El ESTADO DEMOCRATICO DE DERECHO Y LOS NUEVOS AUTORITARISMOS CONSTITUCIONALES EN AMERICA LATINA: EL CASO DE VENEZUELA*

Allan R. Brewer-Caras
Profesor de la Universidad Central de Venezuela Professor, Columbia Law School, New York (2006)

I.

LAS EXIGENCIAS DEL ESTADO DEMOCRATICO DE DERECHO: LA SEPARACIN DE PODERES Y LA DEMCORACIA

En estos primeros aos del Siglo XXI, Amrica Latina est comenzando a observar la aparicin de un nuevo modelo de Estado autoritario que no tiene su origen inmediato en un golpe de Estado militar, como ocurri en el transcurso de las dcadas del Siglo pasado, sino en elecciones populares. Se trata de un autoritarismo con apoyo popular, como fueron todos los del Siglo pasado, y adems con origen electoral. Ni uno ni otro modelo autoritario es democrtico, ni puede considerarse como un Es*

Este escrito lo hemos elaborado partiendo del texto de la ponencia presentada al IX Congresso Ibero-Americano de Direito Constitucional e VII Simpsio Nacional de Direito Constitucional, Associao Brasileira dos Constitucionalistas Demcratas, Seo Brasileira do Instituto Ibero-Americano de Direito Constitucional, Academia Brasileira de Direito Constitucional, 11-15 de noviembre 2006, Curitiba, Paran, Brasil. Para su redaccin, a la vez partimos de lo que habamos expuesto en nuestro trabajo: Los problemas de la gobernabilidad democrtica en Venezuela: el autoritarismo constitucional y la concentracin y centralizacin del poder, en Gobernabilidad y constitucionalismo en Amrica Latina, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico 2005, pp. 73-96

tado de derecho, pues carece de los componentes esenciales de la democracia, que son bastante ms que la sola eleccin popular de los gobernantes. En efecto, la democracia como rgimen poltico slo puede funcionar en un sistema constitucional de Estado de derecho en el cual se tome efectivamente en cuenta con todas sus consecuencias polticas, la clsica y clara advertencia que dcadas antes de la Revolucin francesa haba legado al mundo, Charles Louis de Secondat, Barn de Montesquieu:
Es una experiencia eterna deca- que todo hombre que tiene poder tiende a abusar de l; y lo hace hasta que encuentra lmites Para que no se pueda abusar del poder es necesario que por la disposicin de las cosas, el poder limite al poder1.

Dcadas despus, adems, este postulado sobre la divisin del poder pblico, como legado de las Revoluciones Norteamericana y Francesa2, comenz a ser una premisa ineludible de la democracia como rgimen poltico. En efecto, si bien la democracia es esencialmente un sistema poltico que tiene por objeto asegurar el gobierno del pueblo, titular de la soberana, sea en forma indirecta a travs de representantes, o bien mediante instrumentos para su ejercicio directo; para que ello pueda ocurrir, tiene que estar montada sobre un sistema poltico constitucional que, en todo caso y por sobre todo, impida el abuso de quienes ejercen el poder estatal, lo que es de la esencia del Estado de derecho. Es decir, para que pueda existir y funcionar efectivamente, la democracia requiere de un marco constitucional que establezca y permita

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De lEspirit des Lois (ed. G. Tunc), Paris 1949, Vol. I, Libro XI, Cp. IV, pp.162-163 Vase Allan R. Brewer-Caras, Reflexiones sobre la Revolucin Americana (1776) y la Revolucin Francesa (1789) y sus aportes al constitucionalismo moderno, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 1992.

el control del poder, que es su lmite esencial, y donde el poder, mediante su divisin y distribucin, pueda frenar al poder, de manera que los diversos poderes del Estado puedan limitarse mutuamente. Y ello, como garanta esencial de todos los valores de la propia democracia, que adems del respeto a la voluntad popular, es la vigencia de los derechos humanos, el pluralismo poltico, la alternabilidad republicana y el sometimiento del Estado al derecho. Precisamente por ello, en la Carta Democrtica Interamericana adoptada en la Asamblea General de la Organizacin de Estados Americanos, en Lima, el 11 de septiembre de 2001, se enumeraron en su artculo 3, como elementos esenciales de la democracia representativa, adems del respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; del acceso al poder y su ejercicio con sujecin al Estado de derecho; de la celebracin de elecciones peridicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto, como expresin de la soberana del pueblo; y del rgimen plural de partidos y organizaciones polticas; la necesaria existencia dice- de la separacin e independencia de los poderes pblicos. Adems, la misma Carta Interamericana defini en su artculo 4, como componentes fundamentales del ejercicio de la democracia, la transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestin pblica, y el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresin y de prensa. Adems, se declar que son igualmente fundamentales para la democracia la subordinacin constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida y el respeto al estado de derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad. La democracia, por tanto, es mucho ms que las solas elecciones y votaciones. Entre todos esos elementos y componentes esenciales de la democracia, el que se refiere a la separacin e independencia de los Poderes Pblicos es el que se configura en uno de los pilares fundamentales del

Estado de derecho, para que incluso, los otros factores de la democracia puedan ser una realidad poltica3. En Amrica Latina, en una forma u otra, con todos los altos y bajos de su efectividad, en los perodos democrticos que nuestros pases han tenido, siempre ha habido instituciones que buscan asegurar el respeto a los derechos humanos, la sujecin del poder al derecho, elecciones ms o menos regulares y libres y un rgimen plural de partidos. Pero si nuestras democracias no terminan de arraigar, y el Estado de Derecho no termina por apoderarse de nuestras instituciones polticas, es porque nos ha faltado implantar efectivamente el ltimo de los elementos mencionados sobre la democracia y el ms clsico de todos, referido a la efectiva separacin e independencia de los poderes; es decir, al orden constitucional que debe existir en toda democracia, lo que le da sentido al Estado de derecho, para controlar y limitar el poder, y que en particular, puede permitir una efectiva representacin poltica; la posibilidad real de participacin poltica del ciudadano, un gobierno transparente y responsable, y la vigencia efectiva del imperio de la ley. En cambio, sin control del poder no slo no hay ni puede haber real democracia ni efectivo Estado de derecho, sino que no se puede lograr la efectiva vigencia todos los otros antes mencionados factores esenciales de la democracia, pues slo controlando al Poder es que puede haber elecciones completamente libres y justas, es decir, puede haber representatividad efectiva; slo controlando al poder es que puede haber pluralismo poltico; slo controlando al Poder es que puede haber efectiva participacin democrtica; slo controlando al Poder es que puede asegurarse una efectiva transparencia en el ejercicio del gobierno, con exigencia de la rendicin de cuentas por parte de

Vase sobre la Carta Democrtica Interamericana y la crisis de la democracia en Venezuela, Allan R. Brewer-Caras, La crisis de la democracia venezolana. La Carta Democrtica Interamericana y los sucesos de abril de 2002, Ediciones El Nacional, Caracas 2002. pp. 137 y ss.

los gobernantes; slo controlando el Poder es que se puede asegurar un gobierno sometido a la Constitucin y las leyes, es decir, un Estado de derecho; slo controlando el Poder es que puede haber un efectivo acceso a la justicia y esta pueda funcionar con efectiva autonoma e independencia; y slo controlando al Poder es que puede haber real y efectiva garanta de respeto a los derechos humanos. Al contrario demasiada concentracin y centralizacin del poder, como ocurre en cualquier gobierno autoritario, as tenga origen electoral, si no hay controles efectivos sobre los gobernantes, y peor an, si estos tienen o creen tener apoyo popular, inevitablemente conduce a la corta o a la larga a la tirana. Y esa fue la historia de la humanidad durante la primera mitad del Siglo pasado, que nos mostr precisamente a tiranos que usaron el voto de la mayora para acceder al poder y desde all aplicaron el autoritarismo para acabar con la propia democracia y con todos sus elementos, comenzando por el respeto a los derechos humanos. Desde los inicios del constitucionalismo moderno, adems, el principio de la separacin de poderes qued plasmado en la misma Declaracin francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, cuando proclam que toda sociedad en la cual la garanta de los derechos no est asegurada, ni la separacin de poderes determinada, no tiene Constitucin (art. XVI). Sin embargo, a pesar de las dos centurias transcurridas, y particularmente en las ltimas cinco dcadas por los avances en la democracia, tanto el principio de la divisin o separacin orgnica de poderes como manifestacin de la distribucin horizontal del Poder, como el principio de la distribucin territorial o vertical del poder como signo de la descentralizacin poltica, han sido y continan siendo los signos ms arraigados, y no necesariamente desarrollados en la practica, del constitucionalismo contemporneo para garantizar la libertad, el gobierno democrtico y el Estado de derecho.

Si en la Venezuela contempornea, por ejemplo, en estos primeros aos del Siglo XXI, se ha arraigado un gobierno autoritario, ello tiene su origen precisamente en la forma como se deform el principio de la separacin de poderes en la Constitucin de 1999, de manera tal que en cuanto a la separacin orgnica de poderes, ha permitido la concentracin del poder en manos del Poder Ejecutivo en relacin con la Asamblea Nacional, y en sta, en relacin con los otros Poderes Pblicos; y en cuanto al sistema federal de distribucin territorial del Poder, al contrario del proclamado Estado federal descentralizado (art. 4, Constitucin), ha acentuado una federacin centralizada, lo cual se ha agravado por eliminacin del Senado como instrumento para garantizar la participacin igualitaria de los Estados en la elaboracin y control de las polticas nacionales. A partir de 2000, Venezuela, por tanto, pas a ser un raro ejemplo de una federacin sin Cmara federal, igual como sucede en las pocas federaciones existentes en Estados con territorios minsculos. En la Constitucin Venezolana de 1999, en efecto, si nos atenemos a las palabras del texto, supuestamente se habra regulado un sistema de gobierno democrtico participativo y protagnico montado sobre los principios de la separacin orgnica de poderes y de la distribucin territorial del Poder Pblico mediante una Federacin descentralizada. Sin embargo, en realidad y al contrario, utilizando una palabrera engaosa, lo que se dise fue un sistema de gobierno estructurado sobre la base de la concentracin del poder pblico y de la centralizacin poltica del Estado, lo que afecta los otros elementos esenciales de la democracia, conduciendo a la propia negacin del Estado de derecho. Por ello, las siguientes reflexiones sobre el tema del Estado democrtico de derecho y los nuevos autoritarismos constitucionales en Amrica Latina, en referencia al caso de Venezuela, que tanta importancia tiene frente a lo que debera ser un Estado democrtico de dere-

cho, montado sobre la separacin de poderes y la descentralizacin poltica. En el caso de Venezuela, en cambio, lo que se ha desarrollado en los ltimos aos es un Estado signado, al contrario, por una parte, por el principio contrario de la concentracin del poder y el autoritarismo constitucional; y por la otra, por la centralizacin poltica y la ausencia efectiva de participacin democrtica. II. LA CONCENTRACIN DEL PODER Y EL AUTORITARISMO CONSTITUCIONAL

En problema de la concentracin del poder, semilla del autoritarismo en Venezuela, puede decirse que deriva de la propia Constitucin de 1999. Por ello, con motivo de la realizacin del referendo aprobatorio de la misma celebrado en diciembre de 1999, en un documento que elaboramos para explicar y justificar las razones por las cuales propugnamos el voto negativo en dicho referendo, advertimos que si la Constitucin se aprobaba, en Venezuela se implantara:
Un esquema institucional concebido para el autoritarismo derivado de la combinacin del centralismo del Estado, el presidencialismo exacerbado, la democracia de partidos, la concentracin de poder en la Asamblea y el militarismo, que constituye el elemento central diseado para la organizacin del poder del Estado. En mi opinin -agregaba-, esto no es lo que se requera para el perfeccionamiento de la democracia; la cual al contrario, se debi basar en la descentralizacin del poder, en un presidencialismo controlado y moderado, en la participacin poltica para balancear el poder del Estado y en la sujecin de la autoridad militar a la autoridad civil4.

Lamentablemente, nuestra advertencia de entonces se ha venido haciendo realidad, y con base en la Constitucin, a partir de 1999 en

Documento de 30 de noviembre de 1999. Vase en Allan R. Brewer-Caras, Debate Constituyente (Aportes a la Asamblea Nacional Constituyente), Tomo III, Fundacin de Derecho Pblico, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 1999, p. 339.

Venezuela se ha venido instrumentando un supuesto sistema democrtico participativo y protagnico pero basado en la concentracin y centralizacin del poder, lo cual es una contradiccin, con consecuencias demoledoras para la propia democracia y el Estado de derecho. Este proceso se inici, por lo dems, con el golpe de Estado perpetrado por la propia Asamblea Nacional Constituyente de 1999, la cual sin autoridad alguna, asalt y concentr todo el poder del Estado violando la Constitucin entonces vigente de 1961, lo que provoc no slo resultados desastrosos que muchos fuera y dentro del pas no quisieron ver o entender, sino inslitas secuelas institucionales como la inacabada e inconclusa transitoriedad constitucional a que estuvo y en muchos aspectos sigue estando sometido el pas5, como sucede por ejemplo en materia judicial; y lo ms grave, con la anuencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que fue producto de aqulla Asamblea, con lo que se han venido socavando los principios fundamentales del control democrtico del poder, de la democracia y del Estado de derecho6. Puede decirse, entonces, que la Constitucin que produjo la Asamblea Constituyente de 1999, configur un marco institucional autoritario, que impide el desarrollo de la democracia misma y la consolidacin del Estado de derecho. Al contrario de ese marco institucional y de la prctica constitucional que lo ha implementado en los ltimos aos, la Constitucin que Venezuela requera para estos comienzos del
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Vase Allan R. Brewer-Caras, Golpe de Estado y proceso constituyente en Venezuela, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 2003. pp. 179 y ss. Vase por ejemplo, Allan R. Brewer-Caras, La Sala Constitucional versus el Estado democrtico de derecho. El secuestro del poder electoral y de la Sala Electoral del Tribunal Supremo y la confiscacin del derecho a la participacin poltica, Los Libros de El Nacional, Coleccin Ares, Caracas 2004; La progresiva y sistemtica demolicin institucional de la autonoma e independencia del Poder Judicial en Venezuela 1999-2004, en XXX Jornadas J.M Dominguez Escovar, Estado de derecho, Administracin de justicia y derechos humanos, Instituto de Estudios Jurdicos del Estado Lara, Barquisimeto, 2005, pp.33174.

Siglo XXI, tena que haber sido una que asegurara el perfeccionamiento de la democracia mediante el diseo y efectiva implementacin del principio de la separacin orgnica de poderes, como antdoto efectivo frente al autoritarismo; y ello, incluso, consolidando la separacin de poderes ms all de los tres clsicos Poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), haciendo partcipes efectivos del ejercicio del Poder Pblico con rango constitucional, a los clsicos rganos de control que siempre han existido en nuestros pases latinoamericanos, como las Contraloras Generales, el Ministerio Pblico, los Defensores del Pueblo o de los Derechos Humanos y los rganos electorales. Pero por ms separacin orgnica de poderes que la Constitucin ha consagrado, incluso con cinco poderes del Estado (Art. 136: Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral), para que dicha separacin pudiera ser efectiva tena que haberse consolidado la independencia y la autonoma entre los mismos, de manera de asegurar la limitacin y control del poder por el poder mismo. Ello, sin embargo, no se dise, y a pesar de la antes mencionada separacin en cinco conjuntos de rganos del Estado, en la Constitucin de Venezuela se encuentra una absurda distorsin de dicha separacin, al otorgarse a la Asamblea Nacional, como rgano poltico que ejerce el Poder Legislativo y de control, no slo la potestad de nombrar, sino de remover de sus cargos a los Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, al Fiscal General de la Repblica, al Contralor General de la Repblica, al Defensor del Pueblo y a los Miembros del Consejo Nacional Electoral (Art. 265, 279 y 296); en algunos casos, incluso, por simple mayora de votos. No puede hablarse de independencia de los poderes, sobre la cual descansa la propia separacin y la posibilidad de control mutuo, cuando la existencia misma de los titulares (no electos democrticamente) de los rganos que ejercen los poderes del Estado se hacen depender de uno de ellos, el cual adems es esencialmente de carcter poltico. Por ello, el slo hecho de la previsin en el texto constitucional de tal

poder de remocin en manos de la Asamblea Nacional, hace nugatoria la consagracin formal de la independencia de los poderes, al tener conciencia sus titulares de que pueden ser removidos cuando efectivamente acten con independencia7. Lamentablemente ello se ha manifestado Venezuela, de manera que cuando ha habido signos de autonoma por parte de algunos titulares de rganos del Estado, que se han osado manifestar, han sido removidos. Ello ocurri con la Defensora del Pueblo, y el Fiscal General de la Repblica originariamente designados por la Asamblea Nacional Constituyente en 1999, quienes por no apegarse a los dictados del poder, en 2000 fueron separados de sus cargos; y con Magistrados del Tribunal Supremo que se atrevieron a votar sentencias donde se cuestionaba el poder, lo que provoc que inmediatamente comenzaran a ser investigados y algunos de ellos incluso removidos de sus cargos, como ocurri con el Primer Vicepresidente del Tribunal Supremo en junio de 2004; y otros debidamente jubilados o retirados. En otros casos, la consecuencia que se ha producido por esa dependencia fctica de los rganos de control frente a la Asamblea Nacional, ha sido la abstencin total en que ha incurrido de ejercer el control que la Constitucin les atribuye, como ha sucedido con el Contralor General de la Repblica, cuya existencia misma ha sido motivo de conjetura; y de las complacencias del Defensor del Pueblo con el poder, que han provocado que se lo perciba, antes que como defensor de los ciudadanos frente al poder, como el defensor del poder frente a los ciudadanos. Los efectos de esta dependencia han sido catastrficos en relacin con el Poder Judicial, el cual fue intervenido por la Asamblea Nacional Constituyente en 1999, y contina intervenido con la lamentable anuencia del propio Tribunal Supremo de Justicia el cual se ha negado
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Vase Democracia y control del poder, en Allan R. Brewer-Caras, Constitucin, democracia y control del poder, Centro Iberoamericano de Estudios Provinciales y Locales, Universidad de Los Andes, Mrida 2004.

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a asumir el completo gobierno del Poder Judicial, permitiendo que conviva con l, una Comisin de Reorganizacin del Poder Judicial con poderes disciplinarios que son contrarios a lo que exige y manda la Constitucin; a lo que se suma el control poltico que la Asamblea Nacional ha asumido sobre los Magistrados del Tribunal Supremo, con la siempre oportuna advertencia de que pueden ser investigados y removidos8 incluso por mayora absoluta de votos, como inconstitucionalmente se estableci en la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004. Debe sealarse, adems, que las previsiones constitucionales que se establecieron para asegurar la autonoma de los sealados poderes del Estado mediante mecanismos participativos en la designacin de sus titulares, lamentablemente tambin fueron distorsionadas. La Constitucin, en efecto, estableci unos Comits de Postulaciones integrados por representantes de los diversos sectores de la sociedad para la seleccin de los candidatos a Magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, a Fiscal General de la Repblica, a Contralor General de la Repblica, a Defensor del Pueblo y a miembros (Rectores) del Consejo Nacional Electoral. Dichas previsiones constitucionales pretendan limitar el poder discrecional que el rgano poltico-legislativo haba tenido siempre, con sus acuerdos poltico-partidistas, para designar dichos altos funcionarios. Pero ello no se logr, pues la prctica poltica y legislativa desarrollada por la propia Asamblea Nacional en los ltimos aos, rgano que constitucionalmente era el que deba ser limitado; en un evidente fraude a la Constitucin, provoc que dichos Comits hayan quedado configurados como unas Comisiones parlamentarias ampliadas, integradas adems de por diputados, los que por de-

Vase Allan R. Brewer-Caras, La progresiva y sistemtica demolicin de la autonoma e independencia del Poder Judicial en Venezuela (1999-2004), en XXX Jornadas J. M. Do-

mnguez Escovar, sobre Administracin de Justicia y Derechos Humanos, Instituto de Estudios Jurdicos del Estado Lara, Barquisimeto 2005.

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finicin no podan formar parte de ellas por no ser representantes de la sociedad civil, por algunas otras personas llamadas sus representantes pero escogidas por la propia Asamblea Nacional de Organizaciones no gubernamentales estratgicamente seleccionadas9. Pero si la primaca de la Asamblea Nacional sobre los Poderes Judicial, Ciudadano y Electoral es el signo ms caracterstico de la ejecucin de la Constitucin de 1999 en los ltimos siete aos, la distorsin de la separacin de poderes convirtindola en un sistema de concentracin del poder, tambin deriva de la primaca que desde el punto de vista poltico-partidista, a la vez tiene el Poder Ejecutivo sobre la Asamblea Nacional. En la Constitucin de 1999, el presidencialismo se ha exacerbado, entre otros factores, por la extensin del perodo presidencial a seis aos; por la permisin de la reeleccin inmediata del Presidente de la Repblica (art. 230), lo que atenta contra el principio de la alternabilidad republicana al permitir un posible largo perodo de gobierno de hasta 12 aos; por lo complicado del referendo revocatorio del mandato (art. 72), lo que lo hace prcticamente inaplicable; y por la no adopcin del principio de la eleccin del Presidente por mayora absoluta y doble vuelta, conservndose la eleccin por mayora relativa (art. 228), originando la posibilidad de gobiernos electos con una minora de votos, lo que puede hacer al sistema ingobernable. Con este modelo presidencialista, al que se agrega la posibilidad de disolucin de la Asamblea Nacional por el propio Presidente de la Repblica (Art. 236,22), an cuando en casos excepcionales cuando se aprueben tres votos de censura parlamentaria contra el Vicepresidente Ejecutivo (art. 240); se exacerb el presidencialismo que no encuentra siquiera contrapeso en el antiguo bicameralismo que se elimin. El pre-

Vase Allan R. Brewer-Caras, La participacin ciudadana en la designacin de los titulares de los rganos no electos de los Poderes Pblicos en Venezuela y sus vicisitudes polticas, en Revista Iberoamericana de Derecho Pblico y Administrativo, Ao 5, N 5-2005, San Jos, Costa Rica 2005, pp. 76-95.

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sidencialismo ms bien se reforz con otras reformas como la regularizacin de las leyes habilitantes o de delegacin legislativa a los efectos de emisin de decretos-leyes y no slo en materias econmicas y financieras (art. 203), lo que constituye un atentado a la garanta constitucional de la reserva legal en la regulacin de los derechos constitucionales. Lo cierto es que la legislacin fundamental que se ha producido en los ltimos aos est contenida en estos decretos leyes dictados, incluso, sin que se hubiera respetado la exigencia constitucional de la consulta pblica obligatoria requerida en la Constitucin para los proyectos de ley. La Constitucin de 1999, tambin dentro de sus innovaciones, consagr un acentuado esquema militarista como no se conoca en la ltima centuria; lo cual si se agrega al presidencialismo como forma de gobierno y a la concentracin de poderes en la Asamblea Nacional y el Presidente de la Repblica cuando la controla, lo que muestra es la apertura el autoritarismo como forma de gobierno, lamentablemente instalado en la Repblica. En la Constitucin, en efecto se elimin toda idea de sujecin o subordinacin de la autoridad militar a la autoridad civil; dndose, al contrario, una gran autonoma a la autoridad militar y a la Fuerza Armada, con la posibilidad incluso de intervenir sin lmites en funciones civiles, bajo la comandancia general del Presidente de la Repblica. Ello se evidencia, por ejemplo, tanto de la incorporacin de algunas regulaciones como de la ausencia de las mismas: Primero, se elimin la tradicional prohibicin que exista en el constitucionalismo histrico respecto del ejercicio simultneo de la autoridad civil con la autoridad militar; segundo, se elimin el control civil parlamentario en relacin con la promocin de militares de altos rangos, y que haba sido diseado por los hacedores de la Repblica a comienzos del Siglo XIX. Esa promocin es ahora una atribucin exclusiva de la Fuerza Armada. Tercero, se elimin la norma que estableca el carcter apoltico de la institucin militar y su carcter no deliberante, lo cual abri el camino para que la Fuerza Armada delibere e intervenga en los asun13

tos que estn resolviendo los rganos del Estado; cuarto, se elimin de la Constitucin la obligacin de la Fuerza Armada de velar por la estabilidad de las instituciones democrticas que antes estaba prevista expresamente; quinto, y ms grave an, se elimin la obligacin de la Fuerza Armada de obedecer la Constitucin y leyes, cuya observancia deba estar siempre por encima de cualquier otra obligacin, como lo estableca la Constitucin anterior; sexto, por vez primera en la historia del pas, se le concedi a los militares el derecho al voto, lo cual ha mostrado ser polticamente incompatible con el principio de obediencia; sptimo, la nueva Constitucin estableci el privilegio de que el Tribunal Supremo de Justicia debe decidir si hay mritos para juzgar a los militares de alto rango de la Fuerza Armada, lo cual siempre haba sido un privilegio procesal reservado a altos funcionarios civiles, como el Presidente de la Repblica; octavo, se sujet el uso de cualquier tipo de armas en el pas a la autoridad de la Fuerza Armada, control ste que antes estaba atribuido a la administracin civil; noveno, se estableci la posibilidad de poder atribuir a la Fuerza Armada funciones de polica administrativa; y finalmente, dcimo, se adopt el concepto de la doctrina de seguridad nacional, definida de forma total, global y omnicomprensiva, conforme a la cual, como haba sido desarrollada en los regmenes militares de Amrica latina en los setenta, casi todo lo que suceda en la Nacin concierne a la seguridad del Estado, aun el desarrollo econmico y social10. Todo esto ha dado origen a un esquema militar que es una novedad constitucional y ha venido conduciendo a una situacin en la cual la Fuerza Armada, con el soporte del Jefe de Estado, se ha apoderado de la Administracin civil del Estado, como ha venido ocurriendo en

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Vase sobre el militarismo en la Constitucin de 1999, Allan R. Brewer-Caras, Razones para el Voto NO en el referndum sobre la Constitucin, (Documento de 30-111999), Debate Constituyente (Aportes a la Asamblea Nacional Constituyente), Tomo III, cit., p. 325 y ss.

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los ltimos aos. Todas estas disposiciones muestran un cuadro constitucional de militarismo verdaderamente nico en la historia poltica y constitucional de Amrica Latina, que no se encuentra ni siquiera en las Constituciones de los anteriores regmenes militares. Con estos atentados al principio de la separacin de poderes, Venezuela, con su nueva Constitucin llena de contradicciones constitucionales (una Federacin centralizada y sin Senado; un Poder Legislativo y una delegacin legislativa ilimitada; y una penta divisin del Poder con una concentracin inusitada del poder en el rgano poltico representativo), ha constitucionalizado el camino hacia el autoritarismo. La democracia, por tanto, con ese esquema constitucional difcilmente puede ser efectiva, y menos an el Estado de derecho. III. LA CENTRALIZACIN DEL PODER Y LA AUSENCIA DE EFECTIVA PARTICIPACIN POLTICA Pero el nuevo esquema de gobierno autoritario que en los ltimos aos ha encontrado arraigo en Venezuela, con origen electoral, no slo ha sido posible por la constitucionalizacin de un esquema de concentracin del Poder del Estado que es contrario a la democracia y al Estado de derecho; sino adems, por la distorsin del propio ejercicio de la democracia y de la participacin popular, encubierta por un falaz discurso autoritario que pretende sustituir la democracia representativa por una democracia participativa, como si se tratara, adems, de conceptos dicotmicos, conduciendo en realidad a la propia destruccin de la democracia. La participacin poltica, es decir, la posibilidad para el ciudadano de participar en la toma de decisiones polticas, slo es posible cuando el poder est cerca del ciudadano en un sistema estatal de descentralizacin del poder basado en la multiplicacin de las autoridades locales

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con autonoma poltica11. Al contrario, en un esquema de Federacin centralizada como la que consagra la Constitucin venezolana de 1999, no slo la participacin poltica se torna en una ilusin retrica, sino que el sistema se convierte en fcil instrumento del autoritarismo12. Por ello, tambin con motivo de la realizacin del referendo aprobatorio de la Constitucin de 1999, en el mismo documento explicativo de las razones por las cuales en su momento propugnamos el voto negativo en dicho referendo, advertamos que:
La gran reforma del sistema poltico, necesaria e indispensable para perfeccionar la democracia era desmontar el centralismo de Estado y distribuir el Poder Pblico en el territorio; nica va para hacer realidad la participacin poltica. La Asamblea Constituyente agregbamos- , para superar la crisis poltica, debi disear la transformacin del Estado, descentralizando el poder y sentar las bases para acercarlo efectivamente al ciudadano. Al no hacerlo, ni transform el Estado ni dispuso lo necesario para hacer efectiva la participacin13.

Sin embargo, a pesar del esquema centralizado del poder plasmado en la Constitucin, esta utiliza en mltiples veces la palabra participacin y adems, proclama como valor global a la llamada democracia participativa, pero sin permitir una efectiva participacin poltica del ciudadano en la conduccin de los asuntos pblicos en entidades polticas autnomas y descentralizadas, ms all del ejercicio del dere11

Vase nuestras propuestas para el reforzamiento de la descentralizacin de la federacin y el desmantelamiento de su centralizacin en Allan R. Brewer-Caras, Debate Constituyente (Aportes a la Asamblea Nacional Constituyente), Tomo I, Fundacin de Derecho Pblico, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 1999, pp. 155 y ss. Vase los estudios La opcin entre democracia y autoritarismo (julio 2001), pp. 4159; Democratizacin, descentralizacin poltica y reforma del Estado (julio-octubre 2001), pp. 105-125; y El Municipio, la descentralizacin poltica y la democracia (octubre 2001), pp. 127-141, en Allan R. Brewer, Reflexiones sobre el constitucionalismo en Amrica, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 2001. Documento de 30 de noviembre de 1999. Vase en Allan R. Brewer-Caras, Debate Constituyente (Aportes a la Asamblea Nacional Constituyente), Tomo III, Fundacin de Derecho Pblico, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 1999, p. 323.

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cho al sufragio y de algunos mecanismos de democracia directa como los referendos y las asambleas de ciudadanos, pero en este ltimo caso, sin que se configuren como instancias del poder del Estado, sino como instrumentos paralelos a su organizacin del exclusivo uso y conduccin del Jefe Del Estado. En realidad, en el discurso autoritario de la democracia participativa, sta de democracia slo tiene el nombre, siendo hbilmente utilizado frente a los fracasos polticos que han experimentado muchas de nuestras anquilosadas democracias meramente representativas y de partidos. Muchas veces la expresin se utiliza sin que se sepa efectivamente de qu se trata y generalmente confundiendo indebidamente la democracia participativa con elementos de democracia directa. Pero en la mayora de los cases se utiliza como engaosa y clara estrategia para acabar con la propia democracia representativa como rgimen poltico, exacerbando la desconfianza en los partidos polticos y en las propias instituciones del Estado con estructuras e instituciones demasiado lejos del ciudadano. La confusin originada por el clamor que a veces se siente en muchos de nuestros pases de Amrica Latina por la participacin, la cual adems, por esencia es contraria al autoritarismo, obliga a reflexionar sobre la propia democracia para poder situar el concepto de participacin poltica donde le corresponde, que es precisamente en el mbito local de la descentralizacin poltica. Sin duda, los dos principios fundamentales de la democracia en el mundo contemporneo siguen siendo la representacin y la participacin. La primera, la representacin, si a algo se contrapone es a la democracia directa, por lo que la dicotoma que existe en este caso es entre democracia representativa o indirecta y democracia directa. La segunda, la participacin, a la vez, si a algo se contrapone no es a la representacin, sino a la exclusin poltica, de manera que la di17

cotoma que en este plano surge es entre democracia participativa o de inclusin y democracia de exclusin o exclusionsta. Y esto es precisamente lo que no se tiene claro cuando se habla de democracia participativa, en ciertos casos, queriendo referirse a los mecanismos de democracia directa; y en otros deliberadamente confundindose los conceptos, para buscar la eliminacin o minimizacin de la representatividad, y establecer una supuesta relacin directa entre algn lder mesinico y el pueblo, a travs de los mecanismos institucionales incluso paralelos a los propios rganos electos del Estado, dispuestos para hacer creer que el ciudadano participa, cuando lo que est es sometido a control por el poder central. En cuanto a la democracia representativa o democracia indirecta, esta es y seguir siendo de la esencia de la democracia14. Su sustitucin es esencialmente imposible si de democracia se trata, sin perjuicio de que afortunadamente se haya venido enriqueciendo en las ltimas dcadas, precisamente con la introduccin en nuestros sistemas polticos de mecanismos de democracia directa que la complementan, pero que jams podrn sustituirla. No puede existir en el mundo contemporneo una democracia que sea slo refrendaria, plebiscitaria o de cabildos abiertos permanentes; pero sin embargo, hoy por hoy, en casi todos los sistemas constitucionales contemporneos se han incorporado mecanismos de consultas populares y de asambleas de ciudadanos con el objeto de complementar la representatividad. Adems, como es el caso de la Constitucin de Venezuela, se han regulado todos los tipos imaginable de referendos: consultivos, aprobatorios, decisorios, abrogatorios, autorizatorios y revocatorios; al igual que las iniciativas populares. Ello sin duda ha contribuido a la movilizacin popular y a la

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Vase nuestra propuesta sobre la regulacin del principio democrtico representativo y participativo en la Constitucin de 1999 en Allan R. Brewer-Caras, Debate Constituyente (Aportes a la Asamblea Nacional Constituyente), Tomo I, cit, pp. 183 y ss.

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relativa manifestacin directa de voluntad del pueblo; pero es claro que esos mecanismos no pueden sustituir a la democracia conducida por representantes electos. El reto en este punto, para contribuir a la consolidacin del Estado democrtico de derecho, es asegurar que dichos representantes sean realmente representativos de las sociedades y sus comunidades, y sean elegidos en sistemas de sufragio directo, universal y secreto donde impere el pluralismo poltico, y a travs de procesos electorales transparentes que aseguren el acceso al poder con sujecin al Estado de derecho. Pero sin duda, ms inters contemporneo tiene el segundo principio bsico de la democracia, que es el de la participacin poltica, lo que como antes se ha sealado, no es otra cosa que un rgimen democrtico de inclusin poltica, donde el ciudadano sea parte de su comunidad organizada con autonoma poltica, y contribuya a tomar las decisiones que le conciernen. Participar es estar incluido, por lo que la dicotoma en este caso de la participacin poltica es la exclusin poltica, la cual adems conlleva la de orden social y econmico. Lamentablemente, sin embargo, como antes hemos apuntado, en la doctrina poltica democrtica con demasiada frecuencia se han confundido los conceptos, y cuando se habla de democracia participativa se la confunde y se la reduce a los mecanismos de democracia directa, cuando la democracia participativa es mucho ms que eso. Participar, en efecto, en el lenguaje comn, es ser parte de, es pertenecer, incorporarse, contribuir, estar asociado o comprometerse a; es tener un rol, tomar parte activa, estar envuelto o tener una mano en; es en fin, asociarse, compartir o tener algo que ver con... La participacin, por tanto, en el lenguaje poltico no es otra cosa que ser parte de una comunidad poltica que por esencia debe gozar de autonoma poltica, en la cual el individuo tiene un rol especfico de carcter activo conforme al cual contribuye a la toma de decisiones, la cual

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no se puede agotar, por ejemplo, en el slo ejercicio del derecho al sufragio (que sin duda es una forma mnima de participacin); o en ser miembro de sociedades intermedias, an las de carcter poltico como los partidos polticos; o en votar en referendos (que es otra forma mnima de participacin) en participar en asambleas de ciudadanos controladas por el poder central15. Participacin poltica democrtica, en realidad, es estar incluido en el proceso poltico y ser parte activa del mismo, sin mediatizaciones; es en fin, poder tener acceso a la toma de decisiones pblicas. Y ello, en ninguna sociedad democrtica se ha logrado permanentemente con las solas elecciones, votaciones en referendos o consultas populares. Tampoco se logra con manifestaciones as sean multitudinarias, y menos de las que son obedientes y sumisas a un lder. Eso, que no es ms que manifestacin poltica, la historia se ha encargado de ensernosla en todas sus facetas, incluyendo las propias de los autoritarismos fascistas del Siglo pasado, la cual no se puede confundir con participacin poltica. Para que la democracia sea inclusiva o de inclusin, tiene que permitir al ciudadano poder ser parte efectivamente de su comunidad poltica autnoma; tiene que permitirle desarrollar incluso conciencia de su efectiva pertenencia, es decir, de pertenecer en el orden social y poltico, por ejemplo, a una comunidad, a un lugar, a una tierra, a un campo, a una comarca, a un pueblo, a una regin, a una ciudad, en fin, a un Estado, y ser electo para ello, como representante de la misma.

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Vase Allan R. Brewer-Caras, Democracia Municipal, Descentralizacin y Desarrollo Local (Conferencia Inaugural del XXVI Congreso Iberoamericano de Municipios, Organizacin Iberoamericana de Cooperacin Intermunicipal, Ayuntamiento de Valladolid, Valladolid, 13-15 de octubre de 2004), en Revista Iberoamericana de Administracin Pblica, N 11, julio-diciembre 2003, INAP, Madrid 2003, pp. 11-34.

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Por ello, la democracia participativa no es nada nuevo en la historia poltica; ha estado siempre, desde los mismos das de las Revoluciones del Siglo XIX en la teora y prcticas polticas democrticas. En todos los pases con democracias consolidadas, incluso, est imperceptiblemente arraigada en el nivel ms nfimo de los territorios de los Estados, en las entidades polticas autnomas como los Municipios o las Comunas; es decir, en la base de la distribucin territorial del poder. El gran tema de la participacin poltica, en todo caso, en democracias con carencia de participacin, es determinar dnde y cmo es que se puede realmente participar, y la respuesta apunta las entidades que sean consecuencia de la descentralizacin poltica del poder. De manera que dejando aparte y sin sustituir al sufragio y a los instrumentos de democracia directa, la participacin poltica como democracia de inclusin en la cual el ciudadano pueda tomar parte personalmente en un proceso decisorio, interviniendo en actividades estatales y en funcin del inters general, slo puede tener lugar en los estamentos territoriales ms reducidos polticamente descentralizados y autnomos, en el nivel local, comunal o municipal. Es decir, slo en los niveles territoriales inferiores autnomos de la organizacin del Estado, es que se puede montar una organizacin participativa que permita la incorporacin del ciudadano individual, o en grupos o en comunidades, en la vida pblica, y particularmente, en la toma de decisiones pblicas generales o de orden administrativo. De ello resulta que el tema central que tiene que resolverse cuando se habla con propiedad de democracia participativa, es el de la determinacin del nivel territorial que se requiere para la participacin como cotidianeidad democrtica, y la opcin ms clsica est entre el municipio como entidad poltica autnoma desparramado en todos los rincones de un Estado, en cada villa, pueblo y casero, situado bien cer-

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ca del ciudadano; o el gran municipio urbano o rural, situado bien lejos del ciudadano, y que en definitiva no sirve para nada. Lo cierto, en definitiva, es que en la mayora de los llamados pases desarrollados democrticamente predomina la existencia de muchos municipios, y entre ellos, de municipios pequeos16. En contraste, en Amrica Latina, el municipio est demasiado lejos del ciudadano17.
16

Por ejemplo, en Alemania, de sus 16.098 municipios, un 76% tiene menos de 5.000 habitantes; y en Espaa, alrededor del 86% de sus ms de 8.056 municipios, tienen menos de 5.000 habitantes, agrupando slo el 16% de la poblacin, y el 61% tiene menos de 1.000 habitantes16. Debe destacarse adems, ya que nos encontramos en Valladolid, como un ejemplo de lo que significa para un pas tener territorialmente muchos pequeos municipios, el caso precisamente de esta Comunidad de Castilla y Len, que alberga algo ms de un cuarto del total de los Municipios de Espaa, con 2.248 municipios para 2,484.603 habitantes, de los cuales el 68,5 %, es decir, 1.540 municipios tienen menos de 500 habitantes. Vase en Informe sobre el Gobierno Local, Ministerio para las Administraciones Pblicas, Fundacin Carles Pi i Sunyer dEtudis Autonmics y Locals, Madrid 1992, p. 27

17 En Argentina, para 37 MM de habitantes, hay 1617 municipios con un promedio de poblacin de 22.882 habitantes; en Bolivia, para 8 MM de habitantes, hay 312 municipios con un promedio de poblacin de 25.642 habitantes; en Brasil, para 168 MM de habitantes, hay 5.581 municipios con un promedio de poblacin de 30.102 habitantes; en Chile, para 15 MM de habitantes, hay 340 municipios con un promedio de poblacin de 44.117 habitantes; en Colombia, para 42 MM de habitantes, hay 1.068 municipios con un promedio de poblacin de 39.326 habitantes; en Cuba,, para 11 MM de habitantes, hay 169 municipios con un promedio de poblacin de 65.389 habitantes; en Ecuador, para 12 MM de habitantes, hay 1.079 municipios con un promedio de poblacin de 11.121 habitantes; en El Salvador, para 6 MM de habitantes, hay 262 municipios con un promedio de poblacin de 22.900 habitantes; en Guatemala, para 11 MM de habitantes, hay 324 municipios con un promedio de poblacin de 33.950 habitantes; en Honduras, para 6 MM de habitantes, hay 293 municipios con un promedio de poblacin de 20.478 habitantes; en Mxico, para 97 MM de habitantes, hay 2.418municipios con un promedio de poblacin de 40.116 habitantes; en Nicaragua, para 5 MM de habitantes, hay 143 municipios con un promedio de poblacin de 34.965 habitantes; en Paraguay, para 5 MM de habitantes, hay 212 municipios con un promedio de poblacin de 23.585 habitantes; en Per, para 25 MM de habitantes, hay 1808 municipios con un promedio de poblacin de 13.827 habitantes; en Repblica Dominicana, para 8 MM de habitantes, hay 90 municipios con un promedio de poblacin de 88.889 habitantes; en Uruguay, para 3 MM de habitantes, hay 19 municipios con un promedio de poblacin de 157894 habitantes; y en Venezuela, para 24 MM de habitantes, hay 338 municipios con un promedio de poblacin de 71.006 habitantes. Vase las

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En ambos Continentes los Municipios fueron tributarios de los mismos postulados centrales que derivaron de la Revolucin Francesa, pero la enorme diferencia entre ellos fue que en Europa, desde comienzos del siglo XIX el Municipio se ubic en cuanta aldea, pueblo, villa y ciudad exista, bien cerca del ciudadano; y en cambio, en Amrica Latina, el Municipio colonial que traspas las batallas de la Independencia, continu como se lo haba creado, ubicado en el nivel territorial de las antiguas Provincias coloniales, en los Cabildos metropolitanos, bien lejos del ciudadano. En los primeros, la participacin poltica es tan cotidiana en las cosas pequeas que es imperceptible; en los segundos, simplemente no hay participacin alguna. Tienen un mbito territorial tan alto y extrao al ciudadano, que hace que no sirvan para nada, pues ni sirven para gerenciar adecuadamente los intereses locales ni para servir de instancias de participacin poltica de la ciudadana en la decisin o gestin de sus propios asuntos comunales. Por tanto, la democracia participativa est real e indisolublemente ligada, no a la democracia directa, sino a la descentralizacin poltica y dentro de esta ltima, a la municipalizacin, y la misma no se puede materializar con solo propuestas de incorporacin al rgimen democrtico de instrumentos como los referendos las consultas o las iniciativas populares y las asambleas de ciudadanos. La democracia participativa no se agota ni se debe confundir con la democracia directa, como suele suceder en muchos estudios sobre la democracia que propugnan se perfeccionamiento18.

referencias en Allan R. Brewer-Caras, Reflexiones sobre el constitucionalismo en Amrica, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 2001, pp. 139 y ss
18

Vase por ejemplo, en Venezuela, el conjunto de estudios publicados en Participacin Ciudadana y Democracia, Comisin Presidencial para la Reforma del Estado, Caracas 1998.

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La participacin poltica como cotidianeidad democrtica o como parte de la democracia como forma de vida, slo puede darse a nivel local. Por ello, la participacin poltica o la democracia participativa estn ntimamente unidas al localismo y a la descentralizacin polticas, que son las que pueden efectivamente a su vez limitar el poder, lo que es consustancial con la democracia. Por ello, no puede haber y nunca ha habido autoritarismos descentralizados que hayan podido permitir efectivamente la participacin poltica; al contrario, la centralizacin poltica del poder es de la esencia de los autoritarismos y contraria a la democracia. Es decir, la centralizacin poltica impide la participacin, por lo que esta slo es posible en sistemas de gobiernos donde el poder est descentralizado polticamente y cerca del ciudadano; y no hay otra instancia en los Estados para que el ciudadano pueda participar, que no sea el gobierno local; lo dems es falacia y engao, o mecanismos de democracia directa, que, insistimos, son otra cosa. Por ello es que el tema de la descentralizacin poltica, precisamente no tiene tanta notoriedad en los pases europeos con democracias desarrolladas y consolidadas, donde la participacin es de todos los das, en las pequeas cosas que pueden tratarse en esos pequeos municipios urbanos y rurales. De manera que sin temor a equivocarnos podemos afirmar que no slo sin descentralizacin poltica o territorial, es decir, sin que exista una multiplicidad de poderes locales y regionales autnomos polticamente no puede haber participacin poltica, sino que en definitiva no puede haber una democracia participativa. La descentralizacin poltica es, por tanto, la base de la democracia participativa y a la vez, el impulso del control del poder. El centralismo, en cambio es la base de la exclusin poltica al concentrar el poder en unos pocos electos, y a la

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vez, el motivo del desprestigio de la democracia representativa por ms aditivos de democracia directa o refrendaria que se le implantes19. Cuando de democracia se trata, por tanto, no hay que temerle a la descentralizacin poltica, pues si algo es cierto es que no hay ni ha habido autocracias descentralizados. Por ello solo los autoritarismos temen y rechazan tanto la descentralizacin poltica como a la participacin democrtica, incluyendo los autoritarismos que tradicionalmente han gobernado en Amrica latina bajo el ropaje del centralismo democrtico de cualquier cuo que sea, incluso de orden partidista. No hay que dejarse engaar con los cantos de sirenas autoritarios que no se cansan de hablar de democracia participativa, pero no para hacerla posible descentralizando polticamente el poder, sino para acabar con la an deficiente democracia representativa que nos queda, imposibilitando a la vez la real participacin.

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Por ello, en la conferencia que dictamos en el XXV Congreso de la Organizacin iberoamericana de Municipios, en Guadalajara, Jalisco, Mxico, en 2001, decamos que: el debate contemporneo en nuestros pases por ms democracia, tiene que centrarse en el rescate del proceso de descentralizacin poltica. Perfeccionar la democracia exige hacerla ms participativa y ms representativa, para lo cual la nica va posible que existe es acercando el Poder al ciudadano, y ello slo puede lograrse descentralizando territorialmente el Poder del Estado y llevarlo hasta la ms pequea de las comunidades; es decir, distribuyendo el Poder en el territorio nacional. Y agregaba adems, que cualquiera que sea la forma de descentralizacin poltica, se trata de proyectos y propuestas contrapuestos radicalmente al centralismo de Estado y a la concentracin del Poder, que son esencialmente antidemocrticos. En definitiva, la propuesta poltica que entonces formulamos, y ahora insistimos en ratificar, busca el diseo en nuestros pases, de un nuevo sistema poltico que la democracia exige, y que slo puede tener por objeto hacerla ms participativa, con gran presencia de la sociedad civil, y ms representativa de las comunidades. Ello implica desparramar el poder en todo el territorio, hasta la ltima de las comunidades, para que el ciudadano y sus sociedades intermedias puedan realmente participar. Vase la conferencia sobre El Municipio, la descentralizacin poltica y la democracia en XXV Congreso Iberoamericano de Municipios, Guadalajara, Jalisco, Mxico del 23 al 26 de octubre de 2001, Fundacin Espaola de Municipios y Provincias, Madrid 2003, pp. 453 y ss..

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En el caso de la democracia venezolana, como antes sealamos, la gran transformacin poltica que debi haberse producido en el proceso constituyente de 1999 para perfeccionar la democracia20, la cual aparentemente haba sido su principal motivacin, por tanto, era sustituir efectivamente la forma estatal de la Federacin Centralizada que se haba desarrollado durante el Siglo pasado, por una Federacin efectivamente descentralizada en dos niveles territoriales, de los Estados y de mltiples Municipios autnomos. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos que se hicieron, la reforma no pas del nominalismo, de las palabras y de las declaraciones. As, tanto el Prembulo como el artculo 4 de la Constitucin, declaran lo que no es cierto, que La Repblica Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado. Agrega la norma, por supuesto, que ello es as en los trminos consagrados por esta Constitucin; frmula ms o menos similar a la del artculo 2 de la Constitucin de 1961 la cual sin embargo, ms modestamente se limitaba a declarar que La Repblica de Venezuela es un Estado federal lo cual en trminos polticos de distribucin vertical del poder, tampoco era cierto21. Ahora se ha agregado que la Federacin supuestamente es descentralizada lo

20.

Vase lo que propusimos durante la discusin del Proyecto de Constitucin en Allan R. Brewer-Caras, Propuesta sobre la forma federal del Estado en la nueva Constitucin: Nuevo Federalismo y Nuevo Municipalismo en Debate Constituyente, (Aportes a la Asamblea Nacional Constituyente), Tomo I, (8 agosto-8 septiembre), Caracas 1999, pp. 155 a 170); y El reforzamiento de la forma federal del Estado Venezolano en la Nueva Constitucin: Nuevo Federalismo y Nuevo Municipalismo, Ponencia presentada en The International Conference on Federalism in an Era of Globalization, Qubec, Canad octubre 1999 (mimeo), 13 pp.. Vase Allan R. Brewer-Caras, Los problemas de la federacin centralizada en Venezuela en Revista Ius et Praxis, Facultad de Derecho y Ciencias Polticas, Universidad de Lima, N 12, Per, diciembre 1988, pp. 49-96; y Problemas de la Federacin centralizada (A propsito de la eleccin directa de Gobernadores), en IV Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico 1992, pp. 85-131.

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cual es contradicho por el propio texto de la Constitucin, en cuyo articulado se centraliz an ms al Estado22. En todo caso, los trminos consagrados por la Constitucin son la clave para determinar efectivamente el grado de descentralizacin poltica del Estado y por tanto de la Federacin; y la comparacin entre unos y otros trminos revela un mayor centralismo en el texto de 1999. En la Constitucin de 1999, en efecto y como antes se dijo, salvo en el nominalismo, no se avanz mayormente en relacin con lo que exista en el texto de 1961, a pesar de la constitucionalizacin parcial de aspectos que ya se haban establecido en las reformas legislativas de 1989 (Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico). Pero no hubo los avances y transformaciones necesarias para hacer realidad la descentralizacin de la Federacin ni la efectiva municipalizacin del pas. Ms bien, en cuanto a la federacin, se retrocedi institucionalmente al eliminarse el Senado, y con ello, el principio de igualdad institucional de los Estados, establecindose por primera vez en la historia constitucional de Venezuela una Asamblea Nacional unicameral (Art. 186). Adems se permiti la posibilidad de establecer limitaciones a la autonoma de los Estados (Art. 162) y de los Municipios (Art. 168) mediante ley nacional, lo que se configura como una negacin, de principio, de la idea misma de descentralizacin poltica, la cual al contrario tiene que estar basada en el concepto de autonoma territorial garantizada en la propia Constitu-

22

Vase Allan R. Brewer-Caras, Federalismo y Municipalismo en la Constitucin de 1999 (Alcance de una reforma insuficiente y regresiva), Cuadernos de la Ctedra Allan R. Brewer-Caras de Derecho Pblico, N 7, Universidad Catlica del Tchira, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas-San Cristbal 2001, 187 pp.. Vase adems, Allan R. BrewerCaras, El Estado Federal descentralizado y la centralizacin de la Federacin en Venezuela. Situacin y Perspectiva de una contradiccin constitucional, en Revista de Estudios de la Administracin Local (REAL), 292-293, mayo-diciembre 2003, Madrid 2003, pp. 11-43.

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cin. Se estableci adems, un precario mbito de las competencias estadales cuyo ejercicio, adems, se sujet a lo regulado en la legislacin nacional; y una centralizacin tributaria que coloca a los Estados en una dependencia financiera ms acentuada. Y en cuanto a los municipios, se incurri en un excesivo uniformismo organizacional que impide su localizacin o lugarizacin cerca del ciudadano, es decir su multiplicacin y configuracin en mltiples y pequeas entidades polticas repesentativas. La declaracin sobre Estado federal descentralizado que se incorpor en la Constitucin de 1999 para identificar la forma del Estado, por tanto, no signific realmente avance alguno, ms bien retroceso, al resultar agravados los principios de la Federacin Centralizada que se haba consolidado durante el Siglo XIX. En cuanto al poder municipal, era esencialmnete necesario acercar las instituciones locales autnomas al ciudadano, municipalizndose el territorio, lo cual sin embargo, lamentablemente, la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal de 200523 no slo no hizo posible sino que impidi, al establecer limitaciones mayores para la creacin de entidades polticas locales autnonas. Dicha Ley era, por tanto, la que deba reformarse para establecer entidades municipales o unidades polticas autnomas cerca de las comunidades y establecer la posibilidad de participacin en dichas entidades polticas autnomas (descentralizadas). Pero ello no se hizo as, y al contrario, con base en los elementos de democracia directa que se establecieron en la Constitucin, como las

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Vase Gaceta Oficial n 38.204 de 8 de junio de 2005. La Ley Orgnica fue objeto de una reforma en noviembre de 2005, Gaceta Oficial n 38.327 de 2 de diciembre de 2005; y luego en abril de 2006, Gaceta Oficial n 5.806 Extra. de 10 de abril de 2006, reimpresa por error material en Gaceta Oficial n 38.421 de 21 de abril de 2006. Vase Allan R. Brewer-Caras et al, Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 2005.

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asambleas de ciudadanos cuyas decisiones son de carcter vinculante (art. 70), en su lugar, en 2006 se ha dictado la Ley de los Consejos Comunales 24, que ha establecido es un sistema institucional centralizado en paralelo al rgimen municipal, para la supuesta participacin popular, denominado del Poder Popular, ignorando la propia existencia del rgimen municipal; e iniciando formalmente el proceso de eliminacin de la democracia participativa. En ese sistema centralizado, los Consejos Comunales no tienen ni por asomo autonoma poltica alguna, ya que sus miembros no son electos como representantes mediante sufragio; la comunidad se la concibe fuera del municipio, cuando conforme a la Constitucin este debe ser la unidad poltica primaria en la organizacin nacional; y en un supuesto marco constitucional de la democracia participativa y protagnica, tambin supuestamente se han pretendido regular los Consejos Comunales como instancias de participacin, articulacin e integracin entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos, pero sin descentralizacin poltica alguna. Es decir, como se dijo, con esta estructura paralela no autnoma, a lo que se ha dado origen es al inicio del desmantelamniento de la democracia representativa en el pas. La Ley de los Consejos Comunales de 2006 ha establecido dichas entidades sin relacin alguna con los Municipios ni, por tanto, con la representacin democrtica, estableciendo una organizacin piramdal de Comisiones Presidenciales regionales y nacional que dirige directamente el Presidente de la repblica quien controla la asignacin de recursos. Y todo ello, centralizadamente estructurado para supuestamente permitir al pueblo organizado ejercer directamente la gestin de las polticas pblicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construccin de una

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Vase en Gaceta Oficial N 5.806 Extraordinaria del 10 de abril de 2006.

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sociedad de equidad y justicia social (art. 2). Pero ello, como se dijo, en una organizacin concebida bajo un esquema jerrquico centralizado (sin autonoma poltica alguna), totalmente dependiente de una Comisin Presidencial para el Poder Popular que preside y dirige el Presidente de la Repblica, con recursos financieros que incluso superan los que corresponden al Poder Municipal, y que funciona en paralelo y desvinculado a los Municipios autnomos y a sus autoridades electas. En dichos Consejos Comunales, se ubicaron las Asambleas de Ciudadanos como la instancia primaria para el ejercicio del poder, la participacin y el protagonismo popular, cuyas decisiones son de carcter vinculante para el consejo comunal respectivo (art. 4,5). Con esta Ley de los Consejos Comunales, en realidad se ha iniciado una inconstitucional desmunicipalizacin de la participacin ciudadana, sustituyndose al Municipio como la unidad poltica primaria y autnoma en la organizacin nacional que establece la Constitucin y que debe estar inserto en un sistema de descentralizacin poltica (distribucin vertical) del poder; por un sistema de entidades sin autonoma poltica alguna, que se denominan del Poder Popular (Consejos Comunales), directamente vinculadas y dependientes, en un esquema centralizado del poder, del ms alto nivel del Poder Ejecutivo Nacional, el Presidente de la Repblica mediante una Comisin Presidencial del Poder Popular. As, los Alcaldes y los concejales miembros de Consejos Municipales, hasta ahora electos por sufragio universal directo y secreto, estn llamados a desaparecer ahogados por el esquema centralizante de los Consejos Comunales del Poder Popular. El paso siguiente que el Poder Ejecutivo ha anunciado en enero de 2007, es la eliminacin de la Federacin misma, mediante la sustitucin de los Estados por un sistema de ciudades federales, tambin dirigidas por cuerpos integrados por supuestos representantes comunales, no electos mediante sufragio universal, directo y secreto, sino designados a dedo a fuerza de participacin. As, los Gobernadores y los di-

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putados miembros de Consejos Legislativos estadales, hasta ahora tambin electos por sufragio universal directo y secreto, estn llamados a desaparecer ahogados igualmente por el esquema centralizante de los Consejos Comunales del Poder Popular. Y en todo este esquema centralista de la organizacin del ejercicio del poder central que recuerda el casi centenario esquema de los Soviets establecidos por la Revolucin Rusa, el vaso comunicante que supuestamente asegurar la participacin, no ser otro que el tambin anunciado partido nico que preside el propio Jefe de Estado, imbricado en la burocracia estatal como nunca se haba visto en Venezuela, y que como sistema poltico ya se haba derrumbado con la cada del Muro de Berln. IV. APRECICION FINAL Para que exista un Estado democrtico de derecho no bastan las declaraciones contenidas en los textos constitucionales que hablen de democracia participativa y protagnica o de descentralizacin del Estado; as como tampoco basta con establecer un sistema eleccionario que permita elegir mediante sufragio a los representantes populares. Aparte de que el mismo, por supuesto, debe asegurar efectivamente la representatividad, el pluralismo poltico y el acceso al poder conforme a los postulados del Estado de derecho. Pero adems, para que exista un verdadero Estado democrtico de derecho es necesario e indispensable que el marco constitucional en el cual se pretenda que funcione el rgimen democrtico, permita efectivamente el control efectivo del poder por el poder mismo, incluso por el poder soberano del pueblo. Es la nica forma de garantizar la vigencia del Estado de derecho, la democracia y el ejercicio real de los derechos humanos. Y el control del Poder del Estado en un Estado democrtico de derecho slo se puede lograr dividiendo, separando y distribuyendo el 31

Poder Pblico, sea horizontalmente mediante la garanta de la autonoma e independencia de los diversos poderes del Estado, para evitar la concentracin del poder; sea verticalmente, mediante su distribucin o desparramamiento en el territorio del Estado, creando entidades polticas autnomas con representantes electos mediante sufragio, para evitar su centralizacin. La concentracin del poder al igual que su centralizacin, por tanto, son estructuras estatales esencialmente antidemocrticas. Y all radican, precisamente, los problemas del declarado Estado de derecho y de la supuesta democracia en Venezuela, la cual tiene su deformacin en el propio texto constitucional de 1999, en el cual, lamentablemente, se estableci el esquema institucional que ha permitido la concentracin del poder, alentando el autoritarismo y eliminando toda forma de control del poder; y que ha igualmente permitido la centralizacin del poder, iniciando el proceso d desmantelamiento del federalismo y del municipalismo, reforzando el mismo autoritarismo, distorsionando la posibilidad de participacin poltica efectiva a pesar de los mecanismos de democracia directa que se recogieron. Es un ejemplo constitucional de autoritarismo constitucional con origen electoral, el cual, sin embargo, constituye la negacin de lo que debe ser un Estado democrtico de derecho. New York, enero 2007.

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