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Di Nicola Palilla

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Mi permetto di sottoporre alla vostra cortese attenzione un progetto di riforma basato su piccolissimi ritocchi al testo costituzionale in vigore. Data la grande litigiosit dei partiti e fra i partiti in riguardo allargomento, ho pensato che si potrebbe apportare soltanto qualche piccola miglioria alla Costituzione, mirando a risolvere efficacemente i problemi della nostra forma di governo, piuttosto che ad applicare dei modelli teorici o ideologici. Scopo di questa lettera fornire una sorta di commentario alla proposta della Costituzione illustrata nel file allegato. ARTT.56,57,58,65 Con la riforma degli artt.56,57 si voluto giungere alleliminazione del bicameralismo perfetto in ordine alla composizione politica delle due camere e, allo stesso tempo, risolvere lannosa questione della scelta del sistema elettorale. In un certo qual modo si pu affermare che la questione affrontata senza operare alcuna scelta, ossia prevedendo lelezione dei deputati con il sistema uninominale (ad uno o a due turni, secondo la legge) e quella dei senatori con il proporzionale. Per lelezione dei senatori la legge dovr prevedere uno sbarramento a livello regionale, utile a creare una selezione tra le liste tale da non compromettere la rappresentanza delle minoranze linguistiche e politiche che hanno, nellambito del territorio regionale, una considerevole presenza. Detto diversamente, lo sbarramento regionale non impedisce ai partiti regionalisti (e agli elettori che vogliono da questi farsi rappresentare) e alle loro istanze di vincere seggi malgrado le loro misere percentuali a livello nazionale, ma al contempo elimina il rischio di uneccessiva frammentazione tra le forze politiche di rilievo nazionale. Lart.56 prevede la riduzione dei deputati a 300. Ci giustificato dal fatto che, essendo il potere legislativo in parte attribuito alle Regioni, non pi necessario avere un parlamento enorme. Daltra parte, perch una legge regionale che ha lo stesso rango di una legge ordinaria, nel rispetto del riparto delle competenze tra Stato e Regioni pu essere saggiamente scritta e valutata da Consigli Regionali di soli 30 membri ed una Camera dei Deputati non pu fare lo stesso con non meno di 630 membri? Forse che i legislatori regionali siano pi intelligenti e saggi? 300 deputati sono sufficienti perch si lascia sostanzialmente immutato il numero dei senatori (si potrebbe anche stabilire che il numero ________________________________________________________________________________
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www.nicolapalilla.blogspot.it ________________________________________________________________________________ dei deputati debba essere perfettamente identico a quello dei senatori, in verit), ci consentendo a deputati e senatori di avere lo stesso peso nelle votazioni che avvengono a camere riunite. La rappresentanza degli italiani residenti allestero nel solo Senato giustificato da motivi di coerenza: la votazione per il Senato avviene nellambito delle Regioni; possibile considerare le circoscrizioni estere come ambiti regionali a s. Un discorso analogo non pu farsi alla Camera, ragion per cui si ritiene che solo al Senato sia possibile avere dei rappresentanti eletti allEstero (con luninominale, vista lesiguit del numero dei senatori da eleggere per circoscrizione. Discorso analogo per lelezione dei senatori della Valle dAosta e del Molise). La modifica dellart.58 consiste nel suo cambiamento del requisito anagrafico det per lelettorato attivo e passivo per il Senato, visto che lunica differenza tra le due camere sar nel loro sistema delezione. Lart.65 si commenta da solo. Mi si dir che in tale non si risolve affatto il problema delle maggioranze separate tra le due Camere. Penso che lobiezione, per quanto legittima, non sia molto fondata alla luce delle modifiche agli articoli successivi. E da rimarcare, comunque, che, in condizioni normali, la tendenza degli elettori non a scegliere diversamente tra Camera e Senato, per cui molto probabile che chi conquisti la maggioranza dei seggi alla Camera la ottenga anche al Senato, seppur in dimensione ridotta. O per lo meno, assai probabile che lo schieramento vincitore alla Camera non sia in minoranza al Senato, potendo un governo maggioritario alla Camera passare anche al Senato concedendo qualcosa ai partitini non presenti alla Camera e penalizzati dal sistema maggioritario. Il caso di maggioranze diverse sarebbe un limite dato dalla crisi del sistema o da un sostanziale pareggio tra le formazioni politiche voluto dagli stessi elettori. Lesperienza di coalizioni innaturali uneventualit anche nelle pi funzionanti democrazie parlamentari (Germania, Regno Unito, Austria) quando gli elettori di fatto non scelgono . I dubbi su questa proposta potranno essere fugati dal commento agli interventi proposti per gli articoli successivi. ARTT.70,72,74,77 In primo luogo si sottolinea lomissione di collettivamente nellesercizio del potere legislativo delle due Camere. La ragione di ci nel successivo art.72 che, cos come riformato, consente ai disegni di legge del governo dichiarati necessari alla realizzazione ________________________________________________________________________________
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www.nicolapalilla.blogspot.it ________________________________________________________________________________ del suo programma di essere considerati approvati anche se approvati da una sola delle due camere (indifferentemente), purch tale approvazione avvenga a maggioranza assoluta nel corso della seconda votazione. Detto diversamente, simmagini che un disegno di legge del governo riceva lapprovazione di una sola camera e non dellaltra (la quale ha solo il potere di proporre emendamenti). La mancata approvazione dellaltra camera comporta un ritorno del disegno di legge alla prima camera, che riapprova il testo o ne approva uno modificato. Se laltra camera seguir a non approvare, il governo potr chiedere comunque al presidente lemanazione della legge purch la camera che ha approvato lo abbia fatto a maggioranza assoluta. Il Presidente potr rinviare la legge alle camere per provare a mettere un accordo tra le camere, ma tale rinvio sar superato se almeno una delle due camere riapprover il testo (com o ulteriormente modificato) a maggioranza assoluta (art.74). Nel caso di disegni di legge proposti dalla camere, invece, necessaria lapprovazione di entrambe le camere dello stesso testo, seguendo la procedura per cui la camera proponente decide sugli emendamenti proposti dallaltra camera. Questo sistema dovrebbe permettere al governo di farsi approvare i provvedimenti almeno dalla camera in cui ha la maggioranza, in modo che la differente composizione delle due camere non comprometta la funzione del governo. La modifica dellart.77 si commenta da s. Si fa notare che questa forma di bicameralismo non risolve la questione della rappresentanza delle Regioni, non avendo il Senato da me delineato natura federale. Rimando largomento ai paragrafi successivi Il Presidente della Repubblica Per quanto riguarda la presidenza della Repubblica, si lascia inalterato il principio dellelezione a camere riunite, con lintegrazione dei delegati regionali. Onde evitare, per, unelezione lunga e logorante, si prevedono successivamente due scrutini a maggioranza dei due terzi, due con la maggioranza dei tre quinti (per abbassare il quorum dolcemente), due a maggioranza assoluta. Come deterrente utile ad indurre i parlamentari a convergere almeno a maggioranza assoluta su di un candidato in tempi accettabili, si prevede che lelezione non consti di pi di sei scrutini, con la proclamazione ad interim per due anni del ________________________________________________________________________________
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www.nicolapalilla.blogspot.it ________________________________________________________________________________ presidente del Senato a Capo dello Stato. Linterim servir solo a consentire alle parti politiche di riflettere per trovare un nome condiviso. Durante linterim, il presidente del Senato eserciter tutti i poteri che la costituzione assegna al presidente della repubblica. Lart.84 prevede la riduzione del requisito anagrafico al solo fine di invertire la tendenza degli ultimi anni ad eleggere persone molto al di sopra dei cinquantanni, visto che non si capisce per quale ragione non possa rinvenirsi un uomo sufficientemente saggio anche tra i cinquantenni. Lart.85 sancisce che nessuno pu essere rieletto per un secondo mandato allo scadere del primo: ci necessario perch si abolisce il 2comma dellart.88 in relazione al semestre bianco, visto che pu esistere la necessit di dover sciogliere le camere in qualsiasi momento del mandato del presidente alla luce della modifica del primo comma dello stesso art.88. Il nuovo articolo 88, infatti, prevede che, caduto il governo, si vada subito ad elezioni anticipate, sempre che sia trascorso almeno un anno dalle ultime elezioni. Se la crisi di governo intervenisse negli ultimi sei mesi del mandato presidenziale, non si potrebbe dare attuazione al principio che si deve andare ad elezioni subito (sempre che sia trascorso almeno un anno dallultima elezione. Diversamente, si proceder alla nomina di un nuovo Primo Ministro). La previsione dello scioglimento immediato delle camere deve servire come deterrente contro crisi di governo, per cos dire evitabili. Non deve, dunque, essere vista come una sorta di deriva populistica. Il secondo comma dello stesso articolo pu essere inteso solo alla luce dellart.94, che sar di seguito argomentato. Il governo Negli articoli relativi al governo salta subito allocchio la sostituzione del Presidente del Consiglio con un Primo Ministro. Tale cambiamento non va inteso come puramente formale, perch al Primo Ministro dato di indicare al Presidente della Repubblica i nomi dei ministri da nominare e revocare (Art.92). La figura del Primo Ministro dunque prevalente del governo, tanto che egli ne definisce e ne dirige lazione (Art.95). Il Primo Ministro nominato dal Presidente della Repubblica tenuto conto dei risultati elettorali e dopo le consuetudinarie consultazioni. Data la possibilit che non la maggioranza esistente in un camera non lo sia nellaltra, per linsediamento del Primo ministro e del suo governo sufficiente la fiducia di anche una sola delle due camere. La ________________________________________________________________________________
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www.nicolapalilla.blogspot.it ________________________________________________________________________________ mancata fiducia in una camera, potendo dipendere dalla composizione del governo e non gi dallassoluta assenza di possibilit che il governo possa comunque passare anche in questa camera provvedimento per provvedimento, pu indurre il Primo ministro ad entrare comunque in carica. Il discorso sarebbe diverso se egli avesse la sensazione di non poter affatto passare. Invero, potendo i disegni di legge del governo essere approvati anche da una sola camera, la scelta di dimettersi rimessa alla personalit del Primo ministro e alle sue strategie. A rigore di logica, infatti, il suo governo non dovrebbe avere problemi a portare avanti il suo programma. Lart.94 continua specificando che il governo non pu dimettersi se non in parlamento in seguito allapprovazione di una mozione di sfiducia in entrambe le camere (perch ci comporta levidenza che il governo ha perduto il sostegno anche della sola camera che gli aveva votato la fiducia). Quando il governo si dimette per il solo sentore di essere in minoranza o per una lite nella coalizione, il Presidente ha lobbligo di parlamentarizzare la crisi. Se il governo, invece, mantiene la sua maggioranza in almeno una delle due camere e la scelta della dimissione riguarda il solo Primo ministro per fatti esclusivamente personali (si deve fare riferimento pi precisamente agli stessi impedimenti previsti dalla Costituzione in riguardo al Presidente della Repubblica), il governo pu indicare al Presidente un nuovo Primo Ministro tra i suoi membri, dato che si deve presumere che il parlamento abbia ancora fiducia nel governo. Se non fosse cos, il parlamento dovrebbe votare la sfiducia. A questo punto mi preme meglio svelare la logica di fondo di questo nuovo assetto di governo e parlamentare. In primo luogo, preciso che volendo dimostrare come sia possibile cambiare incisivamente la Costituzione con piccoli interventi, mi sono dovuto destreggiare nel taglio e cucito direttamente sul testo costituzionale in pdf. Non considerando scarso il risultato ottenuto, non vedo perch la tecnica del taglio e cucito non possa essere adottata anche dai litigiosi legislatori. Come anticipato, la riforma del governo e del parlamento indissolubilmente legata alla necessit di individuare un sistema elettorale ben accetto da tutti gli schieramenti che abbia il non indifferente merito di non distorcere la volont espressa dagli elettori, concedendo una maggioranza di seggi ad una non maggioranza elettorale. A mio giudizio, il pi grande demerito del Porcellum che per ben due volte (2006, 2013) ha trasformato in una maggioranza parlamentare uno schieramento che non meritava di esserlo, dato il responso degli elettori. In questo senso, ________________________________________________________________________________
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www.nicolapalilla.blogspot.it ________________________________________________________________________________ la difficolt di ottenere una maggioranza al Senato come riaffermare una situazione di stallo politico gi espressa dagli elettori. Il premio di maggioranza allitaliana, in altri termini, uninsopportabile trasfigurazione della volont popolare. Daltra parte, lo ripeto, se gli elettori si esprimono per il pareggio tra gli schieramenti, ipotesi marginale ma sempre possibile, nessuno degli schieramenti pu pretendere di essere stato eletto dal popolo per assumere la funzione di governo. Le coalizioni innaturali di governo sono uneventualit anche in Germania, nel Regno Unito, in Francia (coabitazione), ergo, la preoccupazione di far vincere per forza qualcuno, magari forzando la volont popolare, tutto fuorch democratico. Nella difficolt di scegliere un sistema elettorale, la mia proposta di fare come fecero i padri fondatori americani che, dovendo scegliere tra un parlamento rappresentativo della popolazione negli stati o degli stati, decisero di adottare entrambe le teorie della rappresentanza mediante una Camera con un numero di rappresentanti assegnati a ciascuno stato in ragione della popolazione ed un Senato con due senatori per ciascuno stato. Allo stesso modo, io propongo una camera eletta con luninominale e laltra col proporzionale. Poich un sistema di voto non qualitativamente superiore allaltro, in quanto entrambi i sistemi rispecchierebbero la volont popolare seppure con criteri differenti non ritengo si possa stabilire un ordine dimportanza tra le due camere. Ecco perch la mia proposta propone che una camera prevalga sullaltra relativamente alla sola formazione del governo e allapprovazione dei disegni di legge governativi senza dire quale delle due debba prevalere. A mio parere, saranno le condizioni politiche a determinare quale camera prevarr. Ci detto, sono comunque sufficientemente convinto che nella Camera dei Deputati ci sar una maggioranza chiara. Come si apprende dallesperienza dei paesi anglosassoni, la probabilit che terzi schieramenti possano impedire ad una delle due maggiori forze politiche di ottenere la maggioranza assoluta alta solo nel caso in cui detta terza forza abbia un consenso paragonabile a quello delle due maggiori. Rifacendoci al caso delle elezioni regionali e locali italiani, la presenza di forti candidati del M5S non ha interrotto la logica bipolare destra-sinistra e nemmeno ha impedito alle due maggiori coalizione di raccogliere insieme non meno del 75% del consenso elettorale. In queste condizioni, ossia a patto che le due principali forze politiche non scendano al di sotto della soglia del 65%, luninominale dovrebbe assicurare una Camera bipartita con una coalizione sicuramente in maggioranza ________________________________________________________________________________
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www.nicolapalilla.blogspot.it ________________________________________________________________________________ (oltretutto, con il 65% dei voti queste due coalizione non otterrebbero, prevedibilmente, meno del 80% dei seggi). Poich il comportamento degli elettori razionale, nel senso che essi tendono a votare per la stessa coalizione alla Camera e al Senato (votare PD alla Camera e PDL al Senato?), in condizioni di normalit (ossia con i due gruppi maggiori non al di sotto del 65% del consenso), eventuali terzi raggruppamenti non potrebbero mai essere maggioritari. Al Senato, quindi, il rischio non nella possibilit di una maggioranza diversa da quella della Camera, bens che non ci sia alcuna maggioranza. Il fatto che non richiesta la fiducia in entrambe le camere permetter al governo di insediarsi anche al Senato, dove potrebbe anche non passare provvedimento per provvedimento, in vigenza della maggioranza assoluta alla Camera. La decisione del Primo ministro di dimettersi perch non in maggioranza al Senato sarebbe, a quel punto, legata sola alla sua personalit. Art.99 Consiglio Permanente delle Autonomie Nel bicameralismo fin qui delineato non trovano spazio le Regioni. Bench io sia un sostenitore delle autonomie regionali e locali, penso che nel mondo di oggi che tende allomogeneizzazione e allarmonizzazione se non alla unificazione del diritto, creare un sistema federale con dovizia di legislatori mi sembra, permettetemi, eccessivamente controcorrente. Esiste un riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni, per cui ciascuno pu legiferare nel proprio ambito senza dover rendere conto allaltro. Il vero problema, secondo me, sta nel definire compiutamente lelenco delle materie di cui allart.117, giacch notorio come la Corte Costituzionale sia da tempo impantanata dai ricorsi dello Stato contro le Regioni che legiferano nel suo campo desclusivit. Questi conflitti sono dovuti al fatto che lart.117 non correttamente applicabile senza le leggi che definiscono con precisione gli ambiti della legislazione statale esclusiva. Una camera delle Regioni, quindi, dovrebbe principalmente concorrere alla scrittura di queste leggi. In secondo luogo, dovrebbe partecipare al processo legislativo relativo alla materia tributaria e ai trasferimenti economici e delle funzioni amministrativi, perch le Regioni debbono poter dire la loro su di una legge desclusiva statale che , per, indispensabile allefficiente ed efficace azione dellamministrazione politica e burocratica della Regione. Cosa avrei dovuto fare, creare una terza camera? Nel fare taglio e cucito, non avrei ________________________________________________________________________________
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www.nicolapalilla.blogspot.it ________________________________________________________________________________ potuto, quindi ho pensato che si sarebbe potuto decostituzionalizzare un organo ausiliario del governo il CNEL, che nellesperienza repubblicana si dimostrata importante ma non tanto da meritarsi la menzione costituzionale e sostituire larticolo relativo (art.99) con il Consiglio Permanente delle Autonomie in cui trovano spazio tanto i rappresentanti delle Regioni quanto dei Comuni. Il Comitato partecipa alla formazione delle leggi statali dinteresse regionale con il potere diniziativa e con pareri obbligatori (che possono anche dare vita alla formulazione di emendamenti che il Governo sar obbligato a presentare alle camere). In particolare il Comitato si occuper delle leggi dapplicazione dellart.117 e di garantire che le regioni e i comuni abbiano le risorse per poter funzionare. Il Comitato si occuper anche di risolvere in via bonaria le liti tra lo Stato e le Regioni (per alleggerire la pressione sulla Corte Costituzionale). Il CSM e la Corte Costituzionale Sugli articoli 104 e 135 si interviene solo per modificare la composizione dei due organi. Nella formulazione da me proposta, i membri del CSM sarebbero nominati per un terzo dal Presidente della Repubblica, eletti dalle Camere per un terzo e dagli stessi magistrati solo per il terzo residuali. Inoltre, il vicepresidente sarebbe nominato dal Presidente della Repubblica, piuttosto che eletto tra i giudici eletti dal Parlamento. Inoltre, la componente togata verrebbe eletta dai soli magistrati delle corti superiori. Perch? Perch il CSM non dovrebbe essere lorgano di autogoverno della magistratura, bens lorgano di governo. Lidea dellautogoverno rischia (forse il rischio si gi palesato) di creare una casta di giudizi al disopra di ogni valutazione. Per dirla diversamente, qualunque giudice, avendo eletto un amico al CSM, potrebbe fare carriera immeritatamente o scampare ad un processo disciplinare. Ecco perch il caso di ridurre la componente togata del CSM e, di conseguenza, il numero dei votanti per detta componente. I giudici nominati dal Presidente dovrebbero servire a bilanciare le due componenti (quella togata e quella laica), mentre la presidenza dovrebbe essere assegnata ad un uomo (o donna) di fiducia del presidente della repubblica, visto che la costituzione assegna a lui la presidenza dellorgano in quanto il pi alto soggetto super partes dellordinamento. Per quanto concerne la Corte Costituzionale, infine, la modifica proposta consiste nella riduzione a soli dieci componenti per effetto dellabolizione della componente eletta dalle ________________________________________________________________________________
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www.nicolapalilla.blogspot.it ________________________________________________________________________________ corti superiori. La proposta giustificata dal fatto che, mentre per realizzare lautonoma amministrazione della giustizia bene che nel Consiglio siano presenti i pi anziani ed esperti membri dellordinamento giudiziario, per quanto attiene la Corte Costituzionale, la nomina dei maggiori esperti di diritto pu avvenire sulla base curriculare di quanti hanno i requisiti, valutazione che non richiede lintervento di esperti provenienti dalla magistratura e che pu essere ugualmente condotta dal Presidente della Repubblica e dal Parlamento. Oltretutto, tenuto conto che, con le sue sentenze, la Corte innova il diritto, si ritiene che sia pi coerente con la realt effettiva che gli organi politici possano indirizzare le sentenze della Corte mediante la scelta dei suoi componenti (fermi restanti i requisiti di professionalit e umani richiesti dalla Costituzione e dalle leggi). Con questa affermazione non si vuole dire che la Corte debba essere politicizzata; al contrario, si vuole garantire una qualche legittimit politica al fatto che un organo non elettivo possa innovare profondamente lordinamento, giudicando loperato del Legislatore e, indirettamente, degli elettori.

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