Direito Financas Publicas Capitulo 1 2007 2008 (2) SNBKBKV

UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO
Prof. Dr. Guilherme d'Oliveira Martins
Finanas pblicas: captulo 1
Lisboa Ano lectivo 2007/2008

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Captulo I - Conceito de Finanas Pblicas e de Economia Poltica 1.1 Finanas pblicas e finanas privadas. 1.2 O fenmeno financeiro pblico. 1.3 Poder e economia: ordenao, interveno e actuao econmicas. 1.4 Proviso pblica de bens. 1.5 Regulao econmica e escolha pblica. 1.6 A escolha pblica e a preservao da concorrncia. 1.7 Grupos de interesse e defesa do interesse geral.
Captulo I - Conceito de Finanas Pblicas. 1.1. Finanas pblicas e finanas privadas.
Quando falamos de Finanas Pblicas referimo-nos actividade econmica de um ente pblico tendente afectao de bens satisfao de necessidade que lhe esto confiadas na expresso do Professor Antnio de Sousa Franco. Enquanto neste caso estamos perante a actividade de entes pblicos, por contraponto falamos de Finanas Privadas para referir os aspectos monetrios do financiamento de uma economia, incluindo as questes ligadas moeda, ao crdito, aos mercados financeiros, nos quais se transaccionam activos representados por ttulos a mdio e longo prazos. Na terminologia usada pela Escola de Lisboa iniciada pelo Prof. Sousa Franco fala-se de fenmeno financeiro quando respeita Finanas Pblicas e de fenmeno financial quando est em causa a moeda e o crdito e as Finanas Privadas. Na encruzilhada entre as decises sobre a satisfao das necessidades colectivas e o prosseguimento do interesse pblico encontramos o fenmeno financeiro pblico e as finanas pblicas.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO a) em sentido orgnico, estamos perante os rgos do Estado ou de outros entes pblicos a quem compete gerir os recursos destinados satisfao de necessidades sociais. b) em sentido objectivo, estamos perante a actividade atravs da qual o Estado ou outro ente pblico afecta bens econmicos satisfao de necessidades sociais. c) em sentido subjectivo, estamos perante a disciplina cientfica que estuda os princpios e regras que regem essa actividade. 1.2. O fenmeno financeiro pblico.
Torna-se necessrio garantir a satisfao de necessidades sociais por entes pblicos em virtude de o mercado, s por si, no assegurar a compatibilidade entre eficincia e equidade. A actual economia de mercado tem diversas limitaes que se prendem desigualdade na distribuio da riqueza, instabilidade na proviso de necessidades, ao custo crescente dos servios pblicos, s situaes monopolsticas abundantes e crescentes, existncia de exterioridades, bem como m distribuio de bens pblicos e de recursos entre o presente e o futuro. Por isso, torna-se necessrio aperfeioar os meios de regulao pblica relativamente economia, a fim de assegurar um equilbrio entre a concorrncia e uma justa distribuio de recursos. A economia de bem-estar pressupe a considerao no s das necessidades individuais, mas tambm da coeso social. preciso ter em considerao o que Arthur Cecil Pigou (1877-1959), da escola de Cambridge, dizia sobre o bem-estar econmico. O objectivo natural da actividade econmica corresponde ao aumento geral do bem-estar, que depende, por sua vez, de duas condies essenciais: o aumento do rendimento nacional e a distribuio desse rendimento. O Estado, para Pigou, deve intervir, assim, atravs de meios tributrios e outros, no sentido de corrigir a distribuio de rendimentos. Mas corrigir no pode significar qualquer dirigismo ou limitao da livre iniciativa e do direito de propriedade. Para cada sujeito econmico o ponto ptimo de oferta de bens pblicos aquele em que a utilidade marginal dos bens pblicos igual desutilidade marginal do imposto.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Importa, assim, ter sempre em considerao a relao entre o pagamento de impostos e a proviso de bens pblicos. Deste modo, Pigou considera que o aumento do bem-estar econmico pode no traduzir-se em bem-estar social. Este exige, em abstracto, a igualdade entre todos, porque s ento seriam iguais as utilidades marginais de todos os sujeitos econmicos. No entanto, tal igualdade no existe de facto, alm de pr em risco a liberdade individual. Por outro lado, a manuteno de nveis elevados de poupana e afectaria o bemestar econmico. O fenmeno financeiro pblico est, porm, sempre confrontado com a necessidade de considerar permanentemente o equilbrio entre utilidade dos bens pblicos e desutilidade do imposto. S haver bemestar social se a desutilidade resultante do imposto for inferior utilidade assegurada pela proviso dos bens pblicos. Assim, a distribuio da carga fiscal deve assentar nos princpios segundo os quais os desiguais devem ser tratados desigualmente e a reduo das desigualdades aumenta o bem-estar geral. Neste sentido, o imposto deve ser repartido segundo as capacidades contributivas dos cidados, devendo as despesas pblicas ser postas ao servio da justia distributiva. Nesta ordem de ideias A. C. Pigou procurou formular um ptimo social, correspondente ao mximo de benefcios para a comunidade, procurando precisar em que condies a perda de utilidade para alguns membros poderia resultar em melhoria do bem-estar social do conjunto. O fenmeno financeiro concretiza-se atravs de instituies financeiras pblicas. Com efeito, para garantir um equilibrado provimento das necessidades sociais os Estados modernos dispem de instituies financeiras de enquadramento, que so modos de natureza constitucional, legislativa ou orgnica que visam racionalizar e controlar o processo social de exerccio da actividade financeira pblica. As principais instituies financeiras de enquadramento so: a Constituio Financeira; os rgos de deciso financeira (Assembleia da Repblica, Governo, Regies Autnomas, Autarquias locais etc.); o aparelho orgnico da administrao e gesto financeira (v.g. Ministrio das Finanas); os planos financeiros relativos previso, execuo, controlo e responsabilidade financeira (Oramento do Estado, Grandes Opes do Plano); o patrimnio pblico; o tesouro pblico; o crdito pblico. Podemos caracterizar o patrimnio pblico como o conjunto dos bens (duradouros e no duradouros, do domnio pblico e do domnio privado) de
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO que o Estado dispe para satisfazer as necessidades sociais. Por sua vez, o tesouro pblico a instituio destinada a centralizar todos os recebimentos e pagamentos do Estado. E o crdito pblico designa o conjunto de operaes de endividamento e de gesto da dvida pblica praticadas pelo Estado a fim de obter meios de liquidez para a cobertura das suas obrigaes. O Oramento de Estado, como veremos, uma previso, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorizao concedida Administrao Financeira para cobrar receitas e realizar despesas e limitando os poderes financeiros da Administrao em cada perodo anual (A. Sousa Franco). O Oramento do Estado comporta trs elementos: econmico (uma vez que estamos perante uma previso de gesto oramental - tratando-se de um plano financeiro); poltico (j que uma autorizao poltica da Assembleia da Repblica - tratando-se de uma competncia indelegvel no Governo, que apenas detm o poder de execuo oramental) e jurdico (uma vez que o instrumento pelo qual se processa a limitao de poderes dos rgos da Administrao no domnio financeiro). As funes oramentais so (a) econmicas, ligadas racionalidade, eficincia e transparncia; (b) polticas, inerentes garantia dos direitos fundamentais e garantia do equilbrio e separao de poderes; e (c) jurdicas, ligadas limitao dos poderes executivos, a partir do respeito do princpio do consentimento. Os Parlamentos e a Democracia Representativa criaram-se e desenvolveramse em torno do princpio do consentimento - considerando que no deveria haver imposto sem representao - no taxation without representation. Os representantes dos contribuintes do o seu acordo ao lanamento de impostos e realizao de despesas. Os Parlamentos so, assim, verdadeiras "cmaras de impostos". Os sistemas eleitorais evoluram nessa lgica. Primeiro, o sufrgio era censitrio, s votando os que eram proprietrios ou tinham rendimentos. S depois veio o sufrgio universal, envolvendo todos os cidados e coincidindo com o surgimento do Estado social e dos sistemas universais de proteco social. Compreende-se, deste modo, a importncia das modernas Constituies Financeiras. Com base nesta exigncia de consentimento parlamentar dos Oramentos h um conjunto de regras constitucionais que tm de ser
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO respeitadas - anualidade, unidade oramental, universalidade, discriminao oramental (incluindo a especificao, a no compensao e a no consignao), publicidade equilbrio e solidariedade intergeracional (cf. artigos 105,106 e 107 da Constituio da Repblica). 1.3. Poder e economia: ordenao, interveno e actuao econmicas.
Como estudmos na Introduo Economia, na relao entre o poder poltico e a economia, temos de referir, de um lado, a ordenao econmica, atravs da qual o Estado define e executa padres e quadros no mbito dos quais vai desenvolver-se no s o comportamento dos entes pblicos como o dos sujeitos econmicos - desde a Constituio Econmica regulamentao pblica da economia, passando pelas leis, e pela organizao das instituies relevantes para a vida econmica. Mas, alm da ordenao econmica, temos a actuao econmica, a interveno econmica e a direco econmica do Estado. Na actuao econmica, o Estado age por si prprio, como se fosse um qualquer sujeito econmico privado, formulando escolhas e opes econmicas, que no visam, porm, alterar os comportamentos de outros sujeitos econmicos, devendo estar sempre pautadas pela defesa e salvaguarda do interesse pblico. Atravs da interveno econmica, o Estado tenta modificar a forma natural como os agentes econmicos actuariam, quer atravs das polticas econmicas quer atravs de aces pontuais atravs das quais se pretende melhorar a eficincia econmica. Na direco econmica, caracterstica dos sistemas colectivistas o Estado modifica os quadros gerais da actividade econmica, procurando substituir-se ao prprio mercado. Nas economias de mercado, apenas a ordenao, a actuao e a interveno de Estado so compatveis com a liberdade econmica e a prevalncia dos critrios de regulao ligados ao mercado.
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1.4.
Proviso pblica de bens.
Como sabemos, as incapacidades do mercado obrigam aco dos entes pblicos ou colectivos visando corrigir ou substituir a lgica do mercado. Tratase de garantir a existncia de melhores nveis de bem-estar social e de harmonizar equidade e eficincia. Lembremo-nos do exemplo do farol. A sua criao e funcionamento no se atm s regras do mercado, j que a necessidade desse equipamento sentida por todos quantos faam navegao na costa. No possvel dizer quem beneficirio exclusivo da utilidade prestada pelo farol, pelo que no se pode fixar um preo correspondente a essa satisfao de necessidade. Todos podem usar o farol sem se prejudicarem mutuamente e sem entrarem em concorrncia. Se um sujeito privado quiser construir um farol f-lo- por sua conta e risco, sem possibilidade de se fazer ressarcir do investimento que tenha feito. S se possuir um poder de autoridade para impor uma taxa de utilizao s embarcaes que renam determinados requisitos ou para criar um imposto que poder amortizar o encargo assumido. parte as situaes em que seja possvel, para a proviso de necessidades por bens colectivos ou financeiros, criar mecanismos de cooperao (associaes de socorros mtuos) ou de excluso (corpo de bombeiros privativo de uma empresa ou de um grupo de pessoas), a regra exige o recurso a um poder de autoridade (atributo normal do Estado) para produzir os bens indispensveis satisfao de necessidades colectivas. Se a questo se pe na produo de bens, coloca-se igualmente na respectiva proviso para uso pblico. David Hume falava, por isso, do exemplo do uso de um relvado comunitrio. Para evitar o abuso ou o mau uso do mesmo, haveria que definir regras e que criar uma autoridade que pudesse disciplinar e regular essa utilizao. O altrusmo e os mecanismos espontneos de regulao econmica no so suficientes para garantir uma satisfao equilibrada de necessidades. Os entes pblicos intervm, assim, para socializar as exterioridades, criando infra-estruturas (estradas, canais, caminhos-de-ferro) ou investindo na sade, na educao, no ambiente Assim, a proviso de bens pblicos por entidades pblicas dotadas de jus imperii tem diversas caractersticas, bem precisas:
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO (a) Visar a prossecuo do interesse geral ou pelo menos a integrao da actividade de rgos e entidades que tm esse fim; (b) Corresponder no s a uma durao ilimitada ou ausncia de um horizonte temporal mas tambm a uma capacidade para assumir riscos superior de outros grupos contratuais; (c) Implicar a existncia de um poder de autoridade, donde resulta a capacidade de impor regras e de assegurar a sua coercibilidade; (d) Ter uma dimenso adequada para responder a problemas complexos de grande dimenso. Os ltimos anos tm-nos posto, porm, de sobraviso relativamente importncia dos bens colectivos e dos bens pblicos. Procura-se distinguir, com muita clareza, a resposta s incapacidades de mercado, da considerao das incapacidades de interveno e das tentaes de alargar a actividade produtiva a entes pblicos cuja aco no implica uma maior eficincia na satisfao de necessidades. O Estado dirigista ou o Estado produtor apresentam resultados insatisfatrios quanto ao bem-estar social, at pelas razes prenunciadas por Pigou, que obrigam a procurarmos novas formas de organizao do Estado como catalizador de iniciativas e de energias e como impulsionador e regulador da vida econmica e financeira. 1.5. Regulao econmica e escolha pblica.
A satisfao das necessidades pblicas analisada no sob o prisma estrito do interesse geral, mas na lgica da utilidade e do mercado. A escola da escolha pblica (public choice) nasceu no incio dos anos sessenta do sculo XX na Universidade de Chicago baseando-se nos princpios e instrumentos que os economistas utilizam para analisar as atitudes dos sujeitos econmicos no mercado. H, assim, uma anlise econmica a partir das decises de carcter colectivo e no das atitudes individuais. Economistas da escola da "escolha pblica", como James Buchanan (1919), consideram que existem, com idntica importncia, no s falhas ou incapacidades de mercado, mas tambm falhas de governo. "Tal como o mercado - afirma Gordon Tullock (1922), autor com J. Buchanan de The Calculus of Consent -, o Estado concebido como um instrumento atravs do qual os homens tentam realizar os seus objectivos". A escola da escolha pblica usa, deste modo, os mesmos princpios que os economistas usam
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO para analisar as aces das pessoas no mercado e aplica-os s aces das pessoas na tomada de decises colectivas. O homem poltico age como o homo oeconomicus e pensa nas hipteses que lhe oferece o mercado poltico, em especial no tocante reeleio, ao mesmo tempo que pondera o interesse geral. O crescimento do Estado , deste modo, o produto de um sistema centrado nos interesses eleitorais relevantes e nos grupos de presso. Os agentes do Estado tendem a seguir esta mesma lgica. A burocracia, o centralismo, bem como a ineficincia resultantes da no considerao dos instrumentos inerentes ponderao dos custos e benefcios e transparncia nas decises constituem elementos que definem as falhas de governo. Para os autores da "escolha pblica", existe uma ausncia grave de incentivos a que os eleitores supervisionem eficazmente o governo para lhe exigirem a prestao de contas (accountability). H, pelo contrrio, um incentivo ignorncia na conduo dos assuntos pblicos - em virtude do funcionamento do mercado poltico e eleitoral e da convergncia entre os interesses ligados necessidade de obter votos e a presso dos lobbies. Ao invs do que acontece, em regra, com a iniciativa privada, as decises nos espaos pblicos so marcadas pela fora dos grupos de interesses e no da estrita eficincia econmica. Os escndalos (Enron, Parmalat) com a manipulao da contabilidade e a falsificao de resultados por grandes empresas, designadamente de auditoria, passaram, contudo, a colocar a necessidade de encontrar novos instrumentos de defesa do interesse geral e de regulao quer relativamente aos governos, quer em relao s grandes empresas transnacionais e ao mercado em geral, sujeito a intensa concorrncia global e necessidade de apresentar resultados imediatos. Para a escola da escolha pblica, os legisladores tenderiam a actuar de forma dispendiosa para os contribuintes - por haver poucos incentivos a uma boa gesto do interesse pblico. O certo que, quanto mais rgido o sistema, mais se torna vulnervel interveno dos grupos de interesses e de grupos de presso. A complexidade dos procedimentos, a falta de transparncia na sua conduo favorece a opacidade. Albert O. Hirschman (1915) refere, por isso, que a perda de qualidade dos servios pblicos est na raiz da Crise do Estado Providncia. Por outro lado,
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Mancur Olson (1932-1998), partindo da mesma ideia de predomnio burocrtico e de vulnerabilidade ineficincia, estudou os casos das economias japonesa e alem e concluiu que estas prosperaram depois de 1945 porque a guerra destruiu o poder que tinham os interesses administrativos e burocrticos instalados para reprimir o esprito empreendedor e a actividade comercial. A participao dos cidados e o incentivo ao desenvolvimento dos poderes locais e de outros poderes de controlo da sociedade civil seriam meios para romper com o ciclo vicioso das falhas de interveno do governo e da ineficincia do Estado e do sector pblico. A fixao da agenda poltica identifica as opes dos eleitores e influencia os resultados polticos. Em "The Calculus of Consent" (1962), Buchanan e Tullock referem a necessidade de romper a influncia perversa dos interesses particulares. Para Buchanan h uma distino entre dois nveis de escolha pblica o nvel inicial onde a Constituio escolhida e o nvel psconstitucional. No primeiro definem-se as regras de um jogo, no segundo jogase de acordo com as regras antes definidas. Estamos, assim, perante a noo de "economia constitucional", relativa aos grandes princpios a que a vida econmica deve subordinar-se, bem como perante a necessidade de uma ideia segundo a qual uma boa escolha colectiva seria a que todos os eleitores apoiassem. Partindo de um ensaio de Knut Wicksell (1851-1926) de 1896, onde este economista sueco afirmava que s os impostos e as despesas pblicas aprovadas unanimemente teriam justificao, Buchanan e Tullock pem a tnica na importncia dos sujeitos beneficirios dos programas pblicos. Os autores de The Calculus of Consent contrariam, assim, de modo frontal, a ideia de que no h ligao entre o que o contribuinte paga e os benefcios auferidos atravs dos servios pblicos. Em questes marcantes para o futuro da sociedade, com repercusses de mdio e longo prazos, para alm dos mandatos eleitorais e dos tempos eleitorais, haveria necessidade de obter consensos alargados, para alm das simples maiorias circunstanciais. Buchanan e Tullock consideram, assim, a pertinncia do conceito de ptimo de Pareto na ponderao do bem-estar geral, em especial aquando da tomada de uma deciso parlamentar ou legislativa. S assim poder limitar-se os poderes e a influncia dos Governos e maximizando a racionalidade e a eficincia.
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1.6.
A escolha pblica e a preservao da concorrncia.
Os agentes econmicos conduzem a sua aco, ligando-a ao funcionamento do "mercado poltico" das eleies. Na lgica paretiana, parte-se da ideia de que haveria uma situao ptima quando ningum sasse prejudicado pelo facto de algum conseguir aumentar o seu nvel de bem-estar. H, no entanto, reas significativas de perda de bem-estar, fruto da ineficincia e do desperdcio. James Buchanan e a escola da public choice pem em causa que a interveno e a regulao pblicas consigam eliminar essas reas de perda absoluta de bem-estar, quando procuram ultrapassar as falhas de mercado. O direito da concorrncia e as leis antitrust poderiam, nesta ordem de ideias, revelar-se ineficientes - at perante a tendncia para a mundializao do comrcio internacional. O abuso de posio dominante passaria a verificar-se no mbito global, mas a escala mnima de eficincia passaria a gerar mais dificilmente monoplios naturais. Continua, porm, a justificar-se plenamente a continuao do combate pela concorrncia a partir das polticas pblicas ou pela manuteno e ampliao das condies concorrenciais. Importa valorizar o equilbrio na ponderao da regulao pblica (no sentido de manter nveis satisfatrios de concorrncia) e da liberdade econmica (no sentido em que as falhas de mercado devem ser vistas em paralelo com as falhas do governo) Deste modo, o Estado intervm na economia por diversas ordens de razes: (a) a promoo da eficincia comprometida por falhas de mercado; (b) a necessidade da superao da disparidade entre eficincia e bem-estar social, originada pela existncia de "exterioridades" ou (c) a exigncia de superao da injustia das preferncias dos consumidores ou das regras de distribuio da riqueza No entanto, o comportamento do Estado e dos diversos entes pblicos vai reflectir os interesses e as escolhas de um nmero significativo de pessoas e as naturais resistncias a mudanas que se traduzam em maior eficincia e racionalidade. No sendo a escolha pblica individual, mas resultando da convergncia de vontades e interesses, compreende-se a importncia da
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ponderao da dimenso do mercado bem como dos resultados que em concreto se visa obter.
1.7.
Grupos de interesse e defesa do interesse geral.
Perante os interesses divergentes que coexistem num determinado momento na sociedade e na economia, torna-se necessrio encontrar um ponto em que haja uma composio de interesses racional e eficiente. Os grupos de interesses e os "lobbies" (sindicatos, confederaes patronais, associaes de consumidores e contribuintes etc.) tendem a defender posies adquiridas ou a procurar reforar a situao dos seus representados. As decises pblicas, designadamente envolvendo opes eleitorais, tendem a no seguir os critrios de eficincia e a no ter em considerao custos e benefcios. Numa situao democrtica, a posio do "eleitor mediano" que definir em princpio a escolha. Esse votante mediano representa uma exgua minoria, mas consegue decidir a seu favor as votaes em alternativa. Nas sociedades democrticas tende a haver bipolarizao nas opes, mas as foras alternantes tendem a adoptar posies prximas e consensuais, inclinando-se no sentido da posio do "eleitor mediano", que se torna decisivo na adopo das opes da sociedade. Assim, a aco poltica, em lugar de uma ponderao objectiva e igualitria dos interesses em presena, pode favorecer posies particulares e concentrar-se na gesto equilibrada desses interesses prioritrios. Deste modo, os grupos de interesses procuram maximizar no mercado de favores polticos. Os grupos fazem prevalecer um efeito de "renda" para os respectivos interesses. Quanto mais aguerridos e coesos forem, melhores resultados obtm. O mercado poltico distribui-se, assim, pela procura constituda pelos votantes que procuram condicionar os eleitos e pela oferta dos polticos eleitos, que procuram maximizar o respectivo excedente (renda econmica expressa em votos) e pelos burocratas que procuram maximizar a respectiva influncia e poder nos procedimentos de deciso pblica. Enquanto para os defensores da teoria da escolha pblica h cepticismo quanto eficincia econmica das decises, em virtude da ignorncia racional dos eleitores, dos custos da informao e do risco moral em que incorrem os decisores polticos, para os
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO defensores da teoria do interesse pblico a eficincia pode ser alcanada, desde que haja por parte dos eleitores um grau suficiente de informao e uma escolha racional que lhes permita contribuir para as melhores solues. A defesa do interesse geral tem, assim, de considerar as virtualidades e as limitaes da actuao do Estado. De um lado, temos a produo de bens pblicos e a promoo de actividades criadoras de exterioridades positivas (v.g. na proteco do ambiente); de outro, temos os bloqueamentos inerente ao respeito da legalidade e da transparncia, prestao de contas anual, alternncia do poder e existncia de ciclos eleitorais e assimetria e insuficincia informativas inerentes dimenso do Estado. Tudo isso, determina que o interesse pblico exija um esforo redobrado de racionalizao de modo a que os custos no excedam os benefcios e que a rectificao das falhas dos mercados no origine falhas de interveno.
Bibliografia Antnio L. de Sousa Franco, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Almedina, Reimpresso, Coimbra, 2007, pp. 3-45. J.J. Teixeira Ribeiro, Lies de Finanas Pblicas, Coimbra Editora, 1989, pp. 15-49. Paulo Trigo Pereira, Economia e Finanas Pblicas, Escolar Editora, 2007.
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Captulo II - Contabilidade pblica e contabilidade nacional 2.1 . A oferta e a procura agregadas. 2.2 . Contabilidade nacional. Conceitos fundamentais. 2.3 . Despesa Nacional e Rendimento Nacional. 2.4 . Produto Nacional Bruto e Lquido, a custo de factores e a preos de mercado. 2.5 . Consumo, Investimento e Gastos do Estado. 2.6 . Rendimento Nacional, poupana e investimento. 2.7 . O Oramento do Estado, despesas pblicas e receitas pblicas. 2.8 . Contabilidade de caixa e contabilidade de compromissos.
Captulo II - Contabilidade pblica e contabilidade nacional. 2.1. A oferta e a procura agregadas. Recordemo-nos do circuito econmico. Famlias, Empresas, Estado e Capital relacionam-se entre si. Os fluxos reais e monetrios completam-se, despesa e rendimento articulam-se, a oferta e a procura tm de ser vistas numa perspectiva agregada. E tal perspectiva vai permitir-nos saber qual a riqueza criada, num determinado perodo, numa sociedade organizada economicamente. E por que motivo importante conhecermos a oferta e a procura agregadas? Uma vez que desse modo teremos possibilidade de perceber como funcionam na prtica a eficincia e a racionalidade da economia, pela medida do que foi efectivamente criado, o que nos permite, comparando, com outro perodo imediatamente anterior, saber se houve criao de nova riqueza e se h melhor organizao da sociedade na satisfao das necessidades humanas e na criao de utilidades.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO A racionalidade e o equilbrio econmicos foram, ao longo dos tempos, preocupaes constantes da cincia econmica. Lon Walras (1834-1910) assentava as suas anlises em duas hipteses fundamentais: (a) a existncia de agentes racionais e (b) o funcionamento de mercados equilibrados. No entanto, o valor dos bens e da moeda influencia autonomamente os fenmenos econmicos, o que leva a afastar uma ideia simplificadora de equilbrio. Como sabemos, na perspectiva clssica, o pleno emprego tenderia em situao de equilbrio para a estabilidade de preos. Ora, como ensinou John Maynard Keynes (1883-1946), a partir da anlise dos comportamentos individuais muito difcil chegar anlise global - alm de que no h uma situao de equilbrio. H vrias situaes de tendncia para o equilbrio. Usando as palavras do prprio Keynes, no verdade que os problemas globais fiquem resolvidos quando a economia individual funciona bem segundo o que designava como lei de Say (de Jean Baptiste Say - 1767-1832) ou dos mercados. De acordo com tal lei: "a oferta cria a sua prpria procura". J para Lon Walras, o total da oferta deveria ser igual ao total da procura, considerando a moeda como se fosse equiparada aos bens e servios transaccionados. Para Keynes, pelo contrrio, a economia estaria em regra desequilibrada - mesmo que pudesse tender para o equilbrio, como uma balana (que est sempre em desequilbrio quando no est travada). Keynes diz, assim, que o consumo depende do rendimento global, dando especial nfase procura efectiva global, que corresponde soma da procura no consumo e da procura de investimento, as quais determinam o nvel de produo e o nvel de emprego), quando antes de si toda a economia era vista a partir da oferta. Por outro lado, a economia no atingiria o equilbrio espontaneamente - seria necessrio agir sobre a procura global atravs da aco estabilizadora do principal sujeito econmico - o Estado. Quando analisamos a economia agregada precisamos de considerar uma viso de conjunto, pelo que temos de adicionar as vrias partes componentes, para estudarmos o todo. Na anlise da produo, temos de somar, deste modo, todos os produtos criados. Mas para que essa adio possa fazer-se indispensvel usarmos a mesma unidade. Podemos, assim, medir a utilidade total em unidades monetrias - somando as diferentes utilidades prestadas
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO pelos diversos bens e servios. No fundo, vamos multiplicar a quantidade de bens transaccionados pelos respectivos preos. 2.2. Contabilidade nacional. Conceitos fundamentais. A contabilidade nacional o mtodo que permite obter a medida quantitativa, expressa em valor monetrio, da totalidade da actividade econmica de uma nao, ao longo de um determinado ano. Trata-se do mtodo que nos permite, como dissemos, calcular a riqueza existente na economia. H trs formas de abordar esse clculo: (a) pelos produtos, (b) pelas despesas e (c) pelos rendimentos. Em qualquer destes casos, estamos a referir-nos ao circuito econmico, como instrumento de apresentao da circulao de despesas e dos rendimentos num determinado mercado. Se consideramos o fluxo de bens e servios sada das empresas, medimos o produto nacional, isto , a soma do que produzido num determinado perodo. Estamos, deste modo, perante a soma dos bens agrcolas, dos bens industriais e dos servios. Mas para que a comparao seja correcta, indispensvel que se tenham em considerao os valores reais e no apenas os valores nominais. Ou seja, deveremos usar um critrio de preos constantes - para que a inflao no vicie a comparao. Temos, pois, de distinguir o produto nominal (calculado a preos variveis, sem deduzir a depreciao monetria) do produto real (que j tem em considerao a evoluo dos preos). Importa, assim, considerar o deflator, baseado no ndice de preos (por ex. 3,5%), que vai permitir retirar o efeito da depreciao monetria. Trata-se de garantir que os termos de comparao sejam idnticos. Mas temos de nos rodear de outro cuidado - o de evitar a dupla contagem. Estaramos a falsear o valor se fizssemos uma dupla contagem, e se considerssemos simultaneamente, na totalidade, os custos de produo do po e de produo da farinha ou os custos da produo dos automveis e das peas que os compem. Deveremos, por isso, considerar o valor acrescentado em cada fase da produo. Este valor acrescentado corresponde ao que um bem vale, no momento da venda, a mais do que valiam as partes que o constituem ou a matria-prima de que feito. Assim, o produto nacional composto pela soma dos valores acrescentados nas diversas unidades
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO empresariais da economia. Ou seja, apenas adicionamos os valores acrescentados na agricultura, na indstria e nos servios. S assim, chegaremos ao valor do produto nacional. Refira-se ainda o conceito de produto interno. Estamos neste caso perante o que produzido pelas empresas de um determinado pas. Distinguimos o que produzido em Portugal (produto interno) e o que produzido pelos portugueses (produto nacional). Se somarmos ao produto interno o que os portugueses, isto , o que aqueles que actuam na economia portuguesa e que a influenciam produzem no exterior (medido pelos seus rendimentos) e se retirarmos o que os estrangeiros produziram em Portugal (i.e., o que pagmos a estrangeiros) temos o produto nacional. Se quisermos, por outro lado, analisar a quota parte que cabe a cada cidado, em mdia, relativamente ao produto nacional, estamos perante o conceito de produto nacional per capita, que calculado, dividindo o total dos bens e servios produzidos ou criados pelo nmero de habitantes. Normalmente, alis, o valor a que a cincia econmica se reconduz a de produto interno per capita. Em Portugal, sabendo que o PIB em 2005 foi de cerca de 147 mil milhes de Euros, o PIB pc foi de cerca de 14 mil Euros. Em suma, Produto Nacional, exigindo as correces e as cautelas que analismos, o valor monetrio do conjunto dos bens e servios criados numa economia, durante um perodo considerado. 2.3. Despesa Nacional e Rendimento Nacional. Tendo j visto a ptica do produto, importa olhar agora as perspectivas da despesa e da receita. Comecemos pelas despesas, trata-se de medir o fluxo de bens e servios, procurando-o porta de casa dos seus utilizadores. A Despesa Nacional (DN) reporta-se aquisio de bens e servios e vai exigir a separao por tipo de utilizao - consumo (C), investimento (I) e despesa do Estado (G). Esta despesa do Estado envolve quer o consumo quer o investimento, sendo autonomizada em razo do facto de estarmos perante o mais relevante e influente dos sujeitos econmicos. A Despesa Nacional ser, assim, igual soma de C + I + G. No entanto, as economias no so fechadas, antes se relacionando permanentemente com o exterior, como vimos aquando da anlise do circuito econmico. Realizam-se,
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO por isso, importaes e exportaes de bens e servios com o estrangeiro. Devemos, desse modo, somar as Exportaes (E) e diminuir as Importaes (I) - uma vez que se trata de uma parte do nosso consumo e do nosso investimento que no foi produzido por ns. Deste modo, a frmula de clculo, para uma economia de fronteiras abertas : DN = C + I + G + E - I. A Despesa Nacional corresponde, assim, ao valor monetrio da soma das despesas efectuadas em relao a bens finais pelo conjunto dos agentes econmicos, durante um perodo considerado. H outra forma de medir o fluxo de criao de riqueza. Referimo-nos aos rendimentos e considerao do mercado de factores de produo. A vamos medir o que recebem os titulares dos factores de produo. O Rendimento Nacional (RN) envolve, assim, vrios tipos de pagamentos, conforme o factor remunerado - salrios para o trabalho (Sa), rendas para os factores naturais (Re), juros para o capital (J) e lucros como remanescente das diversas remuneraes (L). Deste modo, a medio far-se- atravs da frmula: RN = Sa + Re + J + L. O Rendimento Nacional refere-se, pois, ao valor monetrio do conjunto das retribuies ou ganhos, provenientes quer da actividade econmica quer da aplicao de determinados bens ou valores, durante um perodo considerado. Se falmos acima do produto per capita, devemos tambm referir o rendimento disponvel. Trata-se da parcela do rendimento que pode ser utilizada pelos sujeitos econmicos - o que fica para as pessoas, para consumirem ou pouparem, depois de pagarem os impostos e depois de feitos todos os ajustamentos referentes aos lucros no distribudos e s transferncias e subsdios de que beneficiem Refira-se, portanto, que o produto, a despesa e o rendimento so conceitos diferentes, mas reportam-se medio de uma mesma realidade, estando em causa valores idnticos. Estamos, em todos os casos, perante a viso agregada da capacidade criadora da economia. No entanto, cabe perguntar como se insere entre estes diversos conceitos o bem-estar. Deve ficar claro que no que acabmos de analisar, relativamente ao produto, ao rendimento e despesa, est em causa a actividade e no o bemestar. So conhecidos os exemplos que confirmam esta concluso. Suponhamos um engarrafamento de trnsito no centro de uma cidade em hora
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO de ponta. O fenmeno vai causar inmeras perturbaes (exterioridades negativas, como a poluio), no entanto se considerarmos apenas o efeito directo do engarrafamento no consumo adicional de gasolina e na reparao dos automveis que sofreram de sobreaquecimento nos motores, o certo que o produto cresceu em virtude desse facto Os Professores William Nordhaus (1941) e James Tobin (1918-2002), cientes de que seria necessrio ter em considerao, alm da actividade desenvolvida, o bem-estar adicional obtido pelos sujeitos econmicos, chegaram, porm, ao conceito de Bem-Estar Econmico Lquido (BEEL), atravs do qual introduzem ajustamentos no valor do produto, da despesa e do rendimento, a fim de que se possa saber em que medida o crescimento se repercute positivamente na qualidade de vida das pessoas. Seria, assim, necessrio considerar o valor dos tempos livres e dos servios das donas de casa e subtrair os custos da poluio, os inconvenientes das urbanizaes modernas. Em resultado deste ajustamento, chegaram concluso que a evoluo do produto mais rpida do que a do bem-estar. 2.4. Produto Nacional bruto e lquido, a custo de factores e a preos de mercado. Continuando na anlise da contabilidade nacional, temos de distinguir os conceitos de Produto Nacional Bruto (PNB) e de Produto Nacional Lquido (PNL). No caso do PNB esto includos os investimentos correspondentes s amortizaes (A), isto , como sabemos, a parte do investimento orientada para a reposio dos equipamentos utilizados, valor que deve, assim, ser abatida para se chegar ao produto nacional lquido. Tem-se, deste modo, em considerao a depreciao ou a reposio, indispensvel na actividade empresarial. Assim: PNB = PNL + A. Ou de outro modo: PNL = PNB - A. Em resumo, recapitulemos qual a relao entre os diversos conceitos da contabilidade nacional: (a) o PNB pm - Produto Nacional Bruto a preos de mercado corresponde soma do Consumo, do Investimento Bruto e dos Gastos do Estado e, portanto, ao conceito de Despesa Nacional; (b) o PIB pm Produto Interno Bruto a preos de mercado corresponde ao PNB pm mais as Exportaes, menos as Importaes (PIBpm = PNBpm + E I). (c) o PNL pm - Produto Nacional Lquido a preos de mercado corresponde soma do Consumo, do Investimento Lquido e dos Gastos do Estado;
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO (d) o PNL cf - Produto Nacional Lquido a custo de factores corresponde soma dos Salrios, das Rendas, dos Juros e dos Lucros, a que se somam os Impostos Indirectos; (e) o RN - Rendimento Nacional o PNL a custo de factores ao qual se retiram os impostos indirectos; (f) o Rendimento Disponvel alcana-se subtraindo os impostos directos ao Rendimento Nacional. 2.5. Consumo, Investimento e Gastos do Estado. Olhando a despesa, verificamos que esta inclui duas componentes fundamentais - o consumo e o investimento. Como j dissemos, estas duas componentes tambm esto inseridas nas despesas do Estado. No entanto, agora apenas nos interessa referir a complementaridade entre os dois elementos. No fundo, os sujeitos econmicos, considerando o fluxo dos bens e servios, vo orientar os recursos disponveis ora para a satisfao imediata de necessidades, ora para os factores que permitem criar outros bens e servios. Na ptica da despesa os sujeitos econmicos ou vo consumir ou vo contribuir para a reproduo da riqueza, atravs do investimento. E, recordando o multiplicador de investimento, melhor podemos compreender a importncia do investimento reprodutivo da criao de rendimentos adicionais. Para os clssicos, eram as poupanas das famlias que fixavam a quantidade de bens de capital, por influncia da taxa de juro em vigor. Na moderna cincia econmica, depois de J.M. Keynes, so os investimentos que determinam as poupanas, e no o inverso. A taxa de juro - centro das reflexes de K. Wicksell - o elemento essencial para a capitalizao. Quanto maior for a taxa de juro menor ser o valor de um bem de capital. assim indispensvel encontrar uma taxa de juro que iguale o valor do acrscimo de bens de capital ao seu custo - a isto chamou Keynes a eficcia marginal do capital. Nessa lgica, os empresrios comprariam bens de capital se a eficincia marginal respectiva fosse maior do que a taxa de juro pela qual vem remunerados os seus emprstimos. Recordando o que j estudmos, a taxa de juro no determinada pela oferta e procura das poupanas (havendo identidade entre o Investimento e a Poupana), mas pela preferncia pela liquidez e pela quantidade de moeda disponvel. , pois, a quantidade de moeda que influencia os investimentos sendo a taxa de juro influenciada pela preferncia pela liquidez.
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2.6. O rendimento nacional, a poupana e o investimento. A cincia econmica ps-keynesiana deixou de dar uma importncia central eficcia marginal do capital. De facto, os investimentos so em grande parte determinados pelas expectativas dos empresrios - portanto, por factores psicolgicos. A confiana e a disposio dos empresrios so fundamentais para o equilbrio econmico. No se pense, porm, que os factores psicolgicos agem como abstraces. De facto, o que est em causa a expectativa de obter bons resultados, de vender mais. Eis o que est em causa. Partindo de que h uma identidade entre o Rendimento e a Despesa e de que o Rendimento a soma do Consumo e da Poupana e de que a Despesa a adio do Consumo e do Investimento - indispensvel clarificar algumas ideias. Seno vejamos. A ideia keynesiana de que as poupanas so uma realidade passiva (relevante, porm, no multiplicador, por fora do conceito de propenso marginal para a poupana) merece uma necessria correco. A Poupana determinada pelo Rendimento - como vimos relativamente propenso marginal. Por seu lado, sendo o Rendimento funo do Investimento, este que primariamente induzir a Poupana. No entanto, na prtica, a Poupana tambm influencia o Investimento. Hoje temos cada vez mais instrumentos institucionais de poupana (companhias seguradoras, fundos de penses), alm de que as empresas retm parte dos lucros lquidos, do mesmo modo que os consumidores. Alm disso, h a referir o chamado paradoxo das poupanas. De facto, a teoria keynesiana descobriu uma estranha contradio na formao do aforro. Quem poupa pensa sempre em aumentar o que retirou do consumo. No entanto, reduzindo-se o consumo por esse efeito reduzem-se os rendimentos, e os saldos das poupanas em vez de aumentarem mantm-se. As menores vendas de bens de consumo repercutem-se sobre os investimentos - por fora do bem conhecido efeito do acelerador (que ento funciona como travo). A circulao diminui e as poupanas reduzem-se. Ou seja: maiores poupanas individuais podem induzir uma reduo das poupanas no conjunto da economia, em virtude das repercusses do aumento do aforro na contraco do consumo. Em suma: maior poupana significa menos consumo; menor consumo leva a menos investimento; menos investimento determina menos rendimento; menos rendimento conduz a menor poupana.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Torna-se, pois, indispensvel encontrar uma situao equilibrada na relao entre consumo, investimento e poupana, considerando que o rendimento induzido pelo aumento de investimento ter de ser analisado diferentemente consoante estejamos numa situao de pleno emprego, subemprego ou sobreemprego. Mas esse o tema que trataremos no captulo seguinte. 2.7. O Oramento do Estado, despesas pblicas e receitas pblicas. Em 1883, Adolf Wagner (1835-1917) formulou o que designou como lei do crescimento das despesas pblicas, segundo a qual medida que a riqueza de uma sociedade aumenta, verifica-se um crescimento da dimenso do Estado e dos seus encargos. Essa tendncia era caracterstica das sociedades industriais mais desenvolvidas. Nos pases europeus, com efeito, as despesas do governo atingiram um pico em meados dos anos noventa do sculo XX, com um rcio despesa pblica / PIB da ordem dos 51,3% (1995, EU-15), enquanto no Japo e nos Estados Unidos esse valor atingia os 40,2% e 35,3%, respectivamente. A introduo de regras disciplinadoras da despesa pblica, em resultado do Tratado de Maastricht (1992), da criao da Unio Econmica e Monetria e da criao do Euro, numa lgica de constitucionalismo financeiro, conduziu a que o rcio passasse a 46,9% no ano 2000 (EU-15). Saliente-se que ainda em 1995 os pases nrdicos ultrapassaram o rcio de 60%, na Sucia e Dinamarca, tendo a partir de ento sido introduzidas, com sucesso, medidas de reorganizao da Administrao Pblica tendentes reduo do peso das despesas do governo no conjunto da riqueza nacional. Apesar de tudo, a reduo do rcio despesa pblica / PIB, entre 1995 e 2000, foi bastante generalizada nos pases da Unio Europeia, com a excepo de Portugal onde o rcio aumentou ligeiramente (0,4% do PIB), por razes inerentes ao atraso nas polticas sociais. A Frana e a Alemanha registaram menores abrandamentos na evoluo do peso da despesa pblica na riqueza nacional (apenas 2,5% e 1,4% do PIB, respectivamente). Ao falarmos da despesa pblica, temos de distinguir, numa classificao econmica, as despesas correntes e de capital, segundo o critrio do activo de Estado. So despesas correntes as que no afectam o activo patrimonial duradouro do Estado exemplos: despesas com pessoal, pagamentos de juros de emprstimos. So despesas de capital as que afectam o activo patrimonial
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO do Estado, aumentando-o ou reduzindo-o exemplos: despesas de investimento em obras pblicas, amortizao da dvida pblica. As despesas pblicas constantes do Oramento de Estado correspondem aos encargos da Administrao Central e s transferncias desta para outros subsectores (regional, local, empresarial). Como j vimos, as despesas esto sujeitas ao consentimento parlamentar, segundo o princpio da tipicidade quantitativa, que corresponde existncia de um limite constante do Oramento do Estado, que no poder ser ultrapassado por quem o executa. Qualquer despesa para se realizar tem de ser legal (respeitar a legislao aplicvel) e ter cabimento oramental (respeitar o limite da autorizao oramental decidida pelo Parlamento). J falmos da classificao econmica, devemos ainda acrescentar as classificaes funcional e orgnica. A classificao funcional corresponde s diversas tarefas que esto confiadas ao Estado: funes gerais de soberania, como defesa e segurana; funes sociais, como educao e sade; funes econmicas e outras funes, como servio da dvida pblica e transferncias. A classificao orgnica corresponde s despesas dos diversos ministrios e entidades integradas na Administrao Pblica Central. J as receitas pblicas esto sujeitas a um regime diferente do das despesas. certo que os encargos condicionam a necessidade de haver receitas suficientes para prover a tais necessidades, no entanto o consentimento abrange as duas autorizaes para cobrar receitas (segundo a regra no taxation without representation) e para realizar as despesas. Nas receitas funciona a tipicidade qualitativa, segundo a qual a receita autorizada e consentida deve estar especificada, no podendo ser cobrada se tal no acontecer de forma suficientemente precisa, podendo, porm, a verba cobrada ser superior (ou inferior) ao que est previsto, j que a previso quantitativa no vinculativa. De acordo com a classificao econmica, as receitas so desagregadas em correntes e de capital, consoante afectem ou no o patrimnio duradouro do Estado. Exemplos: receitas correntes: impostos directos (IRS ou IRC), impostos indirectos (IVA), juros; receitas de capital: produto da venda de patrimnio, amortizao de crditos.
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2.8. Contabilidade de caixa e contabilidade de compromissos. A contabilidade oramental faz-se de duas formas: a ptica da contabilidade pblica (ou de caixa cash) e a ptica da contabilidade nacional (ou de compromisso ou accrual). Na passagem de um para outro dos sistemas registam-se os fluxos com base nas operaes, isto , quando o valor econmico criado, transformado ou extinto ou quando se criam, modificam ou extinguem os direitos e obrigaes. Assim, a operao na ptica de contabilidade pblica registada aquando o acto de produo e no quando paga pelo comprador. No caso da venda de um activo esta registada quando o activo muda de mos e no quando efectuado o pagamento correspondente. Assim, os ajustamentos a fazer contabilidade pblica centram-se em trs reas fundamentais: (a) Ajustamento aos impostos e contribuies descontando-se s liquidaes de impostos ou que for considerado incobrvel; (b) Ajustamento aos juros recebidos e pagos, sendo o registo feito no perodo contabilstico em que se vencem, e no no momento do pagamento ou do recebimento; (c) outros ajustamentos, destacando-se entre outros o saldo do Servio Nacional de Sade, uma vez que existem tradicionalmente despesas que dizem respeito a um determinado exerccio e s so pagas no exerccio seguinte (dvida rolante) e que no tm expresso no saldo oramental na ptica da contabilidade pblica mas que so considerados no saldo oramental na ptica da contabilidade nacional. Para efeitos de reporte Unio Europeia da situao do dfice oramental do Sector Pblico Administrativo o critrio utilizado da Contabilidade Nacional, segundo o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC-95), pelo que se torna indispensvel proceder aos ajustamentos referidos.
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BIBLIOGRAFIA: A.L. DE SOUSA FRANCO, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Vol. II, pp.7 e ss. PEDRO SOARES MARTNEZ, Economia Poltica, Almedina, Coimbra, 1996, pp. 490-514. PAUL SAMUELSON E WILLIAM NORDHAUS, Economia, MacGraw Hill, Queluz, 2005, pp. 424-465. JOO CSAR 272.
DAS
NEVES, Introduo Economia, Verbo, Lisboa,1997, pp. 256-
FERNANDO ARAJO, Introduo Economia, Almedina, Coimbra, 2005, pp. 741 763. MANUEL LOPES PORTO, Economia - Um Texto Introdutrio, Almedina, Coimbra, 2002, pp. 227-254. JACQUEMIN; H. TULKENS; P.MERCIER, Fondements d'conomie Politique, De Boek, Bruxelles, pp. 349-371.
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Captulo III - A actividade financeira como fenmeno jurdico, poltico e econmico 3.1 Estado e actividade financeira. 3.2 Deciso poltica e deciso financeira. 3.3 Estado e sociedade. 3.4 Fontes de Direito Financeiro. 3.5 Autonomia e natureza do Direito Financeiro. Captulo III - A actividade financeira como fenmeno jurdico, poltico e econmico. 3.1. Estado e actividade financeira.
O Estado contemporneo resulta de um longo caminho evolutivo. Nascido da necessidade de fazer face s falhas e incapacidades do mercado, o Estado comeou por ter funes muito limitadas. No referindo a fase em que o patrimonialismo feudal e os primeiros passos da sociedade urbana tiveram lugar, e detendo-nos apenas na gnese e afirmao do Estado moderno, verificamos que as revolues liberais nascidas da evoluo histrica no Reino Unido (Gloriosa Revoluo, 1688-89), nos Estados Unidos (Declarao da Independncia, 1776) e em Frana (Revoluo francesa, 1789) geraram um Estado liberal, no intervencionista, essencialmente guardio dos mecanismos espontneos do mercado e do livre-cmbio. Era o modelo do Estado polcia que se afirmava como garante da ordem constitucional e do respeito dos direitos fundamentais dos cidados. A interveno pblica econmica era excepcional e tinha exclusivamente como fim responder s falhas de mercado e ao provimento de bens colectivos (ou financeiros). A Revoluo Industrial trouxe, porm, novos problemas e novos desafios, sobretudo ligados s graves injustias sociais, ausncia de mecanismos capazes de cobrir os riscos sociais mais comuns (desemprego, doena, sobrevivncia, velhice) e s novas situaes na evoluo dos ciclos
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO econmicos. O laissez-faire no permitia responder a problemas novos e inesperados, cujo desenvolvimento levava a graves tenses sociais. Por outro lado, a tomada de conscincia pelo proletariado industrial da contradio entre o reconhecimento das liberdades polticas e a incapacidade do Estado para garantir o respeito pelos mais elementares direitos individuais a uma vida condigna conduziu necessidade de lanar os fundamentos do Estado social. Foi na Alemanha, num governo de Bismarck, que foram lanadas as bases do moderno Estado Social. Em 1871 foi reconhecido legalmente o princpio de uma responsabilidade objectiva limitada dos industriais no caso de acidentes de trabalho. Em 1881 foram lanadas as bases de um sistema de seguro obrigatrio para acidentes laborais. A lei de 5 de Junho de 1883 criou o seguro de doena, visando os operrios assalariados (coberto em um tero pelos empregadores. Foram, assim, criadas caixas de trs tipos: das empresas, profissionais e comunais) A lei de 1884 sobre acidentes de trabalho determinou que os patres deveriam obrigatoriamente financiar caixas cooperativas para cobrir a invalidez permanente resultante de acidentes de trabalho. A lei de 1889 sobre seguro de velhice e invalidez instituiu o primeiro sistema obrigatrio de reformas financiado metade por metade por empregadores e operrios. Estas trs leis seriam reunidas no Cdigo de Seguro Social, que consolidou o primeiro sistema de cobertura de riscos sociais obrigatrio. Estamos perante a influncia do Socialismo Catedrtico, de que foram figuras proeminentes Adolf Wagner, de quem j falmos, Schaeffle e Schmoller. Nasceu, assim, o Estado-providncia, na expresso de mile Laurent, na sua obra sobre o Pauperismo de 1865, tambm designado como Welfare State (Estado de bem-estar), como Wohlfahrstaat, nas expresso dos socialistas catedrticos, ou apenas Sozialstaat (Estado Social), que, sem deixar uma concepo liberal, assume responsabilidades sociais na cobertura de riscos inerentes ao trabalho. A Primeira Grande Guerra (1914-18), a presso ideolgica gerada pelo Revoluo Russa de 1917, a grande depresso induzida pelo crash de Outubro de 1929 na Bolsa de Nova Iorque (NYSE) e o novo conflito mundial iniciado em Setembro de 1939 determinaram um claro reforo das responsabilidades do Estado Social. Da que em Inglaterra tenha sido nomeada no incio dos anos quarenta uma comisso, presidida pelo liberal Sir William Beveridge (18791963), antigo secretrio de Beatrice e Sidney Webb na Fabian Society, grupo de reflexo sobre os direitos cvicos e laborais, na esfera do Trabalhismo, encarregada de apresentar as bases de um sistema pblico de Segurana Social. O relatrio de 1942 (Social Insurance and Allied Services) lanou o moderno sistema de Segurana Social revolucionando ideias que tinham
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO sido j defendidas por Roosevelt nos Estados Unidos em 1935. H uma nova concepo do risco social e do papel do Estado. A Segurana Social tem como objectivo libertar as pessoas da necessidade, garantindo a segurana do rendimento. considerado como risco social, tudo o que ameace o rendimento regular dos indivduos (doena, acidentes de trabalho, morte, velhice, maternidade, desemprego). O regime de Segurana Social passa a ter quatro caractersticas fundamentais: (a) um sistema generalizado/universal que cobre o conjunto da populao qualquer que seja o estatuto do emprego e do rendimento; (b) um sistema unificado e simples: uma s quotizao cobre o conjunto dos riscos que podem conduzir a uma privao de rendimento; (c) um sistema uniforme: as prestaes so uniformes qualquer que seja o ganho dos interessados; (d) um sistema centralizado, pressupondo um nico servio pblico gestor do sistema e de compensao dos riscos sociais. Paralelamente, o Plano Beveridge previu a ajuda s famlias atravs de abonos, o aperfeioamento dos cuidados de sade pela criao do Sistema Nacional de Sade (NHS) e a organizao do emprego e da formao profissional. Para o financiamento do sistema de segurana social foram criadas contribuies sociais complementares para cobrir os riscos da sade e os encargos familiares. concepo tradicional do Estado liberal, com meras funes de polcia, contrape-se a partir dos anos quarenta o Estado Social, dotado de um sistema universalista e de repartio para cobertura dos riscos sociais. J no se trata do sistema bismarckiano de capitalizao, de que apenas poderiam beneficiar aqueles que se inscrevessem e tivessem contribudo. Agora pode haver o benefcio pelos no contribuintes, desde que fiquem em situao de provao. Beveridge disse em 1944: Proteger os cidados contra o desemprego de massa deve ser funo do Estado, to definitivamente como j misso do Estado defender os cidados contra os ataques de fora e contra os roubos e os ataques que sofrem de dentro da sociedade. A partir deste novo conceito de Estado Social, o ps-guerra caracterizou-se por um grande esforo de reconstruo que exigiu do Estado um importante papel de ordenador da economia, mas tambm de criador de emprego, atravs de grandes obras pblicas e da concretizao na Europa dos programas de recuperao econmica. O modelo social europeu desenvolveu-se assim. Ora seguindo o modelo anglo-saxnico, ora seguindo o modelo renano, as economias mistas da Europa ocidental afirmaram-se atravs de um forte
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO crescimento das despesas pblicas, j por ns analisadas, a propsito da chamadas lei de Wagner. Os trinta gloriosos anos, na expresso de Jean Fourasti, de 1945 a 1975, representaram o sucesso de um Estado social intervencionista com despesas pblicas crescentes. No entanto, nos ltimos anos tem-se vindo a registar um movimento crtico em relao a esse desmesurado crescimento das despesas pblicas, sem um correspondente efeito positivo na eficincia e na equidade. Da que a justia distributiva para ser eficaz exija que o Estado se demarque a um tempo de uma concepo de Estado produtor e de uma concepo de Estado mnimo. O Estado tem de estar ciente tambm das falhas de interveno e da necessidade de no se substituir ao mercado. O Estado de Direito Social moderno deve, assim, determinar critrios de legalidade e regularidade na actividade financeira e assumir equilibradamente uma funo redistributiva segundo critrios de justia, visando combater a excluso. A crise do Estado Providncia dos anos oitenta do sculo XX foi uma crise de resultados, uma vez que o abrandamento econmico, a recesso, a inflao e o desemprego no foram debelados ou superados, mas tambm foi uma crise de legitimidade, uma vez que se exigiram mais impostos aos contribuintes sem uma correspondente melhoria da prestao de servios pblicos. Sem entrar na discusso de como ter melhor Estado, a verdade que todos aceitam hoje que o aumento de impostos no pode continuar, devendo por isso haver uma limitao das despesas pblicas. O primado de uma sociedade de servios e o desenvolvimento de economias do conhecimento exigem um Estado social catalizador de iniciativas e de energias, o que leva, cada vez mais, a falar de um Estado de cultura, promotor da diversidade e das iniciativas da sociedade civil onde a solidariedade intergeracional possa funcionar e onde as necessidades sejam satisfeitas com recursos disponveis e no apenas custa de recursos futuros. Os progressos da sociedade ps-industrial, na expresso de Daniel Bell, e da sociedade da comunicao conduziram falncia dos sistemas colectivistas e dirigistas. Da o fim do mundo bipolar que caracterizou a segunda metade do sculo XX. A crise do Estado-Providncia obriga, entretanto, procura de novas solues que permitam reduzir o peso do sector pblico na economia; complementar os modos de financiamento assentes na capitalizao e na repartio, de modo a garantir a cobertura dos riscos sociais para todos apesar da evoluo demogrfica, do aumento da esperana de vida, do envelhecimento da populao, da reduo das taxas de natalidade e do esgotamento dos recursos naturais; bem como assegurar equilbrio entre a riqueza criada, as receitas tributrias conseguidas e as despesas realizadas.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO O fenmeno financeiro pblico tem, assim, de ser visto hoje no contexto das economias mistas, nas quais mercado, regulao, estabilizao e proteco social tm de se complementar. Em lugar do dirigismo ou do planeamento imperativo, do Estado-produtor ou do Estado-centralizado, impe-se favorecer a subsidiariedade (decidir o mais prximo possvel do cidado), a descentralizao e a prestao de contas aos contribuintes (segundo um critrio de custo e benefcio). Assim, na dimenso jurdica, partimos do respeito pelo Estado de Direito e pelo primado da lei, que obriga salvaguarda dos direitos fundamentais e dos direitos econmicos e sociais, bem como existncia de mecanismos de responsabilidade financeira quando haja infraces. Na dimenso poltica, o princpio do consentimento dos cidados tem de ter expresso efectiva a comear na legitimidade da representao, nos parlamentos dos Estados e nas instituies supranacionais. Na dimenso econmica, importa assegurar o equilbrio entre recursos gerados e disponveis e as necessidades efectivas a satisfazer. 3.2. Deciso poltica e deciso financeira.
J referimos que J. Buchanan e G. Tullock desenvolveram a noo de escolha pblica, aplicando vida financeira e deciso poltica critrios baseados na anlise econmica. Nesse sentido falam de constituio, no numa acepo jurdica, mas como modo de interveno dos agentes na vida econmica. Assim, formularam a existncia de trs tipos de constituies: a aco individual; a aco cooperativa e a aco colectiva. Na aco individual prevalece uma vontade individual. Na aco cooperativa importa a associao livre de um grupo que defende os interesses comuns. Na aco colectiva a sociedade politicamente organizada que age, regulando o direito positivo o modo como as necessidades so satisfeitas. A constituio para a escola da escolha pblica uma instituio que sanciona a vontade do indivduo, da comunidade ou na sociedade poltica. E o consenso democrtico pressupe um conjunto de instituies e regras. Como defendeu Wicksell, o consenso mnimo tem de existir e deve reportar-se: aos direitos individuais, aos limites das reas de aco individuais e colectivas,
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO estruturao do Estado para provimento dos bens colectivos que o mercado no pode fornecer, bem como participao das populaes nas decises colectivas. Buchanan defende, por exemplo, que a Constituio dos Estados Unidos da Amrica consagra implicitamente um princpio de equilbrio oramental, que limita drasticamente o crescimento do peso do Estado na Economia. Alm da escola da escolha pblica devemos citar outros contributos para a compreenso do alcance financeiro das decises polticas. Robert Nozick (1938-2002) defende um ponto de vista, segundo o qual o Estado deve reduzir ao mximo a sua interveno, advogando uma posio que legitima o que designa como Estado mnimo, na sua obra mais conhecida Anarchy, State and Utopia (1974), a partir de uma lgica de compensao por contraponto redistribuio, com o objectivo de reduzir o peso das agncias de proteco dominante para no reduzirem o espao de aco dos cidados. Se quanto segurana a redistribuio faz sentido, j o mesmo no deve acontecer quanto proliferao de subsdios ou progressividade dos impostos. J John Rawls (1921-2002) formula em Uma Teoria da Justia (1971), a partir da considerao de que h um vu de ignorncia que impede aos sujeitos econmicos um conhecimento do modo como o processo de distribuio opera. H, assim, dois princpios de justia como equidade: cada pessoa ter um direito igual liberdade de base mais ampla desde que compatvel com uma liberdade equivalente para os outros; mas as desigualdades econmicas e sociais sero reguladas de forma tal que permitam o benefcio de todos, mas de modo que prioritariamente se garanta a satisfao das necessidades dos sujeitos em posio mais desfavorecida. J Michael Walzer (1935), em Spheres of Justice (1983) adoptou uma concepo de justia pluralista para uma igualdade complexa. Uma sociedade humana uma comunidade distributiva o que conduz a que as relaes de poder e dominao se refiram mediao dos bens sociais. A justia distributiva no opera da mesma maneira relativamente aos bens transaccionais e aos dons. Da que a teoria da justia seja indissocivel da anlise da natureza e dos modos de distribuio dos bens no seio de uma dada comunidade. E a verdade que os bens sociais se distribuem diferentemente nas sociedades humanas. E assim a cada bem social corresponde uma esfera prpria de distribuio, sendo a tirania o desejo de dominao universal fora da sua ordem. Os diferentes modos de distribuio e a sua compreenso permitem que haja freios e contrapesos que impedem a tirania. Uma igualdade simples votada instabilidade e ao estatismo. Deste modo, a injustia, por exemplo numa sociedade capitalista, no est principalmente ligada distribuio desigual de dinheiro e recursos, mas ao facto de o dinheiro
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO oferecer acesso a bens sociais (como a educao e a sade) que deveriam obedecer a outros princpios distributivos. Numa palavra, o mrito, como critrio distributivo, no pode ser substitudo pela capacidade econmica. No poder usar-se, assim, um s critrio, qualquer que seja, para repartir o conjunto dos bens sociais como o dinheiro, o amor, as responsabilidades pblicas, o reconhecimento etc. Assim, e como vimos, as decises financeiras so opes relativas satisfao pblica de necessidades colectivas, com afectao de recursos e definio das respectivas fontes e processos de financiamento devendo ser apreciadas luz de consideraes de eficincia e de equidade, ora numa lgica de no interveno, como defende Nozick, ora numa perspectiva de consentimento redutor dos encargos pblicos (Buchanan Tullock), ora ainda segundo concepes de proteco social de justia como equidade (justice as fairness) de John Rawls ou de justia complexa de Michael Walzer. Podemos ainda estar diante da distino clssica ente justia comutativa e justia distributiva. No primeiro caso, funciona a teoria do benefcio segundo a qual deve pagar ao Estado quem mais dele precisa, numa lgica de utilizador pagador. No Estado patrimonialista no eram os detentores da terra que pagavam impostos, sem prejuzo de ter outras obrigaes (como ajudar o rei na defesa e na guerra), mas sim aqueles que beneficiavam dos servios prestados pelo Estado (taxas e portagens). No segundo caso funciona a teoria da repartio. No Estado moderno os sistemas fiscais tendem a ser redistributivos, atravs da progressividade dos impostos que exige mais a quem tem maiores rendimentos ou riqueza. 3.3. Estado e sociedade.
O Estado o mais importante dos agentes econmicos, mas coexiste com outros entes de natureza privada ou social, que tm tambm relevncia na satisfao das necessidades colectivas. Em Estados onde vigora um princpio de separao das Igrejas, como o nosso caso ou o da generalidade dos pases europeus, no existem poderes financeiros atribudos s entidades de natureza religiosa, como muitas vezes aconteceu no passado e ocorre em regimes teocrticos. O mesmo se diga relativamente a outras entidades de natureza social que, no estando investidas de poderes de autoridade, no tm poderes financeiros. A regra , hoje, assim, a de atribuir poderes financeiros a entes dotados de jus imperii. Mesmo assim, no caso das concesses do Estado no podemos esquecer que
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO podem dar lugar ao pagamento de taxas a pagar pelos utilizadores. Nesses casos, porm, ainda que cobradas pelos concessionrios aos utilizadores, apenas podem existir uma vez que h um contrato de Direito pblico que o permite. Ainda se deve referir que hoje na Unio Europeia existe j um embrio de fenmeno financeiro pblico comunitrio, sobretudo se pensarmos no financiamento da antiga Comunidade Europeia do Carvo e do Ao atravs de um tributo aplicvel directamente aos produtores, bem como os recursos financeiros baseados no Imposto Sobre o Valor Acrescentado cobrado em cada Estado-membro. O fenmeno financeiro pblico tem expresso supranacional sempre que se exercer um poder tributrio prprio resultante da partilha de soberanias com expresso prpria na Unio Europeia. 3.4. Fontes de Direito Financeiro.
De entre as fontes de Direito tradicionais, a lei a fonte fundamental do Direito Financeiro. A partir desta noo muito ampla de lei, temos de comear por referir a Constituio da Repblica, numa acepo formal. E a temos a referir, alm dos artigos gerais, como os artigos 2 (Estado de direito democrtico) e 13 (Principio da igualdade), os artigos 105 (Oramento de Estado), 106 (Elaborao do Oramento) e 107 (Fiscalizao da execuo oramental); bem como os artigos 103 (Sistema fiscal) e 104 (Impostos), que tratam especificamente das questes tributrias. Os artigos 161, alneas g) e h) (competncia poltica e legislativa da Assembleia da Repblica relativamente Lei do Oramento e autorizao para contrair emprstimos ou garantias), 162 alnea d) (competncia parlamentar quanto tomada das contas); 164 alneas r) e t) (reserva absoluta de competncia legislativa quanto ao regime geral de elaborao e organizao dos oramentos de Estado, das regies autnomas e das autarquias locais e regime de finanas das regies autnomas); 165 alneas i) e q) (reserva relativa de competncia legislativa quanto a impostos, sistema fiscal e regime geral de taxas, e regime das finanas locais); 214 (Tribunal de Contas); 227 i), j) e r) (Poderes das regies autnomas quanto ao exerccio do poder tributrio prprio e disposio de recursos financeiros); 232 (competncia da Assembleia Legislativa da regio autnoma); 238 (Patrimnio e finanas das autarquias locais) e 254 (Participao nas receitas dos impostos directos). Refira-se ainda o artigo 115, 4, alnea b) (excluso do mbito do referendo de questes e actos de contedo oramental, tributrio ou financeiro).
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO No tocante s leis, refira-se que o regime de finanas das regies autnomas reveste a forma de lei orgnica (Artigos 165, 2; 168, 5 e 136, 3). A lei de enquadramento do Oramento de Estado reveste um valor reforado, devendo ser respeitada pelas leis que sejam aprovadas no seu mbito, prevalecendo hierarquicamente. A violao da lei de enquadramento poder dar lugar a uma inconstitucionalidade material, se se entender que o legislador ordinrio no tinha liberdade para adoptar caminho diferente, na sequncia do disposto na lei fundamental (v.g. quanto a princpios e regras oramentais). O Oramento de Estado aprovado por lei, num sistema monista parlamentar, que tem uma natureza especial, como veremos, de lei-plano, com vigncia anual, que se traduz numa autorizao poltica, jurdica e econmica ao governo, para cobrar receitas e realizar despesas, concebendo e realizando uma poltica de finanas pblicas. A lei e o decreto-lei so as principais fontes de Direito Financeiro. A Constituio prev que seja por lei formal que se adoptem providncias gerais e abstractas em matria de: criao de impostos, definio do sistema fiscal, autorizao de emprstimos e outras operaes de crdito que no sejam de dvida flutuante. No caso do Oramento e da autorizao de emprstimos, a iniciativa do Parlamento exclusiva e a reserva absoluta, no podendo haver delegaes ao Governo. Infelizmente, a tendncia tem sido para reduzir ao mnimo estas competncias parlamentares, amide desrespeitadas. O decretolei, em domnios onde no haja reserva de competncia parlamentar, fonte de direito normal, plena e concorrente com a lei. O decreto legislativo regional um acto legislativo, podendo reger matria financeira (artigo 112, n. 4). No mbito definido por leis e decretos-leis, temos os regulamentos financeiros. Esto neste caso, com graus diferentes de eficcia: os decretos regulamentares, as resolues de Conselho de Ministros, portarias, despachos ministeriais, despachos e instrues de responsveis administrativos e deliberaes de entidades autnomas e rgos locais que tenham carcter genrico. Quanto jurisprudncia, ainda que se discuta a incluso dos actos uniformizadores entre os actos normativos, uma vez que no vm referidos no artigo 112 da Constituio, a verdade que os mesmos assumem indiscutvel importncia, com consequncias prticas na vida jurdica, pela relevncia na esfera jurisdicional quer se trate de decises do Supremo Tribunal de Justia, do Tribunal Constitucional, do Supremo Tribunal Administrativo ou do Tribunal de Contas
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO O regime do artigo 8 da CRP relativo ao Direito internacional, segundo o qual as normas e os princpios de direito internacional geral e comum fazem parte do direito portugus, tem importncia sobretudo em domnios como tratados e acordos em matria de dupla tributao ou de desarmamento aduaneiro. No entanto, a matria financeira pblica primacialmente nacional, ainda que, cada vez mais, haja uma dimenso internacional ou supranacional a considerar. A Unio Econmica e Monetria prevista a partir do Tratado de Masstricht na Unio Europeia obriga considerao de uma sobreposio da soberania financeira e fiscal nacional e de uma partilha europeia de soberanias. A doutrina e o costume no so entre ns fontes de direito; e a interpretao das normas de Direito Financeiro e a aplicao das leis no tempo no revestem regras especiais diferentes das que vigoram na nossa ordem jurdica em geral (artigos 9 a 13 do Cdigo Civil). 3.5. Autonomia e natureza do Direito Financeiro.
Tendo em considerao os critrios objectivo conjunto de normas, relaes e instituies distintas das demais e dotadas de um esprito e de um regime comuns e prprios (A. Sousa Franco) e subjectivo disciplina jurdica que tem esses elementos como objecto h muito que o Direito Financeiro ganhou autonomia na cincia jurdica. Com efeito, o Estado de direito moderno foi-se construindo graas afirmao das instituies deste ramo de direito, onde se relacionam os regimes das receitas pblicas, das despesas pblicas e da autorizao oramental, na tripla dimenso jurdica, poltica e econmica. Temos uma forma especfica de regulao social (sem a qual no se reconhece a especificidade da satisfao das necessidades pblicas), um regime jurdico autnomo e coerente que permite o exerccio de uma funo social complexa, instituies jurdicas prprias e uma disciplina jurdica autonomizada. Estamos perante um muito antigo ramo de Direito, produto do Estado liberal sado da tripla influncia inglesa, norte-americana e francesa. Nele encontramos o consentimento dos contribuintes, a separao e interdependncia de poderes, a distino entre poderes de autorizao oramental e de execuo oramental, a autorizao para cobrana de receitas e realizao de despesas, a legalidade e o cabimento oramentais, o regime tributrio, a autorizao do crdito pblico, o exerccio de formas especficas de responsabilidade financeira dos agentes responsveis pelos dinheiros e valores pblicos correspondentes jurisdio prpria do Tribunal de Contas. E se virmos bem temos permanentemente uma arbitragem entre a actividade do
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Estado e a actividade dos cidados, enquanto contribuintes e enquanto beneficirios dos servios pblicos. Os poderes financeiros so diversos dos administrativos. Antes de mais, a Administrao pblica no pode, por si s, pr em prtica as opes oramentais de receitas e despesas que dependem de consentimento parlamentar. No existe, pois, o privilgio de execuo prvia e h o recurso para os tribunais fiscais ou financeiros. E se os poderes financeiros tm especificidade prpria tambm se distinguem da aplicao do Direito Civil ou do Direito Comercial uma vez que no Direito Financeiro estamos perante poderes de autoridade do Estado (v.g. no regime da dvida pblica). Em suma, no Direito Financeiro estamos perante um ramo de Direito Pblico, em que o interesse pblico est presente, ainda que este deva ser sempre ponderado em funo da proteco da esfera privada dos cidados (contribuintes, credores do Estado, beneficirios dos servios pblicos). Por outro lado, estamos diante de instituies prprias (imposto, oramento, crdito pblico, tesouro) e vida jurdica autnoma (administrao financeira, Tribunal de Contas). O Direito Fiscal um subramo do Direito Financeiro, com as mesmas caractersticas deste, mas que se autonomizou em razo da grande relevncia social da tributao considerando os direitos, deveres e interesses dos contribuintes. O Direito Constitucional est paredes-meias com o Direito Financeiro, sobretudo no tocante Constituio Financeira e Constituio Tributria, devendo referir-se que a gnese das mais importantes solues do constitucionalismo moderno se encontra no Direito Financeiro (separao e interdependncia de poderes). O Direito Administrativo tem tambm relevncia nesta rea quanto organizao e funcionamento das instituies administrativas fazendrias. No podemos esquecer, assim, que a actividade financeira pblica tem componentes polticas e administrativas que no podem ser menosprezadas. Quanto ao Direito Privado, refira-se que as relaes com o Direito Financeiro assumem cada vez maior importncia, em razo do que tem sido designado como a fuga para o Direito Privado (Prof. Maria Joo Estorninho) nas actividades da Administrao pblica. Da que a jurisdio do Tribunal de Contas tenha sido ajustada na reforma de 2006 considerando essa realidade passando a aplicar-se um critrio objectivo para controlo dos dinheiros e valores pblicos. Assim, ainda que o regime jurdico de uma determinada entidade que movimente dinheiros pblicos seja de direito privado o que
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO importa o facto de o dinheiro proveniente dos contribuintes estar sujeito a um regime de responsabilidade financeira de Direito Pblico. Independentemente de a entidade ou de a operao estar sujeita ao Direito Civil ou ao Direito Comercial, o que importa a natureza pblica dos recursos, provenientes dos contribuintes.
BIBLIOGRAFIA A.L. de SOUSA FRANCO, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, I, pp. 74-96. J. J. Teixeira Ribeiro, Lies de Finanas Pblicas, 5 ed. refundida e actualizada,, pp.260-291, 399-409 Paulo Trigo Pereira, Economia e Finanas Pblicas, 2 edio, pp.21 e ss.
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Prof. Dr. Guilherme d'Oliveira Martins
Finanas pblicas: captulo 4
Lisboa Ano lectivo 2007/2008
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Captulo IV - Estruturas e instituies financeiras 4.1 . Estado e sector pblico. 4.2 . O Sector Pblico Administrativo. 4.3 . As formas de autonomia financeira. 4.4 . Os subsectores administrativos. 4.5 . O sector empresarial pblico. 4.6 . Os subsectores financeiros: 4.6.1. 4.6.2. 4.6.3. 4.6.4. 4.6.5. 4.6.6. A Administrao Central; A Segurana Social; As finanas autrquicas; As finanas regionais; O sector empresarial; As finanas da Unio Europeia.
4.7 . Instituies financeiras. 4.8 . Constituio financeira. 4.9 . Os decisores financeiros. 4.10 4.11 4.12 . A administrao financeira. . O Patrimnio do Estado. . O Oramento do Estado.
Captulo IV - Estruturas e instituies financeiras. 4.1. Estado e sector pblico.
O Estado concebido como realidade homognea um dado do passado. Hoje, o Estado moderno uma realidade heterognea e complexa, devendo ser visto
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO num sentido amplo, que abrange a Administrao central e os diferentes subsectores do sector pblico. Num sentido estrito, quando falamos de Oramento de Estado estamos, assim, a reportar-nos ao ncleo central da organizao de uma sociedade poltica, Administrao pblica central, a quem cabe a prossecuo do interesse pblico, atravs da afectao de recursos comuns, e qual, pelos meios de que dispe, influencia o Estado e a sociedade merc da importncia do sector pblico por via da administrao dos impostos nacionais e da sua redistribuio social. , alis, por referncia a esse ncleo central do Estado que falamos dos diferentes tipos de autonomia financeira. 4.2. O Sector Pblico Administrativo.
Quando falamos da actividade administrativa referimo-nos ao Sector Pblico Administrativo, central, desconcentrado ou descentralizado. Estamos perante a actuao econmica prpria do Estado e de outras entidades pblicas no lucrativas, que desempenham uma actividade pblica segundo critrios no empresariais (Sousa Franco). Trata-se de prosseguir o interesse pblico atravs de uma actividade que obedece a critrios ligados satisfao de necessidades da comunidade. O interesse pblico , assim, prosseguido a partir de consideraes de bem comum ou de coeso social, designadamente atravs do provimento de necessidades por bens colectivos ou financeiros. Se o Estado central apto realizao de funes de coordenao e de soberania (defesa, segurana, justia), outras funes h que devem serem desempenhadas o mais prximo possvel dos cidados e das pessoas segundo um princpio de subsidiariedade ou de proximidade. A descentralizao corresponde autonomia institucional, financeira ou patrimonial, e pode assumir vrias formas a descentralizao poltica, correspondente a formas de administrao autnoma de base territorial; e a descentralizao administrativa, correspondente existncia de pessoas colectivas de direito pblico com funes administrativas dispondo de relativa autonomia, ainda que possam estar sujeitas a formas de tutela administrativa e financeira. Na descentralizao administrativa temos a distinguir a descentralizao orgnica ou horizontal, da descentralizao territorial ou vertical. No primeiro caso, temos organismos pblicos de base no territorial que so investidos de poderes do Estado (como, por exemplo, institutos pblicos e os fundos autnomos). No segundo, estamos perante a organizao de um espao geogrfico (como no caso das regies autnomas ou das autarquias locais).
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO A descentralizao distingue-se da mera desconcentrao administrativa, na qual na h autonomia, mas to s aproximao da Administrao Central dos administrados. Estamos perante rgos do poder central ou servios da Administrao Central que, por razes de funcionalidade, tm uma localizao dispersa no territrio, sendo orientados predominantemente para a prossecuo do interesse geral do Estado central numa determinada rea ou regio, para a sua populao (p. ex.: governos civis, reparties de finanas). 4.3. As formas de autonomia financeira.
Se a lei nada disser em contrrio, os servios e organismos da Administrao Pblica tm autonomia administrativa, de acordo com o estipulado na Lei n 8/90, de 20 de Fevereiro e no D.L. n 155/92, de 28 de Julho. Anteriormente o regime dos servios simples era diverso. A realizao das despesas decorria directamente da autorizao constante do Oramento de Estado e o poder de praticar actos financeiros oramentais integrava-se na contabilidade pblica estadual. A autonomia administrativa no corresponde a oramento prprio ou privativo. Esta autonomia define-se no tocante aos crditos ou dotaes de despesa. Os servios e organismos dispem de crditos inscritos no OE e os seus dirigentes tm poderes para, com carcter definitivo e executrio, praticarem actos necessrios autorizao de despesas e seu pagamento, no mbito da gesto corrente. Aqui fala-se de actos definitivos e executrios em matria financeira, os quais concretizam actos de natureza administrativa que tm de ser praticados por quem tenha competncia. Temos, assim, de ver com cautela esta qualificao que, segundo A. Sousa Franco, parece significar que os actos de dirigentes baseados neste poder (competncia), ordenados para esta funo (gesto corrente) e incidentes sobre este objecto (autorizao de despesas e seu pagamento), desde que necessrios realizao da funo e concretizao do objecto, no carecem de confirmao, autorizao, homologao, ratificao ou qualquer outra espcie de recurso hierrquico, de superintendncia ou de tutela, so por si susceptveis de execuo. Assim, esta execuo torna-se obrigatria ressalvados os respectivos deveres funcionais de verificao de legalidade, para a generalidade das outras entidades, especificamente para outros responsveis da administrao financeira central. Esto, pois, em causa apenas os actos de carcter decisrio final e eficcia executria plena, o que pressupe outros actos prvios ou preparatrios (cf. Finanas Pblicas, II, pp.329 e ss.).
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Estes actos financeiros, se certo que so internos e no visam primacialmente consequncias na esfera jurdica dos administrados, tm de se revestir de toda a segurana jurdica, designadamente quanto fundamentao, pelo que devem considerar-se, em regra, sujeitos, ao Cdigo de Procedimento Administrativo. De facto, h direitos subjectivos e interesses gerais legtimos a salvaguardar, at porque se trata de dinheiros dos contribuintes. A autonomia administrativa exerce-se no mbito da gesto corrente que compreende todos os actos que integram a actividade que os servios e organismos normalmente desenvolvem para a prossecuo das suas atribuies, sem prejuzo dos poderes de direco, superviso e inspeco do ministro competente (art 4, DL 155/92). No se incluem aqui nem as opes fundamentais de enquadramento da actividade dos servios e organismos (p. ex. planos e programas), nem os actos de montante e natureza excepcionais). Neste sistema, os servios e organismos solicitaro, mensalmente, Direco Geral do Oramento a libertao dos crditos por um montante que tenha em considerao o plano de tesouraria, com os pagamentos previstos para o ms relativos a compromissos j assumidos ou a assumir e a indicao do valor do saldo existente entre os crditos libertados e os pagamentos efectuados at ao final do ms anterior. O regime excepcional o da autonomia administrativa e financeira, apenas aplicvel aos institutos pblicos que revistam a forma de servios personalizados do Estado e de fundos pblicos. Tem-se assim em considerao os organismos da Administrao Pblica dotados expressamente de regime de autonomia administrativa e financeira e que no tenham natureza, forma ou designao de entidade pblica empresarial (EPE). Os servios e organismos da Administrao Central s podero dispor de autonomia financeira quando este regime se justifique para a sua adequada gesto, desde que as suas receitas prprias atinjam um mnimo de dois teros das despesas totais, com excluso das despesas co-financiadas pela Unio Europeia. A atribuio do regime de autonomia, desde que se verifiquem os citados requisitos, far-se- por lei ou decreto-lei (cf. Lei n 8/90, artigo 6). Pode haver organismos dotados de autonomia financeira por imperativo constitucional (rgos de soberania) e a esses no aplicvel o que acaba de ser referido. Os organismos autnomos dispem de personalidade jurdica e de autonomia administrativa, financeira e patrimonial. Estamos perante a
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO gesto de receitas prprias, pelo que a margem de manobra dos responsveis claramente maior do que a existente nos organismos dotados de mera autonomia administrativa. Apesar disso, aplicam-se algumas das normas referentes a este ltimo regime como: encerramento da conta, duodcimos, registo de contratos e cabimento das respectivas despesas, reescalonamento de compromissos, regime geral de autorizao de despesas, requisitos de autorizao de despesas e processos especficos de realizao de despesas, bem como restituies e reposies. 4.4. Os subsectores administrativos.
O sector pblico administrativo no corresponde apenas Administrao pblica, uma vez que cobre ainda as funes poltica, legislativa e judicial do Estado, nos seus aspectos materiais e de gesto. J falmos, por isso, e por exemplo, dos rgos de soberania, que funcionalmente aqui se integram tambm. Todavia, o seu ncleo fundamental do sector corresponde Administrao pblica, encarada como a actividade do Estado que visa realizar os interesses gerais da sociedade concretizados em objectivos definidos por via de autoridade, segundo orientaes polticas definidas e com subordinao a uma ordem jurdica. A criao econmica por parte de entidades da Administrao assenta na criao ou na transformao de bens e na prestao de servios fora do mercado ou no condicionamento da actividade de outros sujeitos econmicos (estmulo, incentivo, apoio, cooperao, proibio, punio) mediante a utilizao de meios adequados s respectivas tarefas. Neste sentido, o Estado, num sentido lato, inclui: (a) a Administrao Central que integra o Estado em sentido estrito, com os servios pblicos integrados ou simples (Direces-Gerais, servios e organismos dotados de autonomia administrativa) e a Administrao Central autnoma (dotada de autonomia administrativa e financeira); (b) a Segurana Social, que se traduz na existncia de uma regime especial de contabilizao; (c) a Administrao Regional, nas Regies autnomas, Aores e Madeira; e (d) a Administrao Local (Concelhos ou municpios e freguesias).
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O sector empresarial pblico.
Ao lado do subsector administrativo temos ainda o sector produtivo ou empresarial pblico, no qual as entidades intervenientes actuam no mercado, submetendo-se s regras mercantis. As entidades intervenientes neste domnio tm de estar especialmente alerta e altura, uma vez que devem ser agentes activos para assegurarem o pleno funcionamento da concorrncia. Aqui as finalidades pblicas so prosseguidas no j a propsito de bens colectivos e financeiros, mas pela ligao entre investimento e rendimento. As entidades integradas neste sector podem ter um regime especial, como as Entidades Pblicas Empresariais (EPE), ou serem pessoas colectivas de direito privado, sujeitas em regra ao Cdigo das Sociedades Comerciais e obedecendo s formas a previstas (sociedades annimas, sociedades por quotas) O facto de terem um regime de direito privado no as exime, porm, subordinao ao regime das Finanas Pblicas, sempre que estejam em causa recursos ou valores pblicos. De qualquer modo, as verdadeiras empresas, com lgica empresarial e sustentabilidade prpria, no dependente do Oramento do Estado, tm um tratamento especial. Basta lembrarmo-nos que na Unio Europeia o Sistema Europeu de Contabilidade das Administraes Pblicas (SEC-95) apenas se aplica ao Sector Pblico Administrativo e no ao sector empresarial. 4.6. Os subsectores financeiros.
Recapitulemos, enfim, as caractersticas dos diversos subsectores financeiros, independentemente no seu nvel de maior ou menor integrao. 4.6.1. A Administrao Central. A Administrao Central, o Estado em sentido estrito, corresponde ao conjunto dos servios integrados no Oramento do Estado (OE) e na Conta Geral do Estado (CGE). Tais servios tm naturezas diversificadas (unidades orgnicas da Administrao), sendo em regra hoje dotados de autonomia administrativa. Estes servios e organismos dispem de crditos inscritos no OE e os seus dirigentes apenas tm poderes para, com carcter definitivo e executrio, praticarem actos necessrios autorizao de despesas e seu pagamento, no mbito da gesto corrente, como j vimos.
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Alm desses servios simples, h ainda entidades autnomas (servios dotados de autonomia administrativa e financeira, fundos autnomos, institutos pblicos), dotadas de autonomia administrativa e financeira, com receitas prprias. Ainda que faam parte do universo do Oramento de Estado tm um regime de maior flexibilidade na gesto dos respectivos recursos. Deste modo, os servios e organismos da Administrao Central s podero dispor de autonomia financeira quando tal regime se justifique para a sua adequada gesto e desde que as suas receitas prprias atinjam um mnimo de dois teros das despesas totais, com excluso das despesas co-financiadas pela Unio Europeia. 4.6.2. A Segurana Social. A Segurana Social tem vindo a assumir uma autonomia e um peso crescentes, sendo constituda por entidades dotadas de um regime especial, que comeo por ter natureza para-oramental ou para-fiscal, mas que hoje tem natureza oramental e fiscal, estando integrada no Oramento do Estado, ainda que de modo diferenciado. Deste modo, a Assembleia da Repblica aprova anualmente o Oramento do Estado e o Oramento da Segurana Social, que tm um regime especfico de preparao, aprovao e execuo, dada a importncia essencial, para a coeso econmica e social, do financiamento dos sistemas sociais e de cobertura de riscos sociais. 4.6.3. As finanas autrquicas. A Administrao local corresponde uma parte da Administrao autnoma de base territorial, que corresponde aos municpios ou concelhos e s freguesias. A Constituio ainda prev a regio administrativa como autarquia local, mas falta concretizar essa circunscrio. Estamos perante a prossecuo de fins pblicos que se referem aos interesses prprios da populao de uma parte do territrio nacional. A actividade financeira local exercida por rgos autnomos com responsabilidade numa determinada circunscrio territorial. A cada um dos ncleos institucionais do sector pblico administrativo associamse as empresas pblicas de mbito local, formando o subsector pblico local.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Enquanto na Segurana Social falamos de especialidade oramental, aqui estamos perante o que tem sido designado por independncia oramental. H rgos prprios para a aprovao dos instrumentos financeiros e oramentais e h competncias administrativas e financeiras que podem ser exercidas com a mais ampla autonomia estratgica. 4.6.4. As finanas regionais. A Administrao regional corresponde igualmente a uma Administrao autnoma de base territorial, relativamente s Regies Autnomas dos Aores e da Madeira. Tambm aqui h a prossecuo de fins pblicos que se referem aos interesses prprios de uma populao e de um territrio. A actividade financeira regional exercida por rgos autnomos com responsabilidade numa respectiva circunscrio territorial. A cada um desses ncleos institucionais do sector pblico administrativo associam-se as empresas pblicas de mbito regional, formando o subsector pblico regional. Tambm nas finanas regionais estamos perante o que se designa por independncia financeira, que se traduz, para alm do que j foi dito, no s na existncia de receitas prprias (que no caso das regies autnomas inclui a totalidade das receitas tributrias geradas a), mas tambm na consagrao de um regime de aprovao por rgos prprios dos instrumentos financeiros. 4.6.5. O sector empresarial. As empresas pblicas, num sentido amplo e no tcnico (j que deixou de existir formamente tal figura jurdica), tm vindo a ganhar importncia, no s sob as formas previstas no Cdigo das Sociedades Comerciais, como pessoas colectivas de direito privado (Sociedades por quotas, Sociedades annimas ou Sociedades em comandita), mas tambm sob outras formas. Hoje, as sociedades comerciais detidas maioritariamente pelo sector pblico integramse, assim, no conceito geral de empresa pblica. Deixou de vigorar como regra a da criao de empresas pblicas, originadas na figura dos institutos pblicos sob forma empresarial, passando a haver no sector empresarial ou sociedades comerciais ou a nova figura de Entidade Pblica Empresarial (EPE), sujeito a tutela financeira e administrativa.
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4.6.6. As finanas da Unio Europeia. As finanas pblicas supranacionais da Unio Europeia no podem deixar de ser referidas como relevantes para a definio do regime nacional das Finanas Pblicas, como teremos oportunidade de ver. As directivas e os regulamentos da Unio em matria financeira pblica tm repercusses, indirectas e directas, respectivamente, na esfera nacional. Basta recordar o regime dos fundos comunitrios (FEDER, FSE, FEOGA, Garantia e Orientao, e Fundo de Coeso), no mbito da coeso econmica e social, para percebermos que as despesas pblicas co-financiadas tm de se sujeitar, necessariamente, a normas comunitrias. O mesmo se diga quanto ao regime de recursos prprios da Unio, quanto s contribuies dos Estados membros ou quanto ao regime do IVA, para efeitos de receitas da Unio. Teremos, alis, oportunidade de adiante ver ainda o regime jurdico da disciplina da Unio Econmica e Monetria (UEM), da moeda nica (Euro) e dos respectivos requisitos, designadamente na aplicao do regime dos dfices excessivos, no mbito do chamado Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), em especial no tocante concretizao dos Regulamentos de 1997 e de 2005. O mtodo comunitrio envolve a concretizao prtica da partilha de soberanias, cabendo Comisso, com o seu direito de iniciativa, ser garante da realizao do interesse da Unio, ao Conselho, a representao das legitimidades dos Estados-membros, ao Parlamento Europeu, a representao dos cidados, e ao Tribunal de Justia, a garantia do primado da lei, numa Unio de Direito. 4.7. Instituies financeiras.
Como j dissemos, o fenmeno financeiro concretiza-se atravs de instituies financeiras pblicas. Com efeito, para garantir um equilibrado provimento das necessidades sociais, o Estado moderno conta com instituies financeiras de enquadramento, que so modos de organizao de natureza constitucional, legislativa ou orgnica que visam racionalizar e controlar o processo social de exerccio da actividade financeira pblica. As principais instituies financeiras de enquadramento so: a Constituio Financeira; os rgos de deciso financeira (Assembleia da Repblica, Governo, Regies Autnomas, Autarquias locais etc.); o aparelho orgnico da
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Administrao pblica e da gesto financeira (v.g. Ministrio das Finanas); os planos financeiros relativos previso, execuo, controlo e responsabilidade financeira (Oramento do Estado, Grandes Opes do Plano); o Patrimnio pblico; o Tesouro pblico; o Crdito pblico. 4.8. Constituio financeira.
Constituio Financeira corresponde ao conjunto de princpios e normas fundamentais por que se regem juridicamente, numa comunidade poltica, a organizao e o funcionamento respeitantes actividade econmicas dos entes pblicos que afectam bens econmicos prprios satisfao de necessidades que lhes esto confiadas. De acordo com esta linha de raciocnio, a Constituio Financeira faz parte da Constituio Econmica, a qual por sua vez se integra na Constituio Social lato sensu. Refira-se ainda a distino entre Constituio Financeira formal e material. A Constituio formal corresponde s normas que tm consagrao expressa na Lei Fundamental, ainda que no se reportem a princpios e normas fundamentais (p. ex. pormenores organizatrios com referncia na CRP, v.g. Art 106, 3). A Constituio material corresponde aos princpios e normas fundamentais mesmo que no sejam totalmente explcitos da Lei Fundamental (p. ex., depois da reviso constitucional de 1982 desapareceu a referncia expressa unidade oramental, que no entanto no podia deixar de ser considerada como fazendo parte do acervo constitucional). 4.9. Os decisores financeiros.
Os rgos de deciso financeira so aqueles a quem est confiada a competncia ligada aco no domnio financeiro pblico. Assembleia da Repblica cabe a aprovao do Oramento de Estado (art 161, al. f; arts 105 e 106), a autorizao para o Governo contrair e conceder emprstimos (art 161, h), a tomada das Contas do Estado (art 162, d), a adopo do regime geral de elaborao de oramentos (art 164, r), a aprovao do regime das finanas das regies autnomas (art 164, t), a aprovao do sistema de segurana social (art 165, f), a criao de impostos e sistema fiscal (art 165, i), a aprovao do regime das finanas locais (art 165, q), etc.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Ao Governo cabe a iniciativa oramental no tocante ao Estado (arts 161, f e 106) bem como a respectiva execuo, sob fiscalizao da Assembleia da Repblica e do Tribunal de Contas. Administrao cabe a concretizao das orientaes definidas pelos rgos competentes e a aplicao da lei e das autorizaes concedidas. As Autarquias e as Regies Autnomas, no mbito dos seus poderes constitucionais e legais, realizam no mbito da respectiva rea territorial os poderes previstos na Constituio e na Lei. Os poderes constitucionais das Regies Autnomas esto definidos no artigo 227 da CRP, designadamente o poder tributrio prprio, nos termos da lei, bem como a adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades regionais nos termos de lei-quadro da Assembleia da Repblica e o de dispor das receitas fiscais nelas cobradas ou geradas e de uma parte das receitas tributrias do Estado, estabelecida segundo um princpio de solidariedade nacional. Assim cabe Assembleia Legislativa da regio autnoma a aprovao do Oramento regional e das contas da regio, bem como a adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades da regio (cf. arts. 227 e 232 da CRP). As Autarquias locais tm patrimnio e finanas prprios. O regime das finanas locais visa a justa repartio dos recursos pblicos pelo Estado e pelas autarquias e a necessria correco de desigualdades entre autarquias do mesmo grau. As receitas prprias incluem obrigatoriamente as provenientes da gesto do seu patrimnio e as cobradas pela utilizao dos seus servios. Nos termos previstos na lei, as autarquias podem dispor de poderes tributrios (cf. art 238 CRP). 4.10. A administrao financeira. Referimo-nos aos principais intervenientes na deciso financeira pblica. Alm dos referidos temos a Administrao financeira, na qual avulta o Ministrio das Finanas e da Administrao Pblica, por onde passam as decises fundamentais do domnio do financiamento da satisfao das necessidades pblicas. No Ministrio das Finanas h um conjunto de departamentos que assumem uma influncia decisiva no fenmeno financeiro pblico como a DirecoGeral do Oramento ( qual cabe preparar e executar o Oramento de Estado), as Direces-Gerais dos Impostos (DGCI) e das Alfndegas e dos Impostos
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Especiais de Consumo (DGAIEC), s quais cabe a cobrana das receitas, a Direco Geral do Tesouro e do Patrimnio do Estado (com funes de Tesouraria do Estado, de garante da unidade do Tesouro e de gesto e administrao patrimoniais) e a Inspeco-Geral de Finanas (IGF). Como vimos, a propsito da tesouraria do Estado, importa referir que o Tesouro Pblico a instituio destinada a centralizar e a gerir de modo coordenado todos os recebimentos e pagamentos do Estado. O Crdito Pblico designa o conjunto de operaes de endividamento e de gesto da dvida pblica praticadas pelo Estado a fim de obter meios de liquidez para a cobertura das suas necessidades e responsabilidades. O Instituto de Gesto do Crdito Pblico (IGCP), que sucedeu antiga Junta do Crdito Pblico (tribunal de equidade, onde estavam representados o Estado e representantes dos juristas ou prestamistas) a instituio a quem cabe a gesto do crdito pblico. 4.11. O Patrimnio do Estado. Podemos caracterizar o patrimnio pblico como o conjunto dos bens (duradouros e no duradouros, do domnio pblico e do domnio privado) e de responsabilidades de que o Estado dispe ou est investido para satisfazer as necessidades sociais. Se o conceito global envolve estas diversas componentes, o certo que quando falamos do inventrio patrimonial do Estado estamos a falar dos bens duradouros, que permanecem com estabilidade na titularidade do Estado. Os monumentos nacionais, os edifcios em que funciona a Administrao, as estradas, as escolas pblicas, os hospitais pblicos so integrantes do patrimnio imobilirio. Mas com a tendncia para a desmaterializao patrimonial, temos ainda o patrimnio mobilirio constitudo por ttulos de participao no capital das sociedades comerciais (aces e quotas) ou por ttulos de crdito (obrigaes) do Estado ou das empresas. J falmos dos monumentos nacionais, que tm um regime de proteco especial, e que fazem, por isso, parte do domnio pblico. Alm dos monumentos, poderemos referir o mar territorial, a costa martima, as redes de comunicaes (estradas, vias hidrogrficas, canais), aeroportos e quartis militares, que tm tambm um regime especial de domnio pblico. No entanto, quando o Estado recebe uma herana de um particular ou quando entra na titularidade de um bem imvel como se fosse um particular ento j estamos no domnio privado, cujo regime em tudo semelhante aos dos particulares.
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4.12. O Oramento de Estado. O Oramento de Estado, que analisaremos no prximo captulo, , como j se disse, uma previso, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorizao concedida Administrao Financeira para cobrar receitas e realizar despesas e limitando os poderes financeiros da Administrao em cada perodo anual (A. Sousa Franco). O Oramento do Estado comporta trs elementos: (a) econmico - uma previso de gesto oramental, que se traduz na existncia de um plano financeiro; (b) poltico - uma autorizao poltica concedida pela Assembleia da Repblica no exerccio de uma competncia indelegvel no Governo, o qual apenas detm o poder de execuo oramental e (c) jurdico - o instrumento pelo qual se processa a limitao de poderes dos rgos da Administrao no domnio financeiro. Mas voltaremos ao tema, no incio do prximo captulo.
BIBLIOGRAFIA A.L. de Sousa Franco, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, I, pp. 141-301. II, in fine, actualizaes. Guilherme dOliveira Martins (et all.), Lei de Enquadramento Oramental Comentada, Almedina, 2007. Paulo Trigo Pereira [et.al], Economia e Finanas Pblicas, 2 ed., pp.345-380.
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Captulo V - O Oramento do Estado 5.1 Conceito, origem e funes do Oramento. 5.2 Oramento e actividade financeira. 5.3 Funes do Oramento. 5.4 Origens da instituio oramental. 5.5 As regras oramentais. 5.5.1. 5.5.2. 5.5.3. 5.5.4. 5.5.5. 5.5.6. 5.6.1. 5.6.2. 5.6.3. 5.7.1. 5.7.2. 5.7.3. 5.7.4. 5.8.1. 5.8.2. Anualidade; Plenitude; Discriminao; Solidariedade inter-geracional; Publicidade; Equilbrio oramental. Do pensamento clssico ao pensamento Keynesiano. Critrios: clssico, do oramento da tesouraria e do oramento A apreciao do princpio do equilbrio. Contedo formal do Oramento; Contedo Substancial do Oramento; Elementos poltico, econmico e jurdico. A no aprovao do Oramento. Consequncias. Quadro constitucional e legal. Consequncias do Governo e da Assembleia da Repblica.
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5.6 Dfice e supervide.
corrente. 5.7 Estrutura do Oramento.
5.8 Preparao e aprovao do Oramento.
UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO 5.8.3. 5.9.1. 5.9.2. 5.9.3. 5.9.4. 5.9.5. 5.9.6. 5.9.7. 5.9.8. 5.9.9. LICENCIATURA EM DIREITO Processos de racionalizao oramental de previso e execuo. A execuo do Oramento. Alteraes oramentais. O Tesouro Pblico e a execuo oramental. O Patrimnio do Estado. Controlo financeiro e controlo oramental. Fiscalizao e Responsabilidades financeiras e oramentais. O Tribunal de Contas. As Contas Pblicas e a responsabilidade financeira. A responsabilidade por infraces financeiras.
5.9 Execuo, controlo e responsabilidade oramentais.
Captulo V - O Oramento de Estado. 5.1. Conceito, origem e funes do Oramento.
A origem do Oramento de Estado j ficou sobejamente referenciada a partir da necessidade de conceder aos cidados contribuintes a possibilidade de no s darem o seu acordo expresso, mas tambm de verificarem o modo da respectiva utilizao, em relao s receitas e s despesas pblicas. Como j dissemos: o Oramento de Estado uma previso, em regra anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorizao concedida ao Governo e Administrao Financeira para cobrar receitas e realizar despesas e limitando para o efeito os poderes financeiros da Administrao em cada perodo anual. O Oramento do Estado comporta os trs elementos j devidamente referidos, ou seja:
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO A) econmico j que se trata de uma previso de gesto oramental, envolvendo a discriminao de despesas e de receitas e que se traduz na existncia de um plano financeiro; B) poltico - uma vez que estamos perante uma autorizao poltica ou acto de consentimento da Assembleia da Repblica correspondendo a uma competncia indelegvel no Governo, que apenas detm o poder de execuo oramental e C) jurdico - uma vez que se reveste da natureza de um instrumento pelo qual se processa a limitao de poderes dos rgos da Administrao no domnio financeiro pblico. Considerando os elementos analisados, as funes oramentais so econmicas, polticas e jurdicas, consoante nos referimos respectivamente satisfao das necessidades pblicas e estabilizao da conjuntura; preservao de um sistema de equilbrio de poderes; bem como salvaguarda dos direitos dos contribuintes e dos cidados em geral. 5.2. Oramento e actividade financeira. O Oramento do Estado o quadro geral bsico de toda a actividade financeira pblica. Atravs dele se procede definio prtica das finalidades dadas aos dinheiros pblicos. H, no entanto duas zonas da actividade financeira que escapam, de certo modo, actividade oramental. Por um lado, a actividade patrimonial do Estado tem uma especificidade prpria. As operaes que o Estado pratica em relao ao activo patrimonial (bens) e as que pratica em relao ao passivo patrimonial (responsabilidades) tm natureza prpria, escapando sujeio oramental. Isto no significa, porm, que a gesto patrimonial no tenha reflexos na gesto oramental, na medida em que a compra ou a venda de um activo tem de ser paga por despesa pblica ou corresponde a uma receita, pelo que, nesse sentido, tem expresso oramental. Por outro lado, a actividade do Tesouro ou da Tesouraria do Estado tem uma especificidade prpria, o patrimnio de tesouraria tem uma vida prpria para alm do Oramento nas operaes que no se projectam para alm do exerccio. Mas as repercusses oramentais existem tambm a unidade de tesouraria inerente unidade oramental, e o Tesouro que garante a concretizao da cobrana das receitas e da realizao das despesas.
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5.3. Funes do Oramento. Como j vimos, as funes do Oramento de Estado so de trs tipos: (a) econmicas, ligadas racionalidade, eficincia e transparncia no que respeita ao fenmeno econmico, isto , satisfao de necessidades pblicas e estabilizao da conjuntura econmica; (b) polticas, inerentes garantia do equilbrio e separao de poderes, bem como garantia dos respeito dos direitos fundamentais dos cidados e dos contribuintes em especial; e (c) jurdicas, ligadas salvaguarda concreta dos direitos subjectivos dos cidados, organizao e funcionamento da Administrao Pblica e limitao dos poderes executivos, a partir do respeito do princpio do consentimento. Compreende-se, assim, a importncia deste instituto, onde, mais do que uma previso de receitas e despesas pblicas, e do que um documento contabilstico, temos uma autorizao com um contedo jurdico-poltico preciso, que visa garantir uma utilizao racional e adequada dos meios obtidos atravs da tributao e dos instrumentos de ordenao e regulao da economia. 5.4. Origens da instituio oramental. Os Parlamentos e a Democracia Representativa criaram-se, desde a Magna Carta britnica (1215), e desenvolveram-se em torno do j aludido princpio do consentimento - considerando que no deveria haver imposto sem representao - no taxation without representation. Os representantes dos contribuintes reunidos em Parlamentos ou Cortes passaram, assim, a ser chamados periodicamente a dar o seu acordo quanto ao lanamento de impostos e realizao de despesas. Os Parlamentos tornaram-se, assim, verdadeiras "cmaras de imposto". Se pensarmos nas trs Revolues que fundaram a modernidade poltica: Inglaterra (1688-89), Estados Unidos da Amrica (1776) e Frana (1789), fcil nos de verificar que todas tiveram como denominador comum garantir um reforo da legitimidade representativa dos cidados contribuintes, atravs da concretizao do consentimento popular relativamente tributao. Os antecedentes da Gloriosa Revoluo britnica e a pacificao institucional alcanada em 1688 devem-se, assim, conquista da convocao anual e
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO obrigatria da Cmara dos Comuns, onde estavam representados os contribuintes das cidades. Montesquieu assentou o seu entendimento idealizado sobre a separao de poderes na Constituio inglesa a partir da necessidade de uma limitao mtua de competncia, nica forma de impedir a eternizao e o abuso do poder. Da a importncia de haver uma cmara representativa, sem poderes executivos, mas com a misso de fazer as leis e ver se foram bem executadas as que foram feitas. Os sistemas eleitorais evoluram tambm na lgica da representao e do consentimento. Primeiro, o sufrgio comeou por ser censitrio, s votando os que eram proprietrios ou os comerciantes, que tinham rendimentos que garantiam a sua autonomia econmica. S depois veio gradualmente o sufrgio universal, a partir do movimento cartista britnico da primeira metade do sculo XIX, envolvendo todos os cidados e coincidindo com o surgimento e consolidao das bases do Estado social e dos sistemas universais de proteco social que vieram no sculo XX. Ento todos os cidados passaram a ser contribuintes, em razo do alargamento das competncias e das necessidades de financiamento do Estado de Bem-Estar (Welfare State), tendo a sua voz de ser tida em considerao. Compreende-se, deste modo, a importncia das modernas Constituies Financeiras. Com base nesta exigncia de consentimento parlamentar dos Oramentos passou a estar previsto um conjunto de regras constitucionais que tm de ser respeitadas - anualidade, unidade oramental, universalidade, discriminao oramental (incluindo a especificao, a no compensao e a no consignao), publicidade, equilbrio e equidade intergeracional (cf. Artigos 105,106 e 107 da Constituio da Repblica). 5.5. As regras oramentais. As disposies gerais e comuns de enquadramento dos oramentos e contas de todo o sector pblico administrativo, as regras e os procedimentos relativos organizao, elaborao, apresentao, discusso, votao, alterao e execuo do Oramento de Estado (incluindo o da Segurana Social), e a fiscalizao e responsabilidade oramental esto previstas na Lei de Enquadramento Oramental (LEO), n 91/2001, de 20 de Agosto, com alteraes que foram introduzidas em 2002 (Lei orgnica n 2/2002, de 28 de Agosto - Estabilidade oramental) e em 2004 (Lei n 48/2004, de 24 de Agosto). Vejamos quais so os princpios e regras oramentais.
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5.5.1. Anualidade. Uma das consequncias estveis da Revoluo inglesa (1688) foi a obrigatoriedade da convocao do Parlamento todos os anos, afim de aprovar o Oramento (Budget, nome provindo da bolsa em que o Chanceler do Tesouro levava ao Parlamento o documento financeiro), donde constariam a autorizao das receitas a cobrar e dos crditos de despesa a realizar. O ano oramental do Reino Unido inicia-se a 1 de Abril, segundo uma antiga tradio que visava permitir a aprovao da autorizao financeira na sesso de Inverno e a garantir que as primeiras cobranas de impostos ocorressem na Primavera. Em Portugal a coincidncia entre o ano oramental e o ano civil, comeou a vigorar em 1936 (Decreto n 25299, de 6 de Maio), antes o ano econmico iniciava-se a 1 de Julho, segundo um regime que existiu durante cerca de cem anos. Assim, na sequncia do Art 106, n 1 da CRP e segundo o Art 4 da LEO, os oramentos dos organismos do sector pblico administrativo so anuais (n 1) e o ano econmico coincide com o ano civil (n 4). Estas determinaes no prejudicam o enquadramento segundo uma perspectiva plurianual, de acordo com as exigncias da estabilidade financeira, bem como as obrigaes referentes a vinculaes externas despesas obrigatrias, obrigaes decorrentes do Tratado da Unio Europeia e a programao financeira plurianual elaborada pelo Governo (n 2 e Art 17). Pode haver programas, medidas e projectos ou actividades, que impliquem encargos plurianuais. Nesse caso, os oramentos tero de evidenciar a despesa total prevista para cada um, bem como as parcelas desses encargos relativas ao ano em causa. Com carcter indicativo devero ser indicadas as verbas para os dois anos seguintes (n 3). A regra da anualidade envolve uma dupla exigncia: votao anual do Oramento pelo Parlamento e execuo anual do Oramento pelo Governo e Administrao Pblica. O registo das receitas e das despesas poder ser feito na ptica do oramento de gerncia ou na ptica do oramento de exerccio. No critrio de gerncia incluem-se no Oramento todas as despesas a realizar efectivamente e as receitas de facto cobradas independentemente do momento em que tenham sido geradas juridicamente. No critrio de exerccio atende-se ao momento em que foram geradas, independentemente do tempo da sua concretizao. No ordenamento jurdico portugus o sistema vigente , desde 1930, o de gerncia, ainda que com uma pequena concesso ao de exerccio, que e possibilidade de haver um perodo complementar (que fixado pelo
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Governo, j vigorou at 14 de Fevereiro, at 31 de Janeiro ou at aos primeiros dias de Janeiro). 5.5.2. Plenitude. Um s Oramento e tudo no Oramento. Com esta formulao tradicional pretende-se ligar a unidade e a universalidade oramentais. Procurando evitar-se a proliferao de contas, o que est em causa uma preocupao essencial de racionalidade. Quando o Marqus de Pombal criou o Errio Rgio (1761) e quando Mouzinho da Silveira criou o Tribunal do Tesouro Pblico (1832) fizeram-no em nome desta unificao, como factor de disciplina e rigor. Os Arts 105, n 1 da CRP e 5 da LEO prevem que o Oramento do Estado seja unitrio, compreendendo todas as receitas e despesas dos servios integrados, dos servios e fundos autnomos e do sistema de segurana social. Este princpio de uma significativa importncia, uma vez que s desse modo possvel haver uma viso de conjunto, o rigor e a disciplina na tesouraria do Estado e a utilizao coerente e eficaz dos instrumentos de poltica econmica e financeira. Como j vimos, h excepes a este princpio. Os Oramentos das Regies Autnomas e das Autarquias Locais so independentes do Oramento de Estado, e compreendem todas as receitas e despesas das administraes regional e local, incluindo as de todos os seus servios e fundos autnomos (n 3). Os Oramentos do Estado, das Regies Autnomas e das Autarquias Locais devero conter o total das responsabilidades financeiras resultantes de despesas de capital assumidas por via de compromissos plurianuais, decorrentes da realizao de investimentos com recurso a operaes financeiras cuja natureza impea a contabilizao total no ano em que os investimentos so realizados ou os bens em causa postos disposio do Estado. Impe-se, assim, saber exactamente quais os encargos assumidos em exerccios futuros, a fim de que no haja surpresas e que as obrigaes sejam respeitadas pelo Estado.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO 5.5.3. Discriminao. As receitas e as despesas devem ser includas no Oramento de Estado de um modo suficientemente pormenorizado, para evitar a existncia de opacidade e para garantir que os contribuintes saibam exactamente qual o destino dos impostos que pagam. Esta regra contm trs sub-regras: especificao, no consignao e no compensao. (a) Especificao - O Art 105, n 3 da CRP estipula que o Oramento deve especificar as despesas segundo a respectiva classificao orgnica e funcional, de modo a impedir a existncia de dotaes e fundos secretos, podendo ainda ser estruturado por programas. Por outro lado, o Art 8 da LEO prev que as receitas previstas devem ser suficientemente especificadas de acordo com uma classificao econmica. Assim, as despesas so fixadas de acordo com uma classificao orgnica, econmica e funcional. A classificao orgnica corresponde aos Ministrios e aos servios e organismo da Administrao. A classificao econmica distingue as despesas correntes e de capital consoante no afectem ou afectem o patrimnio duradouro do Estado no primeiro caso o pagamento dos vencimentos aos funcionrios ou dos juros, no segundo as amortizaes dos emprstimos, bem como as despesas de investimento. A classificao funcional das despesas reporta-se s grandes misses do Estado: de soberania (defesa e segurana), despesas sociais (educao, sade, segurana social), infraestruturas Os cdigos da classificao econmica das receitas e das classificaes econmica e funcional das despesas definida por decreto-lei. J vimos que as despesas podem ser organizadas por programas, e importa referir ainda que as receitas cessantes correspondentes a benefcios fiscais (despesa fiscal) tero de ser especificadas segundo a classificao econmica das receitas. Para prover realizao de despesas no previsveis e inadiveis no Oramento do Ministrio das Finanas ser inscrita uma dotao provisional que constitui excepo especificao, uma vez que visa responder a situaes inesperadas (catstrofes, apoio social de emergncia). So nulos quaisquer crditos oramentais correspondentes a dotaes para utilizao confidencial ou para fundos secretos. Quando haja razes excepcionais de segurana nacional podero ser definidos regimes especiais, autorizados pela Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO (b) No Consignao Segundo este princpio no pode afectar-se o produto de quaisquer receitas cobertura de determinadas despesas (Art 7 LEO). Pretende-se, deste modo, que a totalidade das receitas pblicas seja destinada generalidade das despesas. Trata-se de um princpio republicano, decorrente da satisfao das necessidades pblicas com meios colectivos. H, no entanto, algumas excepes consagradas na lei: as receitas das reprivatizaes; as receitas relativas aos recursos prprios comunitrios tradicionais; as receitas do oramento da segurana social afectas ao financiamento dos diferentes subsistemas; as receitas que correspondam a transferncias provenientes da Unio Europeia, de organizaes internacionais ou de oramentos de outras instituies do sector pblico administrativo que se destinem a financiar, total ou parcialmente, determinadas despesas; as receitas que correspondam a subsdios, donativos ou legados de particulares, que, por vontade destes, devam ser afectados cobertura de determinadas despesas e ainda as receitas que sejam afectadas a determinada finalidade por lei ou contrato. Deste modo, sempre que haja normas que afectem determinadas receitas a determinadas despesas tm carcter excepcional e temporrio, devendo submeter-se a legislao especfica. (c) No Compensao ou Oramento bruto Segundo o Art 6 da LEO: todas as receitas so previstas pela importncia integral em que forem avaliadas, sem deduo alguma para encargos de cobrana ou de qualquer outra natureza. Quanto s receitas tributrias, a sua importncia integral calculada como previso dos montantes que sejam efectivamente cobrados, depois de abatidas as estimativas das receitas cessantes em virtude de benefcios tributrios e os montantes estimados para reembolsos e restituies. Assim, todas as despesas so inscritas pela sua importncia integral, sem qualquer deduo. No entanto, h uma excepo no caso da gesto da dvida pblica directa. Nesse caso, os fluxos financeiros associados a tais operaes devem ser objecto de inscrio oramental de acordo com regras prprias, estabelecidas na LEO e das leis de enquadramento oramental das Regies Autnomas e das Autarquias Locais.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO 5.5.4. Equidade intergeracional. Na reviso da LEO de 2004 foi introduzido um novo princpio (Art 10) que tem como finalidade garantir que os recursos sejam gastos considerando a necessidade de no onerao das geraes futuras, especialmente no tocante a encargos cujo benefcio reverta apenas para as geraes presentes. Deve, pois, existir equidade na distribuio de benefcios e custos entre geraes. A apreciao desta equidade incluir necessariamente a incidncia oramental, antes de mais das responsabilidades contratuais plurianuais dos servios integrados e dos servios e fundos autnomos, agrupados por ministrios (mapa XVII). Mas ainda inclui: o investimento pblico, em virtude do seu efeito multiplicador; o investimento em capacitao humana, co-financiado pelo Estado, pela sua projeco futura; os encargos com a dvida pblica; as necessidades de financiamento do sector empresarial do Estado; as penses de reforma ou de outro tipo. O Art 10 da LEO representa o compromisso do legislador para pr termo lgica rudimentar da elaborao do Oramento em termos puramente anuais e numa ptica de caixa. A despesa pblica tem de ser limitada, em nome da eficincia, at pela assuno do dilema entre o multiplicador de investimento keynesiano e o crowding out monetarista (expulso do investimento privado pelo excesso de despesa pblica). Por outro lado, sem despesa reprodutiva no pode gerar-se aumento de rendimento e uma equilibrada distribuio intergeracional dos recursos gerados pelo investimento reprodutivo.
5.5.5. Publicidade. O Governo dever assegurar a publicao de todos os documentos que se revelem necessrios para assegurar a adequada divulgao e transparncia do Oramento de Estado e da sua execuo. Antes do mais, temos a publicidade geral das leis, atravs do Dirio da Repblica; depois temos o Dirio da Assembleia da Repblica, que publica integralmente todo o processo de aprovao oramental (em plenrio e em comisso). Hoje todas essas publicaes so asseguradas em exclusividade por via electrnica. E, alis, a LEO j estabelecia, nesse sentido, a necessidade de recorrer aos mais avanados meios de comunicao existentes em cada momento. Nas Regies Autnomas e nas Autarquias Locais so respectivamente os governos regionais e as cmaras municipais a assegurar a obrigao da publicidade.
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5.5.6. Equilbrio oramental. Na sua formulao clssica o equilbrio oramental visto como uma determinao formal: tem de se prever em cada oramento as receitas necessrias para cobrir todas as despesas (cf. Art 105, n 4 da CRP e Art 9 da LEO). Esta obrigao formal aplica-se sem prejuzo dos regimes dos programas e das medidas que os compem, da especificao nos oramentos dos servios integrados e do equilbrio dos fundos e servios autnomos. Nestes casos indispensvel no s haver um equilbrio genrico, mas um equilbrio especfico capaz de viabilizar a concretizao dos respectivos planos oramentais. O equilbrio oramental a mais importante das regras oramentais clssicas, mas tambm a mais discutida e controversa. O princpio foi introduzido no sculo XIX no plano formal, mas s depois da Primeira Guerra Mundial que as doutrinas intervencionistas depuraram o seu sentido para transform-lo em princpio substancial e econmico. Tradicionalmente, a interdio de dfices tem como razo de ser impedir o desequilbrio monetrio e o agravamento tributrio, enquanto a interdio de excedentes visa ajustar as despesas s necessidades efectivas (segundo o sistema de repartio, de acordo com o qual em cada ano os impostos exigidos limitavam-se aos encargos efectivos assumidos). O equilbrio hoje j no se refere apenas ao Oramento de Estado, mas ao conjunto do Sector Pblico Administrativo, em virtude dos compromissos europeus assumidos no mbito da Unio Econmica e Monetria e do regime de dfices excessivos. Da que as Regies Autnomas no possam endividarse para alm dos valores inscritos no Oramento de Estado, nos termos da lei das Finanas das Regies Autnomas, originando o aumento de endividamento em violao do referido limite uma reduo no mesmo montante das transferncias do Oramento de Estado devidas no ano subsequente, de acordo com as respectivas leis de financiamento. Para garantir uma efectiva disciplina oramental, o Art 11 da LEO estipula a necessidade de instrumentos de gesto, de modo que os organismos do sector pblico administrativo ficam sujeitos ao Plano Oficial de Contabilidade Pblica (POCP), podendo ainda dispor de outros instrumentos necessrios boa gesto e ao controlo dos dinheiros e outros activos pblicos.
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5.6. Dfice e supervide. 5.6.1. Do pensamento clssico ao pensamento keynesiano. Quando William Beveridge (1879-1963) defendeu no imediato ps-guerra, a partir de 1945, a ideia de dfice sistemtico, f-lo num contexto muito especial e segundo alguns pressupostos ento claros: (a) O combate ao desemprego e a preveno de novas situaes depressivas como a ocorrida nos anos trinta exigia um papel activo do Estado, atravs das polticas financeiras pblicas; (b) A reconstruo das economias destrudas pela guerra exigia uma forte iniciativa pblica (pela complementaridade entre a aco internacional do Plano Marshall e a utilizao de estabilizadores econmicos discricionrios); (c) A estabilizao da conjuntura econmica obrigaria existncia de Oramentos cclicos, defendidos por Joseph Schumpeter (1883-1950) e Franois Perroux (1903-1987), segundo os quais deveria haver dfices nas fases depressivas e supervides nas fases expansivas. Enquanto o pensamento clssico se baseava numa concepo centrada na oferta e na aceitao da lei de Jean-Baptiste Say (1767-1832), segundo a qual a produo geraria o seu prprio mercado, o pensamento moderno chama a ateno para a procura efectiva, conceito inovador introduzido por John Maynard Keynes (1883-1946). Hoje, fala-se muito de keynesianismo, mas poucos compreendem que Keynes nada tem a ver com aquilo que surge como influenciado por si. De facto, o grande economista britnico o que veio dizer foi que quando h pleno emprego no deve haver despesa pblica e que nas situaes de subemprego que faz sentido a aco compensadora do Estado. Longe de uma ideia de interveno sistemtica, Keynes defende uma aco limitada, rigorosa e precisa. A procura efectiva designa a procura apoiada num poder de compra efectivo. Assim o nvel da procura efectiva resulta dos nveis da procura do consumo e dos investimentos. E assim o nvel da procura efectiva determina o nvel da produo, e este, por sua vez, influencia o nvel de emprego. Da a necessidade de distinguir as procuras do consumo e dos investimentos. E exclusivamente neste contexto que Keynes advoga a interveno pblica, para melhorar o nvel de produo e o nvel de emprego. O dfice justifica-se, pois, para relanar a produo e o emprego.
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5.6.2. Critrios clssico, do oramento de tesouraria e do oramento corrente. Falando do equilbrio substancial, referiremos os seguintes critrios: clssico simples; activo de tesouraria, activo de Estado e oramento ordinrio. I. No critrio clssico simples as despesas devem ser financiadas por receitas normais entendendo-se por estas as tributrias e as patrimoniais. Haver sempre dfice quando se recorra a um emprstimo. Exemplo: se contra dois emprstimos no valor de 100 unidades monetrias, o dfice ser sempre de 200, ainda que eu tenha orientado essa dvida para amortizar outra dvida (100 + 100 = 200). No critrio do activo de tesouraria, distinguem-se despesas e receitas efectivas e no efectivas. So efectivas as operaes que alteram o patrimnio de tesouraria (despesas: pagamento de funcionrios, juros, despesas de investimento; receitas: impostos, receitas patrimoniais). So no efectivas as que no afectam, no aumentam nem diminuem, o patrimnio de tesouraria (despesas: amortizao de emprstimos; receitas: contraco de dvida pblica). H dfice sempre que para pagar uma despesa efectiva tivermos de recorrer a uma receita no efectiva. No exemplo dado, se contrairmos dois emprstimos no valor de 100 unidades monetrias, o dfice ser de apenas 100, se orientarmos o segundo emprstimo para amortizar a primeira dvida (100 + 100 = 200; 200 100 = 100). O critrio do activo de tesouraria tem duas vertentes: a do saldo total, segundo a qual as receitas efectivas devem ser superiores s receitas no efectivas; e a do saldo primrio, que se reporta apenas s necessidades lquidas de financiamento, excluindo os encargos correntes da dvida pblica (juros). No critrio do activo de Estado distinguem-se despesas e receitas correntes e de capital. So correntes as operaes que no alteram o activo patrimonial duradouro do Estado (despesas: pagamento de funcionrios, juros; receitas: impostos, rendimento patrimoniais). So de capital as operaes que afectam o patrimnio duradouro do Estado (despesas: investimentos reprodutivos; amortizao de emprstimos; receitas: contraco de dvida pblica, venda de patrimnio). H dfice sempre que para pagar uma despesa corrente
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II.
III.
UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO tivermos de recorrer a uma receita de capital. No exemplo dado, se contra dois emprstimos no valor de 100 unidades monetrias, no haver dfice se essas 200 unidades forem destinadas a despesas de capital (amortizao de emprstimos ou realizao de investimentos). Mas se pagar com 50 unidades despesas correntes, ento essa ser a medida do dfice. IV. No critrio do oramento ordinrio, que vigorou em Portugal at aos anos sessenta do sc. XX, distinguem-se despesas e receitas ordinrias e extraordinrias. So ordinrias aquelas cuja utilidade se esgota num exerccio oramental ou as que se repetem de uma forma regular ao longo dos anos (despesas: pagamento de funcionrios, juros; receitas: impostos, rendimento patrimoniais). So extraordinrias aquelas operaes cuja utilidade se prolonga para alm de um exerccio oramental ou as que no se repetem regularmente ao longo dos anos (despesas: amortizao de emprstimos; receitas: contraco de dvida pblica, venda de patrimnio). Existe uma grande subjectividade e flexibilidade na considerao destas operaes, o que permite a sua manipulao. H dfice sempre que para pagar uma despesa ordinria tivermos de recorrer a uma receita de extraordinria. 5.6.3. A apreciao do princpio do equilbrio. Segundo o Art 23 da LEO, relativo aos servios integrados, as receitas efectivas tm de ser, pelo menos, iguais s despesas efectivas do mesmo Oramento, excluindo os encargos correntes da dvida pblica, salvo se a conjuntura do perodo a que se refere o Oramento justificadamente no o permitir. Quanto aos servios e fundos autnomos, os Oramentos devero ser elaborados, aprovados e executados de modo a apresentarem saldo global nulo ou positivo (Art 25 LEO). No cmputo do saldo referido no so consideradas as receitas provenientes de activos e passivos financeiros, bem como do saldo da gerncia anterior, nem as despesas relativas a activos e passivos financeiros. No entanto, em situaes excepcionais, o Ministro das Finanas pode dispensar a aplicao de tal regra. vedado o recurso ao crdito pelos servios e fundos autnomos, salvo as excepes previstas na lei (Art 26 LEO). Relativamente ao Oramento da Segurana Social, as receitas efectivas tero de ser, pelo menos, iguais s despesas efectivas, revertendo os saldos anuais do subsistema a favor do Fundo de Estabilizao Financeira da Segurana
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Social (FEFSS), nos termos da respectiva Lei de Bases. O recurso ao crdito no sistema de Segurana Social s permitido pelo Instituto de Gesto Financeira da Segurana Social (IGFSS), desde que no d origem a dvida fundada. Analisados os diversos critrios, importa dizer que o critrio substancial adoptado na Constituio portuguesa e no nosso ordenamento jurdico o do activo de tesouraria, uma vez que o critrio aplicado pela Unio Europeia para efeito de apuramento dos dfices excessivos, segundo o Sistema Europeu de Contas das Administraes Pblicas (SEC-95). Assim, a Constituio financeira material portuguesa incorpora um princpio substancial de equilbrio, em coerncia com as obrigaes assumidas no mbito da Unio Econmica e Monetria (UEM) nos termos do Art 8, n 4 da CRP. O equilbrio oramental deve ser visto em estreita articulao com o funcionamento da conjuntura econmica, como factor de estabilizao. O dfice oramental ter, deste modo, de ser praticado com um objectivo muito preciso que tem a ver com o aumento de produo e de emprego. Nas fases de expanso e de pleno emprego deve haver uma reduo da despesa pblica e a criao de poupanas, que possam ser reutilizadas na fase baixa do ciclo. Depois dos trinta gloriosos anos (J. Fourasti) e devido eficcia das polticas inspiradas pelo New Deal e por Lord Keynes os ciclos atenuaram-se, originando o surgimento do novo fenmeno da estagflao (desemprego e inflao), que obriga a uma nova preocupao com o equilbrio oramental. Da que se tenha tornado necessrio afinar os instrumentos oramentais merc de um maior controlo da despesa pblica e de uma rigorosa escolha de investimentos realmente reprodutivos e criadores estruturais de emprego. Veremos mais adiante como o Oramento de Estado funciona como importante instrumento de polticas financeiras. 5.7. Estrutura do Oramento. 5.7.1. Contedo formal do Oramento. Sob o liberalismo o Oramento era aprovado por uma lei formal das Cortes (Constituio de 1822, Carta Constitucional de 1826, Constituio de 1838, Acto Adicional Carta Constitucional de 1852 e Constituio de 1911). Com a Constituio de 1933 passou a adoptar-se um regime dualista, em que a Assembleia Nacional aprovava a Lei de Meios, que autorizava a realizao das
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO despesas e a cobrana de receitas, e o Governo aprovava por Decreto simples o Oramento Geral do Estado, que desenvolvia a primeira autorizao. Na primeira verso da Constituio de 1976, at reviso constitucional de 1982, manteve-se um sistema dualista: a Assembleia da Repblica aprovava a Lei do Oramento e o Governo aprovava por Decreto-Lei o Oramento Geral do Estado. Depois da reviso constitucional referida e a partir do Oramento de Estado para 1984 regressou-se ao sistema monista parlamentar, cabendo ao parlamento a competncia total de aprovao do plano financeiro, sendo atribudos ao Governo apenas poderes de execuo oramental. Assembleia da Repblica cabe a aprovao do Oramento de Estado (Art 161, al. g; Arts 105 e 106), a autorizao para o Governo contrair e conceder emprstimos (Art 161, h), a adopo do regime geral de elaborao de oramentos (Art 164, r), a aprovao do sistema de segurana social (Art 165, f), a criao de impostos e sistema fiscal (Art 165, i). Ao Governo cabe a iniciativa oramental no tocante ao Estado (Arts 161, g e 106) bem como a respectiva execuo, sob fiscalizao da Assembleia da Repblica e do Tribunal de Contas. Administrao cabe a concretizao das orientaes definidas pelos rgos competentes e a aplicao da lei e das autorizaes concedidas. O Oramento de Estado constitudo por um articulado onde se procede aprovao do Oramento de Estado, do oramento da Segurana Social, das verbas a distribuir pelos municpios nos termos da lei das finanas locais e dos programas e projectos plurianuais, bem como onde se definem normas sobre os oramentos privativos dos rgos e servios autnomos, sobre emprstimos pblicos para financiamento do dfice, sobre poltica e sistema fiscais e sobre execuo oramental. Ao articulado sucedem-se mapas sobre despesas, receitas, despesa fiscal, programas etc. Abaixo das dotaes globais, orgnicas, econmicas e funcionais, as especificaes so feitas pelo Governo, ao abrigo das disposies respeitantes execuo oramental. 5.7.2. Contedo substancial do Oramento. Juridicamente, o contedo da lei do Oramento de Estado definido pela LEO, que constitui uma lei reforada. Deste modo, se houver contradio entre uma lei do Oramento de Estado ou quaisquer actos oramentais e a LEO devem os mesmos ser considerados feridos de inconstitucionalidade indirecta, que se
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO traduz em ilegalidade, por violao das disposies constitucionais que atribuem uma legitimidade dominante s normas constantes da lei enquadradora. No se aplica, pois, na relao entre a LEO e as leis aprovadas no seu mbito o princpio segundo o qual lei posterior revoga lei anterior. H uma hierarquia que tem como consequncia a subordinao. Por outro lado, a lei do Oramento de Estado uma lei vinculada, devendo respeitar os compromissos anteriores geradores de despesa ou de receita. Esses compromissos anteriores podero resultar de lei ou de contrato, bem como de planos de despesa plurianual, j anteriormente assumidos. A Lei do Oramento de Estado dever conter, de modo bastante exaustivo, um conjunto de elementos previstos nos Artigos 31 e 32 da LEO. Esto nesse caso as receitas, as despesas, as operaes de crdito pblico, os limites de endividamento, a fixao de limites para a sujeio de operaes a fiscalizao prvia do Tribunal de Contas (Art 31 LEO). No entanto, o legislador estipula que as disposies constantes do articulado da proposta de lei devem limitarse ao estritamente necessrio para a execuo da poltica oramental e financeira Prevem-se vinte e um mapas obrigatrios que servem para permitir um conhecimento claro do contedo da autorizao oramental (Art 32 LEO). Substancialmente, a proposta de lei deve ser acompanhada de desenvolvimentos oramentais, respeitantes aos servios integrados, aos servios e fundos autnomos e segurana social. Os desenvolvimentos dos servios integrados organizam-se por ministrios, devendo apresentar uma adequada especificao, que respeite as classificaes econmica e funcional. No caso dos servios e fundos autnomos, a especificao tambm dever ser assegurada segundo as respectivas particularidades. Para os casos em que haja organizao por programas e medidas devero as respectivas despesas ser devidamente evidenciadas. H ainda um conjunto de elementos informativos que devero ser respeitados e que tm a finalidade de dar aos membros do parlamento a possibilidade de decidirem com a apresentao rigorosa das condies econmicas e financeiras em que se prev que o Oramento seja aplicado. 5.7.3. Elementos poltico, econmico e jurdico. No plano poltico, quando se aprova o Oramento de Estado, h um consentimento, que se traduz numa srie de autorizaes concretas. No estamos perante actos administrativos, mas ante uma consequncia da necessria articulao entre representao poltica e gesto administrativa. A Assembleia da Repblica a autoridade oramental que aprova o OE por lei
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO formal, em nome de uma legitimidade originria, que concede ao poder legislativo a primazia sobre o poder executivo. E essa primazia que constitui pedra angular do Estado democrtico e do sistema de legitimidade representativa. No plano econmico h uma previso de objectivos e metas com carcter imperativo para os rgos e agentes do Estado, que esto obrigados a cobrar as receitas tipificadas e previstas (e s essas), ainda que o valor possa ser superado, e a realizar as despesas at ao limite autorizado de modo especificado. A estabilizao da conjuntura econmica e a regulao social que ela comporta traduz-se na necessidade de articulao entre a deciso poltica e a eficincia material. O carcter imperativo referido nada tem a ver com planificao de satisfao de necessidades, mas sim com a subsidiariedade da aco pblica relativamente aos mecanismos espontneos de regulao econmica (os mercados). A imperatividade visa limitar a actuao do Estado e salvaguardar a defesa dos interesses dos contribuintes e da sociedade em que se integram. No plano jurdico, a lei do OE tem a natureza de uma lei-plano e no de uma mera lei de habilitao, como era a Lei de Meios, durante a vigncia da Constituio de 1933. No se trata de um mero acto poltico nem de um simples acto administrativo sob forma de lei. Como ensinou o Prof. Sousa Franco, tambm no estamos perante leis-medida, com carcter concreto e aplicveis a uma determinada situao, uma vez que as leis do OE visam regular para o futuro, com uma certa estabilidade, a estrutura e a conjuntura econmicas. H, assim, nestas leis-plano um carcter de generalidade, ainda que com vigncia limitada no tempo. No se tratando de uma lei material geral e abstracta, o certo que tem algumas caractersticas da lei, uma vez que regem ou influencia, de forma geral, direitos, obrigaes e outras situaes jurdicas, instituindo mecanismos de imperatividade, obrigatoriedade contratual, de estmulo ou de desincentivo. O destinatrio da autorizao e do consentimento no , assim, apenas o Governo, j que os cidados em geral e os contribuintes em particular vo ver a sua situao influenciada pela aco inerente vida oramental do Estado. Uma lei-plano visa, assim, condicionar o quadro jurdico e econmico com carcter de generalidade. Estamos perante uma lei formal com algumas caractersticas que a aproximam da lei material (mesmo que no refiramos as normas definidoras de regimes jurdicos concretos includas nas leis do OE e que beneficiam de boleia oramental ou dos cavaleiros oramentais e que so verdadeiras leis materiais). A lei-plano , assim, no caso do OE, uma lei material especial (na expresso do Dr. Antnio Lobo Xavier) com consequncias na esfera do Estado, uma vez que o Governo detm poderes de execuo oramental, e tambm dos particulares.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO As leis do OE visam, pois, regular para o futuro, com uma certa estabilidade, a estrutura e a conjuntura econmicas, atravs da definio do quadro financeiro pblico. 5.7.4. A no aprovao do Oramento. Consequncias. A vigncia da Lei do Oramento de Estado pode ser prorrogada quando haja rejeio da proposta de Lei do OE pela Assembleia da Repblica, quando a tomada de posse do novo Governo tenha ocorrido entre 15 de Julho e 14 de Outubro (ainda que por lapso o Art 41 continue a falar 1 de Julho e de 30 de Setembro, datas que foram alteradas em 2002), quando tenha ocorrido a caducidade da proposta da proposta de Lei do OE em virtude da demisso do Governo proponente ou de o governo anterior no ter apresentado qualquer proposta, ou ainda no caso de no votao parlamentar da proposta de lei. A prorrogao da vigncia da lei do OE abrange o respectivo articulado e correspondentes mapas oramentais, bem como os sus desenvolvimentos e os decretos-leis de execuo oramental (Art 41 da LEO). Neste particular o legislador resolveu um problema que se arrastava na doutrina, que dizia respeito necessidade ou no de novos decretos de execuo oramental para sustentar o regime de prorrogao. No entanto, nos termos do n 8 do referido Art 41 veio prever-se a faculdade de o Governo aprovar por decretolei os dispositivos de execuo oramental apenas se e quando venham a justificar-se. A prorrogao no abrange: as autorizaes legislativas contidas no articulado que, de acordo com a Constituio ou segundo os termos em que foram concedidas, devam caducar no final do ano econmico; as autorizaes para a cobrana das receitas, cujos regimes se destinam a vigorar at ao final do ano a que a lei respeita; e as autorizaes de despesa respeitante a servios, programas e medidas plurianuais que devam extinguir-se at ao final do ano econmico em causa. Durante o perodo transitrio em que se mantiver a prorrogao da vigncia da lei do Oramento respeitante ao ano anterior, a execuo do Oramento das despesas obedece ao princpio da utilizao por duodcimos (um doze avos, correspondente a cada ms do ano) das verbas fixadas nos mapas oramentais que as especificam, de acordo com a classificao orgnica, sem prejuzo das que no obedecem ao regime duodecimal.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO O Governo e os fundos e servios autnomos podero, no perodo transitrio em que vigorar a prorrogao, emitir dvida pblica fundada (de prazo superior a um ano), nos termos da lei; conceder emprstimos e realizar operaes activas de crdito at ao limite de um duodcimo do montante mximo autorizado pela lei do Oramento em cada ms em que vigore transitoriamente; e a conceder garantias pessoais, nos termos da respectiva legislao (Art 41, n 5 LEO). 5.8. Preparao e aprovao do Oramento. 5.8.1. Quadro constitucional e legal. A lei do oramento, segundo a Constituio, elaborada, organizada e votada anualmente, de acordo com a LEO. A proposta de Lei do Oramento de Estado para o ano econmico seguinte apresentada pelo Governo, nos termos constitucionais Assembleia da Repblica at 15 de Outubro de cada ano. O prazo referido no se aplica aos casos em que o Governo se encontre demitido em 15 de Outubro, a tomada de posse do novo executivo ocorra entre 15 de Julho e 14 de Outubro ou o termo da legislatura ocorra entre 15 de Outubro e 31 de Dezembro. Nos casos referidos, o Governo tem trs meses a contar da data da sua posse para apresentar a proposta de lei ao Parlamento (Art 38 LEO). A votao da proposta realiza-se no prazo de 45 dias aps a data da sua admisso pela AR. O Plenrio discute e vota na generalidade a proposta de lei, decorrendo a discusso e a votao na Comisso do Oramento e Finanas, tendo por objecto o articulado e os mapas oramentais. O Plenrio discute e vota obrigatoriamente na especialidade: a criao de impostos ou as alteraes aos impostos vigentes, no tocante ao regime de incidncia, taxas, isenes e garantias dos contribuintes; a extino de impostos e as matrias relativas a emprstimos e outros meios de financiamento. O Plenrio da AR pode sempre avocar para votao outras matrias compreendidas na fase de discusso e votao na especialidade. A Assembleia pode realizar, se assim o entender, no mbito do exame e da discusso oramental audies ou convocar entidades que no estejam submetidas ao poder de direco do governo e cujo depoimento considere relevante para o esclarecimento da matria apreciada.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO 5.8.2. Competncias do Governo e da Assembleia da Repblica. Como j vimos, Assembleia da Repblica cabe, antes de mais, a aprovao do Oramento de Estado (Art 161, al. g; Arts 105 e 106). Insistimos no facto de vigorar entre ns um sistema monista parlamentar que concede ao Parlamento o poder de consumar o consentimento dos cidados contribuintes para autorizar a realizao de despesas e a cobrana das receitas. Cabe ainda, complementarmente, ao Parlamento, o poder de conceder a autorizao para o Governo contrair e conceder emprstimos (Art 161, h), a tomada das Contas do Estado (Art 162, d), a adopo do regime geral de elaborao de oramentos (Art 164, r), a aprovao do regime das finanas das regies autnomas (Art 164, t), a aprovao do sistema de segurana social (Art 165, f), a criao de impostos e sistema fiscal (Art 165, i), a aprovao do regime das finanas locais (Art 165, q). Todas estas competncias tm incidncia financeira pblica e na sua concretizao traduzse, segundo o princpio da separao e interdependncia de poderes, a democracia financeira. A Constituio prev ainda um dispositivo-travo segundo o qual os deputados, os grupos parlamentares e os grupos de cidados eleitores no podem apresentar projectos de lei, propostas de lei ou propostas de alterao e projectos de referendo que envolvam no ano econmico em curso, aumento de despesas ou diminuio de receitas do Estado previstas no Oramento (Art 167, ns 2 e 3). Ao Governo cabe a iniciativa oramental no tocante ao Oramento de Estado (Arts 161, g e 106) bem como a respectiva execuo, sob fiscalizao da Assembleia da Repblica e do Tribunal de Contas. No primeiro caso, s o Governo poder ter iniciativa originria, para apresentao da proposta de lei do Oramento de Estado, mas tambm s o Executivo poder apresentar propostas de lei de alterao lei do OE. Neste ltimo caso, os deputados apenas podero apresentar alteraes a essa iniciativa, desde que se atenham ao mbito da iniciativa. Se a iniciativa, por exemplo, apenas respeitar a despesas no poder haver propostas de alterao de parlamentares relativamente a receitas. Por fim, Administrao cabe a concretizao das orientaes definidas pelos rgos competentes e a aplicao da lei e das autorizaes concedidas. No caso das propostas de alterao lei do Oramento de Estado, e usando a terminologia importada do Parlamento Europeu, costuma distinguir-se as figuras do oramento rectificativo e do oramento suplementar. No entanto,
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO o legislador no faz esta separao, no consagrando consequncias diferentes para os dois casos. Fala-se, porm, de oramento rectificativo quando no haja aumento global de despesas nem crescimento do dfice oramental. Oramento suplementar referido quando, ao invs, haja aumento global das despesas e crescimento do dfice oramental. 5.8.3. Processos de racionalizao oramental de previso e execuo. Os trabalhos preparatrios tendentes elaborao do Oramento de Estado so realizados no seio da Administrao Financeira do Estado pela Direco Geral do Oramento do Ministrio das Finanas, entidade que centraliza e coordena as aces de preparao e execuo oramentais. Por outro lado, as tarefas respeitantes s despesas de investimento (captulo 50) cabem ao Departamento de Prospectiva e Planeamento (DPP), actualmente no Ministrio do Ambiente, Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Regional; e as tarefas respeitantes ao Oramento de Segurana Social ao Instituto de Gesto Financeira da Segurana Social (IGFSS). O mtodo tradicional de previso oramental tem carcter incrementalista, isto , trata-se de partir dos ltimos exerccios e proceder a uma actualizao, normalmente considerando o aumento de preos. A evoluo e o aperfeioamento das tcnicas de planeamento e de gesto tm determinado a utilizao de diversos processos de racionalizao oramental, que analisaremos sucintamente: a) Oramentos funcionais. Trata-se de agrupar as despesas segundo as funes materiais do Estado. possvel deste modo definir prioridades e reforar a despesa em determinados domnios em detrimento de outros. Por exemplo, nas despesas sociais poderemos, de acordo com a situao da economia e o nvel de desenvolvimento privilegiar a Educao e a Formao ou a Sade Mas numa economia de guerra ter-se- que valorizar as despesas de Defesa Nacional. E assim tambm possvel avaliar melhor os resultados obtidos, atravs de uma anlise integrada. b) Oramentos de programas e de actividades. Para quebrar os compartimentos estanques dos Ministrios ou das funes do Estado poderemos elaborar o Oramento segundo uma lgica de Programas (de desenvolvimento de uma regio ou de uma actividade). A Constituio prev, alis, este mtodo, com um fim de maior eficcia e
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO racionalizao. Os Programas integram medidas, projectos ou aces e permitem um melhor planeamento econmico. Sistemas de gesto por objectivos (MBO). A aplicao dos mtodos das empresas privadas ao Estado foi, em vrios momentos, concretizada na Administrao dos E.U.A., designadamente por aco de Peter Drucker (1909-2005) e dos seus mtodos de gesto previsional. A gesto por objectivos (MBO, management by objectives), posta em prtica durante a Administrao de Richard Nixon, baseia-se na definio dos fins da actividade nos diferentes nveis, sendo as decises coordenadas globalmente em funo da sua compatibilidade, eficcia e dos recursos existentes, num horizonte de curto (1 ano) ou de mdio prazo (5 anos), dando origem definio de estratgias e avaliao de resultados. Este mtodo pode articular-se com o anterior (programao por objectivos). Oramentos de base zero. Para evitar os efeitos perversos da inrcia administrativa e burocrtica, este mtodo exige que os poderes Legislativo e Executivo e a Administrao procedam a uma reavaliao peridica das necessidades a cargo do Estado de 5 em 5 anos, de modo que se privilegiem as prioridades da poltica econmica em detrimento dos desperdcios. No final dos anos setenta este sistema foi adoptado pelo Presidente Jimmy Carter (ZBB, zero base budgeting). Oramento de tarefas. Trata-se de um sistema rudimentar, assente na justificao proveniente dos servios em relao s actividades que lhes cabem e que favorece a inrcia burocrtica. Oramento de resultados. O chamado performance budget pretende complementar a execuo e a avaliao. Ao avaliar os resultados, pretende reorientar a previso para as zonas de maior eficcia. PPBS. A Administrao de John Kennedy, sob a influncia de Robert McNamara, concebeu a previso e a gesto oramentais articulando diversos nveis de deciso estratgica. Estamos perante o Planning, programming and Budgeting System. O sistema comporta trs fases: a do planeamento, que consiste na definio de objectivos da aco governamental no horizonte de vinte anos; a da programao, que comporta a anlise dos programas e a definio dos instrumentos que visam prosseguir os objectivos a cinco anos; e a oramentao, que corresponde quota-parte anual dos programas. Este mtodo revelouse extremamente positivo nos resultados, sobretudo se nos ativermos ao planeamento e programao da chegada do primeiro homem lua, que envolveu uma aco conjunta, desde a poltica educativa e de investigao s telecomunicaes, passando pela mobilizao da administrao. Em Frana, no final dos anos setenta o sistema foi traduzido no mtodo RCB Rationalisation des Choix Budgetaires e no Reino Unido no PESCS Public Expenditure Survey Committee System,
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c)
d)
e) f) g)
UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO que vieram a ser abandonados em virtude da complexidade, apesar das suas virtualidades. Saliente-se que estes diferentes sistemas correspondem necessidade de aperfeioar os mtodos de racionalizao oramental, o que no pode deixar de ser complementado com auditorias internas e externas que permitam conhecer, nas pticas custo / benefcio, custo / eficincia e de valor criado (value for money) qual o resultado efectivo para a comunidade de uma determinada despesa. O mtodo dos oramentos por programa tem tido uma importncia crescente, at entre ns (cf. Art 105, n 3), em especial no tocante s despesas de investimento, em virtude da sua reprodutividade. A reduo da despesa corrente constitui um objectivo tambm presente, de combate ao desperdcio e de reduo da ineficincia burocrtica. 5.9. Execuo, controlo e responsabilidade oramentais. 5.9.1. A execuo do Oramento. Segundo o Art 42 da LEO a execuo do oramento das receitas e despesas deve obedecer a um princpio de segregao de funes de liquidao e de cobrana no caso das primeiras e de autorizao de despesa, de autorizao de pagamento e de pagamento no caso das segundas. Essa segregao, que visa obter maior segurana e racionalidade, deve estabelecer-se entre diferentes servios ou entre agentes diferentes no mesmo servio. No caso das receitas pblicas indispensvel que, para serem cobradas, haja uma correcta inscrio oramental, segundo a tipicidade qualitativa, que obriga ainda a uma classificao adequada. Liquidao significa a determinao do respectivo valor (aplicao da taxa sobre a matria colectvel, que permite conhecer a colecta). A tipicidade qualitativa permite que a liquidao e a cobrana posam realizar-se para alm dos valores previstos da respectiva inscrio. No caso das despesas pblicas as dotaes constantes da autorizao oramental constituem o limite mximo para a respectiva realizao. Fala-se de tipicidade quantitativa. Assim, nenhuma despesa pode ser autorizada ou paga, sem o respeito pela legalidade (o facto gerador da despesa deve respeitar as normas legais aplicveis), pelo cabimento oramental (deve dispor de inscrio oramental, ter cabimento na correspondente dotao, ser adequadamente classificada e obedecer ao princpio da execuo do oramento por duodcimos) e pelo respeito do princpio da economia,
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO eficincia e eficcia. A regra dos duodcimos tem excepes, designadamente no tocante despesas de capital, em virtude da respectiva natureza. O cabimento oramental afere-se pela classificao econmica, pelas rubricas de nvel mais desagregado. A economia, eficincia e eficcia tm a ver com a melhor utilizao dos recursos, designadamente na ptica de custo / benefcio, com a susceptibilidade de produzir um determinado resultado querido e com o resultado efectivamente alcanado, devendo ter em considerao a continuidade no tempo e o dispndio significativo de dinheiros pblicos. Quando haja a consignao excepcional de receitas a determinada despesa fica esta condicionada cobrana de receita de igual montante. No exerccio das competncias de execuo oramental, o Governo define, em cada ano, as operaes de execuo oramental da competncia dos membros do Executivo e dos dirigentes dos servios sob sua direco ou tutela (cf. Art 43 LEO). O Decreto-lei de execuo oramental dever ser nico e abranger os servios integrados, os servios e fundos autnomos e a Segurana Social. No entanto, se tal se justificar o Governo poder durante o ano econmico aprovar outros decretos de execuo oramental. No decreto de execuo dever constar quais as despesas no sujeitas ao regime dos duodcimos, quais as cativaes de despesa e as condies para a sua utilizao total ou parcial, quais as despesas ou pagamentos exigem interveno dos servios centrais incumbidos de coordenar e controlar globalmente a execuo dos oramentos, quais os prazos para autorizao das despesas bem como as normas necessrias execuo oramental. J vimos a distino de regime entre os servios integrados autonomia administrativa -, os servios e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira e a segurana social, com um oramento especial. Em regra, o compromisso de despesa apenas pode ser assumido depois do servio competente exarar informao prvia de cabimento no documento de autorizao de despesa. Se houver compromissos que dem lugar a encargos plurianuais, ento necessria prvia autorizao, a conceder por portaria conjunta dos Ministros das Finanas e da tutela, salvo se se tratar de programas, medidas, projectos ou actividades j constantes do OE ou se os montantes no excederem em cada um dos anos econmicos seguintes os limites e prazos previstos na lei (Art 45 LEO). A despesa dos servios integrados executada, nos termos da lei, pelos membros do Governo e pelos dirigentes dos servios, bem como pelo sistema de pagamentos do Tesouro (Art 46 LEO). Nos servios e fundos autnomos, a execuo
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO oramental incumbe aos respectivos dirigentes, sem prejuzo das autorizaes de despesas, que a lei estabelecer (Art 47 LEO). 5.9.2. Alteraes oramentais. Durante o ano oramental a lei do Oramento de Estado apenas poder ser alterada, em regra, pela Assembleia da Repblica, de acordo com a primazia da competncia desta e do regime monista parlamentar definido constitucionalmente. Podem ser feitas alteraes pelo Governo desde que no haja alteraes aos mapas oramentais de base ou se estivermos perante alteraes referentes a transies de saldos ou em casos expressamente permitidos pela LEO. O Governo pode reduzir ou anular as dotaes que caream de justificao, se estiverem salvaguardas as obrigaes do Estado decorrentes de lei ou de contrato. Competem ao Governo ainda as alteraes oramentais nos programas se o aumento do montante total das despesas tenha contrapartida em aumento de receitas efectivas consignadas, em saldos de gerncia ou dotaes de anos anteriores cuja utilizao seja permitida por lei ou na dotao provisional. No caso das transferncias de verbas entre diferentes programas, o Governo tem competncia apenas se no mesmo ttulo ou captulo se mantiver a respectiva classificao funcional, se for entre diversas medidas, projectos ou actividades do mesmo programa, ou se se tratar de transferncias de competncias de uma entidade gestora para outras entidades ou da sucesso destas nas competncias da primeira, bem como provenientes de medidas, projectos ou actividades existentes para novas medidas, projectos ou actividades a criar no decurso da execuo do OE. No caso dos servios integrados o Governo pode alterar o OE desde que o aumento dos montantes totais da despesa tenha como contrapartida: aumento das receitas consignadas; saldos de dotaes de anos anteriores, com utilizao permitida por lei; reforo de receitas de transferncias provenientes de oramentos de fundos e servios autnomos ou do oramento da segurana social e dotao provisional. Ainda cabe ao Governo as transferncias: entre ttulos e captulos, no caso em que haja modificaes de leis orgnicas do Governo ou dos ministrios ou da transferncia ou sucesso de competncias entre diferentes servios; entre diferentes ttulos ou captulos e de natureza funcional, nos casos em que haja contrapartida na dotao provisional; e entre rubricas do mapa da classificao econmica das despesas.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO No caso dos servios e fundos autnomos o Governo pode alterar o OE desde que o aumento dos montantes totais da despesa tenha como contrapartida: aumento de cobrana efectiva de receitas prprias que no provenham do recurso ao crdito, superiores aos valores previstos no respectivo oramento; saldos de gerncia ou de dotaes de anos anteriores, com utilizao permitida por lei; reforo de receitas de transferncias provenientes de oramentos de outros fundos e servios autnomos ou do oramento da segurana social e dotao provisional. Ainda cabe ao Governo as transferncias de verbas no oramento de cada servio ou fundo autnomo, desde que no consistam em alteraes de natureza funcional. No Oramento da Segurana Social cabe ao Governo proceder a alteraes oramentais que consistam no aumento total das despesas, tendo como contrapartida: o aumento das receitas efectivas que lhe estejam consignadas; os saldos de gerncia ou de dotaes de anos anteriores cuja utilizao seja permitida por lei e as transferncias de outros subsectores da Administrao Pblica. Em todos os casos no referidos, s a Assembleia da Repblica poder introduzir alteraes Lei do Oramento do Estado. O Governo aprova por Decreto-lei o regime jurdico das alteraes oramentais da sua competncia, devendo as referidas alteraes ser objecto de publicidade no Dirio da Repblica at ao final do ms seguinte a cada trimestre no caso dos trs primeiros trimestres do ano econmico ou at fim do ms de Fevereiro no 4 trimestre.
5.9.3. O Tesouro Pblico e a execuo oramental. O Tesouro Pblico como instituio financeira corresponde a um servio ou conjunto de servios, cuja competncia consiste em gerir a generalidade dos dinheiros pblicos, em especial arrecadando as receitas e pagando as despesas (A. Sousa Franco). Estamos perante a execuo do Oramento pela utilizao de meios monetrios. No entanto, alm da mera execuo oramental, h ainda as operaes que visam antecipar receitas atravs do lanamento de emprstimos a curto prazo (dvida flutuante), a colocao de disponibilidades monetrias do Estado e a realizao de operaes em moeda estrangeira. O Tesouro pode tambm funcionar como instrumento de regulao da conjuntura econmica no domnio monetrio.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO A unidade de tesouraria constitui um factor essencial de racionalidade oramental. Foi na Gr-Bretanha que o Tesouro Pblico nasceu com a configurao que hoje lhe conhecemos, a partir da necessidade de centralizar os recebimentos dos fundos lquidos do Estado e as despesas pblicas. A anualidade, o consentimento parlamentar e a unidade de tesouraria constituem as pedras de toque do sistema financeiro liberal e democrtico. Em Portugal, as competncias do Tesouro cabem na esfera de aco do Ministrio das Finanas. At 1976, existiu a Direco-Geral da Fazenda Pblica (com as Reparties do Tesouro e do Patrimnio), que, por sua vez, resultara em 1911 da fuso das Direces-Gerais da Tesouraria e dos Prprios Nacionais. Depois de 1976 e at 2007 existiu a Direco-Geral do Tesouro, que passou recentemente a integrar a Direco-Geral do Tesouro e Finanas (D. Reg. N 21/2007, de 29 de Maro). A nova DGTF tem por funo assegurar a gesto da rede de cobranas e de servios associados tesouraria do Estado e aos servios de administrao directa e indirecta e a efectivao das operaes de interveno financeira. Alm disso, a nova Direco-Geral tem competncias na rea do patrimnio que veremos a seguir. Por outro lado, o Instituto de Gesto do Crdito Pblico (de acordo com o D.L. n 86/2007, de 29 de Maro) passou a gerir tambm as disponibilidades de tesouraria, tendo em vista criar um quadro de gesto integrada de activos e passivos directamente relacionados entre si. Em suma, hoje as funes do Tesouro do Estado esto desempenhadas pela DGTF e pelo IGCP. A DGTF promove a unidade de tesouraria, assegura a centralizao e o controlo dos movimentos de fundos do Tesouro, assim como a respectiva contabilizao, gerindo e controlando o sistema de cobranas do Estado e o sistema de contas correntes do Tesouro, prestando ainda servios bancrios (no mbito do chamado Banco do Tesouro) a organismos da administrao directa e indirecta do Estado e a outras entidades pblicas. Por fim, assegura o controlo da emisso e circulao da moeda metlica, alm de administrar os activos financeiros do Estado. O regime da Tesouraria do Estado consta do D.L. n 191/99, de 5 de Junho, onde se refere emblematicamente a unidade de tesouraria do Estado e se consagram as suas consequncias. A se prev a existncia do Documento nico de Cobrana (DUC) ttulo que exprime a obrigao pecuniria decorrente da relao entre o Estado e o devedor. Ainda se prev que a gesto de sada de fundos integra a execuo do pagamento de operaes oramentais assim como as operaes especficas do Tesouro (OET).
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Estas OET correspondem a movimentaes de fundos destinados a assegurar a gesto da tesouraria ou a prestao de servios a entidades que disponham de contas na DGTF, devendo destinar-se: a assegurar a gesto de fundos a cargo do Tesouro; a antecipar a sada de fundos previstos no Oramento de Estado com vista satisfao oportuna de encargos oramentais; bem como a antecipar fundos previstos no Oramento da Unio Europeia ou s autarquias locais e regies autnomas; alm de outras situaes devidamente justificadas que tenham consagrao nas leis do OE. As antecipaes de fundos so excepcionais e dependem da existncia de disponibilidades na Tesouraria. Tambm em regra as OE devem ser regularizadas no ano econmico em que tiverem lugar, salvo os casos em que seja permitida a transio de ano econmico. Importa ainda referir que o registo das operaes de tesouraria organizado de acordo com o Plano Oficial de Contabilidade Pblica (POCP). 5.9.4. O Patrimnio do Estado. Como j dissemos, o patrimnio do Estado corresponde ao conjunto dos bens (duradouros e no duradouros, do domnio pblico e do domnio privado) aptos a satisfazer necessidades e s responsabilidades de que o Estado dispe ou em que est investido. Assim, o patrimnio do Estado constitudo por bens susceptveis de satisfazerem necessidades econmicas de que o Estado seja titular e pelas responsabilidades que sobre eles impendem (A. Sousa Franco). Quando referimos do inventrio patrimonial do Estado estamos a falar de um registo de elementos que constituem o activo do patrimnio do Estado, ou uma parte significativa dele, determinada em funo da afectao ou da natureza dos bens. Estamos perante diversos inventrios de base: de bens mveis e de material, dos automveis do Estado e dos bens imveis. Os monumentos nacionais, os edifcios onde que funciona a Administrao, as estradas, as escolas pblicas, os hospitais pblicos so integrantes desse patrimnio imobilirio. Mas com a tendncia para a desmaterializao patrimonial, temos ainda, com cada vez mais importncia, o patrimnio mobilirio constitudo por ttulos de participao no capital das sociedades comerciais (aces e quotas) ou por ttulos de crdito (obrigaes) do Estado ou das empresas.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Os monumentos, o mar territorial, a costa martima, as redes de comunicaes (estradas, vias hidrogrficas, canais), os aeroportos e os quartis militares esto sujeitos ao regime especial de domnio pblico. O domnio pblico , assim, constitudo pelas coisas, e direitos sobre elas, submetidas por lei ao domnio do Estado e subtradas ao comrcio jurdico privado, devido sua utilidade colectiva. O domnio pblico poder ser natural (hdrico, areo e mineiro) e artificial (circulao, comunicaes, monumentos culturais e artsticos e bens militares). Trata-se de bens inalienveis, subtrados ao comrcio jurdico-privado, imprescritveis, impenhorveis, inexpropriveis e no onerveis. Apenas as pessoas colectivas territoriais dispem de domnio pblico (Estado, regies autnomas e autarquias locais). Quando o Estado recebe uma herana de um particular ou quando entra na titularidade de um bem imvel nos mesmos termos que um particular ento estamos no domnio privado, cujo regime o do direito privado, sendo o Estado ou demais entes pblicos em p de igualdade dos sujeitos privados, isto , sem estar investido de jus imperii. O domnio privado , assim, constitudo pelos bens que a Administrao adquire em condies que, em princpio, so reguladas pelo direito privado. Estes bens so alienveis, penhorveis, prescritveis e expropriveis, devendo ser desamortizados, isto , devero ser alienados desde que no sirvam realizao dos fins do Estado. O balano do Estado um documento sntese da situao patrimonial, avaliando, segundo grandes rubricas, o seu activo e passivo e apurando a respectiva situao lquida final, activa ou passiva. Trata-se de um documento elaborado no mbito da Direco-Geral do Oramento no qual se confrontam os valores globais do activo e do passivo patrimonial do Estado com referncia a um momento dado. Como j se disse, depois de 1976 e at 2007, existiu a Direco-Geral do Patrimnio do Estado, que passou recentemente a integrar a Direco-Geral do Tesouro e Finanas (D. Reg. N 21/2007, de 29 de Maro). A nova DGTF tem por funo, no mbito da gesto patrimonial, adquirir, arrendar, administrar e alienar, directa ou indirectamente, os activos patrimoniais do Estado, bem como intervir, nos termos da lei, em actos de gesto de bens alm da administrao dos activos financeiros do Estado e do acompanhamento da evoluo dos mercados e servios financeiros. Ligaram-se deste modo as competncias do Estado quanto gesto e administrao do patrimnio imobilirio e mobilirio e quanto gesto e administrao dos activos correspondentes posio accionista do Estado.
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5.9.5. Controlo financeiro e controlo oramental. O controlo financeiro e oramental corresponde a trs tipos de aco. Em primeiro lugar, h o controlo poltico, que cabe aos parlamentos. Entre ns a Assembleia da Repblica que tem esse poder, correspondente responsabilidade que o Executivo tem perante os representantes dos cidados. O controlo parlamentar corresponde aprovao das contas pblicas (Conta Geral do Estado), que deve ser precedida de um parecer do Tribunal de Contas, mas tambm ao acompanhamento permanente que o parlamento faz da actividade financeira do Estado. Esta responsabilidade poltica pode, em ltima anlise, conduzir aprovao de um voto de desconfiana. H ainda o controlo jurisdicional que exercido pelo Tribunal de Contas e sobre o qual falaremos a seguir. O Tribunal de Contas um verdadeiro tribunal, integrado no poder judicial, podendo julgar as contas que a lei determina, bem como as responsabilidades financeiras decorrentes de infraces financeiras, em sentido estrito. Por fim, temos o controlo administrativo que cabe ou aos prprios rgos da Administrao que executam o Oramento (Direces-Gerais, institutos pblicos) ou aos rgos de controlo interno (Inspeces-Gerais), a quem est confiada a tarefa de realizar aces de auditoria ou de controlo, de carcter diferente do controlo externo do Tribunal de Contas. Enquanto neste caso a entidade fiscalizadora independente do Governo e da Administrao, no primeiro caso uma entidade sujeita ao poder hierrquico do Executivo. 5.9.6. Fiscalizao e Responsabilidades financeiras e oramentais. No que respeita responsabilidade financeira em particular, a Lei de Enquadramento Oramental consagra, em disposio legal autnoma (Art 71) os termos em que esta forma de responsabilidade efectivada pelo Tribunal de Contas, nos termos da respectiva legislao. Consagra-se, assim, o princpio da responsabilidade pelos actos de execuo oramental. Deste modo, quando um titular de cargo poltico ou um funcionrio e agente do Estado ou das demais entidades pblicas pratique um acto de execuo financeira pblica, violando a lei, prev-se que fique sujeito a sanes ou, pelo menos, obrigado a proceder a uma reparao em consequncia do acto praticado.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO A responsabilidade pela prtica de actos financeiros uma das consequncias da produo de actos financeiros ilegais ou irregulares. Enquanto no tocante ao valor jurdico do acto pode cominar-se a sua inexistncia, invalidade, ineficcia ou mera irregularidade, j no que se refere ao agente que o praticou h que prever as sanes ou outras consequncias que decorram da violao da lei. H, assim, os seguintes tipos de responsabilidade a considerar: a) Responsabilidade poltica accionada essencialmente pelo Parlamento, dando origem a um eventual juzo poltico de censura, que pode ir at demisso do Governo, pelo funcionamento dos mecanismos constitucionais ou realizao de inqurito parlamentar (Arts 117, n 1, 190 e 191 da CRP). b) Responsabilidade criminal neste caso h a distinguir os crimes de responsabilidade (em que incorrem os titulares de cargos polticos, por atentarem contra o disposto na legislao da contabilidade pblica, contra a propriedade da Administrao e a guarda e correcta utilizao dos dinheiros pblicos) Arts 117 e 130 da CRP e Lei n 34/87, de 6 de Julho , bem como os crimes financeiros consagrados na lei penal (corrupo Arts 424 e segs. do C. Penal; abuso de confiana Art 300 do C. Penal). c) Responsabilidade civil aqui est em causa a reparao indemnizatria dos prejuzos causados ao Estado e outras entidades pblicas pela prtica culposa de actos financeiros ilegais. d) Responsabilidade disciplinar aplica-se aos agentes administrativos ou a outros entes sujeitos a poder disciplinar, qualificando nalguns casos a lei financeira determinados comportamentos como passveis de procedimento disciplinar, alm dos que constam nas leis gerais designadamente no Estatuto Disciplinar dos Agentes do Estado. e) Responsabilidade financeira stricto sensu em certos casos, a lei obriga reintegrao dos fundos pblicos objecto de prtica ilegal ou irregular por parte das entidades responsveis. Estamos perante uma responsabilidade distinta das anteriores, designadamente pelo carcter misto (punitivo e reintegratrio) e pelo facto de se referir ao valor dos fundos que foram colocados em risco pelo acto praticado ou que deste foram objecto como afirma o Prof. Antnio de Sousa Franco. Atenhamo-nos ao caso da responsabilidade financeira stricto sensu. Esta tem como fundamento a reintegrao da Fazenda Nacional pelo valor em que foi lesada, envolvendo os valores objecto da leso, no o prejuzo causado, e abrangendo, eventualmente, a
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO reintegrao (reposio) e a punio (multa). Estamos perante o julgamento de contas ou a prestao de contas, pelo que a prova sobre o modo como foram utilizados os dinheiros pblicos cabe a quem tem a seu cargo a respectiva utilizao (como no caso do fiel depositrio). 5.9.7. O Tribunal de Contas. A responsabilidade financeira constitui a pedra de toque para a caracterizao das competncias especficas do Tribunal de Contas, como rgo jurisdicional que dirime e julga questes ligadas a litgios entre o Estado e os particulares suscitados ex officio por imposio da lei ou por actuao do Ministrio Pblico, como representante dos interesses do Estado ou como defensor da legalidade, arrancando de um intuito de proteger o interesse pblico, com verificao da responsabilidade de particulares, em regra conexos com o interesse pblico porque seus responsveis de autoridade, funcionrios, agentes ou mesmo beneficirios de dinheiros pblicos - no dizer do Prof. Sousa Franco. Cabe em exclusivo ao Tribunal de Contas a efectivao de responsabilidades financeiras decorrentes da prtica de actos ilegais ou irregulares de gesto e utilizao de dinheiros e valores pblicos. Sublinhe-se que recentemente (Lei n 48/2006, de 29 de Agosto) a jurisdio ou seja, o poder de julgar foi alargado a todas as entidades que utilizem ou beneficiem de fundos pblicos, independentemente da sua natureza, privada ou pblica, e ainda a todos os gestores de dinheiros ou valores pblicos, deixando assim de haver sectores que escapem ao controlo financeiro e jurisdio do Tribunal. Estamos perante um dos aspectos essenciais do exerccio de poderes jurisdicionais do Tribunal de Contas. Trata-se, no fundo, de tirar as devidas consequncias do exerccio da jurisdio pelo apuramento e efectivao de responsabilidades, atravs da produo dos competentes e adequados meios de prova. Se insistimos no conceito de responsabilidade financeira stricto sensu, com a sua especificidade prpria, para deixar claro que estamos diante de uma realidade distinta dos restantes tipos de responsabilidade, j que neste caso o interesse geral ou o bem comum ligado ao dever dos cidados de contribuir para o financiamento das despesas pblicas, atravs do pagamento de tributos, que obriga a uma defesa especialmente rigorosa dos dinheiros e valores pblicos.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO O Tribunal de Contas tem trs seces ou cmaras centrais e duas seces regionais (Aores e Madeira). 1 seco cabe a fiscalizao prvia (visto) e a fiscalizao concomitante (realizada durante a vida da operao sujeita a controlo). A 2 seco de Auditoria ou de fiscalizao sucessiva. A 3 seco a cmara de julgamento da responsabilidade financeira. O Tribunal de Contas hoje um verdadeiro tribunal, integrado no poder judicial, com estatuto idntico ao dos restantes tribunais superiores (Supremo Tribunal de Justia, Tribunal Constitucional e Supremo Tribunal Administrativo). O visto, j referido, uma condio de eficcia dos actos que carecem da sua emisso tendo a recusa carcter de caso julgado, como noutras decises judiciais, o que lhe confere uma inequvoca natureza jurisdicional. Tambm os juzes da cmara de auditoria tm hoje competncias jurisdicionais, podendo aplicar directamente multas. 5.9.8. As Contas Pblicas e a Responsabilidade financeira. Os titulares de cargos polticos respondem financeira, civil e criminalmente pelos actos e omisses que pratiquem no mbito do exerccio das suas funes de execuo oramental, nos termos da constituio e demais legislao aplicvel, a qual tipifica as infraces criminais e financeiras, bem como as respectivas sanes, conforme sejam ou no cometidas com dolo assim prev o n 1 do Art 70 da LEO (Lei n 91/2001, de 20 de Agosto). Por sua vez, o n 2 do mesmo artigo estabelece que os funcionrios e agentes so responsveis disciplinar, financeira, civil e criminalmente pelos seus actos e omisses de que resulte violao das normas de execuo oramental, nos termos do Art 271 da Constituio e demais legislao aplicvel. Recorde-se que o princpio da responsabilidade dos funcionrios e agentes, previsto no Art 271 da CRP, foi objecto de clarificao na reviso constitucional de 1989, quando se acrescentou um inciso, segundo o qual as aces ou omisses, de que resulte violao dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidados, para serem relevantes, tero de ser praticadas no exerccio das suas funes e por causa desse exerccio. 5.9.9. A responsabilidade por infraces financeiras. A responsabilidade financeira pessoal (solidria ou subsidiria), no recaindo sobre rgos ou servios. A obrigao de repor dinheiros gastos de
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO modo ilegal ou irregular constitui a forma mais comum de efectivao da responsabilidade financeira. Segundo o Art 59, n 1 da Lei n 98/97, de 26 de Agosto: nos casos de alcance, desvio de dinheiros ou outros valores e ainda de pagamentos indevidos, pode o Tribunal de Contas condenar o responsvel a repor as importncias abrangidas pela infraco, sem prejuzo de qualquer outro tipo de responsabilidade em que o mesmo possa incorrer. Esto, assim, em causa, nos termos deste preceito legal, trs situaes: alcance, desvio de dinheiros ou outros valores e pagamentos indevidos. Mas pode, ainda o Tribunal de Contas condenar o responsvel a repor todas as importncias no arrecadadas em prejuzo do errio pblico nos casos de prtica, autorizao ou sancionamento doloso que impliquem a no liquidao, cobrana ou entrega de receitas em violao das normas legais aplicveis. A efectivao da responsabilidade feita por sentena condenatria do Tribunal de Contas, proferida em colectivo e com respeito pelo princpio do contraditrio (Arts 13 e 79 da Lei n 98/97). O Tribunal pode relevar ou reduzir a responsabilidade financeira quando se verifique negligncia, devendo fazer constar da deciso as razes justificativas da reduo ou relevao (Art 64 n 2 da Lei 98/97). A responsabilidade recai sobre o agente ou agentes da aco (Art 61 n 1 da Lei 98/97), ou seja, sobre a pessoa a quem o facto ilcito imputvel e, subsidiariamente, sobre os membros dos rgos de gesto administrativa e financeira ou equiparados, exactores dos servios, organismos e outras entidades sujeitas jurisdio do Tribunal de Contas, se forem estranhos ao facto, quando por permisso ou ordem sua, o agente tiver praticado o facto sem se verificar a falta ou impedimento daquele a que pertenciam as correspondentes funes; quando por indicao ou nomeao sua, pessoa j desprovida de idoneidade moral, e como tal reconhecida, haja sido designada para o cargo em cujo exerccio praticou o facto; e quando no desempenho das suas funes de fiscalizao que lhe estiverem cometidas, houverem procedido com culpa grave, nomeadamente quando no tenham acatado as recomendaes do Tribunal em ordem existncia de um controlo interno (Art 62 n 3 da Lei 98/97). Na responsabilidade pelos alcances no h a consagrao de uma responsabilidade objectiva. O que realmente se verifica que a lei coloca a cargo do responsvel, desde que em funes, o nus de provar que agiu sem culpa, o que no deve estranhar-se porquanto, tambm no domnio da responsabilidade civil contratual, a lei estabelece uma presuno de culpa do devedor (cf. Art 799 do Cdigo Civil).
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Por seu lado, os casos em que o Tribunal de Contas pode aplicar multas, por infraces de natureza financeira, so os que vm indicados no Art 65 da Lei n 98/97, ou seja: no liquidao, cobrana ou entrega nos cofres do Estado das quantias devidas; violao das normas sobre a elaborao e execuo dos oramentos, bem como sobre a assuno, autorizao ou pagamento de despesas pblicas; falta de efectivao ou reteno indevida dos descontos legalmente obrigatrios a efectuar ao pessoal; violao de normas legais ou regulamentares relativas gesto e controlo oramental, de tesouraria e de patrimnio; adiantamentos por conta de pagamentos nos casos no expressamente previstos na lei, utilizao de emprstimos pblicos em finalidade diversa da legalmente prevista, bem como ultrapassagem dos limites legais da capacidade de endividamento e utilizao indevida de fundos movimentados por operaes de tesouraria para financiar despesas pblicas. Para alm destas situaes, o Tribunal de Contas pode ainda aplicar multas perante a falta injustificada de remessa de contas, da sua remessa tempestiva ou de apresentao com deficincias tais que impossibilitem ou gravemente dificultem a sua verificao; falta injustificada de prestao tempestiva de documentos que a lei obrigue a remeter, de informaes pedidas, de remessa de documentos solicitados ou de comparncia para prestao de declaraes; falta injustificada da colaborao devida ao Tribunal; inobservncia dos prazos legais de remessa ao Tribunal dos processos relativos a actos ou contratos que produzam efeitos antes do visto; introduo nos processos de elementos susceptveis de induzirem o Tribunal em erro (Art. 66). Estas multas tm um limite mximo e as previstas no Art 65 o montante equivalente a metade do vencimento lquido anual dos responsveis ou, quando os responsveis no percebam vencimentos, a correspondente remunerao de um director-geral. As multas so graduadas de acordo com a gravidade da falta, o grau de culpa dos agentes, o montante material dos valores pblicos lesados ou em risco, o nvel hierrquico dos responsveis, a sua situao econmica e a existncia de antecedentes (Art 67, n. 2). Como j se disse, a aplicao das multas no impede que se efectivem em simultneo as reposies devidas (cf. Art 65, n. 5). A introduo do feito em juzo, para efeitos de julgamento de responsabilidade financeira, cabe em primeiro lugar ao Ministrio Pblico e subsidiariamente, apenas se aquele no acusar, ou a quem tenha a direco, tutela ou superintendncia dos organismos ou servios em causa, no caso das
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Auditorias do Tribunal de Contas ou dos responsveis pelos rgos de controlo interno no caso das Auditorias realizadas pelos mesmos.
BIBLIOGRAFIA A.L. DE SOUSA FRANCO, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, I, pp. 333497. -GUILHERME dOLIVEIRA MARTINS, Oramental Anotada, Almedina, 2007. et all., Lei de Enquadramento
- PAULO TRIGO PEREIRA [et.al], Economia e Finanas Pblicas, 2 ed., pp.381-433.
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Captulo VI - Receitas e Despesas pblicas 6.1 Tipos de receitas: tributrias, patrimoniais e creditcias. 6.2 Impostos e taxas, tributao directa e indirecta. 6.3 Regime das receitas e das despesas. Tipicidade qualitativa das receitas e quantitativa das despesas. 6.4 Efeitos econmicos das receitas e das despesas pblicas.
Captulo VI - Receitas e Despesas pblicas. 6.1. Tipos de receitas: tributrias, patrimoniais e creditcias.
Para desenvolver a sua actividade e proceder satisfao das necessidades pblicas, o Estado tem de obter receitas. Se no Antigo Regime, antes da Revoluo Francesa e da emergncia do constitucionalismo liberal, prevalecia uma certa confuso entre o patrimnio da Coroa ou do Monarca e os recursos afectos satisfao de necessidades econmicas pblicas, o que acontece no incio do sculo XIX (e em Portugal, depois da Conveno de vora Monte de 1834) a venda dos bens da Coroa (ou bens nacionais) a fim de que se garantisse a prevalncia das receitas obtidas atravs da cobrana de impostos junto dos cidados contribuintes. Os cidados passam, assim, a estar investidos no dever de suportarem colectivamente a satisfao das necessidades pblicas (do mesmo modo que se instituiu o sistema de conscrio, atravs do qual o servio militar se tornou obrigatrio para todos os cidados). A generalizao do dever de pagar impostos tornou-se, assim, pedra angular dos regimes constitucionalistas e liberais. Adoptou-se, deste modo, um regime de prevalncia das receitas tributrias provenientes dos impostos e das taxas, por contraponto ao antigo predomnio do Estado patrimonialista.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO A um Estado patrimonialista centrado no patrimnio imobilirio sucede um Estado tributrio, de acordo com o princpio no taxation without representation. Como j vimos, o consentimento das assembleias parlamentares tornou-se, assim, um elemento fundamental do novo constitucionalismo baseado na separao e interdependncia de poderes, defendidas por Montesquieu. Assim se explica a adopo de sistemas eleitorais censitrios, nos quais apenas votava e podia ser eleito quem pagasse impostos, em virtude dos rendimentos que auferia. A crescente industrializao, o aumento das despesas pblicas, a tenso existente entre uma populao activa e contribuinte a perder peso por referncia populao beneficiria da cobertura de riscos sociais, tudo isso determinou que ao regime censitrio de representao sucedesse, ao longo do sculo XX, o regime de sufrgio universal (primeiro para os homens e depois, gradualmente, tambm para as mulheres). As receitas tributrias so, assim, provenientes da cobrana de impostos ou de taxas constituindo a principal parcela das receitas correntes e cerca de metade do total dos rditos pblicos. As receitas patrimoniais correspondem aos rendimentos da propriedade, ao produto da venda de bens duradouros, da venda de bens e servios no duradouros e venda de bens de investimento e activos financeiros, o que se traduz em menos de cinco por cento do total das receitas do Estado. As receitas creditcias so as que resultam da contraco de emprstimos, atingindo mais de trinta por cento do total das receitas do Estado e a quase totalidade das receitas de capital. No crdito pblico verifica-se a existncia de uma situao em que h uma dilao temporal entre duas prestaes, derivando da benefcio para um dos sujeitos da operao. Fala-se de crdito pblico stricto sensu no caso das situaes em que um ente pblico titular da posio passiva na relao de crdito (elemento subjectivo), existindo um regime de garantias dos prestamistas privados, especfico das operaes de crdito pblico. Da que o crdito entre entes pblicos tenha especificidades diferentes das do crdito pblico, atendendo a que no h o regime especial de proteco dos prestamistas privados. Fala-se no crdito pblico, em termos objectivos, de obrigaes do Estado, que podem ser principais (dvida directa), em que o Estado o devedor, ou acessrias (dvida indirecta ou de garantia), neste caso o Estado responde subsidiariamente, ou reembolsando como se fosse devedor principal (emprstimo com reembolso de encargos), o reembolsando apenas caso o devedor no cumpra (aval do Estado).
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO A dvida pblica corresponde ao conjunto das situaes passivas que resultam para o Estado do recurso ao crdito pblico. Em sentido amplo a dvida pblica abrange no s as situaes passivas de que o Estado titular em razo do recurso a emprstimos pblicos, mas tambm a que resulta da prtica de outras operaes de crdito, como os avales, o crdito administrativo ou as oneraes em contrapartida de atribuies patrimoniais. Para as Finanas Pblicas importa a primeira concepo, em sentido restrito, correspondente dvida financeira do Estado. Enquanto a dvida pblica fundada exige a autorizao parlamentar, nos termos do artigo 161, al. h) da CRP, a dvida flutuante no carece de tal autorizao, em virtude de a sua amortizao dever ocorrer durante a vigncia do Oramento de Estado. Distingue-se ainda a dvida corrente ou administrativa, na qual h uma espera de preos de algum dos credores (v.g. dvida a fornecedores), da dvida financeira, na qual o Estado devedor em virtude de uma operao financeira, pela qual so prestados activos financeiros, o que d lugar s obrigaes de reembolso e de pagamento de juros. Na dvida pblica financeira podemos distinguir: a dvida flutuante, aquela cujo prazo de vencimento inferior a um ano, devendo ocorrer antes do fecho do ano econmico, resultando de crdito a curto prazo. Por outro lado, a dvida fundada de durao superior a um ano e resulta de crdito a longo prazo. A dvida fundada pode ser temporria ou perptua. A dvida temporria vencvel num momento incerto, por morte do devedor ou num prazo certo. Neste ltimo caso, estamos perante a dvida amortizvel, que a forma mais comum da dvida temporria. A dvida perptua ou consolidada no tem prazo de reembolso, poder ser reembolsvel em determinadas circunstncias, ao fim de um prazo determinado (v.g. 10 anos), diz-se ento que remvel. Se no for reembolsvel, o que no constitui procedimento habitual, diz-se irremvel. Os emprstimos consolidados do lugar ao pagamento de rendas perptuas, cujo valor superior ao da taxa de juro. O ltimo crdito consolidado emitido em Portugal foi o Emprstimo dos Centenrios (1940), que previa poder ser remvel a partir dos dez anos, havendo a garantia de que o Estado no poderia proceder ao reembolso antes desse prazo. Fala-se ainda de emprstimos voluntrios e de emprstimos forados. No primeiro caso, do emprstimo voluntrio, estamos perante verdadeiras operaes de crdito pblico, uma vez que se trata de um acto jurdico bilateral pelo qual o Estado ou outro ente pblico recolhe fundos no mercado, comprometendo a cumprir as obrigaes decorrentes do regime jurdico do mtuo (amortizaes e juros ou rendas). O emprstimo forado no um verdadeiro emprstimo e aproxima-se da noo de imposto, uma vez que os prestamistas so levados a antecipar ao Estado um determinado montante de
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO dinheiro independentemente da sua vontade (p. ex. substituio do subsdio de Natal por ttulos da dvida pblica). Por fim, os emprstimos podem ser internos (dando lugar dvida pblica interna) ou externos (dvida pblica externa). A distino feita consoante os prestamistas esto integrados na economia nacional ou no. No nosso ordenamento jurdico, o critrio utilizado o da praa ou do mercado em que ocorre a emisso. Estamos perante um emprstimo interno quando emitido numa praa nacional (independentemente da nacionalidade do prestamista ou da moeda em que a operao liberada). Trata-se de um emprstimo externo o que for emitido numa praa extra-nacional. A gesto de toda a dvida pblica est confiada ao Instituto de Gesto do Crdito Pblico (IGCP), j por ns referido. Refira-se ainda que a relao jurdica resultante dos emprstimos pode ser extinta: por anulao (no caso de emisses no colocadas ainda junto do pblico); por amortizao ou reembolso; por remio ou pagamento antecipado (como vimos no caso dos consolidados); por converso (que a alterao por acordo ou por deciso do devedor, das condies contratuais em que foi celebrado o emprstimo, no decurso da vigncia deste); e por prescrio (extino pelo no uso).
6.2.
Impostos e taxas, tributao directa e indirecta.
Os tributos so receitas pblicas que tm as seguintes caractersticas, que os singularizam: so coactivas ou obrigatrias, resultando de uma imposio obrigatria do Estado s entidades sujeitas sua autoridade (jus imperii); tm como funo o financiamento dos encargos pblicos pela participao dos cidados e outras entidades ou instituies sujeitos ao poder do Estado na criao de receitas autnomas e no na punio da prtica de actos considerados ilcitos. Os tributos mais importantes so: os impostos, as taxas, e as contribuies especiais. Impostos so prestaes pecunirias requeridas aos particulares atravs de poderes de autoridade, a ttulo definitivo e sem contrapartida especfica, tendo por fim a cobertura de encargos pblicos. Estamos perante obrigaes legais, com carcter definitivo (que, portanto, no provoca reembolso ou devoluo), sem contrapartida especfica (da a unilateralidade), sem fora sancionatria nem compensatria.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO As contribuies especiais correspondem ou a um benefcio individualizado, resultante da actuao de um sujeito pblico (mais-valias prediais) ou da necessidade de compensar o Estado ou um sujeito pblico (sujeito activo da relao jurdico-tributria) pelo uso anormal dos bens ou servios por parte de certos sujeitos econmicos (por exemplo, o antigo imposto de camionagem, justificado pela degradao que os pesados induziam nas estradas. So taxas prestaes pecunirias, que pressupem ou do origem a uma contraprestao especfica resultante de uma relao concreta entre o contribuinte e um bem ou servio pblico (v.g. portagens e imposto de justia). As taxas podem ser aplicadas na utilizao de um bem do domnio pblico. Pode, todavia, sustentar-se ainda que h uma situao semelhante no caso do uso ou da compra de bens patrimoniais e de servios de entes pblicos. As taxas visam, assim, facilitar ou dificultar o acesso aos servios pblicos e proceder justa distribuio dos encargos pblicos. Em suma, o legislador, relativamente s taxas, visa garantir o princpio do livre acesso a um servio pblico, ou desfavorecer o seu uso imoderado (taxas moderadoras), bem como a melhor repartio dos encargos pblicos. Funcionam, assim, para as taxas os princpios da oportunidade, da convenincia, do rendimento fiscal e da justia distributiva. Atendo-nos aos impostos, devemos referir as distines entre tributao real e pessoal, bem como entre tributao directa e indirecta. So impostos reais os que atendem natureza e ao valor da riqueza tributada, sem considerao relevante pessoa do titular (cf. A. Sousa Franco). So impostos pessoais os que ainda que tributem o rendimento ou o patrimnio levam em considerao a situao pessoal do contribuinte que aufere esse rendimento (casado ou solteiro, com ou sem filhos) (cf. Ibidem). No primeiro caso, temos o IVA (imposto sobre o valor acrescentado) que apenas atende ao valor em causa num acto de consumo ou numa transaco; no segundo, temos o IRS (imposto sobre o rendimento das pessoas singulares), que constitucionalmente concebido para atender expressamente situao pessoal do contribuinte. A tributao pessoal indcio de racionalidade e de justia fiscal, razo pela qual deve: atingir globalmente a riqueza ou o rendimento do contribuinte; incidir sobre a riqueza geral ou efectiva; garantir a progressividade, em nome da justia distributiva; atender situao familiar do cidado contribuinte. A distino entre impostos directos e indirectos pode fazer-se de acordo com diferentes critrios. Segundo um critrio administrativo, os impostos directos atingem directamente a riqueza, atravs da elaborao de um rol administrativo e os impostos indirectos atingem indirectamente a riqueza considerada, sem
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO essa discriminao. Segundo o critrio jurdico, formulado por Otto Mayer (1846-1924), o imposto directo precedido de um processo administrativo de lanamento e liquidao, no qual se determina quem o contribuinte, qual a matria colectvel e qual a prestao devida (colecta); o imposto indirecto no careceria de processo administrativo. Segundo os critrios econmicos, o imposto directo incide sobre situaes de ser ou estar, enquanto os indirectos incidem sobre situaes de fazer. Para outros, o directo no susceptvel de repercusso fiscal, enquanto o imposto indirecto susceptvel dessa repercusso. No entanto, nenhum destes critrios parece ser satisfatrio, uma vez que h impostos indirectos que do lugar a processos administrativos de liquidao (direitos aduaneiros), havendo impostos directos que so repercutveis (IRC, por exemplo). Nesse sentido, parece ser de adoptar o critrio econmico de Alfred de Foville (1842-1913), que consiste em entender os impostos directos como aqueles que tributam a riqueza enquanto fenmeno constante ou permanente e os indirectos como os que atingem manifestaes espordicas ou ocasionais de riqueza. Em regra, verifica-se que os sistemas fiscais dos pases mais desenvolvidos tendem a privilegiar os impostos directos, atravs dos quais pode realizar-se melhor a justia distributiva. A moderna reflexo sobre os impostos vem, no entanto, salientando que a tributao indirecta pode tambm compatibilizar eficincia e equidade, uma vez que quem tem maiores rendimentos vai realizar maior volume bruto de consumos. Apesar de tudo, a propenso marginal para consumir maior nos detentores de rendimentos mais baixos. O tema fundamental reporta-se assim avaliao concreta da ligao entre tributao e justia fiscal. Entre ns, a tributao indirecta continua a ter um peso significativo enquanto a tributao directa atinge sobretudo os trabalhadores por conta de outrem, enquanto as profisses liberais e as actividades por conta prpria tendem a encontrar formas diversas de escapar progressividade do sistema, tornando-o tendencialmente regressivo. A justia fiscal o primeiro requisito de um sistema tributrio, uma vez que este deve garantir uma distribuio equitativa de sacrifcios e uma repartio equilibrada de recursos, em nome da coeso social. Para que haja justia indispensvel respeitar os seguintes princpios: legalidade, segundo o qual o imposto deve ser estabelecido por lei emitida pelo Parlamento, segundo o consentimento democrtico; generalidade tributria, que determina que todos os residentes de um determinado pas estejam sujeitos ao pagamento de impostos segundo critrios gerais; capacidade fiscal, de acordo com o qual cada um deve ser tributado na medida das sua capacidade (faculdades
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO contributivas ou ability to pay). Cada cidado contribuinte deve contribuir para a satisfao das necessidades pblicas e para o bem comum na medida das respectivas capacidades. Se j falmos da justia distributiva, que corresponde teoria da repartio e que se liga a uma lgica de redistribuio inerente ao moderno Estado Social, temos de referir, usando ainda a expresso aristotlica, a justia comutativa, correspondente teoria do benefcio. Aqui cada contribuinte paga na medida em que beneficia mais dos servios pblicos. Os contratualistas (como Locke e Hobbes) defendiam esta perspectiva, a qual pode levar a um sistema regressivo em que os maiores rendimentos so mis aliviados marginalmente do que os menores. Esta questo leva-nos ao debate sobre os sistemas de taxas na tributao, distinguindo-se a tributao regressiva, proporcional e progressiva. Enquanto a tributao regressiva corresponde aplicao da teoria do benefcio (pagam mais em proporo os rendimentos mais baixos, mais dependentes do Estado); a tributao proporcional, tpica dos regimes liberais, aplica uma mesma percentagem (v.g. 10%) a todos os rendimentos, o que menos chocante do que no primeiro caso, ainda que no permita uma reduo das desigualdades; a tributao progressiva pretende redistribuir ou repartir sacrifcios ou recursos, seguindo as concluses da escola marginalista, j que o sacrifcio imposto os maiores rendimentos corresponde diferena que existe no nvel de satisfao de necessidades consoante haja maiores ou menores rendimentos. A progressividade pode ser contnua ou por escales e pode ser, em teoria, limitada ou ilimitada. No caso da progressividade contnua, a qualquer variao do valor tributado corresponde uma variao da taxa de imposto. No caso da progressividade por escales fixam-se patamares (de 100 u.c. a 150; de 151 a 200, etc.) a cada um dos quais se aplica uma mesma taxa. No caso do IRS em Portugal aplica-se um sistema de escales. A progressividade no aplicada sem limites, j que se o fosse verificar-se-ia a partir de determinado limiar a aplicao de uma taxa de 100%. Nesse sentido, at certo valor de rendimentos ou no h imposto ou h uma taxa proporcional, a partir desse limiar h significativas variaes de taxas, acima de um montante j elevado, a taxa volta a ser proporcional, qualquer que seja o montante tributvel.
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6.3. Regime das receitas e das despesas. Tipicidade qualitativa das receitas e quantitativa das despesas. As receitas pblicas esto sujeitas a alguns princpios gerais, devendo destacar-se: a legalidade - que determina que as receitas tributrias apenas possam ser criadas ou alteradas por Lei da Assembleia da Repblica; a renovao anual, segundo a qual sem autorizao oramental anual no h possibilidade de cobrar receitas legitimamente; o cumprimento do consentimento parlamentar; a no deduo das despesas de cobrana; a no consignao realizao de despesas pr-consideradas; a unidade de tesouraria (tambm decorrente da no consignao), que impede a afectao de determinada receita realizao de determinada despesa, dando lugar a contas separadas; e submisso a um regime especial de cobrana de dvidas do Estado, atravs do processo de execues fiscais, que tende a tornar-se especialmente utilizado com este fim. As despesas pblicas devero ser realizadas com respeito de princpios muito claros, em especial o da legalidade, que decorre do consentimento dos contribuintes, merc da aprovao oramental, mas essa legalidade mais ampla do que o mero respeito da Lei Oramental (ou legalidade especfica), deve respeitar a ordem jurdica do Estado de Direito. Estamos, deste modo, perante o primado da lei (rule of law), pedra angular das sociedades abertas. Numa palavra, a legalidade das despesas pblicas deve ser genrica e especfica, deve respeitar o ordenamento jurdico geral e a ordem jurdica financeira pblica. Por outro lado, em consequncia da legalidade especfica deve ser respeitado o cabimento oramental, segundo requisito indispensvel para a realizao da despesa pblica. Em sntese e tal como j vimos as receitas pblicas esto sujeitas tipicidade qualitativa, segundo a qual a discriminao das diferentes receitas obrigatria, no podendo ser cobrada a que no estiver expressamente referida e autorizada (se durante um ano criado um novo imposto, obrigatria a alterao da Lei do Oramento prevendo-o expressamente). No entanto os valores referidos na Lei do Oramento so indicativos, podendo ser ultrapassados. J no caso das despesas pblicas a tipicidade quantitativa, alm da discriminao obrigatria o valor mximo indicado para o item em causa no pode ser ultrapassado. Quando a despesa ultrapassa a autorizao diz-se que estamos em situao de alcance que d lugar a infraco financeira e aplicao de sano pelo Tribunal de Contas.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO 6.4. Efeitos econmicos das receitas e das despesas pblicas.
As despesas e as receitas pblicas tm forte influncia sobre a conjuntura econmica. Comeando pelos efeitos das despesas pblicas, utilizamos sobretudo dois princpios ou instrumentos de anlise, muito simples e bem nossos conhecidos. Por um lado, o multiplicador, que o coeficiente que mede o aumento do rendimento imputvel realizao de um investimento. Por outro, o acelerador, que mede o aumento do investimento que deriva das despesas iniciais de consumo. O multiplicador aplica-se no apenas s despesas pblicas de investimento, mas ao conjunto das despesas pblicas. Basta lembramo-nos da importncia que o Estado tem entre os sujeitos econmicos e da influncia que as despesas de funcionamento da Administrao Pblica ou que as despesas militares tm no conjunto da economia. Remetemos para a explicao j dada sobre o tema. Como sabemos, o multiplicador, analisado por John Maynard Keynes, permite estudar o efeito de um acrscimo de despesa de investimento sobre o rendimento global. O multiplicador indica, assim, uma variao de rendimento. Sempre que se realiza um aumento de investimento e no haja pleno emprego dos recursos produtivos, ento verifica-se uma reprodutividade desse acrscimo traduzida num acrscimo multiplicado de rendimento. Se houver pleno emprego dos recursos produtivos, ento o multiplicador funciona em termos puramente monetrios aumentando a procura, sem correspondncia na oferta, com consequente aumento de inflao. O multiplicador (K) corresponde razo entre o acrscimo de rendimento representado como R e o acrscimo de investimento representado por I:
K = R ou KI = R I Se num dado perodo o investimento aumentar 100 unidades de conta e a propenso marginal para o consumo for de 4/5 o multiplicador ser de 5 e o acrscimo de rendimento ser de 500 unidades de conta. Num primeiro momento, o investimento de 100 vai originar 4/5 de consumo e 1/5 de poupana. As 80 unidades de conta orientadas para o consumo vo traduzir-se num acrscimo de rendimento de idntico valor. Este vai, de novo, ser dividido em consumo e poupana. As 64 unidades de conta de consumo
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO vo gerar novo aumento de rendimento. E assim sucessivamente, at o efeito se esgotar, quando se chegar ao acrscimo de rendimento de 500 (100+80+64+51,2+41+32,8+.=500). O perodo de multiplicao o tempo necessrio para a despesa de investimento exercer todos os seus efeitos sobre o rendimento global. A sua extenso depende da propenso marginal para o consumo e do perodo de propagao do rendimento.
No exemplo: R (500) : I(100) = K (5) ou KI (5. 100) = R (500). A propenso marginal para o consumo corresponde parte que numa unidade adicional de rendimento orientada para o consumo. A propenso marginal para a poupana corresponde parte restante numa unidade adicional de rendimento, que vai para a poupana. Deste modo: 1 = pmc+pmp, no exemplo dado 1 = 4/5 + 1/5. Portanto, sendo o acrscimo de rendimento de 500, perante o acrscimo inicial de investimento de 100, verifica-se que essa relao de 1 para 5 revela o multiplicador, cujo valor (5) o inverso da propenso marginal para a poupana (1/5). O efeito do acelerador, primeiro formulado por Albert Aftalion (1874-1956), liga-se directamente ao efeito do multiplicador, ainda que numa perspectiva diferente e complementar, relaciona a intensidade da procura de bens finais e a procura derivada de bens de investimento ou intermdios. Enquanto o multiplicador relaciona investimento e rendimento, o acelerador parte do aumento da procura para o acrscimo de investimento. Suponhamos uma unidade da indstria txtil que tem 100 teares, que permite a produo de 300 mil peas de tecido. Consideramos ainda que a amortizao do investimento feito nos teares de 1/10 por ano. Investimento 10 10+10 (100%) 10+10 (0%) 10+5 (-25%) Procura 300 330 (+10%) 360 (+9%) 375 (+4%) Equipamento 100 110 120 125
Num primeiro momento a procura aumenta 10% (mais 30 mil peas de tecido). Para fazer face a esse aumento necessrio adquirir mais dez teares, o que aumenta o investimento de 100% (10 mil unidades de conta, que se somam amortizao anual). Num segundo momento a procura aumenta 9% (mais 30 mil peas). preciso adquirir mais dez teares. Mas o investimento adicional
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO nulo, pois idntico ao do perodo anterior. Por fim, o aumento da procura de apenas 4% (mais 15 mil peas). Ento precisamos de comprar mais cinco teares. Mas h uma reduo em 25% no investimento adicional. Fala-se de efeito acelerador pela comparao com a acelerao no motor do automvel. Tambm a o acelerador comea por dar um movimento uniforme ao veculo, mas se formos tirando o p pode funcionar como travo. Conclui-se que h uma desproporo entre a intensidade da procura dos bens finais e a procura derivada de bens intermdios. A procura de bens intermdios acelera ou desacelera a um ritmo diferente da procura dos bens finais. Acrescentamos, apenas, que se tem tentado conjugar o multiplicador e o acelerador atravs de um outro instrumento de anlise terica - o oscilador ou propulsor de John R. Hicks (1904-1989) e Paul Samuelson (1915). Partindo de um aumento inicial de consumo ou de investimento conjugamos os aumentos sucessivos de rendimento, consumo e investimento. Um investimento inicial gera rendimentos multiplicados e consumo. Estes induzem novos investimentos acelerados, e assim sucessivamente. H ainda a referir as "fugas" ou "filtraes" destes efeitos. Antes do mais, eles s funcionam plenamente em economias fechadas. Por outro lado, a propenso marginal para poupar pode ser nula, limitando drasticamente o efeito multiplicador; a preferncia pela liquidez tambm pode ser excepcionalmente alta, produzindo efeito semelhante; se h dvidas a saldar, tambm o efeito se reduz; o mesmo acontecendo em situao de grande desemprego com predomnio de rendimentos de subsistncia ou no caso de substituio de despesas (em que o Estado substitui o investimento privado, no se gerando rendimentos adicionais). E os efeitos econmicos das receitas pblicas? Centrando-nos nos efeitos econmicos dos impostos verificamos, em termos microeconmicos, dois problemas - a transmisso do sacrifcio patrimonial do contribuinte de direito para o contribuinte da facto, e as alteraes de comportamento do contribuinte de facto a que imposto o sacrifcio fiscal. Em sntese temos os seguintes efeitos: (a) Amortizao do imposto - nos impostos que incidem sobre o valor patrimonial dos bens duradouros (v.g. imveis, ou mveis sujeitos a registo) ou sobre o respectivo rendimento, verifica-se que os impostos provocam uma modificao no valor de utilidade subjectiva e no valor de mercado desses bens subjectivos. Intuitivamente verificamos que
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO comparando dois imveis do mesmo valor, um sujeito a imposto e outro isento, o segundo tem um valor superior. (b) Remoo do imposto - quando h um aumento de impostos o contribuinte toma uma de duas atitudes: ou resigna-se a ter uma reduo do rendimento disponvel ou vai tentar reconstituir o rendimento, para que o rendimento disponvel no seja inferior ao que tinha antes do agravamento tributrio. A segunda opo corresponde remoo (o advogado recebe mais clientes e termina mais tarde o seu dia de trabalho, p. ex.). (c) Difuso do imposto - continuando no exemplo do aumento do imposto, o contribuinte vai difundir o efeito da reduo do poder de compra, reduzindo o consumo de bens, comeando nos suprfluos, mas depois chegar aos essenciais. H, assim, uma repercusso negativa na procura com repercusso na oferta e no investimento. (d) Repercusso do imposto - Neste caso, o contribuinte exonera-se do sacrifcio fiscal transferindo-o para outros que com ele entrem em relao. Deste modo, o contribuinte de direito (o comerciante, p. ex.) transfere para o contribuinte de facto (o consumidor) o tributo pago. A repercusso pode ser progressiva ou descendente (quando o sujeito econmico que est mais perto da produo transfere o sacrifcio para quem est mais distante - o preo final acrescido do imposto pago) e regressiva ou ascendente (no caso de um imposto de consumo sofrer aumento e para evitar perder clientes o produtor ou o comerciante suportam esse sacrifcio adicional - tudo se passa como se o consumidor transferisse o imposto para o produtor ou para o intermedirio). Quanto s receitas creditcias, temos a referir os efeitos no momento da emisso dos emprstimos directos: obteno de receitas; e indirectos: novas despesas que permitem financiar; e os efeitos no momento do reembolso transferncias que beneficiam os prestamistas e aumentam a procura. No tocante ao crdito interno ou externo, enquanto no primeiro caso a obteno de recursos pode servir para reduzir a procura e diminuir a inflao tambm pode permitir a obteno de fundos que, orientados para o consumo, podem anular os efeitos positivos alcanados inicialmente. J no caso do crdito externo a mobilizao de poupanas externas, desde que utilizada, em situao de subemprego, em investimento reprodutivo pode ter um efeito positivo na criao de novos rendimentos.
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BIBLIOGRAFIA: ANTNIO DE SOUSA FRANCO, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Almedina, Coimbra, 1996. J. J. TEIXEIRA RIBEIRO, Lies de Finanas Pblicas, Coimbra Editora, 1989. PAULO TRIGO PEREIRA E ALL., Economia e Finanas Pblicas, Escolar Editora, 2005.
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Captulo VII - Equilbrio macroeconmico 7.1 Crescimento e desenvolvimento. 7.2 O modelo de pleno-emprego. 7.3 A estabilidade dos preos. 7.4 O ajustamento ao ciclo econmico. 7.5 Objectivos de poltica econmica. 7.6 Os compromissos do mbito da Unio Europeia. A Unio Econmica e Monetria.
Captulo VII - Equilbrio macroeconmico.
7.1.
Crescimento e o desenvolvimento.
Fala-se de conjuntura econmica quando nos reportamos ao curto prazo, isto , ao que varia no imediato, ou seja, num horizonte temporal inferior a um ano. Trata-se de analisar o que se repercute directamente na vida dos sujeitos econmicos. Estamos a falar da evoluo a curto prazo do nvel de preos, do nvel de emprego, da situao nas relaes do circuito econmico com o exterior num horizonte temporal imediato, da situao das finanas pblicas no perodo oramental ou das perspectivas imediatas de crescimento econmico. Se estudmos o rendimento nacional, a despesa nacional e o produto devemos compreender que estes podem ser analisados ora na perspectiva do curto prazo, ora na de mdio e longo prazos. Na primeira ptica, falamos de conjuntura econmica, na segunda, de estrutura econmica. Por contraponto ao que varia at um ano, devemos considerar que a estrutura se reporta s propores e relaes que caracterizam de forma durvel a vida econmica.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Quando falamos de sistemas econmicos referimos formas de organizao e funcionamento da vida econmica - economia de mercado, economia de direco central, economia mista. Falmos ento de "formas tpicas e globais de organizao e funcionamento da economia baseadas num certo nmero de princpios fundamentais que regem as economias como estruturas concretas". Essas formas tpicas eram diferenciadas segundo a forma, a substncia e o esprito, para usarmos os critrios de Werner Sombart. Nas economias mistas, distinguimos o que designamos como modelos renano e anglo-saxnico, reportando-nos terminologia de Michel Albert. Cada sistema abstracto e cada sistema concreto ou modelo comportam diferentes estruturas - caracterizando estas as economias nacionais ou regionais que analisamos. Um sistema ou um modelo comporta diferentes estruturas - podendo ser considerado um sistema ou um modelo como uma estrutura de estruturas. A relao entre a conjuntura e a estrutura caracteriza o quadro fundamental em que se desenvolvem as polticas econmicas - as quais visam imediatamente os agregados variveis no curto prazo, tendo sempre em considerao as repercusses de uma poltica conjuntural nas estruturas e no mdio e longo prazos. Nesta ordem de preocupaes importante a distino, no mdio e longo prazos, entre o crescimento econmico - correspondente medida da nova riqueza criada por uma economia - e o desenvolvimento econmico e social - correspondente ligao dos factores quantitativos aos factores de ndole qualitativa (qualificao das pessoas, proteco do meio ambiente, qualidade de vida, funcionamento das instituies, coeso social). Se na disciplina de Introduo Economia, procurmos compreender os fenmenos individuais ou microeconmicos, onde as questes quantitativas e qualitativas tiveram lugar, melhor compreenderemos agora, na lgica agregada ou macroeconmica, o peso e a importncia dessa distino. Afinal, uma poltica econmica, visando a estabilizao conjuntural, no pode esquecer os elementos estruturais e de sistema. Uma viso de conjunto da realidade econmica obriga articulao entre os objectivos quantitativos (crescimento econmico) e qualitativos (desenvolvimento econmico e social). Para alm dos aspectos ambientais e de proteco da natureza, a questo do tempo e do ritmo de explorao dos recursos naturais pe um problema de interdependncia entre geraes humanas. indispensvel compreendermos que a solidariedade no apenas actual e de uma gerao, mas tambm intergeracional. Temos sempre de ter presente que h as geraes futuras e o legado que lhes deixamos. Assim nasceu os conceitos de desenvolvimento sustentvel e de desenvolvimento durvel, que exigem uma especial
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO ateno ao uso e oferta dos recursos naturais, que devem verificar-se em nveis que no afectem o bem-estar das geraes futuras. A ideia de altrusmo deve, assim, estar presente quer no tempo presente quer relativamente s geraes futuras - da a importncia das perspectivas ecolgicas e da defesa e salvaguarda dos valores ambientais. 7.2. O modelo de pleno emprego.
O equilbrio macroeconmico corresponde a um nvel de rendimento nacional que induz um montante de idntico ao valor de despesa global. Estamos perante o que se designa como rendimento nacional de equilbrio. Temos de nos recordar, alis, do que dissemos a propsito do paradoxo das poupanas e sobre a relao entre o investimento e a poupana. Por outro lado, e considerando a identidade tendencial entre investimento e poupana, temos de ter ainda uma ateno especial relao que existe entre as despesas pblicas e os impostos pagos pela economia, a fim de que ambos possam funcionar como factores de estabilizao e no de desequilbrio. A vida econmica ao longo do tempo vai permitir-nos compreender a ideia de que se vo sucedendo diversas situaes de desequilbrio, que tendem para a situao de identidade entre o Rendimento e a Despesa (R=D). Ora, sendo a Despesa a soma do Consumo, do Investimento e das Despesas pblicas (D=C+I+G) e o Rendimento a soma do Consumo e da Poupana (R=C+P), se subtrairmos os impostos obrigatrios (T) Despesa, teremos um valor idntico ao da soma do consumo e da poupana (C+I+G-T = C+P). Logo, deixando de considerar o consumo quer do lado da despesa quer do lado do rendimento, temos uma identidade entre I+G (Investimento e Despesa Pblica) e P+T (Poupana e Impostos obrigatrios). Enquanto Lon Walras considera uma situao de equilbrio, correspondente ao pleno emprego sem inflao, Keynes prefere analisar vrias situaes de equilbrio, consoante estejamos em pleno emprego, em subemprego ou em sobre-emprego. O equilbrio de Walras quase nunca se realiza na prtica, mas para esse equilbrio que tendem sistematicamente os movimentos de preos e de quantidades, que o observador da conjuntura econmica detecta em cada momento. Keynes prefere concentrar-se nas situaes de subemprego. Os recursos no esto plenamente utilizados e nesse caso que faz sentido aumentar o investimento (agindo os produtores quer no mercado de factores quer no mercado de produtos), o que induz um aumento de rendimento, criando, assim, condies para que a procura efectiva global sustente uma situao de equilbrio.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO O nvel de emprego revela-se essencial para a compreenso de uma determinada realidade econmica. E compreende-se que assim seja em virtude no apenas da capacidade de utilizao dos recursos disponveis, mas tambm em razo da necessidade de prosseguir objectivos de coeso social. As trs formas de desemprego que a doutrina considera so: o desemprego friccional, correspondente s situaes em que os trabalhadores passam de um emprego a outro (mantendo-se, por isso, a utilizao do factor humano disponvel); o desemprego acidental, que se reporta a um situao momentnea e passageira em que o trabalhador se v incapacitado para a vida activa (dando lugar a uma nova ocupao a prazo curto); e o desemprego estrutural, em que h o declnio de determinados sectores e regies, com uma desocupao duradoura e com repercusses sociais graves. H ainda o desemprego conjuntural, em que o fenmeno generalizado, mas devido a problemas momentneos e superveis. Por fim o desemprego sazonal o que se refere a determinados perodos do ano (poca baixa do turismo, Inverno na agricultura), estando ligado a situaes naturais. A medida do desemprego feita atravs da taxa de desemprego, que corresponde percentagem da populao activa que no tem emprego. Esta taxa refere-se, porm, apenas ao desemprego involuntrio - contando apenas aqueles que procuram emprego. Os custos do desemprego so econmicos e humanos. No primeiro caso, temos a perda de actividade produtiva dos desempregados - o que determina que o Produto Interno fique abaixo do respectivo potencial. H, pois, desperdcio de produto, nunca recupervel. Os custos sociais e humanos so muitas vezes incalculveis - desde a fragmentao social s crises psicolgicas de identidade, passando pelo sentimento de inutilidade. As causas do desemprego so diversas. No caso do subemprego keynesiano temos o excesso de oferta ou a insuficincia de procura para os bens. Torna-se, por isso, necessrio contrariar essa situao atravs do aumento da procura efectiva global, fazendo funcionar o multiplicador de investimento, por exemplo. No subemprego clssico temos a incapacidade das empresas satisfazerem a procura, que se apresenta forte. H, pois, uma insuficincia dos equipamentos de capital julgados necessrios para produzir mais. esta ausncia de equipamentos que gera o desemprego. Aqui se reclama, por isso, a renovao do capital existente. H ainda as situaes de subemprego coexistindo com sobre-emprego, isto , situaes em que h desemprego e situaes em que existe emprego
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO excedente. Nestes casos, h que atenuar a rigidez e a falta de mobilidade do factor trabalho entre sectores. H ainda razes circunstanciais a referir - como, por exemplo, a evoluo demogrfica, que nos anos setenta levou a um grande afluxo de mo-de-obra jovem, correspondente ao baby-boom dos anos cinquenta; ou as medidas dos anos trinta de reduo da durao do trabalho, de aumento das frias, que levaram a uma diminuio da oferta global, depois compensada com a chegada ao mercado de trabalho de um nmero crescente de mulheres. O professor A.W. Philips (1914-1975), da London School of Economics, realizou uma investigao original ao tentar quantificar a relao recproca entre o desemprego e as subidas dos preos e salrios. Quanto mais se pretende reduzir o desemprego, mais aumenta a taxa rastejante dos preos e dos salrios. Em 1958 publicou o artigo The Relation Between Unemployment and the Rate of Change of Money Wage Rates in the United Kingdom, 18611957. A analisa a evidencia emprica das relaes ente o desemprego e as taxas de cambio dos salrios. Esta relao sugeriria que impossvel conseguir simultaneamente um alto nvel de emprego e uma baixa taxa de inflao pelo que uma poltica econmica s tem de procurar compatibilizar os dois objectivos. Com o tempo, a curva de Philips foi sendo posta em causa. De qualquer modo, o que importa reter neste momento que a curva traduz um dilema verdadeiro e crucial, entre o volume de desemprego e a subida geral e gradual dos salrios e dos preos. Hoje verifica-se que, apesar de haver nveis elevados de desemprego, os salrios (e os preos) tambm sobem a taxas elevadas - o que exige a elaborao de uma nova explicao para o problema de Philips. Por outro lado, Arthur Okun (1928-1980) formulou uma regularidade emprica, segundo a qual existe uma relao linear entre as variaes percentuais do desemprego e do produto nacional bruto. De acordo com tal lei, por cada ponto percentual que o desemprego baixa, o PNB real sobe 3 por cento. Esta formulao baseou-se em dados relativos ao perodo decorrido entre a Segunda Grande Guerra e o ano de 1960. Okun chamou, alis, a ateno para o facto de a sua lei apenas ser vlida para a variao das taxas de desemprego ocorridas nesse perodo, devendo por isso ser analisada com a maior das cautelas. .
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO 7.3. Estabilidade de preos.
A inflao define-se como a alta, simultnea e persistente de preos da maior parte dos bens, servios e factores numa economia. Estamos perante um processo cumulativo de alta de preos, independentemente da sua causa e da sua intensidade. Estamos perante uma referncia originariamente monetarista, ligada teoria quantitativista. A alta geral de preos estudada a partir de trs grandes tipos de causas, consoante seja originada: por um excesso de procura efectiva em relao oferta real de bens e servios; por um aumento de custos; ou por via da importao. As trs causas no se excluem mutuamente e normalmente conjugam-se, obrigando a que as polticas econmicas anti-inflacionistas recorram a instrumentos de efeitos diversificados. Numa outra tipologia, encontramos causas internas e externas, resultantes do funcionamento da economia e das relaes desta com o exterior; psicolgicas e reais, emergentes das expectativas dos sujeitos ou das circunstncias objectivas da economia; monetrias ou no monetrias, conforme tenham ou no a ver com a procura de moeda; bem como as que tenham a ver com o crescimento da oferta ou da procura. Se considerarmos a inflao por excesso de procura, encontramo-nos perante um processo que se origina na incapacidade da oferta de bens e servios para satisfazer a procura. Nesse sentido, as conjunturas expansivas so tendencialmente inflacionistas. O excesso de procura pode ser, contudo, global ou sectorial. Se os agentes econmicos aplicam as disponibilidades entesouradas ou beneficiam do aumento de circulao da moeda operado pelo sistema bancrio, por fora do crescimento das despesas pblicas e das despesas privadas financiadas pelo crdito bancrio, ento poderemos ter uma situao de excesso global de procura. Esse processo desenvolver-se- se a oferta de bens e servios no puder acompanhar o crescimento da procura no perodo em causa - quer por utilizao plena da capacidade produtiva, quer em virtude do pleno emprego, quer ainda por insuficincia nas existncias ou nos "stocks" ou at por impossibilidade de recurso importao. O excesso de procura pode, todavia, ocorrer num ou mais sectores de forma limitada. S haver inflao, porm, a partir do momento em que as tenses sobre os preos, inicialmente limitadas, se acumulam, modificando, em termos macroeconmicos, os comportamentos dos sujeitos com consequncia na alta de preos. A inflao pela oferta de moeda constitui, igualmente, um fenmeno com efeitos na alta de preos pelas razes, alis, j analisadas.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Para que haja inflao no basta que alguns preos sofram aumento, por presso da procura, indispensvel que esse movimento se repercuta num processo geral e cumulativo. preciso que a oferta e a procura de bens e servios no revele capacidade de acomodao relativamente aos preos - isto , que os agentes econmicos no procedam a transferncias, na procura e na oferta, entre sectores, bens ou servios. A partir da as tenses ampliam-se mutuamente at originarem um processo inflacionista. No caso da inflao pelos custos tambm tm de ser consideradas diferentes causas (matrias-primas, preos de transporte e outros servios), todas independentes do excesso da procura global. Os dois exemplos de inflao generalizada pelos custos so os choques petrolferos de 1973 e de 1979. A alta geral de salrios constitui o principal tema analisado a propsito deste tipo de inflao. Conhecida a polmica entre, por um lado, os defensores de que, no caso de haver aumento de produtividade, os salrios devem ser mantidos e os preos objecto de reduo e, por outro, aqueles que pensam que, nessas circunstncias, os salrios devem ser aumentados e os preos mantidos. Para os primeiros a baixa de preos beneficiar em princpio todos, enquanto que, para os segundos, a incidncia positiva nos salrios permite uma maior equidade por no se saber, partida, qual o bem ou servio em causa e se muito ou pouco consumido. Hoje, prefere-se uma repartio dos ganhos de produtividade pelos salrios e pelos preos, segundo a lgica da concertao social. Importa, porm, evitar a todo o custo a espiral salrios preos. Se h um aumento de preos no deve haver um ajustamento imediato do lado dos salrios, sob pena de estarmos a agravar, desse modo, a inflao pelos custos. A inflao pode ainda surgir por influncia externa, em virtude dos efeitos do comrcio internacional. A importao de bens provenientes de economias com altas gerais de preos conduz transmisso de tenses inflacionistas entre pases. Este fenmeno torna-se tanto mais comum quanto certo que a mundializao da economia um dado do nosso tempo. Alm das causas conjunturais da inflao temos diversas causas estruturais: desde a ausncia de racionalidade nos circuitos de distribuio evoluo do crdito e da poltica cambial, passando pelas tenses especulativas, pela dependncia econmica do exterior ou pelo grau de imperfeio da economia.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO 7.4. O ajustamento ao ciclo econmico.
Se analisarmos a vida econmica ao longo do tempo, verificamos que a mesma apresenta perodos de alta e de baixa. Se nos recordarmos do episdio bblico da governao de Jos no Egipto encontramos a, com muita nitidez, a apresentao de um ciclo econmico. O sonho do fara, que Jos soube interpretar, apresentava, primeiro, sete vacas belas e gordas, que se puseram a pastar na relva, depois saram do rio sete vacas enfezadas e magras - que devoraram as sete vacas belas e gordas (Gnesis, 41). As vacas gordas e as vacas magras eram a prefigurao de sete anos de abundncia e de sete anos de penria. Jos aconselhou ento o fara a lanar o imposto de um quinto sobre as colheitas do Egipto durante os sete anos de abundncia. Assim, acumularam-se reservas que permitiram fazer face fome que depois veio. A imagem bblica muito interessante, uma vez que nos d bem a expresso dos ciclos econmicos, que as sociedades rurais muito bem conheciam. A agricultura feita de ciclos - antes de mais anuais, correspondentes s estaes do ano, aos tempos em que se semeia e aos tempos em que se colhe, mas tambm plurianuais, uma vez que h anos em que a meteorologia mais favorvel ou desfavorvel e outros em que indispensvel fazer descansar a terra. Stanley Jevons (1835-1882) estudou os ciclos naturais, associando-os nas suas origens teoria das manchas do Sol. Centrando-nos nos ciclos mdios, estudados por Clment Juglar (1819-1905), de durao de sete anos a nove anos, verificamos que nas economias monetrias, como aquela em que vivemos, a moeda desempenha um papel importante no desencadear das variaes cclicas. Para Juglar, os ciclos no so fruto do acaso mas produto quase automtico do mecanismo monetrio sobre o qual repousa a economia de mercado. Juglar diz: "a origem da misria a prosperidade" - significando que nos perodos de forte crescimento pemse em marcha os factores recessivos. Temos, assim, que um ciclo apresenta quatro momentos - expanso ou boom, momento em que h pleno emprego tendencial e crescimento econmico, criao monetria induzida por ele, concesso de crdito pelos bancos e uma tendncia inflacionista; crise, corresponde viragem (a palavra grega krisis significava para Hipcrates o momento em que o doente estava no auge da sua enfermidade, podendo super-la ou morrer), o crdito dos bancos reduzido, a produo abranda, comea a surgir o desemprego; depresso ou slump, momento em que o desemprego vai coexistir com a deflao ou baixa de preos, induzida pelo excesso de oferta e recuperao, circunstncia em que recomea a criao de riqueza, a oferta recupera, o emprego comea a ser criado e a deflao d lugar estabilidade dos preos.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Quando Juglar morreu vivia-se a "belle poque" e havia quem julgasse que os ciclos estariam definitivamente superados - em razo do crescimento sustentado e do optimismo induzido pela inovao tecnolgica e pelas invenes da electricidade e do veculo automvel. No entanto, os anos vinte e o ps-Guerra trouxeram de volta o espectro das crises cclicas. Joseph Schumpeter constri ento uma nova teoria dos ciclos, nos quais identifica trs tipos, pela sua durao e origem: um curto, de trs anos, devido gesto de stocks que se designa como ciclo de Kitchin, um ciclo longo de sessenta anos, devido ao progresso tcnico e que foi baptizado com o nome de Kondratieff e o ciclo mdio, de at nove anos, devido moeda, que Schumpeter designar para a posteridade com o nome de Juglar. Fcil de compreender, como veremos a seguir, a necessidade de a estabilizao econmica se ajustar ao ciclo econmico. Por exemplo, as polticas oramentais anti-cclicas, que estudaremos, pressupe que na fase alta do ciclo haja excedentes que levam criao de um fundo de estabilizao, o qual na fase baixa permitir o financiamento dos dfices. Tratase, assim, de proceder a um acompanhamento rigoroso do ciclo, de modo a contrariar os seus efeitos, numa lgica anti-cclica. Pelo contrrio, uma actuao pr-cclica tender a agravar as diversas fases da conjuntura. Assim, num perodo de abrandamento ou de recesso no devem ser restringidas as despesas de investimento reprodutivo - visando a criao de emprego. Notese, alis, que, se houver uma restrio cega das despesas de investimento vaise gerar desemprego, que exige o pagamento de subsdios aos desempregados, com agravamento, por esse lado, da despesa e do dfice com a desvantagem de o subsdio ser uma despesa corrente sem carcter reprodutivo. Depois da 2 Guerra Mundial e graas ao sucesso das polticas anti-cclicas os ciclos econmicos atenuaram-se. Por isso, os economistas modernos preferem falar de flutuaes econmicas. Trata-se de oscilaes, maiores ou menores, da actividade econmica. Da preferir falar-se hoje de recesso em lugar de depresso, uma vez que a depresso mais acentuada, pressupondo a coexistncia da deflao e do desemprego. A recesso costuma ser definida tecnicamente como correspondendo a um perodo em que o produto interno bruto real baixa durante pelo menos dois trimestres consecutivos. Na perspectiva keynesiana, uma vez que h diversas situaes de equilbrio econmico, consoante estejamos em pleno emprego, sobre-emprego ou subemprego. No h um s equilbrio, e esta situao no a regra, mas apenas uma tendncia. As flutuaes, nesta perspectiva, correspondem a
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO imperfeies do mercado - que urge contrariar. As recesses dos anos setenta e oitenta ter-se-iam, assim, devido a polticas erradas dos governos (designadamente no tocante ao aumento das taxas de juro). J na perspectiva neo-clssica, os ciclos ou as flutuaes resultariam de perturbaes na produtividade ou nos gostos, e no tanto nas polticas econmicas. O arrefecimento da economia poderia ocorrer sem que houvesse culpas por parte das polticas econmicas prosseguidas. Depois de 1945, houve trinta anos de acentuada estabilidade econmica, em virtude de haver polticas anti-cclicas com resultados positivos. Designou-se esse perodo como os trinta gloriosos anos. As flutuaes econmicas deram lugar a situaes recessivas nos anos cinquenta, coincidindo com a Guerra da Coreia (1953-54), e nos anos sessenta, com a Guerra do Vietname (1968-70). A partir de 1975, por efeito dos choques petrolferos, a economia mundial viuse a braos com um longo perodo de estagnao econmica, durante o qual coexistiam a inflao e o desemprego - o fenmeno novo foi designado como estagflao -, que constituiu um autntico quebra-cabeas para a cincia econmica, uma vez que deixaram de funcionar os instrumentos tradicionais de natureza anti-cclica. Durante os anos noventa houve um certo reencontro com o funcionamento dos ciclos, graas introduo de novos instrumentos de estabilizao, numa lgica de complementaridade entre o mercado e a regulao pblica. Em concluso, as recesses no so hoje to graves quanto o foram as grandes depresses, que conhecemos antes da ltima Grande Guerra (incio dos anos vinte e anos trinta) - no entanto tm dimenso simultaneamente global e nacional e tm consequncias graves em vrios aspectos. Algumas indstrias, algumas reas de actividade e algumas zonas do Pas so muito mais atingidas do que outras. Da que se justifique uma vigilncia permanente, atravs de um sistema estatstico que tem de ser muito fivel e rigoroso.
7.5.
Os objectivos de poltica econmica.
Do que j vimos resulta que os objectivos de poltica econmica so de ndole estrutural - visando o crescimento econmico a mdio prazo e o desenvolvimento econmico e social sustentvel. No tocante aos elementos durveis da economia, importa, no fundo, articular elementos quantitativos e qualitativos, a fim de garantir no s uma melhor utilizao dos recursos disponveis e uma melhor satisfao de necessidades, mas tambm assegurar a preservao e salvaguarda do meio ambiente, da qualidade de vida e da
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO coeso social. A sustentabilidade e a durabilidade do desenvolvimento tm, por isso, a ver com a conscincia de que no basta criar novos bens materiais nem construir novos conjuntos de necessidades - numa sociedade puramente consumista. indispensvel prevenir e antecipar os riscos de destruio da natureza e dos recursos naturais - alm da necessidade de considerarmos com especial nfase a questo da evoluo demogrfica e do envelhecimento da populao. Recordemo-nos, por exemplo, do efeito dos j citados choques petrolferos (de 1973 e de 1979): at ento os motores de exploso eram grandes consumidores de combustvel, depois houve que descobrir motores mais econmicos e que iniciar a investigao de energias alternativas (solar, elica, biomassa etc.), tendo em considerao a tomada de conscincia de que as reservas de petrleo so finitas. O mesmo se diga em relao Conveno de Quioto sobre emisses de dixido de carbono para a atmosfera. A humanidade comea a tomar conscincia de que o prprio ar que respiramos um bem finito, que tem de ser protegido e salvaguardado. Como vimos a oferta dos recursos naturais inelstica por referncia aos preos. No entanto, possvel agir sobre essa oferta, designadamente prevenindo o seu esgotamento ou alargando as suas potencialidades. Os holandeses conquistaram, por exemplo, parte do seu territrio ao mar, com a drenagem de polders e a construo de diques. A proteco de determinadas espcies em extino pode ter tambm efeitos positivos no equilbrio ecolgico. Pelo contrrio, lembramo-nos do exemplo da Repblica Popular da China, nos anos cinquenta, em que houve uma campanha para pr termo praga dos pardais que comiam o trigo das searas. As autoridades usaram todos os mtodos para exterminar tais aves, ao ponto de as impedir de pousar em terra, levando sua morte por exausto. O resultado foi desastroso. Os pardais comiam algumas sementes de trigo mas preservavam o equilbrio ecolgico impedindo a proliferao de insectos. Mortos os pardais, veio uma praga de gafanhotos que dizimou a produo de cereais. Houve, por isso, que fazer regressar os pardais, que apesar de comerem algumas sementes salvaguardavam o essencial da produo. A hiptese do esgotamento inelutvel da oferta dos recursos naturais preocupa h muito a humanidade. Robert Malthus (1766-1836) defendeu a tese segundo a qual a evoluo da populao, ocorrendo segundo uma progresso geomtrica, no seria acompanhada pelos recursos disponveis, que cresceriam segundo uma progresso aritmtica. Nos anos setenta do sculo XX, houve na mesma linha de raciocnio quem defendesse o crescimento zero para a populao e para os recursos, para evitar essa ameaa de penria e de fome. A verdade que o desenvolvimento sustentvel e duradouro constitui um
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO objectivo fundamental, que exige o equilbrio entre os recursos disponveis e as necessidades humanas. Quanto aos objectivos conjunturais, do que dissemos resulta que as polticas econmicas que visam a estabilizao dos ciclos econmicos, tm quatro objectivos fundamentais - que designamos como quadrado mgico - os quais tm de estar sempre presentes, no podendo cair-se no erro de privilegiar uns relativamente a outros, sob pena de pormos em causa a sustentabilidade do crescimento e do desenvolvimento e de afectarmos a coeso social e o "capital social". Os quatro objectivos, que tm de ser coordenados numa lgica de policy mix (poltica mista) so: a estabilidade de preos, o pleno emprego, o equilbrio das contas pblicas e o equilbrio das relaes com o exterior. Insista-se, porm, que os dois ltimos objectivos tm carcter instrumental em relao ao crescimento e ao desenvolvimento econmicos. A dificuldade da eficcia das polticas econmicas, que estudaremos a seguir, depende da capacidade de ligar objectivos estruturais e conjunturais e de coordenar o prosseguimento dos quatro objectivos de curto prazo, com as situaes dilemticas que bem conhecemos que essa articulao envolve. esse o tema que iremos tratar a seguir ao tratarmos da poltica macroeconmica e das suas dificuldades. O tema do equilbrio das finanas pblicas leva-nos a remeter para o que diremos sobre o impropriamente designado Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) e os critrios de convergncia no mbito da Unio Econmica e Monetria (UEM). Importa, porm, previamente salientar trs aspectos importantes para a compreenso da dimenso actual do problema: Receitas pblicas, eficincia e equidade, combate fraude e evaso fiscais - A consolidao das finanas pblicas obriga a haver estabilidade na cobrana de receitas e capacidade para prever essa evoluo. Nesse sentido, a simplificao do sistema fiscal, a criao de condies para uma maior eficincia da administrao tributria, o combate fraude e evaso fiscais, a tendncia para haver maior rigor com quem no cumpre a fim de se poder desagravar os rendimentos dos trabalhadores por conta de nutrem constituem medidas indispensveis. Um sistema fiscal eficiente quer-se simples, previsvel, claro - e servido por uma administrao motivada e conhecedora. S assim ser possvel ter um sistema fiscal fidedigno e credvel, condio sine qua non para que haja o financiamento adequado das necessidades pblicas. Mais importante do que reduzir ou aumentar impostos
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO compreender o princpio das capacidades contributivas, segundo o qual cada um apenas paga o que est nas suas possibilidades. Despesas pblicas, reduo das despesas correntes primrias e consolidao dos investimentos reprodutivos - O equilbrio oramental exige controlo rigoroso das despesas pblicas - privilegiando-se a disciplina e a reduo das despesas correntes primrias, isto , das que no tm carcter reprodutivo. No entanto, o critrio fundamental que deve ser seguido tem a ver com a qualidade dos servios pblicos prestados, que so factores essenciais de competitividade (a administrao da justia, os servios de segurana, a sade e a educao). Impe-se haver uma avaliao de custo e benefcio e uma rigorosa prestao de contas. Por outro lado, ter de se assegurar o melhor investimento reprodutivo (nas infra-estruturas, nas escolas, nos hospitais, nas estradas). A reduo do investimento reprodutivo gera desemprego e este agrava o dfice uma vez que exige o pagamento dos subsdios aos desempregados. Evoluo demogrfica, envelhecimento da populao e crise do Estado Providncia - Por fim, as finanas pblicas ressentem-se da actual tendncia de evoluo demogrfica. O envelhecimento da populao e o aumento da esperana de vida geram um desequilbrio entre a populao activa, que paga impostos e contribuies, e a populao no activa (reformados, pensionistas) que recebem sem criar riqueza imediatamente. Se a populao activa menor e a populao no activa aumenta gera-se um problema a prazo de sustentabilidade dos sistemas de cobertura dos riscos sociais e de segurana social, o que determina a necessidade de alargar a vida activa dos cidados e de flexibilizar os mecanismos de criao de empregos, sem pr em causa direitos adquiridos e apoio mnimo garantido ou de insero. Compreende-se, assim, a complexidade do problema actual da sustentabilidade das finanas pblicas, que tudo menos um problema simples ou susceptvel de comentrios ligeiros ou de apreciaes superficiais. Alm do equilbrio das finanas pblicas, temos ainda de referir o equilbrio das contas externas. Quando estudmos o circuito econmico, vimos que as economias no esto fechadas e que, alm das Famlias e das Empresas, do Estado e do Capital, temos sempre de contar com o Exterior. H fluxos permanentes que se estabelecem entre os cidados de um pas e os cidados do resto do mundo. Temos de considerar importaes, exportaes, transferncias. Nesse sentido, as polticas econmicas tm de contar permanentemente com as relaes econmicas internacionais e com as respectivas consequncias.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Os pagamentos externos so registados na Balana de Pagamentos, que envolve: A - Bens e Servios - Mercadorias, Transportes e Seguros, Viagens e Rendimentos de Investimentos. B - Transferncias - envolvendo movimentos privados e governamentais. C - Capitais e Ouro Monetrio - considerando investimentos privados directos e outros movimentos de capitais, designadamente entre bancos centrais e os sistemas bancrios. A Balana de Pagamentos est por definio sempre equilibrada, em razo do sistema de registo das partidas dobradas. So registadas a crdito as exportaes de bens e servios e as importaes de capitais. So registadas a dbito as importaes de bens e servios e exportaes de capitais, bem como os afluxos de reservas monetrias Quando h uma importao ou compra de bens ou de servios a dupla inscrio feita do seguinte modo: a dbito a ttulo da importao de bens e servios, a crdito a ttulo dos capitais que so pagos em contrapartida da compra. Se h uma troca de bens ou servios h dois registos a crdito e a dbito correspondentes aos bens e servios trocados. Se h uma troca de activos financeiros h dois registos a crdito e a dbito correspondentes aos capitais permutados. Para aferirmos as situaes de equilbrio ou desequilbrio, devemos considerar as Balanas Sectoriais: (a) Balana de mercadorias - correspondendo aos movimentos comerciais relativos a bens; (b) Balana de bens e servios - correspondendo ao conjunto das operaes comerciais, compra e venda de mercadorias e prestao de servios; (c) Balana corrente ou de transaces correntes - correspondendo s operaes de bens e servios e s transferncias correntes (p. ex. remessas de emigrantes); (d) Balana de base - correspondendo a todas as operaes com excepo dos movimentos de capitais privados a curto prazo; (e) Balana global - correspondendo a todas as operaes com excepo das reservas monetrias. Um Pas como Portugal tem uma longa tradio de desequilbrio na sua balana comercial, salvo no perodo do imprio no sculo XVI, no tempo do ouro do Brasil, no sculo XVIII, e durante a Segunda Grande Guerra, em virtude da venda de volfrmio aos beligerantes. Nos anos sessenta e setenta a balana de transaces correntes foi equilibrada com as remessas dos emigrantes portugueses na Europa.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO A doutrina distingue as seguintes situaes no tocante situao das contas externas: (i) Pases jovens devedores - com balana corrente deficitria, sendo subdesenvolvidos e estando dependentes do investimento estrangeiros, de matrias primas e equipamentos do exterior; (ii) Pases jovens credores - com balana corrente excedentria, em razo dos saldos positivos da balana de mercadorias, que sobrelevam as posies negativas correspondentes s sadas de rendimentos destinados a remunerar anteriores investimentos estrangeiros; (iii) Pases credores adultos - com excedentes na balana corrente em resultado do afluxo de rendimentos provenientes de colocao de capitais no exterior. Recordamos o que j dissemos sobre os sistemas monetrios e cambiais. Os pagamentos internacionais so feitos em divisas. H um mercado de divisas. Os cmbios podem ser flexveis, estveis ou fixos e correspondem aos valores de uma divisa expressos noutra divisa. O mercado de cmbios fixa os valores das divisas em razo da lei da oferta e da procura, mas tambm da importncia e da situao das economias em causa. A divisa portuguesa foi o Escudo Portugus at 1 de Janeiro de 1999 - passando a partir de ento a ser o Euro, que j estudmos, cuja circulao efectiva ou introduo fsica ocorreu no dia 1 de Janeiro de 2002. Devemos precisar que o equilbrio das finanas pblicas e o equilbrio das contas externas so objectivos instrumentais, que tm de ser vistos em ligao com o crescimento econmico e o desenvolvimento econmico. Falando de prosseguimento de objectivos atravs de polticas macroeconmicas, importa precisar uma questo terminolgica. Falmos j de policy mix - aqui a palavra inglesa "policy" significa a poltica enquanto instrumento de aco (p. ex. poltica financeira, monetria ou oramental). Mas poltica pode tambm traduzir-se por politics - que tem um significado diferente. Politics significa a actividade poltica, a formulao de alternativas globais de governo, que incluem instrumentos de aco. A politics mais ampla do que a policy. O que iremos estudar so policies, sendo certo que a Economia Poltica envolve sempre os dois fenmenos - at porque no possvel apresentar alternativas no campo das politics sem conhecer as policies alternativas.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO 7.6. Compromissos no mbito da Unio Europeia. A UEM. I. Com o Plano Delors (Abril de 1989) as Comunidades Europeias lanaram o processo que culminaria no Tratado de Maastricht (adoptado em Dezembro de 1991 e entrado em vigor em 1 de Novembro de 1993) e na criao da UEM e do Euro. A se adoptaram critrios de convergncia nominal tendentes introduo da moeda nica: estabilidade do nvel de preos, aproximao das taxas de juro de longo prazo dos nveis verificados nos pases com melhores resultados em termos de inflao, estabilidade da cotao da moeda e da disciplina das finanas pblicas, avaliada em termos de grandeza do desequilbrio do oramento (dfice no superior a 3% do PIB) e da dvida pblica (no superior a 60% do PIB). Em Maio de 1998 os chefes de Governo da Comunidade confirmaram que a Unio Econmica e Monetria (UEM) comearia a funcionar a 1 de Janeiro de 1999, sendo o grupo fundador constitudo por 11 pases (Alemanha, ustria, Blgica, Espanha, Finlndia, Frana, Holanda, Irlanda, Itlia, Luxemburgo e Portugal). O Reino Unido e a Dinamarca fizeram uso da faculdade que o Tratado lhes atribua e ficaram de fora. A Grcia e a Sucia no cumpriram os critrios de convergncia vindo a Grcia a aderir posteriormente. Em 1 de Janeiro de 1999 foram fixadas definitiva e irrevogavelmente as taxas a que as moedas nacionais foram substitudas pelo Euro. Hoje fazem, assim, parte deste sistema de cooperao reforada 12 dos 25 Estados-membros. Se Portugal cumpriu partida todos os requisitos de convergncia nominal, a verdade que quer a Blgica, quer a Itlia, quer a Grcia no cumpriram o limite da dvida pblica de 60% do PIB, j que ultrapassavam os 100%. A posteriori veio a verificar-se ainda que a Grcia no cumpriu tambm o critrio do dfice oramental. No caso portugus 1 Euro correspondeu a 200,482 escudos. Para servir de base Unio monetria foi criada uma estrutura de base federal constituda pelo Banco Central Europeu (com sede em Frankfurt) e pelos Bancos Centrais nacionais dos Estados membros da Unio - o Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC). As vantagens da moeda nica so de dois tipos: eliminao dos custos de converso de umas moedas nas outras para realizar transaces internacionais (cmbios); a eliminao dos custos de incerteza quanto aos cmbios futuros. H tambm mais transparncia e concorrncia nos mercados. A desvantagem da moeda nica resulta de os Estados no poderem manipular os instrumentos monetrios - taxas de juro de curto prazo e taxa de cmbio da moeda, para favorecer a competitividade das exportaes. Como
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO disse Pierre Werner, "o Euro constitui uma grande novidade nos mercados financeiros internacionais. Tornar-se-, sem dvida, uma moeda de reserva, sem aspirar necessariamente a um monoplio. A moeda nica no limiar do terceiro milnio um grande resultado do entendimento entre os homens" (1998). II. O impropriamente designado Pacto de Estabilidade e Crescimento foi adoptado, no mbito da aplicao do artigo 104 do TUE, para garantir a credibilidade do Euro e consta de dois Regulamentos do Conselho da Unio Europeia relativos ao reforo da superviso das situaes oramentais e clarificao da aplicao do procedimento sobre os dfices excessivos, bem como de uma Resoluo do Conselho, adoptada na Conselho Europeu de Amesterdo de 17 de Junho de 1997. No se trata de um Pacto intergovernamental, mas de uma Resoluo poltica e de dois instrumentos tcnicos (Regulamentos CE ns 1466/97 e 1467/97), que podem ser objecto de alterao. Estamos perante meios de salvaguardar a solidez das finanas pblicas na terceira fase da Unio Econmica e Monetria, de forma a reforar as condies para a estabilidade de preos e a garantir um crescimento sustentvel conducente criao de emprego. O objectivo visado de mdio prazo , assim, o de alcanar posies oramentais prximas do equilbrio (close to balance) ou excedentrias, que permitiro aos Estados membros enfrentar as flutuaes cclicas normais, mantendo o dfice pblico abaixo do valor de referncia de 3% do PIB. No caso de persistncia de dfice superior a 3% do PIB, no sendo a situao considerada excepcional e temporria, o pas fica sujeito a sanes pecunirias, que podem assumir a forma de uma multa de montante at 0,5% do PIB. De acordo com os regulamentos, os pases do Euro apresentaro programas de estabilidade, enquanto os pases no participantes na UEM continuaro a apresentar programas de convergncia. Em 1997 falou-se inicialmente apenas de um Pacto de Estabilidade, tendo, porm, prevalecido o ponto de vista segundo o qual o Crescimento econmico no poderia ficar arredado ou esquecido. Nesse sentido, ainda que timidamente, foi includa a referncia ao crescimento e criao de emprego. Em finais de 2002, a Comisso Europeia, perante os sinais de abrandamento e de recesso econmicos veio a considerar a necessidade de os regulamentos serem interpretados com inteligncia e flexibilidade, tendo em considerao as necessidades de combate recesso, de investimento e de criao de emprego, sem prejuzo do prosseguimento de um esforo de mdio
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO prazo para a reduo sustentada da despesa corrente. A violao em 2003 do limite de 3 por cento para o dfice oramental pela Frana e pela Alemanha determinou uma proposta da Comisso de aplicao das sanes previstas, que o Conselho rejeitou. Perante este facto a Comisso suscitou junto do Tribunal de Justia a apreciao da conformidade da deciso do Conselho relativamente aos Tratados da Unio Europeia. A nova Comisso europeia, investida no Outono de 2004 apresentou ao Conselho Europeu uma reviso dos regulamentos de 1997. Assim, em 23 de Maro de 2005 foram alterados os regulamentos de 1997 (atravs dos Regulamentos CE ns 1055/2005 e 1056/2005, publicados a 27 de Junho de 2005), no sentido de um maior realismo e flexibilidade. Nenhum procedimento ser levantado contra um Estado em caso de haver crescimento negativo ou de se estar num perodo prolongado de muito fraco crescimento, enquanto antes se exigia uma quebra de produto de pelo menos 2%. Por outro lado, um Estado que registe um dfice excessivo temporrio, prximo do valor de referncia de 3% poder invocar uma srie de factores pertinentes, que evitam o desencadear do procedimento, ligados ao crescimento potencial, ao ciclo econmico, concretizao de reformas econmicas (aposentao, segurana social), s polticas de investigao e desenvolvimento, aos esforos oramentais com efeito a mdio prazo O prazo de correco deixa de ser de um ano, passa a ser de dois anos, com possibilidade de prolongamento, em casos devidamente justificados. Por fim, prev-se a existncia de um mecanismo preventivo que permita diferenciadamente aos Estados-membros atingirem um equilbrio ou um excedente oramental, num caminho de sustentabilidade a mdio prazo das finanas pblicas, bem como a vigilncia reforada para que a dvida se aproxime do valor de referncia de 60%. Em 13 de Dezembro de 2007 foi assinado em Lisboa o novo Tratado Reformador da Unio Europeia que visou superar o impasse gerado pela recusa de ratificao do Tratado Constitucional pela Frana e pela Holanda. A principal alterao com consequncias financeiras pblicas a respeitante ao regime de aprovao do Oramento da Unio ao qual passar a aplicar-se a regra da co-deciso, deixando de haver a distino de regime entre despesas obrigatrias e no-obrigatrias.
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BIBLIOGRAFIA: PEDRO SOARES MARTNEZ, Economia Poltica, Almedina, Coimbra, 1996, pp. 793-813. PAUL SAMUELSON E WILLIAM NORDHAUS, Economia, MacGraw Hill, Queluz, 1999, pp.515-603. JOO CSAR DAS NEVES, Introduo Economia, Verbo, Lisboa, 1997, pp. 273337. FERNANDO ARAJO, Introduo Economia, Almedina, Coimbra, 2002, pp.695716. MANUEL LOPES PORTO, Economia - Um Texto Introdutrio, Almedina, Coimbra, 2002, pp. 279-296. JACQUEMIN; H. TULKENS; P.MERCIER, Fondements d'conomie Politique, De Boek, Bruxelles, pp. 383-400.
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Captulo VIII - Poltica macroeconmica. Objectivos e instrumentos.
8.1 Estabilidade de preos, pleno-emprego, equilbrio das contas pblicas e equilbrio externo. 8.2 Polticas e estabilizao econmica: monetrias, oramentais e de rendimentos e preos. 8.3 Compatibilidade de objectivos e de instrumentos. 8.4 Objectivos econmicos e sociais e instrumentos de poltica econmica. 8.5 O Estado moderno, as polticas pblicas, governao econmica e desenvolvimento.
Captulo VIII - Poltica macroeconmica Objectivos e Instrumentos. 8.1. Estabilidade de preos, pleno emprego, equilbrio das contas pblicas e equilbrio externo. Analismos os objectivos fundamentais de poltica econmica. A realizao de finalidades de estabilizao constitui o pano de fundo da governao econmica. Importa insistir em que a aco dos governos sobre a realidade econmica visa, antes de tudo, a realizao de fins gerais que tm a ver com o bom funcionamento da economia e com a realizao do desenvolvimento e da coeso na sociedade. Tal exige uma permanente conciliao entre a eficincia e a equidade. Por outro lado, h ainda objectivos especficos, que tm a ver com a situao concreta de uma determinada conjuntura econmica. Caso a caso, indispensvel saber-se qual a evoluo de uma sociedade, economicamente organizada, no tocante ao bem-estar, ao funcionamento do mercado, expanso econmica, ao desenvolvimento, ao nvel de preos, taxa de
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO desemprego, situao das contas pblicas e s relaes econmicas com o exterior, a fim de que definamos com rigor quais as finalidades que tm de ser prosseguidas e consideradas na definio das polticas econmicas. Os meios e os instrumentos que devem ser usados, e que iremos estudar, esto sempre intimamente ligados situao de que partimos e s caractersticas reais da conjuntura. Estrutura e conjuntura, enquanto realidades que, respectivamente, ou se mantm ao longo do tempo (tendo em considerao as propores e relaes que caracterizam uma determinada economia lembremo-nos da populao, cuja tendncia evolutiva se mantm estvel ao longo do tempo) ou variam consoante a evoluo das circunstncias, interinfluenciam-se. Ora consideramos as repercusses, mais ou menos fundas, na vida econmica, ora nos reportamos relao com o tempo. No se confundem, porm, os dois planos, uma vez que no primeiro critrio, o das polticas estruturais e conjunturais, temos em considerao o que fundamental e estvel ou o que circunstancial, enquanto, no segundo, o referente ao prazo (curto, mdio e longo), falamos do perodo de execuo de uma determinada poltica. Uma poltica estrutural pode ter, assim, um horizonte de curto prazo ou de mdio e longo prazos, enquanto uma poltica de estabilizao da conjuntura pode ser de mdio prazo, ou pode ser concebida apenas como de curto prazo (v.g. a reduo das despesas correntes na poltica oramental ou de aumento da taxa de desconto para contrariar o excesso momentneo de procura). Por outro lado, h ainda a referir as polticas qualitativas e as polticas quantitativas, consoante visem: (a) a alterao do clima de concertao nas relaes de trabalho e dos elementos institucionais, de enquadramento ou de qualificao; e (b) a interveno sobre agregados avaliveis quantitativamente (uso de modelos economtricos). 8.2. Polticas de estabilizao: monetrias, oramentais e de rendimentos e preos. A poltica econmica define-se pelos seus objectivos prprios, que correspondem realizao de finalidades inerentes alterao do modo como se processa a produo e o consumo, enquanto a poltica social tem em vista a repartio dos bens econmicos na sociedade e pelas pessoas. Os
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO instrumentos de poltica econmica tero, assim, de ser adequados, compatveis e coordenados, de modo a poderem realizar as finalidades a que se propem. Nesse sentido, as polticas econmicas pressupem vrios momentos, correspondentes ao planeamento, deciso, execuo e avaliao. No planeamento define-se o quadro temporal de aco, bem como os objectivos e os meios adequados, em cada momento, s finalidades previamente definidas. Na deciso, propriamente dita, utilizado o instrumento escolhido previamente podendo o governo usar de um instrumento de natureza legislativa (dotado de generalidade e abstraco), de natureza regulamentar, de natureza administrativa (acto individual) ou de natureza tcnica. Na execuo estamos perante a concretizao das polticas trata-se de adoptar um caminho, considerando as qualidades de cada uma. Por fim, temos a avaliao (interna ou externa) do modo como se chegou deciso e dos aspectos positivos e negativos da concretizao da medida adoptada, nas suas diversas implicaes (econmicas e sociais). De facto, para escolher os meios, deveremos ter em considerao as lies da experincia e a necessidade de obter a maior eficcia possvel nas medidas adoptadas. Tendo em conta o carcter varivel da conjuntura econmica e a complexidade das escolhas das polticas econmicas, verificamos que a estabilizao econmica constitui o fundamental objectivo na moderna poltica econmica. A estabilizao conjuntural pode recorrer: s polticas monetrias (desde a criao de moeda ou da relao com o sistema financeiro e bancrio, at s polticas cambiais), s polticas financeiras e oramentais (ou de finanas pblicas) e s polticas de rendimentos e preos. Numa palavra, o objectivo global de estabilizao ou de regulao da conjuntura define-se como a conjugao de elevados nveis de emprego dos recursos produtivos, com uma estabilidade, segundo padres comparativamente aceitveis, do nvel geral de preos e com o equilbrio de transaces com o exterior. Vejamos cada uma das referidas polticas. As polticas monetrias e de crdito constituem, no contexto europeu, instrumentos que esto atribudos essencialmente, depois dos Tratados da Unio Europeia (Maastricht,
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Amesterdo e Nice), ao Banco Central Europeu e ao Sistema Europeu de Bancos Centrais. Desde a criao monetria relativa ao Euro at definio das taxas de remunerao das aplicaes de capital, estamos perante um instrumento que deixou de ser puramente nacional, ou invocvel nesse exclusivo mbito. Existe, pois, uma federalizao das polticas monetrias na Unio Europeia. Estas articulam-se entre si, deixando, por fora da existncia do mercado interno, da livre circulao de pessoas, mercadorias, servios e capitais, e do fim das fronteiras, de ser possvel jogar internamente com as taxas de cmbio. Em face do que foi dito, compreende-se a importncia para a produo e consumo de um acompanhamento permanente da evoluo da moeda no mbito da Unio Econmica e Monetria e do Eurogrupo, que visa a estabilizao macroeconmica e o controlo dos preos. Eis porque a governao econmica da Unio Europeia se tornou da maior importncia, havendo complementaridade entre as competncias do Banco Central Europeu e do Sistema Europeu de Bancos Centrais e as competncias nacionais no mbito das finanas pblicas e dos rendimentos e preos. As polticas oramentais (fiscal policies) articulam receitas (tributrias, patrimoniais e creditcias) e despesas pblicas (correntes e de capital), considerando a situao do equilbrio e desequilbrio substanciais das contas pblicas. Nas despesas pblicas refira-se os investimentos pblicos, as subvenes ou as transferncias de capital em benefcio das empresas pblicas ou dos particulares, variaes de stocks administrados pelo Estado, pagamentos correntes de bens e servios, salrios e remuneraes pagas pelo sector pblico. No campo das receitas fiscais temos os impostos directos sobre a riqueza ou sobre o rendimento dos particulares e das empresas, impostos indirectos, impostos aduaneiros e quotizaes para a segurana social. Nas outras receitas pblicas temos a emisso da dvida e a contraco de emprstimos pblicos e a respectiva gesto, bem como a administrao do patrimnio pblico. As polticas de rendimentos e preos permitem-nos intervir quer na rea da concertao com os parceiros sociais no sentido da definio das orientaes respeitantes evoluo da massa salarial e dos rendimentos dos trabalhadores, bem como defesa e salvaguarda da concorrncia e ao controlo directo dos preos nas diversas fases do circuito econmico. Perante os diferentes tipos de conjuntura econmica contamos com uma panplia muito ampla de instrumentos, aptos ou a contrariar as tenses inflacionistas ou a combater o desemprego.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO Conjunturas expansivas - Quando estudmos os ciclos econmicos, verificmos que na fase alta, caracterizada pela expanso (boom), teramos de contar com as tenses inflacionistas, por virtude da forte presso exercida pela procura e pela aproximao do pleno emprego dos recursos produtivos. Perante este quadro, importar, recordando o que j estudmos sobre as situaes macroeconmicas, dizer que os instrumentos de poltica econmica devem agir de modo a drenar o excesso de procura quer reduzindo (global ou selectivamente) a despesa pblica, em especial a corrente e de consumo, quer aumentando os impostos sobre o rendimento das pessoas singulares, prosseguindo uma poltica de reduo do rendimento disponvel, de moderao salarial (para evitar a espiral salrios/preos/salrios) ou criando emisses de dvida pblica, no sentido de limitar os meios monetrios na posse do pblico. Note-se que as opinies pblicas contemporneas revelam apetncia para aceitarem, por exemplo, a reduo das despesas militares, ao invs do que acontece para as despesas sociais. Discute-se, ainda se as polticas econmicas podero actuar atravs de um aumento dos impostos indirectos. A resposta , em princpio, favorvel, desde que se compreenda um risco evidente e imediato, o de, num primeiro momento, o aumento dos impostos sobre o consumo gerar aumento de custos e logo presso sobre os preos. Numa palavra, o aumento da taxa do imposto sobre o valor acrescentado (IVA) vai produzir num primeiro momento aumento de preos do lado dos custos, absorvido num segundo momento pela absoro do excesso de procura existente, o que contribui positivamente para uma reduo sustentada nos preos e para uma estabilizao da conjuntura. Conjunturas depressivas - J na fase baixa do ciclo, caracterizada pela depresso econmica (slump), temos de contar com a tendncia para a quebra na produo e para o desemprego. Perante tais circunstncias, importar dizer que, nesta fase do ciclo, deveremos preocupar-nos com a reconstituio da procura efectiva global de modo a sustentar a criao de riqueza, atravs do progresso da oferta. No tocante tributao, dever apontar-se para a reduo das taxas dos impostos sobre as sociedades (IRC) de modo a reanimar a vida econmica e a permitir a recuperao econmica. Do mesmo modo, no tocante s polticas monetrias as taxas de juro praticadas no sistema financeiro e bancrio devero sofrer reduo, com vista criao de incentivos ao investimento privado reprodutivo. Quanto s polticas cambiais, a desvalorizao de uma moeda relativamente s moedas das economias concorrentes pode permitir aumentar a competitividade, uma vez que as exportaes ficam mais baratas e
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO as importaes mais caras. Tudo aponta no sentido de um aumento necessrio da procura efectiva global, de modo a conseguir a reanimao da actividade econmica e a criao de emprego. Nesse sentido se fala de polticas oramentais que usam com especial cuidado as despesas pblicas polticas de despesas compensadoras, que visam superar as falhas verificadas no investimento da economia privada, fomento monetrio no sentido de contrariar uma conjuntura deflacionista e dfice sistemtico, de modo a combater a recesso e a contrariar o desemprego persistente. Conjunturas mistas - O xito das polticas keynesianas depois dos anos trinta e sobretudo no ps-Guerra gerou a atenuao dos ciclos econmicos. De facto, o uso de instrumentos anti-cclicos determinou que as depresses acentuadas deixassem de ter lugar e que as fases expansivas deixassem de ser to marcadas. Como vimos, os sucessos das polticas econmicas anticclicas durante os trinta gloriosos anos (1945-1975) determinaram o surgimento de novos fenmenos, como o da coexistncia do desemprego e da inflao, ou estagflao, que se revelariam muito difceis de debelar com recurso a instrumentos tradicionais de poltica econmica. Os choques petrolferos de 1973 e de 1979 tornaram ainda mais complexas as aces de governao econmica. Deixou, afinal, de poder recorrer-se apenas ao conceito keynesiano de procura efectiva global, sendo indispensvel voltar a olhar tambm para a oferta o que determinou a voga do que, nos anos oitenta, se designou como supply side economics. Assim, a Escola de Chicago (Milton Friedman) chamou a ateno para a necessidade de um controlo estrito da oferta de moeda e para o combate activo ao crescimento da massa monetria, de modo que ela no aumente a um ritmo superior ao reputado ideal, para no se gerarem desequilbrios entre massa monetria e o crescimento real da economia. O crescimento anormal da moeda existente produz graves distores na utilizao dos recursos, devendo definir-se uma faixa de crescimento monetrio ajustado ou ptimo em cada economia e conjuntura. Alis, nesta perspectiva os dfices oramentais constituram factores de perturbao monetria j que suscitariam o fenmeno de crowding out, segundo o qual o aumento de despesa pblica envolve o crescimento das taxas de juro no mercado financeiro resultante da procura de mais crdito pelo Estado para financiar o dfice oramental, tendo como resultado a reduo da capacidade de investimento dos privados.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO A compresso das despesas pblicas seria necessria nesta perspectiva, quer pela reduo dos encargos quer pela diminuio da sua taxa de crescimento, de modo que seja inferior do produto nacional. O excedente oramental tornar-se-ia, assim, anti-inflacionista. Procura-se reduzir o desequilbrio dos recursos o hiato inflacionista (inflationary gap) - no j pela compresso da procura, mas pelo aumento da oferta meio de combater a inflao a longo prazo. Numa conjuntura de estagflao indispensvel usar com moderao e flexibilidade uma poltica de despesas compensatrias, de modo a no agravar ainda mais as tenses inflacionistas. Fala-se, por isso, de fine tuning (sintonizao fina), que obriga a um controlo muito apertado do uso dos instrumentos. Estamos perante situaes dilemticas, pelo que os instrumentos devem ser usados em doses tais que no permitam agravar o desemprego nem pr em causa a estabilidade de preos. Refere-se, assim, as polticas de stop and go para significar a necessidade de articulao (policy mix) entre os instrumentos ligados oferta de moeda e defendidos pelos monetaristas e supply siders e os instrumentos oramentais e fiscais da tradio keynesiana. Como o mdico que sabe que um determinado medicamento trata o corao, mas ataca o estmago num doente que sofre das duas enfermidades, indispensvel ministrar ora o tratamento para o corao, ora o tratamento para o estmago, de modo que o doente veja ambos os males tratados. 8.3. Compatibilidade de objectivos e de instrumentos. Nos tempos actuais, a compatibilidade de objectivos e de instrumentos macroeconmicos assegura-se atravs de uma articulao plurianual e de uma coordenao simultnea de medidas e de resultados. Assim as polticas econmicas: (a) envolvem instrumentos monetrios e oramentais; (b) so concebidas quer num horizonte anual quer num horizonte plurianual; (c) procuram contrariar o excesso de procura, a tendncia para o desemprego e o desequilbrio das contas externas; (d) consideram quer evoluo da oferta de moeda, quer situao da procura efectiva global; (e) reconhecem a importncia no apenas a situao macro e microeconmica, mas, cada vez mais, a situao da coeso social, da confiana e do funcionamento da sociedade e do mercado. Vejamos sumariamente como tal se opera. Oramentos cclicos - A experincia dos pases nrdicos aponta para a consagrao de oramentos cclicos, concebidos de acordo com os momentos das oscilaes da conjuntura econmica. Deste modo, na fase alta do ciclo
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO haveria a constituio de excedentes, segundo o critrio do activo de Estado assente na distino entre despesas e receitas correntes e de capital. Tais excedentes de natureza corrente serviriam para financiar um Fundo de Reserva, que permitiria preparar a economia para a fase depressiva, simultaneamente que contrariava o excesso de procura da fase expansiva. Pelo contrrio na fase baixa do ciclo haveria a possibilidade de gerar dfices, que permitiriam realizar despesas compensatrias para garantir uma procura efectiva global adequada recuperao econmica e a contrariar a tendncia para o desemprego. Os excedentes acumulados no Fundo de Reserva iriam ser utilizados, havendo uma situao de equilbrio das finanas pblicas a mdio prazo. Nestes termos, a Reserva funcionaria na conjuntura depressiva como Fundo de Regularizao. Note-se que o sucesso deste instrumento traduziu-se no desaparecimento dos ciclos econmicos tradicionais, uma vez que a estabilizao prevaleceu sobre os efeitos das oscilaes conjunturais. Polticas discricionrias e estabilizadores automticos - Enquanto nas polticas discricionrias os governos adoptam-nas especificamente para fazer face a uma determinada situao (aumento do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares em conjuntura inflacionista por via da procura), os estabilizadores automticos actuam independentemente da fase em que nos situamos. Por exemplo, os subsdios de desemprego vo ter efeito diferente, e automtico, consoante estejamos em conjuntura expansiva ou depressiva. Prximo do pleno emprego, h poucos desempregados e os subsdios oramentados so reduzidos. Verifica-se ento um excedente de pleno emprego que funciona como um factor de drenagem e de absoro do excesso de procura. Este excedente funciona como um travo automtico contra a alta de preos. Se o desemprego aumenta, os subsdios tambm sofrem um acrscimo e este dfice torna-se um factor de estimulao da economia. Ainda no tocante aos estabilizadores automticos refira-se como outro exemplo as taxas progressivas dos impostos sobre o rendimento quando estamos em pleno emprego e os rendimentos so maiores h por esse efeito uma forte drenagem do excesso da procura ao contrrio do que ocorre na conjuntura baixa, momento em que os rendimentos so menores e as colectas tambm. Polticas mistas - A conjugao da reduo global ou sectorial das despesas pblicas e de agravamento dos impostos indirectos constitui meio por excelncia na situao actual. Chega-se concluso de que o excedente ou o desequilbrio se conseguem custa destes dois instrumentos, perante a atenuao dos ciclos clssicos. O excedente oramental um meio clssico
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO relativamente eficaz de realizao de polticas anti-inflacionistas. No entanto, em muitos casos no o excesso de procura, mas a insuficincia da oferta que se faz sentir, o que tambm tem efeitos negativos nos preos. Nesse caso o Estado deve estimular a oferta dos sujeitos privados por meio de redues de impostos ou de subsdios e subvenes que provoquem directa ou indirectamente aumento da oferta, pela produo de bens e servios, pela criao de infra-estruturas pelo sector pblico ou pela importao de bens do exterior. Monetaristas e neo-keynesianos tm mantido um longo e inacabado debate sobre as polticas econmicas. A influncia predominante de cada uma destas correntes de opinio tem alternado, mas na prtica tem-se assistido a uma orientao ecltica. E desde a divulgao do Relatrio Radcliffe (sado da comisso que, em 1957, foi constituda para estudar o funcionamento do sistema monetrio britnico), tem-se afirmado a necessidade de uma associao entre os dois tipos de poltica monetria e financeira (fiscalmonetary mix) que de nenhuma sorte se excluem mutuamente, antes se completam. Doutrinariamente, contudo, o elemento financeiro ou oramental (fiscal) sempre pesar mais nos keynesianos e o monetrio ou de crdito (monetary) nos neo-clssicos da escola de Chicago, levando o extremismo excluso de um dos termos do binmio (como afirma, por todos, o Prof. A.L. Sousa Franco). Polticas de circuito - Em conjunturas onde coexistem a inflao e o desemprego, torna-se necessrio criar conjuntos de medidas que permitam a conciliao entre objectivos dilemticos contraditrios. Exemplo deste tipo de actuao a poltica levada a cabo na Alemanha dos anos trinta pelo Dr. Hjalmar Schacht (1877-1970). Trata-se de uma poltica fechada, altamente proteccionista, s compatvel com um sistema autoritrio. Vai, no entanto, obter resultados importantes, ao passar o desemprego de 6 milhes, em 1933, para 2 milhes e meio, em 1934 graas a um grande programa de trabalhos pblicos, que permitir o nascimento da rede rodoviria alem. No entanto, o pagamento dos trabalhadores no era feito em moeda, mas em ttulos de trabalho, reembolsveis num prazo superior a 6 meses. Houve ento uma drstica reduo da moeda em circulao, e a lgica da poltica de circuito est no facto de os pagamentos em dinheiro serem feitos por virtude das amortizaes dos ttulos de trabalho, num momento em que a oferta da economia j podia compensar a nova procura gerada pelos novos trabalhadores empregados. Trata-se de um exemplo que permite compreender a relao entre a oferta e a procura no estabelecimento dos equilbrios macroeconmicos.
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO 8.4. Objectivos econmicos e sociais e instrumentos de poltica econmica. O aumento da produo por via de um aumento da capacidade produtiva ou do aumento da produtividade corresponde a dois tipos de objectivos de poltica econmica o desenvolvimento econmico e social e o crescimento econmico. No primeiro caso estamos, normalmente, perante economias com reduzida capacidade produtiva e baixa produtividade. A o objectivo consiste em fazer sair as economias do atraso e do subdesenvolvimento, atravs de reformas estruturais. Mas no h polticas de desenvolvimento apenas nos pases mais atrasados. Os pases desenvolvidos tambm tm de aumentar a sua capacidade produtiva e melhorar a produtividade por um processo de crescimento contnuo e de desenvolvimento sustentvel. Impe-se sempre a realizao de um objectivo de transformao global de ndole social que tem a ver com as qualificaes, com a educao e a formao profissional, com a proteco e salvaguarda do meio ambiente, com a organizao das instituies (governo, administrao pblica, justia, tribunais). Como tem insistido Robert Putnam, trata-se de ligar o processo de desenvolvimento coeso social, tornando a pertena, a solidariedade e a auto-estima factores de competitividade e de progresso. E se falamos de coeso, temos de referir as estruturas de distribuio de recursos. O objectivo redistributivo (a justia distributiva, de que falava Aristteles) implica uma melhoria nas quotas do produto que so atribudas na sociedade aos menos favorecidos. Trata-se de alterar a maneira e o modo como o rendimento de uma economia determinada repartido na sociedade, reduzindo as assimetrias de distribuio e de partilha. Compreende-se, assim, que o desenvolvimento, o crescimento e a redistribuio tenham de se realizar tendo em considerao a sustentao do capital social designadamente no tocante aos sentimentos de pertena e de confiana, defesa da natureza e do ambiente humano, ao ordenamento do territrio, ao progresso tecnolgico e ao desenvolvimento regional e descentralizao. 8.5. O Estado moderno, as polticas pblicas, governao econmica e desenvolvimento. Procurando arrumar ideias, devemos seleccionar quanto s finalidades prosseguidas pelas polticas econmicas e sociais: a elevao da funo consumo privado e os seus padres, a satisfao directa das necessidades colectivas, a expanso econmica com aumento da capacidade produtiva, o
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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA FACULDADE DE DIREITO LICENCIATURA EM DIREITO crescimento duradouro e o desenvolvimento sustentvel, a estabilizao econmica nos parmetros bastamente referidos pleno emprego, estabilidade no nvel geral de preos e estabilidade externa - , a melhoria ou manuteno da situao da balana de pagamentos, a interveno para a repartio equitativa dos recursos e dos rendimentos, a proteco de determinadas regies e sectores de actividade de acordo com o interesse comum. Os Estados modernos esto hoje confrontados com problemas novos no campo das polticas econmicas, em especial ligados a questes estruturais, nas quais avultam a questo demogrfica, a questo do desequilbrio entre a populao activa e os beneficirios dos apoios sociais, o tema da destruio do meio ambiente, bem como o da eficincia da administrao pblica e dos servios de interesse geral. Eis porque a governao econmica, isto , a coordenao de polticas econmicas (v.g. de investimento e de criao de emprego) deixa cada vez mais de ser problema de um s Estado, para exigir a articulao de instrumentos e objectivos entre diferentes Estados. A Unio Europeia ter de responder necessidade de completar as instituies e os instrumentos do Euro e da Unio Econmica e Monetria com uma mais clara coordenao de polticas econmicas e a afectao de mais recursos defesa dos interesses comuns. A moeda nica e o Sistema Europeu de Bancos Centrais constitui um factor importante de cooperao reforada, mas manifestamente insuficiente, uma vez que falta a coordenao das polticas econmicas. Afinal, temos uma Unio Monetria, mas falta ainda a Unio Econmica que garanta a articulao entre os objectivos respeitantes estabilidade monetria e dos preos e criao de riqueza, ao crescimento e ao desenvolvimento. A estabilidade de preos, a oferta de moeda, o pleno emprego, a eficincia das administraes fiscais, o equilbrio das finanas pblicas a mdio e longo prazo e o equilbrio das relaes externas vo exigir cada vez mais a cooperao, a coeso econmica e social e a articulao e a complementaridade de esforos.
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BIBLIOGRAFIA: A.L. SOUSA FRANCO, Polticas Financeiras Conceitos Fundamentais, AAFDL, 1980, passim. PAUL SAMUELSON E WILLIAM NORDHAUS, Economia, MacGraw Hill, Queluz, 1999, pp. 515-603. JOO CSAR 337.
DAS
NEVES, Introduo Economia, Verbo, Lisboa, 1997, pp 273-
FERNANDO ARAJO, Introduo Economia, Almedina, Coimbra, 2002, pp. 763777. JACQUEMIN; H. TULKENS; P.MERCIER, Fondements d'conomie Politique, De Boek, Bruxelles, pp. 421-489.
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Direito Financas Publicas Capitulo 1 2007 2008 (2) SNBKBKV

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Prof. Dr. Guilherme d'Oliveira Martins

Finanas pblicas: captulo 1

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Captulo I - Conceito de Finanas Pblicas. 1.1. Finanas pblicas e finanas privadas.

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Proviso pblica de bens.

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Grupos de interesse e defesa do interesse geral.

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NEVES, Introduo Economia, Verbo, Lisboa,1997, pp. 256-

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Prof. Dr. Guilherme d'Oliveira Martins

Finanas pblicas: captulo 4

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Captulo IV - Estruturas e instituies financeiras. 4.1. Estado e sector pblico.

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O sector empresarial pblico.

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5.6 Dfice e supervide.

corrente. 5.7 Estrutura do Oramento.

5.8 Preparao e aprovao do Oramento.

5.9 Execuo, controlo e responsabilidade oramentais.

Captulo V - O Oramento de Estado. 5.1. Conceito, origem e funes do Oramento.

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- PAULO TRIGO PEREIRA [et.al], Economia e Finanas Pblicas, 2 ed., pp.381-433.

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Impostos e taxas, tributao directa e indirecta.

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Captulo VII - Equilbrio macroeconmico.

Os objectivos de poltica econmica.

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Captulo VIII - Poltica macroeconmica. Objectivos e instrumentos.

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NEVES, Introduo Economia, Verbo, Lisboa, 1997, pp 273-

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