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LA AUTORIDAD O PODER PBLICO

Continuaremos estudiando el elemento constitutivo del Estado que hemos denominado autoridad o poder pblico. Analizamos ya el aspecto formal de este elemento, el aspecto formal de la autoridad, que se manifiesta concretamente en las decisiones de carcter general creadoras del Derecho positivo y decisiones de carcter particular, tomadas en Vista de cos concretos que la autoridad resuelve dirigiendo la marcha del Estado. Este aspecto es el gobierno.

LA ADMINISTRACIN

Vamos a Ver ahora el otro aspecto de la autoridad: la administracin. La autoridad, llamada a un papel principal en la actividad poltica, no se limita al gobierno (aspecto formal) ; no se concreta a dirigir en vista de los fines sociales la actividad de los ciudadanos, sino que tambin se manifiesta por medio de la administracin.

Administrar es proveer, por medio de servicios, a la satisfaccin de los intereses que se consideran incluidos en la esfera del Estado y del bien pblico La autoridad en el aspecto de administracin tiene diversas tareas por realizar.

En primer trmino, debe hacer la seleccin de los intereses que merecen ser administrados, delimitar el campo en el que habr de desarrollar su funcin de administracin. Seleccionado este campo, fijados aquellos intereses que merezcan ser administrados, debe organizar los servicios encargados de administrar esos intereses, estimulndolos y controlndolos en sus funciones.

Debe vigilar tambin la coordinacin de los distintos servicios, para que, no obstante la diversidad de intereses a que se dirija, tome en cuenta que todos ellos se han de enfocar hacia la realizacin del bien pblico puro y simple. Cualesquiera que sea su estructura, los servicios pblicos se componen siempre de un doble elemento: un conjunto de personas ligadas entre s por el vnculo del servicio y sometidas a la disciplina del mismo, y un conjunto de bienes que estn establecidos en relacin con ese servicio.

GOBIERNO Y ADMINISTRACION

Vamos a seguir precisando la distincin entre Gobierno y administracin. La administracin se enfoca hacia la proteccin de intereses. Es un grado intermedio entre el Gobierno y los gobernados. La actividad de la administracin se dirige hacia las cosas. El Gobierno, en cambio, se dirige en forma directa hacia las personas. Velar por los intereses, por eminentes que stos sean, no es, propiamente hablando, gobernar, sino administrar.

Los servicios estn en s mismos constituidos por las actividades coordinadas de determinados hombres, que son los funcionarios obligados a obedecer los mandatos de los superiores y, en ltimo trmino, de su jefe supremo, Secretario o Ministro, que al mismo tiempo ejerce una funcin de gobernar propiamente dicha.

El Ministro tambin tiene un aspecto administrativo y un aspecto de gobierno. No obstante ese deber de obediencia, los funcionarios se distinguen del comn de los ciudadanos. Con stos se entiende el Gobierno en forma directa, a travs de sus mandatos y disposiciones particulares. Pero tratndose de la administracin, una vez que designa a los funcionarios, el servicio pblico que se les encomienda camina por s mismo, en virtud del estatuto que lo rige. La funcin de administrar no es la de gobernar, porque la administracin se refiere a cosas, en tanto que el Gobierno en su labor fundamental de direccin concierne a hombres, al espritu.

CLASIFICACIN DE LOS SERVICIOS QUE ATAEN A LA ADMINISTRACIN.

Ya hemos visto que la Administracin, al desarrollar su actividad, crea una serie de servicios y vigila y dirige su actividad. Los servicios se dividen o clasifican en varias categoras: En primer trmino, los servicios de Gobierno propiamente dichos, o jurdicos. que consisten en dar rdenes y hacer reinar el Derecho.

No es contradictorio, despus de haber distinguido entre administracin y Gobierno, hablar ahora de un administracin del Gobierno. Como toda idea destinada a ser realizada en la prctica, el Gobierno en s reclama servicios encargados de administrarlo. Los gobernantes dictan las leyes, pronuncian las sentencias, dan rdenes. Pero dadas a conocer esas rdenes, tienen que ser ejecutadas, tienen que ser llevadas a una ejecucin prctica y concreta.

Las leyes tienen que aplicarse; las sentencias, ejecutarse. En teora, los mismos gobernantes que dictan las rdenes podran aplicarlas; pero tradicionalmente se ha dividido el trabajo. La ejecucin de las leyes se efecta por la otra faceta del poder, que hemos denominado administracin.

En su manifestacin externa, el poder aparece dividido formalmente de acuerdo con las diferentes funciones a realizar, segn los servicios a que se enfoque. El servicio legislativo se encomienda al rgano de este nombre y ste es auxiliado por otras instituciones, como las Barras de abogados, Colegios de abogados, etc. El servicio judicial se encomienda a otros grupos de funcionarios. Y los servicios administrativos se encomiendan al Ejecutivo y los rganos de que ste se compone.

En apoyo de la ejecucin de las decisiones de la autoridad en todas sus facetas, en caso de oposicin de los gobernados, se recurre a la fuerza pblica, militar o policiaca. Todos estos servicios enumerados pueden ser llamados esenciales, porque corresponden al fin primario del Estado, que es ordenar las relaciones pblicas y privadas del Estado, con objeto de poder llegar al bien pblico.

SERVICIOS DE AYUDA Y SUSTITUCIN DE LA ACTIVIDAD PRIVADA

El carcter de estos servicios es muy especial y se definen de acuerdo con el inters a cuya proteccin se dirigen: Comunicaciones, Salubridad, Economa, Enseanza, Asistencia y Previsin Social, del Trabajo, etc. No hay lmite en cuanto al nmero de los mismos. Su existencia y cantidad se encuentran determinadas por los intereses sociales que han de protegerse y por las posibilidades materiales del Estado para hacerlo.

Sin embargo, hay que tener presente que esta ayuda del Estado es supletoria del esfuerzo de los particulares. Slo deber aparecer cuando ese esfuerzo no exista o cuando, aunque exista, sea insuficiente para satisfacer los intereses a cuyo logro se enfocan los servicios. La existencia de los servicios pblicos no implica la exclusin de los particulares en el desarrollo de estos servicios. El Estado no debe suprimir la actividad privada.

El Estado debe sostener, proteger una rama de la actividad privada que sea de inters pblico. A veces puede no haber actividad privada en la realizacin de un servicio, por ser demasiado difcil, y la administracin suple entonces esa falta de actividad y proporciona el servicio pblico correspondiente: alumbrado, drenaje, etc. En estos casos la autoridad toma a su cargo un servicio que tiene un carcter de ayuda a los particulares.

FUENTES QUE ALIMENTAN ESOS SERVICIOS

Para el sostenimiento de los servicios pblicos, la autoridad necesita de dos elementos: hombres y dinero. Tanto uno como otro elementos los ha de tomar de la comunidad, designando a los funcionarios y empleados y organizando las finanzas pblicas,

En la determinacin del nmero de empleados pblicos y del dinero, la autoridad debe ser cauta y estudiar las posibilidades econmicas del pas. El desequilibrio en este aspecto puede revestir graves caracteres y ocasionar tropiezos en la vida del Estado mismo. La parte fundamental de la autoridad es el Gobierno, y a su vida y desarrollo se ha de enfocar en primer trmino la actividad de los gobernantes. Despus de asegurada la vida y la autoridad del Gobierno, se desarrollarn los servicios pblicos en la justa medida de las posibilidades del Estado para crearlos y sostenerlos.

Reiteramos que en todo caso el Gobierno es ms indispensable que los servicios. En rigor, los servicios pueden ser prestados por los particulares. En cambio, el Gobierno es irreemplazable. Si los hombres se agrupan, si se forma la sociedad, es precisamente para salir de la anarqua, para llegar a un orden superior que armonice las fuerzas sociales, y esa armona y cohesin slo pueden obtenerse a travs de la actividad de un grupo director dotado de autoridad para imponer sus decisiones, es decir, de un gobierno.

CARACTERISTICAS FUNCIONALES DE LOS DERECHOS DE LA AUTORIDAD QUE ESTN AL SERVICIO DEL BIEN PBLICO Habiendo examinado las tareas que corresponden a la autoridad poltica, debemos hacer notar que esos derechos de los gobernantes para llevar a cabo su misin no existen para beneficio de ellos mismos, sino que son atribuciones que han de poner al servicio del fin del Estado, cuya realizacin les es encomendada; es decir, que el carcter funcional de la autoridad se determina por aquello hacia lo cual estn encaminadas sus actividades.

Es decir, que sus actuaciones deben encaminarse a la consecucin del fin mismo del Estado, que es el bien pblico. Por tanto, esta atribucin de la autoridad es un derecho funcional, con destino rigurosamente social, que debe evitar todo desvo de poder. Claro que en la prctica existen esos desvos; pero, naturalmente, no se justifican, correspondiendo su control a las tcnicas legislativa, poltica y administrativa.

Pero todo poder pblico no puede ser concebido sino vinculado a la idea de servicio, sin la cual pierde toda significacin; sin esa finalidad ya no es sino una manifestacin de fuerza. Hubo pocas en que el poder era un verdadero derecho subjetivo de los titulares del mismo. Pero en el Estado moderno, que se da en el mundo occidental a partir del Renacimiento, el poder de la autoridad no es absoluto, sino que est condicionado al fin que tiende a realizar. En la prctica muchas veces no se han seguido estos principios que no por ello dejan de tener perpetua validez.

El Estado tiene el derecho y el deber de ser poderoso; tiene el derecho y el deber de mandar, y, por su parte, los gobernados tienen el deber de obedecer. Pero este poder y este derecho de mandar no pueden ser usados por sus titulares sino para el bien pblico. Quedan as imperium y potestas condicionados y ordenados al fin de la cosa pblica: el bien comn.

Pero gobernantes y gobernados forman conjuntamente la sociedad poltica, el Estado. Ninguno de ellos es un elemento exterior a la comunidad estatal. Los gobernantes no forman una categora o clase exterior al Estado; son los coasociados de los gobernados, sociedad y autoridad, quienes tienen un lugar en el interior del Estado y estn llamados a trabajar en una obra comn.

Pero gobernantes y gobernados forman conjuntamente la sociedad poltica, el Estado. Ninguno de ellos es un elemento exterior a la comunidad estatal. Los gobernantes no forman una categora o clase exterior al Estado; son los coasociados de los gobernados, sociedad y autoridad, quienes tienen un lugar en el interior del Estado y estn llamados a trabajar en una obra comn.

Unos tienen el poder; los otros obedecen. El Estado es una agrupacin jerarquizada: los gobernantes trazan las directivas; los gobernados ajustan a ellas su conducta. Y ambos deben coordinarse en vista del logro de sus fines esenciales. La consecuencia del carcter funcional de los derechos de la autoridad, que estn al servicio del bien pblico, es la exclusin de toda poltica partidarista. En efecto, el gobernante no debe utilizar su funcin para provecho propio, sino que su actividad ha de encauzarse hacia la consecucin del bien comn, por ello se establece como postulado que todos los servicios pblicos deben ser gratuitos.

La prctica de los Seores de la Edad Media de cobrar los servicios, es nociva por el inters personal que despierta en los funcionarios. Aparte de que as nicamente una persona que tuviera posibilidades econmicas podra utilizar el servicio pblico en su provecho. Adems, en esta forma los gobernantes no tienen derecho de limitar sus servicios, abiertamente o no, en provecho de una clase o de una regin.

Maurice Hauriou llama a esto la separacin de la fiscalidad y el poder pblico. Lo econmico o la tributacin es el muro del Estado, en el sentido de que ste no puede realizar sus fines sin la ayuda pecuniaria. Pero los servicios pblicos deben ser gratuitos su sostenimiento ha de buscarse por medio de las contribuciones.

El Estado de clase o de partido implica una contradiccin radical a la idea del bien pblico que es el de todos los nacionales, sin distincin de clase o de partido. Maurice Hauriou dice que no se debe gobernar para el partido. Si se llega al poder por medio del partidos debe gobernarse no en inters de ese partidos sino en vista del bien pblico. La autoridad debe gobernar para todos, sin distincin de ideas ni de situacin econmica o social. Slo as podr realizar su fin y encauzar a actividad de todos hacia el bien comn.

AUTORIDAD Y PODER

Los romanos, juristas por excelencia, derivaron su eficacia en el conocimiento del derecho, de la observacin reflexiva de los fenmenos sociolgicos por ser el campo propio del nacimiento y aplicacin de las normas jurdicas. Por ello, haciendo uso de su genio lingstico, expresaron en mximas o aforismos, una gran cantidad de principios jurdicos y sociolgicos que an tienen validez y la conservarn siempre por ser intrnsecamente exactos y en consecuencia inmutables.

Uno de esos principios consiste en afirmar: Ubi homo ibi societas, ubi societ ibi jus, es decir: Donde existe el hombre, se encuentra la sociedad, donde se encuentra la sociedad aparece el derecho. Pero el derecho y la sociedad, a su vez, suponen la existencia no nicamente de un grupo humano, sino un conjunto de seres de esta especie, donde existe lo que Leon Duguit llama un proceso de diferenciacin entre gobernantes y gobernados lo que equivale a decir que hay una distincin jerrquica en todo conglomerado social: los que mandan y los que obedecen.