterior. Una explicacin de este mayor promedio, est centrado en que el partido el MNR se mantiene en el gobierno, desde 1952 a 1965 (13 aos) y luego en el perodo que va de 1965 a 1984, se tiene una predominancia de 17 aos de gobiernos militares.

412

Cuadro: 4.37. Cambios en los nombres y funciones del Ministerio Sectorial Ao 1988 a 1905 1905 a 1911 1911 a 1936 Ministerio de Colonias Ministerio de Colonizacin y Agricultura. Direccin general de Agricultura y Ganadera, Nivel N de aos 17 6 25

dependiente del Ministerio de Instruccin Pblica 1936 a 1939 1939 a 1941 Ministerio de Agricultura, Colonizacin e Inmigracin Divisiones de Agricultura, Colonizacin e Inmigracin, dependientes del Ministerio de Economa Nacional 1941 a 1951 1951 a 1952 Ministerio de Agricultura, Ganadera y Colonizacin Ministerio de Agricultura, Ganadera y Riegos PROMEDIO 1952 a 1965 --------1965 a 1970 Ministerio de Agricultura, Ganadera y Colonizacin. Ministerio de Asuntos Campesinos Ministerio de Agricultura Ministerio de Asuntos Campesinos 1970 a 1984 Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios PROMEDIO 14 10.7 5 10 1 9.3 13 3 3

Fuente: Elaboracin propia, en base a Arrieta, 1990. Agricultura en Santa Cruz.

4.6.3. La institucionalidad en el perodo 1985-2006.

Varios investigadores Arrieta (1990), Tovar (1991) y Urioste (1988), coinciden en indicar que las grandes empresas del Estado, despus del ajuste estructural de 1985, presentaban un escenario que se caracterizaba por haber constituido a las mismas en simples reductos polticos, sus direcciones en cmodas y rentables granjeras mientras esperan las nuevas instrucciones a un nivel no siempre superior y con funciones que estn a la deriva, en dependencia de subsecretarias muchas veces inoperantes de uno o ms ministerios. La consigna de privatizarlas ha llevado a la falta de un anlisis de las nuevas funciones y la organizacin interna de las empresas pblicas para colocarlas en el proceso de reactivacin como el motor del desarrollo, en el fondo tanto el gobierno, trabajadores y empresarios creyeron contribuir a la superacin de los errores, concentrando su atencin en el simple

413

cambio de la burocracia, porque para uno como para otro sector, todos son conspiradores al cambio y colaboradores al botn poltico sin importar el elevado costo que representa para el Estado, todos estos cambios y ajustes.

Con la poltica de ajuste estructural el MACA, perdi la poca importancia que tena, incluso durante el gobierno del MNR en el perodo 1994-1997, pas a ser una direccin. Luego se cre el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin, el cual en el perodo 1997-2002, no cumpli su rol y funciones en relacin al manejo y planificacin de los recursos naturales, y desde el inicio el mismo no tena casi ninguna articulacin con el sector agropecuario, aspecto que se mantuvo con la restitucin del nuevo Ministerio de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural (MAGDER).

Para el anlisis de este perodo, se retoman los tres aspectos considerados en el primer perodo, relacionados a la gestin, manejo y ajuste institucional.

i.

Manejo clientelar e injerencia poltica en las instituciones.

Un aspecto que se debe destarar para este perodo, es que a pesar de tener un marco normativo y regulador, nuevo y que se fue ajustando a lo largo del perodo donde el Estado asuma un rol regulador y normador. No dejaron de tener un peso importante, como factores que no han permitido consolidar este proceso, el manejo clientelar y la injerencia poltica. Se puede observar en cada gobierno, como la injerencia poltica, genera en los primeros aos un perodo de incertidumbre e inestabilidad, donde el Estado no puede operar programas y proyectos, ya que los nuevos funcionarios no conocen como operan los mismos o buscan su cierre para promover proyectos o programas segn sus propios intereses, quedando al margen o en un segundo plano el inters colectivo o procesos que han tomado aos poder construirlos. ii. Debilidad institucional.

Para este perodo se evidencia nuevamente, la debilidad y desestructuracin institucional. La falta de capacidad para la operativizacin y manejo de las polticas pblicas se hace evidente nuevamente. En el cuadro 4.38., se presenta la profesin de los ministros que han

414

estado a cargo del Ministerio. Del mismo se observa, que existe un esfuerzo por incorporar a esta cartera de Estado, profesionales conocedores del sector con el objetivo de darle institucionalidad y credibilidad en el marco del nuevo sistema neoliberal instaurado, pero an contina el manejo poltico y de prebendas en el ministerio, de un total de 12 ministros, el 33% (cuatro) de los mismos no tenan una profesin, ni la formacin, para llevar a cabo la construccin e implementacin de las polticas, agropecuario que requera Bolivia. Estrategias y Planes de desarrollo

Cuadro 4.38. Bolivia: Profesin de los ministros de agricultura Perodo 1985-2006 Profesin Abogados Economistas Sin profesin Antroplogo Gegrafo Ingeniero Socilogo Total No de Ministros 1 3 4 1 1 1 1 12

Fuente: Elaboracin propia, en base a Mesa, C. 2006

Nuevamente en este perodo se evidencia la alta rotacin de ministros, aspecto que repercute como se vio en la falta de continuidad en las polticas y la escasa implementacin de las Estrategias, Planes y programas, En el cuadro 4.39., se presenta el nmero de ministros en cada gestin presidencial, del mismo se observa que para un perodo de 18 aos se han tenido 15 ministros, es decir un promedio de 1.2 aos por ministro. A pesar que este promedio es un poco superior al del perodo anterior el mismo destaca nuevamente que los tiempos de gestin siguen siendo cortos.

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Cuadro 4.39. Bolivia: Nmero de ministros en cada gestin presidencial Presidente PAZ ESTENSSORO(4) PAZ ZAMORA BANZER SUAREZ (2da gestin) QUIROGA SNCHEZ DE LOZADA (2da gestin) MESA GISBERT RODRIGUEZ VELTZE TOTAL Promedio
Fuente: Elaboracin propia, en base a Mesa, C. 2006

1 2 3 4 5 6 7

Perodo 1985 1989 1989 -1992 1997 2001 2001 2002 2002 2004 2003-2005 Jun 2005- ene 2006

N de ministros 3 1 4 2 2 2 1 15 1.2 aos/ministro

iii.

Creacin y fortalecimiento de la institucionalidad sectorial.

Con relacin a los esfuerzos desplegados para organizar y generar una nueva institucionalidad que permita enfrentar los desafos en el marco del nuevo modelo establecido en Bolivia, se encuentra que el Estado ha desplegado una cantidad de esfuerzos por dotarse de instituciones y mecanismos idneos, pero la historia muestra que este ha sido uno de los cuellos de botella que hasta la fecha no se ha logrado resolver.

Tovar (1991) describe los cambios institucionales que se operaron durante la dcada de los ochenta, afirmando el principio de que la gestin de la empresa debe estar firmemente sometida al criterio de beneficio. El mismo indica que las empresas no han estado sometidas a la prueba de rentabilidad y a nadie dentro las empresas, le interesa realmente como se determina su eficacia, ms aun si su cambio es inminente. En el ltimo periodo de la democracia, se ha mudado la administracin pblica y en particular las empresas del Estado, tres veces: 1. En 1982, que si bien no alcanzo a todos los niveles, obligo al gobierno y al cogobierno de la COB a cambiar la burocracia varias veces creyendo con eso superar la crisis. 2. En 1985, el DS 21060 logro aniquilar treinta aos de estabilidad institucional en todas las empresas pblicas.

416

3. En 1989, nuevamente surgi un cambio de la totalidad de la estructura administrativa de las empresas pblicas y la administracin central.

Dos de estos cambios contaron con el aporte financiero del Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas (PNUD), para pagar al personal tcnico que coopero en ambos gobiernos, mientras se privatizaban o cerraban las empresas pblicas. La EDN 1992, indica que para subsanar los problemas institucionales en el sector agropecuario se ha determinado a travs del DS 23078, una reestructuracin del MACA que contempla una reforma orgnica y funcional, restablece las reas de competencia y las funciones del organismos central. Se buscaba que el Ministerio se convierta, siguiendo el modelo neoliberal implementado en 1985, en un organismo rector y normativo para el desarrollo del sector agropecuario, bajo una estrecha coordinacin con el Ministerio de Planificacin. Pero este aspecto, planteado ya en 196526 como una necesidad, no se dio en los hechos, continuando la desarticulacin sectorial.

La ineficacia de las propuestas de reestructuracin institucional y de las visiones contrarias de cada uno de los gobiernos, en relacin a este tema, muestra que el cambio institucional realizado en 1992, ha tenido un perodo muy corto de vigencia ya que para el 2002 el Ministerio entro en un nuevo proceso de reestructuracin. En este proceso se pueden identificar dos periodos. En el primero, para resolver el problema de darle institucionalidad a la carrera administrativa y garantizar una permanencia de los recursos humanos calificados se desarroll el proyecto de Servicio Civil, el cual fue desvirtuado debido al manejo e injerencia de los partidos polticos. En el segundo, se desarroll el proceso de institucionalizacin del personero pblico, el mismo que nuevamente con el cambio de gobierno y la influencia poltica, ha quedado sin vigencia.

La ENDAR (2003), indica que el El Ministerio de Asuntos Campesinos, Indgenas y Agropecuarios ha sufrido varias reestructuraciones en los ltimos 20 aos, pero en todas

26

Seminario internacional sobre planificacin, organizado por el ILPES en 1965. En el mismo se

discutieron y reflexionaron sobre los problemas y experiencias de planificacin en Amrica Latina.

417

ellas, se ha mantenido la incapacidad del mismo para apoyar de manera eficiente la promocin del desarrollo econmico agropecuario y rural. Todos estos cambios le han restado credibilidad ante los productores, como ante las agencias de cooperacin, cuyas prioridades de concentracin, criterios de elegibilidad y mecanismos de control tienden a sustituir a una gestin pblica dbil, discontinua y poco confiable por programas propios o por procesos donde el Estado tiene poca participacin. Hayami y Ruttan (1989) indican que a fin de cumplir con el cometido esencial de la formacin de expectativas razonables en el trato de los individuos, las instituciones deben ser estables en un largo perodo. Los cambios de nombre, roles y funciones del Ministerio encargado del sector agropecuario, muestran que del promedio de 10.7 aos del periodo 1952-1985, se pas a 5.3 aos. Las explicaciones de esta disminucin se deben a los cambios de gobierno, las tendencias ideolgicas y el manejo diferente del Estado. Cuadro: 4.40. Cambios en los nombres del Ministerio del sector agropecuario Ao 1952-1984 1984 a 1994 1994 1997 1997 2002 2003 - 2006 Nivel PROMEDIO Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios Direccin Nacional de Agricultura y Ganadera Ministerio de Agricultura Ganadera y Desarrollo Rural Ministerio de Asuntos Campesinos Indgenas y Agropecuarios. PROMEDIO N aos 10,7 10 3 5 3 5,3

Fuente: Elaboracin propia.

Esta situacin es reflejada por Tapia (1994) al afirmar que: desde 1972 hasta 1993, se han propuesto proyectos o esquemas de reestructuracin elaborados por consultora (Chemonics), Organismos Internacionales (IICA y otros) y el propio MACA, sin haber logrado un algo orgnico que sea de real apoyo al desarrollo de la agricultura en Bolivia, ms al contrario en todo este tiempo se ha producido una descapitalizacin del recurso humano calificado, quedando aficionados e impostores a cargo de las responsabilidades tcnicas, lo que ha venido en llamarse la politizacin de los cargos que ms objetivamente se trata de la

418

mediocrizacin de las instituciones, debido a que personal sin formacin sobre aspectos de la agricultura, ocupa cargos de responsabilidad. 4.6.4. La institucionalidad en el perodo 2006-2012

El nuevo perodo de reformas y cambios revolucionarios, se caracteriza por una injerencia poltica muy clara y decidida por parte del nuevo gobierno, en las instituciones del Estado. Bajo la propuesta del nuevo gobierno del partido del MAS y los lineamientos polticos y estratgicos definidos en el PND 2007-2011, el cambio y reforma de las instituciones es un hecho que se ha venido dando en estos aos.

Los principales cambios se han concentrado, en dar un cambio radical a las medidas que se vinieron imponiendo en el anterior perodo, es decir al achicamiento del Estado y el desarrollo de funciones regulatorias y normativas, le sigui un conjunto de nuevas funciones y viejos roles del Estado. Se retoma el rol planificador y empresario, de la dcada de los sesenta y los postulados de la teora estructuralista y neomarxista. La institucionalidad se concentra en fortalecer el sector pblico y las organizaciones sociales, dejando de lado y en un segundo plano al sector empresarial y privado. En este nuevo contexto se pueden identificar las siguientes caractersticas. i. Manejo clientelar e injerencia poltica en las instituciones

La participacin y el peso de los movimientos sociales, en el gobierno y en las decisiones de ajuste institucional, es un aspecto que destaca y marca la diferencia con los gobiernos anteriores. En este marco tambin se puede observar un manejo clientelar, ya que muchos de los cargos de las diferentes instancias de gobierno, han sido designados y cooptados por los movimientos sociales, como un medio de reivindicacin social y poltica.

La toma de decisiones en la promulgacin de leyes, decretos e incluso en la formulacin de la nueva Constitucin Poltica del Estado, ha tenido como protagonistas principales a las organizaciones y movimientos sociales, pero dentro de los mismos se nota una presencia de las organizaciones de cocaleros, indgenas de tierras bajas, originarios de tierras altas, la presencia de las mujeres a travs de las bartolinas y la ciudad de El Alto, con una fuerte

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presin hacia el gobierno para la designacin y presencia de sus principales dirigentes, en cargos pblicos. ii. Debilidad institucional.

Para este perodo se evidencia nuevamente, la debilidad y desestructuracin institucional, en el cuadro 4.41., se presenta la profesin de los ministros que han estado a cargo del Ministerio sectorial. Del mismo se observa, que an contina el manejo poltico y las prebendas en la designacin del cargo de Ministro, de un total de 5 ministros, el 60% (tres) son abogados y dos son dirigentes de la Federacin de Mujeres Bartolina Sisa. Por otra parte se puede observar que el cargo de Ministra, en los ltimos cuatro aos de administracin y gestin del Ministerio, ha estado en manos de la Confederacin de Mujeres Bartolina Sisa. Cuadro 4.41. Bolivia: Profesin de los ministros de agricultura Perodo 2006-2013 Profesin Abogados Enfermera Sin profesin Total 2006 2013 3 1 1 5

Fuente: Elaboracin propia

A pesar que en promedio se puede observar, una alta rotacin de ministros, con un promedio de 1.2 aos, la estabilidad de la Ministra en los tres ltimos aos y la permanencia de un mismo gobierno, muestra cierto grado de continuidad para el desarrollo e

implementacin de las polticas y los programas. De hecho volvemos a reiterar que el PRRAyF 2008-2012, cumpli su ciclo y lo que resta es esperar la evaluacin y los efectos del mismo en el sector agropecuario.

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Cuadro 4.42. Bolivia: Nmero de ministros en la gestin presidencial Presidente 1 MORALES AYMA EVO 1 MORALES AYMA EVO TOTAL Promedio
Fuente: Elaboracin propia

Perodo 2006-2009 2010-2013

N de ministros 3 2 5 1.2 aos/ministro

iii.

Creacin y fortalecimiento de la institucionalidad sectorial.

Tanto la constitucin poltica como el PND 2007-2011, plantean la creacin de una nueva institucionalidad. La cual, segn el PND, tiene la funcin principal de eliminar y descolonizar las instituciones neoliberales y capitalistas, para la constitucin de una nueva institucionalidad que responde a las caractersticas del nuevo Estado plurinacional.

En este nuevo contexto la empresa pblica siempre se ha justificado y el Estado mismo es parte de una empresa pblica y por tanto no existe para el gobierno restriccin territorial como tampoco rea de actividad econmica que le est cerrada. En este sentido, siempre ha resultado para los diferentes gobiernos, en representacin del Estado, definir cules deben ser las reas o las distintas actividades que tomaran prioridad. La historia muestra que esta situacin ha llevado un proceso de ciclos cortos de programas y de polticas que en el tiempo no han tenido impactos o efectos importantes.

Justificar por tanto las reas de actividad, las funciones, la organizacin, la localizacin y el tamao de las empresas es un tema de primordial importancia, que ha retomado vigencia, a travs de la implementacin de las empresas del Estado. Galbraith citado por Tovar (1991), seala importa muy poco si las empresas son privadas o pblicas, lo importante es la autonoma de que dispongan sus directivos para actuar, y el rigor de las pruebas de eficacia que se exijan a dichos directivos. Las decisiones operativas, o las de poltica de personal y otras similares, jams deben estar supeditadas a funcionarios de la administracin ni a polticos. La personalidad de una compaa es como la de un individuo, en el sentido de que una tutela paternal la deforma y perjudica. Bolivia no ha dejado de estar inmersa en estos elementos mencionados y lo ms daoso de todo, es el retraso histrico y estructural que se

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tiene debido a la necesidad de obtener para todo, la aprobacin ministerial o de otras instancias siempre superiores.

En el cuadro 4.43., se presenta cronolgicamente los cambios, tanto de nombre como de funciones, que ha tenido el Ministerio encargado del desarrollo del sector agropecuario. Del mismo se puede observar que en los dos primeros aos, se tuvo un cambio de nombre del Ministerio y la creacin de un nuevo ministerio del Agua.

En los ltimos cuatro aos, a pesar que se observa una estabilidad en el nombre y en la ejecucin del PRRAyF 2008-2012, tambin se observar una institucionalidad dbil a la hora de implementar las polticas propuestas en la Ley N 144.

Un aspecto que llama la atencin, en este perodo es que en el primer gabinete del presidente Evo Morales, se crea el cargo del Ministro responsable del Agua (sin cartera), el cual posteriormente se transforma en el Ministerio de Medio Ambiente y Aguas, sacando el tema del agua del ministerio sectorial agropecuario y generando en este sentido una divisin importante en lo que se refiere a forma de ver la gestin y manejo del recursos agua, el cual deja de ser visto solamente como un insumo productivo del sector agropecuario, pasando a tener una mirada ms integral e intersectorial, desde sus diferentes usos, urbanos, rurales, industriales, etc. Cuadro: 4.43. Cambios en los nombres del Ministerio sectorial Ao 2006 2007 Nivel Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios Ministerio de Desarrollo Rural Agropecuario y Medio Ambiente 2008-2013 Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras MDRyT PROMEDIO MINISTERIO DEL AGUA Ministerio del Agua Ministerio de Medio Ambiente y Aguas PROMEDIO
Fuente: Elaboracin propia

N de aos 1 1

5 2 1 5 3

2006-2007 2008-2013

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4.6.5. Articulacin y desarticulacin de las unidades centralizadas y descentralizadas

El Plan Bienal (1963-1964), indica en su diagnstico que uno de los problemas por los cuales no se ha podido desarrollar el sector agrcola y consolidar el proceso de reforma agraria ha sido la falta de coordinacin entre los organismos encargados de la ejecucin de la reforma agraria y las dems entidades creadas para el desarrollo agrcola.

Arrieta (1990), al referirse al tema de agrario, indica que pese al reconocimiento de la importancia del tema, el mismo no termina de ser comprendido y, por ende, las funciones del que debiera ser un Ministerio cabeza de sector se confunden, distribuyen o superponen en otros Ministerios, Corporaciones Regionales, Universidades y un centenar de instituciones autnomas y/o desconcentradas, tanto pblicas como privadas; aspectos estos que muestran una debilidad institucional del Estado en la falta del instrumentos idneos para la implementacin de las Estrategias y Planes.

Como resultado de esta escasa articulacin, las tareas estratgicas e institucionales como las normativas, de apoyo y de fiscalizacin, del sector agropecuario estn prcticamente libradas a su suerte, en tanto que las operativas se encuentran fuertemente centralizadas en una pesada e ineficiente burocracia ministerial. A principios de la dcada de los 90, el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios, tena alrededor de 11 instituciones descentralizadas, acompaadas de 9 direcciones generales, desarticuladas, sin una coordinacin y actuando de manera autnoma en Bolivia (Tovar, 1991). En el diagnstico del PQA 1976-1980, se encuentra que los servicios pblicos que sirven a la agricultura, se caracterizan por una serie de programas, que no solo duplican funciones, sino que tambin se interfieren y sobreponen en sus ejecuciones. A pesar de la fusin de los Ministerios de Agricultura y Asuntos Campesinos, an contina una desarticulacin en la planificacin e implementacin coordinada de los programas.

Uno de los aspectos que caracteriza al sector agropecuario boliviano, es la presencia de las programas y unidades descentralizadas, las cuales como se mencion han funcionado y funcionan incluso al margen de las polticas de gobierno, respondiendo de una manera unilateral a sus financiadores. Un ejemplo es esta situacin es la creacin, en el ao de

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1960, de la Direccin Nacional de Desarrollo de Comunidades. Sobre el principio de esfuerzo propio y ayuda mutua, se elabor una ley que pretendi desarrollar el agro boliviano en los aspectos econmico, social y cultural27. Lamentablemente este ambicioso plan, no se cumpli sino muy parcialmente, debido a las limitaciones financieras de la cooperacin y la descentralizacin institucional agravadas por los procesos polticos.

La participacin de instituciones que no tienen relacin con el desarrollo agropecuario, producto de prstamos externos, se dio en la dcada de los 80, en este perodo los recursos financieros han servido para que las empresas pblicas pudieran ampliar sus operaciones. Las fuerzas armadas transformaron parte de sus funciones, creando una corporacin de desarrollo COFADENA, cuyas actividades se desenvolvan en mbitos tan distintos como contradictorios, como la agricultura con el proyecto Abap-Izozog, la industria con el programa automotriz. Con inversiones que superaban los 300 millones de dlares (Tovar, 1991).

En 1985 el FIDA, al realizar una evaluacin de las polticas, programas y proyectos de Bolivia, con el fin de la elaboracin de una Propuesta para una Estrategia de Desarrollo Rural de Base Campesina, muestra la debilidad y la crisis institucional a la cual ha llegado el Estado. En esta evaluacin afirma que existe: un proceso creciente de deterioro de las agencias e instituciones agrcolas dependientes del Gobierno Central. Esta situacin provoca que las agencias de financiamiento externo tiendan a evitar que la ejecucin de proyectos se realice a travs de estas instituciones . llevando a la eleccin de otras agencias ejecutoras., esto provoca al mismo tiempo mayor debilidad de las agencias del Gobierno Central y tiende a crear mayor desorden y falta de coordinacin en todo el sector agropecuario.

Con relacin a la problemtica de medio ambiente, se puede observar la desarticulacin de las instituciones y de los mecanismos que las pueden hacer funcionar coordinadamente. En el momento de la elaboracin de la EDES 1989-2000, existan dos propuestas de reforma institucional en el poder legislativo, que eran excluyentes una de la otra: una planteaba la
27

En un inicio se tomaron como base cuatro centros que mantena en su poca la Accin Andina dependiente la OIT. De acuerdo a las previsiones del Plan Decenal de Desarrollo aprobado por el gobierno del MNR en 1962, deban haberse creado 64 centros ms en todo el pas Jemio (1973).

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creacin de un Consejo de Medio Ambiente (como institucin independiente y autofinanciada) y la segunda la creacin de un nuevo Ministerio para el Medio Ambiente.

Otro aspecto que muestra la falta de coherencia de las actividades desarrolladas por las instituciones creadas, se da en la creacin de las Corporaciones de Desarrollo Regional que vienen a sustituir las actividades que desarrollada la CBF. Tovar (1991) indica, con las reformas del DS 21060 de 1985, al plantearse el modelo de desarrollo econmico neoliberal, -estas instituciones- encontraron una abierta contradiccin en sus actividades, primero con el programa de estabilizacin monetaria y despus tanto con el programa de reactivacin econmica del gobierno como con las polticas de deuda externa, tributaria y monetaria. Las corporaciones de desarrollo, nueve en total, una en cada departamento, sostienen un directorio tan numeroso que en algunas regiones no existe la forma idnea de completarlos, en otros departamentos cuyos ingreso provienen de las regalas de los hidrocarburos sucede todo lo contrario hay una renovacin global, cada vez que cambia el gobierno. Las corporaciones en la mayora de los casos cumplen funciones tan diversas que van desde la atencin en salud, la educacin, servicios bsicos, agropecuaria y minera, lo cual ha llevado que el impacto de sus actividades sobre el desarrollo regional del pas, sea mnimo desde su creacin.

Como una repeticin, la EDN 1992 describe en su diagnstico la misma situacin, al indicar que el sistema pblico agropecuario se caracteriza por la existencia de un rgano central carente de peso poltico y la categora tcnica necesaria para actuar como rgano rector. Se tiene una proliferacin desordenada de organismos descentralizados, generando duplicidad normativa, acentuando el centralismo burocrtico, la ineficiencia tcnica y restringiendo la capacidad operativa.

Un aspecto que ha caracterizado y es caracterstico de las entidades descentralizadas a diferencia de las empresa pblicas, es que las mismas han dependido por lo general de recursos externos provenientes de la cooperacin internacional y su tarea principal ha estado dirigida a la implementacin y en segundo lugar a la preparacin de infinidad de perfiles de proyectos y programas para captar el financiamiento condicionado y dirigido de las fuentes de cooperacin disponibles, (Tovar 1991).

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4.6.7. Fomento al desarrollo econmico agropecuario Relaciones Estado economa

Es importante considerar que el Estado, a travs de sus instituciones, juega un papel importante, para corregir las fallas del mercado, pero la debilidad institucional y la injerencia poltica, en la direccionalidad de las acciones propuestas, ha desvirtuado todo objetivo de fomento de desarrollo econmico. Consolidando un proceso inequitativo que ha promovido y generado una nueva burguesa empresarial. La estructura de los pases pobres es un indicador central en las proyecciones de la inversin privada y el marco de la intervencin del gobierno en la economa. La estructura econmica en Bolivia se caracteriza por el desorden que prevalece en sus instituciones y el caos jurdico al que se enfrentan. El marco institucional y el jurdico son por tanto los determinantes para la creciente o poca participacin del Estado como empresario y gestor del desarrollo, (Tovar 1991).

La CBF, en el marco de un contexto que alentaba la creacin de instituciones y promova una mayor participacin del Estado en el desarrollo econmico, justifico su creacin ante la necesidad econmica, de contar con un poderoso instrumento holding, impulsado por el gobierno que sea capaz de organizar empresas y despus de demostrar su rentabilidad, venderlas, alentando de esta forma el inters del sector privado y la intervencin externa. Por el contrario el gobierno se dio a la feliz tarea de organizar bajo esta apariencia, tantas empresas como pudo sin importarle su rentabilidad y costo, argumento que tambin constituyo la ruina y el fin de la CBF en 1985. Treinta aos despus, el debate sobre las empresas estatales vuelve a estar en la agenda del debate poltico, econmico y de gobierno, la constitucin de empresas estatales abre de nuevo el debate sobre la viabilidad y sostenibilidad de las mismas. En este marco se han constituido en el marco de la Ley N 144, la Empresa Estratgica de Apoyo a la Produccin de Semillas, la Empresa de Produccin de Abonos y Fertilizantes y una Sociedad de Economa Mixta SAM para conformar la Empresa Gran Nacional de Produccin de Alimentos, tambin se hace mencin a la Empresa de apoyo a la produccin de Alimentos EMAPA, que ya fue creada en el marco del PRRAyF y que est en funcionamiento.

Bajo la lgica del Estado empresario, las instituciones han sido gestionadas desde un punto de vista normativo y positivista, como factores endgenos y medios importantes en las polticas de desarrollo. Se han generado procesos en los cuales el manejo institucional

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diferenciado de las mismas, se ha visto reflejado en acciones y prioridades que han sido dirigidas a una regin en desmedro de las otras. La accin estatal en el sector agropecuario indica Cspedes (1987), se caracteriz por la improvisacin, el marginamiento de los componentes tcnicos relacionados con el proceso productivo, la duplicidad y sobre posicin institucional, la asignacin inequitativa de los recursos disponibles (causando desequilibrios regionales) y por la vigencia de una poltica econmica regional diferenciada antiagropecuaria, en el marco de un Estado anticampesino y una economa antiproductora.

El Estado ha, desarrollado una serie de polticas regionales diferenciadas, para apoyar el desarrollo de los mercados, el intercambio y facilitar las actividades que reduzcan los costos de transaccin. Los diferentes gobiernos aplicaron una estructura de incentivos diferenciados regionalmente, que han sido permanentes en todo el perodo que va de 1953 a 1984. En el perodo, que va de 1985 al 2003, bajo el modelo neoliberal el apoyo estatal al sector productivo se reduce, pero dentro de esta reduccin la regin occidental deja de recibir el poco apoyo que tena por parte del Estado y la regin oriental, ve una reduccin en su apoyo, pero no tan significativo como en las otras regiones. En el periodo 2006 al 2013, las polticas de incentivos se han concentrado en polticas macroeconmicas y polticas de control de precios, las cuales han tenido un doble efecto, segn el tipo de actor productivo. Por un lado, los campesinos se han visto favorecidos por los altos precios internos, y los empresarios que se han visto afectados por los cupos establecidos por el gobierno para las exportaciones, lo cual les ha impedido poder vender a precios ms altos su productos en los mercados externos y por otra parte su costos de produccin se han elevado por encima de los precios establecidos por el gobierno, generando en estos actores un desincentivo a la produccin.

Esta diferenciacin en la estructura de incentivos, es un tema que a lo largo de la historia ha presentado situaciones diferentes y la misma responde a arreglos institucionales de largo plazo (Ayala 1999). Para el caso de la zona occidental de Bolivia, con predominancia de economas campesinas, el apoyo de incentivos se ha desarrollado para:

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 En la dcada de los setenta y ochenta, se crearon corporaciones de desarrollo campesinas (CORACAS), las cuales puedan comercializar su produccin en conjunto y por ende reducir sus costos de transaccin. Se crearon los mercados campesinos, con el objetivo de abaratar los costos del producto que llegan al consumidor, tratando tambin que los productores al llegar de manera directa al consumidor puedan tener mejores precios, pero esto no funciono ya que los productores tuvieron que asumir todos los costos de transporte e incluso el decomiso de su produccin, si vendan a un precio mayor que el establecido por el Estado. Histricamente el Estado asumi polticas de precios que protegan al consumidor, se definan los precios de los productos, considerando el inters del consumidor y no los costos de produccin y transaccin del productor. Es decir, no se contaba con un sistema institucional legal que garantice precios, y tampoco el cumplimiento de contratos y la proteccin de los derechos de propiedad de los productores. En el tema de innovacin tecnolgica se cre el Instituto Boliviano de Tecnologa Agropecuaria (IBTA), luego el SIBTA y ahora el INIAF, estos no han logrado funcionar para la generacin de tecnologa e innovacin, ya que siempre han contado con recursos escasos que no les han permitido desarrollar labores de investigacin y extensin que responda a las necesidades de los productores. Se observa la ausencia de un marco institucional formal por parte del Estado, la cual se contrapona al funcionamiento de un marco institucional no formal basado en los derechos y arreglos institucionales consuetudinarios.

Para el caso de la zona oriental, con predominancia de empresarios agropecuarios, se desarrollaron los siguientes incentivos: Los incentivos para el desarrollo agropecuario de la regin, son fruto de un arreglo institucional a largo plazo, de actores y grupos de inters. Se gener un sistema legal que garantiza el cumplimiento de contratos y subvenciones entre el Estado y los empresarios agropecuarios. El Estado fue el primer actor de negociacin en el exterior para el intercambio y venta de la produccin empresarial.

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 Los precios para el mercado interno de los productos del sector empresarial, los fijaba este sector, siendo el gobierno tan solo el que aplicaba y hacia cumplir los mismos. El Estado pona a disposicin del sector empresarial todas las condiciones para reducir sus costos de transporte e intercambio, asumiendo en ciertos casos determinados costos. La estructura y el marco institucional se fue modelando y ajustando en base a las necesidades particulares de la zona. El Estado ha actuado, en los todos los perodos, garantizando e incluso ejerciendo la fuerza para la proteccin de los derechos de propiedad. Producto del apoyo de 60 aos a esta regin, se ha generado y establecido una estructura poltica y econmica que responde al inters de los grupos construidos por el Estado.

Esta diferenciacin de acciones y manejo institucional diferenciado, ha generado como indica Ayala (1999), una diferencia de ingresos y desarrollo desigual importante, entre las regiones debido principalmente a la direccionalidad de las polticas pblicas y de las instituciones.

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5. CONCLUSIONES
Las conclusiones de la investigacin estn ordenadas en base a las dos entradas de anlisis que se ha tenido en la tesis. Por una parte estn las conclusiones que se refieren al anlisis de las Estrategias y Planes de desarrollo, en este sentido se tiene conclusiones en relacin a los diagnsticos, las metodologas de construccin de las Estrategias y Planes y las rutas de desarrollo; la presencia y relevancia de las teoras y modelos y finalmente sobre los resultados, efectos e impactos de las Estrategias y Planes en las estructura agraria de Bolivia. En la segunda parte de las conclusiones, se hace referencia a las variables que son parte de las hiptesis de la tesis, las cuales estn referidas a los factores que han influido en el diseo e implementacin de las Estrategias y Planes. ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS Y PLANES DE DESARROLLO AGROPECUARIO. a. Diagnstico del sector agropecuario en las estrategias y planes En trminos generales se puede observar desde un enfoque histrico estructural, que los problemas identificados en cada una de las Estrategias y Planes de desarrollo, se han mantenido y se encuentran reiterados con las mismas caractersticas en cada uno de los diagnsticos elaborados. La reiteracin de la situacin y del origen de los problemas identificados, refleja una situacin, en la cual los gobiernos y el Estado no han tenido la capacidad de revertir las causas y los efectos de estos problemas, por lo tanto no se observan avances sustanciales ni continuidad en las acciones. En ninguno de los diagnsticos, existe una descripcin de logros y avances logrados hasta el momento en relacin a un determinado problema, los diagnsticos reflejan una identificacin de problemas basados en un mtodo orientado hacia los problemas, donde se da la imagen de los que los mismos han sido identificados por primera vez y que las acciones y propuestas planteadas fueran pioneras en su anlisis y relevancia para resolver el problema identificado. Los diagnsticos presentan, en algunas Estrategias y Planes, datos de produccin, superficie, rendimientos, consumo, etc., que se supone son la lnea base de las propuestas de acciones a ser desarrolladas, pero las mismas no son retomadas en la construccin de las metas como parmetros de referencia para las metas de corto, mediano y largo plazo. En

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este sentido la informacin recolectada en los diagnsticos no es rescata y tomada en cuenta como informacin, por lo tanto la misma no se toma en cuenta como un referente para las metas propuestas en las Estrategias y los Planes. Una de las caractersticas que ms destaca en las Estrategias y los Planes, es la debilidad y la contradiccin en la base de la informacin sobre la cual luego se desarrollara la propuesta de desarrollo; en una misma Estrategia o Plan se encuentran datos diferentes para un mismo rubro o producto. Esta situacin se puede observar por ejemplo en las contradicciones que se dan para el caso del trigo, hasta la dcada de los ochenta, los diagnsticos indican que Bolivia tiene el potencial para la produccin y el autoabastecimiento de trigo, luego en las dcadas posteriores a los ochenta los diagnsticos indican que Bolivia no tiene los suelos ni la superficie necesaria para la produccin de trigo. b. Instancias y metodologas de construccin de las Estrategias y Planes. Las instancias y las metodologas utilizadas en la construccin de las Estrategias y Planes, ha sido muy variable, en todo el perodo se pueden identificar los siguientes momentos y caractersticas particulares: En general a pesar de tener una instancia formal, como ente rector responsable de la planificacin en Bolivia, llmese Comisin Nacional de Coordinacin y Planeamiento, CONAPLA, etc., las Estrategias y los Planes se han elaborado al margen de la misma. En muchos casos, este proceso ha sido liderizado por algn ministerio o unidad (Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia, Planificacin, Hacienda, Agricultura o UDAPE). No se ha tenido una continuidad institucional en los procesos de Planificacin del Estado; si bien es cierto que a partir de la dcada de los noventa el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin (MDSP) y actualmente el Ministerio de Planificacin del Desarrollo, es el indicado en la LOPE para hacerlo, otras instancias han liderizado distintos procesos, tal el caso de la Vicepresidencia de la Repblica con el PGDES (1997-2002), el Ministerio de Hacienda con la Estrategia de Reduccin de la Pobreza a travs de UDAPE, el Ministerio de Desarrollo Econmico con el tema Productivo, etc. La conformacin de los equipos de elaboracin de las Estrategias y Planes de Desarrollo, han tenido una amplia y variada forma de participacin. La misma va desde, contar tan solo con la participacin de los tcnicos de un solo Ministerio como en el PIPEGRN, 1955; pasando por un proceso ms formar a travs de la promulgacin de un decreto supremo para la elaboracin del Plan, como fue el caso

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del Plan Decenal 62 -1971, incluso el cual conto con el apoyo de organismos internacionales como la CEPAL y la FAO; luego paso por una unidad de un ministerio como UDAPE, que elabora la ETPA, hasta llegar a la contratacin de un equipo nacional de consultores individuales que elaboran la ENDAR y la presentan al Gobierno. En trminos tericos y metodolgicos, la construccin de las Estrategias y los Planes presenta una variacin terica y metodolgica importante. Esta variacin va desde aquellas Estrategias y Planes, que parten de la simple elaboracin de algunas metas, que estn enfocadas principalmente para recibir un apoyo econmico de un determinado pas o cooperacin como es el caso del PIPEGRN (1955), pasando por Estrategias y Planes bien elaborados apoyados en marcos tericos y metodolgicos slidos como en el caso del PNDES 1962-1971 y la EDSN, 1971-1991, hasta estrategias que se basan en la implementacin operativa de enfoques como la EDES 1989-2000 y la ENDAR 2003-2007.

c. Las rutas de desarrollo en las Estrategias y Planes. La construccin de la ruta de desarrollo ha estado caracterizada por los siguientes aspectos: En una primera etapa en las Estrategias y Planes PIPEGRN (1955); PNDES (19621971); ESEDN (1971-1991) y PQA (1976-80); se construyeron propuestas de rutas de desarrollo diferenciadas por regiones. A partir del Plan de Rehabilitacin (1984-87) hasta el PRRAyF (2008-2012) el nfasis ha estado centrado en la construccin de polticas de desarrollo agropecuario de carcter general, perdiendo de esta manera la visin y la construccin de una ruta de desarrollo especfica que este en funcin de las caractersticas regionales. El trminos tericos la construccin de una ruta de desarrollo agropecuario basado en el crecimiento de la productividad, ha estado presente en las Estrategias y Planes que van desde el Plan de Rehabilitacin (1984-87) hasta el PRRAyF (2006-2012), pero el desarrollo de las acciones se han centrado en el crecimiento de produccin, basado especialmente en el modelo de la frontera agrcola, aspecto que ha impedido el desarrollo de los factores dirigidos a fortalecer las dinmicas y elementos ligados al crecimiento de la productividad. Las rutas de desarrollo propuestas para el crecimiento y desarrollo agropecuario se han apoyado en el desarrollo y fortalecimiento de programas, cuyo nfasis estaba centrado en el crecimiento de la produccin, permitiendo la vigencia y continuidad de

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la teora de la modernizacin y la implementacin del modelo basado en la ampliacin de la frontera agrcola. Bolivia a lo largo del perodo estudiado no ha logrado construir un modelo heurstico articulado entre la teora y la prctica, ya que por una parte propona Estrategias y Planes de desarrollo regionales, pero en los hechos solo se fortaleci el desarrollo de una regin, y por otra el desarrollo de polticas de carcter global han impedido que las mismas respondan a las especificidades y particularidades de cada una de las regiones, promoviendo de esta manera, rutas de desarrollo que han generado diferencias regionales muy marcadas.

d. Las teoras y modelos en las Estrategias y Planes. De manera general se puede afirmar que en el momento de elaboracin y construccin de todas las Estrategias y Planes, han estado presentes y se han incorporado de manera explicita e implcita las propuestas de las corrientes tericas, enfoques y modelos de desarrollo vigentes en el mundo y Latinoamrica en cada momento. En este sentido se puede concluir que los marcos tericos y conceptuales presentes en las Estrategias y Planes, han respondido e incorporado de manera actualizada las propuestas tericas y marcos conceptuales vigentes, los cuales contaban con el apoyo y respaldo de los organismos bilaterales, multilaterales y los programas de la cooperacin internacional. De manera especfica se puede afirmar que de todas las corrientes tericas analizadas las que han tenido mayor presencia y peso en la elaboracin y estructura de las Estrategias y Planes de desarrollo, son: La corriente de la teora de la modernizacin, donde los elementos propuestos como el cierre de la brecha entre tradicin y modernizacin; la difusin de capital y tecnologa, la industrializacin como elemento del desarrollo, el papel del Estado en la planificacin y como generador del desarrollo y; la defensa del endeudamiento ante la falta de ahorro interno y como un medio de inversin, se han mantenido presentes de manera explicita e implcita en todas las Estrategias y Planes que van desde el PIPEGRN de 1955 hasta el PNRD de 1984-1987, momento en el cual se incorporan las propuestas de la corriente terica del neoliberalismo, que marcan un cambio radical pero que dentro del cual an se mantienen hasta el 2005 algunos elementos que muestran el peso y la importancia de los mismos en la construccin de las estructuras de desarrollo. A partir del 2006 hasta el 2013, el crecimiento de las reservas internacionales, producto de los precios favorables para las materias

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primas, ha permitido que el Estado boliviano por primera vez en su historia cuente con los ahorros que le permiten realizar inversiones para el desarrollo y no acudir al endeudamiento. La corriente de la teora estructuralista del desarrollo, que ha marcado un hito importante en la planificacin, especialmente por la utilizacin de la metodologa histrico estructuralista, para la elaboracin de los diagnsticos y propuestas presentes en el PNDES 1962-1971 y la EDSN, 1971-1991. Esta teora ha llevado a la construccin de propuestas que buscaban la generacin de cambios en las estructuras socio - econmicas construidas histricamente en Bolivia, as como la construccin de una ruta de desarrollo cuyo nfasis estaba basado en la industrializacin y la sustitucin de importaciones, y no as en el fortalecimiento sectorial, como base de y condicin bsica para el desarrollo industrial. En el perodo 2006-2013, varios elementos de esta teora vuelven a ser rescatados y aplicados, como por ejemplo el rol protagnico del Estado en la planificacin y el desarrollo de empresas estatales. La expansin de la produccin a partir de actividades que utilizan los recursos naturales y la tecnologa existente, muestra que la economa boliviana, en los trminos de la teora estructuralista, ha tenido un crecimiento, pero ello no implica que se haya generado un desarrollo, aspecto que se encuentra en debate bajo la propuesta del vivir bien. Los debates sobre la descampesinizacin, campesinizacin y recampesinizacin de la corriente terica del neomarxismo, an se encuentran vigentes en el PND 20072012 y el PRRAyF 2008-2013 y las mismas estn entrecruzadas con la temtica etnocultural de los pueblos indgenas y originarios. La corriente neoliberal, que entra en vigencia a partir de 1985, tiene una influencia determinante especialmente en la EDES (1989-2000), la cual plantea explcitamente que la Estrategia se basa en el modelo neoliberal por lo tanto las propuestas y acciones incorporadas en la misma responden de manera categrica a los elementos centrales de esta corriente terica. Esta corriente a partir del PNDAR (1999-2002) hasta la ENDAR (2003-2007), mantiene muchos de sus elementos tericos centrales combinados con ciertos elementos de la teora alternativa del desarrollo. La corriente de la teora alternativa, presenta una caracterstica muy particular, la propuesta de las diferentes teoras que se van gestando en la misma se presentan en las Estrategias y Planes de manera combinada con el enfoque neoliberal, los que mas destacan son los relacionados con el desarrollo sostenible y humano, as como los enfoques del desarrollo local, territorial y de cadenas, estos ltimos presentes de manera muy clara en la propuesta de la ENDAR (2003-2007).

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Las teoras en su conjunto no estn libres de juicios de valor, y a pesar de su carcter cientfico, en cada una de ellas late una determinada ideologa. A pesar de las distintas teoras que se han ido sucediendo en el tiempo, el problema del subdesarrollo sigue sin resolverse, lo cual pone de manifiesto el escaso xito de las polticas de desarrollo en su conjunto. Esto nos lleva a considerar la importancia de seguir trabajando en la bsqueda de la solucin al problema global del subdesarrollo, ya que no es posible hacer una teora econmica universalmente vlida porque la realidad social y econmica vara con el tiempo y de un lugar a otro

Con relacin a los modelos basados en la fuente de crecimiento, se puede concluir lo siguiente: Modelo de la frontera o del aprovechamiento de los recursos, es el que se ha mantenido presente a lo largo de los ltimos sesenta aos. El sustento del crecimiento y desarrollo agropecuario boliviano, est basada en este modelo a travs de la ampliacin de la frontera agrcola y la explotacin de los recursos naturales. El modelo de insumos de altos resultados mas conocido como la revolucin verde, ha estado presente con mayor fuerza a partir de los finales de la dcada de los sesenta, el mismo ha estado presente de manera conjunta con el modelo de la frontera, especialmente en la zona oriental y con poca presencia en los valles. Por las caractersticas econmicas y de tenencia de la tierra de la poblacin del altiplano, este modelo no ha logrado llegar a establecerse, pero en los ltimos aos el mismo est siendo incorporado a travs de la produccin de la papa y quinua. El modelo de impacto urbano industrial, promovido e implementado por la Corporacin Boliviana de Fomento (CBF), ha tenido el mayor impacto en el sector agroindustrial, especialmente en el caso del azcar y del arroz, generando el surgimiento de ciudades intermedias importantes como Montero y Warnes, con una dinmica econmica fuerte en relacin a cubrir la demanda del mercado nacional y su articulacin hacia la ciudad de Santa Cruz. Los modelos que han tenido muy poco efecto e impacto en el sector agropecuario son el modelo de conservacin, el de la difusin y el de la innovacin inducida, se puede afirmar que el escaso xito de la implementacin de estos modelos, se refleja en la baja productividad y el atraso tecnolgico de la agricultura. En el marco de la nueva revolucin agrcola y las leyes bolivianas de respeto y desarrollo productivo en equilibrio con la madre tierra, el modelo de la conservacin y el desarrollo sostenible cobran una relevancia importante para el desarrollo de las futuras Estrategias y Planes.

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Con relacin a los programas de desarrollo, se puede ver que la incorporacin de los mismos, no ha estado en relacin y correspondencia con su pertinencia y actualidad, as por ejemplo el Programa de Desarrollo de Comunidades que se incorporo en las Estrategias y los Planes a partir de la dcada de los sesenta y duro hasta 1992 con el cierre del Servicio Nacional de Desarrollo de Comunidades (SNDC), ha estado al margen de sus vigencia, ya que el mismo ha dejado de ser pertinente en 1957, por todos su problemas y escasos resultados. Los Programas de Desarrollo Rural Integrado (DRI), que tuvieron su auge entre 1973 a 1980, se incorporaron en Bolivia a travs de un apoyo importante del Banco Mundial durante la dcada de los ochenta, los mismos que terminaron siendo un fracaso. Un aspecto que se destaca y llama la atencin, es que el Estado an contina ejecutando y operando programas que tienen el nombre de Desarrollo de Comunidades y Desarrollo Rural Integrado. A partir de la segunda mitad de la dcada de los noventa se observa que las propuestas de las Estrategias y los Planes, dan una mayor importancia y se concentran en la implementacin y el desarrollo de enfoques, pasando a un segundo plano la importancia del marco terico sobre el cual se construye la propuesta, es decir las propuestas de las Estrategias se concentran en aspectos mas operativos que tericos, un ejemplo claro es la ENDR (2003-2007), cuya estructura y planteamiento se concentra en el enfoque de las cadenas y el desarrollo local. e. Resultados, efectos e impactos de las Estrategias y Planes en el sector agropecuario La construccin, desarrollo e implementacin de las polticas de las Estrategias y Planes ha generado un cambio importante en la estructura productiva del sector agropecuario en Bolivia. En este sentido los principales cambios generado son: La importancia y el peso sectorial del sector agropecuario dentro la economa, disminuye desde un 32.6% a inicios de 1950 a un 21.5 % a mediados de la dcada de los ochenta, en el perodo del modelo de polticas orientadas por la teora neoliberal; el aporte sectorial al PIB se mantiene en un promedio del 15%, el cual no muestra variaciones hasta el 2006, y en el perodo que va hasta el 2011, el PIB baja hasta un 13%, a pesar de este disminucin, que debera responder a procesos normales de industrializacin y desarrollo de los sectores de manufacturas y servicios, lo que se puede observar es un crecimiento del sector de comercio, lo cual

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muestra una distorsin del desarrollo buscado tanto en el sector agropecuario como su vinculacin con el sector industrial y con la estructura econmica nacional. El desarrollo de propuestas para generar y fortalecer un sector industrial fuerte, viene desde el plan Bohan, este sector en 1955 representaba el 17% y el 2011 sube apenas a un 18.6%, lo cual muestra que no se ha logrado fortalecer y desarrollar un sector industrial que genere una nueva estructura econmica. La tasa de crecimiento del sector agropecuario en los ltimos 50 aos ha tenido un promedio de 2.61%, con un valor mximo de 4.1 (en la dcada 1962-1975), 10% en 1992 y u mnimo de 0.2 (en el perodo 1980-87), estos valores que se encuentran muy prximo a la tasa de crecimiento poblacional de 2.1%, muestran tasas de crecimiento muy bajas comparadas con las tasas de crecimiento promedio esperadas para un desarrollo sectorial que deberan ser superiores al 6%. El crecimiento y el desarrollo agropecuario boliviano, ha estado basado en el incremento de la produccin en Bolivia, producto del modelo de la expansin de la frontera agrcola y la incorporacin de cultivos destinados a la sustitucin de importaciones y al mercado exterior antes que en el incremento de la productividad. La estructura agrcola ha tenido un cambio importante, considerando dos momentos o perodos, se puede observar que desde la dcada de los aos 60 hasta inicios de los 80 la produccin agrcola tiene una estructura que se basaba fundamentalmente en tres grupos de productos bsicos, los cereales, tubrculos e industriales, que ocupaban respectivamente el 59%, 18% y 3% de la superficie total nacional cultivada. Esta cambia radicalmente en el perodo que va desde inicios de los 80 hasta el 2011, donde los cereales bajan a un 33%, los tubrculos disminuyen a un 7% y los cultivos agroindustriales, como la soya y azcar principalmente, alcanzan a un 48% de la superficie cultivada. Estos datos muestran que la nueva estructura esta construida, en base a dos grupos de cultivos, los cultivos industriales y los cereales, estos ltimos destinados principalmente para la alimentacin del ganado bovino, cerdos y avicultura. Con relacin al volumen de produccin, en el primer perodo que va de 1962 a 1976, cuatro grupos de cultivos tienen el 89% del volumen de la produccin total (cereales 15%, tubrculos 29%, forrajes 2% e industriales 33%), esta cambia en el perodo que va de 1980 al 2011, donde el volumen de la produccin del grupo de los cultivos industriales, alcanza al 57% y la de los otros tres grupos cultivos bajan a cereales 14%, tubrculos 14%, forrajes 4%. Se ha dado un proceso de modernizacin en la agricultura capitalista pero no as en la agricultura campesina. El nivel educativo de las familias campesinas ha aumentado con la expansin de la escuela rural y, sin embargo, no se ha dado la modernizacin

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tecnolgica. Las polticas macroeconmicas y comerciales, as como el grado de intervencin del Estado, han cambiado varias veces de direccin en las ltimas dcadas, y la pobreza rural no se ha modificado mucho. La agricultura es altamente dependiente del contexto macroconmico, la crisis econmica inflacionaria de 1956, motivo asumir determinadas polticas macroeconmicas que afectaron las polticas de los Planes y de incentivos a los productores. El mismo efecto se dio en 1984, cuando Bolivia implemento polticas macroeconmicas, para el control de la inflacin y la adopcin de un modelo de desarrollo basado en la teora neoliberal de libre mercado. Con relacin a los factores ligados al desarrollo tecnolgico y el incremento de la productividad, se concluye que: o El crdito, ha sido operado en una primera etapa por instituciones ligadas al Estado, las cuales fueron sujeto de una manejo prebendal por parte de las autoridades de Estado y con crditos destinados preferentemente a productores empresarios del la regin del oriente. El quiebre y cierre del Banco Agrcola de Bolivia se debi a estos factores y la condonacin de deudas de los bancos privados y productores agroindustriales, que pasaron a este banco. La segunda etapa en la cual el crdito es manejado por instituciones Especialidades de Crdito y la banca, regulados por el Estado, tampoco ha resuelto la demanda y las necesidades de los pequeos, medianos y grandes productores. Menos del 10% del crdito productivo esta destinado al sector agropecuario, en los ltimos aos el crdito al sector productivo agropecuario presenta un incremento en montos y una disminucin en las tasas de crdito. o La asistencia tcnica y la extensin agrcola, es uno de los fracasos mas rotundos que se tiene en todas las etapas, la transferencia de los modelos de investigacin, de generacin y de transferencia de tecnologa basados en la innovacin inducida, la difusin y de las estaciones experimentales, no han logrado los impactos y resultado esperados por encontrarse basados en supuestos y acciones que no son adecuados para la realidad boliviana y han encontrado barreras estructurales sociales, culturales, econmicas y ambintales, con diferencias regionales importantes, que han frenado la innovacin y la transferencia de tecnolgica. o La superficie y la tecnologa del riego en Bolivia, muestra que el mismo no se ha desarrollado en todo su potencial. De los datos presentados para el ao 2000, apenas se tiene regado 12% de la superficie cultivada. Para el 2008, el porcentaje de la superficie regada bajo a un 9.9%, situacin que refleja

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nuevamente, el desarrollo e implementacin de un modelo basado en la expansin de la frontera agrcola, con una mirada centrada en desarrollar los factores ligados al incremento de la superficie cultivada, que al desarrollo de programas y proyectos de riego que incrementen la superficie regada y la productividad. La implementacin de los programas de produccin de semillas, ha logrado generar efectos positivos en relacin a la produccin de semillas mejoradas. Regionalmente, el departamento de Santa Cruz, tiene el 2010 el 91% del volumen de la produccin de semillas, pero la misma esta centrada principalmente en la soya, este aspecto muestra nuevamente, el impacto de la implementacin programas y proyectos agropecuarios bajo cnones de la teora de la modernizacin y un enfoque de mercado implementando modelos basados en la expansin de la frontera agrcola, la revolucin verde y la difusin de tecnologas, para la llegada a mercados externos. Se puede observar que la implementacin de estos modelos ha permitido una autosuficiencia en relacin a los volmenes de semillas para cubrir las demandas de cada campaa agrcola. En el caso de las otras regiones, el Gran Chaco, tambin con soya, representa el 11% de los volmenes de produccin. Este xito aparente muestra tambin una relativa fragilidad en cuanto a la diversificacin de la produccin de semillas, para el 2010 el 60,85% de la produccin de semillas se concentra en un solo cultivo, la soya. El 85.65% de la produccin de semillas, se concentra en tres cultivos (soya 60.85%, trigo 20.09% y arroz 4.71%), que son producidos en las tierras bajas de Bolivia. Los resultados de los centros de investigacin presentan diferencias notoria, el CIAT para el caso de la zona del oriente, es un centro que ha tenido la capacidad de producir y difundir variedades y semillas adecuadas a la zona y que responden en cierta medida a las necesidades de los medianos y grandes productores, que trabajan con soya, frijol, trigo, arroz, etc. Para el caso de la produccin de semillas en la zona del altiplano y los valles, la misma ha tenido un avance muy escaso y dirigido a la produccin de semillas de cultivos como la papa, forrajes y quinua, pero en pequeos volmenes y con una llegada escasa a pequeos y medianos productores. Los resultados de la inexistencia de polticas claras y de inversiones importantes y sostenidas para la investigacin en Bolivia, se reflejan en los bajos niveles de incremento de los rendimientos de los cultivos, que en la mayora no supera el 20% para un perodo de 60 aos. En todas las Estrategias y Planes no se ha planteado una estrategia y polticas que consideren al capital humano como el factor estratgico de

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desarrollo, en este sentido no se tienen propuestas que aborden el cmo los productores pueden acceder y asimilar permanente la nueva informacin de tecnologas, mercados de productos, calidad, ya que las mismas se han encontrado inmersas dentro las polticas de transferencia de tecnologa, a travs de la implementacin de los modelos de la difusin e innovacin, pero sin considerar la construccin de capital humano formado. En este sentido los ministerios de agricultura no siempre reconocen este desafo. Con relacin a la mecanizacin, se puede concluir que la Reforma Agraria y las polticas de las Estrategias y Planes de desarrollo, a pesar de seguir la propuesta de los modelos de la revolucin verde, innovacin tecnolgica y de la difusin; y teoras como de la modernizacin, la estructuralista y la neoliberal, no han logrado tener un impacto en la incorporacin de la mecanizacin en los sistemas de produccin de las economas campesinas. Por su parte las empresas agropecuarias, a pesar de tener un cierto de grado de modernizacin mantienen un uso extensivo de la tierra y tecnolgicamente son poco modernas.

La implementacin de las polticas y programas basados en la modernizacin y transferencia de tecnologa, no presentan efectos e impactos importantes sobre el incremento de los rendimientos de los cultivos en general. Los rendimientos de las economas campesinas ubicadas en la zona occidental, comparadas con los sistemas de produccin modernos, de economas empresariales, ubicada en la regin del oriente, que aparentemente y siguiendo la lgica de las polticas e inversiones realizadas en el sector agropecuario, deberan determinar diferencias y dinmicas diametralmente opuestas, en el fondo muestran que son dos sistemas de produccin con bajos niveles de productividad y dbil competitividad en los mercados internos y externos. El impacto sobre la estructura del sector ganadero, se da por un cambio en la composicin del hato ganadero, en 1950 Bolivia era un pas donde predominaban los ovinos (59%) y las aves canchoneras (26%) ambos en una estructura de sistemas de produccin de economas campesinas que abastecan el mercado interno y principalmente para el consumo de las unidades de produccin familiar campesina. El desarrollo empresarial avcola de fines de los noventa y el establecimiento de las haciendas ganaderas en las tierras bajas de Bolivia desde inicios de los sesenta, ha configurado una nueva estructura ganadera empresarial muy dinmica basada en la ganadera bovina (4%) y la avicultura empresarial (89%), con un desplazamiento casi completo en trminos cuantitativos de los ovinos los cuales bajan a un 4%, pero los

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mismos siguen siendo un componentes central de los sistemas de produccin de las economas campesinas. El primer efecto de la Reforma Agraria de 1953, fue la abolicin de la servidumbre en las haciendas, se rompi el aislamiento y se integr parcialmente a los pongos a la economa monetaria, al transformarlos en propietarios de sus tierras. Su aplicacin alcanzo a las comunidades aymaras y quechuas de la regin andina y no as a los pueblos indgenas del Chaco, Chiquitana y Amazona, catalogados por la Reforma Agraria como selvcolas. Uno de los impactos ms significativo que se atribuye a la Reforma Agraria, es el de haber generado el minifundio en la regin andina y el nuevo latifundio en las tierras bajas, mantenindose de esta forma la extrema desigualdad en la distribucin de la tierra como la que se tenia en 1953, se puede observar que se ha mantenido, la misma distribucin de tierras, es decir que el mayor porcentaje de tierras que en 1953 se encontraba en manos de los latifundistas, ahora se encuentra en manos de los terratenientes. La poltica de sustitucin de importaciones, es la nica poltica que el Estado boliviano y los diferentes gobiernos han mantenido, explicita e implcitamente, a lo largo de los ltimos 60 aos. La misma ha logrado tener impactos importantes en la economa nacional, generando tambin diferencias regionales. Para 1963 se logro cubrir el 100% de la demanda nacional en relacin a la produccin de azcar y arroz. El xito de estas polticas tiene su correlacin con los montos invertidos y la apuesta del Estado para el desarrollo agroindustrial y la modernizacin de la produccin agropecuaria. A pesar del xito de la misma no se ha logrado aliviar el dficit de la balanza de pagos, quedando pendiente an la sustitucin del trigo y las harinas. Las caractersticas del mercado laboral y la gran dificultad para medir la variacin de los ingresos, especialmente en la zona occidental, explica en gran parte el fracaso de la implementacin de los modelos cuyos supuestos estn basados, en que existe un libre mercado de la mano de obra y relaciones capitalistas. En la gran mayora de los casos, el anlisis histrico y hermenutico de las Estrategias y Planes, muestra que el intercambio de mano de obra es parte de transacciones eslabonadas, pues se intercambia con otros bienes o servicios, como crdito, bienes agrcolas, alquiler de tierras, y no con el dinero. Bajo estas condiciones los salarios no son ni explcitos ni uniformes. Esta caracterstica obedece al poco desarrollo de los mercados rurales en general, donde el intercambio de mano de obra no puede ser un intercambio independiente. Es frecuente observar en el campo, que los campesinos respetan mucho ms la obligacin de un intercambio de trabajo por reciprocidad que un contrato de trabajo asalariado.

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 FACTORES QUE HAN INFLUIDO EN LA CONSTRUCCIN E IMPLEMENTACION DE LAS ESTRATEGIAS Y PLANES En Bolivia, se han desarrollado varias Estrategias y Planes, las mismas que no han tenido el impacto deseado por distintos factores y razones, en la hiptesis de la investigacin se plantearon las siguientes causas: a) cambio de gobierno; b) falta de continuidad en el diseo e implementacin de las polticas; c) escasa inversin para el desarrollo agropecuario; d) inters y enfoque del tipo de cooperacin; e) presiones e inters de determinados grupos; y f) debilidad institucional; a estas se puede agregar, a) la falta de coordinacin entre las distintas instituciones del estado; b) una deficiente asignacin de recursos econmicos para llevar adelante las estrategias estudiadas; y c) los recursos humanos asignados a los distintos proyectos no tienen la capacitacin adecuada en las distintas dimensiones. A continuacin se presentan las conclusiones para cada una de las causas identificadas. a. Cambio de gobierno Como se ha demostrado la poca o nula implementacin de las Estrategias y los Planes de desarrollo, por cambio de gobierno se debe a las siguientes razones: En todo el periodo de 1952 a 1985, que comprende 33 aos, solo un partido poltico, el MNR, ha tenido una continuidad de 12 aos de gobierno que le ha permitido poder elaborar, desarrollar e implementar un plan: el Plan Inmediato 1955-1960. Posteriormente se elabor el PNDES 1962-1971, el cual no llego a ser implementado por falta de recurso y cambio de gobierno en 1964. En el perodo 1985 a 2003, se tuvo una secuencia de partidos polticos de corrientes ideologas diferentes, pero todos enmarcados en el modelo de libre mercado, en este sentido a pesar de encontrase inmersos en el marco terico neoliberal y la consolidacin de las propuestas del desarrollo sostenible, cada gobierno elaboro de manera diferente polticas que no muestran una continuidad de objetivos. En el perodo 2006 al 2012, por la continuidad de gobierno, se tuvo la implementacin del PRRAyF 2008-2012. La cual finalizo, pero a pesar de que sigue el mismo partido en el gobierno no se ha elaborado un nuevo Plan que d continuidad al anterior. El desarrollo de acciones para el desarrollo sectorial agropecuario est centrado en leyes que plantean polticas pero que no establecen metas, resultados y presupuestos. Bolivia no ha tenido, una Estrategia o Plan de desarrollo agropecuario o rural, que hayan tenido continuidad en sus propuestas y acciones de un gobierno a otro. Se

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podra decir que la nica excepcin es la implementacin de un ao en el gobierno de Banzer, de la EDSN 1971-1991 elaborada en el gobierno de Torrez. El aspecto ms relevante y que marca el fracaso de la planificacin en Bolivia, es que las Estrategias y los Planes de desarrollo han sido elaborados en el ltimo ao o los ltimos seis meses de gestin de cada uno de los gobiernos, aspecto este que obviamente no ha permitido la implementacin de las acciones propuestas. Debido a que la mayora de los gobiernos has desarrollado sus Estrategias y Planes al finalizar sus perodos de gobierno, surgen dos posibles respuestas: a) cada uno de los gobiernos han elaborado sus Estrategias y Planes, pensando que iban a ser reelegidos para la siguiente gestin gubernamental y b) los gobiernos crean que con la presentacin de una Estrategia o Plan de desarrollo, lograran convencer al pueblo de que ellos tenan una propuesta de desarrollo para Bolivia y por la cual el pueblo debera votar en las elecciones. Se puede observar de manera clara que aquellas Estrategias y Planes que han sido implementados, son los que fueron formulados por el mismo partido poltico que tuvo su continuidad en el gobierno

b. Falta de continuidad en el diseo e implementacin de las polticas. Las polticas del PIPEGRN 1955, no nacen directamente de la ideologa de la Revolucin Nacional, sino que sus antecedentes y races se encuentran plasmadas, trece aos antes, en 1942, en el Informe de la Misin Econmica de los Estados Unidos a Bolivia, ms conocido como Plan Bohan de 1942. En el perodo que va de 1952 a 1985, no se tienen polticas explcitas y de largo plazo, que marquen y definan una ruta de desarrollo para el sector productivo agropecuario, las cuales sean asumidas e implementadas por los diferentes gobiernos como polticas de Estado. Desde la elaboracin del Plan Inmediato en 1955 hasta el PAQ 1976-1980, es decir en un perodo de 21 aos, las polticas sectoriales agropecuarias, han estado inmersas dentro de las polticas nacionales y su diseo no ha sido explicito como un medio de control y seguimiento, en este sentido el peso de la ejecucin de los programas y proyectos, se caracteriza por que los mismos eran aislados y autrquicos, funcionando incluso al margen de las polticas propuestas. En las Estrategias y Planes, elaborados a partir de inicios de la dcada de los 80, se reconoce que existe una desarticulacin institucional que dificulta la continuidad y aplicacin de las polticas pblicas.

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 En todo el perodo que va de 1955 al 2012, se han tenido tan solo 18 aos de implementacin de polticas agropecuarias, que se encontraban propuestas en las Estrategias y Planes. En cierto sentido las polticas de marcha al oriente y desarrollo del sector agroindustrial vinculado a los mercados externos, de manera explcita e implcitamente han tenido continuidad y han sido operadas por los diferentes gobiernos, pero esto no ha sido por una decisin interna, sino porque se tena un marco de programas y un contexto terico que priorizaba estas polticas como la ruta que se debe seguir para lograr el desarrollo en un determinado contexto internacional. La poca o nula continuidad de las polticas se debe a que las mismas se elaboraron a la finalizacin de cada perodo de gobierno, este aspecto ha contribuido a la construccin de polticas de gobierno, en desmedro de una real elaboracin, implementacin y desarrollo de polticas de Estado. Del recuento de las polticas, se puede afirmar que aquellas que han tenido una cierta continuidad intermitente, en todo el perodo analizado, han sido las referidas a: o La sustitucin de importaciones, de productos e insumos agropecuarios, las mismas que han estado inmersas a lo largo del tiempo en todas las Estrategias y Planes, claro esta con sus matices, pero han estado presentes a pesar de los cambios de las corrientes tericas y gobiernos en cada o momento histrico. Diversificacin e incremento de la produccin de cultivos de exportacin, en el sentido de mejorar la balanza de pagos. Al igual que lo destacado en el punto anterior las polticas, han estado inmersas en el marco de propuestas tericas, que en trminos generales han llevado al desarrollo de un sistema de produccin cuyo modelo se basa en un desarrollo hacia afuera, el cual en algunos casos es explcito y en otros no. A pesar que todas las Estrategias y Planes reconocen de manera sistemtica que la exportacin de los productos bolivianos, tienen la caracterstica de incorporar un escaso valor agregado. No se han desarrollado polticas de largo plazo concretas, que operen y logren romper este problema estructural. Se han desarrollado constantemente polticas de apoyo al sector agroindustrial e industrial, ya sea por el lado de los aranceles, precios, subvenciones o proteccin de los cultivos. Pero no se ha logrado poder generar un verdadero sector productivo con procesos de incorporacin de valor agregado a los productos que se exportan. En este sentido se puede afirmar que este es uno de los rubros y ejes temticos en los cuales Bolivia

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no ha logrado y no esta logrando encontrar una ruta de desarrollo que lleve a alcanzar este objetivo. La incorporacin del tema medio ambiental y del manejo sostenible de los recursos naturales, es un tema que ha tenido diferentes priorizaciones. En trminos cronolgicos, desde el Plan Inmediato de 1955 hasta el PNRD 1984, no se tenan polticas explicitas en relacin a los recursos naturales. En los sistemas de planificacin el tema ambiental no era un factor de importancia, ya que no formaba parte de la agenda de Estado o de gobierno en ese momento o contexto histrico, tampoco para los modelos terico conceptual. Como lo demuestran Sunkel (1980) y Melnick (1980), en el anlisis de la propuesta de desarrollo y crecimiento de la tradicin neoclsica de la economa. A partir de la dcada de los noventa, las Estrategias y los Planes incorporan polticas medio ambientales y de los recursos naturales, en relacin al marco conceptual y los principios del desarrollo sostenible; pero las mismas pasan a ser secundarias, ya que el modelo macroeconmico y de mercado, que asume Bolivia para su desarrollo, privilegia el desarrollo econmico. En este sentido al ser el crecimiento la principal prioridad, el Estado ha buscado desarrollar mecanismos para la flexibilizacin laboral, evitar generar y flexibilizar las polticas de proteccin y sancin por daos ambiental, todo esto con el objetivo de atraer la inversin extranjera, pasando en este sentido a un segundo plano los factores ambientales y de conservacin de los recursos naturales. Actualmente las polticas y las leyes elaboradas priorizan y fomentan el desarrollo de procesos productivos, que estn en armona y equilibrio con la naturaleza y la madre tierra, pero los mismos encuentran contradicciones y vacos operativos en el momento de operar, motivo por el cual se ha calificado al gobierno de postextractivistas. De manera general todas las polticas explicitas e implcitas han apuntado al incremento de la produccin, a travs de la implementacin del modelo de la ampliacin de la frontera agrcola. Detrs de cada poltica de desarrollo existe una teora que la sustenta y por tanto a lo largo del tiempo se puede ver que las limitaciones de las teoras han repercutido seriamente en el xito de dichas polticas. Dado el contexto actual y la importancia econmica, de seguridad y soberana alimentara, llama la atencin que las polticas sigan teniendo miradas de corto plazo y no estn considerando aspectos tan importantes como la biodiversidad, conservacin del patrimonio natural, recursos

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genticos, hdricos y suelos para el desarrollo productivo del pas con objetivos y estrategias de mediano y largo plazo. c. Escasa inversin y disponibilidad de recursos De manera general, en los diagnsticos, anlisis y en la estructura de todas las Estrategias y Planes de desarrollo agropecuario, y en los informes del BCB, se evidencia una denuncia permanente de la falta de recursos, inversiones y financiamiento para el sector agropecuario, que permita la realizacin de las actividades propuestas para alcanzar las metas y los objetivos trazados en cada uno de los documentos de planificacin elaborados. En los diagnsticos de las Estrategias y Planes, se puede observar que Bolivia ha estado entrampada en la relacin ahorro e inversin, factor que viene de la teora de modernizacin, y sobre el cual se ha optado por la va del endeudamiento externo como un medio para la inversin. Esta decisin a la larga se ha convertido en una prdida de soberana en las decisiones y el acceso a recursos escasos que no han permitido el desarrollo pleno de las Estrategias y Planes, sino a la implementacin de ciertos programas o proyectos parciales y aislados. Tomando como fuente de referencia oficiales los informes y memorias del BCB. Las inversiones realizadas han sido aprobadas mediante Decretos Supremos especficos, los cuales en su formulacin no mencionan su respectiva articulacin con alguna de las Estrategias o Planes de desarrollo. Por su parte los mismos, muestran una mayor carga de priorizacin de las inversiones para el desarrollo agropecuario de la zona del oriente boliviano, especialmente para el cultivo del azcar, arroz, los ingenios azucareros, castaa y la ganadera. Las Estrategias y los Planes, se elaboraron en base al surgimiento de programas, fondos de inversin o bancos de desarrollo, que mostraban potencialidades promisorias, para acceder a recursos financieros que permitan realizar inversiones para el desarrollo agropecuario. El Plan Inmediato 1955, se elaboro pensando en fondos de cooperacin del gobierno de los Estados Unidos como apoyo a los procesos post Reforma Agraria. El Plan Decenal 1962 y Planes Bienales 1963, en base a las expectativas de creacin de la Asociacin Internacional de Desarrollo (AID), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Programa de la Alianza para el Progreso. La ETPA 1996, para acceder a fondos en base los programas para la reduccin de la deuda externa en el marco de las negociaciones del Grupo Consultivo de Paris. Los ajustes monetarios y su proceso de estabilizacin, realizados en dos momentos histricos, una en 1957 y la segunda en 1985, generaron polticas macroeconmicas,

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que limitaron seriamente, la disponibilidad de los recursos necesarios para el financiamiento de las actividades propuestas en las Estrategias y los Planes que permitan alcanzar los objetivos trazados en la planificacin sectorial. De manera general todas las Estrategias y Planes, no han logrado resolver para los productores campesinos, el acceso a dos recursos bsicos e indispensables; el capital (necesario para hacer la inversiones en compra de herramientas, infraestructura, animales de trabajo, etc) y la informacin (tcnica, econmica, organizativa, etc). En este sentido no se ha resuelto su falta de capacidad de acumulacin de capital en relacin a sus necesidades y la informacin ha sido y es dispersa y a menudo poco adaptada. Por el contrario la dinmica del sector empresarial se debe, principalmente a que los mismos han tenido un amplio acceso a estos dos recursos fundamentales. En el perodo 2006-2012, Bolivia por primera vez en su historia, tiene un contexto econmico favorable, que le puede permitir romper el ciclo de ahorro-inversin, primero ha sido beneficiada con la condonacin de una parte de la deuda externa y segundo las reservas internacionales nacionales han tenido un crecimiento histrico llegando a casi 14 mil millones de dlares. El gobierno ha lanzado la Ley N 175 de creacin del "Fondo para la Revolucin Industrial Productiva" con un monto de 1200 millones de dlares. d. Intereses y enfoques del tipo de cooperacin La implementacin de las Estrategias y Planes, a travs de programas y proyectos, impuestos por la cooperacin dio como resultado un accionar en el sector agropecuario que se caracteriza, por ser catico y desarticulado. Ya que responden a condicionamientos, modelos y normas de financiamiento impuesto por la cooperacin, donde cada programa responde de manera prioritaria, a las exigencias de la cooperacin y no se encuentra alineada a las polticas de las Estrategias y Planes. La elaboracin y construccin de las Estrategias y Planes, desde 1955 hasta el 2012, se han realizado en base a oportunidades y opciones de disponibilidad de recursos financieros, que en varios casos han respondido a contextos internacionales. En este sentido al Plan Inmediato de 1955, buscaba el apoyo del Gobierno de Estados Unidos; El Plan Decenal 1962-71 se construyo en el marco del Programa de la Alianza para el Progreso; el PQA 1976-80, con recursos del Banco Mundial para los programas de DRI; la ETPA 1996-2000, buscando la reduccin de la deuda externa en el Club de Paris y la ENDAR 2002-2007, en el marco de las condicionantes en relacin a las metas del milenio.

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 En la mayora de los casos, se pueden encontrar elementos que muestran que el acceso a los recursos de la cooperacin, se hallan condicionados a diferentes exigencias, como ser con el cumplimiento de metas, compra de equipos, asesoramiento y asistencia tcnica, etc. Esta cooperacin condicionada, en los hechos se ha convertido en un medio, que ms all de ser un apoyo para concretar las actividades y resultados propuestos, resta los recursos necesarios que Bolivia necesita, para implementar las Estrategias y los Planes propuestos. Generando que las acciones e inversiones, respondan a los parmetros establecidos por la cooperacin y que los recursos, que de hecho ya son escasos, se reduzcan en su llegada al destinatario final. Este hecho no ha cambiado, ya que el financiamiento que se tiene del Banco Mundial para el INIAF por 39 millones de dlares, tambin presenta los condicionamientos y la injerencia de los tcnicos del Banco en decisiones que deberan ser soberanas. Los Programas y Proyectos se han abocado principalmente a cumplir sus propios objetivos y han respondido a los enfoques y la programacin de las distintas agencias de cooperacin, ms que a una poltica pblica articulada. e. Presiones e intereses de grupos (actores). La actual situacin del sector agropecuario, es en parte reflejo de la implementacin de polticas coyunturales de gobierno, de escasa continuidad y de corto plazo, en su mayora en lo operativo dirigidas y sesgadas al sector empresarial. La reforma agraria de 1953, gener una estructura agraria basada en el modelo de la ampliacin de la frontera agrcola, que benefici tanto a los empresarios del Oriente como a los campesinos colonos migrantes de Occidente. Los primeros obtuvieron extensas dotaciones de tierras y los segundos se beneficiaron con tierras en importantes zonas donde actuaron programas de colonizacin, que disminuyeron en cierta medida la presin demogrfica e incorporaron en la produccin a determinadas regiones potenciales del pas. A partir de la reforma agraria de 1953, entran y son considerados como actores dentro las Estrategias y los Planes, los campesinos e indgenas. Pero la historia nos muestra que los empresarios, medianos y grandes han tenido la capacidad y el poder necesario para acceder y negociar dentro de las Estrategias y Planes las inversiones que les permitan desarrollarse como grupo segn sus intereses. Se observa que los campesinos en el perodo que va de 1953 al 2006, no tuvieron la capacidad de utilizar su hegemona y su posicin de grupo dominante y participante en la conquista de los rganos de decisin, por lo tanto no se convirtieron en la instancia que

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tenga la capacidad de dirigir las polticas y estrategias hacia su grupo, tal como lo hicieron los empresarios. Bolivia a travs de las polticas ha gestado un grupo de empresarios agroindustriales, que hasta el 2006, han tenido la capacidad de tener injerencia y cooptar el Ministerio sectorial, teniendo obviamente decisin sobre en las polticas y decisiones de Estado y de gobierno, dirigiendo principalmente las decisiones e inversiones hacia sus intereses de grupo. En el perodo 2006-2012, los movimientos sociales, campesinos, indgenas y originarios, han cooptado el ministerio sectorial y otras instancias de gobierno, lo cual les ha permitiendo tomar decisiones a favor de los grupos de actores de estos movimientos. La caracterstica que se puede observar es que los programas y los recursos tienen la caracterstica de ser a fondo perdido o de fomento, situacin similar a la que se dio para el sector empresarial en las dcadas de los cincuenta los ochenta. f. Debilidad institucional En Bolivia despus de 60 aos, de reforma agraria, de cambios institucionales dirigidos a determinados sectores, an se tienen grandes problemas institucionales, siguen vigentes la inseguridad en el derecho propietario, el escaso flujo de informacin, la escasa generacin de tecnologa e innovacin, altos costos de transaccin, que hacen del sistema agropecuario tanto empresarial como campesino, de sector vulnerable y dbil, que permita garantizar y promover inversiones, desarrollo tecnolgico e incentivos para el desarrollo productivo. Del anlisis realizado, se puede afirmar que no se han dado las mismas oportunidades, econmicas, tecnolgicas y de recursos, a las diferentes regiones de Bolivia, se evidencia que ha habido un manipuleo de las polticas pblicas y de las instituciones del Estado, para favorecer a ciertos sectores de poder, los cuales han impuesto en las instituciones las restricciones o incentivos para su desarrollo y crecimiento. As mismo se ha visto que en el perodo que va desde 1953 a 1984, las instituciones han sido gestionadas desde un punto de vista normativo y positivista, tal como las considera el neoinstitucionalismo, como factores endgenos y medios importantes en las polticas de desarrollo, cuyas acciones y prioridades han sido dirigidas a una regin y actores definidos, considerados como motor importante de desarrollo nacional, en desmedro de otras regiones. Las instituciones desde 1984 hasta finales de los 90, han sido vistas como un factor exgeno, bajo el planteamiento neoclsico, generando un perodo de crisis y estancamiento productivo y econmico de los dos sectores de actores, campesinos y empresarios.

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El Ministerio Sectorial, en el transcurso del tiempo ha tenido ms de once reestructuraciones y el descuartizamiento institucional del que ha sido objeto, ha llevado a que el mismo no sea reconocido como ente normador, regulador y autoridad sectorial. Tanto los campesinos minifundistas, como los organismos no gubernamentales nacionales e internacionales, buscan por todos los medios a su alcance no depender del Ministerio. De esta debilidad institucional, resulta la ausencia de polticas concertadas para el desarrollo rural, ya que cada institucin opera segn sus propios criterios y en la medida que sus recursos se lo permiten.

Una de las lecciones ms claras de las dcadas de los aos sesenta y setenta y que an es pertinente, es que el desarrollo agrcola y rural necesita instituciones locales fuertes con personal capacitado. Los centros internacionales de investigacin as como los consejeros contratados en los pases extranjeros son, en el mejor de los casos, complementos y no sustitutos de los sistemas nacionales (ya sea de investigacin, extensin y otros) as como de los analistas polticos. Estos componentes requieren la expansin de la calidad de la base humana y de la construccin de capital institucional en el pas.

Los gobiernos no han asignado prioridad a las inversiones en investigacin en el sector agrcola, durante la dcada de los 50, 60 e incluso parte de los 70, primaron las polticas de sustitucin de importaciones para el fomento del crecimiento industrial. Incluso cuando la cooperacin internacional financiaba la capacitacin de los cientficos agrcolas, muchos gobiernos no proporcionaron las instalaciones y el apoyo necesario para la investigacin. Esta situacin se mantiene actualmente, donde se puede observar que la inversin por parte del Estado boliviano, para la investigacin es la ms baja de Amrica. De manera complementaria todos estos factores, se pude afirmar que la calidad en la elaboracin e implementacin de las Estrategias y Planes, ha estado influida por los siguientes factores: Nivel de formacin de los tcnicos, como se vio en todo el perodo hubo cambios no slo de los tcnicos sino de las instituciones responsables de la elaboracin de las Estrategias y Planes, que en varios casos no son instituciones del Estado que tengan el rol, las funciones y las capacidades necesarias para acometer el desafi de la planificacin nacional. La amplitud del proceso participativo, en trminos metodolgicos la planificacin en Bolivia, hasta finales de la dcada de los 90, se ha caracterizado por una

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verticalidad y nula consulta a los actores en el momento de la elaboracin de las Estrategias y los Planes. Esto se puede ver en el papel central que han tenido las instituciones que han apoyado en la elaboracin de las Estrategias y Planes, adems en este procedimiento se consideraba las encuestas o el levantamiento de informacin como un proceso de participacin. La adecuacin del documento a los ciclos electorales, las Estrategias y los Planes de desarrollo, en su mayora han sido elaborados en el ltimo ao o los ltimos seis meses antes de la finalizacin de cada gestin gubernamental, obviamente este aspecto muestra y explica la falta de implementacin y de continuidad en las polticas. El apoyo de la comunidad internacional, la cooperacin internacional no ha tenido un apoyo formal a las Estrategias y los Planes, la historia y la documentacin muestra que la mismas se ha basado en el apoyo a programas y proyectos concretos condicionados por sus lneas de financiamiento y que podan estar o no presentes en las Estrategias o Planes.

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ANEXO 1 PROBLEMAS POR EJE TEMATICO QUE DESTACAN LOS DIAGNOSTICOS DE LAS ESTRATEGIAS Y PLANES

El objetivo de este acpite es identificar los elementos centrales que se identifican en los diagnsticos de las Estrategias y Planes, que son la base sobre la cual han construido sus propuestas, rutas de desarrollo para el sector agropecuario en Bolivia. En este sentido se pretende identificar los problemas o temas recurrentes en los diagnsticos y su evolucin a lo largo de estos 50 aos. Paradigma de anlisis en los diagnsticos del sector agropecuario. En trminos generales se puede afirmar que de manera recurrente en los diagnsticos de todas las Estrategias y Planes, existe como entrada de anlisis, el paradigma crtico e interpretativo, este tipo de anlisis lleva la identificacin de problemas estructurales y de propuestas que tambin estn en la misma direccin. La excepcin a esta caracterstica es la Estrategia de Desarrollo Econmico y Social (1989-2000) que es ms una justificacin de las acciones realizadas por el gobierno y de la irreversibilidad del proceso al cual debemos acomodarnos. Todas las Estrategias y Planes manifiestan implcita y explcitamente sin excepcin, que el problema central de Bolivia es que continuamos siendo un pas productor y exportador de materias primas; que existe una profundizacin de los problemas de estancamiento; baja productividad; aumento de los volmenes, montos y dependencia de las importaciones, especialmente del trigo y harina de trigo; degradacin de los recursos naturales (especialmente el suelo) antes que en una resolucin de los mismos. El nico tema que destaca como positivo en todo este perodo y proceso es el relacionado con el relativo xito en la sustitucin de importaciones, espacialmente arroz, azcar y aceites. Esta situacin recurrente manifestada en los diagnsticos del sector agropecuario muestra, que en 60 aos, el Estado boliviano y los diferentes gobiernos no han tenido la capacidad de desarrollar una ruta de desarrollo que vaya encarando y resolviendo estos problemas estructurales de manera sistemtica en el sentido de que cada

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Estrategia y Plan de continuidad a las acciones ya iniciadas y se vean avances en la resolucin de los problemas identificados. Aquellas Estrategias y Planes de desarrollo, cuya construccin y diagnstico, han tenido y han estado apoyados por un modelo o teora, como es el caso del PNDES (19621971), PBDES (1963-1964) y la EDSEN (1971-1991) que han tenido el apoyo de la CEPAL, la cual a travs de la corriente terica del estructuralismo hace referencia a un conjunto de relaciones econmicas y sociales que no son observables, pero cuyos efectos econmicos y sociales si lo son, plantean que el problema central de Bolivia es la dependencia, ya sea en la generacin de divisas, en la exportacin de un solo producto, en marginalidad y el desequilibrio estructural. La ENDAR identifica como principal problema la limitada insercin a los mercados internos y externos y el PRRAF (20082012), plantea que los problemas son producto del neoliberalismo y del modelo de mercado. Reforma agraria y tenencia de la tierra. El tema ms recurrente en todos los diagnsticos de las estrategias y planes es el referido a la problemtica de la tenencia de la tierra y los resultados de la reforma agraria. El PNDES 1962-1971 y la EDSEN 1971-1991, indican que en los primeros aos despus de la reforma hubo una disminucin de la produccin agrcola que se comercializa, donde una parte de la misma se destin a la alimentacin de los mismos campesinos, pero luego la misma mostr tasas de crecimiento notorios, en relacin al sector pecuario. El PNDES 1962-1971, plantea que para el Altiplano y los Valles la Reforma Agraria, tuvo repercusiones adversas en ganadera. Todas las Estrategias y Planes coinciden en indicar que la Reforma Agraria se qued tan solo en una primera etapa consistente en la distribucin de la tierra, sin que la misma este acompaada de los otros elementos necesarios para el logro de los objetivos buscados, en este sentido se habla de la falta de servicios de asistencia tcnica, crdito para la inversin y produccin y acceso a insumos necesarios para la produccin. Con relacin a las regiones, se reitera de manera frecuente que la reforma agraria no ha resuelto el problema del minifundio, ms por el contrario lo ha profundizado, generando una estructura bimodal con una agricultura tradicional (campesina) y una agricultura moderna (empresarial), problema que en 60 aos el Estado y los diferentes gobiernos siempre lo ha diagnosticado pero no lo han resuelto. Esta situacin muestra que no se ha tenido una poltica y una estrategia que resuelva este problema estructural, en sntesis

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los diagnsticos se han abocado en identificar el problema, pero no han logrado concretar y plantear continuidad a los logros alcanzados por los anteriores programas, planes, estrategias y polticas. Para el caso de la regin oriental, las Estrategias y Planes, a partir de la dcada de los 70, hacen referencia a los problemas de la seguridad jurdica de la tenencia de la tierra, pero no mencionan de manera explcita como vuelve a darse y generarse el desarrollo del latifundio. En este sentido las estrategias y planes se abocan a referirse a problemas en el manejo de los recursos naturales, como ser la degradacin de suelos, dejando de lado el tema de tenencia de la tierra. En el PRRAF, se plantea como una de las revoluciones, la necesidad de trabajar de manera prioritaria el tema de la tenencia de la tierra. Erosin y prdida de suelos. La degradacin y perdida del recurso tierra, es otro de los problemas que ms se reitera en las Estrategias y Planes, en este sentido los diagnsticos indican para el caso del altiplano y valles, que la presin demogrfica, el minifundio y la expansin de la frontera a tierras marginales, est ocasionando que se tenga niveles de erosin y prdida de fertilidad acelerada en suelos cuyas condiciones de fertilidad y capacidad productiva, tienen un lmite. De manera especfica ninguna Estrategia o Plan, menciona avances o resultados de programas o acciones concretas que se han llevado cabo para resolver este problema identificado, es decir nuevamente como en el caso de la Reforma Agraria y la tenencia de la tierra, se tiene una reiteracin del problema, pero no existe referencias que muestren una poltica de largo plazo en relacin a este temtica que se haya trabajado y que muestre resultados concretos que sean rescatados y aprovechados por las siguientes Estrategias y Planes. Los diagnsticos muestran una degradacin de las bases productivas, pero ninguno presenta avances y cifras que permitan identificar o den cuenta de resultados positivos en la resolucin de los problemas identificados en un anterior plan de desarrollo. Capacidades institucionales. La identificacin de las capacidades o problemas institucionales, que se tienen en el sector, a pesar de ser un eje central sobre el cual se han desenvuelto o se han

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obstaculizado acciones de desarrollo, en la mayora de los documentos a excepcin del PNDAyR 1999, estos problemas no han sido identificados y explicitados en su real dimensin e importancia. Desde el Plan Inmediato de 1955 hasta la EDSEN 1971-1991, el tema institucional no est presente en los diagnsticos, incluso en la PNDES 1962-1971 se observa este vaco, hasta finales de los sesenta los problemas institucionales sectoriales, estn relacionado a los problemas de crdito, la asistencia tcnica y el desarrollo de las cooperativas, aspecto que muestra que desde la reforma agraria hasta mediados de los ochenta, Bolivia no llega a tener en los diagnostico una identificacin explicita de las causas y efectos de la problemtica institucional sectorial, factor que por su importancia y descuido repercute en la calidad y desarrollo de las propuestas de los sistemas de planificacin,. A partir del PNRD 1984-1987, y las EDES 1989-2000, PNDAR y la ENDAR, se empieza explicitar (como se puede ver en los siguientes cuadros), que uno de los principales problemas del sector agropecuario es la centralizacin, burocratizacin, desarticulacin y desvinculacin entre los diferentes niveles (nacional, departamental y municipal) y entre los programas o unidades descentralizadas.

Problemas institucionales identificados en las Estrategias de Desarrollo Agropecuario

1971-1991 Estrategia del Desarrollo Socioeconmico Nacional El crdito, la asistencia tcnica y las cooperativas entran como aspectos institucionales de apoyo. El crdito, fue canalizado a los productores de mediana propiedad y a empresas agrcolas y en muy poca proporcin a los campesinos y cooperativas agrcolas, contraviniendo lo estipulado en el decreto supremo de la reestructuracin del Banco Agrcola. Las cooperativas no han obtenido los xitos esperados debido a ciertos factores: * Han sido impuestas de arriba y sus integrantes desconocan el sistema. * Los organizadores y coordinadores no son productores y generan desconfianza. 1989-2000 Estrategia de desarrollo econmico y social La ampliacin del tamao del gobierno central se hizo en detrimento de los gobiernos departamentales y locales. El centralismo inmovilizo las iniciativas creadoras regionales y locales. La creacin de las corporaciones de desarrollo en los aos 70, fue un intento tardo para resolver los problemas regionales 2002-2007 ENDAR La desarticulada gestin pblica sectorial incide en la competitividad y tiene como principal problema la desarticulacin entre el nivel central y el regionaldepartamental.

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* No hay fuentes adecuadas de crdito para financiar las actividades de las cooperativas. * En los yungas se tienen cooperativas con perspectivas de xito. El uso de los fondos de contrapartida por la venta de harina de trigo se decide entre USAID y el gobierno de Bolivia. La CBF dio derecho exclusivo de venta de leche y azcar a la casa Grace. Fuente: Elaboracin propia, en base a las Estrategias y Planes de Desarrollo.

A pesar que se tiene una idea ms clara sobre la problemtica institucional sectorial, donde por ejemplo el diagnstico realizado por la PNDAR 1999, llega a ser el documento que muestra de manera histrica, las dificultades para la construccin de una institucionalidad sectorial, el mismo indica que ... se han realizado una diversidad de reformas del marco institucional del Sector Agropecuario y los beneficios obtenidos han sido muy limitados en trminos de lograr una mayor eficiencia y eficacia. Desde 1905 hasta el 2005 se han realizado aproximadamente once reestructuraciones en la institucionalidad del Ministerio cabeza de sector agropecuario. El MACA en menos de siete aos (de 1979 hasta 1985) ha realizado siete estudios y diversos intentos de reestructuracin sin lograr obtener avances significativos, y entre 1985 y 1994, se implementaron otras tres reformas, hasta el momento se sigue continuando y tratando de operar con esta problemtica sectorial. Finalmente el PRRAF (2008-2012), indica que la implementacin de las polticas del neoliberalismo que buscada la reduccin del accionar del Estado, ha terminado por debilitar enormemente la institucional sectorial.

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Problemas institucionales identificados en los Planes de desarrollo agropecuario

Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-1987 En la actualidad no existe un organismo de fomento a la agricultura que ejecute conjuntamente polticas correspondientes a crdito, asistencia tcnica, insumo y semillas mejoradas. Los precios y el crdito de fomento, son temas de carcter institucional. Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural 1999-2004 En el MAGDR, existe una desvinculacin con los niveles municipal y departamental. El sector agropecuario no dispone de un marco institucional adecuado, lo que le impide enfrentar los cambios que se han producido como consecuencia de la aplicacin de leyes como la Descentralizacin Administrativa y Participacin Popular. Los problemas fito y zoo sanitarios en la produccin agropecuaria del pas es causante de prdidas anuales cuantiosas y es tambin un factor limitante para el desarrollo de las exportaciones de productos primarios. Pla Revolucin Rural, Agropecuaria y Forestal 2008-2012 Las capacidades institucionales y tcnicas del gobierno central se han debilitado enormemente

Hasta el momento, no se ha logrado institucionalizar un sistema que permita la identificacin, seguimiento, control y erradicacin de estos problemas y, por ende, tampoco se ha generado un proceso de retroalimentacin continua entre el productor y el mercado que permita premiar la calidad y la inocuidad alimentaria. Las condiciones zoosanitarias afectan directamente la actividad pecuaria del pas ocasionando baja productividad por prdida de peso, abortos y finalmente la muerte Fuente: Elaboracin propia, en base a las Estrategias y Planes de Desarrollo.

Polticas agropecuarias1. De manera general todos los diagnsticos hacen referencia y muestran de manera explcita la ausencia y falta de polticas agropecuarias. En los casos en los cuales se han tenido polticas estas segn los diagnsticos, han generado distorsiones que han favorecido a determinados grupos en detrimentos de otros, a pesar de ser esta una

En este punto solo se hace una referencia general a las polticas sectoriales mencionadas en los diagnsticos, este tema es tratado en profundidad en el captulo 4, inciso 4.2. referido a la Continuidad en el diseo e implementacin de las polticas.

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caracterstica de una poltica pblica, se supone que al afectar a ciertos grupos y ciertos intereses se debe generar un beneficio positivo para el colectivo de la sociedad. El PQA 1976-1980 y la PNDAR 1999, son los documentos, que presentan un diagnstico y anlisis especfico de las polticas sectoriales, las mismas que luego permitirn en el caso de la PNDAR 1999 el diseo y planteamiento de polticas, en este sentido es necesario destacar, ms all de que las polticas estn bien formuladas o mal diseadas, que despus de la reforma agraria, el Estado ha desarrollado muy pocos esfuerzos en el diseo de polticas especficas que orienten y den una integralidad a las acciones sectoriales, en la ENDAR no se tiene un diagnstico de las polticas pero si una estrategia que rescata las polticas analizadas en el diagnstico de la PNDAR 1999. Lo anotado anteriormente no quiere decir que ha existido una ausencia extrema de polticas, sino que las mismas han estado insertas ya sea formando parte de las polticas econmicas, industriales, sociales o de educacin. En los dos ltimos aos, una vez que concluye el plazo del PND (2006-2011) y el PRRAF (2008-2012), el gobierno del MAS ha pasado a planificar el desarrollo agropecuario en base a Leyes, en un ao se ha promulgado tres Leyes (Ley de Revolucin Productiva Agropecuaria Ley N 144, de junio 2011; Ley de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien Ley N 300 de octubre 2012 y Ley de Apoyo a la Produccin de Alimentos y Restitucin de Bosques Ley N 337, de enero 2013), que tienen que ver con el sector agropecuario y forestal. En la Ley N 144, se plantea 18 polticas para el sector. Capacidades sociales y organizativas. Como se pudo observar la EDSEN 1971-1991, es la que desarrolla un mayor anlisis de la situacin social y organizativa de las organizaciones a nivel rural, esto debido principalmente al enfoque de anlisis estructural que prima en la construccin de la estrategia. Las otras Estrategias y Planes, hacen un anlisis superficial de las condiciones sociales y de las organizaciones productivas, dando prioridad a los aspectos productivos, econmicos y tcnicos. Un factor que explica esta falta de articulacin, se debe a que el Estado ha seguido la influencia de la teora de la modernizacin, productivistas y de imitacin, poniendo como imagen objetivo los avances de los pases desarrollados, donde lo tradicional se convierte en un escollo al desarrollo. Esta visin, que se observa hasta la ENDAR (2003-

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2007), se convierte en una repeticin de los diagnsticos, que no logran describir y explicar las causas y elementos necesarios para operar un proceso de desarrollo propio, en base las condiciones existentes. Aunque no est planteado de manera explcita a partir de la segunda mitad de la dcada de los noventa, en las estrategias existe una valorizacin y reconocimiento de las capacidades sociales y organizativas de los pueblos indgenas, la misma que es acompaada de los procesos de planificacin con un enfoque participativo, aspectos que le dan una nueva forma de plantear la problemtica rescatndose los planteamientos de las teoras alternativas (etnodesarrollo, endodesarrollo, desarrollo sostenible) y los diagnsticos, donde la visin modernizante que an prevalece empiezan a buscar su integracin con lo tradicional. Esta doble visin y pugna de propuesta modernizante versus lo tradicional, prevalece hasta el 2006, se observar de manera reiterativa que los diagnsticos destacan la vitalidad e importancia de las organizaciones. Se hace nfasis en los procesos y logros que se tienen en las tierras de oriente, donde se desarroll un modelo de mecanizacin y modernizacin va junker, en contraposicin a una situacin de atraso, falta de organizacin y estancamiento de las sociedades y organizaciones de la zona de occidente (altiplano y valles). La situacin descrita en los diagnsticos tambin muestra una apuesta del Estado por un modelo va mecanizacin junker (capitalista y modernizante) frente a una situacin de economas campesinas o pequeos productores que se plasma en un modelo va farmer u otro para estas economas que son apoyadas como se dijo con programas de enfoque asistencialistas y no productivo. A nivel de demanda de las organizaciones, los diagnsticos muestran tambin que existen diferencias muy claras entre la regin de oriente y la de occidente, por una parte en la regin de occidente un tema, que es reiterativo a lo largo de los sesenta aos analizados es que las organizaciones campesinas de occidente tienen una demanda de tierras, en cambio en la regin de oriente se tiene una demanda de servicios y factores que son necesarios para completar un proceso de dotacin de tierras, como son el crdito, servicios de asistencia tcnica, provisin de insumos, etc. En los diagnsticos que van desde la dcada de los noventa, como la PNDAR 1999 y en la ENDAR, se destaca de manera explcita la demanda por temas de institucionalidad como es la seguridad jurdica de la tierra por parte de los empresarios de las tierras bajas y la demanda de TCO y territorio por parte de los pueblos indgenas. Aspectos estos que demandan una mayor institucionalidad y que han querido ser resueltos en 1994 a travs

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de la promulgacin de la ley 1715 (INRA) con un enfoque de mercado de tierras, el mismo que no ha logrado resolver esta situacin. A partir de la formulacin del PND (2006-2011) y el PRRAF (2008-2012), la situacin de las organizaciones en los diagnsticos, cambia radicalmente, ya que en los mismos se plantea que son estas organizaciones la base sobre la cual se desarrollaran las propuestas. Recursos humanos. A pesar de estar inserto dentro los planteamientos de la reforma agraria la capacitacin y formacin, los diagnsticos de los planes de desarrollo hasta inicios de la dcada de los 70, muestran un sesgo hacia los temas de crecimiento, no destacndose de manera explcita la importancia de la formacin de los recursos humanos, esta situacin se explica tambin porque en todo este perodo se trabaja bajo el modelo de la difusin, con el apoyo y asesoramiento de tcnicos de pases desarrollados (especficamente Estados Unidos a travs del servicios de Apoyo Internacional al Desarrollo AID) y a travs de un sistema educativo homogeneizante, con escuelas en las cuales se enseaba en espaol. Incluso el Ministerio de Asuntos campesinos y Agropecuarios, tena dentro de sus competencias la educacin en el rea rural, aspecto que no fue cumplido por falta de capacidad, recursos humanos especializados y financiamiento. Con el enfoque de las necesidades bsicas, como se puede observar en el Cuadro 3.5., a partir de la EDES 1989-2000, se incorpora en los diagnsticos agropecuarios el tema de la falta de recursos humanos formados, el bajo nivel de formacin de la poblacin rural, el analfabetismo elevado, los bajos salarios a profesionales del rea y la falta de investigadores y cientficos. As mismo los diagnsticos muestran una clara separacin entre la las necesidades reales de recursos humanos formados que se tiene a nivel de campo y la formacin que reciben los profesionales en las universidades o centros de capacitacin. En sntesis podramos afirmar que en la formacin de recursos humanos, sigue siendo un tema que destacan los diagnsticos, a lo largo de los ltimos 60 aos, como la principal traba para la difusin, transferencia, apropiacin y desarrollo de capacidades de innovacin en el sector agropecuario, aspectos que redundan en los bajos niveles de produccin y productividad. En el PRRAF (2008-2012), se menciona la necesidad del

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respeto a los valores y saberes tradicionales plantendose, como nuevo mecanismo de trabajo y de investigacin en el campo, el dialogo de saberes y la interculturalidad. Problemas en recursos humanos identificados en las Estrategias y Planes
1971-1991 Estrategia del Desarrollo Socioeconmico Nacional 1976-1980 Plan Quinquenal Agropecuario 1989-2000 1992-2000

Estrategia de desarrollo Estrategia Nacional econmico y social de Desarrollo

Alto grado de ausentismo escolar, el rechazo a la educacin formal que no satisface Los recursos las necesidades de la humanos no han poblacin rural, podido encontrar ni argumentando que la las suficientes poblacin rural no oportunidades de El 60,2% de la reconoce la utilidad que empleo ni los medios Escasos recursos poblacin es podra obtener con la necesarios para su humanos calificados y analfabeta educacin. pleno desarrollo. mal pagados La formacin No se ha priorizado El anlisis del individuo universitaria no satisface la educacin, lo que en su funcin las necesidades actuales ha producido mano productiva nos muestra del sector y existe una de obra sin que el sector deficiencia crtica de calificacin para el agropecuario tiene la cientficos calificados desarrollo industrial y ms baja para administrar la agricultura productividad. programas. moderna. La poblacin Se pagan salarios bajos y acumulada en el los profesionales campo se ha calificados migran a otros mantenido como pases. reserva de mano de obra barata para la minera. (Lewis) Ocupa El 62% de la poblacin aproximadamente el est en la zona rural y 50% de la mano de agropecuaria. obra nacional. Fuente: Elaboracin propia, en base a las Estrategias y Planes de Desarrollo.

Capacidades y potenciales productivos. Los diagnsticos de los primeros planes hasta la dcada de los setenta, muestran y presentan que Bolivia tiene un gran potencial de recursos, pero a medida que se va mejorando y teniendo mayor informacin sobre los recursos, los diagnsticos van mostrando una situacin crtica en relacin a las potencialidades y capacidades

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productivas que tiene Bolivia, las cuales se ven agravadas por el mal manejo y uso que se les ha venido dando a lo largo de este tiempo. Los factores identificados en los diagnsticos muestran que los problemas que limitan las capacidades productivas de Bolivia, pasan por aspectos de manejo, por condiciones climticas y geogrficas, por problemas tenencia de la tierra, estructura del sistema de produccin, inseguridad jurdica, deterioro de los recursos naturales y escasa infraestructura de apoyo a la produccin. En este sentido encontramos nuevamente como en los incisos anteriores, una situacin donde las condiciones ambientales para generar procesos productivos importantes se van deteriorando en lugar de ir avanzando. Es decir los diagnsticos no muestran avances en determinadas acciones que deberan luego ser complementadas con la nueva Estrategia o Plan, ms por el contrario muestran una situacin que cada vez se agrava, mostrando un escenario donde se tiene un Estado que no est apoyando la construccin y fortalecimiento de las capacidades productivas. Existe una reiteracin de ciertos temas de manera recurrente en los diagnsticos, los mismos que son planteados como temas que deben ser trabajados por su importancia, pero que en los hechos y en las acciones no son asumidos en plenitud, por ejemplo para la ganadera los problemas de sanidad animal y alimentacin, son mencionados en todos los planes, pero ninguno plantea programas, inversiones y acciones concretas para resolver este problema y mucho menos se menciona en qu medida se ha avanzado de un plan a otro en estos temas. Recursos naturales. Un aspecto que es recurrente en todas las Estrategias y Planes, es la identificacin de la erosin y degradacin de suelos, que como vimos ms adelante este problema est articulado a los efectos de prdida de fertilidad, baja produccin y por ende demanda de nuevas tierras por parte de los productores. En los primeros diagnsticos se planteaba este problema especficamente para las tierras del altiplano y valles, pero en los ltimos diagnsticos se puede ver que este problema se ha presentado en las tierras de la regin oriental, donde se ha convertido en una seria limitante de sostenibilidad de los procesos productivos desarrollados. Es necesario nuevamente destacar que a pesar de ser un problema identificado no se tienen acciones e inversiones importantes para resolver este problema, esto muestra que

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los enfoques econmicos y productivistas de explotacin y no de manejo y uso racional de los recursos est llevando a una situacin crtica de insostenibilidad. A pesar de que en Bolivia se tiene un avance importante, en trminos tericos y supuestamente institucionales sobre la incorporacin del manejo de los recursos naturales renovables, a travs del modelo del desarrollo sostenible, en los hechos existe y continua la depredacin de los recursos ya que se tiene privilegiado un modelo que no es compatible con la conservacin de los recursos naturales. Esto se puede observar de manera institucional, al identificar la nula interaccin y complementariedad de actividades entre el Ministerio de Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios, que hasta el 2005, los mismos trabajan y fomentan sistemas productivos bajo enfoques diferentes, aspecto que lo veremos en el captulo de las rutas de desarrollo que se construyen en Bolivia. En el periodo 2006 al 2012, se han formulado el PND (2006-2011) y el PRRAF (2008-2012) y Ley de la madre tierra, con el objetivo de conservar los recursos naturales, en el sentido de no solo verlos como simples medios de generacin de excedentes sino como sistemas en los cuales el ser humano es parte de los mismos. Estos principios, en los hechos no se han concretado ya que los datos muestran, que los procesos de degradacin, contaminacin y deforestacin continan. Capacidades econmicas. Como puede observarse en los siguientes cuadros, resulta difcil poder identificar algn elemento econmico, que se lo mencione de manera recurrente en las Estrategias, por otra parte los Planes destacan la dependencia de las exportaciones en un solo producto (minerales). As mismo cabe destacar que la EDSEN 1971-1991, identifica como un problema econmico central, el surgimiento de los desequilibrios econmicos regionales y la marginalidad rural, los mismos que hasta la fecha, en un perodo de cuarenta aos, se han ido profundizando sin tener una propuesta o respuesta de solucin.

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Problemas econmicos identificados en las Estrategias de Desarrollo Agropecuario

1971-1991 Estrategia del Desarrollo Socioeconmico Nacional 1989-2000 Estrategia de desarrollo econmico y social 2003-2007

ENDAR Est demostrado que la pobreza rural es poco elstica respecto al Desde 1960 parece dinamizarse un crecimiento de la proceso de industrializacin sustitutiva La economa boliviana tiene un economa, cuando el de importaciones. Sin embargo, la fuerte crecimiento entre 1962- mismo se apoya en industria no se estructura basndose en 1978; seguido por otro de sectores altamente absorcin intensiva de mano de obra, extraordinaria declinacin entre intensivos en capital, poco sino que lo hace de manera reducida y 1979-1985, para de nuevo demandantes de mano de excluyente, adems de estar reanudar el crecimiento en obra e insumos geogrficamente concentrada 1987. nacionales

Las polticas econmicas de Las dotaciones individuales hacan que 1962-1985, no ha podido los campesinos no sean sujetos de consolidar las bases del crdito ante la banca internacional desarrollo ni la autonoma. Estructura econmica esta desequilibrada, por lo siguientes elementos: - Grandes desequilibrios regionales y zonales. - En la agricultura: zona tradicional donde predomina el minifundio versus zona oriental con agricultura moderna - Deficiente utilizacin de los RRNN - Desigual distribucin del ingreso por Entre 1980-1986, todos los estratos y regiones indicadores de las fuentes de - Dualismo en el aparato productivo, crecimiento en la economa se como en la estructura social deterioraron fuertemente. La agricultura como sector no contribuyo 1982, crisis de endeudamiento, a la acumulacin de capital del pas. aumento de los intereses de la La marginalidad rural se ampla cada deuda, dificultad de conseguir vez mas crdito externo. A medida que va modernizndose la industria, se hace patente la carencia de oportunidades de empleo que otorga la industria moderna. Ms del 80% de la poblacin tiene una funcin productiva marginal, en trminos de los ingresos percibidos El pas se ha tornado cada vez ms dependiente de las importaciones de trigo, harina de trigo, oleaginosas y productos lcteos. La inviabilidad econmica del minifundio no mejoro la situacin de los

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campesinos, esto lleva a la preocupacin en relacin a los resultados que la reforma agraria debe dar en el futuro procesos econmico. El sector agropecuario retiene el 62% de la poblacin y contribuye al abastecimiento interno de alimentos, no constituye un sector que origine un proceso significativo de generacin de excedentes y acumulacin de capital. Los intentos realizados por los gobiernos para establecer precios al productor fallaron por no hallarse preparados para adoptar medidas de tal envergadura. En los aos 1964 a 1969 se duplico la deuda externa. Fuente: Elaboracin propia, en base a las Estrategias y Planes de Desarrollo.

Problemas econmicos identificados en los Planes de desarrollo agropecuario

Plan Inmediato de Plan Bienal de Poltica Econmica Poltica Nacional de Desarrollo Plan Revolucin Rural, del Gobierno de la Desarrollo Agropecuario Econmico y Agropecuaria y Rural Revolucin y Rural Social Nacional 2008-2012 1955-1961 1963-1964 1999-2004 La economa se Alto grado de Los organismos La economa primario funda casi dependencia en la internacionales (bilaterales exportadora se ha exclusivamente en la exportacin de un y multilaterales) de beneficiado con la exportacin de solo producto cooperacin coinciden en liberalizacin de los mercados minerales. (estao, 72%). sealar que la oferta y se ha desprotegido a las Elevado grado de financiera, tropieza con la economas campesinas y dependencia del subutilizacin de los comunitarias exterior para el recursos de cooperacin, abastecimiento de debido a la falta de Han emergido mltiples productos bsicos. propuestas razonables de proyectos pero vinculados a La agricultura inversin (proyectos bien las agendas y prioridades de proporciona empleo diseados), falta de la propia cooperacin a ms de dos tercios capacidad de ejecucin y de la poblacin, de una mayor Se ha favorecido sistemas generando una coordinacin entre los privados de transferencia tercera parte del propios organismos de tecnolgica que han sesgado producto bruto. cooperacin contra los ms pobres; y los recursos de las poblaciones indgenas y originarias se han visto amenazados por normas anti-comunitarias, y por presiones de actores ms influyentes Fuente: Elaboracin propia, en base a las Estrategias y Planes de Desarrollo.

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 Mercados e integracin comercial. Los diagnsticos han venido planteando que una de las principales limitantes, es la estrechez del mercado, este tema surge a partir de la dcada de los sesenta, cuando se critica y se justifica el fracaso del modelo de la industrializacin por sustitucin de importaciones. En los diagnsticos no se realiza una discusin, que explique los efectos de la estrechez del mercado, la poca capacidad de autoabastecimiento de insumos, en relacin al sector agropecuario. Aspecto este que no permite ver como los planteamientos tericos de los modelos, las crticas y virtudes de los mismos, eran asumidas en la construccin sucesiva de una estrategia o plan, dadas las particularidades productivas de Bolivia. Es decir, no se tiene para el sector agropecuario un marco de anlisis y discusin que justifique por qu una Estrategia o Plan, deja de tener continuidad bajo un enfoque, para entrar en otro enfoque o tener dos enfoques operando al mismo tiempo. Esta situacin permite afirmar que la discusin de los enfoques, modelos o teoras, han estado al margen del anlisis del sector agropecuario, siendo las mismas analizadas en trminos abstractos y conceptuales de la economa circunscrita a la minera, los hidrocarburos y ajustes macroeconmicos. De manera particular, se destaca en los diferentes anlisis el desarrollo de un proceso de mercadeo y comercializacin que cada vez va generando problemas de prdidas de los productos, mala calidad, distorsin de precios tanto para los productores como para los consumidores, aspectos que se van agravando a medida que pasa el tiempo y que no van teniendo soluciones oportunas y factibles para los productores y consumidores. En los diagnsticos, no se menciona una forma de resolver los cuellos de botella de la comercializacin. En una primera etapa se satanizarn a los intermediarios como aquellos que explotaban a los productores y compradores, pero las acciones desarrolladas para sustituirlos, en el corto y mediano plazo han generado mayores problemas a los consumidores y productores, volvindose a la situacin inicial. Al referirse a los mercados externos, en los diagnsticos se puede identificar de manera implcita, que las acciones de los distintos gobiernos, han estado privilegiando la inversin para el desarrollo de sistemas de produccin destinados para el mercado exterior, generando de esta manera una estructura agraria dual, por un lado moderna y dirigida al mercado exterior y por el otro la tradicional para abastecer el mercado interno. Incluso la ENDAR (2003-2007), que pregona darle las opciones a los productos de la agricultura tradicional, al final termina en un anlisis basado en los mercados externos,

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donde ciertos productos como la quinua y camlidos, tienen una demanda potencial. En general a lo largo del tiempo se han estado construyendo Estrategias y Planes cuyos objetivos y fines estn en base a los mercados externos y no en base a las necesidades, prioridades y opciones que puede tener Bolivia, en el mediano y largo plazo. El PND (2006-2011) y el PRRAF (2008-2012), plantean privilegiar el mercado interno, con una mira de soberana y seguridad alimentaria, pero la imposicin de precios y cupos de exportacin, llevo al gobierno del MAS afrontar un proceso de desabastecimiento del mercado interno y el alza de precios de los alimentos, en el mercado exterior. Esta situacin ha llevado nuevamente a la mesa del debate, la bsqueda de una relacin y equilibrio entre la demanda del mercado interno y el externo. Inversiones. Un aspecto que ha sido y es determinante para todo proceso de desarrollo, es el contar con los recursos necesarios para los gastos de inversin y de operacin, sea esta que tenga como fuente el ahorro interno, la deuda externa o las donaciones. Desde la implementacin del Plan Inmediato en 1955, todas las Estrategias y Planes, en sus diagnsticos han destacado la falta de recursos econmicos para invertir en la consecucin de los objetivos planteados. En los siguientes cuadros, se presentan los problemas de inversin que identifican los diagnsticos, destacndose diferentes aspectos que de una u otra manera no han permitido tener continuidad en el desarrollo de acciones integrales. El Plan Bienal 19631964, indica que esta falta de presupuesto ha generado, que las Estrategias y Planes se desarticulen en una serie de programas y proyectos que han funcionado en base y hasta donde los recursos han alcanzado, sobre este punto Jordan (1988) indica que la presin y el inters de la cooperacin estaba dirigida a financiar sus programas y no la Estrategia o Plan. As mismo las Estrategias y Planes, a partir de la dcada de los setenta, coinciden en indicar que las inversiones se han destinado al sector empresarial, ligado a la produccin de cultivos industriales para los mercados externos. Problemas de inversin identificados en los diagnsticos de las estrategias
1971-1991 1989-2000 Estrategia del Desarrollo Estrategia de Socioeconmico desarrollo Nacional econmico y social 1992-2000 Estrategia Nacional de Desarrollo 2003-2007

ENDAR

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Entre 1980 a 1986, las La afluencia de capital tasas de inversin se extranjero, a partir de 1956 redujeron a sus niveles vitalizo los grupos histricos ms bajos, comerciales e industrial debido al peso de la extranjero y nacional. deuda externa. El grupo SAID, tuvo inversiones en el sector agropecuario de oriente.

Ausencia de inversiones en investigacin, extensin y transferencia de recursos.

El insuficiente desarrollo de los servicios financieros rurales obliga a los productores a financiarse exclusivamente por deuda. El sector empresarial tiene como principal problema su endeudamiento, mientras que el tradicional no tiene acceso a financiamiento adecuado

En el oriente en Santa Cruz, en el complejo agroindustrial azucarero, en el rea de algodn y en lo pecuario, se desarrollan unidades agrcolas e industriales dentro de los moldes de la empresa moderna. Se plantea NO invertir en colonizacin Fuente: Elaboracin propia, en base a las Estrategias y Planes de Desarrollo.

Problemas de inversin identificados en los diagnsticos de los planes

Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social Plan Quinquenal Agropecuario 1976-1980 Plan Revolucin Rural, Agropecuaria y Rural

2008-2012 1962-1971 Investigacin y extensin: El La inversin pblica ha tendido a factor limitante para un mayor concentrarse en las regiones ms desarrollo es la escasez de No identifica estos temas desarrolladas agravando los recurso econmicos y las desequilibrios regionales bajas remuneraciones a los profesionales del sector. Fuente: Elaboracin propia, en base a las Estrategias y Planes de Desarrollo.

Crdito. El crdito, considerado en las Estrategias y los Planes, como uno de los factores centrales para el desarrollo agropecuario, a pesar de la importancia que reviste, el mismo ha presentado, segn el tipo de actor, a lo largo de todo este periodo una serie de problemas de acceso, disponibilidad, oportunidad y la cuanta necesaria, tanto para pequeos, medianos y grandes productores.

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En los diagnsticos se muestra claramente que el destino del crdito ha estado dirigido y manipulado por determinados actores, para privilegiar a un segmento de productores, como son los medianos y grandes productores a expensas de los pequeos productores y campesinos (del altiplano y valles), para los cuales no ha estado disponible ni ha sido accesible, por el tema de garantas. A pesar que los diagnsticos muestran esta inequidad, de manera reiterativa, las Estrategias y Planes no han logrado dar solucin a esta problemtica, mantenindose la misma en las mismas condiciones para los pequeos productores despus de 60 aos. El xito del microcrdito que tiene Bolivia, no es un referente de que el mismo este destinado al sector productivo y mucho menos al agropecuario. Por el contrario, Roln (2004), indica que el destino del mismo es para el sector terciario, es decir comercio y servicios, no existiendo un diagnostico e idea clara de lo que ocurre en el microcrdito agropecuario. Tecnologa. Las referencias tecnolgicas identificadas en los diagnsticos, como puede observarse en los siguientes cuadros, han estado dirigidas a polarizar y mostrar la dualidad de los sistemas de produccin, la situacin atrasada y poco tecnificada de la agricultura en la zona occidental (altiplano y valles) y los avances en la tecnificacin de la zona oriental caracterizada por la empresa agroindustrial. As mismo los diagnsticos han tratado de mostrar, como una justificacin al bajo impacto que se tuvo con el modelo de la difusin, una situacin en la cual se argumenta que los productores de la zona occidental tienen la culpa, por carecer de capacidad de innovacin, siendo reacios a la adopcin de nuevas tecnologas. En relacin a los enfoques manejados para la oferta tecnolgica, en los diagnsticos se identifican dos enfoques uno basado en la oferta, el mismo que ha prevalecido en la construccin de las Estrategias y Planes desde la reforma agraria de 1953 hasta finales de los noventa, y el segundo basado en la demanda el cual se encuentra implcito en la PNDAR de 1999 y luego se explicita de manera categrica en la ENDAR 2003-2007. Ya que es a travs de este segundo enfoque que se cambia el sistema boliviano de investigacin, pasndose del IBTA que funcionaba bajo el enfoque de la oferta, a la creacin, constitucin e implementacin del SIBTA basado en el modelo de la demanda, el cual hasta el 2005segn las evaluaciones que ha tenido, no muestra los resultados que se espera del mismo. A partir del 2008, en el marco de la PRRAF (2008-2012), se cierra el SIBTA y se crea el INIAF, el cual est basado en un enfoque de la oferta.

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Problemas de tecnologa identificados en los diagnsticos de las estrategias

1971-1991 Estrategia del Desarrollo Socioeconmico Nacional No se dio lugar a modificacin alguna en la tecnologa de utilizacin de la tierra, por lo que se ha mantenido la subutilizacin de la misma, a travs de dejarla nuevamente en barbecho 1992-2000 2003-2007 Estrategia Nacional de Desarrollo ENDAR Agricultura tradicional: El SIBTA est surgiendo como ente atrasada, ineficiente que promueve el acceso a servicios tecnolgicos. Sus problemas son las dificultades de los productores, especialmente del sector tradicional e indgena para articular demandas y de los oferentes para brindar servicios de calidad La mayor parte de los Agricultura comercial: La insuficiente aplicacin de la tcnica campesinos fertilizan sus cultivos moderna y de los conocimientos cientficos en la de papa. Esto demuestra la gran produccin. Es muy acentuado y receptibilidad campesina hacia la generalizado en el sector agropecuario introduccin de cambios tradicional y ms diferenciado en el tecnolgicos, siempre que sector empresarial, donde junto a verifiquen su rentabilidad y las importantes procesos de innovacin posibilidades de mercado para los tecnolgica (manejo de productos cultivados. micronutrientes, mejoramiento gentico, procesos con formulaciones monitoreadas) subsisten formas productivas de escaso desarrollo tecnolgico El IBTA, tuvo dificultades en la transferencia y extensin y no logr los impactos esperados a nivel de finca, con un enfoque basado en la oferta, que estructur contenidos y metodologas verticales y centralizados Fuente: Elaboracin propia, en base a las Estrategias y Planes de Desarrollo.

Problemas de tecnologa identificados en los diagnsticos de los planes

Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Plan Bienal de Desarrollo Social Econmico y Social 1962-1971 1963-1964 Las pequeas parcelas son Santa Cruz: nuevos un obstculo a la mtodos de explotacin han tecnificacin de la aumenta la superficie explotacin agrcola cultivada. Plan Revolucin Rural, Agropecuaria y Rural

2008-2012 Se ha favorecido sistemas privados de transferencia tecnolgica que han sesgado contra los ms pobres; y los recursos de las poblaciones indgenas y originarias se han visto amenazados por normas anti-comunitarias, y por presiones de actores ms influyentes Fuente: Elaboracin propia, en base a las Estrategias y Planes de Desarrollo.

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 Asistencia tcnica y extensin. En trminos generales los diagnsticos muestran de manera explcita y reiterativa, que uno de los factores por los cuales el Estado boliviano y las polticas de incentivos a la produccin ha fracasado, se debe a la falta de un servicio eficiente de asistencia tcnica y extensin, que vaya a resolver los problemas que enfrentan los pequeos, medianos y grandes productores. Se critica explcitamente el fracaso del servicio de extensin, basado en el modelo de la difusin, donde se buscaba el encuentro del tcnico poseedor de los conocimientos, con los productores demandantes de este servicio. La crtica puntual, es que esta relacin entre tcnicos y productores, dada a nivel de los procesos de capacitacin, no generaba los resultados esperados ya que las propuestas tcnicas y los insumos que sugera y propona el tcnico no estaban al alcance del pequeo productor campesino, ni de acuerdo a la realidad y las condiciones en las cuales se desenvolva. En el caso de los medianos y grandes productores, se hace nfasis, en que se ha logrado desarrollar un sistema de servicios de asistencia tcnica que funciona. Por otra parte, se destaca tambin que uno de los principales problemas por los cuales no funcionan los sistemas de asistencia tcnica es por los bajos niveles educativos de los productores y por la baja formacin y salarios bajos a los tcnicos y profesionales que trabajan en el rea rural. Actores. Los anlisis realizados sobre los actores, muestran nuevamente una situacin bipolar, por un lado aparecen los actores de economas campesinas o tradicionales y los colonizadores, con poca capacidad de negociacin, organizaciones dbiles y sin control de los mercados. Lo que llama la atencin es que en casi todos los diagnsticos, se indica que estos actores han tenido una debilidad para exigir al gobierno la implementacin de polticas favorables, en este sentido es necesario, preguntarse entonces cual es la funcin y el rol que busca asumir y ha asumido el Estado, es decir, si a lo largo de todo este periodo se muestra de manera reiterada la dificultades que atraviesan estos actores entonces: por qu el Estado no ha desarrollado acciones y polticas serias para resolver este problema y se ha privilegiado a otros actores?. Esta respuesta no se la encuentra en los diagnsticos. Pero por otro lado se muestra, que son los productores medianos, grandes y los ganaderos de la agricultura comercial, los que

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han logrado tener y acceder al poder pblico para negociar e imponer sus intereses particulares. En el siguiente cuadro, se puede observar, una de las mayores contradicciones de las Estrategias y Planes, en cada una se ha tratado de hacer un recuento de las organizaciones sindicales, tratando de mostrar la importancia de los actores campesinos y colonos dentro de la estructura agraria de Bolivia, pero en los hechos estos aspectos no han sido resueltos y en da diagnostico se repite la misma situacin de las organizaciones productivas campesinas. Actores identificados en los diagnsticos de los Planes
Plan Inmediato de Poltica Econmica del Plan Nacional Plan Bienal de Gobierno de la de Desarrollo Desarrollo Revolucin Econmico y Econmico y Nacional Social Social 1955-1961 1962-1971 1963-1964 En 1955 existan En 1964 haba En 1968 haba 98 20000 organismos 3,296 sindicatos. centrales sindicales, de los provinciales, 1200 cuales 8,000 eran centrales bastante activos. cantonales y un La estructura nmero en sindical sindicatos de ms funcionaba en la de 7,500. mitad de los 82,598 predios rsticos censados en 1950

Poltica Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural 1999-2004 Insuficiente organizacin de productores: La organizacin de productores agropecuarios formalmente institucionalizada y con capacidad de interlocucin con el Estado es insuficiente. Las Cmaras que aglutinan a los grandes productores tienen una capacidad mucho mayor de organizacin y gestin institucional, lo que les permite tener un acceso directo a las polticas pblicas para concertar sus intereses con el Estado Fuente: Elaboracin propia, en base a las Estrategias y Planes de Desarrollo.

Plan Nacional de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-1987 Campesinos. Empresarios Ganaderos

Caracterizacin de la estructura socioeconmica. A partir de 1971se puede observar que los diagnsticos de las Estrategias y los Planes, concuerdan, en caracterizar al sector agropecuario, como productor de materias primas, cuya participacin en el PIB va disminuyendo, con un estancamiento de la productividad.

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A estos aspectos se incorporan otros factores que son propios de las condiciones histricas en las cuales se realiza cada uno de los diagnsticos, pero que no dejen de mostrar una situacin de estancamiento, de exclusin y desarticulacin como caracterstica el sector agropecuario de Bolivia. Factores. En los siguientes cuadros, se presentan aquellos factores que son mencionados explcitamente, por los diagnsticos de las Estrategias y los Planes, que segn los mismos tienen una alta relevancia en el sector, para cambiar la situacin actual. En este sentido se afirma que el no haber considerado los mismos en el momento necesario y en su articulacin con otros factores o elementos identificados, ha generado y est generando el estancamiento del sector, en este sentido los mismos quedan como temas que deben ser encarados de manera prioritaria por la Estrategias y Planes.

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Factores identificados en los diagnsticos de las estrategias

1971-1991 1989-2000 Estrategia del Desarrollo Estrategia de desarrollo Socioeconmico Nacional econmico y social Falta de tecnologa propia Factores para el bajo ingreso: Correspondiente a una cierta distribucin del ingreso y a una estructura socio poltica Inadecuado aprovechamiento del ahorro nacional Poltica de importaciones. - Poca disponibilidad de tierra 2003-2007 ENDAR Factores que condicionan el acceso de la produccin agropecuaria a los mercados 1. La Estrechez del Mercado Interno y la Pobreza.

- Crdito y tecnologa

2. Barreras en Mercados Externos

- Insuficiente desarrollo en formas de produccin asociativa.

3. Baja Competitividad de la Produccin Nacional Factores de mercados. Barreras arancelarias y paraarancelarias Factores de la baja competitividad 1, Baja productividad

Poltica de precios Poltica de produccin Colonizacin Dependencia al capital extranjero

2. Ineficiente Articulacin de la Cadena Produccin - Consumo 3. Gestin Pblica Insuficientemente Articulada Factores de la baja productividad prdida de capacidad productiva de la tierra acceso inequitativo a la propiedad de la misma rezago tecnolgico baja calificacin de los recursos humanos Fuente: Elaboracin propia, en base a las Estrategias y Planes de Desarrollo.

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Factores identificados en los diagnsticos de los Planes

Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social 1962-1971 Tierra Plan Bienal de Desarrollo Econmico y Social 1963-1964 Para el aumento de la superficie cultivada: Poltica Nacional de Plan Nacional de Rehabilitacin Desarrollo Agropecuario y y Desarrollo Rural 1984-1987 1999-2004 Agricultura campesina: Factores que generan el productividad es extremadamente retraso de los pobres: baja minifundio extremo. fuertes dependencias climticas. empobrecimiento de los suelos. Sobrepastoreo. Disminucin de y discontinuidad Imposibilidad de inyectar de la superficie de explotacin. recursos financieros a un Las enfermedades de las plantas sector de hecho empobrecido e ineficiente que ha sido constantemente manipulado con fines polticos. Reducido uso de fertilizantes Falta de asistencia tcnica adecuada. Escaso riego, Apoyo institucional es incipiente. Tiene una desfavorable relacin de trminos de intercambio campo-ciudad. Bajo desarrollo de la fuerza de trabajo campesino, debido a aspectos nutricionales, ausencia de servicios de salud e inadecuado sistema educacional. Agricultura comercial

Remuneracin de la mano de obra

investigacin

Asistencia tcnica Tecnificacin Degradacin de los RRNN Presin demogrfica Investigacin, extensin y fomento

extensin inversin de capital

Crdito

crdito agrcola

Comercializaci nuevos mtodos escasez y los elevados precios n de explotacin de los insumos, (Santa Cruz) Mejores el empobrecimiento del suelo, posibilidades de mercado. Escaso apoyo estatal (investigacin, extensin y capacitacin agrcola), que generan tendencias decrecientes de la productividad. Los caminos vecinales tambin deficientes encarecen al transporte. Fuente: Elaboracin propia, en base a las Estrategias y Planes de Desarrollo.

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ANEXO 2 RENDIMIENTOS DE LOS CULTIVOS AGRICOLAS. A continuacin veremos de manera especfica, que paso en cada grupo de cultivo. Cereales. Los rendimientos para la cebada, quinua y trigo, en el perodo de 1950 a 1971, muestra incrementos positivos; luego entre 1971 a 1989, las tasas de crecimiento se vuelven negativas, de 1989 al 2011, se presentan tasas positivas de crecimiento las cuales en ltimo perodo tienen una disminucin notoria. En el caso del maz grano, en el siguiente grfico, se puede observar que la variacin de los rendimientos es muy errtica, pero con valores que muestran un incremento de los rendimientos, aspecto este que responde a la introduccin de variedades mejoradas e hbridas, producto de la revolucin verde.

Bolivia: Variacin de los rendimientos de los cereales

3000 2500 2000 1500 1000 500 0

10 11 12 13 14 15 16 17

De 1950 al 2011
Cebada grano Maz grano Quinua Trigo

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos estadsticos CN 1950 e INE.

Estimulantes: En el siguiente grfico, se puede observar que el caf, para un perodo de 56 aos presenta un incremento de los rendimientos de 149 kgr/ha, valor que muestra una a tasa de crecimiento de tan solo de 0.3% anual.

484

Bolivia: Variacin de los rendimientos de caf

1200 1000 800 600 400 200 0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 De 1950 al 2011

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos estadsticos CN 1950 e INE.

Hortalizas: En trminos generales la importancia que se ha dado a las hortalizas en las Estrategias y los Planes de desarrollo ha sido mnimo, los incrementos son productos de la introduccin del paquete de la revolucin verde, va la llegada de semillas hbridas importadas para la horticultura. El tomate es la hortaliza que presenta los mayores rendimientos y tambin una mayor variacin en el incremento y disminucin de la produccin de los volmenes.

Bolivia: variacin de los rendimientos de Hortalizas

16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0

10 11 12 13 14 15 16 17

De 1950 al 2011
Arveja Haba Tomate

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos estadsticos CN 1950 e INE.

Industriales. Los cultivos que se encuentran en este grupo a excepcin del man, son los que han tenido el mayor apoyo, tcnico y financiero por parte del Estado y de los gobiernos de turno, ya que los mismos respondan y se adecuaban a los marcos propuestos por la teora de la modernizacin, industrializacin y exportacin, siendo muy funcionales a los modelos de la revolucin verde, difusin, cadenas, etc. Como se vio anteriormente el desarrollo de este grupo, ha generado un cambio en la estructura de la agricultura boliviana. Pese a que este sector ha incorporado

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tecnologa de punta y se ha trabajado bajo el modelo de la revolucin verde, su xito est basado en el modelo de la ampliacin de la frontera agrcola, ya que las tasas de crecimiento de la productividad medida a travs de los rendimientos, muestra tasas de crecimiento inferiores al 1% e incluso en algunos aos con tasas de crecimiento negativas. La soya, es el cultivo que destaca, por la alta variabilidad de sus rendimientos.

Figura 2: Bolivia: Variacin de los rendimientos de cultivos industriales

2500

2000
1500 1000

500
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 De 1950 al 2011
Algodn Girasol Man Soya

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos estadsticos CN 1950 e INE.

Tubrculos. Este grupo de cultivos, que tiene una importancia central en y para la seguridad alimentaria de Bolivia, han tenido una importancia secundaria o marginal, en las Estrategias y Planes. Se han desarrollado programas y proyectos, con bajas inversiones y cuyos objetivos estaban centrados en abastecer el mercado interno, su rol secundario se debe principalmente por que los modelos y las teoras han basado su mirada a los mercados externos, por lo tanto los incentivos y el desarrollo de una agricultura moderna empresarial deban estar dirigidos a cultivos con potencial para la exportacin. Esta mirada centrada en los mercados externos, ha generado los impactos de una disminucin de la superficie cultivada y de tasas negativas de crecimiento de la productividad.

486

Bolivia: variacin de los rendimientos de los tubrculos

25000 20000 15000 10000 5000 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 de 1950 al 2011

Papa Yuca

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos estadsticos CN 1950 e INE.

Con relacin a la informacin estadstica, en el siguiente grfico se puede observar, la variacin de datos sobre los rendimientos mximos, mnimos y la mediana, de ciertos cultivos agrcolas. Estos niveles muestran en la mayora de los casos, que existe un potencial importante para mejorar los rendimientos agrcolas.
Bolivia: Niveles de los rendimientos de cultivos agrcolas
3000 2500 2000 1500 1000 500 0 Cebada Maz Quinua Trigo Caf
Rend max

Arveja

Haba Algodn Girasol

Mediana

Man

Soya

Rend Min

Fuente: Elaboracin propia, en base a datos estadsticos CN 1950 e INE.

Realizando una comparacin de los rendimientos agrcolas, con los pases de la regin andina, en la mayora de los casos los niveles de productividad se encuentran por debajo de los promedios, aspectos estos que muestran nuevamente que el incremento de los volmenes de produccin, en los ltimos 60 aos, se ha basado en la expansin de la frontera agrcola, antes que en el incremento de la productividad.

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Comparacin de rendimientos agrcolas entre pases de la CAN (ao 2005)

Papa Tomat e Trigo Maiz Cebad a Arroz 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000
Venezuela Per Ecuador Colombia Bolivia

kgr/ha

Fuente: FAO. 2005.

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