PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA

1. PRINCPIOS GERAIS 1.1. Supremacia Do Interesse Pblico Princpio presente tanto na criao da lei como na sua execuo pela Administrao Pblica. importante trazer baila a distino feita com relao aos interesses protegidos pelo direito privado e pelo direito pblico. Este edita normas de interesse pblico, enquanto aquele elabora normas de interesse particular. Apesar de ultrapassada essa concepo, uma vez que ambos os ramos se interferem reflexamente, tal diferenciao visa facilitar a conceituao da supremacia do interesse pblico sobre o particular. Distino feita, podemos dizer que as normas de direito pblico, embora atinjam reflexamente direitos individuais, tem por objetivo primordial a satisfao dos interesses pblicos, isto , o bem estar social. Aps a superao do individualismo que dominou a cincia por um perodo considervel, em especial a do direito, substituiu-se a ideia do homem como fim nico daquele, dando margem ao princpio norteador de todo o direito pblico e que vincula a Administrao em todas as suas decises: o de que os interesses pblicos tm supremacia sobre os individuais. Em nome dos interesses coletivos, surgem inmeras transformaes, das quais elencamos: ampliao das atividades assumidas pelo Estado tendo em vista os interesses sociais, a interveno do Poder Pblico no funcionamento e na propriedade das empresas, as que condicionam o uso da propriedade ao bem estar social, as que permitem a desapropriao para a justa distribuio da propriedade etc. Desvio de poder ou finalidade ocorre quando a Administrao Pblica prioriza interesses particulares em detrimento dos individuais. Ex.: usar a autoridade administrativa visando prejudicar um inimigo poltico, beneficiar amigos, conseguir vantagens pessoais para si ou para terceiros, etc. 1.2. Indisponibilidade Do Interesse Pblico Conforme explicita Celso Antonio Bandeira de Melo, significa que sendo interesses qualificados como prprios da coletividade internos ao setor pblico no se encontram livre disposio de quem quer que seja, por inapropriveis. Desse modo, as pessoas administrativas no tm, portanto, disponibilidade sobre os interesses pblicos confiados sua guarda e realizao. Ainda, os poderes atribudos Administrao tm o carter de poder-dever, sendo poderes que ela no pode deixar de exercer. Cada vez que ela se omite no exerccio de seus poderes, o interesse pblico que est sendo prejudicado. 2. PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS

2.1. Legalidade Segundo tal princpio, a administrao pblica s pode fazer aquilo que a lei permite, diferentemente do que ocorre no mbito das relaes particulares, em que prevalece o princpio da autonomia da vontade (art. 5, II, CF ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei). Em decorrncia desse vetor, a Administrao Pblica no pode, por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espcie, criar obrigaes ou impor vedaes aos administrados; para tanto, ela depende de lei. Discricionariedade a liberdade que o ordenamento jurdico confere ao Administrador para atuar em certas situaes de acordo com o juzo de convenincia e oportunidade, mas sempre dentro dos limites da lei (no cabe interveno judicial quanto ao mrito). Arbitrariedade a atuao fora dos limites impostos por lei. 2.2. Impessoalidade Tal princpio, elencado no art. 37 do Texto Constitucional, encontra duas acepes. Exigir impessoalidade da Administrao tanto pode significar que esse atributo deve ser observado quanto aos administrados quanto prpria Administrao. Quanto aos administrados a Administrao no pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que sempre o interesse pblico que deve regular toda sua atividade. Quanto prpria Administrao na compreenso de Jos Afonso da Silva, os atos e provimentos administrativos so imputveis no ao funcionrio que os pratica, mas ao rgo ou entidade administrativa. Do mesmo modo, ainda elucida que as realizaes governamentais no so do funcionrio ou autoridade, mas da entidade pblica em nome de quem as produzira.... Ex.: reconhecimento da validade dos atos praticados por funcionrio irregularmente investido no cargo ou funo, sob fundamento de que os atos so do rgo e no do agente pblico. 2.3. Publicidade O princpio da publicidade, que vem inserido no art. 37 da CF/88, exige a ampla divulgao dos atos praticados pela Administrao Pblica, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas em lei. No havendo publicidade o ato ter seus efeitos anulados. Preceitos constitucionais (art. 5) que confirmam ou restringem a publicidade 1. Inciso LX a publicidade dos atos processuais ser restringida quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem (segredo de justia); 2. X inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado a indenizao pelo dano material ou moral decorrente de sua violao.

3. XII sigilo de correspondncia e das comunicaes telegrficas, de dados e das comunicaes telefnicas, salvo, no ltimo caso, por ordem judicial, nas hipteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigao criminal ou instruo processual penal. 4. XIV assegura a todos o acesso informao e resguardado o sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio profissional. 5. XXXIII todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado. 6. LXXII direito informao relativa pessoa garantido pelo habeas data (a. para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico; b. para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo). 7. XXXIV direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder. 8. Obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direito e esclarecimento de situaes pessoais. Lei de responsabilidade fiscal art. 1, 1, a responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente. Tal lei estabelece incentivo participao social em audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos, exigncia de disponibilizao de informaes pertinentes despesa e receita a qualquer pessoa fsica ou jurdica (art. 48-A), etc. 2.4. Moralidade Administrativa De acordo com Maria Sylvia di Pietro: Em resumo, sempre que em matria administrativa se verificar que o comportamento da Administrao ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em consonncia com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administrao, os princpios de justia e de equidade, a ideia comum de honestidade, estar havendo ofensa ao princpio da moralidade. A imoralidade administrativa produz efeitos jurdicos, acarretando a invalidade do ato, que pode ser decretada tanto pela Administrao como pelo Poder Judicirio. Apreciao judicial da imoralidade 1. Art. 5, LXXXIII ao popular; 2. Art. 85, V, CF improbidade administrativa como crime de responsabilidade. Presume-se ato de improbidade: a) venda de bem pblico abaixo do valor de mercado; b) compra de bens acima do valor de mercado (superfaturamento). O instrumento para o controle da moralidade a Ao Popular. Consequncias: perda da funo, suspenso dos direitos polticos, declarao de indisponibilidade dos bens, obrigao de ressarcimento dos prejuzos causados ao errio.

2.5. Presuno De Legitimidade Ou Legalidade tratada sob a observncia de dois aspectos: um que diz respeito veracidade acerca dos fatos administrativos, e outro que presume que os atos da administrao pblica so legais, uma vez que se os atos praticados decorrem da lei, presume-se, at prova em contrrio, que so dotados de legalidade. Ressalta-se que a presuno relativa, admitindo prova em contrrio por aquele que entenda que houve ato ilegtimo por parte da Administrao Pblica. Em decorrncia de tal princpio, os atos administrativos so de execuo imediata, no necessitando de interveno do judicirio para serem validados, salvo algumas excees. Ex.: desapropriao necessria interveno do judicirio, com regra expressamente descrita, visando proteger interesses particulares. 2.6. Especialidade Princpio que se remete a ideia de descentralizao administrativa. O Estado, ao criar pessoas jurdicas pblicas administrativas, designa finalidades especficas para estas, com vistas especializao de funes. Desse modo, por fora de lei, tais entes administrativos, apesar de dotados de autonomia, no podem desviar-se do foco para o qual foram criados, dada a indisponibilidade dos interesses pblicos. 2.7. Controle Ou Tutela A Administrao Pblica Direta tem o poder de fiscalizar os atos da administrao indireta, objetivando garantir o estrito cumprimento de suas finalidades. Salienta-se que a autonomia priorizada em relao interferncia estatal (controle finalstico), havendo choque de interesses entre a independncia e a tutela do Estado. Portanto, o controle finalstico no se presume, mas antes decorre de limites impostos por lei. 2.8. Autotutela Por autotutela entende-se o controle da administrao direta sobre ela mesma. Em decorrncia desse princpio, pode ela anular os atos considerados ilegais e revogar aqueles considerados inconvenientes, independentemente de recurso do Poder Judicirio. Ex.: anulao de uma cobrana indevida de multa por um fiscal estatal. Essa atribuio da Administrao Pblica est consagrada em duas smulas vinculantes, assim citadas: Smula 346 A administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos. Smula 473 A administrao pode anular os seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de

convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial. 2.9. Hierarquia Os rgos da Administrao Pblica so organizados de tal modo que entre eles existe uma relao de subordinao, cada qual com atribuies definidas em lei. Desse princpio, decorrem algumas prerrogativas, como: as de rever os atos dos subordinados, as de delegar e avocar atribuies, as de punir; para o subordinado surge o dever de obedincia. 2.10. Continuidade Do Servio Pblico O servio pblico, que desempenha funes essenciais para a coletividade, no pode parar. Proibio de greve no setor pblico vedao antigamente absoluta, agora considerada, de acordo com o art. 37, VII, do Texto Constitucional, que disciplina que o direito de greve ser exercido nos termos e nos limites definidos em lei especfica. Na ausncia de lei especfica, o STF entendeu que a greve do servio pblico deve se nortear de acordo com as normas inerentes as do servio privado, conforme a lei 7783/89. Contudo, tal prerrogativa deve estar em equilbrio com a ideia da continuidade do servio pblico. Dentre outras consequncias importantes, decorre a necessidade de institutos como a suplncia, a delegao e a substituio para preencher as funes pblicas temporariamente vagas. 2.11. Razoabilidade E Proporcionalidade Princpio descrito na Constituio do Estado de So Paulo, em seu art. 111, estabelece-se como uma tentativa de limitar a discricionariedade dos atos administrativos, ampliando-se a atuao do Poder Judicirio sobre questes concernentes aos atos praticados pela administrao. A deciso discricionria do funcionrio ser ilegtima, apesar de no transgredir nenhuma norma concreta e expressa, se irrazovel. Isto pode ocorrer principalmente quando houver uma medida desproporcional ou excessiva em relao s finalidades que se almejam alcanar. Os motivos das aes praticadas pela Administrao Pblica devem ser dotados de razoabilidade, adequados para a consecuo de seus fins. O administrador deve atentar para a melhor forma de concretizar as utilidades pblicas, de acordo com uma interpretao discricionria razovel, proporcional. A proporcionalidade dos atos do administrador pblico para o alcance de um determinado objetivo deve ser aferida de acordo com as circunstncias do caso concreto, e no pelos seus critrios pessoais. No que tange aplicao da discricionariedade, se a deciso for manifestamente inadequada para alcanar a finalidade legal, a Administrao ter exorbitado dos limites da discricionariedade e o Poder Judicirio poder corrigir a ilegalidade.

2.12. Motivao A Administrao Pblica deve fundamentar os motivos de fato e de direito de suas decises. Princpio consagrado pela doutrina e jurisprudncia, afirma que todos os atos praticados pela administrao devem ser motivados, com vistas a propiciar o controle de legalidade. A Constituio Paulista, em seu art. 111, inclui expressamente o princpio da motivao. A Lei 9.784/99, prev o princpio da motivao no art. 2 Caput, e no inciso VII a exigncia de indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a deciso. O art. 50 da mesma lei dispe ainda quando os fatos e fundamentos jurdicos devem ser obrigatoriamente motivados. Atravs do art. 50, percebe-se que a motivao obrigatria quando referente a interesses individuais, demonstrando que a preocupao do dispositivo est muito mais direcionada para os destinatrios dos atos administrativos do que para com a prpria Administrao. A autoridade administrativa que profira deciso contrria a uma smula vinculante deve explicitar a razo por que o fez. 2.13. Segurana jurdica Princpio tambm elencado pelo art. 2, caput, da lei 9.784/99. O objetivo desse princpio esta em vedar a aplicao retroativa de nova interpretao de lei no mbito da Administrao Pblica. Dispe o inciso XIII da norma supracitada que deve ocorrer intepretao da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa de nova interpretao. Considerando este entendimento legal e doutrinrio, entende-se que no possvel a retroatividade de interpretao a casos j decididos com base em interpretao anterior, considerada vlida diante das circunstncias do momento em que foi adotada. Trata-se de um aspecto objetivo que diz respeito aos direitos adquiridos, ao ato jurdico perfeito e coisa julgada. Citando Maria Sylvia di Pietro, o princpio tem que ser aplicado com cautela, para no levar ao absurdo de impedir a Administrao de anular atos praticados com inobservncia da lei. Nesses casos, no se trata de mudana de interpretao, mas de ilegalidade, esta sim a ser declarada retroativamente, j que atos ilegais no geram direitos. 2.14. Proteo Confiana Denominado princpio leva em conta a boa-f do cidado, que acredita e espera que os atos praticados pelo Poder Pblico sejam lcitos e, nessa qualidade, sero mantidos e respeitados pela prpria Administrao e por terceiros. Na prtica, esse princpio assegura s pessoas o direito de usufruir benefcios patrimoniais, mesmo quando derivados de atos ilegais ou leis inconstitucionais, exatamente em virtude de expectativas derivadas no decurso do tempo. Relaciona-se a componentes de ordem subjetiva e pessoal dos administrados.

Corresponde ao aspecto subjetivo da segurana jurdica. Consagrado em decises da Corte Superior de Justia das Constituies Europeias como regra superior de Direito, no previsto expressamente no ordenamento brasileiro, o que no significa que ele no decorra implicitamente.

ADMINISTRAO INDIRETA

1. DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO Descentralizao a transferncia de atribuies que ocorre de uma para outra pessoa, seja ela fsica ou jurdica. Desconcentrao a distribuio interna de competncias, dentro de uma mesma pessoa jurdica. Resulta da desconcentrao o estabelecimento de relaes de coordenao e subordinao, que pressupe ideia de hierarquizao, cujo pice se situa na figura do Chefe do Poder Executivo. A principal funo desse desconcentramento retirar o excesso de atribuies do Estado 2. DESCENTRALIZAO POLTICA E ADMINISTRATIVA Descentralizao poltica ocorre com os Estados-membros e Municpios da Federao. Tais entes exercem atribuies prprias independentemente do poder central, com capacidade de autoadministrao, autogoverno e autonomia para editar suas prprias leis, desde que no violem princpios e normas constitucionais. Descentralizao administrativa os entes criados pelo Estado esto a ele ligados. Portanto, suas atribuies no decorrem da Constituio, mas sim do poder central. Desse modo, os entes que compe a administrao indireta so dotados de capacidade de autoadministrao, mas no de autonomia, tendo em vista que no podem editar suas prprias leis. 3. MODALIDADES DE DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA 3.1. Descentralizao Territorial Ocorre quando um espao delimitado geograficamente dotado de personalidade jurdica prpria, de direito pblico, com capacidade de autoadministrao. Portanto, os territrios descentralizados esto sujeitos s interferncias do poder central. Esse tipo de descentralizao comum nos Estados unitrios, como Portugal, Frana, Blgica, constitudos por Departamentos, Regies, Provncias, e o que se verificava no Brasil no perodo do Imprio. A descentralizao territorial nem sempre impede a capacidade legislativa, s que esta exercida sem autonomia, sempre vinculada s normas federais.

3.2. Descentralizao Por Servios Este tipo de descentralizao tem como caracterstica a criao de entes pelo poder pblico, dotados de personalidade jurdica, de direito pblico ou privado, e que possuem a titularidade e a execuo dos servios para o qual foram criados. Em nosso ordenamento, determinados entes s podem ser criados por lei, e correspondem basicamente as autarquias, mas abrangem tambm as fundaes pblicas, as sociedades de economia mista, as empresas pblicas e os consrcios pblicos. A doutrina considera a autarquia como nico servio descentralizado, com personalidade jurdica de direito pblico, e com as mesmas prerrogativas e sujeies que tem o ente criador. No entanto, com a evoluo do Estado, foram criados entes dotados de personalidade de direito privado, atravs de processo idntico de descentralizao. A ressalva est no fato de que estas pessoas jurdicas descentralizadas no possuem os mesmos privilgios que tem o poder instituidor, usufruindo apenas daqueles que decorrem da lei que os criou. Os entes da administrao pblica indireta institudos por servio, apesar de detentores da titularidade e execuo, esto sujeitos tutela ou controle finalstico do Estado. Esse controle objetiva assegurar que os entes descentralizados no se desviem da finalidade para a qual foram criados, uma vez que sobre eles incide o princpio da especialidade. Sumariamente, os entes concebidos atravs da descentralizao por servios detm as seguintes caractersticas: a) pessoa jurdica independente; b) capacidade de autoadministrao; c) patrimnio prprio; d) capacidade especfica, sujeita ao princpio da especialidade; e) sujeitos ao controle ou tutela do Estado nos limites da lei que os instituiu. 3.3. Descentralizao Por Colaborao Tal descentralizao decorre de um contrato ou ato unilateral que transfere a execuo de um servio a uma pessoa jurdica privada, conservando o Poder Pblico a titularidade do servio. O Estado ao conservar a titularidade, dispe de ampla capacidade de controle sobre o prestador de servios, podendo inclusive alterar as condies da execuo unilateralmente e retom-la antes do prazo. A vantagem da descentralizao por colaborao esta no fato dos servios serem realizados sem dispndio de capital pblico, e sem a perda da titularidade do servio. Hodiernamente, sob o impulso da Reforma do Estado e da privatizao (Estado neoliberal), volta a concesso de servios pblicos para pessoas jurdicas de direito privado. O processo ocorre de duas formas: pela desestatizao (venda de aes pblicas para o setor privado), e atravs da abertura de licitaes para outorga de novas concesses. 4. ENTIDADES DA ADMINISTRAO INDIRETA: NATUREZA JURDICA Compem a administrao indireta: autarquias, fundaes pblicas ou privadas, empresas pblicas, sociedades de economia mista e consrcios.

A autarquia pessoa jurdica de direito pblico; a fundao e o consrcio podem ser de direito pblico ou privado; as demais so de direito privado. 4.1. Regime Jurdico Caractersticas das pessoas privadas: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Origem na vontade do particular; Fim geralmente lucrativo; Finalidade de interesse particular; Liberdade de fixar, modificar, prosseguir ou deixar de prosseguir seus prprios fins; Liberdade de se extinguir; Sujeio a controle negativo do Estado ou a fiscalizao (poder de polcia); Ausncia de prerrogativas autoritrias.

Caractersticas das pessoas pblicas: 1. 2. 3. 4. Origem na vontade do Estado; No visa a obteno de lucro; Finalidade de interesse coletivo; Ausncia de liberdade de fixao ou modificao dos prprios fins e obrigao de cumprir estritamente com sua funo; 5. No se extinguem pela prpria vontade; 6. Sujeio a controle positivo do estado (tutela); 7. Presena de prerrogativas autoritrias. Ocorre que, no entanto, as pessoas jurdicas criadas pelo Estado com personalidade de pessoa privada, possuem quase todas as caractersticas inerentes s pessoas pblicas, com exceo das sociedades de economia mista, em que o interesse particular de obter lucro conflita com o interesse pblico. Qual seria ento a diferena entre as pessoas jurdicas pblicas e particulares institudas pelo Poder Pblico? Ela esta, primordialmente, nas prerrogativas e sujeies. As pessoas pblicas tm praticamente as mesmas atribuies e restries que a Administrao Direta, enquanto as particulares tm as prerrogativas e sujeitam-se s restries expressamente previstas em lei. Outro diferencial crucial, que as pessoas jurdicas pblicas de direito privado, quanto a sua organizao e relao com terceiros, rege-se pelas normas comuns ao direito privado, salvo excees. J as pessoas jurdicas pblicas sujeitam-se ao direito pblico, com a possibilidade de usar o privado em hipteses previstas em lei. Importante salientar que as pessoas privadas institudas pelo poder pblico nem sempre reger-se-o por normas do direito privado. O seu regime jurdico hbrido, ou seja, sob muitos aspectos submetem-se ao direito pblico, tendo em vista a necessidade de fazer prevalecer sempre o interesse estatal para o qual foram institudas.

Sinteticamente, pode-se dizer que todas as pessoas de direito privado criadas pelo Estado tem um trao em comum: a derrogao parcial do direito privado por normas de direito pblico (Maria Sylvia di Pietro).