Brasil em Transicao Completo

Rio de Janeiro junho de 2010
O BNDES em um BRASIL em Transio

Ana Cludia Alm | Fabio Giambiagi
Presidente Luciano Coutinho Vice-presidente Armando Mariante Diretores Eduardo Rath Fingerl Elvio Lima Gaspar Joo Carlos Ferraz Luiz Fernando Linck Dorneles Maurcio Borges Lemos Wagner Bittencourt de Oliveira Organizadores Ana Cludia Alm Fabio Giambiagi
Os artigos assinados so de exclusiva responsabilidade dos autores, no refletindo, necessariamente, a opinio do BNDES.
Autores Adriano Dias Mendes Ana Cludia Alm Andr Nassif Artur Yabe Milanez Caio Britto de Azevedo Carlos Eduardo de Siqueira Cavalcanti Carlos Henrique Reis Malburg Cludia Pimentel Trindade Prates Cleverson Aroeira Cristiane Garcez Cristina Lemos Eduardo Bandeira de Mello Eduardo Kaplan Fabrcio Catermol Fernando Ceschin Rieche Fernando Pimentel Puga Flvia Campos Kickinger Francisco Rigolon Gabriela Laplane Gilberto Rodrigues Bora Junior Gisele Costa Haroldo Fialho Prates Helena Maria Martins Lastres Helena Tenrio Veiga de Almeida Joo Paulo Carneiro de H. Braga Jorge Antonio Pasin Leonardo Pereira Rodrigues dos Santos Leonardo de Oliveira Santos Luciana Xavier de Lemos Capanema Luciano Coutinho Luciano Machado Lus Otvio Reiff Marcelo Machado Nascimento Mrcio Macedo Costa Nelson Siffert Filho Patricia Zendron Paulo Castor de Castro Paulo de S Campello Faveret Filho Paulo Sergio Moreira da Fonseca Pedro Lins Palmeira Filho Rafael Oliva Regina Maria Vinhais Gutierrez Renata Buarque Goulart Coutinho Ricardo Cunha da Costa Ricardo Henriques Roberto de Oliveira Pereira Roberto Zurli Machado Rodolfo Torres Rodrigo Madeira Rogrio Londero Boeira Sander Magalhes Lacerda Selmo Aronovich Sergio Eduardo Weguelin Vieira Sergio Fldes Guimares Sonia Lebre Caf Tiago Toledo Ferreira Walsey Magalhes Yolanda Ramalho
A367b
Alm, Ana Cludia O BNDES em um Brasil em transio / Ana Cludia Alm, Fabio Giam biagi. Rio de Janeiro : BNDES, 2010. 460 p. ISBN: 978-85-87545-37-4 Vrios autores. 1. Desenvolvimento econmico. 2. Internacionalizao de empresas -
Brasil. 3. Infraestrutura - Brasil. 4. Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (Brasil). 5. Indstrias Brasil. 6. Poltica social Brasil. 7. Pequenas e mdias empresas Brasil. I. Giambiagi, Fabio. II. Ttulo. CDD 338.981
SUMRIO
Parte I: O contexto macroeconmico

1. A construo de fundamentos para o crescimento sustentvel da economia brasileira Luciano Coutinho 2. Internacionalizao e competitividade: a importncia da criao de empresas multinacionais brasileiras Ana Cludia Alm, Rodrigo Madeira 3. O Brasil diante de um novo ciclo de investimento e crescimento econmico Fernando Pimentel Puga, Gilberto Rodrigues Bora Junior, Marcelo Machado Nascimento 4. Polticas governamentais pr-investimento e o papel do BNDES Rafael Oliva, Patricia Zendron 75 59 39 17
Parte II: Perspectivas para a atuao do BNDES

5. Planejamento corporativo 2009-2014 Yolanda Ramalho, Sonia Lebre Caf, Gisele Costa 6. Cenrios comparados da disponibilidade de recursos e alternativas de polticas para o futuro Selmo Aronovich, Francisco Rigolon 7. Desafios da gesto de pessoas para o desenvolvimento Cludia Pimentel Trindade Prates, Paulo de S Campello Faveret Filho, Renata Buarque Goulart Coutinho 8. O BNDES e o mercado de capitais uma abordagem sustentvel Sergio Eduardo Weguelin Vieira, Sergio Fldes Guimares 9. A metodologia de avaliao de empresas: uma sistemtica para avaliar ativos intangveis e competitividade com base no padro de concorrncia Adriano Dias Mendes, Joo Paulo Carneiro de H. Braga 10. O BNDES e o apoio s exportaes Fabrcio Catermol 163 151 137 123 107 93
Parte III: O BNDES e as bases para o crescimento: inovao e infraestrutura

11. Reflexes sobre a inovao no Brasil e o papel do BNDES Helena Tenrio Veiga de Almeida, Flvia Campos Kickinger 12. O BNDES e a estruturao de projetos de infraestrutura Rodolfo Torres, Cleverson Aroeira 13. A expanso da infraestrutura no Brasil e o project finance Nelson Siffert Filho 14. O BNDES e os novos caminhos da logstica Sander Magalhes Lacerda, Gabriela Laplane, Jorge Antonio Pasin 227 211 197 181
Parte IV: O BNDES e o apoio indstria

15. O setor de bens de capital: diagnstico e perspectivas Andr Nassif, Tiago Toledo Ferreira 16. A reestruturao mundial da indstria automotiva, o Brasil e o papel do BNDES Haroldo Fialho Prates, Paulo Castor de Castro, Tiago Toledo Ferreira 17. Perspectivas e desafios no setor de petrleo e gs Ricardo Cunha da Costa, Rogrio Londero Boeira, Caio Britto de Azevedo 18. O apoio ao setor de tecnologia da informao Regina Maria Vinhais Gutierrez 19. A indstria farmacutica nacional: desafios rumo insero global Pedro Lins Palmeira Filho, Luciana Xavier de Lemos Capanema 20. Insumos bsicos: diagnstico e perspectivas Roberto Zurli Machado, Paulo Sergio Moreira da Fonseca 21. O papel do BNDES no desenvolvimento do setor sucroenergtico Artur Yabe Milanez, Carlos Eduardo de Siqueira Cavalcanti e Paulo de S Campello Faveret Filho 335 321 307 293 275 261 243
SUMRIO
e a questo ambiental
Parte V: O BNDES, a poltica social, pequena e mdia empresa

351
22. O S do BNDES e a sustentabilidade do desenvolvimento Ricardo Henriques, Lus Otvio Reiff 23. Propostas para o apoio s pequenas e mdias empresas com potencial de crescimento Fernando Ceschin Rieche, Leonardo Pereira Rodrigues dos Santos 24. Os desafios da sustentabilidade ambiental e as polticas do BNDES Eduardo Bandeira de Mello, Mrcio Macedo Costa 25. BNDES e emprego Leonardo de Oliveira Santos, Luciano Machado, Roberto de Oliveira Pereira 26. As polticas pblicas e o desafio das cidades uma proposta de financiamento ao desenvolvimento urbano e regional Carlos Henrique Reis Malburg 27. O apoio ao desenvolvimento regional e aos arranjos produtivos locais Helena Maria Martins Lastres, Cristina Lemos, Eduardo Kaplan, Cristiane Garcez, Walsey Magalhes
373
387
407
421
437
APNDICES
Apndice 1: Desembolsos do BNDES (R$ Milhes correntes) Apndice 2: Desembolsos do BNDES (R$ Milhes constantes de 2009)/A Apndice 3: Desembolsos do BNDES (% do PIB) 454 456 458
Apresentao
Em 1999, o BNDES publicou o livro A economia brasileira nos anos 90. O denominador comum de todos os captulos era uma reflexo sobre o pas feita por parte de tcnicos da casa ou que estavam na poca trabalhando na casa, exprimindo a capacidade analtica da instituio. Aproveitando a circunstncia de que o pas estava em plena transio entre dcadas, ali se fez uma reflexo acerca dos rumos que o Brasil vinha trilhando at ento e sobre os desafios que ento se colocavam. Analisados retrospectivamente, percebe-se que os textos espelhavam a discusso da poca e sinalizavam para alguns dos fenmenos que de fato seriam observados posteriormente. Pouco mais de 10 anos depois daquele exerccio de reflexo, o momento atual uma poca propcia para repetir esse esforo institucional, principalmente porque estamos novamente em fase de transio entre dcadas, ocasio sempre favorvel a que se faa um balano dos acontecimentos passados e se apresentem as metas para o futuro. Com esse objetivo, mas procurando agora focar a anlise nos desafios colocados especificamente para a atuao do BNDES em uma economia que na prxima dcada que, tudo indica, dever ser muito diferente daquela em que vivemos, procuramos realizar um esforo coletivo para deixar o registro da reflexo de alguns dos seus melhores quadros funcionais. Sabemos que os tempos so outros; que a orientao do BNDES bastante diferente em relao que prevalecia h 10 anos; e que muitos dos autores daqueles artigos de 1999 se aposentaram ou j no trabalham mais na instituio, por uma razo ou outra. Nada disso, porm, impede o reconhecimento de que o BNDES continua a ser um celeiro de quadros da burocracia oficial, com capacidade de pensar tanto acerca dos rumos do pas, como do destino da prpria instituio. O Brasil que se anuncia para a prxima dcada implica desafios significativos para o pas como um todo e para o BNDES em particular. A instituio ser chamada a operar em um contexto que lhe inteiramente novo. O mundo em que tradicionalmente o BNDES operou nas ltimas dcadas simplesmente deixou de existir.
O presente livro est dividido em cinco blocos de captulos. Na primeira parte, faz-se um balano de algumas tendncias econmicas e apresenta-se o quadro de algumas variveis centrais, como o investimento, quadro esse que se tem em perspectiva para os prximos anos e que serve de referncia para a anlise dos demais captulos. Na segunda parte, estabelecem-se avanos e desafios do que se poderia denominar agenda corporativa do BNDES, enfatizando aqueles temas que dizem respeito instituio em si, com destaque para o planejamento das suas atividades; o seu funding, os desafios em termos de aprimoramento dos seus recursos humanos; e o papel do BNDES no mercado de capitais e no apoio s exportaes. Nas demais partes do livro, pe-se ateno na atuao setorial da instituio, nos campos da infraestrutura; do apoio indstria; e de atividades diversas englobadas, na ltima parte, como os setores sociais, o meio ambiente e a pequena e mdia empresa. Esperamos, com este livro, colaborar para a discusso dos rumos do BNDES na prxima dcada. A instituio, acompanhando esse ambiente de mudana que o pas e o mundo enfrentam, est passando por uma grande renovao dos seus quadros e por transformaes importantes em seus processos e formas de atuao. O BNDES da dcada de 2010 ser muito diferente do BNDES de outras pocas. nossa expectativa que o livro possa contribuir positivamente para prepar-lo para os desafios do futuro. Aproveitamos para agradecer o esforo de todos os autores que, apesar da rotina diria de muito trabalho, conseguiram dedicar um tempo precioso para escrever sobre a atuao do BNDES nos prximos anos. Agradecemos tambm s equipes do GP/DEDIV/GEDIT e do GP/DEDIV/GEVEN, que, com competncia e dedicao j conhecidas de longa data , viabilizaram a edio e o lanamento do livro. Finalmente, agradecemos em especial a contribuio de Joo Carlos Ferraz, diretor do BNDES, que, desde o incio do projeto, empenhou-se para que ele fosse bem-sucedido. Sua leitura e seus comentrios das verses iniciais de diversos captulos foram fundamentais para a elaborao do produto final.
Parte I
O contexto macroeconmico
1
A construo de fundamentos para o crescimento sustentvel da economia brasileira
Luciano Coutinho1
A capacidade demonstrada pela economia brasileira de superar rapidamente os impactos da grande crise financeira mundial de 2008-2009 deve ser objeto de cuidadosa reflexo. Essa reflexo deve buscar compreender e reforar os fatores de robustez, bem como minimizar os fatores de debilidade, para viabilizar a construo de fundamentos ainda mais slidos que permitam assegurar mais autonomia e sustentabilidade ao crescimento nos prximos anos. O objetivo deste breve artigo abordar a questo dos fundamentos macroeconmicos, com base na hiptese de que os mesmos fatores que contriburam para o Brasil recuperar-se rapidamente da crise sero necessrios para a retomada e a continuidade da trajetria de crescimento acelerado apresentada pelo pas at ser interrompida em 2009. Alm disso, impem-se as perguntas: sero esses fatores suficientes para garantir a sustentabilidade ou novas iniciativas/reformas se faro imprescindveis? Quais riscos devem ser contornados e quais polticas e medidas devem ser empreendidas? As respostas so afirmativas: ser necessrio empreender ou fortalecer polticas/reformas para defletir riscos e robustecer a sustentao do crescimento.
1 Professor convidado do Instituto de Economia da Unicamp e presidente do BNDES, desde maio de 2007. O autor agradece os comentrios e observaes de Joo Carlos Ferraz, Francisco Eduardo Pires de Souza e Fabio Giambiagi, alm da paciente e valiosa ajuda de Ana Cludia Alm.
18 | O BNDES EM UM BRASIL EM TRANSIO
O texto est dividido em 10 sees. Aps esta breve introduo, ressaltam-se os principais pontos que favoreceram o pas no combate crise. A seguir, busca-se tratar dos riscos e desafios, bem como das polticas e iniciativas macroeconmicas necessrias para reforar a sustentabilidade do crescimento. preciso ter em mente que o bom desempenho da economia no enfrentamento da crise resultou em expressivo aumento da confiana da comunidade internacional no Brasil, o que se traduz em ingresso abundante de capitais enquanto essa confiana se mantiver. As duas sees posteriores enfocam o fortalecimento do mercado consumidor, a relevncia do crdito e as oportunidades de investimento, que, juntos, determinaro o ritmo possvel de crescimento da economia nos prximos anos. Na sequncia, enfatiza-se a necessidade de avanar no processo de inovao, crucial para aumentar a competitividade das empresas brasileiras. Alm disso, uma poltica mais poderosa e eficaz de fomento s exportaes, principalmente de manufaturados, imprescindvel para evitar uma ampliao indesejvel do dficit em transaes correntes. A seo posterior aborda a questo do financiamento dos investimentos nos prximos anos. Finalmente, a ltima parte apresenta algumas consideraes finais.
financeira mundial
A economia brasileira ultrapassou bem o stress-test da crise
Os efeitos da crise financeira internacional de setembro de 2008 sobre a economia mundial foram bastante graves em 2009. Entretanto, graas s polticas fiscais e monetrias anticclicas adotadas globalmente, o grau de aprofundamento da crise foi minimizado e sua durao pode ser menor do que se esperava inicialmente. As projees mais recentes do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e do Institute of International Finance (IIF) mostram a recuperao do crescimento mundial, em 2010 e 2011, sob a liderana das economias em desenvolvimento (Tabela 1). Segundo o FMI, os pases em desenvolvimento crescero, em mdia, 6,3% e 6,5%, em 2010 e 2011, respectivamente, ante taxas de 2,3% e 2,4% dos pases desenvolvidos. H, hoje, um consenso de que o crescimento da economia mundial ser puxado na(s) prxima(s) dcada(s) pelas economias em desenvolvimento. Nesse sentido, em termos de tendncias, j est configurado um decoupling entre o crescimento anmico das economias desenvolvidas e a firme propenso ao crescimento das economias em desenvolvimento. Essa firmeza baseia-se, em geral, em uma combinao favorvel de boas condies fiscais, balanos de pagamentos robustos e protegidos por elevados volumes de reservas de divisas, capacidade endgena
1 | A construo de fundamentos para o crescimento sustentvel da economia brasileira | 19
de expanso do crdito, taxas de poupana domstica relativamente elevadas, mercados internos dotados de muitas oportunidades rentveis de investimento e um potencial de forte expanso do consumo.
Tabela 1: Crescimento real do PIB (% ao ano) em pases selecionados
Projees IMF
2010 Mundo 4,2 2,3 3,1 1,0 1,2 1,5 1,3 1,9 6,3 4,2 5,5 10,0 8,8 4,0 2011 4,3 2,4 2,6 1,5 1,7 1,8 2,5 2,0 6,5 4,5 4,1 9,9 8,4 3,3 2010 3,4 2,5 3,3 1,0 3,4 6,5 4,4 7,3 10,0 8,5 4,2
Projees IIF
2011 2,7 1,8 2,7 0,9 1,3 6,0 3,5 4,4 9,5 8,0 2,7
Pases desenvolvidos
EUA Zona do euro Alemanha Frana Reino Unido Japo
Pases em desenvolvimento
Mxico Brasil China ndia Rssia
Fontes: IMF (2010) e IIF (2010).
O Brasil rene uma srie desses trunfos que o tornaram apto a combater os efeitos negativos da crise financeira internacional sobre o seu desempenho econmico. Em comparao com outros momentos de turbulncia global, o Brasil pde contar com: i. o potencial de seu mercado interno;
ii. a existncia de planos firmes de investimento, principalmente nas infraestruturas, marcados por alto retorno e baixo risco de demanda; iii. um sistema bancrio fortalecido, solvente e sujeito a um sistema de regulao abrangente e eficiente; iv. bancos pblicos capazes de adotar uma postura anticclica, expandindo crdito em um momento de crise de confiana nos mercados; e v. uma situao de solvncia externa muito favorvel em comparao com padres histricos, refletida no nvel recorde de reservas internacionais e na dvida externa lquida negativa. Em relao s operaes de crdito, a ao anticclica dos bancos pblicos foi fundamental para evitar o aprofundamento agudo da recesso: em 2009, houve uma expanso nominal total do crdito de 15%, e o estoque atingiu 45% do PIB, nesse mesmo ano, graas a uma substancial ampliao da oferta de crdito pelos bancos federais.
Polticas macroeconmicas comprometidas com a estabilizao

inegvel o papel fundamental que a poltica fiscal anticclica do governo teve na recuperao do pas da crise financeira internacional. Nesse campo, o Brasil no esteve sozinho: em nvel mundial e principalmente nas economias desenvolvidas , observou-se um ativismo fiscal anticclico h tempos no visto, o que se refletiu em aumentos substanciais da dvida pblica lquida sobre o PIB, em 2009, e nas projees para 2010 e 2011 (ver Grfico 1). 2
Grfico 1: Dvida lquida do setor pblico/PIB (%) em pases selecionados
Projeo 130 120 110 100 90 80 70 60 50 40 30 2003 2004 2005 2006 58,4 54,1 45,1 81,5 101,2 129,8 Japo 117,8 Itlia
78,9 Frana 78,3 Reino Unido 71,9 Estados Unidos 71,8 Alemanha
42,3 38,4 2008
38,3 2007
42,9 2009 2010
38,1 Brasil 2011
Fontes: FMI e BCB.
No caso da evoluo da dvida lquida do setor pblico (DLSP) no Brasil, cabe uma observao importante. O movimento de desvalorizao do real frente ao dlar no perodo seguinte ao agravamento da crise contribuiu para a reduo da relao DLSP/PIB. Como a posio do Brasil de credor lquido em dlares, a desvalorizao do real contribuiu para a reduo da DLSP/PIB at o fim de 2008. Pela primeira vez na histria econmica brasileira, uma desvalorizao da moeda domstica resultou em queda da dvida pblica. A reduo da DLSP/PIB foi posteriormente revertida, principalmente pelo efeito da contrao do PIB e pela revalorizao do real na fase de recuperao do crescimento a partir do segundo trimestre de 2009. Ultrapassada a crise, o compromisso da poltica fiscal volta a ser o cumprimento das metas de supervit primrio, de forma a retomar a trajetria de queda da relao dvida pblica/PIB, interrompida em 2009. Alm disso, permanece o desafio de aumentar os nveis de investimento do setor pblico, sem comprometer o bom andamento das contas do governo. O governo brasileiro j se comprometeu com a sustentao de um supervit primrio de 3,3% do PIB em
2
Ver BNDES (2009) e Unctad (2009).
2010 e em anos subsequentes, para retomar a trajetria de reduo da razo dvida pblica sobre o PIB. Importa sublinhar que, mantido o supervit primrio prximo de 3,5% do PIB, a tendncia ser de reduo do dficit nominal para nveis inferiores a 1,5% do PIB, conforme se pode observar no Grfico 2. A consolidao dessa tendncia facilitar a conduo da poltica monetria e abrir espao, mais adiante, para que se retome a trajetria de queda da taxa real de juros em direo a um patamar coerente com o nvel de risco-pas do Brasil. Obviamente, a obteno desse crculo virtuoso entre reduo do dficit nominal e reduo da taxa real de juros depende da capacidade das autoridades econmicas de manter as expectativas de inflao sob controle. Para assegurar que esse crculo virtuoso se torne efetivo, essencial que as polticas fiscal e monetria sejam manejadas de modo coordenado uma auxiliando a outra. Com efeito, num contexto de firme reativao do gasto privado em investimento e consumo, propulsionada pela expanso do crdito, a poltica fiscal pode ser proativa. Em momentos de acelerao exagerada do crescimento ou de descontrole de expectativas de inflao, a poltica fiscal pode assumir a liderana, desonerando o papel da poltica monetria. Essa combinao parece ser a mais adequada diante do desafio de reduzir tendencialmente o patamar da taxa real de juros de curto prazo.
Grfico 2: Brasil resultado fiscal (% do PIB)
2,9 3,2
3,4
3,2
3,3
3,8
3,9 3,2 3,4 3,5 2,1 0,1 -1,0 -0,3 0,4 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3
0,2 -0,1
0,0 -0,9 -3,4 -2,8 -3,3 -4,4 -5,1 -1,9 -3,4 -3,5 -2,7 -3,3 -1,5
-5,3 -6,6
-5,5 -7,0
-5,3
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010* 2011* 2012* 2013* 2014* Primrio Nominal
Fontes: Banco Central (dados realizados) e Ministrio da Fazenda (projees). * Projees.
No que tange ao curto prazo, o grande desafio da poltica monetria ser saber dosar a elevao da taxa Selic para manter as expectativas sob controle e a inflao dentro da meta, sem comprometer o potencial de crescimento econmico do pas, tendo em vista que as taxas de juros brasileiras continuam expressivamente acima do nvel internacional.
Confiana da comunidade internacional e situao externa financeira mundial relativamente favorvel, apesar das sequelas da crise
O desempenho do Brasil tem uma avaliao positiva dos mercados de capitais, como refletem os indicadores de risco soberano e o volume de investimentos externos diretos (IED). O indicador EMBI+ mostra um distanciamento do risco-pas do Brasil em relao mdia dos pases emergentes (Grfico 3). Apesar da crise internacional, os IED para o Brasil atingiram US$ 26 bilhes em 2009, e as projees do Banco Central apontam para um montante de US$ 45 bilhes em 2010. A expectativa de que os fluxos de IED persistiro em patamar igual ou superior nos prximos anos. Com efeito, o Brasil considerado um dos principais alvos para os investidores estrangeiros: segundo a Unctad, o Brasil ser o quarto principal destino de investimentos diretos at 2011. 3 Matrias sobre o potencial do Brasil, publicadas nos principais veculos de mdia internacionais, mostram que a percepo do pas no cenrio internacional muito positiva. 4
Grfico 3: Evoluo do risco-pas (EMBI+), final de perodo, em pontos-base
900 800 700 600 500 400 300 200 dez/04 abr/05 100 366 245 ago/06 dez/05 abr/06 ago/05 311 223 169 ago/07 dez/06 abr/07 239 265 227 221 ago/08 dez/07 abr/08 dez/08 abr/09 ago/09 dez/09 196 abr/10 393 409 319 649
EMBI+Brasil
EMBI+pases emergentes
Fonte: Macrodados. * A ltima informao corresponde ao dia 27 de maio de 2010.
Vale acrescentar que o nvel de reservas internacionais, atualmente em torno de US$ 250 bilhes, e com tendncia a crescer, garante um colcho de liquidez importante em momentos de restrio financeira internacional.
Segundo Unctad (2009), a lista dos 15 destinos preferidos liderada pela China, seguida por Estados Unidos, ndia, Brasil e Rssia. Metade dos 20 destinos preferenciais formada por economias emergentes, o que se explica, sobretudo, por seu maior potencial de crescimento no longo prazo. 4 Ver Financial Times (2009) e The Economist (2009).
Outro ponto favorvel a diversificao dos destinos de nossas vendas externas, com a crescente participao das economias em desenvolvimento, que responderam, em 2009, por 58% das exportaes brasileiras. Isso positivo, tendo em vista que esses pases foram menos afetados pela crise e exibiro maior ritmo de crescimento nos prximos anos. O fato de que a economia brasileira se tornou um polo relevante de atrao de capitais nos prximos anos coloca em pauta o desafio de evitar uma tendncia persistente de apreciao do real. A poltica de aquisio de reservas por parte do Banco Central deve ser mantida em um contexto em que a conta de capitais tende a apresentar supervits importantes no futuro.
O fortalecimento do mercado consumidor, a expanso do emprego com formalizao e seus efeitos benignos
Depois de o pas ter registrado quedas expressivas do PIB de 3,3% e 1,5% no quarto trimestre de 2008 e no primeiro trimestre de 2009, respectivamente, a recuperao do nvel de atividade confirmou-se com a expanso de 1,5%,2,2% e 2,3% do PIB no segundo, terceiro e quarto trimestres de 2009 (todas as taxas com ajuste sazonal, em relao ao trimestre imediatamente anterior). A recuperao do PIB foi liderada pela expanso do mercado interno. O consumo das famlias registrou crescimento de 2,9%, 2,5% e 2,1% no segundo, terceiro e quarto trimestres. O desempenho do consumo das famlias refletiu o bom desempenho do mercado de trabalho: apesar da crise financeira, a taxa de desocupao mdia de 2009 ficou em 8,1%, apenas 0,2 ponto percentual acima do registrado em 2008 (7,9%), quando a economia havia crescido 5,1%, ante 2007. 5 Alm disso, a massa salarial real mdia cresceu 4% em 2009. Com a retomada de um crescimento do PIB mais acelerado em 2010, a tendncia de que o desemprego caia ainda mais e a massa salarial real cresa de modo firme, o que sustentar a capacidade de consumo das famlias, consolidando a perspectiva de expanso do mercado interno, o que, por sua vez, constitui um poderoso fator indutor de decises de investimento. Alm desse crculo virtuoso entre consumo domstico e investimentos, a expanso do emprego formal carrega consigo outros efeitos benignos de grande relevncia no longo prazo. O primeiro deles incluir novos contingentes de trabalhadores no sistema de aposentadoria e penso do INSS de um modo salutar, pois alavanca o crescimento das contribuies e remove, ipso facto, parte da presso que a informalidade exerce sobre os dispndios de seguridade social. O segundo efeito tem a ver com a formalizao simultnea do sistema empresarial associado formalizao do emprego e adoo crescente da nota fiscal eletrnica pelos estados
5
Ver o Captulo 25 deste livro, BNDES e emprego, de Leonardo de Oliveira Santos, Luciano Machado e Roberto de Oliveira Pereira.
da federao. Esses efeitos, combinados, tendem a aumentar a elasticidade-PIB das receitas tributria e previdenciria, abrindo espao para a reduo mais rpida da dvida pblica e/ou para a execuo de reformas que reduzam alquotas para ampliar ainda mais a base formal da economia.
As perspectivas de investimento: projetos de baixo risco de demanda e alto retorno
A recuperao firme do consumo das famlias, combinada com o aumento progressivo do nvel de utilizao da capacidade instalada da indstria, abriu caminho para uma retomada expressiva dos planos de investimento no segundo semestre de 2009. No segundo, terceiro e quarto trimestres de 2009, o investimento cresceu, respectivamente, 2,1%, 7,5% e 7,1% em relao ao trimestre imediatamente anterior (com ajuste sazonal). No primeiro trimestre de 2010, os planos de investimento mapeados pela APE/BNDES j indicavam uma expanso firme acima dos patamares pr-crise e no apenas nas cadeias voltadas para o mercado interno. Apesar da significativa queda da taxa de investimento para 16,7% do PIB em 2009, ante os 19% do PIB de 2008, a perspectiva de que a taxa agregada volte a subir em 2010 para a vizinhana de 19% e possa atingir 22% em 2014 (Grfico 4). imprescindvel que o investimento cresa consistentemente a taxas significativamente superiores expanso do PIB, de modo a criar nova capacidade produtiva de forma antecedente e evitar possveis estresses inflacionrios decorrentes da acelerao do nvel da demanda agregada.
Grfico 4: Projeo da taxa de investimento 2009-2014 (em % do PIB)
26% Projees 24% 22% 20% 18% 16% 14% 12% 10% 14,7% 15,3% 17,3% 16,7% 18,7% 18,8% 19,4% 20,0% 22,2% 21,4%
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fontes: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (dados observados) e rea de Pesquisas e Acompanhamento Econmico (APE) do BNDES (projees de 2010 a 2014).
O Brasil, como poucas economias, tem um grande nmero de oportunidades de investimento com alto retorno e baixo risco de demanda, notadamente nas infraestruturas e na grande cadeia de petrleo e gs. A perspectiva de que o montante total de investimentos atinja cerca de R$ 1,3 trilho de 2010 a 2013, o que representar um crescimento de 55% em relao ao que foi investido em 2005-2008 (Tabela 2). Se confirmados esses planos, o crescimento dos investimentos alcanar, em mdia, 9% ao ano. 6 O destaque ser a cadeia de petrleo e gs, que receber investimentos de R$ 340 bilhes um crescimento mdio de 16,3% ao ano (Tabela 2).7 Em relao infraestrutura, os setores de energia eltrica, telecomunicaes, saneamento, ferrovias, transporte rodovirio e portos tero investimentos de R$ 310 bilhes, com crescimento mdio anual de 9,2%. 8 Esses setores so prioridades do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
Tabela 2: Mapeamento dos investimentos 2010-2013
Setores
Indstria
Petrleo e gs Minerao Siderurgia Qumica Automotivo Eletroeletrnica Papel e celulose 314 160 53 26 20 23 15 17 199 67 66 22 19 21 5 343 856
Valores (R$ bilho)

2005-2008 2010-2013
549 340 52 51 34 32 21 19 310 98 67 39 56 36 15 465 1.324
Crescimento
%
74,7 112,8 (3,0) 99,4 70,8 37,7 38,9 10,4 55,3 45,6 2,0 76,2 195,5 73,1 217,6 35,7 54,7
% a.a.
11,8 16,3 (0,6) 14,8 11,3 6,6 6,8 2,0 9,2 7,8 0,4 12,0 24,2 11,6 26,0 6,3 9,1
Infraestrutura
Energia eltrica Telecomunicaes Saneamento Ferrovias Transporte rodovirio Portos
Edificaes* Total
Fonte: GT Investimento do BNDES. Elaborao da APE/BNDES.

* Inclui as edificaes residenciais e comerciais e instalaes desportivas (no contm os gastos das famlias com reformas).
Ver o Captulo 3 deste livro, O Brasil diante de um novo ciclo de investimento e crescimento econmico, de Fernando Pimentel Puga, Gilberto Rodrigues Bora Junior e Marcelo Machado Nascimento. 7 Ver o Captulo 17 deste livro, Perspectivas e desafios no setor de petrleo e gs, de Ricardo Cunha da Costa, Rogrio Londero Boeira e Caio Britto de Azevedo. 8 Ver os Captulos 12, 13 e 14 deste livro, respectivamente: O BNDES e a estruturao de projetos de infraestrutura, de Rodolfo Torres e Cleverson Aroeira; A expanso da infraestrutura no Brasil e o project finance, de Nelson Siffert Filho; e O BNDES e os novos caminhos da logstica, de Jorge Antonio Pasin, Sander Magalhes Lacerda e Gabriela Laplane.
Os elevados montantes de investimentos previstos em segmentos importantes de infraestrutura (destaque para energia eltrica) explicam-se por quase duas dcadas e meia de subinvestimento em infraestrutura no Brasil e, consequentemente, pela taxa de retorno alta na maioria dos setores, garantida pela demanda reprimida. O setor de construo civil tambm recebeu um impulso importante com o lanamento do programa Minha Casa, Minha Vida, cuja meta atingir, at o fim de 2010, a construo de 1 milho de moradias. At o fim de 2009, o programa atingiu 66% da meta (666 mil), considerando o total de unidades habitacionais contratadas e em anlise. Quando se consideram as unidades habitacionais nas faixas mais baixas de renda (0 a 3 salrios), houve 393,8 mil unidades contratadas, o que correspondeu a 98% da meta do programa. A projeo do Minha Casa, Minha Vida para o perodo 2011-2014 (PAC 2) de construo de 2 milhes de moradias. A Copa do Mundo de 2014 e os Jogos Olmpicos de 2016 tambm induziro uma srie de investimentos importantes: na construo e reforma de novos estdios e instalaes, em projetos de urbanizao e logstica, transporte de passageiros, reforma e construo de hotis. Esses investimentos podero totalizar R$ 11,5 bilhes (Copa do Mundo de 2014) e R$ 28,8 bilhes (Jogos Olmpicos de 2016) no perodo 2011-2016.9 Vale ressaltar que todos os investimentos em infraestrutrura a serem apoiados pelo BNDES envolvero projetos ambientalmente sustentveis e daro prioridade aos respectivos entornos socioambientais.
O avano da inovao continua sendo o nosso maior desafio para o futuro
Alm de condies macroeconmicas benignas ao crescimento econmico, imprescindvel que o sistema produtivo brasileiro acelere seus processos de inovao em todos os planos: novos produtos diferenciados, novos processos, aumento contnuo de produtividade e de avanos na qualidade da gesto e da governana.10 Na concepo abrangente do grande economista Joseph Schumpeter, a inovao tecnolgica a mola propulsora da criao de dinamismo e de capacidade de competir dos sistemas nacionais. Por isso, a inovao no plano empresarial deve merecer apoio sistemtico e abrangente, com empenho redobrado, como fazem os pases desenvolvidos e os pases em desenvolvimento que esto logrando dominar a terceira onda de progresso industrial e tecnolgico. Isso exige olhar o futuro e divisar cenrios de longo prazo que auxiliem a definio de rumos e permitam a formulao de estratgias eficazes.
9
As estimativas dos investimentos na Copa do Mundo de 2014 so da Fifa, e o montante de inverses nos Jogos Olmpicos de 2016 refere-se ao projetado pelo Ministrio dos Transportes. Ver Morais e Euzbio (2009). 10 Ver o Captulo 11 deste livro,Reflexes sobre a inovao no Brasil e o papel do BNDES, de Flvia Campos Kickinger e Helena Tenorio Veiga de Almeida.
inegvel o relativo atraso do complexo das tecnologias de informao e de comunicaes (TICs) no Brasil. Essas cadeias, cujas taxas de crescimento so duas vezes e meia superiores mdia internacional, representam apenas 5,5% do valor agregado da indstria brasileira, em contraposio a uma ponderao mdia de 27,5% no valor agregado da indstria dos pases desenvolvidos.11 No h dvida de que, nesse campo, o Brasil perdeu espao, enquanto as economias asiticas em desenvolvimento vm avanando celeremente na manufatura e na exportao de bens e servios associados s tecnologias de informao e de comunicaes. Isso explica, em larga medida, o peso crescente e o sucesso dessas economias no comrcio mundial de manufaturas desde o incio dos anos 1990. O desenvolvimento de uma base empresarial privada forte no complexo das TICs deve, doravante, receber mais ateno.12 O fomento ao desenvolvimento de pequenas e mdias empresas inovadoras e a consolidao e/ou internacionalizao de empresas vitoriosas so eixos relevantes para a recuperao da defasagem brasileira.13 A mesma orientao deve ser almejada para as cadeias de frmacos-farmacutica; biotecnologia aplicada sade, agricultura e meio ambiente; nanotecnologia aplicada a materiais, metalurgia e minerais no metlicos.14 O sucesso na inovao nesses setores e cadeias exige, decerto, objetivos pragmticos bem definidos e a confluncia das polticas industrial, de comrcio exterior, de cincia e tecnologia e de educao. Nesse aspecto, destacam-se a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), o Plano de Ao em Cincia, Tecnologia e Inovao (PACTI), do Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT), e o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), lanados pelo governo federal.15 O grande objetivo desses programas deve ser a conscientizao das empresas de que a prtica persistente e firme da inovao o principal instrumento para garantir competitividade de longo prazo economia brasileira. Nesse sentido, a emergncia da Mobilizao Empresarial pela Inovao (MEI) representa um fato relevante que deve merecer o apoio governamental sem que isso substitua o papel de protagonista e a liderana do setor privado na inovao. A abertura a um dilogo frutfero no sentido de aperfeioar os incentivos e polticas de apoio inovao deveria ser um dos objetivos da MEI, alm do indispensvel processo de mobilizao e conscientizao do sistema empresarial, especialmente da base de pequenas e mdias empresas.
11 Dados 12 Ver
de 2005, cuja fonte foi Unctad (2005). o Captulo 18 deste livro, O apoio ao setor de tecnologia da informao, de Regina Maria Vinhais Gutierrez. 13 Ver o Captulo 2 deste livro, Internacionalizao e competitividade: a importncia da criao de empresas multinacionais brasileiras, de Ana Cludia Alm e Rodrigo Madeira. 14 Ver o Captulo 19 deste livro, A indstria farmacutica nacional: desafios rumo insero global, de Pedro Lins Palmeira Filho e Luciana Xavier de Lemos Capanema. 15 Para uma anlise detalhada da PDP, ver o Captulo 4 deste livro, Polticas governamentais pr-investimento e o papel do BNDES, de Rafael Oliva e Patricia Zendron.
As aes coordenadas da PDP e do PACTI visam aos seguintes pontos: i. expanso e consolidao do sistema nacional de cincia, tecnologia e inovao (C,T&I);
ii. promoo da inovao tecnolgica no setor privado, com especial ateno instalao de centros de P&D pelas grandes empresas; iii. incentivo pesquisa, desenvolvimento e inovao (P,D&I) em reas estratgicas; e iv. promoo da cincia, tecnologia e inovao (C,T&I) para o desenvolvimento social. Novos avanos so necessrios no que toca formulao clara de objetivos de longo prazo, com foco bem definido e desenho prtico das estratgias para sua consecuo. Em relao ao PDE, o principal objetivo aumentar a qualidade da educao bsica e da educao mdia profissionalizante, tendo em vista que esta o pilar de uma boa formao dos profissionais do futuro. A PDP, o PACTI e a PDE deveriam ser balizados por um horizonte de, pelo menos, duas dcadas. Isso requer avanos na formulao de estratgias de longo prazo que ultrapassem a simples fixao de objetivos e estabeleam, pragmaticamente, meios e polticas de execuo.
A relevncia da dinamizao das exportaes para a sustentabilidade do crescimento: o papel da PDP
A capacidade diferenciada da economia brasileira de atrair capitais, em grande escala, nos prximos anos no deveria induzir a uma atitude de negligncia em relao ao dficit em transaes correntes, nem tampouco crena de que o sistema de flutuao cambial resolver suave e automaticamente os problemas. O sistema de flutuao pode conviver com longos perodos de desequilbrio, e suas correes tendem a ocorrer de forma abrupta, desestabilizadora e onerosa (via maxidepreciaes). A melhor maneira de prevenir essas correes reside na moderao intertemporal do dficit em transaes correntes por meio da dinamizao firme e persistente das exportaes lquidas. A acelerao do crescimento das exportaes imperiosa para sustentar um supervit comercial mnimo (de 2,0% do PIB), de modo a neutralizar a maior parte do dficit estrutural na conta de servios e rendas (de 3,5% do PIB).16 Ademais, a dinamizao das exportaes imprescindvel para suportar o crescimento das importaes necessrio ampliao dos investimentos e ao avano da produtividade.
16 Ver
o Captulo 10 deste livro, O BNDES e o apoio s exportaes, de Fabrcio Catermol.
Em suma, a dinamizao das exportaes deve ser considerada condio sine qua non para o crescimento sustentvel da economia nas prximas dcadas, preservando-se a relativa robustez, recm-alcanada, do balano de pagamentos. O reconhecimento dessa condio implica a priorizao da poltica de competitividade (associada de inovao). A poltica de competitividade, como sabemos, requer aes em trs nveis: sistmico, estrutural/setorial e microeconmico. No plano sistmico, destacam-se trs vertentes: a combinao taxa de juros/taxa de cmbio; a oferta de infraestrutura em condies razoveis de qualidade e preo; e as condies de tributao e tratamento fiscal. A primeira vertente poder ser qualitativamente melhorada com a contribuio da poltica fiscal de longo prazo, combinada com uma atuao eficiente do Banco Central (no sentido de no utilizar a tendncia apreciao da taxa de cmbio como poltica anti-inflacionria coadjuvante). A segunda est associada expanso da taxa agregada de investimento (e poupana) com ampliao continuada das inverses em infraestrutura. Finalmente, a terceira requer que a reforma tributria retorne agenda de prioridade pblica primordialmente com um vis pr-competitividade. Vale sublinhar que a desonerao das exportaes e do custo do investimento deveria nortear os primeiros passos da reforma tributria (juntamente com o estmulo poupana e a reduo da regressividade). A reforma do sistema de incidncia do ICMS e a soluo para o srio problema do estoque de crditos tributrios acumulados merecem indubitvel prioridade. No que toca ao plano estrutural/setorial, a agenda depende do fortalecimento e do aperfeioamento da PDP, com mais vis pr-competitividade. Como j foi assinalado na seo anterior, o desenvolvimento dos setores intensivos em inovao (tecnologia da informao e comunicaes, farmoqumica, biotecnologias aplicadas, nanotecnologia e materiais) fundamental para evitar o agigantamento de dficits comerciais nesses campos. De outro lado, a PDP prope aprofundar a liderana brasileira nas cadeias em que j mostramos competitividade, tanto no plano das exportaes quanto no da afirmao de empresas brasileiras com porte e atuao mundial.17 Cumpre aproveitar o potencial completo dessas cadeias, desdobrando o desenvolvimento competitivo de suas respectivas bases supridoras de bens de capital, insumos, engenharia e servios. Ou seja, preciso estimular fortemente a inovao e a competitividade a montante e a jusante das empresas lderes. So exemplos desse tipo de agenda a grande cadeia de petrleo e gs, a petroqumica, vrios agronegcios, carnes e protenas, celulose e papel e minerao.
17 Ver
o Captulo 20 deste livro, Insumos bsicos: diagnstico e perspectivas, de Roberto Zurli Machado e Paulo Sergio Moreira da Fonseca.
Ao mesmo tempo, a PDP prope agendas de desenvolvimento e de superao de deficincias para um grande conjunto de cadeias produtivas com potencial competitivo. O desdobramento de novas especializaes competitivas em manufaturas e servios de maior valor agregado, intensivos em inovao, deve ser almejado como objetivo permanente, quando considerada a relevncia do desempenho exportador nas prximas dcadas. Pela sua relevncia, o setor de bens de capital merece especial ateno, dada a perspectiva favorvel de expanso dos segmentos que suprem as cadeias competitivas.18 O complexo automobilstico, incluindo caminhes e nibus, enfrentar competio cada vez mais acirrada de concorrentes asiticos e precisar acelerar sua capacitao em engenharia e desenvolvimento de produtos que incorporem inovao com vis pr-sustentabilidade ambiental.19 O desenvolvimento de veculos eltricos deve ser objeto de poltica de fomento especfica. Se no avanar velozmente em termos de inovao e de criao de novas competncias, o nosso complexo automobilstico se ver seriamente ameaado. Outras cadeias de bens durveis de consumo (eletroeletrnicos e eletrodomsticos) tambm precisaro inovar de modo mais rpido e criativo para resistir s importaes e manter mercados externos. Esse mesmo desafio vlido e urgente para os setores tradicionais da indstria (vesturio, calados, higiene e limpeza, cosmticos e utenslios). Em suma, a agenda de desenvolvimento competitivo, com inovao proativa, deve ser o eixo norteador das estratgias privadas. No plano microeconmico, o desafio, conforme explicitado na seo anterior, disseminar a cultura da inovao para a competitividade na base de mdias e pequenas empresas. Isso demanda a organizao de um amplo processo de mobilizao, conscientizao e, pragmaticamente, a adoo de tcnicas de gesto da inovao adequadas ao porte e s caractersticas das empresas.
O financiamento dos investimentos nos prximos anos: o necessrio
desenvolvimento de bases privadas de financiamento de longo prazo
Os desembolsos do BNDES bateram novo recorde em 2009, quando atingiram R$ 137,4 bilhes. 20 Esse nmero refletiu a firme tendncia de crescimento da demanda por financiamentos de longo prazo observada nos ltimos anos, como resultado da retomada do crescimento da economia brasileira (a partir de 2004), o que, por sua vez, ampliou significativamente a escala das necessidades urgentes de inverses em infraestrutura. Em segundo lugar, em 2009 a poltica anticclica implicou um papel contrabalanador por parte dos bancos pblicos, de modo a
18 Ver
o Captulo 15 deste livro, O setor de bens de capital: dilogos e perspectivas, de Andr Nassif e Tiago Toledo Ferreira. o Captulo 16 deste livro,A reestruturao mundial da indstria automotiva: o Brasil e o papel do BNDES, de Haroldo Fialho Prates, Paulo Castor de Castro e Tiago Toledo Ferreira. 20 Ver Apndice deste livro.
19 Ver
evitar que a contrao do crdito privado arrastasse o sistema empresarial para uma sria crise debilitadora de sua solvncia. Com efeito, entre setembro de 2008 e dezembro de 2009, os bancos pblicos foram responsveis por 73% da expanso do crdito. Isoladamente, o BNDES contribuiu com 37% da oferta adicional de financiamento economia. Ultrapassados os impactos negativos da crise e dada a perspectiva de crescimento firme da economia brasileira, os componentes anticclicos da atuao do BNDES (tpicos de curto prazo) foram removidos, e o crdito privado, naturalmente, tende a crescer elasticamente e retomar o perfil anterior. Com efeito, em 2010 o sistema bancrio privado vem expandindo a oferta de crdito a uma taxa anualizada de cerca de 10%, com tendncia a subir. Dadas as suas caractersticas de higidez e alta capitalizao, a tendncia da banca privada ser de manter um ritmo forte de crescimento nos prximos anos, considerando que o processo de mobilidade social ascendente (nova classe mdia) e o crescimento do emprego formal abrem novas fronteiras para ampliar a bancarizao e a oferta de financiamentos. De fato, apesar do expressivo aumento das operaes de crdito nos ltimos anos passando de um patamar de 22% do PIB, em 2002, para 45% do PIB, em 2009 , as comparaes internacionais mostram que h um grande potencial de expanso no Brasil, como se pode observar no Grfico 5. Por isso, o ritmo de crescimento do crdito deve ser objeto de observao atenta da poltica monetria, que, pragmaticamente, deve utilizar todos os instrumentos de controle para manter a compatibilidade e a coordenao entre a expanso da oferta e da demanda, visando sustentao intertemporal da estabilidade de preos.
Grfico 5: Total de operaes de crdito (em % do PIB) pases selecionados
210,0 202,4 190,9 176,3 168,7 155,4 160,0 132,4 104,9 100,9 100,6 96,5 96,8 80,2 60,0 45,0 43,4
Em %
110,0
31,6
22,6 20,0 18,3 Venezuela Uruguai Mxico
10,0 Alemanha Dinamarca frica do Sul China Coreia do Sul Reino Unido Espanha Frana Japo Itlia EUA Chile Brasil* ndia Rssia
17,0 12,5 Argentina Paraguai
Fonte: Thorsten et al. (2009).

* O dado do Brasil refere-se ao ano de 2009 e a fonte o Banco Central.
Do ponto de vista da expanso da oferta, a grande questo em aberto para o futuro diz respeito capacidade do sistema bancrio privado de ultrapassar as fronteiras do lucrativo financiamento ao consumo das famlias e da oferta de capital de giro s empresas, passando a contribuir para financiar os investimentos com prazos de maturidade mais longos (superiores, no mnimo, a cinco anos). O empecilho principal para a expanso da oferta de crdito privado ao investimento reside na estrutura muito curta dos passivos bancrios, em razo da exigncia de liquidez diria por parte do pblico investidor sobre depsitos a prazo, caderneta e fundos de poupana. Consolidada a estabilizao da economia e dada a perspectiva de robustecimento das finanas pblicas, com queda das razes DLSP/PIB e dvida bruta/PIB, est maduro o ambiente para a formao de uma estrutura de termo de taxas de juros, normal, sob condies de confiana, em que o prazo de maturidade, o risco percebido e o retorno esperado dos ativos financeiros estejam positivamente correlacionados. A migrao da estrutura atual perversa e ancorada em liquidez diria, ausncia de risco e remunerao elevada para o padro normal em um sistema financeiro desenvolvido pode ser induzida por meio da oferta crescente de ativos de mdia/longa maturidade com taxas de retorno mais atraentes. Para isso, tanto o tratamento tributrio quanto o aprofundamento de mercados secundrios que providenciem liquidez a esses ativos deveriam ser objeto de um esforo concertado das autoridades econmicas, em parceria com o sistema bancrio. medida que esses instrumentos financeiros de poupana com perfil mais longo ganhem peso e espao, ser natural a expanso do crdito bancrio privado ao investimento com prazos compatveis. Por isso, a agenda de incentivo poupana domstica de mdio e longo prazos, incluindo a poupana familiar e individual e a poupana institucional por meio de fundos de previdncia e penso, deveria ser priorizada e valorizada no mbito da poltica macroeconmica. O crescimento da poupana domstica estimular, tambm, o mercado de capitais, que j demonstra grande dinamismo e potencial no Brasil em funo do amadurecimento de condies institucionais e regulatrias. Com efeito, em 2006, o mercado domstico de capitais contribuiu de forma relevante para o financiamento das empresas, conforme se pode ver no Grfico 6. Entre 2007 e 2009, em decorrncia do incio e do desdobramento da crise financeira mundial, a contribuio do mercado de capitais encolheu, mas, doravante, poder crescer significativamente, considerada a atratividade e a qualidade das fronteiras de
investimento da economia brasileira. 21 importante lembrar, porm, que essa contribuio continuar sujeita volatilidade imprevisvel nos prximos anos, dado o cenrio de difcil digesto da crise financeira e fiscal nas economias desenvolvidas. Viabilizar o financiamento dos investimentos nos prximos anos, com base em fontes domsticas, constitui uma das principais condies para a sustentabilidade do crescimento da economia. Uma dependncia crescente de poupana externa (com ampliao concomitante do dficit em transaes correntes) recolocar em cena, em poucos anos, a vulnerabilidade cambial. Por isso, o incentivo poupana domstica, a moderao do ritmo de crescimento do consumo e a priorizao dos investimentos precisam se combinar com o desenvolvimento de bases privadas de financiamento de longo prazo, em reais. A capacidade de fazer avanar mais rapidamente essa agenda importante tambm para as perspectivas em relao ao papel do BNDES. A escala crescente dos investimentos necessrios ao desenvolvimento com estabilidade (em que a relao FBCF/PIB suba de 19% para cerca de 22% nos prximos anos) e o fato de que o crescimento da economia nesses anos depende de volumes elevados de projetos em infraestrutura e energia intensivos em capital e com longos prazos de maturao requerem que o BNDES continue tendo uma presena relevante no financiamento de longo prazo. 22 A manuteno da escala de desembolsos no atual patamar j implica um desafio de complementao de fontes de funding. 23 Por isso, relevante o desenvolvimento de meios e bases privadas de crdito e de poupana para compartilhar com o BNDES o aumento da escala e da participao do investimento sobre o PIB. Sem que essa agenda avance, as disjuntivas, no desejveis, para no sacrificar a ascenso dos investimentos, seriam agigantar o BNDES ou voltar a depender maciamente de poupana externa.
21 Ver
o Captulo 8 deste livro, O BNDES e o mercado de capitais: uma abordagem sustentvel, de Sergio Eduardo Weguelin Vieira e Sergio Fldes Guimares. 22 Para poder responder de forma adequada aos novos desafios, o BNDES vem empreendendo esforos internos que se refletem em seu planejamento corporativo, na poltica de recursos humanos e na metodologia de avaliao das empresas. Para um detalhamento dessas questes, ver os captulos 5, 7 e 9 deste livro, respectivamente intitulados Planejamento Corporativo 2009-2014, de Yolanda Ramalho, Sonia Caf e Gisele Costa; Desafios da gesto de pessoas para o desenvolvimento, de Claudia Pimentel Trindade Prates, Paulo de S Campello Faveret Filho e Renata Buarque Goulart Coutinho; e A metodologia de avaliao de empresas: uma sistemtica para avaliar ativos intangveis e competitividade com base no padro de concorrncia, de Adriano Dias Mendes e Joo Paulo Carneiro de H. Braga. 23 Ver o Captulo 6 deste livro, Cenrios comparados da disponibilidade de recursos e alternativas de polticas para o futuro, de Selmo Aronovich e Francisco Rigolon.
Grfico 6: Padro de financiamento dos investimentos em indstria e infraestrutura (2001-2009)

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Mdia 2004 2005 BNDES 2006 Captaes externas 2007 2008e Aes 2009p 49,3% 57,0% 57,0% 42,0% 51,0% 26,1% 5,9% 8,1% 10,7% 2,0% 9,0% 13,0% 19,0% 2,0% 10,0% 10,0% 21,0% 5,0% 15,0% 17,0% 26,0% 21,0% 30,0% 39,6% 7,0% 7,0% 9,0% 3,7% 4,2% 8,9%
15,6% 3,1% 6,1%
45,3%
43,6%
Lucros retidos
Debntures
Fonte: APE/BNDES.
e - estimado p - previsto
Consideraes finais
As condies macroeconmicas favorveis e a identificao de uma agenda clara para a sustentao do crescimento podero permitir que o Brasil se descole das economias desenvolvidas e cresa nos prximos anos significativamente acima da mdia mundial. Para isso, alm de manter a consistncia da poltica macroeconmica e incentivar o aumento da taxa agregada de investimento, essencial aumentar simultaneamente a poupana domstica. E h condio de lograr isso, porque existem oportunidades tangveis e muito atrativas. Ser necessrio, porm, mobilizar o crdito privado de longo prazo e o mercado de capitais para ajudar a financiar a elevao da taxa de investimento. O mercado interno brasileiro viabilizar grande parte da expanso da demanda e, por extenso, da retomada dos investimentos, porque o crescimento do consumo das famlias ser sustentado pela gerao de emprego e pela ampliao do crdito. Alm disso, o investimento ser puxado, autonomamente, pelos setores de petrleo e gs e pela grande fronteira de projetos de infraestrutura, que oferecem alto retorno e baixo risco de demanda. Com um mercado consumidor sustentado e uma expressiva expanso dos investimentos, a perspectiva de que, a partir de 2010, a economia brasileira possa ostentar uma taxa de crescimento entre 5,0% e 6,0% ao ano, com a formao bruta de capital fixo ascendendo para 22% do PIB em 2014. Condio imprescindvel de equilbrio macroeconmico nesse cenrio ser a substancial elevao da poupana domstica, pblica e privada.
Entretanto, a economia brasileira precisa avanar no processo de inovao. No mbito da PDP, o BNDES tem trabalhado em conjunto com o Ministrio de Cincia e Tecnologia e com a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) para estimular o sistema empresarial e dinamizar a utilizao dos incentivos inovao tecnolgica no pas. Devemos nos unir em torno da Mobilizao Empresarial para a Inovao (MEI), movimento iniciado por lderes empresariais relevantes, sob a coordenao da CNI. O desenvolvimento da capacidade de inovar das empresas fundamental para o aumento da competitividade dos produtos nacionais e para a maior presena do pas nos fluxos internacionais de exportao. Em matria de sustentabilidade socioambiental, o Brasil tem muito a contribuir. De sada, ressalte-se a compreenso da sociedade brasileira e do sistema poltico a respeito da imprescindibilidade de um modelo de desenvolvimento sustentvel para a Amaznia. O BNDES, alinhado com o Ministrio do Meio Ambiente, est profundamente comprometido com a sustentabilidade da maior floresta tropical do planeta. Recentemente, foi operacionalizado o Fundo Amaznia (um grande fundo de doaes), que j tem cerca de US$ 1 bilho de recursos comprometidos, sob a gesto do BNDES. 24 Ser um instrumento importantssimo para dar vida s unidades de preservao, para garantir pagamento de renda populao local para servios de conservao e financiar o desenvolvimento de tecnologias sustentveis e alternativas, que possam competir com as atividades predatrias. Em segundo lugar, o Brasil tem o biocombustvel: o etanol e o biodiesel. 25 possvel transformar o etanol brasileiro em uma commodity internacional. Transformado em commodity, o etanol poder oferecer grande contribuio s economias em desenvolvimento (especialmente frica), em termos de reduo de emisses pelos seus sistemas automotivos e de abertura de oportunidade de expanso do emprego. Mas essas contribuies no so suficientes: ser necessrio mobilizar a capacidade de inovao do sistema empresarial brasileiro para competir (resistir penetrao de importaes e ampliar as exportaes) e para enderear criativamente os desafios da sustentabilidade socioambiental. 26
24 Ver
o Captulo 24 deste livro, Os desafios da sustentabilidade ambiental e as polticas do BNDES, de Eduardo Bandeira de Mello e Mrcio Macedo Costa. 25 Ver o Captulo 21 deste livro, O papel do BNDES no desenvolvimento do setor sucroenergtico, de Artur Yabe Milanez, Carlos Eduardo de Siqueira Cavalcanti e Paulo de S Campello Faveret Filho. 26 Ver os Captulos 22, 23, 26 e 27 deste livro, respectivamente: O S do BNDES e a sustentabilidade do desenvolvimento, de Ricardo Henriques e Lus Otvio Reiff; Propostas para o apoio s pequenas e mdias empresas com potencial de crescimento, de Fernando Ceschin Rieche e Leonardo Pereira Rodrigues dos Santos; As polticas pblicas e o desafio das cidades: uma proposta de financiamento ao desenvolvimento urbano e regional, de Carlos H. R. Malburg; e O apoio ao desenvolvimento regional e aos arranjos produtivos locais, de Helena Maria Martins Lastres, Cristina Lemos, Eduardo Kaplan, Cristiane Garcez e Walsey Magalhes.
Em sntese, o aumento do investimento (em direo a 22% do PIB) crucial para assegurar o desenvolvimento nos prximos anos. Investimento ascendente funciona como um veculo de inovao e de equilbrio macroeconmico e, principalmente, contribui para a gerao de mais e melhores empregos. Mas, para que esse ciclo de desenvolvimento no recaia na dependncia excessiva e vulnerabilizadora do ingresso de poupana externa, ser imprescindvel que, simultaneamente, seja fomentada a expanso da capacidade domstica de poupar e de financiar a ascenso dos investimentos.
Referncias
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de
Desenvolvimento Econmico
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2
Internacionalizao e competitividade: a importncia da criao de empresas multinacionais brasileiras
Ana Cludia Alm Rodrigo Madeira1
O processo de internacionalizao das empresas envolve duas instncias principais: i) o atendimento a mercados externos por via de exportaes; e ii) o investimento externo direto (IED). A experincia internacional aponta para uma evoluo natural da ocupao de mercados externos por meio de exportaes, em um primeiro momento, para a instalao posterior de uma unidade produtiva, principalmente no que diz respeito s empresas multinacionais de pases em desenvolvimento.2 O principal objetivo deste captulo apresentar os pontos mais importantes do debate sobre o tema, enfatizando o processo de internacionalizao como fundamental para o fortalecimento das empresas e o aumento da competitividade dos pases, em um ambiente de acirrada concorrncia internacional. Alm disso, com base na anlise das experincias internacionais, aponta-se para a importncia da adoo de polticas pblicas no apoio internacionalizao. Para tal, o captulo dividido em nove sees, alm desta introduo e da concluso. Na primeira seo, sero abordados os determinantes da internacionalizao das empresas. Na seguinte, sero descritos os impactos macroeconmicos desse processo. A terceira seo apresenta o processo de internacionalizao como forma de sobrevivncia da firma e aumento da competitividade
Assessores da Presidncia do BNDES. Os autores agradecem a Joo Carlos Ferraz e Fabio Giambiagi pela leitura e pelos comentrios a uma verso anterior do texto. 2 Para efeitos deste captulo, definem-se empresas multinacionais ou transnacionais como aquelas que possuem ativos em dois ou mais pases. Ver Ramamurti (2008).
dos pases, ficando a prxima seo responsvel por abordar a importncia da internacionalizao como forma de diminuir a vulnerabilidade externa. A quinta seo faz uma breve descrio sobre o IED no mundo e a seo seguinte aborda o tema dos investimentos brasileiros no exterior. Na stima seo, tem destaque o processo de internacionalizao produtiva das firmas brasileiras. A penltima seo aborda as polticas pblicas de estmulo a esse processo, enquanto a ltima seo faz uma anlise perspectiva do apoio internacionalizao das empresas brasileiras.
Determinantes da internacionalizao
Apesar de no existir uma teoria geral sobre o processo de internacionalizao, em funo da complexidade de variveis envolvidas e de peculiaridades setoriais, regionais e culturais, alguns autores apontam possveis razes que fortalecem uma estratgia de internacionalizao por parte da firma. Em um dos estudos mais abrangentes sobre o assunto, Dunning (1988) cita como determinantes da internacionalizao das empresas a busca de recursos; a facilitao do comrcio; o acesso a novos mercados; e os ganhos de eficincia. No escopo da busca de recursos, as empresas internacionalizam-se para ter acesso a recursos naturais mais baratos do que em seu pas de origem e tambm para obter mo de obra a um preo menor, objetivando, portanto, menores custos de produo e preos mais competitivos no mercado internacional. A maior facilidade na comercializao e o acesso a novos mercados so resultados de facilidades logsticas e legais que podem ser adquiridas com a internacionalizao produtiva da empresa.3 Os ganhos de eficincia so relacionados a economias de especializao e de localizao que podem estimular a alocao de cada parte da cadeia produtiva da empresa em pases diferentes, com o objetivo de baratear os custos de produo e, com isso, obter maior competitividade no mercado mundial. 4 Ao estudar o movimento de internacionalizao dos pases em desenvolvimento, outros autores apontam a existncia de novos determinantes, como o fluxo de investimento estrangeiro direto recebido e emitido pelo pas e o processo de aprendizagem tecnolgica, que permite empresa adquirir vantagens competitivas. Alm disso, mostram que uma caracterstica comum dos pases em desenvolvimento que, em um primeiro passo para a internacionalizao, as firmas investem em pases que tm um nvel de desenvolvimento similar. 5 Na literatura que estuda os determinantes do movimento de internacionalizao das empresas brasileiras,
3 4
Corra e Lima (2006) tambm reforam essa ideia. Alm e Cavalcanti (2007). 5 Chudnovsky e Lopez (1999).
2 | INTERNACIONALIZAO E COMPETITIVIDADE: A IMPORTNCIA DA CRIAO DE EMPRESAS MULTINACIONAIS BRASILEIRAS | 41
existem autores que argumentam a favor da inovao. Segundo eles, as empresas buscam a internacionalizao com o objetivo de incorporar novas tecnologias ao seu sistema produtivo. 6 Estudos empricos mostraram que as empresas brasileiras que fizeram investimentos no exterior so as que apresentam maior produtividade. Outros fatores relevantes para explicar a internacionalizao das empresas brasileiras so o porte, a estratgia de inovao e a poltica de recursos humanos, com destaque para o investimento em pesquisa e desenvolvimento (P&D).7 Por sua vez, h autores que enfatizam como determinantes de uma estratgia de expanso internacional das firmas nacionais o acesso a melhores condies de financiamento no exterior, a reduo de barreiras contra a importao (alfandegrias ou sanitrias) e a diminuio da dependncia do mercado local (que, de acordo com a taxa de cmbio, pode ser prejudicado pela entrada massiva de produtos importados). 8 Outra anlise sugere uma possibilidade de internacionalizao defensiva (internacionalizao s avessas), na qual a firma se expande internacionalmente com o objetivo de fugir de custos nos pases de origem.9 Essa viso est associada a pontos j citados anteriormente como determinantes da internacionalizao das empresas: a busca de recursos e os ganhos de eficincia.
A internacionalizao das firmas e os impactos macroeconmicos

Em meio ao debate sobre os aspectos microeconmicos que levam uma empresa a adotar uma estratgia de internacionalizao, cabe espao para outra reflexo, de como a internacionalizao das empresas afeta as variveis macroeconmicas. Diversos autores atentam para o risco potencial de uma reduo das exportaes e, com isso, um impacto no balano de pagamentos, que pode resultar em vulnerabilidade externa. Porm, tal viso pode ser considerada esttica, e muitos deles sugerem que, a mdio e longo prazos, os efeitos podem ser positivos, j que h um aumento do comrcio intrafirma.10 Na verdade, h grande possibilidade de diminuio da vulnerabilidade externa do pas, medida que aumentam as exportaes para o pas no qual a empresa se estabeleceu e tambm pela existncia de um fluxo de lucro e dividendos entre a matriz e a filial.11 preciso ainda destacar os efeitos dinmicos relacionados necessidade da empresa de se internacionalizar para obter ganhos de escala e aumento da competitividade global, possibilitando,
6 7
Arbix et al. (2004). Prochnik et al. (2006). 8 Corra e Lima (2007a e 2007b). 9 Kupfer (2006). 10 Macadar (2008). 11 Teixeira (2006) e Corra e Lima (2006).
assim, que ela sobreviva (ou mesmo no seja adquirida por uma empresa estrangeira) e cresa, gerando mais empregos e investimentos.12 Esses efeitos dinmicos tambm compensariam outros impactos negativos citados na literatura, como a perda de empregos no pas, dado que estes seriam gerados no pas para o qual a empresa se expandiu, e a reduo de nveis de investimentos domsticos.
A internacionalizao como forma de sobrevivncia da empresa e instrumento de aumento da competitividade dos pases
Em primeiro lugar, importante rever o enfoque simplista que estabelece a existncia de um trade-off entre o mercado interno e o mercado externo. Na dcada de 1990, com o processo de abertura da economia ao exterior e suas consequncias, ficou claro que as empresas nacionais precisavam ser competitivas em nvel internacional, a fim de manterem os mercados internos e expandirem os negcios no mercado internacional.13 Frente a esse desafio, as empresas passaram a buscar alianas com outras firmas, inclusive estrangeiras, e instalaram unidades no exterior na forma de escritrios de vendas, assistncia tcnica, representaes comerciais ou plantas produtivas. Atualmente, com a maior interdependncia dos mercados mundiais, as empresas de um pas no so afetadas apenas pelas condies econmicas domsticas, mas tambm pela competio internacional. Ao contrrio do que possa parecer primeira vista, a possibilidade de fortalecimento da empresa com a internacionalizao pode levar a um crescimento do nmero de empregos na economia de origem. Certamente, se a empresa no se internacionalizasse, ficaria enfraquecida pela concorrncia internacional com outras transnacionais e fecharia as suas portas. Em segundo lugar, em uma economia globalizada, a competitividade das firmas nacionais em mercados estrangeiros torna-se crescentemente importante para a performance do pas como um todo. A internacionalizao deve ser vista como um meio essencial para o aumento da competitividade internacional das empresas, promovendo o desenvolvimento dos pases e facilitando a reestruturao econmica e o acesso a recursos e mercados. Na economia internacional, observam-se importantes associaes entre investimento externo direto (IED), comrcio e fluxos de tecnologia. Sem firmas competitivas internacionalmente, um
12 Alm
13 Segundo
e Cavalcanti (2007). pesquisa recente da Sociedade Brasileira de Estudos de Empresas Transnacionais e da Globalizao Econmica (Sobeet), 26% das empresas brasileiras apontaram a busca de competitividade internacional como o principal motivo para a internacionalizao. Pela ordem, os outros motivos assinalados foram: i) acompanhar os clientes (15,8%); ii) aproveitar a demanda mundial (14,0%); iii) reduzir a dependncia do mercado interno (14,0%); iv) estabelecer plataformas de exportao em outros pases (8,8%); v) buscar economias de escala (8,8%); e vi) outros (12,3%). Ver Valor Econmico (2009).
pas no pode melhorar seu desempenho econmico. A disperso geogrfica das atividades de P&D pode fortalecer a base tecnolgica das empresas, porque as firmas podem ter maior acesso s tecnologias, o que no ocorreria sem a internacionalizao; e a maior escala de produo dilui os custos com P&D. Ou seja, empreendimentos maiores por meio da internacionalizao podem baratear os custos de prospeco tecnolgica, ou seja, os gastos com P&D.
A internacionalizao como forma de atenuar a vulnerabilidade externa
O fato de, em um primeiro momento, a instalao de uma unidade produtiva de uma empresa no exterior poder reduzir as exportaes da matriz no impede que haja aumento das exportaes a mdio e longo prazos.14 No comrcio internacional, uma das categorias que mais tm crescido o comrcio intrafirma. Isso aumenta o potencial de expanso das exportaes do pas de origem. A partir do crescimento do comrcio intrafirma, pode haver o incentivo ao desenvolvimento de fornecedores no pas de origem; estes, por sua vez, podem subcontratar uma srie de micro, pequenos e mdios produtores naquele pas (pas de origem). Alm disso, o fortalecimento da empresa a partir da instalao de uma planta em um mercado especfico, anteriormente atendido por exportaes, pode gerar ganhos de competitividade importantes para a matriz que levem ao crescimento da empresa no pas de origem, bem como ao aumento das exportaes para terceiros mercados. H que considerar tambm o recebimento de lucros e dividendos em moeda estrangeira por parte das filiais das multinacionais brasileiras. Vale destacar que a internacionalizao tambm viabiliza a entrada das empresas em setores que no podem ser atendidos por meio de comrcio (servios, por exemplo, no comercializveis), o que de particular relevncia, tendo em vista a possibilidade de estmulos indiretos s exportaes a partir das firmas multinacionais domsticas (as filiais podem importar equipamentos, insumos etc. de fornecedores do pas de origem). Em linhas gerais, as experincias internacionais, tanto de pases desenvolvidos quanto de pases em desenvolvimento, apontam para impactos positivos da internacionalizao sobre as exportaes domsticas, ainda que tambm tenha havido a promoo de importaes.15 As evidncias so de que a internacionalizao promova os seguintes impactos positivos: i) aumento da renda recebida do exterior; e ii) melhora da performance exportadora da empresa.
14 Um
aumento das exportaes maior do que o das importaes condio essencial para que uma trajetria de crescimento no esbarre em um teto dado pelo desequilbrio do balano de pagamentos. 15 Ver Lipsey et al. (2000), Lipsey (1999) e Unctad (1995). Vale ressaltar que as importaes so fundamentais para o desenvolvimento econmico, e o aumento das exportaes viabiliza importaes mais altas, que permitem maior sofisticao (upgrade) das firmas locais e dos prprios pases.
Observou-se significativa relao positiva entre as exportaes da firma domstica e a participao da produo das filiais (multinacionais) estrangeiras em sua produo total. A alta propenso a exportar das firmas multinacionais com controle de capital nacional conduziu ao aumento da participao de suas exportaes no total das vendas externas dos pases de origem e melhorou a performance exportadora desses pases em termos mundiais.16 Alm disso, registrou-se uma mudana na composio das exportaes, com o investimento direto no exterior promovendo o aumento da sada de bens intermedirios dos pases de origem.17 A internacionalizao das empresas importante para assegurar e expandir mercados para os seus bens e servios. O acesso a mercados maiores fortalece a competitividade das empresas multinacionais por economias de escala, efeitos de especializao e de aprendizado e pelo fornecimento de uma base financeira maior para reinvestimentos e desenvolvimento tecnolgico. O investimento no exterior tambm fortalece o acesso a mercados e a competitividade de outras firmas no pas de origem, por via de efeitos de transbordamento para a frente e para trs. Esses efeitos, no mbito das firmas, afetam a atuao do pas como um todo. Em particular, uma srie de pases em desenvolvimento conseguiu melhorar sua performance exportadora em funo das atividades orientadas para a exportao de suas multinacionais e das firmas locais ligadas a elas.18 O contato com produtores e consumidores estrangeiros leva a uma troca de informaes relacionadas produo. O aprendizado induzido pelos exportadores, a fim de atingir os altos padres de qualidade e os desafios da competio em mercados estrangeiros, pode, assim, transbordar para a economia domstica.
O investimento externo direto no mundo
19
Segundo dados da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (United Nations Conference on Trade and Development Unctad), possvel observar uma clara distino entre os pases em desenvolvimento e os pases desenvolvidos no que tange ao IED, tanto em relao ao fluxo em proporo formao bruta de capital fixo (FBCF), quanto ao estoque de IED em proporo
16 No
caso dos Estados Unidos, por exemplo, as multinacionais conseguiram manter suas posies no mercado mundial, enquanto a participao das exportaes totais do pas no mundo caiu um tero entre 1966 e 1987. Similarmente, a Sucia perdeu cerca de 20% dos mercados exportadores para bens manufaturados entre 1965 e 1990, ao passo que, no mesmo perodo, as firmas multinacionais suecas mantiveram uma alta propenso para exportar (acima de 50%) e uma posio estvel nos mercados exportadores mundiais. Ao mesmo tempo, a propenso mdia a exportar das firmas suecas no multinacionais era menor e caiu ao longo desse perodo de 35% para 33%. 17 Por exemplo, o boom das exportaes norte-americanas de equipamentos de transporte e de material eltrico e eletrnico esteve associado s exportaes intrafirmas das multinacionais dos Estados Unidos, que responderam, em 1992, por 37% e 67%, respectivamente, do total de exportaes desses produtos feitas pelo pas. 18 Ver Williamson e Zeng (2008) e Ramamurti e Singh (2008). 19 Apesar do grande impacto econmico da crise financeira mundial, principalmente sobre os pases desenvolvidos, no foi verificada uma tendncia de maior restrio ao IED. Em 2008, foram tomadas 110 medidas relacionadas ao IED em 55 pases, das quais 85 foram consideradas favorveis entrada dos IEDs. As polticas de liberalizao do IED continuaram. Entre essas medidas, podemos citar as seguintes: 1) aumento do limite de recebimento de IED; 2) facilitao para a aquisio de imveis por empresas estrangeiras; e 3) reduo de taxas e impostos. Um dos maiores desafios para os pases em desenvolvimento, nesse contexto de crise econmica mundial, manter a sua economia atraente ao IED, principalmente os relacionados ao aumento do desenvolvimento e da competitividade da economia, alm de conservar tambm o estoque de IED do pas. Ver World Investment Report [Unctad (2009)].
do PIB. Os pases desenvolvidos so, geralmente, maiores investidores do que receptores. J os pases em desenvolvimento recebem mais IED do que os pases desenvolvidos (em proporo ao investimento total da economia), mas ainda so pequenos investidores, em geral (Tabela 1). O IED tem grande importncia em Hong Kong e Cingapura. No caso de Hong Kong, o estoque de IED que ingressou na regio alcanou a marca de 388,1% do PIB, e o fluxo de IED atingiu 148,8% da FBCF em 2008. Por sua vez, as empresas instaladas em Hong Kong tm um estoque de IED de 360,3% do PIB e investiram no exterior 141,5% do total do investimento domstico. Cingapura tambm apresenta grandes valores de IED, principalmente no que diz respeito entrada de recursos.
Tabela 1: Fluxos de IED (2006-2008) e estoques de IED por regio e economia (1990, 2000, 2008)
Regio/economia
Mundo entrada sada entrada sada Reino Unido Estados Unidos Japo entrada sada entrada sada entrada sada entrada sada Brasil China Hong Kong Cingapura entrada sada entrada sada entrada sada entrada sada
2006
13,4 12,9 13,4 15,9 37,2 20,6 9,4 8,9 -0,6 4,9 13,0 6,5 10,5 15,8 6,4 1,9 108,5 108,3 90,2 43,3
Fluxos do IED (% da FBCF)

2007
16,0 17,4 17,1 22,8 37,0 55,6 10,9 15,2 2,2 7,2 13,1 7,1 14,8 3,0 6,0 1,6 130,4 146,5 78,7 61,0
2008
12,3 13,5 11,4 17,9 21,8 25,0 12,5 12,3 2,2 11,3 12,8 6,1 15,1 6,8 6,0 2,9
1990
9,1 8,5 8,1 9,5 20,6 23,1 6,8 7,4 0,3 6,7 13,8 4,1 8,5 9,4 5,1 1,1 262,3 15,5 82,6 21,2
Estoques de IED (% do PIB)

2000
18,1 19,2 16,1 21,1 30,4 62,3 12,9 13,5 1,1 6,0 25,1 12,9 19,0 8,1 16,2 2,3 269,3 229,6 119,3 61,2
2008
24,5 26,9 24,7 33,0 36,9 56,7 16,0 22,2 4,1 13,9 24,8 14,0 18,3 10,3 8,7 3,4
Pases desenvolvidos
Pases em desenvolvimento
148,8 141,5 43,8 17,2
388,1 360,3 179,3 103,9
Fonte: World Investment Report 2009, Unctad, base de dados FDI/TNC (www.unctad.org/fdistatistics).
A Malsia tambm apresenta valores relevantes para o tamanho da sua economia, assim como a economia chilena, que se destaca na Amrica Latina. O Chile registrou em 2008 uma entrada de IED correspondente a 41,0% de sua FBCF, alcanando um estoque de IED de 59,6% do PIB. Essa caracterstica dos pases em desenvolvimento de serem receptores de IED corrobora a existncia de apenas sete empresas multinacionais desses pases na lista das 100 maiores transnacionais no financeiras mundiais, segundo o ranking de 2008 da Unctad, divulgado no World Investment Report 2009. As empresas so as seguintes: 1) Hutchison Whampoa Limited (Hong Kong); 2) Cemex S.A. (Mxico); 3) LG Corp. (Coreia do Sul); 4) Samsung Electronics Co., Ltd. (Coreia do Sul); 5) Petronas Petroliam Nasional Bhd (Malsia); 6) Hyundai Motor Company (Coreia do Sul); e 7) Citic Group (China). Cabe ressaltar que, em 2003, apenas quatro empresas dos pases em desenvolvimento figuravam entre as 100 mais transnacionais do mundo.
Os investimentos brasileiros no exterior

At 1982, os investimentos das empresas brasileiras no exterior eram de pequeno valor (o estoque de capitais brasileiros no exterior no chegava a US$ 900 milhes) e estavam altamente concentrados na Petrobras, nas instituies financeiras e em empresas de construo. 20 A partir da segunda metade da dcada de 1990, no entanto, o processo de internacionalizao ganhou o impulso da integrao regional sul-americana, possibilitando investimentos diretos das empresas brasileiras nos pases da regio. O ltimo censo de capitais brasileiros no exterior mostra que o estoque de investimentos das empresas brasileiras fora do pas elevou-se em quase 10% em 2008, perante 2007, sendo que grande parte desse crescimento foi alavancado pelo aumento dos emprstimos intercompanhia (Tabela 2). 21 O censo mostra ainda que a principal atividade receptora de investimento das empresas brasileiras a relacionada aos servios financeiros. Ao analisar o fluxo do investimento brasileiro direto no exterior (lquido IBD),22 em uma srie histrica mensal a partir de 1995, podemos perceber que, em geral, os fluxos so de pequeno montante no decorrer do tempo, com exceo de alguns pontos isolados. Porm, a partir de 2006, possvel verificar um aumento da frequncia e da intensidade desses fluxos, o que aponta para uma tendncia recente de maior engajamento das empresas brasileiras em uma estratgia de internacionalizao.
Tabela 2: Capitais brasileiros no exterior distribuio por modalidade (em US$ bilhes)
2001
TOTAL
Investimento direto brasileiro no exterior Investimento direto1 Emprstimos intercompanhia2 Investimento em carteira Derivativos Financiamento Emprstimo Depsitos Outros investimentos
2002
72,3
54,4 43,4 11,0 4,4 0,1 0,3 0,5 7,9 4,6
2003
82,7
54,9 44,8 10,1 5,9 0,1 0,2 0,7 16,4 4,5
2004
93,2
69,2 54,0 15,2 8,2 0,1 0,1 0,6 10,4 4,6
2005
111,7
79,3 65,4 13,8 9,6 0,1 0,1 0,7 17,1 4,9
2006
152,2
114,2 97,7 16,5 14,4 0,1 0,1 0,6 17,2 5,7
2007
155,2
103,9 75,4 28,5 22,1 0,1 0,1 0,8 22,5 5,6
20083
170,4
122,1 80,2 41,9 16,3 0,6 0,1 0,7 24,1 6,5
68,6
49,7 42,6 7,1 5,2 0,0 0,2 0,7 9,4 3,4
Fonte: Declaraes do CBE (Capitais Brasileiros no Exterior).

1 2
Valor de investimento direto apurado com base na cotao em bolsa de valores, em 31 de dezembro; caso a empresa no as tenha, pelo valor de compra da participao. Intercompanhia inclui emprstimos, financiamentos e leasing /arrendamento entre empresas do mesmo grupo. 3 Dados preliminares.
20 Iglesias 21 Banco
e Veiga (2002). Central do Brasil (2009). 22 Ou seja, valores negativos indicam um fluxo de desinvestimento das empresas brasileiras no exterior.
Ainda observando os fluxos de investimentos diretos no balano de pagamentos, vemos que entre 2006 e 2008 houve uma mdia de US$ 18,6 bilhes de IBD, enquanto, no que tange ao IED, a mdia alcanou US$ 32,8 bilhes (Grfico 1). 23 O destaque foi o ano de 2006, quando o IBD ultrapassou o IED pela primeira vez na histria. 24
Grfico 1: Fluxos de IED (2006-2008) e estoques de IED por regio e economia (1990, 2000, 2008)
45,1
34,6
US$ bilhes
28,2 20,5
25,9
16,6 10,1 2,5 2002 9,8
18,1 15,1
18,8
13,9 7,1
0,2 2003 2004
2,5 2005 2006 2007 2008 2009
Investimento brasileiro direto no exterior
Investimento estrangeiro d ireto no Brasil
Fonte: Banco Central.
A internacionalizao produtiva das firmas brasileiras

O World Investment Report 2009 (Unctad) publicou o ranking das 100 principais empresas transnacionais no financeiras dos pases em desenvolvimento, referente ao ano de 2007. Apenas trs empresas brasileiras esto na lista, assim como em 2003. So elas: Companhia Vale do Rio Doce, Petrobras e Gerdau. A lista ordenada tanto por valor dos ativos no exterior quanto pelo ndice de transnacionalidade (TNI), que calculado como uma mdia dos ativos, vendas e empregados no exterior com relao ao total da firma. Considerando o valor dos ativos, a Vale, que ocupava a 23a posio em 2003, agora est em 12o. A Gerdau, que estava em 31o, agora ocupa a 28 a posio. J a Petrobras est em 14 o, posio inferior do ranking de 2003, quando estava em 8 o. Com relao ao TNI, as trs empresas caram de colocao: Petrobras (de 46a para 98a), Vale (de 30a para 73a) e Gerdau (de 32a para 47a).
23 Vale
dizer que h uma pequena diferena entre os dados de fluxos de IED do Grfico 1 em relao variao dos estoques da Tabela 2. Isso decorre do fato de, nos clculos da Tabela 2, o Banco Central converter todos os valores para dlares do final de perodo, enquanto os fluxos do Grfico 1 so em dlares correntes. Alm disso, no censo de capitais, h apenas a obrigatoriedade de declarar investimentos acima de US$ 100 mil. 24 Considerando a srie histrica do Banco Central, que comea em 1947. Vale dizer, entretanto, que o resultado de 2006 deveu-se principalmente a uma nica operao: a compra da INCO pela Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) por US$ 18 bilhes. Com isso, a Vale tornou-se a segunda maior companhia mineradora do mundo.
Apesar de nenhuma nova empresa brasileira ter entrado no ranking, a Fundao Dom Cabral, em estudo sobre a internacionalizao das empresas brasileiras, mostra que, entre 2007 e 2008, as 20 empresas mais internacionalizadas do pas aumentaram as suas receitas, o nmero de empregados e o total de ativos no exterior, assim como tambm elevaram a participao relativa destes em comparao com a totalidade da empresa (Tabela 3). 25
Tabela 3: Soma das 20 mais transnacionais (em R$ bilhes e nmero de empregados)
Receitas
Total Exterior % exterior/total
2008
532,76 134,92 25,32 721,44 199,52 27,66 517.048 142.300 27,52
2007
438,66 105,96 24,16 605,54 151,00 24,94 452.178 100.979 22,33
2006
381,31 82,15 21,54 492,44 129,97 26,39 365.098 61.509 16,85
08/07 (%)
21,45 27,33
Ativos
Total Exterior % exterior/total 19,14 32,13
Funcionrios
Total Exterior % exterior/total 14,35 40,92
Fonte: Reproduzido da pesquisa da Fundao Dom Cabral (FDC) sobre as transnacionais brasileiras 2009.
O ranking 2008, elaborado pela Fundao Dom Cabral, utilizando metodologia prpria, mostra que a Gerdau a empresa mais internacionalizada, segundo o critrio do ndice de transnacionalidade. Considerando o ndice de vendas, a Aracruz Celulose seria a empresa mais transnacionalizada. J a adoo do critrio empregados deixaria a Metalfrio na liderana do ranking (Tabela 4).
Tabela 4: Ranking 2008 das 10 empresas brasileiras mais transnacionalizadas por ndice
Posio
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Empresa
Gerdau Sab1 Marfrig Vale Metalfrio Odebrecht 2,3 Aracruz Celulose Tigre2 Artecola2 Suzano Papel e Celulose
Setor principal
Siderurgia e metalurgia Autopeas Alimentos Minerao Metal-mecnica Construo Papel e celulose Material de construo Qumica Papel e celulose
ndice de transnacionalidade
0,570 0,408 0,407 0,385 0,378 0,357 0,302 0,296 0,259 0,257
Vendas
0,577 0,401 0,456 0,392 0,423 0,315 0,877 0,205 0,257 0,728
Ativos
0,634 0,489 0,354 0,516 0,132 0,196 0,016 0,455 0,306 0,000
Empregados
0,500 0,334 0,412 0,247 0,578 0,561 0,011 0,227 0,215 0,044
Fonte: Reproduzido da pesquisa da Fundao Dom Cabral (FDC) sobre as transnacionais brasileiras.
1 2 3
Empresas constitudas como sociedade limitada. Empresas constitudas como sociedades annimas no listadas na Bovespa. Conglomerados diversificados.
25 Ranking
Transnacionais Brasileiras 2009.
Com relao ao destino da estratgia de internacionalizao das firmas brasileiras, observa-se certa heterogeneidade, em funo do setor de atuao da empresa e das oportunidades disponveis em cada pas, que esto relacionadas a diferentes motivaes. A Odebrecht e a Camargo Corra, por exemplo, apresentam maior insero na Amrica Latina e na frica, que so mercados mais carentes no setor de construo civil. Considerando diversas empresas brasileiras, de diversos setores, a expanso ocorre, em mdia, na seguinte proporo: 46,23% para a Amrica Latina; 20,61% para a Europa; 17,31% para a Amrica do Norte; e 15,85% para outros continentes (Tabela 5).
Tabela 5: ndice de regionalidade (em %)
Empresa
Vale Petrobras Weg Camargo Corra Odebrecht
Total de pases
33 25 22 17 16
Amrica Latina
15 44 23 71 38
Amrica do Norte
6 4 5 6 6
Europa
15 8 36 6 13
frica
21 24 0 18 31
sia
39 20 32 0 13
Oceania
3 0 5 0 0
ndice mdio de regionalidade 2008
46,23
17,31
20,61
4,66
10,75
0,43
Fonte: Pesquisa FDC sobre as transnacionais brasileiras.
Polticas pblicas como estmulo internacionalizao
26
Apesar das claras evidncias da crescente importncia das empresas transnacionais na economia mundial, ainda muito incipiente, nos pases da Amrica Latina, a elaborao de polticas pblicas de incentivo internacionalizao das empresas de capital nacional. 27 No caso do Brasil, por exemplo, at recentemente os casos bem-sucedidos de internacionalizao resultaram da iniciativa das prprias empresas e no de uma poltica deliberada do governo de apoio criao de multinacionais brasileiras. 28 Embora a deciso de se internacionalizar esteja ligada estratgia da firma, e no ao governo, existem polticas pblicas que podem estimular a empresa a expandir suas atividades internacionais, seja mediante aquisies, seja mediante o estabelecimento de novas fbricas e escritrios no exterior.
26 Alm
e Cavalcanti (2007). aspectos tm sido marcantes na liderana das empresas multinacionais em nvel global: i) no incio dos anos 1990, apenas as 420 principais empresas multinacionais eram responsveis por mais da metade da produo mundial; ii) o forte crescimento da participao das exportaes das empresas transnacionais no total mundial exportado (no incio dos anos 1990, as multinacionais j eram responsveis por cerca de 75% do comrcio mundial total, dos quais mais de um tero correspondia ao comrcio intrafirma); e iii) as firmas transnacionais tm sido a principal fonte privada de financiamento pesquisa e ao desenvolvimento e dominam as transaes com tecnologia. 28 Cabe um esclarecimento em relao definio de empresa nacional. Desde 1995, so consideradas empresas brasileiras quaisquer firmas que tenham plantas produtivas instaladas no pas, independentemente de o controle do capital ser exercido por nacionais ou estrangeiros. Entretanto, para efeitos deste artigo, considera-se o processo de internacionalizao aquele referente s empresas nacionais com controle do capital exercido por nacionais.
27 Alguns
A importncia da internacionalizao para o aumento da competitividade internacional dos pases com consequente aumento da capacidade de gerao de renda e emprego no pas de origem e para a reduo da vulnerabilidade externa justifica uma atuao proativa do setor pblico no apoio aos investimentos no exterior. O apoio internacionalizao das empresas generalizado na economia internacional, ou seja, no uma prerrogativa dos pases em desenvolvimento. A Tabela 6 resume algumas medidas de polticas pblicas de apoio internacionalizao disponveis em diversos pases desenvolvidos. As polticas pblicas variam de acordo com o grau de desenvolvimento do pas, o nvel de competio setorial das firmas que iro internacionalizar-se, as condies do balano de pagamentos e os acordos de integrao regional, entre outros.29
Tabela 6: Instrumentos de apoio ao investimento direto no exterior pases desenvolvidos
Informao e assistncia tcnica
Informaes
Austrlia ustria Blgica Canad Dinamarca Finlndia Frana Alemanha Itlia Japo Pases Baixos Nova Zelndia Noruega Portugal Espanha Sucia Sua Reino Unido Estados Unidos x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x
Financiamento
Misses
x
Desenvolvimento do projeto
x x x x x x x x x x x x x x x x x x
Seguros e garantias
x x x x x x x x x x x x x
Fonte: Unctad (1995).
As experincias bem-sucedidas de apoio internacionalizao apontam para a necessidade da adoo de critrios claros para a cobrana de desempenho das empresas apoiadas pelas polticas pblicas, tais como: aumento das exportaes; transferncias de tecnologia para o pas de origem; importao de insumos; e repatriao de divisas.
29 Por
exemplo, a Overseas Private Investment Corporation (OPIC) uma agncia dos Estados Unidos que organiza misses de investimento para o setor privado norte-americano, financia projetos ou fornece garantias aos investimentos nos pases em desenvolvimento e economias em transio. A agncia tambm fornece seguro contra riscos no comerciais. No que diz respeito aos pases desenvolvidos, alm dos servios de informao e assistncia tcnica, o apoio financeiro est disponvel em cerca de metade dos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Os recursos so distribudos, em grande medida, por instituies de desenvolvimento que combinam assistncia a pases em desenvolvimento com apoio aos projetos de investimentos diretos. O Japo se destaca como o pas desenvolvido mais ativo na promoo da internacionalizao de suas empresas. H cerca de oito agncias que patrocinam o IDE, com destaque para o Exim Bank of Japan. Criado em 1950 para fornecer crditos s exportaes e importaes, o banco passou a financiar tambm as operaes de investimento no exterior. Esse fato refletiu o reconhecimento da forte associao entre comrcio exterior e internacionalizao.
Brasil: perspectivas de apoio internacionalizao

No Brasil, at recentemente, o apoio criao de multinacionais brasileiras no era considerado uma prioridade da poltica econmica. Os principais movimentos de internacionalizao foram feitos pelas prprias empresas. Crescentemente, entretanto, a questo tem assumido destaque na pauta do governo, e um sinal dessa mudana estratgica tem sido o apoio formao de grandes grupos nacionais, por meio de fuses e aquisies. As empresas brasileiras que buscam se internacionalizar apontam como principais desafios a vencer os seguintes: i) a alta competitividade em mercados maduros; ii) a bitributao de lucros no exterior; e iii) a disponibilidade de financiamento. Em relao ao desafio da alta competitividade nos mercados maduros, o apoio inovao surge como um importante instrumento para fortalecer a posio das multinacionais brasileiras. 30 A incluso da inovao como prioridade das empresas exige a combinao das polticas industrial, de comrcio exterior, de cincia e tecnologia e de educao. Nesse aspecto, destacam-se a Poltica do Desenvolvimento Produtivo (PDP), o Plano de Ao em Cincia, Tecnologia e Inovao MCT (PACTI) e o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), lanados pelo governo federal. O grande objetivo desses programas a conscientizao das empresas de que a inovao o principal instrumento para garantir competitividade de longo prazo. As aes coordenadas da PDP e do PACTI tm os seguintes objetivos: a expanso e a consolidao do sistema nacional de cincia, tecnologia e inovao (C,T&I); a promoo da inovao tecnolgica nas empresas; o incentivo pesquisa, desenvolvimento e inovao (P,D&I) em reas estratgicas; e a promoo da cincia, tecnologia e inovao (C,T&I) para o desenvolvimento social. Em relao ao PDE, o principal objetivo aumentar a qualidade da educao bsica, tendo em vista que ela o pilar de uma boa formao dos profissionais do futuro. Na construo de um arcabouo de medidas pr-internacionalizao da parte do governo brasileiro, um passo importante seria a assinatura de novos acordos para evitar a bitributao. Dos pases do BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China), o Brasil o que apresenta o menor nmero de tratados de bitributao e investimento: de acordo com a Sobeet, o pas assinou apenas 12 acordos para eliminar a bitributao e dois de investimentos, nos ltimos 10 anos. 31 No que diz respeito s fontes de financiamento, destaca-se a atuao do BNDES. Em relao ao tema, o Banco tem contribudo de duas formas: i) no apoio indireto ao processo, mediante
30 Ver 31 A
Ferrraz et al. (2009) e Santiso (2008). China tem 33 acordos de tributao e 52 de investimentos; a ndia tem 19 e 50; e a Rssia, 29 e 22, respectivamente. Ver Valor Econmico (2009).
o financiamento da expanso da capacidade produtiva domstica das empresas; e ii) no financiamento direto s operaes de internacionalizao das empresas. No que diz respeito primeira forma de apoio, observa-se que as empresas brasileiras mais avanadas no processo de internacionalizao tm sido clientes tradicionais do BNDES na contratao de financiamento para a expanso de sua capacidade produtiva domstica. Tendo em vista que um pr-requisito fundamental para que a empresa possa se internacionalizar ser forte no mercado de origem, entende-se que o BNDES venha participando indiretamente h tempos para a expanso externa das firmas brasileiras, ao contribuir para o fortalecimento de grandes grupos nacionais. Em relao segunda frente de atuao, em setembro de 2005 ocorreu a primeira operao mais expressiva: o financiamento JBS-Friboi para a compra da Swift Argentina. Esse foi o primeiro passo no processo de internacionalizao da empresa, que em 2009 tornou-se lder mundial do setor de carnes, aps a aquisio das norte-americanas Swift Foods and Company e Pilgrims Pride e do frigorfico brasileiro Bertin. Para ampliar o apoio internacionalizao das empresas brasileiras, o BNDES criou a rea Internacional (AINT). Sob a responsabilidade da nova rea, o BNDES abriu dois escritrios, em Montevidu e em Londres. A abertura dos novos escritrios em regies estratgicas contribuir para que o Banco desenvolva conhecimento acerca das oportunidades comerciais para exportao e investimento direto no mercado mundial. Isso dever impulsionar os planos de expanso das empresas brasileiras ao exterior. As operaes de apoio direto internacionalizao que envolvem financiamento ou compra de participaes acionrias nas empresas ainda tm uma participao pequena no total de liberaes do BNDES, que atingiram R$ 137 bilhes em 2009. H um grande potencial de aumento dessas operaes nos prximos anos.
Concluso
Apesar de no existir uma teoria geral sobre o processo, a literatura aponta uma srie de motivaes para a internacionalizao das empresas. Dunning cita os seguintes como determinantes da internacionalizao das empresas: a busca de recursos; a facilitao do comrcio; o acesso a novos mercados; e os ganhos de eficincia. Ao estudar o movimento de internacionalizao dos pases em desenvolvimento, outros autores apontam a existncia de novos determinantes, como o fluxo de investimento estrangeiro direto recebido e emitido pelo pas e o processo de aprendizagem tecnolgica, que permite empresa adquirir
vantagens competitivas. Alm disso, mostram que uma caracterstica comum dos pases em desenvolvimento que, em um primeiro passo para a internacionalizao, as firmas investem em pases que tm um nvel de desenvolvimento similar. Na literatura que estuda os determinantes do movimento de internacionalizao das empresas brasileiras, existem autores que argumentam a favor da inovao. Segundo estes, as empresas buscam a internacionalizao com o objetivo de incorporar novas tecnologias ao seu sistema produtivo. Outros autores enfatizam como determinantes de uma estratgia de expanso internacional das firmas nacionais o acesso a melhores condies de financiamento no exterior, a reduo de barreiras contra a importao e a diminuio da dependncia do mercado local. Outra anlise sugere uma possibilidade de internacionalizao defensiva, na qual a firma se expande internacionalmente com o objetivo de fugir de custos nos pases de origem. Uma questo importante no debate diz respeito ao impacto da internacionalizao das empresas sobre as variveis macroeconmicas. O processo de internacionalizao possibilita a reduo da vulnerabilidade externa do pas, medida que aumentam as exportaes para o pas no qual a empresa se estabeleceu e tambm pela existncia de um fluxo de lucro e dividendos entre a matriz e a filial. preciso ainda destacar os efeitos dinmicos relacionados necessidade da empresa de se internacionalizar para obter ganhos de escala e aumento da competitividade global, possibilitando, assim, que ela sobreviva (ou mesmo no seja adquirida por uma empresa estrangeira) e cresa, gerando mais empregos e investimentos. A principal motivao para a internacionalizao deve ser o aumento de competitividade, essencial para que as firmas possam garantir as parcelas no mercado domstico j conquistadas. Se um pas no possui empresas multinacionais fortalecidas em nvel mundial, suas empresas acabam sendo compradas por empresas transnacionais de outros pases. Vale mencionar que a busca da internacionalizao tem sido vista de forma mais ampla. Os benefcios no se restringem apenas s firmas: a necessidade de polticas de apoio deliberado internacionalizao justifica-se pelos ganhos gerados para o pas, como o aumento das exportaes, a gerao de divisas e o acesso a novas tecnologias. Embora a deciso de se internacionalizar esteja ligada estratgia da firma, e no ao governo, existem polticas pblicas que podem estimular a empresa a expandir suas atividades internacionais, seja mediante aquisies, seja mediante o estabelecimento de novas fbricas e escritrios no exterior.
A importncia da internacionalizao para o aumento da competitividade internacional dos pases com consequente aumento da capacidade de gerao de renda e emprego no pas de origem e para a reduo da vulnerabilidade externa justifica uma atuao proativa do setor pblico no apoio aos investimentos no exterior. O apoio internacionalizao das empresas generalizado na economia internacional, ou seja, no uma prerrogativa dos pases em desenvolvimento. As polticas pblicas variam de acordo com o grau de desenvolvimento do pas, o nvel de competio setorial das firmas que iro internacionalizar-se, as condies do balano de pagamentos e os acordos de integrao regional, entre outros. A possibilidade de a firma multinacional trazer benefcios para o pas de origem depende de uma poltica articulada desse pas. As polticas de apoio, como o financiamento internacionalizao, devem ter como contrapartida o seguinte: a exigncia de gerao de empregos no mercado domstico; o aumento das exportaes (a mdio e longo prazos); a transferncia de tecnologia por meio da criao de escritrios de engenharia; e o aumento de gastos em P&D. No Brasil, as polticas pblicas de apoio internacionalizao das empresas devem buscar solucionar os principais problemas encontrados pelas firmas quando decidem investir no exterior: i) a alta competitividade em mercados maduros; ii) a bitributao de lucros no exterior; e iii) a disponibilidade de financiamento. No que diz respeito ao primeiro ponto, o apoio inovao importante para o aumento da competitividade das empresas. Empresas nacionais mais competitivas tm mais chance de crescer tanto no mercado domstico quanto no exterior. Nesse sentido, destacam-se a Poltica do Desenvolvimento Produtivo (PDP), o Plano de Ao em Cincia, Tecnologia e Inovao MCT (PACTI) e o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), cujo principal objetivo a conscientizao das empresas de que a inovao o principal instrumento para garantir competitividade de longo prazo. Quanto ao segundo ponto, um passo importante seria a assinatura de novos acordos para evitar a bitributao. Dos pases do BRIC, o Brasil o que apresenta o menor nmero de tratados de bitributao e investimento. Em relao s fontes de financiamento, a atuao do BNDES tem se destacado tanto no apoio indireto ao processo, mediante o financiamento da expanso da capacidade produtiva domstica das empresas, quanto no financiamento direto s operaes de internacionalizao das empresas. Dada a participao ainda pequena das operaes de apoio direto internacionalizao no total de desembolsos do BNDES, que atingiram R$ 137 bilhes em 2009, h um grande potencial de aumento dessas operaes nos prximos anos.
Referncias
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3
O Brasil diante de um novo ciclo de investimento e crescimento econmico
Fernando Pimentel Puga Gilberto Rodrigues Bora Junior Marcelo Machado Nascimento1
O aumento da taxa de investimento um elemento-chave para elevar o crescimento de longo prazo de uma economia. Por meio dele, ocorre a expanso da capacidade produtiva do pas, resultando em aumento de produtividade, ampliao do emprego e da renda. Alm disso, maiores dispndios na aquisio de mquinas e equipamentos so fundamentais para a incorporao de progresso tecnolgico. Inverses em infraestrutura bsica como saneamento, transportes urbanos e construo residencial geram, simultaneamente, aumento da competitividade sistmica da economia e importantes efeitos sociais. De 2004 at setembro de 2008, quando da falncia do Lehman Brothers, o Brasil viveu um robusto ciclo de investimento na indstria e na infraestrutura, capaz de mudar o potencial de crescimento da economia. O ciclo teve incio com o maior dinamismo da demanda mundial, que impactou positivamente a lucratividade dos setores exportadores (siderurgia, papel & celulose e minerao). Foi acompanhado pela expanso dos mercados domsticos de crditos e capitais. 2 Em meados de 2008, o ciclo de investimentos havia se generalizado para alm dos setores exportadores, abrangendo tambm aqueles mais voltados ao mercado interno e infraestrutura.
1 2
Economistas da rea de Pesquisa e Acompanhamento Econmico do BNDES. Para uma anlise da evoluo do mercado de crdito bancrio no Brasil entre 2004 e 2008, vide SantAnna et al. (2009). No que tange performance do mercado de capitais entre 2004 e 2007, vide SantAnna (2009).
O agravamento da crise internacional, que se seguiu quebra do Lehman Brothers, atingiu o Brasil em um momento singular, quando diferentes setores tinham projetos ambiciosos de expanso de capacidade. Com a deteriorao no cenrio mundial, houve uma brusca interrupo desse movimento. As incertezas quanto ao alcance e durao da crise agravaram a retrao dos investimentos. Foram mais atingidos os setores exportadores que haviam liderado a fase inicial do ciclo. O crdito continuou a se expandir, mas basicamente por conta da atuao dos bancos pblicos. O mercado de capitais, no entanto, teve forte retrao. As restries impostas pelo colapso do mercado de capitais durante a crise levaram as empresas brasileiras a apresentar uma sbita elevao em seu endividamento. Contudo, o desempenho da demanda acabou sendo melhor que o esperado, pois o mercado interno conseguiu compensar parte do fraco dinamismo da demanda internacional. O objetivo deste captulo mostrar a viabilidade do cenrio de recuperao do investimento e seus desdobramentos em termos de crescimento econmico. O foco est na situao patrimonial das empresas, nos seus projetos e na capacidade de financiamento dessas inverses. Alm desta introduo, o artigo tem mais trs sees. Na segunda seo, discutem-se o desempenho recente das empresas brasileiras e o padro de financiamento de seus investimentos. A terceira seo dedicada exclusivamente ao investimento, que abordar os seguintes aspectos: i. a mudana estrutural ocorrida na sua composio em 2004-2008;
ii. as perspectivas de investimento para o perodo 2010-2013; e iii. os efeitos desse cenrio sobre o crescimento econmico.
Finalmente, a quarta seo expe as concluses, em que se analisa a viabilidade da retomada do investimento.
Desempenho recente das empresas brasileiras e seu padro de FInanciamento

Nesta seo, mostra-se o ajuste das empresas brasileiras antes da crise no fim de 2008, no apenas destacando as caractersticas do seu padro de financiamento, mas tambm analisando sua situao atual.
Ajuste pr-ciclo de investimentos A fase de elevado crescimento do investimento observada durante o perodo 2004-2008 foi precedida de um intenso ajuste nas condies financeiras das empresas. De 2002 a 2004, a maior rentabilidade das empresas exportadoras, decorrente do aumento da demanda mundial e da melhora nos termos de troca, possibilitou a utilizao de recursos prprios para a reduo de seus graus de
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alavancagem. No caso das empresas de servios, o processo de consolidao e o desempenho dos setores de distribuio de energia e telecomunicaes viabilizaram, ao mesmo tempo, a reduo de seu endividamento total e da participao dos crditos em moeda estrangeira. Os Grficos 1A e 1B mostram o profundo ajuste na estrutura de capital das empresas brasileiras. A relao dvida lquida/patrimnio lquido caiu 26,6 pontos percentuais, saindo de 81,4%, em 2002, para 54,8%, em 2004. A participao dos crditos em moeda estrangeira no endividamento total das empresas de setores no exportadores foi reduzida de 60,2% para 48,1%. Essa queda decorreu no apenas da apreciao cambial, mas tambm da queda em moeda estrangeira na dvida externa.3 Em 2004, portanto, os indicadores financeiros das empresas encontravam-se bastante slidos. Em dois anos, as condies para financiar novos investimentos haviam melhorado de forma significativa.
Grficos 1A e 1B: Alavancagem e adequao do endividamento das companhias abertas (1998-2008)*
A. Dvida em moeda estrangeira/dvida total

85 75 65 55 45 35 25 26,8 15 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 38,1 70,2 58,3 52,9 69,8 60,2 56,7 56,0 48,1 41,1 35,7 30,1 24,2 62,8 57,8 73,8 69,4 65,0
Em %
Tradable (exclui Petrobras)
Setores no exportadores
B. Dvida lquida/patrimnio lquido

90 80 70 60 Em % 50 40 30 20 10 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 28,2 44,5 44,5 56,8 68,5 54,8 45,5 43,9 36,4 47,4 48,0 81,4
Fonte: Elaborao da APE/BNDES, com base em dados de CVM, Bloomberg e Economtica.

* 3
Amostra com 227 empresas de capital aberto. Ver Nascimento (2007).
O ciclo de investimentos e seu padro de financiamento Aps o significativo processo de ajuste nas condies financeiras das empresas, que marcou o perodo de 2002 a 2004, iniciou-se um robusto ciclo de investimento na indstria e na infraestrutura, que durou quatro anos. O volume de inverses nesses setores, a preos de 2009, elevou-se de R$ 132 bilhes, em 2004, para R$ 242 bilhes, em 2008 (Grfico 2). Esse crescimento foi favorecido pela consolidao de um arcabouo macroeconmico consistente, com manuteno de uma trajetria de inflao declinante, queda das taxas de juros e reduo do endividamento pblico. O cenrio internacional foi particularmente benfico ao Brasil, com uma combinao de crescimento da demanda mundial e melhora nos termos de troca para o pas.
Grfico 2: Investimentos na Indstria e na Infraestrutura
300 250 R$ bilhes (preos de 2009) 200 167 150 100 50 136 128 132 145 160 242
188
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fonte: BNDES.
O financiamento do ciclo de investimentos brasileiro seguiu um padro internacional e conhecido na literatura econmica pecking order. Nesse padro, o financiamento do investimento ocorre primeiro por meio de lucros retidos, seguido por crdito e, finalmente, pelo mercado de capitais. A melhora nos indicadores financeiros das empresas, destacada na seo anterior, foi determinante para o incio desse ciclo de investimento. Submetidas a um mercado de crdito voltado principalmente para operaes de curto prazo e a um mercado de capitais pouco desenvolvido, as empresas financiaram seus projetos basicamente por meio de lucros retidos autofinanciamento. Em 2004 e 2005, essa fonte respondeu por 57% das necessidades de recursos de longo prazo das empresas, como mostra a Tabela 1.
O mercado de crdito como fonte de financiamento de longo prazo cresceu somente a partir de 2006, em um contexto j de maior rentabilidade e melhora na avaliao dos balanos das empresas. De fato, a participao das captaes externas, debntures e emprstimos do BNDES nesse financiamento saiu de 41%, em 2005, para 53%, no ano seguinte.
Tabela 1: Origem dos recursos para o financiamento do investimento na indstria e em infraestrutura no Brasil (2001-2009)*
Mdia
Lucros Retidos BNDES Captaes Externas Debntures Aes 49,3 23,4 14,4 8,6 4,3
2001
39,0 16,0 30,0 14,0 1,0
2002
60,0 22,0 6,0 10,0 2,0
2003
49,0 16,0 30,0 5,0 0,0
2004
57,0 19,0 13,0 9,0 2,0
2005
57,0 21,0 10,0 10,0 2,0
2006
42,0 21,0 17,0 15,0 5,0
2007
51,0 26,0 9,0 7,0 7,0
2008e
45,3 29,9 6,1 3,1 15,6
2009p
43,6 39,6 8,9 4,2 3,7
Fonte: Elaborao da APE/BNDES, com base em dados de Anbid, Andima, CVM, IBGE e BNDES.
e - estimado p - previsto * Os dados para 2008 so estimados e para 2009 so previstos.
Embora o mercado de capitais tenha crescido em 2006 e 2007, foi apenas em 2008 que ele passou a ser um componente importante na estrutura de financiamento do investimento. O acesso prvio das empresas ao mercado de crdito ajuda a explicar esse desempenho, mostrando um carter mais de complementaridade do que de substituio entre os dois mercados. Em funo da possibilidade de sada rpida de suas posies no mercado secundrio, os investidores em aes tm menos incentivo para levantar informaes sobre as empresas. 4 Nesse sentido, o desenvolvimento do mercado de crdito teve papel importante de disponibilizar informaes sobre as empresas (por exemplo, capacidade de pagamento de dvidas), o que, por sua vez, contribuiu para captao via mercado de capitais. A crise financeira internacional, agravada em setembro de 2008 com a quebra do banco Lehman Brothers, levou a uma mudana abrupta no perfil de financiamento das empresas. A reduo de rentabilidade das empresas no primeiro semestre e o relativo fechamento dos mercados para emisses externas entre setembro de 2008 e julho de 2009 tornaram imprescindvel a ampliao do papel do BNDES na sustentao do crdito. Trata-se de um importante papel anticclico da instituio. 5 Nesse contexto, o Banco elevou sua participao a quase 40% das fontes de recursos para financiamento dos projetos de investimento das empresas.
4 5
Ver Moreira e Puga (2000). Ver Torres (2006).
Situao atual das empresas Os ajustes pelos quais passaram e o bom desempenho da economia em anos recentes proporcionaram s companhias brasileiras a possibilidade de enfrentar a crise em condies relativamente confortveis. Salvo alguns casos de problemas relacionados a posies especulativas com derivativos cambiais, possvel verificar que, em termos gerais, as grandes empresas brasileiras apresentaram resultados positivos durante o perodo mais agudo da crise internacional. O Grfico 3 mostra a evoluo das disponibilidades de recursos lquidos (caixa e aplicaes financeiras lquidas) das empresas entre o T1/06 e o T4/09. Passado mais de um ano do auge da crise financeira internacional, em um momento no qual as condies de crdito tornaram necessrio o uso emergencial de recursos disponveis, as empresas brasileiras de grande porte exibiam valores de disponibilidade apenas 5,7% inferiores aos observados antes da crise. Ou seja, praticamente recompuseram suas reservas de liquidez. Com relao alavancagem, seu esperado aumento em funo da crise fez a relao dvida lquida/patrimnio lquido atingir 50,3% no T1/09, partindo do baixssimo patamar de 36,4% observado em 2007. Contudo, esse valor est ainda bastante aqum dos 84,4% obtidos no ano fiscal de 2002 e ainda menor do que os 54,8% observados em 2004, perodo que antecedeu o recente ciclo de investimento. No fim de 2009, a melhoria nas condies do mercado domstico j contribua para a amortizao de parte da dvida emergencial assumida durante a crise. razovel supor que as receitas advindas de uma provvel retomada das exportaes industriais, ao longo dos prximos perodos, tornem ainda melhores os indicadores de endividamento das companhias brasileiras.
Grfico 3: Disponibilidade de recursos lquidos das companhias abertas*
230 189,1 190 159,9 R$ bilhes 150 123,7 123,5 120,3 110 89,9 86,0 100,3 141,4 154,9 159,6
208,9 196,9 184,9 175,8 184,2
70 2006T2 2008T2 2006T3 2008T3 2009T2 2007T2 2007T3 2008T1 2006T1 2007T1 2006T4 2008T4 2009T1 2009T3 2007T4 2009T4
Fonte: Elaborao da APE/BNDES, com base em dados da CVM, Bloomberg e Economtica.

*
Amostra com 324 empresas de capital aberto.
Em suma, as condies atuais das empresas, em termos de liquidez e de alavancagem, apesar de ainda refletirem de forma superficial os efeitos da crise, esto longe de representar um entrave ao financiamento de novos investimentos.
Taxa de investimento e perspectivas setoriais do investimento no Brasil

Nesta seo, discutem-se o desempenho dos investimentos na indstria e na infraestrutura pr-crise, os efeitos da crise sobre as perspectivas de investimento e o cenrio 2010-2013. Posteriormente, avalia-se a mudana estrutural no investimento e seus efeitos sobre o crescimento econmico. Desempenho setorial do investimento antes da crise Os primeiros anos da dcada de 2000 foram de reduo nos investimentos, principalmente no setor de infraestrutura, associada ao fim do ciclo de inverses em telecomunicaes. A recuperao das inverses na indstria e na infraestrutura comeou em 2004. Como mostra o Grfico 4, teve incio nos setores de petrleo e gs e minerao, beneficiada por aumento nos preos de petrleo e commodities metlicas. A expanso dos investimentos na minerao foi seguida por inverses na indstria de transformao, com destaque para os setores produtores de insumos bsicos especialmente siderurgia e celulose. O determinante continuava a ser a forte demanda mundial, sobretudo da China, que elevou a rentabilidade das empresas. Houve, porm, mudanas importantes no tipo de investimento. Aps mais de duas dcadas de inverses concentradas em modernizao das fbricas j existentes (projetos brownfield ), o Brasil comeava a contar com grandes projetos de novas plantas ( greenfield ) nesses setores. Esse movimento veio acompanhado de deslocamentos de bases produtivas do hemisfrio norte para o pas, tais como Tyssen Krupp e Arcelor (siderurgia) e Stora Enso (celulose). importante observar que uma caracterstica comum desses setores de insumos bsicos que so fortemente intensivos em capital. O robusto ciclo de investimentos nesses setores foi importante para explicar no somente a mudana na composio da taxa de investimento da economia (mais intensiva em mquinas e equipamentos), mas tambm a acelerao dos desembolsos do BNDES nos ltimos anos. Esse desempenho ajuda a explicar o aumento da participao do Banco no financiamento das empresas, analisado na seo anterior.
Nos anos seguintes, os demais setores da economia foram se incorporando ao ciclo de investimento. O crescimento econmico passou a ser acompanhado de expanso do mercado interno, atraindo projetos nos setores de bens de consumo durvel, sobretudo em veculos automotores. Na infraestrutura, avanos no marco regulatrio e programas de concesses do setor pblico levaram a uma forte ampliao dos investimentos tanto em energia eltrica quanto na rea de logstica.
Grfico 4: Investimentos na indstria e na infraestrutura (2001-2008)
300 250 R$ bilhes (preos de 2009) 200 150 71 100 50 71 6 20 2001 45 35 56 8 29 2003 41 56 6 29 2004 48 48 49 81 56 11 30 2005 69 11 33 2006 15 44 2007 17 53 2008 113 58
61 4 26 2002
Petrleo e gs
Extrativa mineral
Indstria de transformao
Infraestrutura
Fonte: Elaborao da APE/BNDES, com base em dados do BNDES.
Em meados de 2008, portanto, o Brasil vivenciava um ciclo de investimentos bastante robusto. Na indstria, abrangia, alm dos setores produtores de commodities, aqueles cuja produo gera maior valor agregado. Na infraestrutura, estavam em curso grandes projetos nos segmentos de gerao de energia eltrica, ferrovias e rodovias. O impacto da crise internacional A crise internacional levou a uma mudana nesse cenrio. Para quantificar esse movimento, foram comparados os levantamentos feitos pelo BNDES sobre perspectivas de investimento em setores da indstria e da infraestrutura, para o perodo de 2009 a 2012. Tais levantamentos abrangem os setores de extrativa (petrleo, gs e minerao), mais da metade da indstria de transformao e a quase totalidade dos setores de infraestrutura. O mapeamento foi feito em trs momentos distintos: i. antes do agravamento da crise (agosto de 2008);
ii. no auge da crise (dezembro de 2008); e iii. passados 12 meses da crise (agosto de 2009). O Grfico 5 mostra seus resultados.
Observa-se que a crise internacional levou, em um primeiro momento, a uma forte reverso nas expectativas de investimento na indstria e na infraestrutura. O mapeamento de agosto de 2009, no entanto, mostrou que, passados 12 meses da quebra do Lehman Brothers, j havia uma melhora nas expectativas de investimento para 2009-2012.
Grfico 5: Perspectiva de investimentos em setores selecionados na indstria e na infraestrutura (2009-2012)
350 300 250 R$ bilhes 200 167 150 100 50 107 113 72 52 46 287 284 259
270 270
271
Petrleo e gs
Extrativa mineral
Infraestrutura
Fonte: Puga e Bora Junior (2009).
Na maioria dos setores, foi detectado um movimento mais de adiamento que de cancelamento de projetos e, portanto, maior impacto da crise no desempenho do investimento em 2009 que no horizonte de quatro anos. O efeito da crise foi maior na extrativa mineral e na indstria de transformao. Foram afetados, sobretudo, os setores exportadores, como siderurgia e papel e celulose, mostrando que a queda na demanda externa foi um dos principais canais de transmisso da crise sobre a economia brasileira. 6 Os setores de petrleo e gs e a infraestrutura foram menos afetados pela crise internacional. A solidez dos investimentos nesses segmentos justifica-se pela existncia de grandes projetos com retornos de longo prazo, que dependem em menor grau da conjuntura internacional. o caso no apenas dos megainvestimentos na explorao do petrleo na camada do pr-sal, mas tambm das inverses em gerao de energia eltrica. A robustez dos investimentos em infraestrutura, mesmo diante do cenrio de crise, pode ser explicada tambm pela atuao do setor pblico. Grande parte dos projetos decorre de contratos de concesso de prestao de servios, nos quais as empresas precisam realizar os investimentos para cumprir metas de expanso dos servios acordadas com o governo. A rentabilidade , de certa forma, protegida pelos contratos se a demanda por energia eltrica ficar bem abaixo das expectativas, o retorno sustentado por elevao de tarifas.
6
Ver Puga et al. (2009).
Perspectiva de investimento 2010-2013 Em maio de 2010, foi realizado novo mapeamento das perspectivas de investimento na indstria e na infraestrutura, desta vez para o perodo 2010-2013. A Tabela 2 mostra os resultados do levantamento e os compara com as inverses nesses mesmos setores, entre 2005 e 2008. Nota-se uma perspectiva de investimentos na indstria e na infraestrutura de R$ 859 bilhes entre 2010 e 2013, com aumento de 65% frente ao perodo 2005-2008. Chama a ateno a indstria de transformao. A perspectiva de que as inverses nesse setor cresam frente dos demais. No entanto, o principal determinante dos investimentos mudou em relao situao pr-crise. Antes de setembro de 2008, os destaques concentravam-se nos setores mais voltados ao mercado externo. No perodo 2010-2013, ganham importncia aqueles mais direcionados ao mercado domstico. Entre esses, chama a ateno o setor automobilstico.
Tabela 2: Perspectiva de crescimento dos investimentos (setores selecionados)
Setores
Petrleo e gs Extrativa mineral Indstria de transformao Infraestrutura Total
160 53 101 199 513
Valores (R$ bilho)

2005-2008 2010-2013
340 52 157 310 859
Crescimento
%
112,9 -2,7 55,4 55,6 67,4
Fonte: GT do Investimento/BNDES.
Esse volume de investimentos capaz de elevar a taxa de investimento da economia a valores superiores a 20% nos prximos anos. Para chegar a esse percentual, alm do mapeamento das perspectivas do investimento dos setores mostrados na Tabela 2, foram adicionadas informaes sobre o setor de construo residencial e feitas estimaes para os demais setores da economia. As inverses em residncias tendem a crescer acima do PIB, favorecidas pela expanso do crdito ao setor e pelo programa do governo de construo de casas populares. Os investimentos em servios tambm devem ter bom desempenho em funo do aumento da demanda domstica. Em suma, possvel vislumbrar uma significativa recuperao da taxa de investimento nos prximos anos. O desempenho do investimento e o crescimento econmico A expanso dos investimentos na indstria e na infraestrutura foi fundamental para elevar o crescimento do PIB brasileiro de uma taxa mdia de 2,4%, entre 2000 e 2003, para mais de 5%, em 2008. Essa contribuio veio no apenas do aumento da taxa de investimento, mas tambm da mudana em sua composio. As maiores inverses na indstria e na infraestrutura levaram a um forte aumento na importncia relativa do segmento de bens de capital.
O Grfico 6 mostra, de duas maneiras distintas, o desempenho desse segmento. Como proporo da formao bruta de capital fixo (FBKF), os gastos em mquinas e equipamentos saltaram de 47,9%, em 2004, para 55,1%, em 2008. Como proporo do PIB, nesse mesmo perodo, saram de 7,7% para 10,3%. Esse fato, por sua vez, aconteceu em detrimento dos investimentos em construo, que perderam participao na FBKF. A combinao de um robusto ciclo de investimento com o aumento da participao do item mquinas e equipamentos na FBKF viabilizou, nos ltimos cinco anos, uma elevao da produtividade do investimento no pas. No intuito de estimar esse efeito, foram analisados, utilizando-se a metodologia desenvolvida por De Long e Summers,7 dados de uma amostra de 55 pases para o perodo 1970-1998. Os resultados mostram que, para uma dada taxa de investimento, a maior participao do segmento de mquinas e equipamentos viabiliza a elevao da taxa de crescimento da economia.
Grfico 6: Decomposio do investimento no Brasil (2004-2008)
100 90 80 70 60 Em % 50 40 30 20 10 0 2004 2005 Outros/FBKF 2006 Contruo/FBKF 2007 M&E/FBKF 19,0 16,1 15,9 16,4 17,5 2008 47,9 49,9 51,6 54,1 54,9 43,7 42,3 40,4 38,3 37,7
8,4
7,9
7,9
7,7
7,5
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 2004 2005
M&E/PIB
1,3 7,0
1,3 6,7
1,3 6,6
1,3 6,7
1,4 7,2
7,7
7,9
8,5
9,5
10,4
2006
Construo/PIB
2007
Outros/PIB
2008
Fonte: Elaborao da APE/BNDES, com base em dados do IBGE.
A base utilizada, PWT Benchmark Database, disponibiliza informaes de investimento desagregadas somente at 1998. A estimao seguiu metodologia adotada por De Long e Summers (1990).
Conforme observado, o percentual investido em mquinas e equipamentos no Brasil elevou-se de 48% para 55% na ltima meia dcada (2004-2008). De acordo com o padro internacional, esse fato leva a um aumento de 8,6% na produtividade do investimento brasileiro, como mostra o Grfico 7. Clculos realizados por Souza Jnior (2007), com dados de investimento para o perodo 2003-2006, indicam que o crescimento do PIB observado no perodo, de 4,3%, foi viabilizado com uma taxa de investimento mdia de apenas 15,9%. Utilizando parmetros do autor com o aumento de 8,6% na produtividade do investimento, 8 tem-se que uma taxa de expanso do PIB da ordem de 5,0% seria viabilizada com investimento de 19,6% do PIB. Dito de outra forma, a elevao da taxa de investimento para nveis superiores a 20%, esperada a partir das perspectivas de investimento, possibilita um crescimento do PIB acima de 5% nos prximos anos. Como o cenrio de expanso maior dos investimentos na indstria de transformao, intensivos em mquinas e equipamentos, possvel vislumbrar um crescimento ainda mais robusto da economia.
Grfico 7: Relao entre produtividade1 do investimento e sua composio pelo item mquinas e equipamentos para uma amostra de 55 pases (1970-1998)
0,2 0,19 Produtividade do investimento 0,18 0,17 0,16 0,15 0,14 0,13 0,12 0,11 0,1 15 20 25 30 35 40 45 48 50 0,176 0,162
55
60
Mquinas e equipamentos/FBKF (em %)
Fonte: Elaborao da APE/BNDES, com base em dados de Penn World Table (benchmark database).
1
Aumento do crescimento potencial em funo de uma elevao de 1 p.p. na taxa de investimento
Os parmetros utilizados foram: crescimento da produtividade total dos fatores (PTF) = 1,67, contribuio do fator trabalho de 1,49 e do fator capital de 1,8.
Concluso
Durante os quase cinco anos em que a economia brasileira viveu um robusto ciclo de investimentos, observou-se uma significativa transformao tanto nas empresas quanto nos mercados de crdito e de capitais. Entre 2004 e meados de 2008, as empresas replicaram um claro padro de pecking order de financiamento. O ciclo teve incio com o aumento na lucratividade das empresas e no uso do autofinanciamento. Em um momento posterior, houve expanso de crdito, seguido pelo desenvolvimento do mercado de capitais. No fim desse perodo, o Brasil demonstrava ter criado as bases para um novo padro de crescimento. Havia deixado para trs taxas de expanso do PIB quase vegetativas para aumentos reais superiores a 5% ao ano. As empresas mostravam uma posio financeira bastante slida, aps significativa melhora nos indicadores de endividamento. O crdito s empresas apresentava forte expanso e os lanamentos de aes aumentavam de forma consistente. Os elevados montantes de investimento em setores intensivos em capital, por sua vez, haviam acarretado uma mudana na composio da taxa de investimento no Brasil. A participao dos dispndios em mquinas e equipamentos cresceu relativamente quela destinada construo, gerando maior produtividade do investimento no pas, que pode ser traduzida pela viabilizao de maior taxa de crescimento da economia. A crise internacional levou a uma brusca interrupo desse ciclo de investimentos, com forte efeito em setores que lideravam esse ciclo. Passados 12 meses da crise, no entanto, observou-se que as bases para o crescimento da economia continuavam bastante slidas. Os ndices de liquidez e de alavancagem das empresas esto longe de representar uma situao de entrave captao de recursos de longo prazo. A anlise das perspectivas de investimento, por sua vez, mostra um bloco conciso de projetos, em setores que no foram afetados pelos efeitos da crise. O mapeamento dos projetos na economia mostra um cenrio de retomada dos investimentos capaz de sustentar taxas de crescimento do PIB superiores a 5% ao ano nos prximos anos. Chama a ateno a existncia de diversos projetos de grande porte e de longo prazo, em setores da indstria de transformao, petrleo e gs e infraestrutura. Nesse sentido, requerem significativa mobilizao de fontes de financiamento. Trata-se de desafio que demandar a atuao conjunta de bancos pblicos e privados, bem como o desenvolvimento do mercado de capitais domstico.
Referncias
De Long, J. B.; Summers, L. H. Equipment investment and economic growth. Cambridge: National Bureau of Economic Research (NBER), nov. 1990 (Working Paper, 3515). Moreira , M. M; Puga , F. P. Como a indstria financia o seu crescimento: uma anlise do Brasil ps Plano Real. BNDES, Texto para Discusso, n. 84, 2000. Nascimento, M. Queda no custo financeiro das empresas abertas deve continuar. Viso do Desenvolvimento, BNDES, n. 38, 2007. Pastore, A. C. et al. Crescimento, conta corrente e poltica fiscal. XX Frum Nacional Estudos e Pesquisas, n. 215, 2008. Puga , F. P; Bora Junior, G. Infraestrutura e energia sustentam os investimentos entre 2009-2012. Viso do Desenvolvimento, BNDES, n. 69, 2009. Puga , Fernando Pimentel et al. Exportao responde por mais da metade de queda da produo industrial. Viso do Desenvolvimento, BNDES, n. 66, 2009. Sant Anna , A. Mercado de capitais: evoluo recente e financiamento das empresas brasileiras 2004-2007. In: Ferreira , F. M.; Meirelles, B. Ensaios sobre economia financeira, BNDES, 2009. Sant Anna , A. et al. Mercado de crdito no Brasil: evoluo recente e o papel do BNDES. Revista do BNDES, n. 31, jun. 2009. Souza Jr., J. R. de C. Estimativa do produto potencial para a economia brasileira: atualizao utilizando o sistema de contas nacionais referncia 2000. Boletim de Conjuntura do Ipea, n. 77, jun. 2007, nota tcnica. Torres, E. T. O papel anticclico do BNDES sobre o crdito. Viso do Desenvolvimento, BNDES, n. 7, 2006.
4
Polticas governamentais pr-investimento e o papel do BNDES
Rafael Oliva Patricia Zendron1
No fim de 2008, o Brasil completou cinco anos consecutivos com taxas de crescimento do PIB superiores a 3% ao ano, resultado no observado desde a dcada de 1970. 2 Em um contexto de crescimento da economia mundial, a expanso domstica foi inicialmente estimulada pela acelerao das exportaes, impulso reforado pela elevao do consumo, que se manteria em todo o perodo. Trao distintivo do ciclo recente, porm, foi a contnua ampliao da taxa de investimento em nveis sempre superiores ao PIB entre 2006 e 2008, configurando uma dinmica de reforo mtuo entre ampliao da capacidade de oferta, gerao de emprego e renda e incentivo a novas inverses. Nesse intervalo, a participao da formao bruta de capital fixo (FBCF) no PIB, acumulada em 12 meses, elevou-se de 15,2%, no quarto trimestre de 2003, para 18,6%, no terceiro trimestre de 2008 expanso significativa, ainda que insuficiente para estabelecer taxas de investimento semelhantes s observadas em outras economias emergentes e em outros momentos da economia brasileira. Se isso no bastasse, em setembro de 2008 essa trajetria foi bruscamente interrompida, devolvendo a taxa de investimento a nveis mais modestos, projetados em 16,7% ao fim de 2009.
1
Respectivamente, assessor da presidncia, at maio de 2010, e assessora da rea Industrial do BNDES. Os autores agradecem especialmente as sugestes de Joo Carlos Ferraz e Marcelo Miterhof. Naturalmente, erros e omisses remanescentes so de inteira responsabilidade dos autores. 2 No passado recente, desempenho mais prximo foi registrado apenas no trinio 1993-1995 e, antes disso, no quadrinio 1984-1987.
A recuperao da trajetria de expanso da FBCF fundamental para a sustentabilidade do crescimento brasileiro por seus mltiplos efeitos, macro e microeconmicos: por ser veculo de incorporao de progresso tcnico, condicionando as possibilidades de modificao estrutural dos padres de especializao produtiva; por permitir a manuteno do equilbrio entre oferta e demanda agregadas; e por ser condio para a ampliao da capacidade de absoro de postos de trabalho. Entre 2007 e 2008, o governo brasileiro ps em marcha duas polticas pblicas que elegem a promoo do investimento como um de seus objetivos organizadores. A primeira delas, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), foi lanada em janeiro de 2007 e tem por foco a recuperao dos investimentos pblicos e privados em infraestrutura energtica, logstica e social e urbana. J a segunda iniciativa a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), lanada em maio de 2008, com o objetivo de promover a competitividade de longo prazo da estrutura industrial brasileira. Este captulo est dividido em quatro sees, incluindo esta introduo. Na segunda seo, feita uma breve caracterizao dessas polticas, com um sumrio de seus principais objetivos e resultados e a contextualizao da contribuio do BNDES no seu desenvolvimento. Na terceira, so discutidos alguns dos desafios colocados para o BNDES em um contexto no qual a agenda de promoo do investimento se mantm como prioridade de poltica, cenrio provvel para os prximos anos. 3 A quarta seo conclui o artigo.
Polticas governamentais pr-investimento: PAC e PDP

O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) O PAC tem como objetivo impulsionar o crescimento da economia brasileira, com base na promoo de investimentos em setores de infraestrutura. O diagnstico subjacente ao programa conjuga quatro elementos principais: o entendimento de que a recuperao de uma trajetria firme de crescimento se beneficiaria da mobilizao de um bloco simultneo de investimentos com potencial de criao de demanda para a indstria e de gerao de emprego (investimento indutor do crescimento); a avaliao de que a ausncia de investimentos concentrados em infraestrutura logstica e energia colocaria em risco a trajetria de crescimento desejada para a economia brasileira, de ao menos 5% ao ano entre 2007 e 2010 (investimento para eliminao de gargalos);
A esse respeito, ver Puga et al. (2010) neste mesmo volume.
4 | Polticas governamentais pr-investimento e o papel do BNDES | 77
o entendimento de que o xito do programa dependeria de grande esforo de planejamento, coordenao intragovernamental e monitoramento, requisitos percebidos como ausentes em experincias semelhantes no bem-sucedidas em governos anteriores (planejamento para o investimento); e
a compreenso de que o programa requereria recursos pblicos e privados, mas que a expanso do investimento pblico, por meio da administrao direta e de empresas estatais, deveria desempenhar papel de liderana, atuando como vetor indutor de inverses privadas (articulao pblico-privada).
Assim concebido, o PAC foi anunciado como um conjunto de projetos, com status prioritrio, distribudos nos setores de infraestrutura energtica, 4 logstica 5 e social e urbana. 6 Para viabilizar os projetos, o governo envidaria esforos de natureza diversa: desonerao de tributos, estruturao de processos de licitao/concesso em empreendimentos reservados iniciativa privada e execuo direta de investimentos com recursos do Oramento Geral da Unio e por intermdio de empresas estatais. Em 2007, o PAC previa investimentos de R$ 693 bilhes, a serem executados na sua quase totalidade at 2010, destacando-se, nesse conjunto, a infraestrutura de energia 67% do programa. No incio de 2009, o leque de investimentos foi substancialmente ampliado, incorporando novos projetos com concluso at 2010 e outros com horizonte mais longo, elevando os volumes globais a R$ 1,1 trilho. Em outubro do mesmo ano, nova expanso foi divulgada mormente no eixo energia 7 , com o que o total de investimentos planejados atingiu R$ 1,4 trilho, dos quais R$ 635 bilhes at 2010, como ilustra a Tabela 1. Os objetivos de impulsionar o desenvolvimento regional e de promover a integrao econmica dos pases do subcontinente tiveram influncia na composio da lista de investimentos ao estruturar a seleo dos projetos, que teve por base um inventrio prvio de empreendimentos relevantes. Esse processo foi tambm modulado, entretanto, pela perspectiva de exequibilidade parcial ou total dos empreendimentos. Por esse critrio, projetos que pudessem ser mais rapidamente implementados receberam prioridade de modo a viabilizar a estratgia de promover a acelerao dos investimentos. 8
4 5
Gerao e transmisso de energia eltrica, petrleo e gs natural, combustveis renovveis. Rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, hidrovias e marinha mercante. 6 Saneamento, habitao, transporte urbano, iluminao pblica e recursos hdricos. 7 Sobretudo por causa da atualizao do plano de investimentos da Petrobras, que passou a incluir o incio da explorao das jazidas de petrleo e gs recm-descobertas na camada pr-sal. 8 Oliva e Miterhof (2009).
A avaliao do andamento do PAC feita quadrimestralmente pelo Comit Gestor do Programa e consolidada em balanos o nono balano, de trs anos do programa, foi divulgado em fevereiro de 2010. O acompanhamento dos diversos projetos do programa feito por aes, unidade bsica de monitoramento que designa uma etapa ou procedimento especfico em cada empreendimento.
Tabela 1: Investimentos previstos pelo PAC por tipo de infraestrutura (em R$ bilhes)
Janeiro de 2007
Logstica Energtica Social e urbana Total janeiro de 2007
2007-2010
58,3 274,8 170,8 503,9
Ps-2010
0 189,2 0 189,2
Total
58,3 464,0 170,8 693,1
Janeiro de 2009
Logstica Energtica Social e urbana Total janeiro de 2009
2007-2010
96,0 295,0 255,0 646,0
Ps-2010
36,2 464,0 2,0 502,2
Total
132,2 759,0 257,0 1.148,20
Outubro de 2009
Logstica Energtica Social e urbana Total outubro de 2009
2007-2010
101,8 299,4 233,7 634,9
Ps-2010
45,8 739,1 30,1 815,0
Total
147,6 1.038,5 263,8 1.449,90
Fontes: Brasil (2007a), Brasil (2009a) e Brasil (2009c). Disponvel em: www.pac.gov.br.
De acordo com o ltimo balano do programa, o monitoramento dos projetos em infraestrutura energtica e logstica envolve hoje quase 2.500 aes. Desse total, 27,6%, ou R$ 118,7 bilhes em investimentos, foram concludos at dezembro de 2009. O estgio de concluso desses empreendimentos sugere que, no momento em que o programa foi concebido, no se dispunha de uma avaliao completa da complexidade da sua operacionalizao, seja na estruturao de projetos de engenharia, seja no atendimento a possveis exigncias dos rgos de controle resultado previsvel aps longo perodo marcado por nveis de investimento modestos em infraestrutura.
Em relao aos projetos de habitao e saneamento, o balano informa que 66,4% das aes R$ 138,2 bilhes foram concludas, observando que a quase totalidade desse valor corresponde a operaes de financiamento habitacional para pessoas fsicas e ao Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE).9 Considerando o total de projetos do PAC para 2007-2010, 40,3% das aes haviam sido concludas at dezembro de 2009. No se dispe de informaes que descrevam a evoluo do investimento agregado (pblico e privado) em infraestrutura no Brasil nos dois ltimos anos, perodo de vigncia do PAC. No entanto, ao menos dois indicadores mostram impactos do programa sobre a curva de investimentos. O primeiro deles o investimento da Unio, cuja evoluo entre 2000 e 2009 apresentada na Tabela 2 nos seus dois principais componentes, investimentos do governo central e das empresas estatais.10 Como ilustra essa tabela, o trinio 2007-2009 justamente o perodo em que o investimento da Unio atinge seus nveis mais elevados, combinando-se a elevao dos investimentos da administrao direta, que ultrapassaram 1% do PIB em 2009, e o crescimento acentuado das inverses da Petrobras, que representaram, tambm em 2009, 2,0% do PIB brasileiro.
Tabela 2: Investimentos da Unio como % do PIB governo central e estatais (2000-2009)
2000
Total 1. Governo central 2. Empresas estatais 2.1. Setor produtivo Grupo Petrobras* Grupo Eletrobrs Demais 2.2. Setor financeiro
2001 1,75 0,77 0,98

0,89 0,65 0,20 0,05 0,08
2002 2,10 0,83 1,27

1,19 0,90 0,23 0,06 0,08
2003 1,59 0,31 1,28

1,20 1,00 0,17 0,03 0,08
2004 1,71 0,47 1,24

1,17 1,00 0,15 0,02 0,07
2005 1,79 0,48 1,31

1,25 1,06 0,15 0,04 0,06
2006 2,03 0,64 1,38

1,34 1,16 0,14 0,05 0,04
2007 2,22 0,72 1,50

1,46 1,30 0,12 0,04 0,04
2008 2,64 0,87 1,77

1,72 1,56 0,12 0,03 0,06
2009 3,31 1,03 2,28

2,22 2,01 0,17 0,05 0,06
1,59 0,75 0,84

0,73 0,51 0,18 0,05 0,11
Fonte: Secretaria de Poltica Econmica/MF. Disponvel em: http://www.fazenda.gov.br/spe/site/conjuntura/anuario_ estatistico.asp. * Inclui investimentos no exterior.
10 Para
Brasil (2010). a apurao dos investimentos do governo central, h formas distintas de contabilizao. Na Tabela 1, o conceito adotado inclui o empenho relativo a despesas de investimento que foi efetivamente liquidado, mesmo que se refira a oramentos de anos anteriores. Trata-se do conceito que reflete de forma mais clara, pela tica econmica, a efetivao do investimento. Nesse conceito, includo apenas o Grupo Natureza Despesa 4 (GND 4), sem considerar o GND 5 (inverses financeiras), opo habitualmente adotada pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Contribuio do BNDES O segundo indicador dos impactos do PAC sobre as decises de investimento so os desembolsos do BNDES mostrados na Tabela 3, que contabiliza os recursos emprestados pela instituio a projetos de infraestrutura energtica, logstica e social e urbana at 2009, incluindo empreendimentos inseridos e no inseridos no programa.
Tabela 3: Desembolsos do BNDES 2006-2009 infraestrutura energtica, logstica e social e urbana (em R$ milhes)
At 2006
Energia Energia exceto P&G Logstica Social e urbana Total Total exceto P&G 4.785 1.026 1.491 6.276 2.517
2007
4.296 3.057 1.752 431 6.479 5.240
2008
8.545 5.830 1.207 1.054 10.806 8.091
2009
37.834 11.141 3.278 2.089 43.201 16.508
Fonte: BNDES.
Conforme mostra a tabela, j em 2007 verifica-se crescimento dos desembolsos do BNDES para infraestrutura, ano em que o total desembolsado superou o valor acumulado at 2006. Em 2008, a trajetria de crescimento reforada, e em 2009 ocorre ampliao ainda mais expressiva, especialmente no eixo de energia. O crescimento acentuado mesmo quando so deduzidos os desembolsos para o setor de petrleo e gs, os quais incluem os emprstimos concedidos Petrobras que atingiram o patamar recorde de R$ 25 bilhes, em 2009, em um contexto de aguda retrao do crdito privado domstico e externo com a crise financeira internacional.11 Note-se finalmente que, alm de prover financiamento aos principais empreendimentos, o BNDES tem contribudo na estruturao de projetos. Para isso, o Banco constituiu o Fundo de Estruturao de Projetos (FEP) e participa em dois outros instrumentos: uma empresa em sociedade com bancos comerciais, a Estruturadora Brasileira de Projetos (EBP); e outro fundo em parceria com a International Finance Corporation (IFC) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Esses instrumentos visam auxiliar entes pblicos na estruturao de concesses e PPPs, viabilizando a contratao e o acompanhamento de estudos confiveis de viabilidade tcnica, ambiental e econmico-financeira e a elaborao de contratos de concesso e de editais de leilo mais complexos.12
11 Note-se,
de toda maneira, que os R$ 25 bilhes emprestados Petrobras destinam-se ao financiamento de projetos de investimentos includos no PAC. 12 Exemplos dessa atuao do BNDES so a concesso federal do sistema rodovirio formado pela BR-324 e pela BR-116, na Bahia, e os projetos do trem de alta velocidade (TAV) e do Aeroporto de So Gonalo do Amarante.
A Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) Lanada em maio de 2008, a PDP, nova poltica industrial brasileira, reafirma o entendimento, j presente na Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), de 2004,13 sobre a necessidade de conduzir, planejada e coordenadamente, iniciativas voltadas ampliao da competitividade da estrutura produtiva brasileira. Como o PAC, a PDP tem como objetivo criar condies para a sustentao do crescimento da economia brasileira no longo prazo, estruturando-se, tambm, como uma poltica ordenada por metas e programas. Foram fixadas quatro macrometas para 2010: i. aumentar o dispndio privado em P&D, de 0,51% para 0,65% do PIB, destacando o carter estratgico da capacidade de inovao das empresas como fator de competitividade; ii. elevar a participao do pas nas exportaes mundiais, de 1,18% para 1,25%, sinalizando a importncia da competitividade internacional e da preservao do equilbrio das contas externas; iii. expandir, em 10%, o nmero de micro e pequenas empresas exportadoras, enfatizando os impactos do fortalecimento das MPEs em termos de gerao de emprego e renda; e iv. ampliar a FBCF para 21% do PIB, indicando uma trajetria desejada de expanso da economia sem presses inflacionrias, e o vis pr-investimento da poltica. A PDP caracteriza-se como uma iniciativa de grande abrangncia, compreendendo 34 programas distintos (Figura 1). As Aes Sistmicas abarcam as iniciativas de corte horizontal, estando consolidadas em um programa especfico. Os Programas para Destaques Estratgicos incluem temas de carter transversal com repercusso sobre diferentes setores econmicos (seis programas). J os Programas para Sistemas Produtivos14 so classificados em trs tipos: Programas Mobilizadores Estratgicos, com foco em sistemas com especial capacidade de gerao e difuso de progresso tcnico (seis programas); Programas para Fortalecimento da Competitividade, para complexos produtivos com potencial exportador e/ou gerador de efeitos de encadeamento sobre o conjunto da estrutura industrial (14 programas); e Programas para Consolidar e Expandir a Liderana Internacional, que enfocam atividades econmicas nas quais o Brasil tem reconhecida competitividade (sete programas). A arquitetura da PDP revela a opo por uma combinao de iniciativas em diversos planos, distanciando-se da dicotomia entre polticas horizontais e verticais em favor de uma
13 O
14 No
documento de referncia para a PITCE Brasil (2003). documento de lanamento da PDP, a noo de sistema produtivo refere-se indistintamente a setores, cadeias, segmentos e complexos produtivos [MDIC (2008)].
abordagem pragmtica, em sintonia com o debate internacional mais recente.15 As medidas horizontais sobretudo no mbito tributrio e de financiamento buscam remover entraves e impulsionar o investimento, a inovao e a exportao em todos os setores, bem como estimular atividades cuja competitividade tende a beneficiar o conjunto da estrutura produtiva em especial, bens de capital e tecnologias da informao e comunicao (TICs).
Figura 1: Programas da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP)
PROGRAMAS PARA CONSOLIDAR E EXPANDIR A LIDERANA Indstria Aeronutica Petrleo e Gs Bioetanol Carnes Minerao Siderurgia Papel e Celulose
PROGRAMAS PARA FORTACELER A COMPETITIVIDADE Complexo Automotivo Indstria Marttima Bens de Capital Txtil e Vesturio Sistema Agroindustrial Madeira e Mveis Higiene Pessoal, Perfumaria e Cosmticos Plsticos Construo Civil Eletrnica de Consumo Complexo de Servios Indstria de Brinquedos
Couro e Calados
Biodiesel
PROGRAMAS MOBILIZADORES EM REAS ESTRATGICAS Complexo da Sade Tecnologia da Informao e Comunicao Energia Nuclear Indstria de Defesa Nanotecnologia Biotecnologia
DESTAQUES ESTRATGICOS Ampliao das Exportaes Fortalecimento das MPEs Integrao produtiva com AL e Caribe Integrao com a frica Regionalizao Produo limpa e desenvolvimento sustentvel
AES SISTMICAS
Fonte: www.pdp.gov.br.
Essas aes, porm, so complementadas por medidas setoriais que consideram a diversidade e a complexidade da estrutura produtiva brasileira. Como se depreende da Figura 1, a PDP no se ancora em uma abordagem seletiva, mas estabelece, ao contrrio, um nmero amplo de setores e atividades-alvo que, em conjunto, acabam por alcanar quase toda a base industrial brasileira. Conforme apontam Ferraz et al., trata-se de uma estratgia que visa conciliar o fortalecimento de setores mais tradicionais e o desenvolvimento de setores dinmicos, com potencial de modificar o padro de especializao da economia brasileira ao longo do tempo.16 Essa concepo pr-diversidade industrial traduz-se na mobilizao de instrumentos e medidas distintos. De acordo com Brasil (2008), h o reconhecimento de que no nvel setorial seria necessrio articular de modo mais eficiente os instrumentos existentes, tendo em conta a natureza dos desafios particulares a cada programa, segundo uma lgica de geometria variada.17
15 Ver
Peres e Primi. (2009). et al. (2010, p. 27). 17 Brasil (2008).

16 Ferraz
Buscar nveis mais altos de coordenao institucional e integrao de instrumentos a principal razo, alis, para que a gesto dos programas da PDP tenha sido delegada a Comits Executivos, grupos de composio variada formados por representantes das instituies de governo relevantes em cada caso. Os Comits Executivos so a base da estrutura de governana da PDP. Sua responsabilidade elaborar e operacionalizar os planos de trabalho (Agendas de Ao) para cada programa da poltica. Nessa tarefa, destaca-se a constante interlocuo com o setor privado, muitas vezes realizada no mbito dos fruns de competitividade, cmaras setoriais ou instncias que desempenhem papel semelhante. A elaborao de cada Agenda de Ao pressupe, assim, tanto maior integrao e coordenao entre instituies de governo quanto a necessria interao entre os setores pblico e privado. A expectativa de que os planos de trabalho resultantes atendam aos principais desafios enfrentados em cada programa e que o carter colegiado dos comits se reflita em comprometimento de todas as instituies envolvidas.18 Para completar a estrutura de governana, h cinco coordenaes, trs delas para os grupos de programas setoriais (sob responsabilidade do MCT, MDIC e BNDES), uma para os destaques estratgicos (coordenados pela ABDI) e outra para aes sistmicas (a cargo do MF).19 H ainda uma Secretaria Executiva composta por ABDI, MF e BNDES , cuja atribuio assessorar o ministro do Desenvolvimento na coordenao geral e no monitoramento da poltica. Foi institudo ainda um Conselho Gestor, responsvel pela superviso global e definio/reviso das diretrizes da PDP, formado pelos ministros da Casa Civil, Fazenda, Planejamento, Cincia e Tecnologia, Educao e Cultura, alm do prprio MDIC. O destaque concedido estrutura de governana demonstra a preocupao com a etapa de implementao, reconhecida como um dos pontos crticos e de maior complexidade para o sucesso de polticas industriais, em geral, e da PDP, em particular. 20 Quanto a isso, a Secretaria Executiva da PDP avalia que a estrutura inicialmente proposta mostrou-se adequada para fortalecer a articulao entre instituies e instrumentos de governo, traduzindo-se em maior efetividade na operacionalizao das medidas propostas. Em fevereiro de 2010, as 31 medidas anunciadas em maio de 2008 estavam operacionalizadas, contabilizando-se, ainda, a implementao de mais 302 medidas gestadas aps o incio dos trabalhos dos Comits Executivos. 21
18 At
setembro de 2009, os Comits Executivos haviam mobilizado 504 tcnicos de 64 rgos pblicos distintos. Ministrio da Cincia e Tecnologia, Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial e Ministrio da Fazenda. 20 Peres e Primi (2009, p. 38). 21 Ver www.pdp.gov.br. Medidas operacionalizadas so definidas como medidas convertidas em atos normativos (dispositivos de lei e atos infralegais, como resolues e portarias).
19 Respectivamente,
Contribuio do BNDES A contribuio do BNDES para a PDP iniciou-se na sua fase de elaborao. Nessa etapa, o conhecimento setorial detido pelo corpo funcional foi importante para a construo de diagnsticos competitivos por sistemas produtivos, processo que envolveria diversas instituies de governo ao longo do perodo de formulao da poltica notadamente aquelas que vieram a coordenar grupos de programas (MDIC, ABDI, MF e MCT) e consultas a organizaes do setor privado. A expertise do BNDES e seu papel no financiamento do desenvolvimento tambm levaram participao ativa da instituio na gesto da PDP. H representantes em 32 dos 33 Comits Executivos instalados, destacando-se a presena em todos os programas para sistemas produtivos. So mais de 70 funcionrios envolvidos com o encaminhamento, a discusso e a deciso de polticas. Alm disso, o BNDES ocupa posies relevantes em nveis mais elevados de governana. Responde pela coordenao do conjunto de programas para consolidar e expandir liderana e faz parte da Secretaria Executiva da PDP, junto com a ABDI e o MF, conforme mencionado anteriormente. na operacionalizao da poltica, todavia, que a atuao do BNDES tem se mostrado mais decisiva, principalmente em relao ao objetivo de impulsionar a taxa de investimento da economia brasileira. No lanamento da PDP, a instituio assumiu o compromisso de mobilizar R$ 210 bilhes para os sistemas abarcados pela poltica entre 2008 e 2010, definindo o apoio ampliao de capacidade produtiva e ao setor de bens de capital como prioridades, bem como o apoio inovao. No fim de 2008, a meta de desembolsos para a PDP, prevista em R$ 62,5 bilhes, foi superada em 28%, registrando-se desembolsos de R$ 80 bilhes. J em 2009, os desembolsos relacionados a programas da PDP foram ainda mais elevados, de R$ 121 bilhes, 22 em que pese o fato de que parte desse crescimento tenha refletido a estratgia de enfrentamento da crise internacional pelo governo brasileiro. Os bancos pblicos, em geral, e o BNDES, em particular, desempenharam funo importante na oferta de crdito nos momentos de maior retrao do sistema financeiro privado.
22 Os
desembolsos PDP incluem os financiamentos produo e aquisio de bens de capital, abarcando, assim, parcela dos desembolsos vinculados a projetos de infraestrutura. Segundo esse critrio, em 2008 e 2009 os desembolsos relacionados a bens de capital atingiram, respectivamente, R$ 32,5 bilhes e R$ 32,1 bilhes.
De toda forma, o desempenho positivo reflete o engajamento da instituio, que assumiu a PDP como uma das orientaes da sua poltica operacional. At o fim de 2009, ao longo de cerca de um ano e meio desde o lanamento da PDP, so muitos os exemplos da atuao do BNDES no mbito da poltica: a reduo do spread bsico para o conjunto de programas da instituio; a reviso e a ampliao das linhas de apoio inovao; a criao dos programas de apoio engenharia (Proengenharia) e construo civil; a ampliao do Carto BNDES e a criao do Fundo Garantidor de Investimentos (FGI) para apoio a MPEs; e, de forma destacada, a criao do Programa de Sustentao do Investimento (PSI), iniciativa que reduziu as taxas de juros para aquisio e produo de bens de capital, exportaes e linhas de inovao, estimulando a retomada das decises de investimento a partir do segundo semestre de 2009.
Agenda do futuro e desafios para o BNDES

O PAC e a PDP foram lanados em um momento no qual a economia brasileira mostrava sinais de ingresso em um ciclo de crescimento sem precedentes nas ltimas trs dcadas. Esse ciclo foi interrompido pela crise financeira internacional entre 2008 e 2009, mas j mostrava sinais de retomada no incio de 2010, o que reflete a resposta positiva da economia s aes anticrise conduzidas pelo governo brasileiro. Nesse contexto de recuperao, observa-se no debate econmico brasileiro atual grande convergncia em relao necessidade de mudana de patamar da taxa de investimento para que a economia brasileira possa se manter em uma trajetria de crescimento equilibrada, dentro da qual sejam obtidos ganhos de produtividade que permitam preservar posies em setores j competitivos e que, alm disso, viabilizem o fortalecimento domstico de setores tecnologicamente mais dinmicos no comrcio internacional. Entre bom nmero de analistas, h a avaliao de que nos prximos anos ser preciso que a FBCF se desloque para cerca de 25% do PIB. Indiscutivelmente, a consolidao da estabilidade macroeconmica e a ampliao do mercado consumidor domstico derivada de polticas distributivas de maior alcance nos ltimos anos , assim como a configurao de importantes fronteiras de investimento vinculadas sobretudo aos segmentos de petrleo e gs, energias renovveis, agronegcios e telecomunicaes, definem um cenrio favorvel ao aumento da FBCF, tanto em setores de infraestrutura como na indstria.
Isso no significa, entretanto, que as polticas pblicas tenham papel menor no incentivo ao investimento. Ao contrrio, a complexidade associada viabilizao de projetos de longo prazo e altamente intensivos em capital (caso dos setores de infraestrutura) e o acirramento da concorrncia internacional em um quadro ainda marcado por baixa competitividade sistmica e pela necessidade de aumentar a agregao de valor e a participao de setores mais dinmicos na economia brasileira, no caso da indstria, fazem da manuteno de polticas pr-investimento, como o PAC e a PDP, uma agenda prioritria para os prximos governos. Como j apontado, o BNDES tem sido agente fundamental para o desenvolvimento dessas polticas, o que se traduz na participao do financiamento da instituio no total da FBCF da economia brasileira e que, de resto, reflete a participao historicamente muito reduzida do setor privado e do mercado de capitais na proviso de recursos de longo prazo. 23 Em 2008, o Banco apoiou investimentos correspondentes a 8,7% da FBCF, contribuio que se elevou a mais de 13,5% em 2009, em face da severa retrao de fontes privadas de financiamento em meio crise internacional. A superao da crise no plano domstico, assim como a projeo de continuidade da queda das taxas de juros de curto prazo, abre a perspectiva de que a participao do funding privado se eleve ao longo do tempo. improvvel, porm, que em um horizonte prximo o BNDES deixe de desempenhar papel fundamental no financiamento de longo prazo da economia brasileira. 24 Nos prximos anos, em particular, dificilmente se observar arrefecimento no apoio da instituio. O crescimento das aprovaes e dos enquadramentos, que superaram, respectivamente, R$ 170 bilhes e R$ 190 bilhes em 2009, indica que o desempenho futuro do BNDES ir se manter em patamares elevados, com desembolsos superiores a R$ 100 bilhes ao ano. A necessria continuidade de polticas pr-investimento, assim como a perspectiva de que o BNDES desempenhe um papel relevante no suporte ao ciclo de investimentos que se anuncia, impe uma srie de desafios instituio, entre os quais trs so destacados. Em primeiro lugar, impe-se a necessidade de funding compatvel com as demandas da economia brasileira, desafio que j se colocou no passado recente e que continuar a ser enfrentado no futuro. Como ainda so limitadas as fontes privadas aptas a oferecer recursos de longo prazo a custos competitivos internacionalmente, o equacionamento de fontes
23 No
Brasil, essa caracterstica exacerbada, conforme observado por Almeida et al. (2009, p. 16), o que mostra que as principais fontes de financiamento do investimento produtivo so recursos prprios e o BNDES, com participao de 39,7% e 31,4%, respectivamente, nos ltimos trs anos. 24 Mesmo em pases desenvolvidos, h bancos de desenvolvimento com a atribuio de prover recursos de longo prazo a setores considerados estratgicos [UN Desa (2005)].
permanentes de recursos para o BNDES, simultaneamente intensificao dos esforos de captao em mercado j conduzidos pela instituio, essencial para a sustentabilidade do desenvolvimento brasileiro. O segundo desafio, relacionado especialmente ao financiamento de projetos em infraestrutura, corresponde utilizao em maior escala de engenharias financeiras que tornem possvel ampliar a capacidade de alavancagem de tomadores de grandes volumes de recursos, reduzindo a necessidade de contrapartidas que onerem excessivamente seus balanos e que restrinjam, em consequncia, seu potencial de endividamento e de investimento. Trata-se de desafio crucial, quando se considera a quantidade de empreendimentos de grande porte a serem viabilizados nos prximos anos, dada a agenda de investimentos associados ao prprio PAC, explorao do pr-sal, Copa do Mundo, em 2014, e Olimpada, em 2016. Um terceiro desafio, finalmente, relaciona-se com o papel potencial do BNDES no apoio a projetos de investimento intensivos em inovao na indstria e no setor de servios, que so intrinsecamente voltados para conquista de maior competitividade e maior agregao de valor. Aqui, o desafio central corresponde a utilizar, de forma estruturada, a expertise setorial acumulada no apoio a investimentos em ampliao ou modernizao da capacidade produtiva para a construo de capacidades que permitam instituio empreender um papel mais efetivo na induo de investimentos em atividades, processos ou produtos inovadores. Esse desafio mais complexo, dada a experincia relativamente recente do BNDES no fomento e no apoio a esse tipo de investimento.
Consideraes finais
O BNDES tem atuado como uma importante instituio de formulao e implementao de polticas pblicas ao longo dos seus mais de 50 anos de existncia. O amplo conhecimento da economia brasileira, da sua base empresarial e da dinmica de diferentes complexos produtivos fez com que a instituio tomasse parte de polticas que incluem desde o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), na dcada de 1970, at o Plano Nacional de Desestatizao, entre os anos de 1990 e 2000. O presente artigo abordou duas polticas recentes o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), voltado para promoo de investimentos em setores de infraestrutura, e a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), cujo objetivo ampliar a competitividade da estrutura produtiva brasileira e apresentou a contribuio do BNDES no seu desenvolvimento e implementao. Como caracterstica comum, as duas polticas tm o objetivo de promoo do investimento.
A retomada do crescimento no incio de 2010 e a necessidade de expanso da FBCF, a fim de garantir sua sustentabilidade no longo prazo, apontam para a manuteno da agenda de promoo do investimento como prioridade nos prximos anos e o carter fundamental de polticas pblicas estruturantes com essa orientao. Esse cenrio impe um conjunto de desafios para o BNDES, que se manter como agente relevante na implementao e na operacionalizao de polticas pr-investimento nos prximos anos, entre os quais: i. dispor de fontes permanentes de recursos compatveis com as necessidades da economia brasileira; ii. atuar de maneira criativa, desenhando novas engenharias financeiras para apoiar projetos de investimento de grande envergadura; e iii. empreender um papel mais efetivo na induo de investimentos em atividades, processos ou produtos inovadores.
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Parte II
Perspectivas para a atuao do BNDES
5
Planejamento corporativo 2009-2014
Yolanda Ramalho Sonia Lebre Caf Gisele Costa1
O BNDES tem um longo histrico de realizao de processos de planejamento que influenciaram a direo do crescimento da instituio e contriburam, indiretamente, para o planejamento do prprio pas. Foi assim com a estratgia de substituio de importaes e, posteriormente, na segunda metade dos anos 1980, com a abertura da economia, quando o BNDES discutiu e props ao pas uma estratgia de integrao competitiva. 2 O Planejamento Corporativo 2009-2014 retomou, no fim de 2007, essa trajetria. Dessa vez, no entanto, o objetivo foi estabelecer diretrizes para a atuao do BNDES em um marco de crescimento e desenvolvimento sustentado do pas que dotasse o Banco dos meios e recursos necessrios para fazer face aos novos desafios. A metodologia adotada foi de construo de cenrios para o horizonte de 15 anos, a fim de preparar o Banco para aproveitar as oportunidades e enfrentar as ameaas de um futuro incerto. Assim, iniciou-se o desenho da estratgia corporativa do BNDES, que inclui o seu desdobramento para as diversas reas do Banco e a concepo de mecanismos para a gesto da sua implantao, de modo a tornar permanente o planejamento na organizao.
1 2
Respectivamente, superintendente, chefe de departamento e gerente da rea de Planejamento do BNDES. Ver Lucas (1989) e Mouro (1994).
Este captulo, que apresenta o processo de planejamento corporativo e seus resultados, est dividido em cinco sees, incluindo esta introduo. A segunda seo contextualiza a posio do BNDES na poca do planejamento corporativo, no que se refere tanto ao ambiente externo quanto ao ambiente interno. A terceira seo analisa os pilares de construo do processo de planejamento, cujo resultado foram orientaes estratgicas corporativas para o perodo 2009-2014. A quarta aborda a implementao do planejamento e a criao de condies de governana para sua continuidade. A quinta seo conclui que o Banco, com instrumentos e procedimentos adequados para monitoramento, reviso e atualizao permanente de sua estratgia corporativa, estar mais bem preparado para os desafios do desenvolvimento brasileiro.
Contextualizao
importante compreender o contexto em que foi tomada a deciso de realizao do Planejamento Corporativo 2009-2014. Essa deciso ocorreu no fim do primeiro semestre de 2007, quando o Brasil vivia um ambiente de expectativas bastante otimista e se vislumbrava o incio de um novo ciclo de investimentos e de expanso econmica, com elevao da renda e do emprego. A economia mundial ainda no apresentava sintomas de desacelerao. Esse ambiente veio a sofrer alteraes significativas um ano depois. O BNDES refletia o crescimento da economia, com sucessivos incrementos na demanda por recursos decorrentes de investimentos em elevao de capacidade produtiva da indstria e da infraestrutura. Os desembolsos do Banco mostravam crescimento acelerado e adquiriam qualidade e complexidade, passando de um perodo em que prevalecia o apoio a pequenos investimentos em modernizao para operaes de expanso de capacidade por meio de projetos greenfield e de infraestrutura. Em 2004, o Banco desembolsou cerca de R$ 40 bilhes e, em 2007, aproximadamente R$ 65 bilhes. Essa trajetria teve continuidade em 2008 e 2009, quando os desembolsos foram superiores a R$ 126 bilhes (Grfico 1). Na esteira do crescimento brasileiro, o Banco dobrou de tamanho em apenas quatro anos. Para atender com eficcia a esse crescimento, tornou-se necessrio implementar aes de natureza financeiro-patrimonial, melhoria nos processos, ampliao de quadros, reorganizao e criao de superintendncias, redefinio de polticas operacionais etc. A implementao do Planejamento Corporativo se deu nesse contexto, fortalecendo o crescimento das operaes e as mudanas em curso e, principalmente, definindo os rumos de desenvolvimento futuro para a organizao.
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Grfico 1: Desembolsos do BNDES por setor e total

160 140 120
R$ bilhes
100 80 60 40 20 0 2000
2001
2002
2003
2004 Indstria
2005
2006
2007
2008 Total
2009
Agropecuria
Infraestrutura
Fonte: Elaborao da rea de Planejamento/Departamento de Estratgia Corporativa (AP/DEEST).
Em 2005, iniciou-se um projeto ambicioso Ao para a Gesto Integrada de Recursos (AGIR) , que implementar, at agosto de 2012, um modelo de negcios orientado por processos. Por meio da padronizao e da automatizao de processos, pretende-se aumentar a eficcia administrativa e operacional, levando reduo de prazos, custos operacionais, melhoria da qualidade da informao e maior eficcia dos processos de deciso, dos controles internos e do atendimento aos clientes. No entanto, para direcionar e priorizar atividades no processo de mudana, o AGIR carecia de orientaes estratgicas e demandava um processo organizado de planejamento. Portanto, era necessrio integrar o AGIR ao Planejamento Corporativo e, em especial, preparar a casa, tcnica e culturalmente, para as mudanas propostas. Ao mesmo tempo, a gerao que entrou no BNDES no fim do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) iniciava seu processo de sada, por aposentadoria. Mais um desafio se colocava, pois o crescimento da instituio teria de ser atendido por uma nova gerao de funcionrios, ainda sem experincia e conhecimento das artes da promoo do financiamento do desenvolvimento. Em resumo, os principais alicerces internos de um banco de desenvolvimento estavam sendo estruturalmente reformados em um momento de crescimento da demanda por recursos para financiamento. Tornou-se, ento, urgente conceber e implementar uma estratgia corporativa visando no apenas ao desenvolvimento brasileiro, mas, principalmente, estruturao do BNDES em bases suficientes para atender aos novos desafios. No decorrer de 2008, na fase de concluso da estratgia corporativa, a esse quadro j altamente complexo, veio somar-se a crise financeira mundial. Surgiu ento o primeiro desafio a ser enfrentado pelo Planejamento Corporativo do BNDES: flexibilidade para enfrentar mudanas no ciclo de
expanso da economia. O momento demandou aes emergenciais, para o curto prazo, orientadas manuteno da atividade econmica, sem perder de vista os objetivos maiores traados pelo planejamento: promover o desenvolvimento sustentvel e competitivo da economia brasileira.
A essncia e a estrutura do planejamento corporativo

Diferentemente de processos anteriores de planejamento, quando as discusses no Banco incorporavam os rumos de desenvolvimento do pas, na iniciativa 2009-2014 partiu da Presidncia e da Alta Administrao a orientao para que o foco de ateno fosse a instituio BNDES, tendo como referncias temporais: i. o longo prazo para a construo de cenrios de referncia (15 anos);
ii. o mdio prazo (cinco anos) para o plano corporativo; e iii. o curto prazo (binio) para o programa de trabalho do Banco e suas reas. Assim, o detalhamento de uma construo complexa, que incluiu a anlise do ambiente mundo-Brasil, deveria levar a que o planejamento corporativo fosse efetivamente utilizado como ferramenta de gesto da organizao. A construo e a implementao do processo de planejamento foram realizadas, de forma deliberada, por recursos internos, sob a orientao, durante um ano, de consultoria externa. A metodologia adotada refletiu os passos tradicionais de desenho de planos corporativos, com o estabelecimento de cenrios, a definio de misso, a viso de futuro e a determinao de novas orientaes estratgicas. 3 A misso do BNDES foi atualizada e nela registrada, de forma destacada, a integrao das dimenses econmica, social e ambiental, consolidando-se a convico de que o Banco deve promover um desenvolvimento integrado: Promover o desenvolvimento sustentvel e competitivo da economia brasileira, com gerao de emprego e reduo das desigualdades sociais e regionais. A viso o que o Banco deve perseguir permanentemente, suas aspiraes maiores destaca o papel e o espao que o BNDES deseja desempenhar e ocupar: ser o (e no um) banco do (e no de) desenvolvimento do Brasil e referncia pela excelncia de seu trabalho, pela capacitao tcnica e inovativa de seus funcionrios, que devero estar sempre prontos para enfrentar os desafios colocados para o BNDES. Uma viso de uma instituio de Estado, pronta a implementar as diretrizes do governo eleito democraticamente pela sociedade brasileira: Ser o Banco do desenvolvimento do Brasil, instituio de excelncia, inovadora e proativa ante os desafios da nossa sociedade.
BNDES (2009).
A misso foi atualizada e as aspiraes redefinidas com base na construo de cenrios de longo prazo. A tcnica de cenrios foi adotada no para predizer o futuro, mas para estabelecer as diversas possibilidades que esse futuro pudesse oferecer. Ou seja, no se apostou em um cenrio para o desenho da estratgia, mas foram realizados esforos para explicitar futuros mltiplos e incertos, que foram prospectados e compreendidos. O Banco deveria estar pronto para qualquer dessas possibilidades e no para apenas um futuro predeterminado e desejvel. O mais importante, na construo de cenrios, foi alinhar a instituio no desenho de vises compartilhadas de futuro, mas com uma preocupao permanente: o financiamento de longo prazo do desenvolvimento brasileiro. Os cenrios representam um instrumento sofisticado para facilitar a definio da estratgia corporativa, sem perder de vista o ambiente Brasil-mundo, no qual est inserida a organizao.
Grfico 2: Cenrios ambiente Brasil - mundo
Contexto Brasil Interesses convergentes Contexto mundial Hegemonia negociada Melhor impossvel Incapacidade de resoluo de conflitos Nau dos insensatos
Multipolaridade conflituosa
Novia rebelde
Todo mundo em pnico
Foram propostos quatro cenrios, conforme o Grfico 2. Nesses cenrios, foram identificadas oportunidades e ameaas para o pas e para o BNDES, com base na anlise de variveis, divididas em cinco linhas temticas (poltica, social, econmica, tecnolgica e ambiental), consideradas as mais significativas e de maior influncia no desempenho do Brasil, tendo como referncia temporal o perodo 2007-2022. Desse exerccio de perscrutar e organizar o futuro de longo prazo derivou-se a construo da estratgia do Banco para o perodo de mdio prazo (2009-2014), na qual se contemplaram as questes mais prementes e foram apontadas as fortalezas e debilidades da organizao a serem trabalhadas para obter sucesso na estratgia proposta. O resultado desse exerccio, que teve a participao direta da Presidncia, da Vice-Presidncia, dos diretores e superintendentes, foi o estabelecimento de 12 orientaes estratgicas
corporativas, que compuseram ento o Mapa Estratgico do BNDES para 2009-2014, organizado em quatro perspectivas: Desenvolvimento Sustentvel e Competitivo, Sustentabilidade Financeira, Processos Internos e Aprendizado e Competncias (Grfico 3).
Grfico 3: Mapa de orientaes estratgicas corporativas para 2009-2014
Perspectivas
Desenvolvimento sustentvel e competitivo
Orientaes estratgicas corporativas

Enfatizar capacidade produtiva, desenvolvimento regional, gerao de emprego, governana corporativa e internacionalizao Ampliar os ativos totais e fortalecer sua estrutura patrimonial Atuar de forma abrangente com foco preciso em cada uma das reas do Banco Apoiar iniciativas e investimentos de modernizao de instituies em empresas e agncias pblicas Priorizar investimentos em Inovao, desenvolvimento socioambiental, em infraestrutura e no entorno territorial dos projetos
Sustentabilidade financeira
Desenvolver, ampliar e diversificar as fontes de recursos no pas e no exterior
Aperfeioar as metodologias de gesto, avaliao e precificao de risco de projeto e empresas
Integrao corporativa
Processos internos
Relacionamento externo
Apoiar formulao e implementao das polticas de governo
Gesto corporativa
Implantar a gesto integrada de recusos, processos e ativos do Banco
Utilizar os instrumentos financeiros de forma integrada
Estreitar relacionamento com o Congresso Nacional, provedores de recursos e rgos de controle, regulao e superviso bancria Valorizar as pessoas promovendo o conhecimento e a capacidade analtica e operacional do corpo funcional
Aprendizado e competncias
O mapa corporativo apresenta, no que diz respeito ao Desenvolvimento Sustentvel e Competitivo, as prioridades e nfases da atuao do BNDES no desenvolvimento brasileiro e prope que o Banco deve mirar o desenvolvimento de forma integrada e no apenas setorial ou tematicamente. Para 2009-2014, a prioridade estabelecida para a atuao do BNDES a infraestrutura. Mas, diferentemente do passado, quando o projeto era o centro das atenes, o Banco, a partir de agora, deve buscar apoiar o projeto e incentivar externalidades positivas a ele associadas e minimizar as externalidades negativas decorrentes de uma interveno que, em geral, transforma de forma radical o espao onde este est localizado. Portanto, as prioridades so a infraestrutura e o conjunto de outros investimentos que decorrem de oportunidades oferecidas por uma interveno de carter estrutural e integrada no territrio. Deixa-se de abordar um projeto de investimento isoladamente de seu contexto, para ser considerado o conjunto de iniciativas que sero capazes de afetar positivamente determinado espao, potencializando o desenvolvimento local, o regional e o do pas. Os grandes protagonistas dessa estratgia de desenvolvimento sero as empresas brasileiras e o setor pblico estadual e municipal. Cabe ao BNDES utilizar, de forma integrada, os instrumentos financeiros e tcnicos dos quais dispe para lograr, em parceria com outros agentes econmicos, uma ao integrada e sistmica para o desenvolvimento sustentvel.
A segunda proposio relevante est relacionada com os projetos de empresas que pleitearem recursos do BNDES. Estes devem ser analisados sob diferentes ngulos, tambm em uma abordagem integrada. O analista do Banco deve, para cada operao, avaliar a estratgia competitiva de crescimento da empresa, considerando sua capacidade de gesto, seus mtodos de governana, sua responsabilidade social corporativa, sua capacidade de inovar e manter-se competitiva, as possibilidades de a empresa inserir-se internacionalmente, por meio de exportaes ou de investimentos, os impactos na gerao de empregos e no desenvolvimento regional e local. O foco de anlise deixa de ser apenas o projeto e relevam-se a empresa e o impacto da operao pretendida para a sua competitividade e sua contribuio potencial para o desenvolvimento brasileiro. Significa mudar procedimentos de avaliao de crdito, considerando no somente os ativos tangveis, mas, principalmente, os ativos intangveis as competncias das empresas, que, na realidade, constituem o sustentculo de sua sobrevivncia nos mercados. Em terceiro lugar, pretende-se valorizar a estrutura diversificada da economia brasileira e fortalec-la, a partir do estgio de avano de cada empresa/setor/cadeia. Parte-se do princpio de que cada sistema produtivo est em um estgio prprio de desenvolvimento e que, a partir deste, deve evoluir na direo das melhores prticas competitivas internacionais. Assim como no passado, a atuao do Banco deve ser abrangente, mas, em cada segmento, precisa estabelecer um foco preciso para os investimentos a serem apoiados. Segmentos com maior possibilidade de insero internacional, em face das vantagens competitivas j construdas, devero investir em estratgias de consolidao e internacionalizao, para obter posies de liderana mundial. Outros precisaro desenvolver ou consolidar vantagens competitivas para, posteriormente, se lanarem em voos mais elevados de integrao a mercados internacionais. H ainda os que precisam rever suas tecnologias de processo e produto para se manterem competitivos em um contexto de economia de baixo carbono. Em seguida, est a relao do BNDES com o desenvolvimento de instituies pblicas. O BNDES tem papel fundamental no apoio a iniciativas de expanso e modernizao de instituies, empresas e agncias pblicas, seja por meio dos programas de modernizao da gesto de estados e municpios, seja por meio do financiamento de estudos voltados para a estruturao de projetos e polticas pblicas. Dessa forma, o Banco contribui para a remoo de um dos principais gargalos para o desenvolvimento: a falta de capacidade do setor pblico para desenvolver bons projetos, por restrio financeira e de gesto ou ainda por possuir quadros tcnicos insuficientes para as tarefas que se apresentam para o desenvolvimento brasileiro. A sofisticao e a complexidade das orientaes estratgicas consentneas complexidade da economia brasileira para o desenvolvimento sustentvel e competitivo da economia do pas demandam meios e recursos financeiros, humanos e processos altura da tarefa.
No que diz respeito sustentabilidade financeira, a principal orientao estratgica aumentar o porte do BNDES, por meio da ampliao dos ativos totais e do fortalecimento de sua estrutura patrimonial. Entre 2007 e 2009, o Banco ampliou substancialmente seus ativos, de R$ 203 bilhes para R$ 309 bilhes, com um crescimento de 52,4%. 4 Para fazer face aos desafios de crescimento do investimento e de exposio ao risco de grandes grupos nacionais, sua estrutura patrimonial precisa ser reforada. Os grupos brasileiros cresceram, partiram para uma estratgia de diversificao de mercados, mediante, inclusive, a atuao em outros pases. Para manter sua posio de liderana, esses grupos precisam contar com uma instituio capaz de apoiar a continuidade de seu processo de crescimento. A fim de dar ao Brasil uma posio de destaque nos grandes mercados internacionais e realizar investimentos em reas estratgicas, como infraestrutura, petrleo e gs, necessrio manter a capacidade de financiamento por parte do BNDES, com a devida prudncia bancria e o atendimento regulao imposta pelas autoridades supervisoras. Para isso, necessrio desenvolver, ampliar e diversificar as fontes de captao de recursos no pas e no exterior, em parceria com a indstria financeira e o mercado de capitais. A internacionalizao do BNDES ocupa papel fundamental nesse contexto, assim como o desenvolvimento de novos produtos financeiros que permitam o fortalecimento do mercado de capitais no financiamento do investimento e a possibilidade de reciclagem da carteira do Banco. No entanto, para a eficcia da ao do BNDES no desenvolvimento do pas, continuar sendo essencial o apoio poltico, institucional e financeiro do Estado brasileiro. Em toda a sua histria, a sociedade brasileira propiciou ao Banco os meios para que este executasse a misso a ele conferida: apoiar o investimento no pas. Foi assim nos anos 1950, com o Fundo de Reaparelhamento Econmico, e foi assim no fim dos anos 1980, quando na Constituio se estabeleceu que 40% dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) fossem aplicados no BNDES para viabilizar as aes do Banco e dar segurana de longo prazo aos retornos esperados desse fundo.Durante o perodo 2008-2010, o Tesouro Nacional aportou recursos expressivos ao BNDES, suficientes para que o Banco continuasse a financiar o investimento no pas em condies atrativas ao investidor e competitivas com a indstria financeira internacional. Essas aes devero manter ntegro o BNDES no princpio dos anos 2010. Desde a perspectiva do Tesouro Nacional, a crescente demanda por recursos do BNDES significa que a economia brasileira est avanando e que a capacidade produtiva est se ampliando. Portanto, est-se investindo na sustentabilidade de longo prazo do desenvolvimento do pas. Mirando a histria, esse tipo de percepo dever tambm estar presente quando, no futuro prximo, o Estado e a sociedade brasileira debaterem as fontes de financiamento de longo prazo do BNDES.
4
Balano BNDES.
Mas, alm da garantia de recursos para o desenvolvimento brasileiro, como em toda instituio financeira, as orientaes estratgicas do BNDES atentam para a importncia do aperfeioamento das metodologias de avaliao e precificao de risco de projetos e empresas. Essa orientao fundamental para ampliar o acesso ao crdito, principalmente por parte de pequenas e mdias empresas. Nesse sentido, o BNDES j vem atuando na constituio de fundos de garantia do investimento e na reviso de sua poltica de crdito, de forma a integrar princpios de prudncia bancria com maior exposio ao risco de financiamento a projetos considerados fundamentais ao desenvolvimento brasileiro. Com relao aos processos internos, mais uma vez integrao a palavra de ordem. O BNDES uma instituio privilegiada, ao atuar em diferentes reas do desenvolvimento brasileiro (atividades produtivas, infraestrutura, inovao, social, meio ambiente e desenvolvimento regional), por possuir diferentes instrumentos para apoio financeiro (renda fixa, renda varivel, recursos no reembolsveis, carto de crdito e operaes estruturadas com mitigao de risco) e por apoiar um amplo espectro de clientes (micro, pequenas, mdias e grandes empresas, pblicas e privadas, estados, municpios, agentes financeiros e organizaes no governamentais). A instituio pode e deve integrar aes em prol do desenvolvimento, por meio da ao coordenada de seus diferentes instrumentos no apoio aos seus vrios clientes. , portanto, uma das poucas instituies que podem, com base nesse diferencial, adotar uma abordagem integrada para o investimento. Dessa forma, so necessrios processos e tecnologia da informao que suportem essa integrao, o que enseja a orientao relativa aos processos internos, a implantao da gesto integrada de recursos, processos e ativos do Banco. O desafio que se coloca consiste em elevar a eficcia de sua atuao, pela busca de melhoria contnua da qualidade nos processos de anlise e de concesso de crdito e de otimizao de tempo para o atendimento dos clientes do BNDES. Apoiar o desenvolvimento do pas, com eficcia e transparncia no uso de recursos pblicos, atendendo sempre aos princpios de prudncia bancria, requisito para o fortalecimento do BNDES como instituio de Estado. Naturalmente, ento, o Banco deve manter um relacionamento de parceria e respeito com o Executivo, com o Congresso Nacional e com os rgos de controle, regulao e superviso bancria. Na perspectiva de aprendizado e competncias, ressaltam-se no s as competncias tcnicas, como tambm as competncias executivas, a capacidade de articulao, o conhecimento analtico e a viso estratgica. A orientao, portanto, valorizar as pessoas, promovendo o conhecimento e a capacidade analtica e operacional do corpo funcional.
O processo de implementao
A orientao da Presidncia e da Alta Administrao foi clara: o Plano Corporativo deve ser a ferramenta de gesto da instituio. Portanto, alm das proposies orientadas a fortalecer o BNDES para fazer face aos desafios do desenvolvimento brasileiro, foi essencial desenhar, propor e iniciar um processo de implementao do Planejamento Corporativo 2010-2014. Assim, foi estabelecido um sistema de governana para a gesto do processo de Planejamento Corporativo: O Comit de Planejamento, formado pelo presidente, pelo vice-presidente, pela diretoria e pelos superintendentes, a instncia de definio e acompanhamento dos rumos da instituio. O Comit Gerencial, composto pelos superintendentes do Banco, a instncia da gesto, da execuo das orientaes emanadas pelo Comit de Planejamento. Este se rene a cada trs meses e o Comit Gerencial tem sua rotina semanal. O Programa de Trabalho bianual e o Plano Corporativo quinquenal so apreciados e aprovados pelo Conselho de Administrao do BNDES. A rea de Planejamento tem o papel de secretaria tcnica do processo de planejamento.
Essa estrutura de governana essencial para assegurar a internalizao do planejamento em todos os nveis hierrquicos do Banco e a sua efetiva implementao. A ampla participao do corpo funcional, durante o processo de construo da proposta do plano (mais de 600 pessoas envolvidas), e o desdobramento do Mapa Estratgico do Banco para todas as reas foram os mecanismos utilizados para assegurar a integridade do plano e a sua transformao como ferramenta de gesto. Pela primeira vez, priorizou-se a implantao de um sistema de monitoramento inspirada no Balance Scorecard (BSC), que permite o acompanhamento da execuo da estratgia definida. Esse processo garante o alinhamento estratgico das aes de cada rea s orientaes corporativas, ao mesmo tempo que possibilita a comunicao da estratgia para cada funcionrio da instituio. Outra caracterstica que diferencia esse planejamento o fato de ter sido construdo e implantado integralmente com recursos internos e de forma participativa, o que facilita a sua internalizao como rotina permanente da organizao. Para acelerar as necessrias transformaes internas na gesto de recursos, foi criada uma diretoria corporativa para administrar os recursos responsveis pelo novo posicionamento estratgico desejado e pela eficcia e eficincia de uma instituio financeira de desenvolvimento: recursos humanos, processos e tecnologia de informao.
O caminho de transformao iniciado no passado, por meio de uma viso de melhoria operacional, com a implantao do AGIR, vem se consolidando com a instalao do Planejamento Corporativo, com a administrao estratgica de recursos humanos e com o desenho e a adoo de novas metodologias e processos que daro base para a implantao da nova tecnologia de informao. Alm do esforo do desdobramento da estratgia corporativa para as reas, o ano de 2009 apresentou, de imediato, grandes desafios para a implantao do Planejamento Corporativo. O BNDES, que vinha apoiando a elevao da taxa de investimento da economia, teve de adotar medidas emergenciais para manter o nvel da atividade econmica, lanando inicialmente programas que suprissem a falta de crdito na economia brasileira. Adicionalmente, o BNDES teria de encontrar novas formas de solucionar a disponibilidade de recursos para a continuidade de seus desembolsos, j que o mercado se fechou para todas as possibilidades de novas captaes. Ao mesmo tempo, no se podia perder de vista os objetivos de longo prazo. O Banco, para garantir a retomada do seu papel, lanou, em conjunto com o governo federal, medidas que estimularam o investimento e a inovao, por intermdio do Programa de Sustentao do Investimento. O governo brasileiro adotou uma postura de estimulo produo, por meio de incentivos tributrios ao consumo e ao investimento, e garantiu ao BNDES a disponibilidade de recursos para que este permanecesse na sua misso de financiamento dos investimentos. No que diz respeito aos investimentos de infraestrutura, no se verificou qualquer desacelerao, e esse segmento ganhou relevncia para a sustentao do investimento do pas. Os estados, que viram a sua arrecadao cair em funo da crise, tiveram seus planos de investimentos garantidos por uma parceria do BNDES com o Tesouro Nacional, para manter gastos de capital sem comprometer as metas fiscais.
Concluses
O Planejamento Corporativo permitiu ao Banco a flexibilidade de adaptao imediata a um novo ambiente interno, mantendo o rumo traado para o mdio prazo. Assim, imediatamente sua finalizao, o Plano Corporativo enfrentou e venceu um grande teste de eficcia. Avanou na adaptao de polticas voltadas para os destaques estratgicos do Planejamento Corporativo: inovao e desenvolvimento regional, local e socioambiental; criou novas metodologias de anlise que possibilitam uma abordagem integrada do desenvolvimento; adotou novas polticas de crdito que permitem maior exposio ao risco, ao mesmo tempo que se tomavam medidas adicionais de prudncia bancria; e iniciou o processo de
internacionalizao do Banco, para garantir s empresas brasileiras as condies de apoio financeiro sua busca de liderana global e consequentemente de transformao do Brasil em economia relevante no contexto internacional. Est se aproximando o momento de a sociedade brasileira novamente decidir qual o papel que o BNDES dever exercer no desenvolvimento do pas. O BNDES saiu de um patamar de operaes entre R$ 30 bilhes e R$ 50 bilhes por ano para um patamar de R$ 90 bilhes a R$ 120 bilhes por ano no futuro prximo. Sua estrutura financeira e patrimonial no foi desenhada para esse porte; seus mtodos de gesto, seu quantitativo tcnico, sua base tecnolgica e de processo, tambm no. Nas aes de carter interno, o BNDES est avanando e ter condies de continuar a atender s demandas derivadas do desenvolvimento do pas. Os prximos anos sero de crescimento e de expanso de investimentos em infraestrutura, em inovao e em internacionalizao. O BNDES est se preparando para atender a essas novas demandas com eficcia. No pretenso da instituio substituir outros agentes na funo de financiar o desenvolvimento. Pelo contrrio: a expanso da economia brasileira demanda a ao efetiva e ampliada do mercado de capitais, de investidores institucionais e bancos. O BNDES, com sua experincia, um parceiro estratgico para esses atores. O BNDES, na atual administrao, est tendo a oportunidade de se preparar para cumprir papel fundamental no desenvolvimento do pas e enfrentar desafios mltiplos de evoluo e aperfeioamento da instituio. Parafraseando Thomas A. Edison, boa sorte o que acontece quando a oportunidade encontra o planejamento.
Referncias
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Planejamento Corporativo BNDES: 2009-2014. Rio de Janeiro: BNDES, 2009. Lucas, Luiz Paulo Vellozo. Integrao competitiva: uma nova estratgia para a industrializao brasileira. Trabalho apresentado no Encontro sobre as Perspectivas das Polticas de Industrializao nos Pases em Desenvolvimento, organizado pela Unido, Viena, abr. 1989, mimeo. Mouro, Julio Olimpio F. A integrao competitiva e o planejamento estratgico no Sistema BNDES. Revista do BNDES, v. 1, n. 1, jun. 1994.
6
Cenrios comparados da disponibilidade de recursos e alternativas de polticas para o futuro
Selmo Aronovich Francisco Rigolon1
O objetivo deste captulo identificar, do ponto de vista do planejamento do fluxo de recursos, padres alternativos para o financiamento do oramento de desembolsos do BNDES at o fim da prxima dcada. Para isso, so comparados cenrios futuros para a disponibilidade de recursos do BNDES, construdos com o auxlio do simulador dinmico de fluxo de caixa, aplicativo de programao desenvolvido na rea Financeira. O primeiro exerccio foi elaborado em 2007, antes do incio das grandes captaes de recursos no Tesouro Nacional. O segundo, do fim de 2009, mantm praticamente as mesmas premissas macroeconmicas e financeiras do primeiro cenrio, mas acrescenta as grandes captaes no Tesouro realizadas em 2008 e 2009, alm de considerar a captao de R$ 80 bilhes prevista para 2010, nos termos daquela realizada em 2009. O terceiro, realizado em maro de 2010, considera o alongamento de prazos e a suavizao do servio da dvida de R$ 80 bilhes. Para simplificar, denominaram-se os exerccios de projees realizados em datas distintas Cenrio 2007, Cenrio 2009 e Cenrio 2010, respectivamente. Da comparao entre eles, possvel vislumbrar o impacto de medidas de curto prazo e no recorrentes sobre a estimativa da disponibilidade futura de recursos e identificar algumas alternativas de poltica financeira para o futuro.
1
Respectivamente, superintendente da rea Financeira e gerente do Departamento de Poltica Financeira do BNDES. Os autores agradecem os comentrios de pareceristas annimos, eximindo-os, no entanto, da responsabilidade pelos eventuais erros remanescentes. Os autores tambm agradecem o excelente trabalho de Arthur Butter Nunes, economista da rea Financeira, com o modelo de projees.
importante ressaltar que as mudanas no padro de financiamento do BNDES so recentes e ainda no esto sedimentadas. Por isso, este captulo caracteriza-se como uma investigao prospectiva cujos resultados capturam tendncias de longo prazo, teis para o planejamento financeiro, mas sujeitas a mudanas de acordo com a evoluo dos diversos fatores que afetam a oferta e a demanda de recursos. Alm disso, o trabalho foi finalizado em maro de 2010, e, portanto, os valores de 2010 em diante devem ser entendidos como projees da disponibilidade de recursos no futuro, condicionadas s informaes disponveis em maro de 2010. Este captulo est dividido em seis sees, incluindo esta breve introduo. A segunda seo apresenta fatos estilizados sobre o crescimento dos desembolsos do BNDES nos ltimos anos. A terceira analisa cenrios comparados da disponibilidade de recursos entre 2010 e 2020, cujos principais componentes so discutidos na quarta seo. A quinta avalia o efeito do alongamento de prazos. A sexta e ltima discute o tamanho do oramento de desembolsos e alternativas de poltica para o futuro.
Fatos estilizados
O crescimento dos desembolsos do BNDES desde 2003 tem sido muito expressivo. Como pode ser observado na Tabela 1, a taxa de crescimento acumulada dos desembolsos entre 2003 e 2009 foi de 318,1%, ultrapassando em mais de 230% a taxa de crescimento do PIB nominal no mesmo perodo. Essa tendncia de crescimento no arrefeceu em 2009, mesmo com o impacto da crise financeira internacional no nvel de atividade e na taxa de investimento. Na verdade, o governo federal, por meio da expanso do crdito do BNDES, utilizou o Banco como um dos principais instrumentos para atenuar os efeitos da crise de liquidez de 2008 sobre a economia brasileira. Em sua atuao anticclica, o Banco substituiu linhas de crdito internacionais para as empresas brasileiras, ampliou sua atuao no segmento de capital de giro, continuou a apoiar fortemente projetos de infraestrutura, participou de projetos privados de consolidao setorial, ampliou o crdito para as micro e pequenas empresas, expandiu o crdito para regies menos desenvolvidas e viabilizou programas governamentais visando sustentao do nvel de atividade, do investimento e do emprego. Com isso, os desembolsos observados em 2009 alcanaram o recorde histrico de R$ 140,2 bilhes. 2
Liberaes financeiras, inclusive recursos vinculados. Eventual diferena em relao s estatsticas operacionais decorre de questes de definio metodolgica. As estatsticas operacionais esto disponveis em www.bndes.gov.br.
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Tabela 1: Desembolsos do BNDES (2003-2009)*

Anos
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total
Desembolsos (R$ milhes)

33.533 41.662 47.603 52.507 65.388 91.466 140.185
Crescimento (% a.a.)
24,2 14,3 10,3 24,5 39,9 53,3 318,1
PIB (R$ milhes)

1.699.948 1.941.498 2.147.239 2.369.484 2.661.344 3.004.881 3.143.015
Crescimento (% a.a.)
14,2 10,6 10,4 12,3 12,9 4,6 84,9
Fonte: BNDES. * Posio financeira.
Em contrapartida, houve mudanas expressivas na composio das fontes de recursos do Banco. Fontes tradicionais, como o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), 3 cederam espao para fontes no tradicionais, como dvidas com o Tesouro Nacional. A Tabela 2 mostra que a participao do FAT na composio do passivo do BNDES caiu de 62%, em dezembro de 2007, para 34%, em dezembro de 2009, ao passo que a participao do Tesouro Nacional aumentou de 7% para 40% no mesmo perodo. Em termos do fluxo de recursos, a contribuio lquida da Unio (exceto FAT) para o disponvel cresceu de -3,3%, em 2007, para 42,5%, em 2009, enquanto as contribuies lquidas do retorno e do FAT caram, respectivamente, de 77,8% e 3,1%, em 2007, para 47,7% e 0,5%, em 2009. 4,5
Tabela 2: Passivo do BNDES 2007-2009 (em R$ bilhes)
2007
Recursos internos FAT PIS-Pasep Tesouro Nacional Outros Recursos externos Mercado Organismos internacionais Total 165,6 105,9 27,9 15,1 16,7 12,1 2,7 9,4 177,7
%
93 62 16 7 8 7 2 5 100
2008
234,3 116,6 29,5 43,6 44,6 17,7 3,8 13,9 252,0
%
93 38 10 14 14 7 1 5 100
2009
342,6 122,5 30,0 144,2 45,9 16,4 4,4 12,0 359,0
%
95 34 8 40 13 5 2 3 100
Fonte: BNDES.
O FAT foi criado pela Constituio Federal de 1988. O artigo 239 da Constituio estabelece que 40% dos recursos arrecadados das contribuies PIS-Pasep sejam transferidos ao BNDES. Alm disso, o BNDES pode captar depsitos especiais do FAT, que so aplicaes do excedente necessrio ao cumprimento das obrigaes relativas aos pagamentos do seguro-desemprego e abono salarial. 4 Ver anlise das contribuies lquidas na prxima seo. 5 O retorno inclui o servio de crditos contratados com recursos do FAT.
Disponibilidade de recursos entre 2010 e 2020

Dadas as hipteses sobre as trajetrias futuras de variveis macroeconmicas e financeiras, incluindo parmetros para as operaes ativas e passivas do BNDES, o simulador dinmico de fluxo de caixa projeta o retorno das operaes de crdito e o disponvel para liberar. 6 Os Grficos 1, 2 e 3 mostram as projees do disponvel para liberar nos exerccios realizados em 2007 e 2009 (curvas tracejada e cheia, respectivamente). Como j mencionado, os cenrios diferenciam-se pela incluso, no mais recente, das grandes captaes no Tesouro Nacional realizadas em 2008 e 2009 (R$ 22,5 bilhes em 2008 e R$ 105 bilhes em 2009),7 mais a expectativa de captao de R$ 80 bilhes em 2010, conforme artigo 45 da MP 472/2009, nos termos da captao realizada em 2009. Desse modo, possvel identificar os efeitos das recentes captaes no Tesouro, j a partir de 2007. As dinmicas do disponvel para liberar so claramente distintas nos dois cenrios. No cenrio 2007, o disponvel nominal cresce gradativamente, ao longo do perodo, de cerca de R$ 56 bilhes, em 2007, para R$ 105 bilhes, em 2016, chegando a R$ 153 bilhes apenas em 2020. No cenrio 2009, em contraste, as grandes captaes no Tesouro permitem a antecipao notvel do ingresso dos recursos. O disponvel nominal aumenta rapidamente, de R$ 65 bilhes, em 2007, para R$ 143 bilhes, em 2009, e R$ 131 bilhes, em 2010. No entanto, na ausncia de novas grandes captaes a partir de 2011, o disponvel nominal cai subitamente para R$ 80 bilhes, em 2011. A partir da, retorna ao padro de crescimento gradativo, porm a uma taxa mais baixa, de modo que valores superiores a R$ 100 bilhes so atingidos apenas a partir de 2019. 8 O Grfico 2 mostra as projees do disponvel para liberar em termos reais (preos constantes de 2009), para os cenrios 2007 e 2009, conforme critrio de deflacionamento apresentado no Anexo. Para o cenrio 2007, permanece o padro de crescimento gradativo, evidentemente a uma taxa mais baixa, j que o efeito da inflao esperada descontado. O disponvel a preos de 2009 cresce de R$ 61 bilhes, em 2007, para R$ 71 bilhes, em 2014, e R$ 95 bilhes, em 2020.
6 7
As principais premissas dos cenrios esto descritas em quadros anexos. Para detalhamento dos termos contratados com o Tesouro Nacional em 2009, ver o Relatrio Anual da Dvida Pblica de 2009 no seguinte endereo: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/divida_publica/downloads/Relatorio_Divida_ 2009.pdf. 8 importante destacar que o ingresso maior de recursos oriundos da Unio foi acompanhado de sadas tambm maiores para a Unio, em termos de pagamento de dividendos e liquidao de dvidas preexistentes, entre outros. O disponvel futuro para liberaes beneficia-se da reteno lquida de recursos aportados ao BNDES, no do ingresso bruto.
Grfico 1: Disponveis nominais

180,0 160,0 140,0 142,8 130,9 115,9 94,7 64,9 56,1 51,0 56,8 61,9 80,4 65,4 86,2 9 0,1 80,2 73,4 88,8 9 88,8 6,2 89,6 105,2 96,1 85,2 97,5 124,7 115,7 105,4 153,4 137,9
R$ bilhes
120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 2007 2008 2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Cenrio 2007
Cenrio 2009
Grfico 2: Disponveis reais

160,0 140,0 120,0 142,8
125,3 99,0 73,7 70,9 59,2 53,3 56,8 59,9 75,6 64,3 75,5 67,3 71,2 71,2 73,9 68,8 77,3 81,5 83,9 88,8 94,5
R$ bilhes
100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 61,3
62,6
67,6
65,6
67,9 71,3
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Cenrio 2007
Cenrio 2009
Grfico 3: Disponveis (% do PIB)

6,0 5,0 4,0 4,9
% do PIB
4,1 3,3 2,3 1,9 2,3 1,9
3,0 2,5 2,0 1,0 0,0 2007 2,2
2,0
2,0
2,0
2,2 1,9
1,9 1,9
1,9 1,8
1,9 1,5
1,9 1,6
1,9 1,5
1,9 1,4
1,9 1,4
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Cenrio 2007
Cenrio 2009
Fonte: Elaborao prpria.
J no caso do cenrio 2009, a consequncia da antecipao de recursos fica mais visvel. Depois do rpido crescimento do disponvel real de R$ 71 bilhes, em 2007, para R$ 143 bilhes, em 2009, e R$ 125 bilhes, em 2010 , h uma queda brusca para R$ 74 bilhes, em 2011, seguida por uma flutuao na faixa de R$ 62 bilhes a R$ 72 bilhes, entre 2012 e 2020. Finalmente, o Grfico 3 apresenta as projees dos disponveis como proporo do PIB, para ambos os cenrios. Isso permite avaliar a capacidade de as liberaes do BNDES acompanharem no s a inflao, mas tambm o crescimento real do PIB. No caso do cenrio 2007, h uma estabilidade inequvoca, pois o disponvel para liberar fica praticamente igual durante todo o tempo a 1,9% do PIB. Com referncia ao cenrio 2009, a antecipao de recursos permite que o disponvel salte de 2,5% do PIB, em 2007, para 4,9%, em 2009, e 4,1% do PIB, em 2010, ao custo de uma queda sbita para 2,3% do PIB, j em 2011, seguida por uma reduo gradativa at 1,4% do PIB, em 2020. Os valores nominais em um ou outro cenrio podem ser acrescidos ou reduzidos pontual-mente por meio de um esforo adicional ou da frustrao em alguma fonte tradicional do Banco, como endividamento externo e interno ou venda de participaes acionrias. Porm, a distncia entre as duas projees continuaria inalterada. Em sntese, a comparao dos cenrios 2007 e 2009 permite concluir que grandes captaes no recorrentes no Tesouro Nacional, ou seja, sem perspectiva de repetio no futuro, representam uma soluo eficiente para lidar com uma restrio de liquidez de curto prazo. De fato, considerando o horizonte temporal at 2014, as projees de disponibilidades para desembolsos so maiores ou, pelo menos, iguais s obtidas em 2007. No entanto, a sua no recorrncia ou a incerteza em relao a isso resulta em transferncia ou, pelo menos, risco de transferncia intertemporal de recursos reais, do futuro para o presente. Para entender melhor por que isso acontece, preciso decompor a dinmica do disponvel para liberar nos seus principais componentes. Isso ser feito na prxima seo.
Dinmica do disponvel para liberar: anlise dos principais componentes

Os Grficos 4 e 5 decompem as trajetrias do disponvel para liberar nas principais entradas lquidas de recursos retorno, FAT, Tesouro Nacional, carteira de renda varivel e outras.9
Grfico 4: Entradas lquidas cenrio 2007
180.000 160.000 140.000 120.000
R$ milhes
100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 2007 20.000 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Retorno
FAT
Outras
Disponvel para liberar
Grfico 5: Entradas lquidas cenrio 2009

160.000 140.000 120.000 100.000
R$ milhes
80.000 60.000 40.000 20.000 0 2007 20.000 40.000 60.000 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Entradas lquidas so definidas como entradas menos sadas para cada componente; retorno refere-se ao ingresso de juros e amortizaes de operaes de crdito e debntures ativas; FAT compreende entradas menos sadas (servio da dvida) de FAT Constitucional e FAT Depsitos Especiais; Tesouro Nacional igual s captaes no Tesouro menos o servio da dvida; carteira de renda varivel corresponde monetizao mais rendimentos da carteira de aes; Outras incluem: outras dvidas internas (FGTS, PIS-Pasep, CDB, CDI, debntures da BPAR, compromissadas), dvidas externas (organismos multilaterais e bnus), carteira de renda fixa (retornos de ttulos pblicos, com ajuste para dupla contagem nos anos em que h captaes no Tesouro Nacional) e outras despesas, com destaque para despesas tributrias e pagamento de dividendos Unio. No caso do cenrio 2007, outras compreendem todas as entradas lquidas, exceto retorno e FAT.
No cenrio preparado em 2007 (ver Grfico 4), o retorno destacava-se como o principal componente do disponvel para liberar e explicava mais de 90% do disponvel durante todo o perodo. O restante era complementado pelas contribuies positivas de FAT e carteira de renda varivel, superiores s contribuies negativas dos demais componentes. Pode-se interpretar o cenrio 2007 como o padro clssico de financiamento das liberaes do BNDES, que se apoia na reaplicao dos retornos das operaes de crdito e na dvida perptua com o FAT Constitucional. interessante observar que esse padro, como se viu na seo anterior, possibilitava um crescimento gradativo do disponvel para liberar em termos reais, mesma taxa mdia do crescimento projetado para o PIB real (5% ao ano), de tal modo que o disponvel para liberar ficava estabilizado em 2% do PIB durante todo o perodo estudado. J no cenrio 2009, as grandes captaes no Tesouro Nacional entre 2008 e 2010 antecipam recursos futuros e elevam consideravelmente o disponvel para liberar nesses anos, proporcionando tambm um impulso positivo no retorno a partir de 2009.10 O efeito colateral dessa antecipao de recursos, no entanto, o aumento do servio da dvida entre 2010 e 2020, que, na ausncia de novas captaes no futuro, absorve parcela relevante dos recursos e leva queda brusca do disponvel nominal entre 2010 e 2011, seguida por um lento crescimento at 2020, mesmo com o impulso positivo no retorno. A Tabela 3 destaca as contribuies lquidas projetadas do retorno e do Tesouro Nacional, para o cenrio 2007 e o de final de 2009.
Tabela 3: Entradas lquidas (em R$ milhes)
Anos
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Cenrio 2007
Retorno
53.325 48.512 54.441 60.160 64.971 69.653 75.977 84.194 92.350 98.734 108.078 116.965 128.302 141.635
Cenrio 2009
Tesouro Nacional
-4.351 -1.400 -1.304 -937 -2.714 -531 -544 -562 -2.167 -602 -620 -642 -659 -681
Retorno
53.377 55.344 69.191 66.195 78.607 86.975 90.615 90.621 91.386 94.546 100.636 104.270 110.313 118.555
Tesouro Nacional
-2.606 20.539 100.937 67.436 -16.379 -14.132 -14.982 -16.380 -21.706 -21.873 -22.948 -20.418 -19.887 -19.373
10 Em
2008, houve ainda a contribuio expressiva de outras dvidas no tradicionais, como captaes no FGTS e emisses de certificados de depsitos bancrios (CDB) e de certificados de depsitos interfinanceiros (CDI).
Embora as estimativas se encerrem em 2020, observa-se uma inflexo da tendncia de queda do disponvel real a partir de 2018. De fato, aps o esgotamento dos efeitos responsveis pela expressiva elevao das liberaes no curto prazo e pelas redues de disponvel devidas ao servio de dvidas que no existiam at 2007, a tendncia que os disponveis dos cenrios 2007 e 2009 convirjam no longo prazo, mantidos os demais fatores inalterados.
Oramentos futuros: o efeito do alongamento de prazos

A anlise anterior suscita a necessidade de escolhas importantes para a poltica financeira no futuro, referentes ao padro de financiamento dos oramentos de desembolsos. Aps a realizao das grandes captaes no Tesouro Nacional em 2008 e 2009, o padro de financiamento clssico, representado pelo cenrio 2007, pertence ao passado.11 O mesmo acontece com o cenrio 2009 aps o ingresso dos recursos esperados para 2010 em condies de prazo diferentes do suposto no cenrio anterior. Nesse sentido, os limites para o financiamento dos oramentos futuros devem ser buscados, inicialmente, em transformaes do cenrio vislumbrado em 2010. Com a finalidade de viabilizar melhores condies de atendimento da demanda projetada de recursos do BNDES nos prximos anos, a captao dos R$ 80 bilhes de que trata o artigo 45 da MP 472/2009 ter um esquema de redistribuio dos pagamentos ao governo federal, em relao ao padro contratado em 2009. A consequncia uma extenso do horizonte temporal dos benefcios das captaes pelo menos at 2015. Com isso, aumentase a margem de manobra necessria para que, por meio da incorporao de inovaes financeiras e/ou da obteno de condies inexistentes na conjuntura atual (como discutido na prxima seo), seja possvel alcanar maior autonomia em relao a novas captaes no governo federal e prazo suficiente para que o tamanho do BNDES se ajuste ao que vier a ser a viso dos governos futuros sobre o papel do Banco. Os Grficos 6 e 7 mostram os efeitos dessa estratgia na disponibilidade de recursos, em termos reais e como proporo do PIB. O alongamento de prazo mdio (cenrio 2010, curva contnua) no s mantm os benefcios das grandes captaes no Tesouro aumento expressivo do disponvel por meio da antecipao de recursos reais , como tambm suaviza o custo do aumento do servio da dvida. Isso propicia um disponvel real da ordem de R$ 80 bilhes entre
11 Na
verdade, ele pode at retornar no futuro distante, pelo menos 30 anos frente, no caso de interrupo das grandes captaes no Tesouro e de liquidao de grande parte das atuais dvidas com a Unio.
2011 e 2015, maior do que o do padro clssico (curva tracejada) e com ganhos crescentes em relao ao cenrio do final de 2009. A partir de 2016, persistem os ganhos crescentes em relao ao cenrio 2009, que chegam a cerca de R$ 12 bilhes em 2020, mas comeam a ser observadas perdas com relao ao padro clssico. No entanto, a partir de 2018, projeta-se o incio de uma tendncia de crescimento do disponvel real no cenrio 2010, consistente com um disponvel de longo prazo em torno de 1,7% do PIB, pouco inferior ao do padro clssico, de 1,9% do PIB.
Grfico 6: Disponveis reais
160,0 140,0 120,0 142,8 125,3 99,0 77,3 53,3 56,8 59,2 59,9 79,9 64,3 80,7 67,3 77,0 71,2 77,1 73,9 77,3 71,8 81,5 77,4 94,5 82,9
R$ bilhes
100,0 80,0 70,9 60,0 40,0 20,0 0,0 61,3
83,9 76,0
88,8 78,9
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Cenrio 2007
Cenrio 2010
Grfico 7: Disponveis (% do PIB)

5,5 5,0 4,5 4,0 4,1
% do PIB
3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 2007 2,5 2,2
3,3
2,4 2,0 2,0 2,0 1,9
2,4 1,9
2,3 1,9
2,1 1,9
2,0 1,9
1,9 1,8
1,9 1,8
1,9 1,7
1,9 1,7
1,9 1,7
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Cenrio 2007
Cenrio 2010
O tamanho do oramento de desembolsos: alternativas para o futuro

Uma questo importante a ser definida em exerccios desse tipo o tamanho do oramento de desembolsos anual do BNDES, igual, por definio, ao mnimo entre a demanda por desembolsos e a disponibilidade de recursos anuais. A definio do tamanho do oramento envolve aspectos tcnicos e de poltica pblica. A ttulo de exerccio numrico, se, por exemplo, a demanda por desembolsos entre 2011 e 2014 for fixada em 4% do PIB (R$ 127 bilhes a preos de 2010), a necessidade anual de recursos adicionais, com prazos e custos compatveis com o financiamento de longo prazo (por exemplo, captaes em TJLP no Tesouro), no cenrio 2010, ficar entre 1,6% e 1,9% do PIB (ver Tabela 4). Ressalte-se que os nmeros da Tabela 4 devem ser interpretados como apenas ilustrativos, uma vez que a projeo das necessidades de recursos futuros depende dos efeitos das novas captaes nos disponveis corrente e futuro, ou seja, s pode ser construda precisamente com a ajuda do simulador dinmico do fluxo de caixa.
Tabela 4: Estimativas para o perodo 2011 - 2014
Anos
2011 2012 2013 2014
Oramento (R$ bilhes de 2010)

127 139 153 168
Necessidade de recursos (% do PIB)

1,6 1,6 1,7 1,9
Necessidade de recursos (R$ bilhes de 2010)

50 56 65 80
A discusso anterior traz tona uma relevante caracterstica de um padro de financiamento de longo prazo apoiado em grandes captaes no recorrentes. Trata-se da necessidade de compatibilizar as restries oramentrias intertemporais do BNDES e do Tesouro. De fato, como o oramento do BNDES igual ao mnimo entre a demanda por desembolsos e a oferta de recursos, a percepo do governo federal sobre o papel do BNDES na implementao de polticas e aes pblicas no longo prazo determinar a suplementao de recursos por meio de crditos da Unio, em termos de volumes, prazos e custos, e, respeitadas as diretrizes fiscais, ter um papel fundamental na definio dos tamanhos dos oramentos do BNDES nos prximos anos. Na verdade, essa definio envolve uma escolha de trajetrias ou de caminhos para o oramento do BNDES nos prximos anos, sujeita a revises quando necessrio, e que inclui no s o equacionamento das fontes de recursos, mas tambm outras escolhas estratgicas do Banco, envolvendo as polticas operacionais e financeiras, que tm efeito retroalimentador nas trajetrias possveis para o oramento.
Por exemplo, se o Banco optar por priorizar o financiamento da infraestrutura, cujos projetos apresentam prazos mais longos, haver, tudo o mais constante, uma reduo na projeo do retorno 12 e um aumento na necessidade adicional de recursos.13 Outro exemplo: se o BNDES priorizar liberaes em renda varivel, as projees do retorno de crdito cairo e precisaro ser compensadas pelo aumento do retorno de renda varivel, que mais incerto e de prazos mais longos. Tambm nesse caso haver reduo na projeo do disponvel e, consequentemente, aumento na necessidade de recursos adicionais, caso as condies futuras requeridas para as vendas das participaes acionrias no se materializem. Em suma, a definio da melhor trajetria para o oramento do BNDES nos prximos anos um problema de escolhas intertemporais, envolvendo riscos e incertezas,14 no qual cada escolha corrente condiciona as possibilidades futuras. No novo padro de financiamento, em que tm papel fundamental as captaes no recorrentes, como as recm-concedidas pelo Tesouro Nacional, so ainda mais importantes as seguintes escolhas, algumas sob controle do BNDES, outras no: a. volumes, prazos e custos das captaes no Tesouro Nacional; b. volumes, prazos e custos de outras captaes; c. definio de prioridades estratgicas na aplicao dos recursos (exemplo: infraestrutura, comrcio exterior, bens de capital, indstria, inovao, desenvolvimento social e regional, micro, pequenas e mdias empresas, mercado de capitais, internacionalizao das empresas, sustentabilidade ambiental); d. prazos, taxas de juros e moedas das operaes de crdito; e e. volumes e condies de investimentos e desinvestimentos de renda varivel. Naturalmente, o tamanho das liberaes futuras e do prprio BNDES, por consequncia, est fortemente vinculado s relaes financeiras entre o BNDES e o seu acionista controlador. Estas, por sua vez, refletem as diversas medidas adotadas em 2008 e 2010 para aumentar a disponibilidade de recursos do BNDES, tanto para financiar os projetos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do Plano de Desenvolvimento Produtivo (PDP) quanto para atenuar os efeitos da crise financeira internacional na economia brasileira. Entretanto, no que se refere ao equacionamento do funding do BNDES no longo prazo, existem outros instrumentos a serem buscados que permitem compatibilizar previsibilidade e recorrncia.
12 Entendido 13 Os
aqui como o recebimento anual de amortizao e juros. efeitos benficos do investimento em infraestrutura na produtividade da economia e no crescimento econmico so considerveis, mas sua anlise est alm do escopo deste trabalho. 14 Destaquem-se os riscos macroeconmico, de crdito, de mercado (incluindo riscos de liquidez e de variao de preos de ativos), operacionais e regulatrios.
Em especial, destaca-se a importncia de inovaes financeiras como novos instrumentos e meios que podem criar condies para viabilizar maior expanso futura. No ambiente de convergncia de taxas de juros e manuteno ou melhoria dos ratings de crdito do pas, o mercado de capitais ser certamente uma importante fonte de recursos, canalizados por meio do BNDES, para projetos de longo prazo. Em particular, o Banco poder se beneficiar do desenvolvimento do mercado local de renda fixa, aprofundando iniciativas anteriores, como as operaes de debntures simples da BNDESPAR, pioneiras no foco crescente ao investidor de varejo, que, mais recentemente, outros emissores replicaram. Alm disso, poder adquirir debntures com o objetivo de giro, quando as condies ideais para monetizao se apresentarem. Para tanto, a prpria taxa bsica de financiamento dos contratos do BNDES, a TJLP, deveria vir a ser aperfeioada de forma a apresentar as condies que permitissem a compatibilizao de seu uso nas funes exercidas por um banco de desenvolvimento com os requerimentos necessrios sua maior aceitao como referencial de operaes de mercado. Em concluso, a economia brasileira dever dar respostas adequadas a diversos grandes desafios nos prximos anos, como os grandes projetos de infraestrutura energtica e logstica, contemplados no PAC, e o financiamento no apenas da infraestrutura da explorao do pr-sal, mas tambm da capacitao da indstria nacional para participar da sua cadeia de suprimento. Nesse contexto, desejvel que o processo de escolhas estratgicas discutido com destaque para o equacionamento do funding de longo prazo do BNDES, o qual necessariamente refletir a viso que as administraes federais futuras tero sobre o papel do BNDES para a economia brasileira seja feito de forma coordenada e plurianual, compatvel com o perfil de desembolsos para projetos de longo prazo apoiados pelo Banco. Porm, independentemente do processo que for seguido, as escolhas sero feitas e influenciaro, com maior ou menor intensidade, com maior ou menor espao para reviso, a capacidade do BNDES de continuar a promover, com eficincia e qualidade, no presente e no futuro, o desenvolvimento do pas.
Anexo
Premissas dos cenrios
Premissas cenrio 2007
Variveis
Crescimento do PIB Inflao TJLP Selic Custo de financiamento externo Desvalorizao cambial Captaes externas Captaes externas Captaes externas Rentabilidade de aes Vendas + rendimentos de aes Liberaes de renda varivel Despesas administrativas Dividendos Spread total Prazos dos financiamentos
Descrio
4,5% em 2007, 5% de 2008 em diante 4,5% a.a. 6,5% a.a. em 2007, 6% a.a. de 2008 em diante 9,6% a.a. 5% a.a. Igual inflao Ingressos iguais s sadas Prazo mdio de amortizao: 10 anos Spread: 0,75% a.a. Selic + 5% a.a. Selic + 2% a.a. 3,5% dos desembolsos totais Corrigidas pela inflao Padro histrico recente 2% a.a. Conforme quadro abaixo
Prazo mdio dos financiamentos (meses)

Carncia
10
Amortizao
78
Premissas atualizadas cenrios 2009 e 2010

Variveis
Crescimento do PIB TJLP Selic Custo de financiamento externo Spread total
Descrio
-0,2% em 2009, 5% de 2010 em diante 6% a.a. Tendncia decrescente, at 8% a.a. a partir de janeiro de 2012 4% a.a. 1,74% a.a.

Obs.: Demais premissas so idnticas s do cenrio 2007.
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Desafios da gesto de pessoas para o desenvolvimento
Claudia Pimentel Trindade Prates Paulo de S Campello Faveret Filho Renata Buarque Goulart Coutinho1
A gesto de pessoas no BNDES est passando por expressivas transformaes. As razes ligam-se a fatores externos o ambiente no qual o Banco opera e internos mudana geracional e modernizao de sistemas e processos. Os mtodos tradicionais de gesto, baseados nas interaes pessoais e no exemplo dos lderes, no perderam a validade, mas precisam ser complementados por instrumentos mais formais e estruturados. Para lidar com esses desafios, foi constituda em 2008 a rea de Recursos Humanos (ARH). Sua agenda de trabalho inclui a implantao de uma poltica de recursos humanos centrada na gesto de competncias. Este artigo composto de cinco sees, alm desta introduo. Na primeira seo, feita uma contextualizao da gesto de pessoas no BNDES, relacionando-a com seu padro de atuao. A segunda seo apresenta breve retrospectiva do estilo benedense de gerir pessoas, cujo entendimento fundamental para o desenho das novas polticas. A seguir, apresentam-se os atuais desafios do Banco e seus impactos sobre as aes da ARH. A nova agenda para gesto de pessoas discutida na quarta seo. Ao final, so tecidas consideraes sobre a necessidade de o Banco modernizar sua gesto sem perder a essncia, que lhe confere identidade.
Respectivamente, superintendente da rea de Crdito, superintendente da rea de Recursos Humanos (ARH) e chefe do Departamento de Gesto Estratgica de Talentos da ARH do BNDES. Os autores agradecem a contribuio de Tjerk Franken, assessor da Presidncia do BNDES, na reviso do texto. Agradecem tambm equipe da ARH no que tange ao texto referente aos projetos em andamento Adriana Mendes, Fbio Chiletto, Maria Gabriela Deccache, Roberto Alves, Carlos Fernandino, Joo Alexandre Terncio e Jos Luiz Penido.
O nome do jogo Desenvolver Pessoas

tica, Compromisso com o Desenvolvimento, Esprito Pblico e Excelncia so os quatro valores do BNDES. Aos 58 anos de existncia, o BNDES construiu grande capital social por meio da ao de seus empregados, sempre orientados por esses valores bsicos. Em vrios momentos da histria do Brasil, os tcnicos do Banco souberam antever as principais tendncias socioeconmicas, adotar as condutas e polticas compatveis e desenvolver novas competncias tcnicas e solues inovadoras para cumprir sua Misso. Com uma posio financeira privilegiada em cada fase da histria recente, o respeito que o Banco logrou obter da sociedade adveio, sobretudo, de uma abordagem sempre tcnica, ainda que com sensibilidade para os principais condicionantes polticos. A gesto de recursos pblicos em um ambiente social, poltico e macroeconmico frequentemente tumultuado requereu a adoo de rigorosos padres ticos por sua Administrao e por seus empregados. Uma abordagem sempre pautada por critrios tcnicos e ticos garantiu ao Banco o acesso privilegiado aos recursos necessrios sua atuao. O Compromisso com o Desenvolvimento manifestou-se por meio de constante preocupao com os requisitos para o desenvolvimento do Brasil a cada momento da histria. De sua fundao at os anos 1990, o BNDES concentrou seus esforos no apoio infraestrutura e s indstrias de base. Apesar de certa diversificao, o foco permaneceu quase o mesmo desde a dcada de 1950 at o fim dos anos 1980, pois predominava o modelo de industrializao por substituio de importaes, no qual o principal papel do Banco era financiar os setores intensivos em capital. A crise do modelo de desenvolvimento anterior e sua substituio por um sistema mais aberto e menos regulado determinaram a reviso do papel do BNDES. Nos ltimos 20 anos, ainda que sem abandonar suas conexes setoriais originais, o Banco aumentou seu leque de atuao, incorporando novos setores, papis e, consequentemente, novos interlocutores. J no sculo XXI, vm ganhando destaque na agenda os chamados temas transversais, como sustentabilidade e inovao, que se sobrepem e modificam, sem afastar, os cortes setoriais clssicos. As mudanas na carteira de aplicaes, no leque de clientes e na abordagem dos projetos levaram o BNDES a desenvolver novas capacidades de seus empregados. J no bastava conhecer as tcnicas de anlise de projetos industriais, nem desenvolver formas para lidar com os grandes empresrios e com dirigentes de empresas estatais. Tornou-se necessrio conhecer a dinmica das polticas sociais, aprender a negociar com representantes
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de centrais sindicais e com interlocutores da sociedade civil e adaptar os instrumentos creditcios para novos tipos de projetos, muitos deles mais pulverizados do que antes o Banco da Infraestrutura passou a ser tambm o do Microcrdito. A capacidade de desenvolver continuamente seus empregados um dos elementos centrais que tm permitido ao BNDES realizar as tarefas que recebeu e crescer continuamente desde sua fundao, mantendo boa rentabilidade, solidez financeira e respeitabilidade. A capacitao foi adequada aos requerimentos das novas tarefas, quase sempre levando os tcnicos benedenses a assumirem posies de destaque na formulao e na conduo de polticas pblicas. A trajetria dos negcios do BNDES indissocivel do desenvolvimento de seus empregados. Isso envolve vrias dimenses: seleo criteriosa de novos empregados; efetivo compartilhamento dos valores; prevalncia de abordagem tcnica dos problemas (sobretudo pela aplicao da metodologia de anlise de projetos); liderana pelo exemplo; e apoio a treinamento e desenvolvimento de competncias tcnicas no trato das atividades de suporte e integrao dos negcios (planejamento, administrao, RH, jurdico, controles, auditoria etc.). No atual estgio de desenvolvimento do pas, as tarefas em relao aos empregados do Banco confundem-se com as da sociedade. Cada vez mais se difunde a noo de que o desenvolvimento s poder ser sustentvel e justo se houver aumento da produtividade do trabalho, e esta, por sua vez, funo direta da capacitao, tanto em termos de valores quanto de tcnicas. O desenvolvimento de todos condio necessria para a reduo das desigualdades de maneira sustentvel. O mesmo se aplica ao BNDES. Para seguir se atualizando frente constante mudana das necessidades socioeconmicas, o Banco precisa dedicar ainda mais tempo e esforo ao aprimoramento de seus empregados. Oferecer constantes oportunidades de desenvolvimento e reforar os valores que deram sustentao s competncias essenciais da organizao em seus quase 60 anos de existncia so tarefas primordiais hoje e nos prximos dez anos.
Breve retrospectiva o estilo benedense de gerir pessoas

Conservar e transformar. Atualizar e modernizar, sem romper com tradies de sucesso. Eis o difcil equilbrio que precisa ser exercido na renovao das polticas de recursos humanos e nas formas de gerir pessoas no BNDES. Mas, afinal, qual era o estilo benedense de gerir pessoas, quais foram seus pontos favorveis evoluo da organizao e por que j no mais suficiente, requerendo alteraes significativas?
Durante boa parte de seu funcionamento, o Banco teve escala relativamente reduzida. De poucas centenas em sua fundao, o quadro cresceu lentamente at atingir cerca de 1.800 empregados no fim da dcada de 1980, a permanecendo, com flutuaes, at o incio dos anos 2000. Concentrados em uma mesma cidade Rio de Janeiro e desfrutando de relativa estabilidade empregatcia, os benedenses lograram desenvolver intrincada e slida rede de relacionamentos pessoais e institucionais, formais e informais. Tais relacionamentos ajudaram a moldar os comportamentos esperados, quase sempre lapidados por meio do exemplo e da interao com os executivos e com os seniores. Mais ainda, a rede funcionou como um ambiente de facilitao do consenso e como mecanismo de resoluo de controvrsias. Graas ao reduzido nmero de funes executivas e s prprias origens do Banco, a carreira tcnica sempre foi muito valorizada. O conhecimento setorial e das empresas estava concentrado em empregados experientes, alguns deles sem funo executiva. A autonomia dos tcnicos sempre foi grande e respeitada pela Alta Administrao. No havia deciso que no comeasse por uma proposta de um tcnico, a quem se reconhecia o poder de moldar um projeto em virtude das polticas vigentes ou de seu prprio conhecimento. No possvel entender o estilo benedense de gesto corporativa sem levar em conta a peculiar combinao de poucos empregados, reduzido nmero de profissionais na carreira executiva e prevalncia das decises tcnicas com a caracterstica de grande estabilidade no emprego. Em termos prticos, tais elementos propiciaram um estilo de gesto segundo o qual as solues eram obtidas por meio de um sistema que combinava instrumentos formais fruns, como o Comit de Prioridades com caminhos informais, favorecidos pela intimidade que o convvio dirio de poucos tcnicos ao longo de dcadas propiciava. A busca do consenso emergiu como uma regra no escrita, mas nem por isso menos efetiva, de assegurar a unidade de ao da organizao. Apesar da rede de relacionamentos, a cadeia de poder formal foi, desde o incio, essencialmente vertical. Diretores supervisionam reas, chamadas Unidades Fundamentais e comandadas por superintendentes, os quais, por seu turno, lideram alguns chefes de departamentos, organizados estes por gerncias, dentro das quais se inserem os empregados de nvel superior, usualmente chamados de tcnicos, e os de nvel mdio, ou assistentes. Tal estrutura dotou as reas operacionais de grande autonomia, uma vez que o consenso s era requerido em dois momentos no enquadramento da proposta inicial e na aprovao em diretoria. Isso favoreceu muito a capacidade de ao dos departamentos, que podiam concentrar energia no relacionamento com os clientes. No entanto, fcil imaginar a grande dificuldade de implementar e aprimorar os processos de apoio, quase sempre situados nos degraus mais baixos da escala de prioridade.
A estrutura hierrquico-funcional s no degenerou em feudos inadministrveis porque os mecanismos de consulta e deciso, formais e informais, funcionavam como elementos de unificao, como um cimento entre equipes e unidades. Fator fundamental a consagrar essa unidade, mencionado no incio do artigo, foi uma forte adeso aos quatro valores comuns. A convergncia no nascia de qualquer preocupao explcita com o consenso, mas do zelo permanente de boa parte dos empregados e executivos. A prtica prevalecia sobre o discurso, com a comunicao comandada pela fora do exemplo, no por programas institucionais. Numa organizao verticalizada, com primazia da abordagem tcnica nos problemas postos pelo desenvolvimento do pas, valores bsicos bem estabelecidos, quadro reduzido de empregados e baixa rotatividade, a gesto de pessoas tendia a ser bastante descentralizada. Chefes de departamento, em especial, interagiam com suas equipes de forma a obter os resultados esperados, sempre com grande liberdade gerencial. A organizao pouco influenciava de maneira formal e explcita no padro de gesto de pessoas. As muitas normas e regulamentos concentravam-se em deveres e obrigaes, mas em quase nada determinavam a maneira de lidar com pessoas. A liderana era forjada ao longo do tempo e o exemplo se sobrepunha a (quase inexistentes) polticas de recursos humanos. Tais elementos formaram a base de sustentao de uma organizao que atravessou quase seis dcadas de permanente ebulio da histria brasileira. Em meio a um Estado que teve momentos de grande fora e de profunda debilidade, a vrias crises polticas e a constantes ameaas de captura por interesses de curto prazo, o BNDES logrou adotar um estilo de gesto que o manteve no centro das decises do pas, com boa capacidade financeira e grande respeitabilidade tica e tcnica. Nos primeiros anos do sculo XXI, j possvel afirmar que novos elementos precisam ser adicionados a essa equao e que alguns elementos antigos precisam ser reformulados. O Brasil mudou, o Banco est mudando rapidamente, e o que funcionou durante quase 60 anos talvez j no seja suficiente.
Novos tempos, novas aes

Principais desafios estratgicos do BNDES O contexto no qual o BNDES se encontra atualmente apresenta importantes desafios para que a instituio continue desempenhando o papel fundamental que tem tido na economia brasileira nos ltimos 58 anos. Podem-se ressaltar alguns fatores representativos desse contexto.
1) Mudana do escopo de atuao do Banco Mudanas no quadro socioeconmico brasileiro impem ao BNDES a necessidade de adequar sua forma de atuao. Como consequncia, o Banco tem passado por expressivo aumento em sua escala de operao (seu desembolso anual passou de R$ 40 bilhes, em 2004, para R$ 137 bilhes, em 2009, com crescimento de 49% em relao aos desembolsos de 2008). Some-se a isso um incremento em seu escopo de atuao por meio de apoio a diferentes setores e da internacionalizao, alm da crescente complexidade dos processos de anlise de projetos. O contexto atual exige do BNDES e de seu corpo funcional um olhar multidimensional que transcende a avaliao de aspectos econmico-financeiros, mediante a incorporao das dimenses social, ambiental e regional. 2) Rpida mudana demogrfica e geracional No bastassem as mudanas exigidas pelo ambiente em que atua, o BNDES vem passando tambm por significativas alteraes em seu ambiente interno. Est em curso uma grande mudana na demografia de seu quadro de empregados, provocada pela aposentadoria de cerca de 500 profissionais no perodo de 2007 a 2012, somada ao aumento de 25% no quantitativo entre 2006 e 2009. O BNDES enfrenta, portanto, o desafio de manter sua identidade cultural, promover a transferncia de conhecimento um de seus ativos mais valiosos e fortalecer e disseminar seus valores para a nova gerao. Esse desafio torna-se ainda mais complexo pelo fato de que a nova gerao, chamada por alguns de gerao Y, traz consigo uma concepo diferente de relao com o trabalho, com implicaes para a construo da identidade profissional e de expectativas com relao carreira. 2 3) Modernizao de sistemas e gesto por processos A orientao para a soluo dos problemas em cada etapa do desenvolvimento brasileiro foi sempre uma diretriz fundamental da atuao do Banco. Apesar do sucesso no enfrentamento dos desafios no plano dos negcios, o papel secundrio que coube aos sistemas e processos internos terminou por cobrar um preo elevado. Isso se manifesta por meio de um grande esforo de adequao dos procedimentos (internos) a uma fronteira de operaes (negcios) em constante expanso.
Costuma-se descrever os integrantes da chamada gerao Y, composta por aqueles que nasceram a partir de 1978, como pessoas influenciadas pela tecnologia, talvez mais preocupadas com a satisfao imediata de seus desejos, questionadoras, defensoras de suas prprias opinies e que no se conformam com o predomnio das questes profissionais sobre o lado pessoal [Veloso et al. (2008)].
H trs anos, o Banco decidiu enfrentar seus desafios internos e lanou o projeto AGIR Ao para Gesto Integrada de Recursos. O AGIR visa modernizar os sistemas do BNDES e implantar uma nova abordagem gerencial, baseada mais em processos do que em requisitos hierrquico-funcionais. O Banco tem competncia e tamanho, mas suas prticas e ferramentas de gesto dos processos de trabalho no so plenamente desenvolvidas. Isso provoca ineficincia e produtividade insatistafrias, alm de retrabalhos indesejados, que precisam ser compensados com um esforo extraordinrio dos profissionais. medida que os novos sistemas e ferramentas sejam implantados, o tempo hoje gasto em atividades transacionais e operacionais (pelos tcnicos e executivos) ser reduzido e redirecionado a aes de natureza ttico-estratgica e voltado melhoria de desempenho. Em uma organizao com origens alheias ao mundo dos processos, fcil aquilatar a extenso dos impactos que o AGIR trar para o BNDES. Inaugurar essa nova abordagem sem abrir mo dos elementos dinmicos do modelo original ser tarefa incontornvel dos prximos anos.
Como os desafios do Banco afetam a ARH

Mais e novas demandas A partir da criao da ARH, no fim de 2008, a gesto de pessoas foi alada a uma dimenso mais estratgica na organizao, o que provocou a emergncia de demandas por programas e projetos. A renovao do quadro funcional, alm dos desafios j mencionados, traz para a ARH implicaes de natureza tambm operacional, tanto em volume quanto em escopo de atuao. Nos anos de 2008 e 2009, foram admitidos 841 empregados no Banco, que representam 33% do total de 2.490 postos de trabalho existentes atualmente na organizao. O cenrio atual composto, portanto, de um nmero expressivo de novos empregados e de um corpo executivo com relativamente pouco tempo de casa. Emerge a necessidade de um processo muito bem estruturado de integrao e capacitao dos novos empregados, transmisso de valores, transferncia de conhecimento e desenvolvimento de novos talentos. Capacitar pessoas torna-se a tnica de atuao da ARH. O desafio formar seu novo corpo tcnico com base em um legado de conhecimentos e valores construdos historicamente e capacitar os gestores para atuar segundo uma abordagem que os coloca na posio de responsveis pelo desenvolvimento de suas equipes.
Gerir recursos humanos corporativamente algo novo no BNDES Anteriormente criao da ARH, havia dois departamentos na rea de Administrao que cuidavam dos servios e rotinas de pessoal e de treinamento e desenvolvimento. , portanto, algo novo a existncia de uma rea que tem como atribuio propor solues estratgicas do ponto de vista de recursos humanos, por meio de polticas e programas capazes de desenvolver as competncias necessrias para que o BNDES possa atingir suas metas e objetivos. Dessa forma, temos o grande desafio de construir uma ARH ativa, que seja reconhecida como parceira de negcios das reas e prestadora de servios de excelncia, agregando valor para o alcance dos objetivos estratgicos do BNDES. Em meio a um contexto de rpidas mudanas, faz-se necessria a disseminao de uma nova metodologia de trabalho que inclua a viso de projetos e de moderna gesto por processos, com vistas a apoiar de forma slida e sustentada a transformao da organizao. No entanto, atuar como parceira das reas de negcio do BNDES no ser tarefa fcil. A interface da ARH com as demais reas poder ser prejudicada pela tradio de atuao das reas como se fossem negcios em separado. Metaforicamente, tem-se a viso da organizao distribuda em silos, com vida e dinmica prprias. Nesse sentido, o desenvolvimento de polticas corporativas de gesto de pessoas poder sofrer resistncias, na medida em que questiona antigas formas de fazer. Inevitavelmente, toca-se em aspectos culturais da organizao profundamente arraigados.
A nova agenda para A gesto de pessoas

O ano de 2009 foi, para a rea de Recursos Humanos do BNDES, um perodo em que se comeou a desenhar e implantar uma nova lgica em gesto de pessoas na organizao. Podem ser destacados como principais projetos a implantao da Gesto por Competncias, a concepo do Projeto Gesto Estratgica de Pessoas (GEP), o Projeto Valores e o Projeto Transformarh, descritos brevemente a seguir. Programa Gesto por Competncias O Programa Gesto por Competncias constituir a base para o desenvolvimento da poltica de gesto de pessoas do BNDES e para a conduo dos processos da ARH, entre os quais, plano de carreira, capacitao de sucessores, seleo, alocao, desenvolvimento e movimentao de pessoal. Seu objetivo maior alinhar os instrumentos de gesto de pessoas com os objetivos estratgicos e o planejamento corporativo do BNDES.
Como ponto de partida, foram identificadas as Competncias Organizacionais do BNDES. Trata-se das competncias essenciais do Banco, em que esto ancorados estrategicamente seu sucesso e sua sustentabilidade, garantindo-lhe o cumprimento de sua misso e sua viso ao longo dos anos. As Competncias Organizacionais foram identificadas por meio de entrevistas semiestruturadas, realizadas com uma amostra de atuais e antigos executivos do Banco, de modo a captar uma diversidade de vises, geraes e nveis hierrquicos. So elas: 1. excelncia e viso desenvolvimentista na anlise de projetos; 2. capacidade de se antecipar e responder a demandas poltico-institucionais e de mercado, apoiada no desenvolvimento de produtos/linhas de atuao inovadores; 3. comunicao, articulao e coordenao poltico-institucional com stakeholders; 4. atrao, reteno e desenvolvimento de talentos; 5. solidez, continuidade e evoluo da cultura tcnica; 6. gesto de conhecimento (gerar, capturar, codificar, sistematizar, disponibilizar, difundir, aplicar); 7. gesto estratgica de equilbrio entre risco, retornos financeiro, econmico e social e impacto ambiental; 8. atuao integrada das reas com alinhamento estratgia do Banco; e 9. eficincia operacional alinhada s melhores prticas do mercado. A partir das Competncias Organizacionais, foram detectadas as competncias gerenciais e comportamentais necessrias aos executivos do Banco, denominadas Competncias Executivas. Optou-se por iniciar a implantao do programa por esse segmento do corpo funcional, por causa da urgncia de sua capacitao em face das mudanas em curso, anteriormente elencadas. Os executivos passaram por processo de treinamento para a etapa de avaliao, com vistas a prepar-los tambm para as reunies de feedback com seus subordinados e superiores. As avaliaes ocorreram durante os meses de setembro e outubro de 2009. Em 2010, sero mapeadas e avaliadas as competncias tcnicas e comportamentais de todo o corpo funcional do BNDES, de forma a completar a implantao do programa e o primeiro ciclo de avaliaes. Essa etapa ser implantada no mbito de um projeto mais amplo, que comea a ser desenvolvido Projeto Gesto Estratgica de Pessoas (GEP). Projeto Gesto Estratgica de Pessoas O Projeto GEP tem por objetivo consolidar a implantao da Gesto Estratgica de Pessoas com base em competncias, alinhada Estratgia Corporativa, com vistas valorizao e ao desenvolvimento dos empregados do BNDES.
Para tanto, ser aprofundado o Programa Gesto por Competncias, por meio do mapeamento e da avaliao das competncias tcnicas e comportamentais e do desenvolvimento de um novo plano de carreira, de modo a alicerar polticas, prticas e instrumentos de gesto de pessoas no BNDES. O projeto prev, ainda, o desenvolvimento e a implantao de uma sistemtica de avaliao de desempenho que sirva de base para as aes de desenvolvimento dos empregados e sua progresso na carreira. Em 2011, tambm no mbito do GEP, ser desenvolvido o Programa de Educao Corporativa, que ter por objetivo no s estimular e propiciar o desenvolvimento das competncias tcnicas e comportamentais dos empregados em geral, mas tambm cuidar, de modo estruturado, da formao de competncias executivas de profissionais com comprovado potencial para assumir no futuro alguma posio executiva. Projeto Valores Em meio acelerada transio demogrfica, foi fcil constatar que os tradicionais mecanismos de transmisso de valores da organizao j no funcionavam a contento. O convvio entre novos e antigos ao longo dos anos foi sempre a principal maneira de transmitir os princpios essenciais do BNDES. Mas, como muitos dos antigos aposentaram-se em pouco tempo cerca de trs anos , no houve tempo hbil para esse contgio. Por isso, o Banco decidiu elaborar sua Declarao de Valores, aprovada no fim de 2009. Ao formalizar seus valores, o BNDES ofereceu aos novos empregados um legado das antigas geraes. Guiados por tica, Compromisso com o Desenvolvimento, Esprito Pblico e Excelncia, os benedenses construram uma organizao que soube se adaptar e crescer em meio a um ambiente quase sempre instvel. Ao entrar no sculo XXI, espera-se que esses princpios possam ser vividos por todos os empregados, que inspirem as aes cotidianas e que sejam criativamente adaptados aos requisitos do novo estgio de desenvolvimento socioeconmico do Brasil. Para dar corpo aos valores, ao longo de 2010 sero realizadas diversas aes com o objetivo de propiciar seu conhecimento pelos empregados e para gerar um ambiente favorvel a sua disseminao. Sem prejuzo da necessria modernizao gerencial, com maior ateno gesto por processos e sistemas mais eficientes, o BNDES provavelmente seguir sendo uma organizao baseada em valores. Em grande medida, isso deriva do prprio objeto de trabalho da organizao o desenvolvimento socioeconmico , que est em permanente movimento. Apenas indivduos motivados por valores com grande afinidade ao desenvolvimento sero capazes de manter a relevncia do Banco nas prximas dcadas.
Projeto Transformarh O Projeto Transformarh tem como objetivo desenvolver um novo modelo conceitual para a rea de Recursos Humanos do BNDES. Esse novo modelo busca adequar atividades e papis da ARH, de acordo com trs competncias bsicas de recursos humanos: melhores prticas, relacionamento com o negcio e entrega de servios de RH. Portanto, o projeto visa dotar a gesto da ARH de instrumentos e ferramentas necessrios sua atuao mais estratgica e ligada s necessidades do negcio. Com base em um diagnstico da situao da ARH, partiu-se para a etapa de desenho do modelo, em que foram definidos os principais processos de gesto de pessoas, papis e responsabilidades de cada departamento que compe a rea, alm de mtricas de gesto, canais de atendimento e modelo de competncias da ARH. Em 2010, ser iniciada a implantao do novo modelo de atuao, por meio de processos selecionados para tal. O projeto pretende contribuir para melhor organizao e governana da rea, alm de capacitar a equipe para atuar segundo o novo modelo e prepar-la para a implantao da gesto integrada dos negcios.
Como lidar com um futuro incerto?

A gesto de pessoas hoje um dos temas mais centrais da agenda organizacional do BNDES. Em certo sentido, no deveria haver novidade nisso, pois o principal capital do Banco sua legitimidade perante o mercado e a sociedade, construda pelas pessoas que o compem. Compromisso com o desenvolvimento do pas, capacidade tcnica e tica so atributos da organizao e de seus empregados, e no poderia ser diferente. O que adiciona uma nova perspectiva o novo marco de referncia interno e externo em que a gesto de pessoas se desenrola hoje no BNDES. A frmula tradicional seleo rigorosa, gesto pelo exemplo e treinamento abundante perdeu fora, embora seus componentes continuem vlidos. Esse diagnstico inspirou a criao da rea de Recursos Humanos. Pela primeira vez em sua histria, o tema de RH deixou de ser tratado no nvel de departamento e passou ao de rea. Ademais, foi criada uma diretoria dedicada exclusivamente aos assuntos corporativos internos RH, TI e mudana de processos (AGIR). Em outras palavras, a organizao tem conscincia da urgncia de novas abordagens.
Os principais projetos em curso na ARH apontam para a introduo de elementos quase inditos. 3 A adoo do modelo de gesto por competncias representa uma tentativa de dar maior formalizao a mtodos tradicionalmente informais. Gestores e empregados dispem agora de uma referncia explcita de padres a serem perseguidos. O exemplo continua sendo fundamental, mas complementado por sistemas e mtodos para gerir pessoas, dentre os quais se destaca o uso de feedback interaes organizadas das pessoas. Ao mesmo tempo que traz novos instrumentos de apoio gesto, o funcionamento da ARH representar uma efetiva reduo da liberdade dos gestores. A maior formalizao restringir a margem de ao antes s limitada por mecanismos informais. O volume de informaes gerenciais aumentar, pressionando os gestores a adotar aes menos intuitivas e mais metdicas. Avaliaes formais devero reforar ainda mais a meritocracia, pilar bsico de uma organizao de slida base tcnica. O nvel de cobrana aumentar, at porque ser possvel comparar o que antes se mantinha por detrs da informalidade. Os valores da organizao foram explicitados pela primeira vez. Avana a gesto por projetos e processos. Modernizam-se os sistemas de apoio. Cresce a presso por eficincia. Diante desse movimento, haveria espao para aquelas caractersticas que fizeram do Banco o que ele hoje? Provavelmente um dos maiores desafios da gesto de pessoas encontrar a exata combinao entre elementos tradicionais que remetem s razes da organizao, sua identidade mais profunda e, portanto, mais slida e novos elementos. Isso uma arte e no se encontra em nenhum manual. Os novos mtodos de gesto, mais formais, explcitos e quantificados, no podero sufocar as dimenses positivas da tradio, que inclui a forte convergncia em torno de valores bsicos, a primazia do tcnico sobre o poltico, a gesto pelo exemplo, entre outros. Quais seriam os pontos de interseo entre passado, presente e futuro dessa organizao? Qual o elo que no pode ser perdido? Que elementos cruciais precisam ser mantidos, de forma que a organizao no perca sua identidade? Algumas pistas j foram dadas ao longo deste artigo. Os valores, sem dvida, podem servir de cola entre as geraes, um legado a ser deixado para aqueles que hoje comeam a integrar o corpo funcional. Valores esses que, de certa forma, esto refletidos nos comportamentos, habilidades e atitudes sinalizados como essenciais aos profissionais do BNDES, por meio da Gesto por Competncias.
Houve algumas iniciativas no passado, infelizmente descontinuadas. As mais ambiciosas de todas foram a criao da Universidade BNDES, em 2001, e a introduo do primeiro sistema de avaliao de competncias. Quando o modelo entrava em seu segundo ano de operao, foi subitamente abandonado pela Administrao que assumiu em 2003.
No entanto, h um elemento que parece ter sido a tnica da convivncia entre benedenses nos 58 anos de existncia da organizao: a confiana. 4 Um ambiente de confiana construdo justamente pelo convvio de profissionais em torno de valores comuns, da busca pela excelncia tcnica em sua atuao e do compartilhamento de decises. A confiana ingrediente que no pode ser esquecido na receita do Banco no futuro. A busca pela meritocracia, com a aplicao de modernas prticas de gesto de pessoas e a implantao de estruturas de incentivos e sistemas de avaliao de desempenho, no pode ser alcanada a despeito da confiana historicamente construda, que remete a formas coletivas de atuao e ao alcance de objetivos comuns.
Referncias
Veloso, Elza Ftima et al. Percepo sobre carreiras inteligentes: diferenas entre as geraes X, Y e baby boomers. Anais do XXXII Encontro da Anpad. Rio de Janeiro, 2008. Z anini, Marco Tlio. Confiana: o principal ativo intangvel de uma empresa pessoas, motivao e construo de valor. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007.
Confiana pode ser entendida como uma aceitao voluntria e antecipada de um investimento de risco, quando se espera que a outra parte no agir de forma oportunista [Zanini (2007)].
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O BNDES e o mercado de capitais: uma abordagem sustentvel
Sergio Eduardo Weguelin Vieira Sergio Fldes Guimares1
Desde a criao do BNDES, em 1952, a economia brasileira passou por diversas transformaes, e, em todas elas, o Banco teve participao decisiva. Agora, quando o mundo caminha para um novo paradigma econmico, que preserva o meio ambiente e explora os recursos naturais de forma sustentvel, as aes do Banco tornam-se ainda mais importantes para a economia brasileira, em geral, e para o mercado de capitais, em particular, uma vez que cabe ao BNDES, como agncia de desenvolvimento, prover os instrumentos necessrios transio para o novo modelo. O objetivo deste captulo mostrar, com base na anlise da atuao do Banco no mercado de capitais, que a trajetria passada do BNDES pode apontar para caminhos futuros, tendo em vista o desafio da sustentabilidade. Para explicar o elo entre as duas temporalidades, recorre-se a uma conhecida postulao da teoria econmica, segundo a qual a oferta cria a sua prpria demanda. Este captulo divide-se em seis sees, incluindo esta breve introduo. A segunda seo fornece um exame sucinto da trajetria do Banco e dos princpios que permeiam as suas aes. Na terceira seo, analisam-se os desafios que o desenvolvimento sustentvel representa. Na quarta seo, aborda-se o papel do mercado de capitais com base nas necessidades impostas pelo novo modelo econmico. Na quinta seo, discutem-se as implicaes da nova economia para a atuao do BNDES. Por ltimo, na sexta seo, apresentam-se as concluses.
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Respectivamente, superintendentes da rea de Meio Ambiente e da rea Internacional do BNDES.
Sntese da atuao do Banco e da evoluo do mercado

Como foi dito, desde que foi criado, o BNDES assumiu um papel importante nas diversas etapas por que passou a economia brasileira. Na fase de industrializao extensiva, o Banco cumpriu um papel relevante no financiamento infraestrutura bsica, na gerao de energia, nas telecomunicaes e na implantao de setores-chave, como o siderrgico e o petroqumico. Depois disso, na fase de desenvolvimento intensivo da base produtiva e de maior capacitao dos agentes econmicos, o BNDES concentrou-se na viabilizao de um parque nacional de produo de bens de capitais; capitalizou diretamente algumas empresas; estimulou as exportaes; participou do processo de privatizao; estendeu sua atuao a novos setores da economia, como o de servios; introduziu novos produtos e conceitos no mercado; e, mais recentemente, apoiou as empresas brasileiras no seu processo de internacionalizao. To importante quanto as formas de apoio oferecidas foi a adoo, pelo Banco, do conceito de que o desenvolvimento econmico precisa ser sustentvel. O BNDES inseriu e consolidou, em suas diretrizes e no seu planejamento estratgico 2009-2014, as dimenses social, ambiental e regional e os conceitos de competitividade e governana. Desse modo, buscou cumprir o que se espera de um banco de desenvolvimento: antecipar necessidades, estimular os agentes econmicos e induzi-los a uma atuao voltada para a eficincia, insero social, sustentabilidade, competitividade e as boas prticas. Do mesmo modo, como agncia que fomenta o desenvolvimento, o Banco no pode deixar de promover o mercado de capitais, pois, s assim, os movimentos necessrios ao dinamismo da economia ocorrero por iniciativa de seus participantes. Estimular o mercado de capitais faz parte, portanto, do DNA do BNDES. No entanto, um DNA com um cdigo de autodestruio, alguns poderiam alegar, j que o sucesso na viabilizao de um mercado de capitais dinmico, capaz de mobilizar a poupana nacional na direo certa, tornaria redundante o prprio Banco. Contudo, isso jamais ocorreria, afirmariam outros, porque a necessidade de mobilizao dos agentes econmicos no cessa, e a existncia de um agente que atue em funo do interesse pblico fundamental na induo dessa dinmica. A histria mundial recente mostra que o papel do mercado no pode ser superestimado, nem o do Estado, minimizado, ou vice-versa, sem que isso traga consequncias perversas para o desenvolvimento. Mas no inteno deste artigo aprofundar essa questo. Mais relevante destacar que, embora o BNDES tenha como uma de suas tarefas fundamentais o desenvolvimento do
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mercado de capitais, a sua capacidade de obter resultados depende de diversos fatores externos que condicionam a sua atuao. No h dvida de que o desenvolvimento do mercado de capitais requer um ambiente de estabilidade econmica e um slido arcabouo regulatrio e autorregulatrio; tampouco pode haver incerteza jurisdicional, pois isso inibe a atuao dos agentes econmicos e afugenta os capitais. A eficcia da ao do BNDES tambm depende da existncia de um ambiente virtuoso que, por sua vez, o Banco ajuda a promover, estabelecendo, desse modo, um processo de retroalimentao que tipifica uma dinmica semelhante quela identificada pelo pensador italiano Lucio Colletti: Assim como o homem, o efeito, tambm a causa da sua causa, tambm esta ltima o efeito do seu prprio efeito.2 Assim, preciso considerar que a atuao do Banco se d a partir do arcabouo institucional de mercado de cada perodo. O Banco pode e deve interferir nesse arcabouo para aprimor-lo, mas no pode, na maioria das vezes, avanar sem que o entorno institucional esteja organizado para isso. A histria recente mostra que, em sua atuao no mercado de capitais, o Banco precisou conciliar, em diversas ocasies, a inteno de promover determinadas atividades e operaes com a necessidade de lhes preparar o caminho. Como foi dito na introduo, parte-se da ideia de que a oferta cria a sua prpria demanda; nesse sentido, quando se olha para a sua histria, v-se que o BNDES sempre ofertou os produtos e as estruturas financeiras e regulatrias (nesse caso, estimulando-as) que criaram a demanda financeira necessria ao impulso das transformaes econmicas desejadas. Com efeito, o Banco ofereceu capital para que se criasse uma base produtiva mais slida e capaz de enveredar por caminhos mais arriscados (e de maior retorno); quando a falta de governana era uma ameaa que afugentava capitais e novos investidores, o BNDES ofereceu fundos de governana; ofereceu fundos de private equity no momento em que era preciso atrair os fundos de penso para uma parceria na economia real; ofereceu ainda fundos de venture capital quando foi necessrio que se criasse uma oferta de gestores e de capacitao nessa rea; ofereceu produtos e estruturas financeiras inovadoras para atrair novos capitais para o pas e aumentar a velocidade de circulao do estoque de capitais existente; imps, por meio de suas diretrizes, a necessidade de boas prticas a fim de estimular a oferta de cdigos de conduta, padres, benchmarks e todo um arcabouo autorregulatrio que propiciasse o desenvolvimento saudvel do nosso mercado de capitais. Ou seja, o Banco colocou a sua expertise a servio do aprimoramento do fluxo de capitais e da sua sustentabilidade.
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Ver Colletti (1974, p. 66): Just as man, the effect, is also the cause of his cause, so the latter is also the effect of its own effect.
para os financiadores de longo prazo
Desenvolvimento sustentvel novos desafios e diretrizes
Agora caberia, ento, antever quais poderiam e deveriam ser os movimentos do BNDES em relao ao mercado de capitais, em vista das necessidades que se descortinam para a economia brasileira. O primeiro ponto a ser considerado diz respeito constatao de que o mercado de capitais de hoje bastante complexo e conta com amplo conjunto de players sofisticados capazes de movimentar, de modo rpido e seguro, grande volume de recursos. O mercado conquistou um grau maior de liberdade, e isso provavelmente implica que as aes do Banco devero ter efeito maior sobre os resultados de longo prazo da economia do que sobre o seu desempenho corrente. Movimentos de grande envergadura e de impacto imediato, como a recente ao anticclica contra a crise, devero constituir exceo e no regra da atuao do Banco no cenrio de crescimento que se vislumbra para o pas nos prximos anos. As recentes conquistas do Brasil nos campos econmico e social, incluindo a a obteno do grau de investimento e o surgimento de uma nova classe mdia, bem como sua posio diferenciada como mercado emergente que oferece ambiente poltico estvel e marcos regulatrios definidos, iro, certamente, atrair recursos abundantes no s para a bolsa, mas tambm para mercados ainda relativamente pequenos, como o de renda fixa e o de securitizao. A necessidade de coordenar aspectos macroeconmicos e regulatrios e de formar uma indstria financeira saudvel, que ajude a desenvolver de modo sustentvel esses produtos, exige a participao ativa do BNDES como formador de opinio e player de mercado. As necessidades de investimento no pas, notadamente em infraestrutura, so enormes, assim como as oportunidades. O investimento de longo prazo, antes preocupao quase exclusiva do BNDES, dever atrair cada vez mais investidores institucionais, nacionais e estrangeiros. E mesmo a poupana domstica do pequeno investidor, historicamente focada no curto prazo, uma vez que os investidores podiam ter alta rentabilidade e liquidez com baixo risco, ir, cada vez mais, alongar prazos e aumentar seu apetite por risco. O BNDES pode se concentrar na estruturao financeira, na extenso das fronteiras do investimento de longo prazo, nas etapas iniciais de maior risco e na preparao para a reciclagem dos recursos, dado que no deve faltar demanda para projetos bem estruturados, especialmente os j operacionais. Novos nichos econmicos, como a biotecnologia, a gentica, o software e, at mesmo, a floresta, devero se tornar atrativos para a indstria financeira, que poder prover parte do capital e da dvida necessrios para financiar-lhes o ganho de escala. Em todos os casos, a atuao do BNDES, como parceiro preferencial, poder constituir-se no elemento estruturante das trans-
formaes. Para todos esses capitais, a presena do BNDES, como estruturador de engenharias financeiras de projetos relevantes para o pas ou como simples investidor, ser um grande atrativo. Essa atratividade permitir ao Banco ampliar sua capacidade de atuao, o que ter um efeito multiplicador na economia. O segundo aspecto a ser levado em conta na formulao de uma estratgia de atuao do BNDES no mercado de capitais refere-se constatao de que est em curso nova revoluo industrial baseada na transio para uma economia sustentvel e de baixo carbono. Desse modo, todos aqueles fatores mencionados como drivers de um banco de desenvolvimento devem ser novamente colocados a servio da obteno, para o Brasil, de uma transposio eficiente para o novo paradigma econmico. Ou seja, o BNDES precisa oferecer aos agentes econmicos os instrumentos que os auxiliem a se inserir nesse novo modelo sustentvel. E, como antes, a atuao do Banco tambm dever envolver a modelagem do arcabouo institucional e a induo de investimentos e de boas prticas.
A transio para a nova economia e o papel do mercado de capitais

Temos, ento, como norte o fato de que o mundo se encaminha para uma ruptura de maior gravidade e soluo mais complexa do que a recente crise financeira, cujo epicentro foi o fatiamento e a disperso indiscriminada de riscos. Agora no se trata mais da evaporao do capital financeiro, potencialmente reversvel, como vimos, pela ao sincronizada dos bancos centrais, mas da perda irreparvel de capital natural e humano e da degradao da qualidade de vida das prximas geraes, para as quais no h hedge possvel. Cientes disso, e sem contar com algum acordo em Copenhague, os capitais mais precavidos j se lanaram na transio para o baixo carbono, colocando em marcha um processo irreversvel. Como resultado, o mundo dever adotar um novo padro de produo e um perfil de consumo mais consciente. Os pases em desenvolvimento tero de fazer esforos para desenvolver tecnologia que atenda a esse novo modelo econmico. Do contrrio, tero de arcar com as consequncias da defasagem tecnolgica ou correro o risco de ter seus produtos boicotados por barreiras protecionistas ou por um consumidor, de fato, mais consciente. Com base nisso, entende-se que hoje uma das principais diretrizes do BNDES seja induzir os agentes econmicos a se engajarem na transio para a economia sustentvel e de baixo carbono. Nesse caso, a atuao do Banco no mercado de capitais se daria pela criao de instrumentos e estruturas financeiras que estimulassem a poupana circulante a apostar nesse processo. Para que a transio ocorra, necessrio no apenas desenvolver polticas pblicas que promovam a reduo das emisses, como tambm criar instrumentos para esse fim. O BNDES detm experincia e massa crtica financeira para tal.
A economia brasileira tem sua pauta de exportaes concentrada em commodities que, muitas vezes, passam por processos de industrializao nos pases compradores. Num momento em que a indstria mundial vai precisar se reinventar, o Brasil no pode perder a oportunidade de agregar valor de forma inovadora e limpa e, assim, aumentar a margem e o diferencial competitivo de seus produtos. A conscientizao gradual da populao acerca da questo ambiental, a mudana no perfil de consumo e a incluso do tema na agenda das empresas so aspectos cada vez mais importantes, que devem criar uma demanda por investimentos ambientalmente diferenciados tambm na indstria financeira. Essas demandas esto presentes em todo o mundo, e alguns, como Joseph Stiglitz, 3 defendem que a transformao para a economia de baixo carbono, apoiada em mecanismos de mercado, a alternativa para um futuro melhor e, por isso, deve constituir-se na principal prioridade dos governos para superar a crise financeira global. Afinal, no se deve imaginar que o padro de consumo (e das emisses de carbono) dos pases em desenvolvimento possa ficar represado e to distante daquele dos demais pases, o que s refora a urgncia e a oportunidade da transformao.
Implicaes da nova economia para a atuao do BNDES

Como antes, diversas diretrizes do BNDES para a promoo do desenvolvimento se mostram decisivas para a transformao da economia e do pas. Aspectos como eficincia, insero social, sustentabilidade, competitividade e boas prticas continuaro a orientar o Banco e, no novo contexto, aparecero ainda mais inter-relacionados. Apresentam-se, a seguir, as implicaes desses aspectos no mercado de capitais e na ao do Banco. Eficincia Cada vez mais uma constante no competitivo mundo globalizado, a busca pela eficincia deve dar-se num contexto amplo que inclua a eficincia energtica e o baixo impacto no meio ambiente. Assim, imagina-se que se possam utilizar o tamanho e a sofisticao dos mercados financeiros internacionais para mobilizar e movimentar rapidamente grandes volumes de capital na direo desejada, especialmente nos casos em que os governos criem
Professor da Columbia University, em Nova York, assessor do governo americano durante o mandato do presidente Bill Clinton, Prmio Nobel de Economia, especialista em desenvolvimento econmico e crtico do fundamentalismo de livre mercado. Recentemente, comps a Comisso Stiglitz-Sen-Fitoussi, encarregada pelo presidente francs Nicolas Sarkozy de estudar novas maneiras de medir o desempenho econmico e social, fugindo do tradicional indicador do produto interno bruto (PIB). O relatrio da comisso avanou sobremaneira no entendimento de questes como sustentabilidade e qualidade de vida.
os incentivos apropriados. A tecnologia e a inovao cientfica e financeira devero se destinar a um uso mais nobre e premente, para que se amplie e melhore, no longo prazo e de forma permanente, o padro de vida da humanidade. Novas engenharias financeiras devero ser utilizadas para encontrar a melhor soluo em cada caso de descarbonizao da economia. Deve-se aproveitar tambm a flexibilidade dos mercados para mudar a estrutura de capital dos novos projetos de acordo com o seu grau de maturao. A noo de que a busca pela eficincia se tornar um diferencial competitivo cada vez mais relevante para as empresas ter de ser comunicada adequadamente. Alm disso, essa noo deve tambm ser percebida pela indstria financeira como parte de uma mudana estrutural e cultural em que os resultados de curto prazo passam a ter menos relevncia do que tm hoje na tomada de deciso dos investidores. Conceitos financeiros de criao de valor tero de ser difundidos e aprofundados por governos e empresas para que sejam incorporadas de forma mais decisiva a noo de sustentabilidade e a ideia de que a no adoo de prticas sustentveis traz riscos efetivos para os investidores. Insero social As empresas devem atentar mais para o seu entorno e considerar no somente os seus acionistas e credores, que continuam merecedores da remunerao condizente com os riscos assumidos, mas tambm os seus funcionrios, a comunidade e a cadeia de fornecedores, muitas vezes o elo mais fraco, que limita seu crescimento. O reconhecimento da importncia dos diversos stakeholders e do papel social da empresa vital para lidar com os desafios da nova economia. Assim, as empresas lderes podero, por exemplo, estruturar Fundos de Investimento em Direitos Creditrios (FIDCs) verdes para que suas cadeias de fornecedores invistam na transformao de seus processos produtivos. At mesmo o conceito de que se pode usar o poder de compra para reduzir a margem de lucro do fornecedor e aumentar a competitividade da empresa dever ser menos aplicado. Em compensao, as empresas que certificarem suas cadeias produtivas se tornaro mais competitivas do que aquelas que no optarem por esse diferencial. O crescimento sustentvel dos mercados, com o ingresso de novos contingentes de consumidores e investidores, depende da incluso saudvel desses pblicos, que, mais sensveis questo ambiental, tornam-se exigentes quanto procedncia e ao destino dos produtos que lhes so oferecidos.
Embora ainda sejam poucos os que se preocupam com a origem dos produtos que consomem e com a forma pela qual foram produzidos, a tendncia a uma demanda cada vez maior por produtos diferenciados (orgnicos, certificados, eficientes do ponto de vista energtico) parece inexorvel. No futuro, os mercados de massa exigiro produtos limpos e se recusaro a pagar por produtos que comprometam a preservao do planeta, o que afetar a prpria sustentabilidade das empresas que no construrem e preservarem uma imagem e uma prtica ambientalmente responsveis. Questes como pegada4 ambiental e reciclabilidade dos produtos faro parte cada vez mais do dia a dia das empresas e determinaro o seu futuro como fornecedores de uma sociedade mais consciente. Como instituio pblica e de mercado, o BNDES deve induzir, de forma organizada e com os incentivos apropriados, a conscientizao das empresas e estimular a busca por diferenciais competitivos, refletidos tambm na qualificao da mo de obra e nas condies de trabalho. Desse modo, antecipar tendncias e garantir um lugar de destaque para os produtos brasileiros num mercado consumidor globalizado cada vez mais exigente. Sustentabilidade No possvel falar nesse conceito sem recorrer definio de Gro Bruntland,5 segundo a qual sustentabilidade desenvolvimento que atende s necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as geraes futuras atenderem s suas necessidades. Expressa de modo simples e claro, a definio de Bruntland traz consigo, no entanto, srias consequncias, j que desafia conceitos, princpios e responsabilidades existentes. Entre outras coisas, encerra o fato de que a tcnica moderna avanou de tal modo, que agora as atividades humanas podem afetar o destino do planeta. At ento, a interferncia do homem na natureza no chegava a ameaar a sua capacidade de regenerao. Contudo, esse quadro mudou drasticamente, e, exatamente por isso, a natureza, agora, passou a ser objeto da responsabilidade humana. 6 Por tudo isso, a preservao da natureza constitui-se, cada vez mais, numa questo tica e poltica.7 Com efeito, o Protocolo de Quioto fundamenta-se em princpios de responsabilidade, e as discusses que antecedem Copenhague procuram enfatizar os aspectos ticos inerentes a uma eventual inao por parte da humanidade.
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Termo definido com base na palavra inglesa footprint (literalmente, pegada) e que carrega o sentido de registro ou impacto de uma atividade humana sobre o planeta. A pegada de carbono de uma empresa, por exemplo, define a quantidade de emisses de gases de efeito estufa que resulta da atividade da empresa. 5 Ex-ministra do Ambiente e primeira-ministra da Noruega. Presidiu a Comisso Bruntland da ONU, dedicada ao estudo do meio ambiente. O relatrio da comisso, publicado em 1987 e intitulado Our common future , introduziu o conceito de desenvolvimento sustentvel e identificou o desafio ambiental da humanidade. 6 Segundo Hans Jonas, antes de nossos tempos, as interferncias do homem na natureza eram essencialmente superficiais e impotentes para prejudicar um equilbrio bem assentado. Toda a tica dizia respeito ao relacionamento direto do homem com o homem toda a tica era antropocntrica e tambm tinha um alcance pequeno, sendo circunscrita no espao e no tempo. Com a nova capacidade de interferncia do homem, isso mudou, colocando a responsabilidade do homem em novo patamar [Jonas (2006)]. 7 Ibid .
Tudo isso aponta para uma questo crucial que precisar ser enfrentada mais cedo ou mais tarde: o crescimento econmico, tal como perseguido pelos formuladores de poltica econmica e refletido no maior indicador de seu sucesso (o PIB), sustentvel? Na tentativa de resolver a questo, vrias formulaes a respeito da relao PIB-sustentabilidade tm sido apresentadas. Assim, alguns acreditam que, quando o PIB per capita de um pas atinge determinado patamar (cerca de US$ 20 mil), o consumo tende a favorecer a recuperao da natureza mais do que a degrad-la, em virtude do alto nvel educacional e do grau de conscientizao ambiental dessa sociedade. Outros preconizam uma economia estacionria (steady state economy), o que no parece ser compatvel com o capitalismo. H os que formulam que as novas tecnologias iro reduzir o consumo energtico por unidade de produto, o que resolveria o problema da exausto energtica do planeta; esquecem, no entanto, que no h garantias de que a economia obtida em uma ponta ir estimular o investimento e o consumo em outra ponta. Em relao a essas questes, parece no haver uma sada a no ser, talvez, aquela que vem sendo defendida por Jos Eli da Veiga em diversos artigos: a de que preciso haver uma profunda reviso de conceitos, atitudes e expectativas que nos leve a viver de acordo com o que foi preconizado por Gro Bruntland. A reviso proposta por Eli da Veiga exigir no apenas mudanas de atitude, como tambm de instrumentos e mtricas. A principal delas parece ser a contabilidade verde. Ser preciso desenvolver uma metodologia de contabilidade socioambiental que, com base em conceitos como a taxa de poupana genuna, nos permitir medir e acompanhar as variveis de nossa sustentabilidade no planeta, ajudando-nos a alcan-la. A atuao do BNDES no mercado de capitais dever contribuir para que a poupana disponvel aporte em investimentos que observem e persigam as mtricas de sustentabilidade do planeta. Gestores de longo prazo vo incorporar essas mtricas s suas decises de modo crescente, e a presena do BNDES deve, mais uma vez, representar um selo de qualidade que atraia e facilite a deciso de investimento desses gestores. Competitividade Competitividade o conceito-chave de todo o processo de reinveno dos sistemas produtivos e de transio para uma economia de baixo carbono. As iniciativas de mercado de capitais podem dar sustentao s empresas que faro essa transio. Empresas estabelecidas precisaro se adequar ao novo modelo, e em alguns setores o tom
ser dado por entrantes com pujana e apetite para o risco. O BNDES dever estimular esse processo, no qual a cincia, a tecnologia e a inovao tero um papel fundamental. provvel que a vertente de inovao venha a assumir uma posio de destaque na atuao do Banco. O desafio, nesse caso, ser definir as polticas e os instrumentos capazes de fazer com que as empresas invistam o necessrio sua sobrevivncia no longo prazo. O pas saiu da recente crise global antes do restante do mundo graas qualidade de suas polticas pblicas, que tm o BNDES como um dos seus principais operadores, e sade de seu sistema financeiro e de seu mercado de capitais. Esses diferenciais competitivos devem ser aproveitados na retomada do crescimento, com a busca da qualidade e do ganho competitivo duradouro por meio de investimentos em inovao e na descarbonizao da nossa cadeia produtiva, de modo a adequ-la a um mercado interno e externo cada vez mais exigente em termos de sustentabilidade. A agenda de criao de valor, que pauta a atuao do BNDES nos mercados de capitais, pode ser reforada para alm do seu importante papel financeiro, por meio da induo de prticas que podem ainda no ser valorizadas pelo mercado no curto prazo, mas que faro toda a diferena no longo prazo. Boas prticas A induo s boas prticas se deu, por parte do BNDES, mediante a criao de estruturaes financeiras adequadas e por meio da atuao em conselhos de administrao e da emisso de ttulos de acordo com as melhores prticas. Alm disso, o BNDES manteve uma interlocuo frequente com associaes de classe representativas dos vrios segmentos da economia e com rgos da administrao pblica responsveis por regular atividades especficas. A criao de outros novos mercados como paradigmas de melhores prticas para diferentes produtos financeiros, notadamente os destinados aos investimentos verdes, parece ser um campo de atuao promissor para o BNDES, que poder mais uma vez colocar seu peso institucional e sua expertise tcnica a servio do desenvolvimento do mercado e do pas. Como j foi dito, o Brasil dispe, no setor econmico e financeiro, de um arcabouo regulatrio e autorregulatrio bastante avanado. Esse fato determina, em grande parte, os bons resultados que a economia vem colhendo. Faltaria agora avanar nas boas prticas socioambientais. Acredita-se que, de modo semelhante ao que ocorreu com o setor financeiro, seria desejvel que os agentes econmicos se empenhassem na elaborao de uma autorregulao ambiental. As federaes de indstrias ou as associaes de classe empresarial poderiam se organizar
para estabelecer regras de boa conduta socioambiental. Bem elaboradas e acompanhadas, essas regras ajudariam o pas a se posicionar competitivamente no cenrio internacional. Esse processo est em curso e deve ser aprofundado. Muitas empresas j tm certificaes ISO; os consumidores brasileiros j comeam a buscar produtos com selos de certificao, de qualidade ou de eficincia energtica. Em breve, os atacadistas e varejistas exigiro cada vez mais compromisso por parte de todas as cadeias produtivas, sob pena de seus produtos serem boicotados pelo consumidor final. Esse fenmeno, que j se observa no Brasil, pode ocorrer de forma mais rpida e dramtica nos pases desenvolvidos, e as empresas que competem no mundo globalizado tm de se antecipar e estar prontas para isso.
Concluso
A quebra de paradigmas causada pela recente crise global e os efeitos das mudanas climticas na vida do planeta levam a pensar que certas questes incorporadas pelas polticas do BNDES de modo crescente, como a avaliao de intangveis, a importncia da inovao e a problemtica socioambiental, so cada vez mais relevantes para a reinveno da economia e do capitalismo. Considerando-se o cenrio econmico atual, essa antecipao de tendncias deve se consolidar na atuao do BNDES no mercado de capitais, pelo seu efeito multiplicador e por ser essa a vocao natural do Banco como agncia que promove o desenvolvimento. O BNDES entende que sua participao no mercado de capitais e a questo ambiental so temas que perpassam todos os setores em que atua. Em breve, essa transversalidade, na qual a questo financeira e o aspecto ambiental aparecem relacionados, ser percebida por empresas preocupadas com a sua imagem, por investidores atentos sustentabilidade de seus negcios e por consumidores cada vez mais conscientes. Esta parece ser uma lio duradoura e vlida para investidores, empresas e at pases: antecipar tendncias de forma contnua, avali-las com base em uma viso crtica e aproveit-las nas tomadas de deciso. Desse modo, para assumir responsabilidade pelo futuro e contribuir para a recuperao do planeta e para o bem-estar das prximas geraes, ser necessrio agir com premncia e determinao. E certamente o BNDES tem um papel fundamental nesse processo, seja difundindo as lies que acumulou, seja atuando no mercado de capitais.
Referncias
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Associados, 2009. Jonas, Hans. O princpio da responsabilidade: ensaio de uma tica para a civilizao tecnolgica. Rio de Janeiro: PUC-Rio, 2006.
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A metodologia de avaliao de empresas: uma sistemtica para avaliar ativos intangveis e competitividade com base no padro de concorrncia
Adriano Dias Mendes Joo Paulo Carneiro de H. Braga1
A atuao do BNDES , tradicionalmente, associada ao financiamento de empresas. Essa atividade representa o maior montante de seus desembolsos, mesmo que a atuao com outros beneficirios (como estados e municpios) tambm seja representativa. No ano de 2009, 88% dos desembolsos do BNDES2 foram para esse tipo de cliente. Na carteira do Banco, h empresas de diferentes portes, estruturas organizacionais e setores de atividade. Isso evidencia a diversidade das firmas brasileiras e impe um desafio para a instituio, especialmente no que tange ao seu papel como indutor de desenvolvimento econmico. Para responder a esse desafio, o Banco precisa conhecer bem as empresas de sua carteira e utilizar esse conhecimento para guiar a deciso de financiamento. Tradicionalmente, a abordagem bancria do processo de apoio financeiro3 est voltada estruturao de projetos de investimento e baseia-se, essencialmente, em ativos fsicos. Da mesma forma, a anlise de crdito tradicional feita com base em indicadores financeiros associados a uma estrutura de garantias suficiente para reduzir a probabilidade de default.
Respectivamente, gerente da rea de Crdito e gerente da rea de Planejamento. Os autores agradecem a leitura e os comentrios de Joo Carlos Ferraz, Eduardo Rath Fingerl, Fabio Giambiagi, Ana Cludia Alm e Helena Tenrio Veiga de Almeida. 2 Em um montante de desembolso total de R$ 136,3 bilhes. 3 Incluindo operaes de renda varivel, anlise de projetos e avaliao de crdito.
Todavia, essa abordagem passa ao largo de alguns elementos qualitativos importantes para a avaliao de empresas, que podem garantir sua competitividade no longo prazo. Uma empresa formada por ativos tangveis e intangveis. Estes ltimos tambm devem ser levados em conta. Ademais, deve ser considerada uma anlise de estratgia e competitividade em um dado mercado de atuao. A Metodologia de Avaliao de Empresas (MAE) iniciativa da qual trata este captulo busca construir novo instrumento para sistematizar essas informaes qualitativas para as empresas beneficirias do BNDES. Apesar de o Banco j considerar os aspectos qualitativos em suas anlises, no os faz de forma sistematizada e com um instrumento nico. Essa sistematizao permitir reflexo contnua sobre a empresa, de modo a identificar suas potencialidades e fragilidades por ocasio da tomada de deciso acerca do apoio financeiro. O presente captulo apresenta essa iniciativa, com base em uma reflexo sobre os elementos importantes para avaliao de uma empresa, e aponta como est sendo internalizada s atividades do BNDES. A segunda seo dividida em trs subsees introduz, por meio de uma reflexo sobre o conceito relevante de empresa, alguns elementos a serem contemplados em uma avaliao qualitativa. A terceira seo apresenta a MAE e aponta sua relevncia para a atuao do Banco. Por ltimo, incluem-se as concluses.
Uma sistemtica para avaliao de empresas

Dividida em trs subsees, esta seo apresenta conceitos importantes a serem considerados na avaliao qualitativa de uma empresa. A primeira busca definir melhor o objeto de anlise com base em uma reflexo sobre o conceito de empresa. Na segunda e na terceira, so introduzidas as noes de ativos intangveis e de padro de concorrncia, respectivamente. Empresa: definio do objeto A empresa um objeto complexo, cuja definio no simples e tampouco nica. O IBGE4 define a empresa como a unidade jurdica caracterizada por uma firma ou razo social (conforme registro no Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica CNPJ), formada por uma ou mais unidades locais de produo (ou estabelecimentos). a unidade de deciso, de existncia jurdica e que est frente das transaes de mercado. Essa definio ajuda na delimitao do objeto-empresa. Todavia, no suficiente para identificar a diversidade e compreender as especificidades. As estruturas organizacionais e societrias, por exemplo, so variveis e podem influenciar diretamente na avaliao de uma empresa.
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Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (2007).
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Algumas firmas so to diversificadas, que podem atuar em diferentes setores, sendo compostas por mais de uma unidade de negcio (UN). Outras, mesmo no diversificadas, podem estar submetidas a grupos econmicos. Para a avaliao de uma empresa, fundamental que a diversidade organizacional seja percebida e considerada, conforme exposto na Figura 1.
Figura 1: Empresa: possveis estruturas organizacionais
Estrutura 1 Grupo Econmico
UN1 Empresas UN2 Empresas UNn Empresas Empresa 1 Uns (1,..n)
Estrutura 2 Grupo Econmico

Empresa 2 Uns (1,...n) EmpresaN Uns (1,....n)
Estrutura 3 Empresa
UN1 UN2 UNn
Estrutura 4 Empresa = Unidade de negcio
O conceito de empresa longamente debatido tambm na literatura econmica, e as abordagens so diversas. A viso neoclssica, associada microeconomia tradicional, toma a firma como uma funo de produo, na qual so alocados diferentes fatores de produo de forma eficiente. Nessa viso, a firma seria responsvel por maximizar lucros e minimizar custos. Essa viso coerente com o modelo neoclssico, baseado em uma empresa representativa e no acesso informao perfeita, mas essa hiptese desconsidera a diversidade existente na indstria (como o caso da empresa diversificada e verticalizada) e o papel ativo da empresa como possvel indutor de transformaes no mercado (como na introduo de inovaes disruptivas). Conforme Tigre,5 a prpria existncia da firma parecia nebulosa na teoria neoclssica diante da onipotncia atribuda ao mercado. Segundo o autor, duas linhas de investigao abordam essa questo e propem um novo enfoque para a empresa. A primeira, iniciada por Coase e Williamson, explica a existncia da firma em funo de falhas de mercado: os custos de transao na aquisio de fatores. Os custos de transao so os custos de coletar informaes, de negociao e de realizar contratos. 6 Esses custos explicam a existncia da empresa, na medida em que no racional recorrer continuamente ao mercado. Dentro da sua hierarquia, a empresa monta estrutura de contratos, de modo a aumentar sua eficincia.7
5 6
Tigre (1998, p. 15). Coase (1937). 7 Williamson (1979).
A segunda v a firma como um espao de produo. Esta seria o locus de criao de riqueza e inovao. Pode-se dizer que a firma comea a ganhar vida prpria com essa abordagem. Nesse sentido, o trabalho de Edith Penrose 8 representativo, na medida em que cada empresa passa a ser vista como um conjunto de recursos produtivos especficos combinveis (como seu capital fsico e financeiro, de fcil mensurao, e outros como seus recursos humanos e organizacionais). A natureza da firma seria dada, internamente, pela quantidade de recursos de cada tipo que utilizada e a empresa passa a ser vista como um agente capaz de crescer e desenvolver-se atravs do tempo. Diferente da empresa neoclssica, a empresa de Penrose se diferenciaria conforme os recursos que a compem. Destaca-se, na teoria econmica, a adoo dessa nova abordagem da firma pela microeconomia evolucionria. Nelson e Winter rejeitam os pressupostos da firma maximizadora e racional, enfatizando as capacitaes e habilidades internas.9 As regras de deciso nas diversas esferas da empresa seriam guiadas por rotinas, acumuladas durante sua trajetria de crescimento. Essas rotinas poderiam ser aperfeioadas, ou modificadas significativamente, na medida em que outras prticas tornam-se relevantes no mercado ou em um processo de aprendizado interno empresa. Nesse sentido, desenhado um mecanismo endgeno de mudana econmica, em que a empresa ativa e agente central de transformao tambm no mercado. Deve preceder avaliao da empresa a definio do objeto a ser analisado. As firmas so diferenciadas e h diversos esforos de conceituao. A escolha do conceito utilizado depende do uso que se deseja dar a ele. Para a atuao de um banco de desenvolvimento, fundamental que sejam analisadas mais a fundo as principais capacitaes da firma e suas relaes com o mercado. Os recursos internos empresa: avaliao de ativos intangveis J que as empresas no devem ser tratadas de forma homognea, fundamental, para a atuao do BNDES, compreender suas especificidades e avaliar os recursos de que dispem para crescer e competir. A reflexo precedente acerca do conceito de empresa apontou que esta formada por recursos tangveis como o capital fsico e sua estrutura financeira e por suas capacitaes, habilidades e rotinas, de difcil mensurao. Estes ltimos so seus capitais intangveis, os quais Penrose denominava recursos produtivos. Os ativos intangveis so ativos no monetrios internos empresa, sem substncia fsica, fundamentais para o fornecimento de bens e servios, e dos quais so esperados benefcios
8 9
Penrose (1959). Nelson e Winter (1982).
econmicos para a empresa.10 So exemplos de intangveis de uma empresa sua capacidade de formular estratgia, sua capacidade inovativa, seu capital intelectual, sua cultura organizacional ou as alianas e redes de relacionamento formadas.11 Podem ser destacadas trs fontes primrias de gerao de ativos intangveis: inovao, prticas organizacionais e recursos humanos. Segundo Baruch Lev, quase sempre os intangveis so criados por combinaes entre as fontes supramencionadas (...) vinculados a ativos tangveis e a recursos humanos (conhecimento tcito dos funcionrios, por exemplo).12 Esses ativos so fundamentais para a criao de valor nas empresas. Criar valor significa gerar riqueza, riqueza esta relacionada a diversas esferas de atuao de uma empresa.13 Na esfera econmica, significa tornar a empresa mais lucrativa e com maior retorno do investimento ao acionista. Na estratgica, obter vantagens competitivas para alavancagem financeira futura. Na social, garantir o bem-estar do cidado e do funcionrio. Na ambiental, reduzir externalidades negativas associadas a suas atividades. A criao de valor , portanto, ligada a diferentes ativos intangveis e resulta da interao entre esses ativos e os demais. Essa noo ilustrada na Figura 2, em um esquema de comparao de duas empresas que solicitariam apoio ao BNDES em um dado momento no tempo (momento 4). A Empresa A, nesse momento, est com indicadores financeiros piores, mas investe em intangveis. A Empresa B est com indicadores melhores, mas no investe. A figura sugere que, no tempo, a Empresa A teria evoluo positiva em seus resultados e a B, evoluo negativa.
Figura 2: Evoluo de empresa e despesas com intangveis14
Lucro/ Despesas com intangveis
BSC
BSC + ERP + P&D
BSC + ERP + P&D + Design + CRM
BSC + ERP + P&D + Design + CRM + Mkt
Empresa A
Empresa B
Fonte: Rath Fingerl (2004b).

10 International 11 Rath
solicitao de apoio financeiro
Accouting Standard Board (2004). Fingerl (2004a) faz extensa reviso bibliogrfica acerca do tema. 12 Baruch Lev apud Rath Fingerl (2004a, p.13). 13 Conforme reflexo apresentada em Gonalves (2009). 14 O grfico se refere s seguintes despesas com intangveis: Balanced Scorecard (BSC, instrumento para acompanhamento de estratgia), Enterprise Resource Planning (ERP, instrumento para gesto), Customer Relationship Management (CRM, sistema para gesto da carteira de clientes), Pesquisa e Desenvolvimento (P&D, atividade de inovao), investimentos em aperfeioamento de design (Design) e investimentos em esforos de venda e marketing (Mkt).
Vale destacar que os ativos intangveis so crticos, na medida em que podem garantir empresa capacidade de levar frente sua estratgia. As capacitaes devem ser coerentes com a estratgia de posicionamento da empresa e, portanto, devem ser aperfeioadas e revistas no tempo, conforme o conceito de capacitaes dinmicas.15 As capacitaes dinmicas esto relacionadas capacidade da firma de identificar oportunidades em seu ambiente externo e interno, avalilas e, principalmente, reconfigurar seus ativos intangveis e tangveis, quando necessrio. Este conceito importante, uma vez que h certo rompimento da abordagem esttica da firma. Esforo mais detalhado para tal ser relatado, na prxima seo, com a insero de uma abordagem setorial-especfica e esforo de melhor delimitao do ambiente externo e os impactos na empresa. Os fatores externos empresa: padro de concorrncia A avaliao de ativos intangveis de extrema relevncia j que apresenta um retrato das capacitaes da empresa no presente, reflete sua trajetria de desenvolvimento e aponta sua capacidade de crescer no futuro. Todavia, a empresa no est isolada, j que suas decises devem ser tomadas tendo em vista o ambiente externo. Seu sucesso competitivo depende da consistncia entre sua estratgia, seus recursos e o mercado de atuao. A empresa deve aperfeioar ou modificar suas rotinas e capacitaes conforme as sinalizaes do mercado. Nesse sentido, a estratgia e os ativos intangveis da firma devem ser coerentes com os fatores crticos necessrios para o sucesso competitivo. Isso posto, as empresas buscariam adotar, em cada instante, estratgias (gastos em aumento de eficincia produtiva, qualidade, inovao, marketing etc.) voltadas para capacit-las a concorrer em preo, esforo de venda ou diferenciao de produtos em consonncia com o padro de concorrncia vigente.16 O padro de concorrncia (PdC) seria o conjunto de fatores-chave de sucesso competitivo no mercado de atuao da empresa. influenciado pelas caractersticas do ambiente competitivo referentes s exigncias do mercado/setor de atuao e ao sistema econmico (como disponibilidade de infraestrutura e de recursos humanos). O PdC deve fornecer insumos para as decises estratgicas das empresas. Dessa forma, esse instrumento pode ser utilizado, quando na avaliao de uma empresa, tanto na identificao dos ativos intangveis relevantes para a competio, como tambm para uma anlise de sua competitividade.
15 Este 16
conceito apresentado por Teece et al. (1997). Ferraz et al. (1996, p. 7). O conceito de padro de concorrncia, a seguir, tambm amplamente discutido pelos autores.
Por competitividade, entende-se a capacidade da empresa de formular e implementar estratgias concorrenciais, que lhe permitam ampliar ou conservar, de forma duradoura, uma posio sustentvel no mercado.17 Essa abordagem sugere que a competitividade no uma caracterstica de um produto, firma ou pas, mas o resultado da adequao das estratgias das empresas individuais ao PdC vigente em um mercado especfico em um dado momento no tempo. Dessa forma, como determinante de competitividade, poderia ser apontado um conjunto de fatores que no se restringem ao nvel da firma, conforme a Figura 3.
Figura 3: Fatores determinantes de competitividade
FATORES INTERNOS EMPRESA FATORES ESTRUTURAIS (SETORIAIS) ESTRATGIA E GESTO CAPACITAO PARA INOVAO CAPACITAO PRODUTIVA RECURSOS HUMANOS Mercado Configurao da indstria Concorrncia
FATORES SISTMICOS MACRO ECONMICOS POLTICOS INSTITUCIONAIS LEGAISREGULATRIOS INFRAESTRUTURAIS SOCIAIS INTERNACIONAIS
Fonte: Coutinho e Ferraz (1994).
No nvel microeconmico, esto indicados os fatores internos empresa (ou fatores empresariais). Pode-se dizer que, na presente abordagem, este est representado pelos ativos intangveis e pela estratgia da empresa. No nvel de mercado e setor, so apontados os fatores estruturais, ou seja, aqueles sobre os quais a capacidade de interveno da empresa limitada, representada pelo ambiente competitivo em que est inserida. Estes esto diretamente relacionados ao padro de concorrncia, abrangendo caractersticas da demanda e da oferta e a influncia de regimes de incentivo e regulao da concorrncia. Em um terceiro nvel, so apontados os que podem ser chamados de fatores sistmicos, sobre os quais a empresa detm pouca ou nenhuma possibilidade de interveno e que devem ser sempre considerados em seu processo de deciso. Como exemplo, podem-se citar indicadores macroeconmicos, polticas de incentivo, aspectos legais e regulatrios, a qualidade da infraestrutura disponvel, sistema de educao e tendncias do comrcio internacional.
17
Ferraz et al . (1996, p. 3).
SETORES
O BNDES e a metodologia de avaliao de empresas

Considerar a avaliao de ativos intangveis e competitividade na anlise de projetos e empresas uma transformao nas prticas bancrias tradicionais. Especificamente quanto ao BNDES, tal avaliao j contemplada em parte de sua anlise para a concesso de apoio financeiro. O Banco referncia por incluir variveis no financeiras para subsidiar a deciso de concesso de financiamento. Todavia, estas no so consideradas de forma sistematizada com base em metodologia nica e disseminada. A MAE busca disponibilizar instrumento nico para sistematizar essas informaes qualitativas para as empresas beneficirias do BNDES. Essas informaes seriam utilizadas, de forma sistemtica, em todas as etapas de apoio financeiro: desde a anlise e aprovao de um financiamento at a mensurao do risco de crdito, reforando a utilizao de indicadores no financeiros. A metodologia sugere que a avaliao de uma empresa deve levar em conta os fatores-chave de sucesso competitivo no mercado, os ativos intangveis, a competitividade e a consistncia destes com a estratgia da empresa. A base da avaliao da empresa a determinao do padro de concorrncia (PdC) com que ela se defronta. A anlise da competitividade feita em relao ao PdC e considera-se que a firma deve ter os ativos intangveis necessrios para competir em seu mercado de atuao. Para a anlise especfica da firma, as competncias e habilidades da empresa so organizadas em seis capitais intangveis e so propostos critrios para anlise de competitividade. So avaliados itens como governana corporativa, relacionamento com clientes, capacidade inovativa, marca e sustentabilidade socioambiental. Para cada item, h questes direcionadoras que apontam os principais aspectos a serem respondidos. Com base nessas questes, foi tambm construda uma estrutura de parametrizao, para avaliar a empresa em uma escala de cinco pontos. A avaliao feita com base nas capacidades e habilidades da empresa, bem como no esforo que ela apresenta para atingir patamares mais elevados. Vale destacar que a disponibilizao desse instrumento complementada com a preocupao de unificar as vises das diferentes reas do Banco sobre a mesma empresa. Essa avaliao dever ser realizada de forma colegiada, com base em consenso, de modo a ampliar a viso comum sobre o mesmo objeto.
A MAE est em processo final de implantao no BNDES, envolvendo diferentes reas de suporte e aquelas que utilizaro diretamente a metodologia para apoio aos seus processos. O processo iniciou-se, ainda em 2007, tendo em vista a construo de mtodo para mensurao de ativos intangveis, com a coordenao da rea de Mercado de Capitais e participao ativa da rea de Crdito. A partir da, outras reas do Banco foram envolvidas, com destaque para a rea de Planejamento e para o treinamento de 50 tcnicos do BNDES, j em maro de 2009. A estimativa que a entrada em operao desse instrumento envolver, diretamente, cerca de 400 funcionrios do Banco. Para tal, ser necessrio amplo esforo de capacitao e ajustes em TI, j em andamento. Esse esforo vai garantir o melhor resultado na utilizao da metodologia, tendo em vista a necessidade de construo de nova cultura institucional. Ao compreender a empresa para alm do projeto e de seus resultados financeiros, o BNDES aumenta sua capacidade de selecionar beneficirios com maior potencial de crescimento sustentvel, de modo a preservar seus ativos e fazer apostas em empresas que no teriam acesso ao Banco caso fossem avaliadas apenas pelos tangveis. Essa abordagem tambm permite que o Banco, de forma mais abrangente, utilize seus instrumentos para financiar o desenvolvimento de capacitaes e garantir a competitividade da firma no longo prazo.
Concluso
A abordagem bancria tradicional de apoio financeiro est voltada estruturao de projetos de investimento e baseia-se, essencialmente, em ativos fsicos. J parte do papel do BNDES avaliar a empresa beneficiria e, associado a indicadores financeiros, contemplar tambm aspectos qualitativos quando na deciso de financiamento. De fato, para a atuao de um banco de desenvolvimento, fundamental que sejam analisadas mais a fundo as principais capacitaes da firma e suas relaes com o mercado. Uma empresa formada por ativos tangveis e intangveis. Estes tambm devem ser considerados. Ademais, deve ser levada em conta uma anlise de estratgia e competitividade em relao ao padro de concorrncia. Considerando esses fatores, a MAE busca disponibilizar instrumento nico para sistematizar essas informaes qualitativas para as empresas beneficirias do BNDES. Essas informaes seriam utilizadas, de forma sistemtica, em todas as etapas de apoio financeiro: desde a anlise e aprovao de um financiamento at a mensurao do risco de crdito, reforando a utilizao de indicadores no financeiros.
Na tica do BNDES, a avaliao especfica e sistematizada dos ativos intangveis e da competitividade das empresas da sua carteira, por meio de instrumento nico, e o uso dessas informaes por todos os atores no processo de concesso de apoio financeiro representam uma transformao na tradicional prtica de anlise de projetos e empresas. Os ajustes dos procedimentos para avaliao desses aspectos aumentam, substancialmente, a capacidade do Banco de financiar empresas com maior potencial de crescimento sustentvel no longo prazo. Da mesma forma, essa avaliao inovadora incrementa sua capacidade de atuar no fortalecimento das capacitaes das empresas de sua carteira. Essa abordagem legitima sua atuao como Banco e como agente de poltica de desenvolvimento, reforando cada uma de suas misses, subentendidas em sua sigla.18
Referncias
Coase, Ronald. The nature of the firm. Economica, v. 4, p. 386-405, 1937. Coutinho, Luciano; Ferraz, Joo Carlos. Estudo da competitividade da indstria brasileira. Campinas: Papirus/Unicamp, 1994. Ferraz, Joo Carlos et al. Made in Brazil: desafios competitivos para a indstria brasileira. Rio de Janeiro: Campus, 1996. Gonalves, Lidiane Delersderrier. Desafios na economia do conhecimento o caso do BNDES. Rio de Janeiro: Ebape/FGV, 2009 (Dissertao de Mestrado). Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Pesquisa Industrial Anual: Publicao Completa, v. 26, n. 1. Rio de Janeiro: IBGE, 2007. International Accounting Standard Board. International Accounting Standard, n. 38, 2a reviso da norma. Londres: IASB, 2004. Nelson, Richard; Winter, Sidney. An evolutionary theory of economic change. Cambridge: Belknap Press, 1982. Penrose, Edith. The theory of the growth of the firm. 3a ed. Oxford: Basil Blackwell, 1959. R ath Fingerl, Eduardo. Considerando os intangveis: Brasil e BNDES. Rio de Janeiro: Coppe/UFRJ, 2004a (Dissertao de Mestrado).
18 Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, conforme reflexo de Tenrio (2009).
. Considerando os intangveis: Brasil e BNDES. Apresentao de Dissertao de Mestrado, jun. 2004
(2004b). Teece, David et al. Dynamic capabilities and strategic management. Strategic Management Journal, v. 18, n. 7, p. 509-533, 1997. Tenrio, Helena. IP Financing: the Brazilian experience with the Brazilian Development Bank BNDES. Meeting on IP Financing of the World Intellectual Property Organization. Genebra: WIPO, 2009. Tigre, Paulo Bastos. Inovao e teoria da firma em trs paradigmas. Revista de Economia Contempornea, v. 3, p. 67-111, 1998. Williamson, Oliver. Transaction-cost economics: the governance of contractual relations. The Journal of Law and Economics, v. 22, n. 2, p. 239-26, 1979.
10
O BNDES e o apoio s exportaes
Fabrcio Catermol1
As exportaes fazem parte da estratgia de desenvolvimento da grande maioria dos pases. O incremento das exportaes cada vez mais reconhecido no s como mitigador da vulnerabilidade externa, mas tambm por seus efeitos multiplicadores de emprego e renda. Mesmo que no seja adotada uma estratgia de crescimento estritamente orientada a exportaes no jargo amplamente difundido, export-led growth , as vendas no exterior sero importantes na ampliao da escala de produo nacional e uma fonte de divisas para os pases em desenvolvimento. Entretanto, a crise econmica mundial deflagrada em meados de 2008 trouxe significativas implicaes para a dinmica do comrcio internacional e, consequentemente, para as estratgias de crescimento via exportaes pelas empresas. Aps uma trajetria de contnuo crescimento, o cenrio em 2009 foi de contrao e lenta recuperao. Em tal contexto, a competio pelos mercados ainda existentes muito mais acirrada, tornando mais difcil a estratgia de crescimento via exportaes por parte das empresas. Os pases que conseguirem sustentar seus fabricantes no mercado internacional, por meio de polticas de apoio s exportaes, sero mais bem-sucedidos na manuteno da sade de suas contas externas e nas suas prprias trajetrias de desenvolvimento.
1
Gerente da rea de Comrcio Exterior do BNDES e doutor em Economia pelo IE/UFRJ. O autor agradece os comentrios de Luciene Ferreira Monteiro Machado, Fabio Giambiagi e Joo Carlos Ferraz, isentando-os de quaisquer erros e omisses ainda existentes no texto.
O apoio exportao considerado uma atividade inerente ao Estado. Na grande maioria dos pases, existem programas dedicados a essa atividade, baseados em instrumentos de financiamento, garantias e seguro de crdito. A atuao dessas instituies , em geral, direcionada a bens e servios considerados estratgicos para o pas e que necessitem de prazos e/ou cobertura de riscos no disponveis no mercado privado. Os sistemas pblicos dedicados ao apoio s exportaes existem h quase cem anos nos pases desenvolvidos e, nas ltimas dcadas, tm se difundido por vrios pases. No Brasil, as primeiras verses de programas oficiais de apoio s exportaes so datadas da dcada de 1960 e j tinham o objetivo de diversificar e ampliar a pauta de exportaes brasileiras para maior participao de produtos manufaturados. Mas, at 1990, os esforos concentravam-se em isenes tributrias e na conduo da poltica cambial, com menor destaque para os instrumentos de crdito. A partir do incio daquela dcada, o sistema brasileiro de apoio s exportaes foi reestruturado com nfase no financiamento, criando-se linhas no BNDES e no Banco do Brasil. 2 O BNDES a principal fonte de financiamento de mdio e longo prazos s exportaes brasileiras e vem representando um importante instrumento de poltica pblica para apoio s empresas brasileiras. A atuao do BNDES particularmente importante no momento atual de recuperao da profunda crise econmica que se propagou por todo o mundo e deve ser entendida no contexto da insero brasileira no sistema internacional de financiamento s exportaes. O objetivo deste captulo analisar o papel do BNDES no apoio s exportaes brasileiras a partir de tal contexto. O trabalho est dividido em cinco sees, incluindo esta introduo. Na segunda seo, realizada uma sucinta reviso do papel dos sistemas oficiais de apoio exportao e da importncia que estes tm na definio de polticas pblicas para a gerao de emprego e renda. A terceira seo apresenta brevemente os principais resultados das linhas do BNDES, definindo seu escopo de atuao. A partir da definio de seu escopo, a quarta seo detalha a atuao do Banco em dois de seus principais destinos de atuao Amrica Latina e frica , alm de analisar o apoio ao setor de servios de engenharia e construo, de grande relevncia na composio das exportaes apoiadas para esses dois continentes. Por fim, so apresentadas algumas concluses.
Veiga e Iglesias (2003).
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O papel do crdito oficial exportao

As instituies de apoio oficial s exportaes existem h muitas dcadas na maioria dos pases desenvolvidos e vm sendo constitudas mais recentemente nos pases em desenvolvimento. A primeira linha de apoio exportao foi oferecida pela instituio financeira privada Federal of Switzerland, em 1906. Um programa pblico s viria a ser criado em 1919, no Reino Unido, para oferecer seguro de crdito e financiamento s exportaes com prazo de at seis anos e juros de 1% acima dos cobrados pelo Bank of England ou mnimo de 8%. Nos anos seguintes, foram criados os programas da Blgica (1921), Dinamarca (1922), Holanda (1923), Finlndia (1925), Alemanha (1926), ustria e Itlia (1927), Frana e Espanha (1928) e Noruega (1928), com o objetivo de promover empregos, estimular a produo industrial e reativar a atividade exportadora interrompida pela Primeira Guerra Mundial. 3 Nos anos 1930, foram criados programas no Japo (1930) e nos Estados Unidos (1934). O programa norte-americano apenas ofereceria garantias e seguros na dcada de 1960, limitando-se apenas ao financiamento em seus primeiros 30 anos de existncia. A primeira agncia de crdito exportao em pases em desenvolvimento foi criada no Mxico, em 1937. Os programas da frica do Sul e da ndia foram criados apenas na dcada de 1950. Nas ltimas dcadas, foram criadas instituies no Leste Europeu e no Sudeste Asitico. Por todos esses anos, o papel das agncias de crdito exportao tem sido auxiliar as firmas de seu pas a competir internacionalmente, promovendo exportaes que no seriam possveis sem o seu apoio. A racionalidade da interveno pblica no apoio exportao est no aumento da competitividade das firmas nacionais e do crescimento econmico do pas. A atuao do Estado no apoio s exportaes uma atividade de eficcia reconhecida e cuja importncia teoricamente bem entendida pela literatura e verificada por meio de estudos empricos. O apoio oficial efetivamente promove exportaes, ao reduzir a incerteza da atuao da empresa no exterior, e aumenta a eficincia do sistema econmico do pas. 4 O processo de concorrncia internacional um forte ambiente seletivo, e o apoio oficial utilizado pelos governos para auxiliar as empresas de seus respectivos pases. A competio no mercado internacional suficientemente intensa para eliminar as empresas que no apresentem formas de financiamento adequadas para sua atuao. 5
3 4
Sennes (2007). Ver Abraham e Dewit (2000), Rienstra-Munnicha e Turvey (2002) e Moser et al . (2006). 5 Catermol (2008).
A contrao da disponibilidade do crdito exportao nos mercados financeiros por todo o mundo, a partir de meados de 2008, ampliou a importncia das chamadas agncias de crdito exportao. Por utilizar recursos oficiais, uma agncia pode suprir, ao menos em parte, a escassez de crdito no mercado privado de financiamento exportao. Adicionalmente ao seu papel perene de promoo de exportaes que no seriam possveis sem o seu apoio, as agncias tambm tm uma importante atuao anticclica em perodos de crises econmicas e de consequente escassez de crdito e maior averso a risco nos mercados privados. Estima-se que o mercado total de financiamento s exportaes represente cerca de 80% do total do comrcio internacional a cada ano, o que significaria cerca de US$ 12 trilhes em 2008. Estatsticas sobre o apoio exportao so de difcil mensurao, pois se trata de um mercado muito pulverizado e com uma gama de produtos financeiros extremamente heterogneos. Entretanto, algumas estimativas apontavam um gap de recursos de US$ 300 bilhes entre a oferta e a demanda de trade finance no mercado internacional para o perodo entre o fim de 2008 e o primeiro semestre de 2009. Alm da reduo da prpria demanda internacional, a menor disponibilidade de crdito constitui outro importante mecanismo alimentador da reduo do comrcio internacional. A escassa disponibilidade de crdito representa um empecilho adicional produo e comercializao de produtos no exterior. 6 Estudos empricos atestam que a escassez de crdito provocada por crises econmicas afeta muito mais fortemente a atividade exportadora do que as voltadas para o mercado interno.7 Em relao sua atuao perene, o apoio s exportaes tambm pode ser um importante instrumento de poltica industrial. Como observado por Torres Filho, 8 o crdito um instrumento eficaz de poltica industrial, promovendo investimentos, empregos e renda. A existncia de mecanismos financeiros adequados , por exemplo, condio para a instalao ou para a continuidade de indstrias importantes (idem, p. 16). No caso do crdito exportao, seu efeito ser percebido no apenas em setores eminentemente exportadores, mas tambm nos que j apresentem gerao de receita significativa no mercado interno. Nos primeiros, ele ser indispensvel para a sua prpria existncia em um pas; nos segundos, para seu fortalecimento. O financiamento em condies adequadas constitui elemento essencial para a atividade exportadora de uma empresa, e fornec-lo pode representar a consecuo dos objetivos de polticas pblicas.
6 7
Auboin (2009). Amiti e Weinstein (2009). 8 Torres Filho (2009).
O modelo surgido no incio do sculo XX, para a recuperao da economia no ps-guerra e na poca da depresso, evoluiu para um papel proativo, de acordo com as polticas pblicas de seus Estados, mas sem descuidar da sustentabilidade de seu prprio negcio, como relatado por Ascari (2007) com base na experincia da agncia italiana SACE.9 A administrao estratgica de carteira na atuao recente das agncias um fator primordial, ao mesmo tempo em que busca ampliar o leque dos tipos de produtos a serem ofertados s empresas de seu pas. A atuao em condies no suportadas pelo mercado privado no quer dizer a concesso de prazos ou a assuno de riscos que gerem perdas certas para a instituio, mas sim atuao na faixa limtrofe de riscos no atendidos pelo mercado privado, apesar de administrveis por uma instituio pblica. De forma geral, as agncias operam com carteiras relativamente diversificadas e com boa sade financeira.
O apoio do BNDES
As linhas de apoio exportao do BNDES foram criadas em 1990 e desde ento foram realizados financiamentos para quase todos os setores industriais da economia brasileira. Apresentam grande participao, entre as empresas apoiadas, os exportadores de bens de capital e, mais recentemente, tem se expandido significativamente o apoio s exportaes de servios de engenharia, construo e software. Tambm se mostra relevante o apoio exportao de um grande conjunto de bens de consumo intensivos em mo de obra, como calados, produtos txteis, alimentos processados e mveis. Em 2009, foi alcanado o valor recorde histrico de US$ 8,3 bilhes em desembolsos nas linhas BNDES Exim (ver Grfico 1).
Grfico 1: Desembolsos nas linhas de apoio exportao do BNDES (1998-2009)
9 8 7 5,9 6,3 6,6
8,3
US$ bilhes
6 5 4 3 2 1 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2,1 2,1 3,9 3,1 2,6 4 3,9
4,2
2005
2006
2007
2008
2009
Fonte: BNDES.
Ascari (2007).
Os financiamentos exportao no BNDES so compostos pelas linhas Pr-Embarque e PsEmbarque. As linhas Pr-Embarque fornecem recursos em prazos adequados ao ciclo de produo da empresa que ir exportar, destinados compra de matria-prima e ao pagamento de mo de obra para a produo dos bens a serem exportados. A linha Ps-Embarque destina-se ao apoio comercializao propriamente dita, permitindo que as empresas exportadoras brasileiras apresentem, juntamente com as suas propostas tcnicas e comerciais, uma proposta de financiamento em condies compatveis com seus concorrentes de outros pases. A atividade de apoio oficial s exportaes no pretende representar parcelas preponderantes das exportaes de um pas, como pode ser percebido na maioria das experincias nacionais. De modo similar a outras agncias de crdito exportao no mundo, a participao das linhas BNDES Exim no ocorre em grandes parcelas do total das exportaes nacionais, mas so voltadas para nichos de maiores externalidades positivas para a economia brasileira. As linhas de apoio exportao do BNDES priorizam setores de maior intensidade de conhecimento, tais como manufaturas de alto valor agregado, software e servios de engenharia. Tal como j percebido desde as concluses de Ral Prebisch,10 o benefcio proporcionado a um pas pelas exportaes de manufaturas de maior valor agregado est na menor suscetibilidade de deteriorao de seus termos de troca. O crescimento das exportaes no garante, necessariamente, uma trajetria de desenvolvimento bem-sucedida. Exportar produtos que tenham preos relativos cadentes ao longo do tempo no garante a sustentabilidade das contas externas de um pas. O crescimento da quantidade exportada pode no compensar a reduo de preos. Um pas deve ser capaz de crescer sem que a elasticidade-renda das importaes imponha restries. Se a demanda por produtos importados crescer mais rapidamente do que a capacidade de gerao de divisas pelas exportaes, ento o processo de desenvolvimento estar limitado pelo setor externo.11 As experincias histricas mostram repetidamente que a principal distino entre pases ricos e pobres est na maior habilidade daqueles em produzir manufaturas, setores em que a produtividade tende a aumentar mais rapidamente.12 As exportaes de manufaturas de maior valor agregado no s permitem o recebimento estvel de divisas do exterior, por se tratar de setor menos suscetvel deteriorao dos termos de troca, mas apresentam tambm efeito significativo na dinmica de produo industrial para o mercado interno. O aumento de escala proporcionado pela atividade exportadora fortalece o setor de origem. A produo em maior escala permite o surgimento de cadeias de fornecedores e o desenvolvimento local de tecnologia, prpria ou por deciso de alocao de matrizes de
10 Ver,
por exemplo, Prebisch (1949). e Correa (2005). 12 Chang (2009, p. 209).

11 Cimoli
multinacionais instaladas no pas, o que amplia os efeitos positivos da existncia da indstria ao gerar empregos de maior qualificao e, por conseguinte, maior renda. O Brasil passou por um grande crescimento de suas exportaes nos ltimos anos, e muito de tal expanso se deveu s vendas de produtos industrializados de alto valor agregado. Nos ltimos cinco anos, as vendas de manufaturados brasileiros no exterior mais que dobraram, embora o total dos montantes brasileiros exportados de bens manufaturados ainda no seja mundialmente muito representativo em valores absolutos e a participao na pauta total brasileira seja menor do que em muitos pases em desenvolvimento. Ademais, foram essas categorias as que mais sofreram com a atual reduo da demanda mundial. No apenas no Brasil, mas tambm em praticamente todo o mundo, os setores de manufaturas de maior sofisticao industrial, como os referentes indstria metal-mecnica, estiveram entre os mais afetados na produo e na exportao. A queda na demanda internacional amplia a necessidade de financiamento s exportaes em condies adequadas internacionalmente para sustentar as exportaes de um pas, ao permitir que as empresas possam competir com seus concorrentes no mundo pelos mercados, que se encontram em condies pouco favorveis. Principalmente nos setores de manufaturas de maior sofisticao industrial, o financiamento sempre foi condio fundamental para a concretizao de vendas no mercado internacional. As condies de prazos e custos de financiamento que uma exportadora pode ofertar sero, em muitos casos, to relevantes quanto a prpria qualidade do bem e/ou servio na deciso do importador de qual empresa escolher para realizar negcios no exterior. A ausncia de financiamento pode impedir a exportao, a despeito de a empresa deter toda a qualificao tcnica para a execuo da venda externa. Um dos exemplos mais conhecidos da importncia do financiamento s exportaes ocorreu no setor de fabricao de aeronaves, no qual a indstria muito concentrada e o apoio de agncias de crdito exportao indispensvel. O Brasil , atualmente, um dos principais pases fabricantes de um dos produtos de maior intensidade tecnolgica em relao a quase todos os outros bens. O papel do apoio oficial s exportaes, pelo BNDES, foi essencial para o desenvolvimento do setor no pas.13
13 Ver
Bernardes (2000, p. 63 e seguintes).
A Embraer passou a disputar o mercado internacional de jatos regionais a partir de 1996, com a homologao do modelo ERJ 145 pela Federal Aviation Administration dos Estados Unidos, mesmo ano em que participou da primeira grande concorrncia internacional para o fornecimento de 150 aeronaves para as empresas americanas de aviao regional ASA e Comer. A Embraer detinha melhores condies tcnicas e preos, mas perdeu a concorrncia por causa das condies de financiamento, melhores na concorrente, que contava com apoio governamental para a comercializao de suas exportaes. As condies de financiamento mostraram-se to importantes quanto o preo e a tecnologia do produto. At ento, as linhas de financiamento no Brasil, inclusive as disponibilizadas pelo BNDES, limitavam-se ao desenvolvimento tecnolgico e a investimentos fixos, no existindo o financiamento comercializao. O desenvolvimento do apoio do BNDES comercializao das aeronaves foi decisivo para a reverso dessa situao. Nas concorrncias seguintes, a Embraer obteve melhores resultados. Na Feira de Farnborough, na Inglaterra, ainda em 1996, foram vendidos 25 avies para a norte-americana Continental Express e opes de mais 175 aeronaves. Em 1997, no Salo de Le Bourget, na Frana, foi conquistado o maior contrato de fornecimento de toda a histria da empresa, com a encomenda no valor de US$ 1,1 bilho para a American Eagle, subsidiria de transporte areo regional da American Airlines. As encomendas da American Eagle geraram forte efeito expansivo na estrutura da Embraer. Para atender o contrato, a empresa brasileira teve de contratar mais de 1.400 funcionrios. No fim da dcada de 1990, o mercado de aviao regional apresentava grande potencial de crescimento por causa da substituio dos avies turbolices pelos jatos. Conseguir participao nessas compras seria vital para que a Embraer se firmasse no mercado internacional. Na poca, a American Airlines era a nica empresa area dos Estados Unidos que ainda no havia realizado recentemente contratos para a compra de grandes quantidades de jatos regionais. At 2009, foram financiadas as exportaes de cerca de 500 aeronaves comerciais pelo BNDES. A atuao das agncias de crdito exportao em todos os pases mostrou-se particularmente relevante aps os atentados de 11 de setembro e novamente com a crise econmica mundial, pois sua ajuda na mitigao de riscos permitiu a realizao de compras pelas companhias areas e, consequentemente, as vendas de seus respectivos exportadores nacionais. Em 2007, foi concludo o Acordo Setorial Aeronutico (Aircraft Sector Understanding ASU) da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), resultado de um longo processo de negociao que contou com a participao, pela primeira vez, do Brasil, pas no
membro daquela organizao, mas um dos maiores produtores de aeronaves comerciais do mundo. O acordo estabelece os termos financeiros mais favorveis que as agncias de crdito exportao de cada pas podero oferecer, sendo importante para a reduo de disputas comerciais e evitando possveis questionamentos na Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
Amrica Latina, frica e a exportao de servios de engenharia e construo
Os pases da Amrica Latina sempre foram um dos principais destinos das exportaes apoiadas pelas linhas BNDES Exim, desde a sua criao em 1990. Em 2009, os desembolsos para operaes destinadas ao financiamento de exportaes para pases na Amrica Latina, na linha Ps-Embarque, alcanaram o valor recorde de US$ 726 milhes. Nos ltimos dez anos, os desembolsos referentes s exportaes para a regio foram de US$ 4,0 bilhes (ver Tabela 1). At o fim da dcada de 1990, predominavam as exportaes de bens de capital exportados de forma individual para os pases do continente. Recentemente, as operaes tomaram novo impulso com o financiamento a exportaes de bens e servios brasileiros destinados a projetos de infraestrutura na regio. A carteira de operaes com importadores na regio inclui um grande conjunto de hidreltricas, gasodutos, aquedutos, metrs, redes de transmisso de energia e de distribuio de gs.
Tabela 1: Desembolsos na linha BNDES Exim Ps-Embarque em operaes com importadores na Amrica Latina e Angola (2000-2009) (em US$ milhes)
Amrica Latina Angola
2000
326,4 -
2001
194,6 0,1
2002
201,4 -
2003
222,4 -
2004
331,5 -
2005
466,0 0,1
2006
388,5 -
2007
490,0 148,9
2008
650,7 539,4
2009
726,0 766,2
Fonte: BNDES.
Nas linhas Pr-Embarque, a participao das exportaes para a Amrica Latina tambm relevante. Como um financiamento pr-embarque destina-se produo dos bens a serem exportados, por definio, tais operaes no contam necessariamente com destinos previamente determinados para a venda dos produtos e, portanto, no so formadas estatsticas. A efetiva definio do destino dos bens produzidos com os recursos do financiamento pr-embarque apenas ocorre em momentos posteriores, o que ser inferido na chamada fase de comprovao, aps ocorrer a exportao. Mas as estatsticas obtidas aps a fase de exportaes indicaram, por exemplo, que cerca de 40% do total das exportaes das empresas produtoras de bens de capital apoiadas nas linhas foram destinados a pases da regio em 2009.
Alm das operaes no continente latino-americano, mais recentemente tomou vulto um conjunto de operaes em pases do continente africano, com destaque para o estabelecimento da linha de crdito com Angola. Os protocolos de entendimento entre os dois pases estabeleceram uma linha de crdito no valor de US$ 1,75 bilho para operaes a serem realizadas pelo BNDES, permitindo o apoio exportao de bens e servios brasileiros destinados a projetos priorizados pelo governo angolano em seu esforo de reconstruo do pas aps o longo perodo de guerra civil. Nos projetos priorizados, incluem-se construes de hidreltricas, linhas de transmisso, rodovias, centros de treinamento profissional para a populao local, sistemas de saneamento, distribuio de gua encanada e um aeroporto. A grande demanda existente naquele pas constitui uma rara oportunidade para as empresas brasileiras expandirem suas vendas no exterior, e o apoio do BNDES fundamental para que elas possam lidar com a intensa competio de empresas europeias e chinesas interessadas no mesmo mercado.14 O apoio oficial de outras agncias nas regies citadas significativo. Em 2008, as agncias do G-7 realizaram operaes de mdio e longo prazos para os pases da Amrica Latina e Caribe no valor de US$ 12,0 bilhes.15 Para a frica, o apoio envolveu operaes no montante de US$ 10,2 bilhes. Na Amrica Latina e no Caribe, a participao do US Exim particularmente expressiva, respondendo por 22% do total do apoio oficial dos sete pases por suas agncias de crdito, ou US$ 2,7 bilhes, enquanto na frica menor (US$ 707 milhes). No US Exim, o apoio exportao de servios associados a projetos de engenharia e construo tem crescido fortemente em sua carteira de operaes nos ltimos anos. Em 2008, o apoio da instituio americana ao setor foi de US$ 2,2 bilhes, valor que mais do que dobrou em relao ao verificado h apenas dois anos. As principais categorias foram relativas a servios de engenharia, construo e para o setor de petrleo e gs, que responderam por 85% do total no ano passado. As exportaes de bens e servios de engenharia e construo relacionados a projetos de infraestrutura ganharam impulso no mundo durante a boa fase macroeconmica vivenciada recentemente pelos pases em desenvolvimento. A alta do preo das commodities beneficiou a arrecadao dos governos de muitos pases que apresentavam demandas reprimidas por muitos anos em quase todos os tipos de instalaes de infraestrutura. A contrao da economia mundial certamente afetou tal trajetria, mas nos setores provedores de bens
14 Ver 15 Ver
Chen et al. (2007). US Exim (2009) para esta e as estatsticas posteriores.
e servios para infraestrutura h de se lembrar tambm que, por estarem relacionados a projetos de longo prazo e, em geral, conduzidos pelos governos nacionais, tais investimentos so menos suscetveis a uma reverso to rpida e profunda quanto em outros setores da economia. Mesmo no contexto de crise vivido durante o ano de 2009, constatou-se que grande parte dos projetos continuou a ser executada. A forte concorrncia existente no setor torna o financiamento fundamental para as empresas participarem do mercado internacional. Tal como nas exportaes de bens intensivos em conhecimento, a oferta de uma proposta de financiamento condio necessria para que o exportador consiga conquistar o cliente no exterior. A escolha do prestador de servio feita, em grande parte, por meio de licitaes pblicas realizadas para a contratao de obras pelos respectivos governos importadores, o que refora a necessidade da oferta de financiamentos em condies competitivas, em conjunto com as propostas tcnicas. No Brasil, as exportaes de servios de engenharia tm apresentado expressivo crescimento nos ltimos anos e representam hoje uma das poucas contas do balano de pagamentos do pas a apresentar supervit. De 2003 para 2008, as exportaes brasileiras do setor quase triplicaram e, em 2009, o valor se manteve em relao ao ano anterior, comportamento muito diferente das exportaes de bens, que sofreram significativa contrao. Os financiamentos nas linhas BNDES Exim relativos ao setor exportador de servios de engenharia e construo acompanharam essa trajetria nos ltimos anos. Em 2009, os desembolsos para as empresas brasileiras de engenharia e construo alcanaram US$ 1,4 bilho. Nos ltimos trs anos, foram desembolsados US$ 3,0 bilhes para o setor. As exportaes de servios de engenharia e construo representam efeito similar ao apoio a bens de capital, constituindo mais um setor da economia intensivo em conhecimento e com externalidades positivas que ajudam a multiplicar seu efeito gerador de emprego e renda. A capacitao de um pas para figurar internacionalmente em tais mercados significa que ele reconhecido como gerador de conhecimento tcnico de excelncia. O setor de servios de engenharia representa uma importante fonte geradora de empregos altamente qualificados para os pases exportadores. Alm dos empregos diretamente gerados nas empresas exportadoras, a comercializao de bens e servios no exterior para projetos de infraestrutura responsvel por um forte efeito multiplicador na gerao de emprego e renda no pas de origem, ao acionar uma grande cadeia de fornecedores locais.
Concluso
O apoio oficial s exportaes um instrumento importante na gerao de emprego e renda para seus pases, papel que ganhou destaque recentemente pela escassez de crdito e aumento da averso ao risco nos mercados privados, em decorrncia da crise econmica mundial deflagrada em meados de 2008. Entretanto, ao lado de tal atuao anticclica, no se deve esquecer a perenidade da relevncia do apoio, como importante instrumento das polticas pblicas dos pases. O crdito exportao um importante instrumento de poltica industrial, ao permitir que setores sejam formados no pas e fortalecer os j existentes. No Brasil, o principal instrumento de financiamento de mdio e longo prazos s exportaes o BNDES, e suas linhas tm apresentado grande relevncia para o surgimento e a expanso de diversos segmentos das exportaes brasileiras nos ltimos anos. A existncia de mecanismos de apoio exportao indispensvel para a concretizao de muitas decises de investimento em capacidade instalada, cujos financiamentos j fazem parte da atuao mais tradicional do BNDES. O principal destaque no apoio das linhas de exportao do BNDES so os setores de bens e servios intensivos em conhecimento. O financiamento aos setores de bens de capital tem sido particularmente relevante, destacando-se a importncia para o prprio desenvolvimento do setor de aeronaves no Brasil, mas tambm para a consolidao do pas de um amplo conjunto de outros bens. Apesar de relevante em alguns segmentos, a participao total dos manufaturados brasileiros no comrcio mundial ainda modesta, sendo um objeto de poltica pblica aument-la. As linhas BNDES Exim tm contribudo para esse esforo ao viabilizar a presena de itens de maior intensidade de conhecimento na pauta brasileira e, dessa forma, reduzir a possibilidade de deteriorao dos termos de troca do pas e gerar empregos qualificados. Nos segmentos de servios, alm do apoio exportao de software, destacam-se os relacionados a engenharia e construo, em especial para os pases latino-americanos e africanos. Atualmente, a carteira de operaes do BNDES inclui um grande conjunto de financiamentos destinados exportao de bens e servios brasileiros relacionados a obras de infraestrutura para a Amrica Latina, alm da linha de crdito para Angola. A demanda por infraestrutura no mundo apresentou forte expanso nos ltimos anos e deve ser mantida para os prximos.
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Parte III
O BNDES e as bases para o crescimento: inovao e infraestrutura
11
Reflexes sobre a inovao no Brasil e o papel do BNDES
Flvia Campos Kickinger Helena Tenrio Veiga de Almeida1
Inovao , certamente, um dos temas do momento e tambm do futuro. A palavra aparece nas declaraes acerca da misso e da viso de vrias empresas e ocupa papel de destaque em planejamentos corporativos. Atualmente, as firmas mais reconhecidas so aquelas que tm sua imagem relacionada ao lanamento de novos produtos ou novas formas de comercializao e de prestao de servios. Alm da transformao tecnolgica pela qual passa o mundo, Erber2 aponta trs fatores para que a temtica da inovao assumisse papel de relevo no pas: i. convergncia entre economistas de diversas correntes sobre a importncia da inovao;
ii. retomada do debate sobre desenvolvimento e, nesse mbito, a importncia da inovao; e iii. disponibilidade de dados para anlise obtidos com a Pesquisa de Inovao Tecnolgica (Pintec), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). No entanto, mesmo com essa onda de inovao, os dados da Pintec demonstram que apenas uma pequena parcela das empresas brasileiras , de fato, inovadora. O Brasil est muito atrs dos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) nos investimentos em atividades de inovao, notadamente atividades de pesquisa e desenvolvimento (P&D).
1 2
Respectivamente, gerente e chefe do Departamento de Polticas e Programas da rea de Planejamento do BNDES. Erber (2009).
O destaque ao papel da inovao nas estratgias empresariais e na poltica do governo chegou um pouco mais tarde ao Brasil, em comparao com esses pases. As possveis razes para esse atraso residem num ambiente macroeconmico instvel, pouco propcio a investimentos de natureza mais arriscada, na descontinuidade de polticas industriais e numa estrutura produtiva brasileira cada vez mais concentrada em setores de menor intensidade tecnolgica. Essa situao comeou a mudar recentemente com o crescimento da economia, acompanhado da elevao da taxa de investimento, e com avanos como a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE) e a Lei de Inovao. Este artigo trata dessa nova fase e da insero do BNDES como um dos agentes do sistema nacional de inovao. Depois desta breve introduo, a segunda seo discorre sobre a inovao na agenda das empresas, pela lgica do setor produtivo privado, enquanto a terceira seo faz um paralelo com a inovao na agenda do governo e as polticas pblicas derivadas. A quarta seo versa sobre o papel do BNDES nessas agendas e os principais desafios a serem enfrentados. Por ltimo, h uma seo de concluses.
A inovao na agenda do setor produtivo

Tendo em vista a diferena entre ideias e invenes e o conceito de inovao, as empresas assumem um papel central nesse processo, pois se tornam o locus da inovao, no sentido de que cabe a elas a sua aplicao comercial, ou seja, as mesmas responsveis pela introduo, no mercado, do resultado do esforo inovativo. Sendo o cerne da criao de valor, uma inovao objetiva a aferio de um lucro extraordinrio pela empresa. Assim, cria condies para novos investimentos e lhe confere vantagem competitiva, seja por meio da diferenciao de produtos, seja pelo aumento da produtividade ou pela reduo de custos. 3 Atualmente, alm da convergncia terica sobre o papel relevante das novas tecnologias para o crescimento econmico, 4 cada vez mais se convenciona chamar a etapa atual do desenvolvimento de economia do conhecimento, que substituiu a economia industrial. 5 A diferena marcante dessa etapa ter, alm do capital e do trabalho, o conhecimento como novo fator de produo. Outras diferenas da nova sociedade do conhecimento foram salientadas por vrios autores 6 e ajudam a entender o ponto de vista das empresas nesse novo contexto. Entre elas, cabe citar as seguintes:
3
Schumpeter (1954, p. 84) relaciona esse novo tipo de competio (via novos produtos, novas tecnologias, novas formas de oferta e organizao) fora de um bombardeio, em comparao a forar uma porta. 4 Ver Romer (1990) e Rodriguez et al. (2008). 5 Rath Fingerl (2002). 6 Bell (1973).
11 | Reflexes sobre a inovao no Brasil e o papel do BNDES | 183
crescente dependncia, nos negcios, de cientistas, engenheiros e especialistas tcnicos, o que exige uma mudana na forma de organizao das empresas;
organizaes menos hierrquicas, mais horizontais, com maior nfase na coordenao de projetos e com equipes multidisciplinares;
estrutura das empresas e inter-relacionamento em forma de redes, com menor verticalizao e mais parceiros na produo e na gerao de conhecimento;
fim da limitao de produtos e servios tecnologicamente sofisticados ao mbito das grandes empresas, com grandes centros de P&D; aumento do papel de pequenas empresas de base tecnolgica e de spin-offs de negcios de tecnologia;
ampliao do conceito de inovao para alm da nova tecnologia, incluindo novos processos e servios e formas de comercializao e organizao, no mbito da empresa e no necessariamente no mbito internacional ou do pas; o processo de inovao deixa de ser linear para assumir um carter sistmico; e
aumento da importncia, nos ativos de uma empresa, dos bens intangveis, tais como conhecimento tcito, P&D, relacionamento com parceiros e clientes, marca, design e reputao.
No Brasil, as caractersticas mencionadas so observadas nas mais diversas empresas e foram apresentadas em vrios estudos feitos a partir da dcada de 1990, com o objetivo de mapear a competitividade das empresas brasileiras.7 Uma fonte importante de informao passou a ser representada pela Pintec, que fornece bases de anlise das caractersticas do investimento privado em inovao. Uma comparao entre os investimentos em P&D pblicos e privados 8 mostra no Brasil uma posio diferente da observada em outros pases do mundo: enquanto aqui a maior parte dos investimentos cabe ao setor pblico (61,5% em 2004), no mundo o setor privado que assume a dianteira. Em pases como China, Coreia do Sul, Estados Unidos e Alemanha, os investimentos pblicos representam, em mdia, menos de 30% do total, cabendo o restante ao setor privado. A Pintec 2005 apontou que cerca de 33% das empresas pesquisadas declarou ter feito pelo menos uma inovao de produto ou processo no perodo de 2003 a 2005. 9 Quando se consideram as inovaes para o mercado nacional, observa-se que apenas 9,7%10 das empresas pesquisadas introduziram novos produtos para o mercado brasileiro e somente 5% implantaram processos novos para a indstria.
7 8
Destaca-se o estudo de Coutinho e Ferraz (1994). Pgina do Ministrio da Cincia e Tecnologia www.mct.gov.br. 9 Nos pases desenvolvidos, esse percentual chega a 50%. 10 CGEE (2009). De um universo de 91.055 empresas industriais brasileiras pesquisadas com dez ou mais pessoas ocupadas.
Os dados sugerem que a maior parte dos esforos inovadores empreendidos pelas empresas no Brasil de atualizao e modernizao tecnolgica. Alm disso, os nmeros indicam que a inovao no faz parte da estratgia da maioria das empresas brasileiras e no realizada de maneira sistemtica.11 Um dado positivo de estudo do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE) o aumento da atividade inovadora pelas empresas a partir de 2005. Analisando apenas as empresas inovadoras brasileiras, alguns trabalhos desenvolvidos pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) buscam definir os perfis das empresas, que, resumida e genericamente, so os seguintes: i. grande porte (acima de 500 empregados);
ii. exportadoras; iii. concentradas em setores de maior intensidade tecnolgica, embora a concentrao seja menor que nos pases desenvolvidos; e iv. controle estrangeiro (multinacionais). Alm disso, estudos mostram que a maior parte das empresas financia seus investimentos em P&D com recursos prprios e que tais investimentos so acompanhados de investimentos em ativos fixos. Uma possvel explicao para o fato que as empresas inovadoras criam produtos e processos que, para serem introduzidos no mercado, requerem adequaes nas atividades de fabricao e comercializao. Necessitam, portanto, de investimentos em capital fsico, impulsionando, consequentemente, o crescimento da empresa.12 Conforme sugerem os dados levantados pelo Ipea, as empresas que investem em conhecimento crescem 21% a mais do que as que no investem e, entre as empresas com mais de 500 empregados, aquelas que realizam esforos em P&D tm faturamento cerca de quatro vezes superior ao das demais.13 Outras caractersticas das firmas inovadoras no Brasil: i. so mais produtivas que a mdia;
ii. pagam salrios maiores a seus funcionrios e os conservam por mais tempo; iii. investem mais em treinamento e capacitao; e iv. crescem mais rapidamente que as outras.14 No Brasil, os setores mais relevantes da nossa economia so considerados de mdia/baixa intensidade tecnolgica. Contudo, eles se sobressaem em inovao. Nossa agricultura vem se modernizando cada vez mais, fruto de investimentos em pesquisa como as realizadas pela
11 CGEE 12 Ipea
(2009). (2009). 13 Idem. 14 Arbix e De Negri (2009).
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa). Ao mesmo tempo, ressaltam-se tambm a atuao do Cenpes e o salto tecnolgico da Petrobras na explorao de petrleo em guas profundas. Infelizmente, temos uma forte concentrao em poucos setores: somente oito so responsveis por 78% dos investimentos em P&D.15 Por fim, vale destacar uma recente iniciativa empresarial de mobilizao para inovao, o Movimento Empresarial pela Inovao (MEI), coordenado pela Confederao Nacional da Indstria (CNI), que reuniu mais de 100 empresas e resultou num manifesto cujo principal desafio dobrar em quatro anos o nmero de empresas inovadoras de 30 mil para 60 mil. Chamou a ateno o fato de que o manifesto no depositou a responsabilidade no governo, indicando uma clara posio de que as empresas devem assumir o papel de protagonistas nessa questo e, a partir da, buscar as parcerias com o governo e o financiamento dos bancos pblicos.
A inovao na agenda do governo

A mencionada convergncia terica em torno da importncia da inovao para o crescimento e o desenvolvimento econmico de empresas e pases traduz-se tambm na aceitao de que o governo tem um importante papel na promoo da inovao. Esse apoio observado mesmo nas polticas econmicas mais resistentes interveno do Estado e justifica-se em funo de fatores ligados a falhas de mercado que, trazem, por exemplo, incertezas quanto apropriao dos resultados de investimentos em P&D e s externalidades geradas pela inovao. Verifica-se no mundo que o suporte do Estado busca reduzir o custo relativo e/ou o risco associado s atividades de P&D, por meio de: i. financiamento pblico direto s empresas, na forma de transferncia financeira a fundo perdido, financiamento a taxas menores que as do mercado ou participao acionria; e ii. concesso de incentivos fiscais que reduzem a carga tributria das empresas.16 A intensidade dos mecanismos varia de acordo com o pas, e tais subsdios so considerados no acionveis pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Mesmo em economias pouco dinmicas como as europeias, a inovao ganhou destaque nos ltimos anos. No ano de 2000, a Unio Europeia, atenta necessidade de transio para a economia do conhecimento e em busca de crescimento econmico sustentvel e da formao de economias mais competitivas, estabeleceu como meta tornar-se a economia baseada em
15 De
Negri e Turchi (2007). Quatro setores representam 52% dos investimentos: qumico e farmacutico; indstria automotiva; combustveis; eletrnico e comunicao. Um segundo grupo composto por mquinas e equipamentos; materiais eltricos, aviao e naval, bem como produtos alimentcios, contribui com 26%. 16 Guimares (2008).
conhecimento mais dinmica do mundo, sendo a inovao pea-chave nesse processo17. Com base nessa meta, foram intensificados os esforos de apoio inovao, com maior disponibilidade de recursos, sobretudo na forma de subveno s empresas, orientados ao suporte pesquisa e desenvolvimento voltada para o mercado. Contudo, apesar de os avanos em relao inovao serem notveis em alguns pases como Sucia, Dinamarca e Finlndia, no geral pode-se dizer que o grau de cumprimento da meta estabelecida tem sido insuficiente. Nos Estados Unidos, a poltica de apoio inovao no to explcita quanto a europeia, mas igualmente ativa. Aps a Segunda Guerra Mundial, o governo norte-americano passou a prover a infraestrutura para pesquisa e a financiar a Nasa e os projetos de energia nuclear. Tais aes mais tarde se revelaram decisivas para o desenvolvimento de tecnologias de computadores, aeronaves, energia nuclear civil, laser e biotecnologia.18 Outra importante forma de atuao do governo americano por meio do Small Business Innovation Research (SBIR), que identifica e aplica recursos da ordem de US$ 2 bilhes por ano em pequenas empresas de base tecnolgica, no estgio anterior ao interesse de investidores privados de risco. Merece destaque a atuao de Coreia, China e ndia, que surgiram como novos atores no cenrio de inovao mundial e, em curto espao de tempo, passaram frente do Brasil, alm de estarem se distanciando cada vez mais.19 China e ndia iniciaram seus esforos praticando a cpia e a imitao, estimuladas por polticas pblicas, e atualmente investem em inovao, pesquisa e desenvolvimento em setores considerados estratgicos. O apoio governamental inovao bastante diverso no mundo, mas em comum em todos os casos esto o papel de destaque dado s empresas e a noo de que a inovao no se resume tecnologia. Das experincias internacionais, apreende-se que a atuao dos governos est direcionada para: o apoio a pesquisa e desenvolvimento, enfatizando a articulao entre universidades, institutos de pesquisa, empresas e governo; a prioridade gerar a disseminao e a aplicao do conhecimento, fazendo com que seja utilizado na criao de novos produtos, processos e servios; a criao e a manuteno de um ambiente favorvel ao investimento do setor privado em inovao, o que feito por meio de aes articuladas e da disponibilidade de instrumentos que visam ao aumento da competitividade das empresas20; o apoio capacitao e qualificao das empresas;
17 Estratgia 18 Block
de Lisboa, lanada em maro de 2000. (2008) ressalta duas importantes agncias do governo americano: Advanced Projects Research Agency (Arpa) e National Institutes of Health (NIH). 19 Arruda et al. (2006). 20 Arruda et al. (2006).
os investimentos em educao bsica, superior e tcnica, aliados busca da inovao sistemtica e necessidade de incutir o processo de inovao nas empresas, tornando-o prioridade nas estratgias corporativas; e
a promoo do processo de catching-up, o que ocorre em alguns pases em desenvolvimento.
A poltica atual brasileira, consubstanciada pela Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) e pelo Plano de Ao 2007-2010 de Cincia, Tecnologia e Inovao para o Desenvolvimento Nacional (PACTI), tem a viso do Sistema Nacional de Inovao. Com um novo arcabouo legal (Lei da Inovao21 e Lei do Bem 22) e a ao das agncias de governo (CNPq, Finep, BNDES etc.), essa poltica busca atender complexidade do sistema brasileiro. O pas tem diversos mecanismos de apoio inovao, envolvendo instrumentos setoriais, no setoriais (horizontais) e mistos. Em todos, h a perspectiva de conciliao entre as demandas e a potencialidade dos setores produtivos privados (demand-side) e a oferta de incentivos pblicos cincia e tecnologia e inovao ( supply-side). 23 Apesar dos recentes avanos em apoio inovao e da macrometa, estabelecida na PDP, de elevao do dispndio privado em P&D em relao ao PIB de 0,51%, em 2005, para 0,65%, em 2010 , a posio do Brasil inferior de outros pases quando se comparam os investimentos em P&D em relao ao PIB, conforme observado no Grfico 1.
Grfico 1: Investimento pblico e privado em P&D (% em relao ao PIB)
Rssia (2007) Brasil (2008) Espanha (2006) Reino Unido (2006) Canad (2007) China (2006) Alemanha (2006) EUA (2007) Coreia (2006) Japo (2006) 0,00 0,55 0,50 1,00 Governo 1,50 2,00 2,50 0,35 0,70 0,74 0,74 0,70 0,60 0,52 0,51 0,57 0,57 0,62
0,33
0,80 0,90 0,98 1,73 1,78 2,43 2,62 (%) 3,00
Setor empresarial
Fonte: Elaborado com base em dados contidos na pgina do MCT (www.mct.gov.br).
21 Lei 22 Lei
10.973/2004, que estabelece medidas de incentivo inovao e pesquisa cientfica e tecnolgica no ambiente produtivo. 11.196/2005, que regulamentou os incentivos fiscais inovao. 23 Cimoli et al. (2005)
A concluso para o Brasil que, embora o sistema nacional de inovao disponha de instrumentos e agncias bem preparadas e tenha melhorado o arcabouo institucional e as condies macroeconmicas para o investimento, os maiores desafios atuais esto na coordenao desse sistema e na continuidade das polticas pblicas.
O papel do BNDES
Em comum na agenda do setor privado e na agenda do governo, est a necessidade de aproximar mais esses dois atores e, consequentemente, de trazer as pesquisas cientficas e tecnolgicas para mais perto do mercado. Historicamente, o BNDES umas das instituies de governo que atuam de forma mais prxima das empresas de todos os setores produtivos. Portanto, desempenha papel relevante no sistema nacional de inovao, tendo a oportunidade de apoiar as estratgias empresariais, fundamentais para a solidez das atividades de inovao. A inovao sempre esteve presente na atuao do BNDES, mas no de modo to explcito quanto se faz necessrio nos tempos atuais. Apesar de o primeiro Fundo Tecnolgico (Funtec) datar da dcada de 1960, 24 as atividades do Banco estiveram voltadas a apoiar a construo da capacidade industrial brasileira, incluindo infraestrutura. Entretanto, de maneira indireta, estava-se favorecendo a inovao via tecnologia incorporada aos equipamentos. Conforme os dados da Pintec, a principal forma de inovar declarada pelas empresas brasileiras por meio da aquisio de novos equipamentos. Portanto, a FINAME, ao financiar a aquisio de bens de capital, cumpre um papel importante, que geralmente no lhe associado. Contudo, at recentemente, o apoio inovao no figurava explicitamente nas orientaes estratgicas do Banco, nem estava refletido nas suas polticas operacionais. A explicitao desse tema guarda paralelo com o histrico da poltica do governo federal. Tal histrico comea com os setores estratgicos e de maior intensidade tecnolgica e difuso software e frmacos amparados por programas especficos: Prosoft e Profarma. A partir do fim de 2005, o Banco passou a abordar as polticas de inovao de forma horizontal e no apenas de forma exclusivamente setorial. Entretanto, foi somente a partir de 2008, e acompanhado do processo de Planejamento Corporativo, que o tema inovao, ao lado de outros temas transversais, 25 ganhou maior destaque.
24 O
25 Alm
Funtec foi criado em 1964 e, em 1967, deu origem Financiadora de Estudos e Projetos (Finep). do tema inovao, refere-se s polticas regionais, de entornos e socioambientais.
A conotao de transversalidade atribuda inovao significou uma mudana no tratamento do tema pelo BNDES, pois passou a ser uma atribuio de todas as reas operacionais e objeto de fomento em todos os projetos que do entrada no Banco, mesmo aqueles que se destinam a outros fins. Alm dessa nova abordagem, em 2008 as linhas de inovao foram reformuladas para que o foco de anlise passasse a ser a estratgia da empresa, em vez do projeto formal baseado num quadro de usos e fontes. Essa mudana de abordagem da inovao pelo BNDES traz grandes desafios, pois muda em vrios aspectos a forma do Banco de pensar e operar. E uma mudana de cultura de uma instituio, que durante mais de 50 anos cumpriu eficiente e reconhecidamente sua misso, algo complexo. O maior propulsor dessa mudana a modificao do conceito de desenvolvimento. Cada vez mais, a noo de desenvolvimento deve estar associada a questes como reduo da desigualdade regional e social, sustentabilidade ambiental e gerao contnua de diferenciais competitivos por meio da inovao. com essa viso de desenvolvimento que o Banco deve promover sua mudana de cultura de uma sociedade industrial para uma sociedade baseada no conhecimento. O primeiro desafio, do ponto de vista prtico do tratamento dessas operaes de inovao, que elas geralmente so nicas no sentido de no ter um histrico de operaes semelhantes. Normalmente, no envolvem garantias reais, grande parte dos usos do financiamento para gerao de ativos intangveis e so mais arriscadas, pois h incertezas quanto tecnologia e ao mercado. 26 Isto , trata-se de algo bastante diferente da maioria das operaes do Banco. Nota-se o contraste, por exemplo, com uma operao de ampliao de uma planta industrial: h um amplo estoque de operaes semelhantes e, portanto, experincia acumulada; a garantia pode ser o terreno; os usos so a construo da planta e os equipamentos; e a anlise de viabilidade conta com estudos de demanda que geram fluxos de caixa futuros relativamente previsveis. Conclui-se que h necessidade de desenvolver novos mtodos de avaliao, mais adequados s caractersticas das operaes de inovao, e de flexibilizar as regras de exigncia de garantias reais e itens financiveis. E, o que mais difcil, preciso ter maior apetite pelo risco. H experincias positivas no Banco que, de forma pioneira, conseguiram superar o desafio acima. Notadamente, o Prosoft e o Profarma. A forma de anlise das operaes no Prosoft Empresa, por exemplo, por meio de um Plano de Negcios. Em ambos os programas, no h
26 Rath
Fingerl (2002).
a exigncia da constituio de garantias reais, at um limite de R$ 10 milhes, e no se requer a anlise de rating mnimo para operar com o Banco. A taxa de risco de crdito fixa, independentemente do risco atribudo ao beneficirio, pois o principal risco o futuro do investimento a ser financiado. Outra forma de operar e, talvez, a melhor forma de apoiar a inovao, principalmente quanto assuno de risco, por meio das operaes de renda varivel. Tanto pela participao direta no capital das empresas quanto, indiretamente, por meio de fundos de investimento, o BNDES divide com a empresa o risco e, igualmente, o sucesso. A participao na gesto da empresa assegura um acompanhamento mais prximo e, com isso, a possibilidade de correo de rumos. O Criatec, fundo de investimentos de capital semente, a mais recente iniciativa de apoio a empresas inovadoras por meio de renda varivel. Representou um grande passo dado pelo Banco, na medida em que comea a operar com empresas nascentes de base tecnolgica, que no tm acesso a financiamento e precisam de apoio para iniciar suas atividades. O risco dessas operaes muito alto e, por isso, a lgica deixa de ser a anlise individual para seguir uma lgica de carteira. dessa forma que vrios pases realizam seu apoio a empresas inovadoras, isto , dentro de uma carteira de x empresas investidas, espera-se que uma mdia de 40% a 70% (dependendo do pas) seja bem-sucedida. Contudo, o principal obstculo do BNDES para operar por meio de renda varivel a escala, pois h um limite de capacidade operacional para realizar esse tipo de operao. Para o Criatec, por exemplo, estima-se esse limite em 12 empresas investidas por ano, o que muito para um fundo de capital semente, mas pouco se considerarmos o tamanho do Banco e as necessidades que pretende suprir. A capacidade de aumentar a atuao por meio da participao em fundos de investimento privados tambm encontra um limitador, pois o objetivo dos demais investidores est voltado para uma perspectiva de crescimento rpido das empresas investidas e, consequentemente, de possibilidade de sada do investimento. Esse objetivo nem sempre compatvel com a viso do BNDES de apoio a inovaes estratgicas. As experincias relatadas acima, apesar de positivas por enfrentarem os desafios de apoiar a inovao, so ainda muito pequenas se comparadas ao tamanho do BNDES. Somados, os desembolsos de todas as linhas e programas de inovao e renda varivel representaram em 2009 pouco mais de 1% do total desembolsado pelo Banco.
A massificao do apoio inovao pelo Banco , certamente, uma questo ainda no resolvida. A maior parte das operaes feita somente de forma direta e, mesmo aceitando consultas a partir de R$ 1 milho, 27 o nmero de transaes bem menor, em comparao com as realizadas por intermdio de agentes financeiros. A incluso de servios de inovao no Carto BNDES ir contribuir para ampliar o campo de ao do Banco e atingir as pequenas empresas. Mesmo assim, h espao para pensar em novas polticas que aumentem o escopo de sua atuao. O segundo desafio que as mudanas de 2008 levaram o BNDES a enfrentar a modificao do conceito de inovao. O foco de ateno das polticas do Banco passa a ser apoiar as empresas na construo de uma capacidade de inovar em vez de financiar projetos isolados. A inovao deixa de ser vista como um processo linear, que tem incio em uma pesquisa, para ser uma atividade que percorre todas as fases do processo produtivo, incluindo as novas formas de organizao, comercializao, marketing e interao com o cliente. Para tanto, a empresa precisa estar organizada, capacitada e com uma estratgia voltada para a inovao. Essa abordagem mais complexa e subjetiva que a anlise de projetos, o que traz dificuldades, pelo menos de incio, para o BNDES. A experincia da linha Capital Inovador, mesmo que recente, demonstra que h dificuldade tambm pelo lado da empresa, seja pelo costume de apresentar projetos, seja pela preocupao de expor sua estratgia. O contraponto que o risco assumido pelo BNDES ser to mais mitigado quanto maior for o entendimento do Banco da estratgia competitiva da empresa e a relao com o novo investimento. O Banco tem se preparado para enfrentar esse desafio por meio da nova Metodologia de Avaliao de Empresas (MAE), que comeou com uma metodologia de avaliao de ativos intangveis. No entanto, atualmente, caminha para uma ampla avaliao da empresa, da sua estratgia e do posicionamento competitivo, em face de uma anlise do padro de concorrncia setorial. O terceiro e mais distante desafio o da transversalidade, que pressupe o fomento a projetos de inovao, tanto no caso daqueles que entram espontaneamente no Banco quanto na iniciativa de atrair novos e bons projetos considerados prioritrios. A transversalidade difcil de ser absorvida em qualquer organizao, pois a especializao a forma mais comum de trabalho desde o taylorismo/fordismo. No caso da inovao, preciso ter os conceitos transversais refletidos no diferencial competitivo das empresas, mas tambm necessrio
27 O
corte no BNDES entre operaes diretas com o BNDES e as operaes indiretas (via agente financeiro) no BNDES-Automtico de R$ 10 milhes.
um profundo conhecimento setorial, para identificar novas formas de conceber, produzir, construir, operar, comercializar e servir presentes em projetos de infraestrutura, meio ambiente, social, exportao e de diferentes indstrias. A organizao do BNDES em diversas reas e departamentos dificulta o trabalho em temas que no tm exatamente um dono. Contudo, o fato de todas as operaes entrarem por uma mesma porta na rea de Planejamento (o DEPRI) uma boa forma de introduzir os temas transversais nos projetos que chegam ao Banco. Para tanto, requerem-se a capacitao da rea de Planejamento e a reorganizao dos processos. Paralelamente, ser importante a incluso de metas ligadas inovao em cada rea Operacional, de modo que o desempenho nesse tema considerado prioritrio possa ser acompanhado e cobrado. A atrao no espontnea de operaes algo pouco praticado pelo BNDES, que geralmente divulga suas polticas e, com isso, j recebe operaes que a cada ano so maiores em quantidade. Entretanto, nem sempre as operaes que chegam so as prioritrias. Se quiser mais (e melhores) operaes prioritrias, como inovao, o Banco deve ser mais proativo e buscar bons projetos. Esse fomento de operaes algo ainda no estruturado, mas que tem um amplo campo de atuao. Como exemplo, segundo os dados do Ipea,28 o BNDES tem em carteira as grandes empresas que realizam cerca de um tero do investimento em P&D no Brasil, mas a maior parte busca outros financiamentos que no destinados a investimentos em inovao. Alm disso, existem mais de duas mil empresas que realizam gastos em P&D e no esto na carteira do BNDES. S a j h um bom caminho de fomento a ser trilhado. Outro caminho o apoio a cadeias produtivas, que pode comear por empresas clientes do Banco e estender-se para seus fornecedores.
Concluses
O estmulo inovao e no somente pesquisa e desenvolvimento deve estar no cerne da agenda de desenvolvimento do pas. O investimento em inovao hoje entendido como condio para a competitividade e, portanto, para o desenvolvimento econmico. A inovao tambm est atualmente relacionada melhoria na condio de vida das pessoas e sustentabilidade do planeta e, assim, contribui para o desenvolvimento socioambiental de longo prazo. H, entretanto, um longo percurso para o Brasil percorrer. Estamos relativamente atrasados em comparao aos pases da OCDE e a alguns ex-tigres asiticos, mas temos uma economia
28 Ipea
(2009).
mais dinmica que muitos pases europeus e uma indstria nacional diversificada, em comparao a economias como as da Argentina e do Mxico. Em pases emergentes como o Brasil, com produo intensiva em recursos naturais e em trabalho, pauta exportadora dependente de commodities, os processos permanentes de inovao so a garantia de futuro. A mudana de cultura um problema identificado e uma linha de ao nas trs agendas setor privado, governo e BNDES. A cultura, definida como conjunto de valores inspiradores de atitudes, comportamentos, aspiraes e modos de relao, o aspecto do sistema nacional de inovao menos tangvel, mas um dos mais importantes. Criar uma cultura de inovao significa sair do discurso e tornar a inovao uma prtica incorporada dinmica da economia. Significa tambm que, em momentos de crise, como a de 2008-2009, no pode haver dvidas sobre a importncia ainda maior de investimentos em P&D e inovao. Entretanto, mudanas de cultura requerem mentalidade aberta, esforo, tempo e continuidade. No BNDES, preciso tambm promover essa mudana: na forma de analisar as operaes, na assuno de risco, na avaliao de intangveis, no fomento a projetos prioritrios e na viso transversal dos aspectos ligados ao desenvolvimento. Para os prximos anos, a interface entre a agenda do BNDES e a agenda do setor produtivo deve estar centrada no estmulo criao de um processo de inovao sistemtico nas empresas, que incentive o investimento em capacitao e tenha foco nas estratgias corporativas. Com relao contribuio do BNDES agenda do governo, o Banco deve se concentrar no aprimoramento da integrao e da coordenao e na atuao complementar s outras instituies componentes do sistema nacional de inovao. Somente se conseguir o impacto desejado com os recursos disponveis para inovao se as ferramentas forem utilizadas de forma articulada e se houver colaborao efetiva entre as empresas, as universidades, os institutos de pesquisa e o governo.
Referncias
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12
O BNDES e a estruturao de projetos de infraestrutura
Rodolfo Torres Cleverson Aroeira1
A necessidade de investimentos em infraestrutura tema amplamente difundido no pas. Apesar de avanos recentes, ainda h um hiato significativo entre o ritmo da expanso da oferta e a ambio de crescimento de longo prazo do Brasil. Se a acelerao desses investimentos depende, em parte significativa, do setor privado, que demonstra ter fontes de recursos e propenso a investir nessas atividades, pergunta-se por que no h uma reduo expressiva do hiato ofertademanda de infraestrutura. O crescimento do investimento privado depende da celebrao de contratos de longo prazo entre os setores pblico e privado concesses e parcerias pblicoprivadas.2 No entanto, para que seja assinado, um contrato de concesso antecedido de uma atividade complexa. Essa atividade a estruturao de projeto e nela pode estar a resposta para a questo aqui levantada. Neste artigo, ser discutido o papel que pode ser desempenhado pelo BNDES na atividade de estruturao de projetos de infraestrutura. Para tanto, depois desta breve introduo, na prxima seo apresentam-se as complexidades envolvidas e o ciclo de estruturao de projetos. Posteriormente, mostra-se o funcionamento dessa atividade no pas. Na ltima seo, debatem-se as funes que podem ser exercidas pelo BNDES na estruturao de projetos e expem-se as aes j iniciadas.
1 2
Respectivamente, gerente da rea de Incluso Social e chefe de departamento da rea de Estruturao de Projetos. Neste artigo, a expresso concesso ser utilizada de forma genrica para designar as diferentes espcies de concesso existentes no ordenamento jurdico brasileiro: concesso comum e parceria pblico-privada (concesso patrocinada e concesso administrativa).
Definindo a estruturao de projetos

Nesta seo, busca-se traar os contornos da estruturao de projetos por meio do detalhamento das atividades que a envolvem, bem como do ciclo de trabalho para promover a celebrao de um contrato de concesso. As atividades requeridas para a estruturao de projetos Um contrato de concesso uma relao de longo prazo entre o poder concedente, titular do servio pblico, e o setor privado. Diferentemente de uma transao spot, trata-se de estabelecer complexas estruturas contratuais. Segundo o referencial terico da literatura da economia dos contratos,3 pode-se dizer que h considervel custo de transao ex ante, ou seja, o custo de elaborar contratos com adequados incentivos econmicos entre as partes que estabeleam os mecanismos de eliminao de barganhas a posteriori. A definio de estruturao de projetos aqui proposta todo o esforo para a elaborao dos termos (contrato) da transao de longo prazo entre os setores pblico e privado para a realizao de investimentos, operao e manuteno de infraestruturas de interesse coletivo. Ao contrrio do que primeira vista se possa esperar, um contrato de concesso no surge somente do esforo no campo jurdico. A concesso de um determinado projeto envolve uma multiplicidade de reas de conhecimento, o que requer realizar estudos de engenharia, anlises de mercado, projees de demanda, estudos socioambientais, avaliao econmicofinanceira e anlise jurdico-institucional do contexto no qual o projeto se insere. Uma singularidade da estruturao de projetos de infraestrutura que, aps a assinatura do contrato de concesso, a margem para renegociao muito pequena e de difcil utilizao. Dessa feita, a qualidade na coordenao entre as diferentes reas envolvidas o que poder determinar a adaptabilidade do contrato ao horizonte futuro e a reduo de barganhas entre as partes. 4 Novamente recorrendo terminologia da economia dos contratos, o dispndio de recursos ex ante na elaborao do contrato pode ser uma pea que mitigue os custos de transao ex post. Diante das mltiplas aes requeridas para a estruturao de um projeto de infraestrutura, natural intuir pela necessidade de uma organizao dedicada que destaque um coordenador responsvel por concatenar as diversas atividades que sero desenvolvidas pelos diferentes grupos.
3 4
Economia dos custos de transao. Um caso limite aquele em que o leilo para a concesso no apresenta nenhum interessado, por causa do mau dimensionamento de riscos e ou da inadequada mensurao de valores de investimentos e custos.
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Alm da importncia da figura de uma coordenao central das atividades, outra pea fundamental a conduo da estruturao de forma equilibrada entre as funes, objetivo de agentes pblicos e privados. Esse tema ser discutido posteriormente. Agora, na sequncia, aprofunda-se o detalhamento do processo de estruturao de projetos. O ciclo para a gerao de um projeto de concesso (PPP) Prope-se agrupar as atividades que compem a estruturao de um projeto de concesso em quatro etapas: prospeco, contratao de estudos, acompanhamento dos estudos e implementao. Em linhas gerais, essa sequncia aplica-se estruturao de projetos em qualquer parte do mundo. Na etapa de prospeco, cabe ao poder concedente definir o empreendimento cuja implantao e/ou operao ser delegada ao setor privado. Essa escolha pode no ser trivial, pois requer estabelecer prioridades e concentrar esforos em uma iniciativa com resultados no mdio e no longo prazos. necessrio identificar uma demanda que reflita convergncia entre anseios da sociedade, agenda de governo e atratividade para o setor privado. A prospeco de projetos depende de planejamento governamental. Exige uma gesto pblica organizada e muitas vezes requer a realizao de estudos prvios para orientar a identificao de projetos. Alm disso, necessrio assegurar que o governo tenha uma estrutura institucional e um arcabouo jurdico apto viabilizao e ao acompanhamento do projeto. Da concluir-se que no constitui etapa fcil de ser vencida, o que se verifica com muitas necessidades de investimento que, embora sejam de conhecimento pblico, permanecem anos sem implementao. Uma vez definido o projeto, a fase de contratao de estudos comea com a anlise das informaes disponveis e a especificao de estudos tcnicos adicionais. A estruturao de projetos requer anlises de viabilidade tcnica, econmica, ambiental e jurdica que possam subsidiar o processo de outorga. O objetivo obter estimativas consistentes dos investimentos necessrios ao longo da concesso, da estrutura operacional e das receitas previstas, alm da elaborao das minutas do edital e do contrato de concesso. Depois de contratado, o acompanhamento dos estudos um processo interativo de troca de informaes para a obteno dos produtos definidos no termo de referncia. Cabe ao poder concedente prover diretrizes e estabelecer as premissas dos estudos. Informaes cruciais comeam a ser produzidas, como os elementos para a elaborao da matriz de riscos, que necessitam ser validados para a continuidade do processo. As definies sobre obrigaes
do futuro concessionrio, qualidade de servio desejada, prazo da concesso e possibilidade de cobrar tarifas dos usurios, por exemplo, so determinantes para o dimensionamento do investimento e das receitas. O trabalho culmina com a obteno de respostas para algumas questes-chave para a modelagem do projeto: em que condies o empreendimento seria sustentvel financeiramente? Se houver cobrana de tarifa, qual seria o valor adequado? Se houver algum tipo de subsdio ou contrapartida pblica, qual seria o valor mximo? Qual ser o critrio para o julgamento das propostas? As respostas a essas e outras perguntas podem gerar novas questes e implicar ajustes das premissas estabelecidas anteriormente. somente a partir desse processo recursivo que se chega modelagem final do projeto. 5 A fase de implementao abrange a validao da modelagem perante a sociedade e os investidores, por intermdio de consultas e audincias pblicas, e a obteno das aprovaes formais. Nesse ponto, normalmente so recebidas contribuies para o aperfeioamento do projeto e determinaes de ajustes, a serem realizados antes da publicao do instrumento convocatrio para o recebimento das propostas. O ciclo de estruturao de um projeto estar concludo com a finalizao do processo seletivo e a celebrao do contrato de concesso, o que finalmente permitir o incio dos investimentos.
A estruturao de projetos no Brasil

Sero descritos adiante o arcabouo legal e a estrutura institucional envolvida com a estruturao de projetos no Brasil. Em seguida, os meios disponveis para que os governos executem tais atividades. O arcabouo legal O arcabouo legal para a viabilizao de projetos pblicos com investimentos privados foi consolidado mediante trs aes legislativas. A primeira delas foi o Programa Nacional de Desestatizao (PND), criado na esfera federal em 1990, pela Lei 8.031/90, posteriormente consolidado na Lei 9.491/97. Muitos estados brasileiros tambm criaram seus respectivos programas. De forma geral, as leis de privatizao destinavam-se alienao de participaes acionrias e venda de ativos. Embora tais leis considerassem a delegao de servios pblicos uma espcie de desestatizao, caberia a uma
5
No incomum observar notcias sobre pretenses governamentais de celebrar contratos de PPP para realizar determinados investimentos. No entanto, do ponto de vista tcnico, precipitado definir a modelagem de qualquer projeto se PPP ou concesso comum antes que os estudos tcnicos forneam elementos para responder s questes mencionadas.
lei especfica dispor sobre a prestao de servios pblicos pela iniciativa privada, conforme previsto no artigo 175 da Constituio Federal. Nesse sentido, a publicao das Leis 8.987/95 (Lei das Concesses) e 9.074/95 constituram a segunda ao legislativa para a consolidao do arcabouo legal. Por meio delas, ficaram estabelecidos, entre outras condies, o conceito de servio adequado, os direitos e as obrigaes dos usurios, a poltica tarifria, os encargos da concessionria e do poder concedente, contedo mnimo do contrato de concesso e os procedimentos especficos para a licitao. A ltima ao legislativa veio em 2004, com a Lei 11.079 [Lei das Parcerias Pblico-Privadas (PPPs)]. Destinada a viabilizar projetos que no apresentem sustentabilidade financeira, permite ao poder concedente pagar contraprestaes por servios prestados pelas concessionrias e/ou oferecer-lhes algum tipo de garantia. 6 A legislao sobre desestatizao, concesso de servios pblicos e parcerias pblico-privadas constituiu a base legal para a estruturao de projetos de concesso no Brasil, criando a estrutura institucional, os procedimentos e as aprovaes necessrias. Procedimentos e atores envolvidos Para visualizar o ciclo de estruturao de um projeto no Brasil, pode-se tomar como exemplo uma concesso federal7 para a explorao de uma rodovia: a. Na fase de prospeco, o projeto definido pelo poder concedente a Unio, por meio do Ministrio dos Transportes , que submete ao Conselho Nacional de Desestatizao (CND) sua incluso no PND. O CND expede resoluo recomendando ao presidente da Repblica a incluso do projeto no programa, com designao do seu gestor, mediante decreto federal. b. Na fase seguinte, o gestor deve especificar e contratar os estudos necessrios. Alm da avaliao financeira e elaborao da modelagem do leilo, comuns a qualquer desestatizao, necessrio elaborar as minutas de edital e de contrato, com as condies em que o servio pblico ser prestado e regulado. A legislao exige ainda que as estimativas de investimentos contenham elementos de projeto bsico, o que pressupe a realizao de estudos tcnicos de engenharia mais aprofundados.
At a edio da Lei de PPPs, a viabilizao de empreendimentos sem sustentabilidade financeira exigia que o poder pblico reduzisse os encargos da concessionria, assumindo parte dos investimentos ou sacrificando o escopo da prestao de servios. O pagamento de qualquer subsdio para a concessionria requeria a edio de uma lei especfica para cada projeto, o que impunha um altssimo custo de transao 7 Nas esferas estaduais ou municipais, o sequenciamento de atividades basicamente o mesmo, mas as legislaes normalmente estabelecem procedimentos mais simplificados, com menor nmero de instncias decisrias.
importante ressaltar que a contratao dos estudos representa uma das principais dificuldades na estruturao de projetos no Brasil, tendo em vista a complexidade e as incertezas associadas operacionalizao das regras de contratao pblica (Lei 8.666/93), que demanda um longo procedimento, com a utilizao intensiva de recursos tcnicos e financeiros.
c. Durante o acompanhamento dos estudos, o gestor reunir elementos para apresentar alternativas de modelagem do projeto: trecho a ser concedido, prazo da concesso, valores de tarifa a serem cobradas pela concessionria e eventual contraprestao a ser paga pelo poder concedente ou outorga a ser paga pela concessionria. Ao final dessa etapa, poder-se- definir pelo encaminhamento de uma concesso comum (apenas cobrana de tarifas), patrocinada (pagamento de contraprestao pblica adicionalmente cobrana de tarifas) ou administrativa (apenas o pagamento de contraprestao pblica). d. Na etapa de implementao, antes de ser levada consulta pblica e submetida aprovao do TCU, a modelagem proposta ser aprovada pelo CND. No caso de uma PPP, tambm necessrio envolver o Ministrio da Fazenda e o Ministrio do Planejamento, unidade de PPP do governo federal e coordenador do Conselho Gestor de Parcerias (CGP). O Quadro 1 resume os atores envolvidos, as instncias decisrias e os prazos estimados em cada etapa.
Quadro1: Etapas necessrias para a estruturao de projetos no Brasil
Atores envolvidos
Prospeco
Poder concedente (ministrio setorial) Gestor do projeto (agncia reguladora)
Decises
CND Presidncia da Repblica
Prazos (meses)
1 a 2: formalizar projeto e definir responsvel pela contratao
Gestor do projeto
Poder concedente
1 a 2: especificar estudos necessrios 6 a 12: licitar e contratar (Lei 8.666/93)
Contratao
Poder concedente
CND CGP
Acompanhamento
Gestor do projeto Unidade de PPP (Min. Planejamento) Min. Fazenda Consultores
6 a 12: coordenar a realizao dos estudos e estruturar a modelagem
Poder concedente Gestor do projeto
TCU CND CGP
1: consulta pblica 2 a 3: avaliao do TCU 1: aprovaes 6 a 12: de processo licitatrio da concesso 1 a 3: assinatura do contrato com a SPE
Implementao
Consultores
fcil constatar a complexidade da estruturao de projetos no Brasil. Com os melhores esforos de todos os atores envolvidos, o ciclo dura cerca de dois anos, da identificao do projeto at a assinatura do contrato de concesso. No entanto, tem-se observado que o prazo para a contratao dos estudos, as necessidades de definies intermedirias, a obteno de aprovaes e os ajustes aos estudos j concludos podem at duplicar essa estimativa. A oferta da estruturao de projetos A legislao de concesses trouxe um dispositivo inovador para contribuir com a abreviao do prazo para a contratao dos estudos: o artigo 21 da Lei 8.987/95. 8 Adotando um conceito diverso da legislao administrativa vigente, este artigo cria uma nova possibilidade de parceria entre o poder concedente e a iniciativa privada, por meio da qual o setor privado pode desenvolver estudos por sua conta e risco e fornec-los ao poder concedente. Dado que o parceiro privado no se sujeita s regras de contratao da Lei 8.666/93, o prazo para a contratao e o incio dos estudos significativamente reduzido. Alm disso, considerando que no h desembolso pelo poder concedente pois o parceiro privado receber o valor dos estudos diretamente do futuro concessionrio , resolve-se tambm a questo de insuficincia de recursos financeiros para a contratao dos estudos. inegvel que a realizao de estudos pela iniciativa privada representou avano importante para permitir escala na estruturao de projetos no Brasil. O poder concedente continua sendo pea sine qua non para a elaborao de um contrato de concesso. No entanto, atribuir a atividade de estruturao de projeto exclusivamente ao setor pblico no a alternativa mais eficiente. A complexidade dessa atividade, que exige articulao e coordenao multidisciplinar, demanda uma expertise dedicada para a funo. Em outras palavras, pode-se considerar que exista uma escala mnima para justificar uma organicidade no ente pblico voltada estruturao de projetos. Alm dessa possvel deseconomia de escala para que o setor pblico conduza de forma exclusiva os processos de estruturao de projetos, outra caracterstica negativa o possvel vis na estruturao, culminando com o desbalanceamento de riscos e a eliminao de interesse do setor privado para a celebrao de um contrato de longo prazo. Assim, a participao do setor privado na estruturao do projeto importante para garantir sua atratividade.
Artigo 21. Os estudos, investigaes, levantamentos, projetos, obras e despesas ou investimentos j efetuados, vinculados concesso, de utilidade para a licitao, realizados pelo poder concedente ou com a sua autorizao, estaro disposio dos interessados, devendo o vencedor da licitao ressarcir os dispndios correspondentes, especificados no edital.
Naturalmente, os principais interessados em ofertar ao setor pblico a estruturao de projetos propondo-se elaborar estudos por sua conta e risco so as empresas atuantes no setor do empreendimento: os potenciais licitantes da concesso. 9 Para essas empresas, a questo da escala para justificar a atuao na estruturao de projetos justifica-se na medida em que uma mesma empresa pode estruturar projetos para diferentes entes pblicos. Por outro lado, o potencial conflito de interesse pode ser muito elevado nesse caso. A empresa encarregada da estruturao ter meios para a gerao de assimetrias de informao que se traduzem em condies desiguais de competitividade no leilo. O fato que as empresas dos setores de infraestrutura no visam atividade de estruturao de projetos como um mercado em si, mas como meio de acessar seu mercado principal. E, nesse caso, podero buscar condies diferenciadas no leilo das concesses. A consequncia disso que a faculdade legal de receber projetos da iniciativa privada no altera a responsabilidade do poder concedente, que permanece com o encargo de analisar criticamente os estudos recebidos para aproveit-los de acordo com a modelagem adequada ao projeto. Diante das ineficincias tanto do setor pblico quanto das empresas do setor de infraestrutura 10 na oferta de estruturao de projetos, a concluso natural que a presena de atores independentes o caminho para a correo dessa falha de mercado.
O BNDES e a estruturao de projetos no Brasil

A existncia de uma falha de mercado para a oferta de estruturao de projetos um gargalo relevante para a expanso da infraestrutura no Brasil. Nesse contexto, em linha com sua misso institucional de promover as condies para o desenvolvimento econmico no pas, o BNDES pode desempenhar um papel muito importante, assessorando governos e desenvolvendo iniciativas e parcerias para alavancar essas atividades. A seguir sero expostos o potencial dessa atuao e as iniciativas j desenvolvidas.
Conforme prev o artigo 21 da Lei 8.987/95, o ressarcimento dos dispndios com a estruturao dos projetos ficar a cargo do vencedor da licitao. A remunerao associada ao sucesso do leilo um risco que arrefece o interesse de empresas independentes para a oferta de estruturao de projetos. 10 Empresas que tm interesse especfico no setor que ser objeto de concesso pblica.
Potencial de atuao do BNDES na estruturao de projetos

O BNDES pode contribuir para superar as falhas de mercado na oferta de estruturao de projetos no Brasil? Como poderia faz-lo? A atuao do Banco nesse sentido se justifica por ser uma atividade de elevada externalidade econmica positiva. Alm de ser justificvel, a tese defendida aqui que a atuao do BNDES para impulsionar a oferta de projetos, visando promover novos contratos de concesso, necessria. A necessidade de uma atuao maior do BNDES, diretamente ou por meio de parcerias, decorre das limitaes, tanto do ser pblico como do setor privado, no desempenho dessas atividades. O seu diferencial ser um importante interlocutor entre os setores pblico e privado, uma vez que sua atuao busca harmonizar o interesse pblico envolvido no projeto e as restries de viabilidade econmica e financeira para o sucesso da concesso. Na perspectiva do setor pblico, foram elencadas as seguintes dificuldades na oferta de estruturao de projetos: a. dificuldades na contratao dos estudos, com restries financeiras e ineficincia na operacionalizao; b. escala mnima insuficiente; e c. potencial vis na estruturao que estabelea condies excessivamente favorveis ao setor pblico, restringindo a viabilidade financeira e a atratividade do projeto. A questo da escala pode no ser um problema para o BNDES, na medida em que sua atuao abrange tanto o governo federal, quanto estados e municpios em diferentes setores de infraestrutura. Nos aspectos operacionais, embora o BNDES como empresa pblica sujeite-se s mesmas regras para a contratao de estudos, algumas iniciativas e parcerias, que sero exploradas na seo seguinte, podem aumentar a eficincia na estruturao de projetos. Na tica do setor privado, a principal dificuldade o potencial conflito de interesses, j que a empresa interessada na estruturao do projeto seria a mesma (ou pertence ao mesmo grupo econmico) que disputar o leilo pela concesso. A implicao direta um vis na estruturao, mas em sentido oposto ao esperado no setor pblico: elaborao de um projeto demasiadamente atrativo aos investidores e, em consequncia, excessivamente oneroso para o setor pblico ou para os usurios. As dificuldades para se identificar um potencial vis podem ser elevadas e a assimetria de informao entre o poder concedente e a empresa que realizou a estruturao acentuada. Em alguns casos, o tempo despendido pelo poder pblico na reviso de um projeto visando eliminar
o vis potencial pode ser to elevado quanto a realizao de um estudo novo, sem a segurana de que o resultado permitir uma concorrncia equilibrada no leilo pela concesso. Por seu carter voltado execuo de polticas pblicas, o BNDES no enfrentaria esse potencial conflito de interesses do setor privado, sem prejuzo de sua preocupao com viabilidade econmicofinanceira dos empreendimentos. O espao para a contribuio do BNDES na estruturao de projetos de concesso no se limita s etapas de contratao e acompanhamento de estudos, mas abrange tambm a fase anterior, de prospeco. A dificuldade que os entes pblicos tm para identificar projetos que possam ser viabilizados mediante investimentos privados e caracterizar adequadamente o escopo desses projetos tambm constitui entrave a ser superado. Auxiliar entes pblicos na etapa de prospeco um trabalho de fomento, que precede a estruturao de projetos e pode trazer grande externalidade positiva. Nessa etapa, o BNDES pode desempenhar um papel importante, patrocinando estudos setoriais que tracem diagnsticos, restries e potencialidades para a execuo de contratos de concesso e PPP. Diante dessas consideraes, constata-se um amplo espectro de atuao do BNDES: auxiliar as diferentes esferas de governo (federal, estadual e municipal) na prospeco de projetos e, posteriormente, na contratao e acompanhamento de estudos. Evidentemente, dada a dimenso desse desafio, no caberia ao BNDES arcar sozinho com toda a oferta de estruturao de projetos de infraestrutura. Nesse sentido, as iniciativas descritas a seguir tambm consideram aes em parceria, envolvendo instituies que possam prover solues com imparcialidade, visando atender aos objetivos de polticas pblicas sem perder o foco na viabilidade econmico-financeira dos empreendimentos.
Iniciativas recentes do BNDES na estruturao de projetos

Desde a publicao da Lei de PPPs, o BNDES vem desenvolvendo algumas iniciativas para contribuir com a estruturao de projetos pblicos e acelerar a realizao de investimentos em parceria com a iniciativa privada. Inicialmente, foi criado um grupo de trabalho que atuou com o governo federal na estruturao da concesso do sistema rodovirio formado por trechos das rodovias BR-116 e BR-324 no estado da Bahia. O Banco contribuiu para a contratao dos estudos e participou da modelagem do projeto. Nos anos seguintes, o grupo de trabalho expandiu-se e atualmente constitui uma unidade para a estruturao de projetos. Essa atividade passou a figurar explicitamente no Estatuto Social do Banco: contratar estudos tcnicos e prestar apoio tcnico e financeiro, inclusive no reembolsvel, para a estruturao de projetos que promovam o desenvolvimento econmico e social do pas ou sua integrao Amrica Latina.
Em 2008, foi criado o Fundo de Estruturao de Projetos (FEP), com parte de seus recursos destinados estruturao de concesses e identificao de potenciais projetos. Uma de suas categorias, a prospeco de projetos, visa fomentar e identificar novos empreendimentos, suprindo a lacuna de informaes que precede a estruturao dos projetos. Com recursos do FEP, por exemplo, encontram-se em elaborao estudos de prospeco envolvendo o desenvolvimento do setor de transporte areo no pas e o estabelecimento de ligaes ferrovirias para o transporte de cargas entre os oceanos Atlntico e Pacfico na Amrica do Sul. Para a estruturao de cada projeto especfico, procurou-se envolver instituies que tenham capacidade e interesse de investir recursos tcnicos e financeiros, tomando o risco dessa atividade. Nesse intuito, o BNDES firmou duas parcerias para alavancar sua capacidade de apoio na contratao e acompanhamento de estudos tcnicos. Uma delas foi o Brazil PSP Development Program, fundo multilateral para a estruturao de projetos pblicos no Brasil, com dotao inicial de US$ 3,99 milhes. Essa iniciativa contou com recursos do BNDES, do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e da Internacional Finance Corporation (IFC), que ficou responsvel pela operacionalizao dos recursos. A outra parceria foi a constituio da Estruturadora Brasileira de Projetos S.A. (EBP), sociedade constituda com R$ 32 milhes, tendo como scios o Banco do Brasil, Banco Esprito Santo, Banco Votorantim, BNDESPAR, Bradesco, Citibank, Ita Unibanco e Santander. Os bancos se uniram com o propsito de acelerar a gerao de projetos pblicos, fomentando o mercado em que atuam. A empresa desenvolve estudos mediante autorizao do poder concedente, na forma do artigo 21 da Lei 8.987/95, atuando por sua conta e risco para posterior ressarcimento dos dispndios pelo futuro concessionrio. Utilizando seus instrumentos e parcerias, a cooperao do BNDES estendeu-se para outros projetos federais nos setores rodovirio (BR-040 MG, BR-116 MG, BR-381 MG, BR-101 ES, BR-101 BA, BR-470 SC e o arco rodovirio de Belo Horizonte), ferrovirio (construo do Ferroanel SP), aeroporturio (Aeroporto de So Gonalo do Amarante RN) e porturio (estudo setorial para a prospeco de projetos). O apoio j atinge tambm as esferas municipais e estaduais, em projetos de rodovia (sistema BR-093 BA) e hospital (Hospital do Subrbio, em Salvador BA), alm de potenciais projetos em diferentes estados e municpios nas reas de saneamento e transporte urbano.
Perspectivas e concluses
A experincia adquirida com a estruturao de projetos no Brasil tem demonstrado que ainda existe um longo caminho a ser percorrido na utilizao das concesses e das PPPs como soluo para os gargalos de infraestrutura. Nos diversos setores, a maioria dos entes pblicos carece de recursos tcnicos, financeiros e estrutura institucional para identificar prioridades e concentrar esforos na realizao de um trabalho com tal complexidade. Como debatido anteriormente, o BNDES pode ter um papel de destaque no fomento de novas concesses e PPPs no s por meio de sua assessoria direta ao setor pblico, mas tambm pelo apoio a iniciativas de novos atores na oferta de estruturao de projetos. Sobretudo, o BNDES pode ter um papel mpar no fomento e na prospeco de projetos. Tal funo pode se desdobrar no diagnstico econmico e jurdico-institucional de setores que no possuam histrico de concesses ou PPPs no Brasil. Intensificar a atividade de estruturao de projetos, apoiar estados e municpios no desenvolvimento e fortalecimento da institucionalidade de concesses e PPPs e, finalmente, fomentar a formao de parcerias entre o poder pblico e o setor privado em setores sem histrico no pas sero aes que marcaro o papel do BNDES na economia brasileira nos prximos anos.
13
A expanso da infraestrutura no Brasil e o project finance
Nelson Siffert Filho1
Igncio Rangel, ao seu tempo nas dcadas de 1950 e 1960 , em sua vasta obra, classificada por Ricardo Bielschowsky como uma vertente autnoma em relao s tradicionais correntes liberal e desenvolvimentista do pensamento econmico brasileiro, propugnava uma reflexo sobre as seguintes questes: a dualidade constitutiva do capitalismo brasileiro, a reforma agrria, a inflao, o desenvolvimento e o financiamento da infraestrutura. O que chama a ateno no pensamento de Rangel sua originalidade, sobretudo por vincular-se s questes objetivas que o desenvolvimento brasileiro apresentava nas dcadas de 1950 e 1960. A capacidade de evoluir no plano terico e mesmo de passar a advogar novas teses outra caracterstica marcante do pensamento rangeliano. Nesse particular, sua tese dos anos 1980, de que a expanso da infraestrutura no Brasil dar-se-ia por meio de concesses de servios de utilidade pblica s empresas privadas, se, de um lado, parecia contraditria para quem militava no campo chamado progressista, de outro, demonstrava o compromisso intelectual com a busca de alternativas que promovessem a retomada do crescimento. No incio dos anos 1960, Rangel funcionrio de carreira do ento BNDE questionava seu superior hierrquico, Jesus Soares Pereira, sobre o novo instituto que ento criavam:
1
Superintendente da rea de Infraestrutura do BNDES. O autor agradece os comentrios e as contribuies ao artigo feitos pelos colegas da rea de Infraestrutura: Carla Primavera, Ricardo Cunha, Alexandre Siciliano Esposito, Victor Hugo Pires e Claudia Sussekind.
a empresa pblica concessionria de servio pblico. A constituio da Eletrobrs, em 1962, uma de suas maiores expresses. 2 interessante notar que, embora Rangel e Soares reconhecessem limitaes na capacidade de financiamento do novo instituto ento criado, ambos tambm reconheciam sua potencialidade para promover, naquele momento e nas dcadas seguintes, a expanso requerida da infraestrutura. Afinal, duas seriam as fontes de financiamento dos investimentos com base na empresa pblica: a gerao prpria de caixa oriunda da tarifa cobrada pelo servio prestado e a capacidade de endividamento da empresa pblica, tendo a Unio como garantidora de ltima instncia, dado que a mesma quem a controla. Enquanto a Unio dispusesse de crdito no mercado interno e externo, tal engrenagem iria funcionar, conjugada a momentos de maior ou menor realinhamento tarifrio de acordo com as presses conjunturais da inflao. Assim foi at o incio dos anos 1980. Como um mestre, Rangel sabia formular as questes do seu tempo e enderear respostas estruturais, reconhecendo at mesmo os limites dos novos instrumentos ou institutos que ento criava. Ao transpor as preocupaes de Rangel para a primeira dcada do sculo XXI, observase na economia brasileira um quadro de expanso dos investimentos em infraestrutura, notadamente no perodo 2003-2009, conforme apresentado na prxima seo deste artigo. O carro-chefe desse ciclo de investimentos em infraestrutura tm sido empresas privadas concessionrias de servios pblicos, constitudas, em grande parte, sob a forma de sociedade de propsito especfico (SPE) e financiadas por meio de project finance. As inverses na rea de energia eltrica, seja em transmisso ou gerao, destacam-se como a principal vertente dos investimentos em infraestrutura, havendo no perodo uma expanso de 30% da capacidade do parque gerador nacional. como se ciclos histrico-econmicos se sucedessem, trazendo tona novas estruturas jurdico-financeiras capazes de promover a ampliao da formao bruta de capital fixo, incrementando a infraestrutura e, ao mesmo tempo, revelando suas fragilidades ou seus limites. De um modo ou de outro, cabe reconhecer que Rangel foi proftico, ou melhor, cientfico ao identificar os elementos estruturais que proporcionariam a expanso dos investimentos em infraestrutura no perodo que se seguiu aos anos 1980. Nessa nova configurao pblica e privada , um novo ciclo de investimentos em infraestrutura tem ocorrido, com caractersticas prprias e diferenciadas em relao aos ciclos
Igncio Rangel, nascido em Mirador (MA), em 1914, advogado por formao, foi um dos principais assessores econmicos de Getlio Vargas (1950-1954), quando ento participou do projeto de criao da Petrobras e foi relator da lei que criou a Eletrobrs. Em 1955, ingressou no BNDES e, embora tenha se aposentado em 1976, continuou prestando servios ao Banco at o fim dos anos 1980.
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anteriores. O principal elemento diferenciador a adoo, em larga escala, do project finance como instrumento de financiabilidade, abrindo novos horizontes de expanso da infraestrutura no Brasil, sem as restries fiscais que tanto marcaram o ciclo anterior. A difuso desse padro de financiamento depende, em boa medida, da maior ou menor maturidade institucional e regulatria de cada subsegmento da infraestrutura, assim como da manuteno de nveis adequados de funding e capital para o BNDES. A participao do mercado de capitais e de agncias multilaterais internacionais desejvel, mas a experincia passada no indica que o BNDES seja prescindvel. Pelo contrrio, evidencia que o BNDES ser o elemento sinalizador e estabilizador, capaz de aglutinar capitais do mercado privado nacional e internacional para apoiar projetos que apresentem retornos atrativos. A demanda reprimida por infraestrutura , em geral, um forte indicador da sua atratividade, desde que criadas as condies institucionais para promover o seu financiamento de forma adequada. So setores intensivos em capital que demandam financiamentos de longo prazo. Destacam-se no apenas as inverses em energia eltrica, mas tambm a retomada dos investimentos na malha ferroviria nacional, as inverses nas rodovias federais e estaduais concessionadas, bem como terminais porturios e telecomunicaes. O propsito deste artigo , portanto, realar as caractersticas que podem configurar um novo paradigma para a expanso da infraestrutura no Brasil. Procura-se mostrar que, assim como na poca do mestre Rangel, novos institutos tm sido elaborados, os quais guardam correlao com os desafios contemporneos, a maturidade institucional da economia brasileira e as condies regulatrias particulares de cada subsegmento da infraestrutura. Caber ao BNDES o papel de articulador do funding necessrio e propulsor desses novos investimentos em infraestrutura. Alm desta introduo, este artigo conta com mais quatro sees. A prxima seo apresenta a evoluo recente da relao entre o investimento em infraestrutura financiado pelo BNDES e a formao bruta de capital fixo, seguida de seo que expe, em grandes nmeros, a carteira de investimentos em infraestrutura do BNDES. A quarta seo destaca a colaborao do advento do project finance para a expanso da infraestrutura, enquanto a ltima seo procura tecer algumas consideraes a ttulo de concluso.
Evoluo do PIB e dos investimentos em infraestrutura na economia brasileira no perodo 2001-2009: participao do BNDES na formao bruta de capital fixo
Os desembolsos do BNDES apresentam uma evoluo crescente em relao ao PIB e formao bruta de capital fixo no perodo 2001-2009, sobretudo a partir de 2003, conforme apresentado nos Grficos 1 e 2.
Grfico 1: Evoluo dos desembolsos do BNDES em relao ao PIB
4,5 4,0 3,5 3,0 2,58 2,06 2,06 2,44 2,19 2,21 3,07 4,37
% do PIB
2,5 1,97 2,0 1,5 1,0 0,59 0,5 0,0 2001 2002 0,90
1,20 0,62 0,78 0,79 0,73 0,98
1,53
2003
2004 BNDES total
2005
2006
2007
2008
2009
BNDES inf raestrutura
Fonte: Elaborao prpria, com base no Sistema de Informaes do BNDES.
O Grfico 1 mostra que os desembolsos do BNDES em relao ao PIB cresceram 121% no perodo 2001-2009. Em moeda corrente, os desembolsos do BNDES cresceram 435% no perodo 2001-2009, alcanando R$ 137,2 bilhes em 2009. Em infraestrutura, a participao do BNDES teve crescimento mais expressivo. Em relao ao PIB, houve um crescimento de 158%, alcanando 1,53% do PIB em 2009. O crescimento nominal foi de 524% e o desembolso do BNDES em infraestrutura alcanou R$ 48 bilhes em 2009. Entre 2003 e 2009, a economia brasileira apresentou caractersticas de um ciclo de crescimento, ainda que menos robusto que aquele apresentado nos anos 1970, a uma taxa mdia anual de 3,94%, com tendncia de acelerao at o penltimo trimestre de 2008. Atuaram como elementos dinamizadores o mercado interno e a elevao dos investimentos em infraestrutura. Com a crise deflagrada no fim de 2008, fez-se necessria a adoo de polticas anticclicas de natureza fiscal e creditcia, de modo que a economia brasileira, no fim de 2009, no apresentou um quadro recessivo persistente (crescimento negativo do PIB de apenas 0,2% em 2009), imunizando-se, em boa medida, do cenrio externo adverso.
Carteira de projetos do BNDES em infraestrutura no perodo 2003-2009

Com base nos investimentos em infraestrutura financiados pelo BNDES no perodo de janeiro de 2003 a 2009, verifica-se, conforme a Tabela 1, que foram financiados 524 projetos nos segmentos de energia, logstica, gs e petrleo e telecomunicaes, totalizando R$ 307,4 bilhes de inverses e R$ 149,5 bilhes em financiamentos. Desse conjunto, cerca de 70%, em valor, deu-se com base no modelo de project finance.
Tabela 1: Aprovaes do BNDES, de 2003 a 2009 (em R$ Mil)
Segmentos
Energia eltrica
1. Gerao Hidreltricas Termeltricas PCH Biomassa Elicas 2. Transmisso 3. Distribuio 4. Racionalizao 25.948 MW 18.675 MW 3.162 MW 1.922 MW 1.517 MW 673 MW 13.839 Km
Capacidade instalada
Nmero de projetos
293
198 38 11 98 34 17 52 37 6
Financiamento do BNDES
60.721.640
44.051.029 29.136.571 4.421.818 6.045.505 2.395.358 2.051.778 7.867.510 8.793.611 9.490
Investimento previsto
105.121.513
75.950.529 50.943.790 9.658.345 8.751.756 3.128.693 3.467.944 14.057.962 15.100.636 12.386
Transportes e logstica
1. Ferrovia 2. Martimo* 3. Rodovia 4. Areo
160
17 111 25 7
29.850.093
6.860.376 18.673.501 3.062.833 1.253.383
63.946.030
17.769.965 32.974.871 11.183.393 2.017.801
Petrleo, gs e biodiesel
1. Biodiesel 2. Gs natural 3. Petrleo
36
8 18 10
39.135.871
397.669 11.339.510 27.398.692
79.207.190
493.526 18.467.419 60.246.245
Telecom Total
35 524
19.791.625 149.499.229
59.089.720 307.364.453
Fonte: Elaborao prpria, com base no Sistema de Informaes do BNDES. * Inclui navegao, portos, terminais e armazns.
Foram financiados 293 projetos na rea de energia eltrica (R$ 60,7 bilhes em financiamentos e R$ 105,1 bilhes de investimentos), conforme apresentado na Tabela 1. Os principais projetos so as hidreltricas do Complexo Madeira (UHE Santo Antnio e UHE Jirau), assim como outros projetos de expresso, entre os quais UHE Estreito, UHE Barra Grande, UHE Campos Novos, UHE Foz do Chapec, UHE Dardanelos e UHE Salto Pilo.
Em termos de capacidade instalada, o parque gerador nacional teve aprovaes de financiamentos do BNDES que promoveram um acrscimo de capacidade nominal prximo a 30%. No setor de navegao, destacam-se os investimentos que promoveram a retomada da indstria naval brasileira, como a implantao de um novo estaleiro de grande porte em Pernambuco. Em termos globais, observa-se no Grfico 2 que os financiamentos aos projetos de infraestrutura elevaram-se de R$ 8,8 bilhes, em 2003, para R$ 58 bilhes, em 2009, ou aproximadamente 644% no perodo observado. O investimento global que esses financiamentos apoiaram no perodo chega a R$ 307,4 bilhes, com financiamentos da ordem de 50% desse valor. Verifica-se um volume robusto de investimentos, com relativa concentrao no setor de energia eltrica e petrleo, uma vez que, juntos, correspondem a 60% das inverses apoiadas pelo BNDES em infraestrutura no perodo 2003-2009.
Grfico 2: Aprovaes pelo BNDES de financiamentos em infraestutura de 2003 a 2009
70 60 50
58
R$ bilhes
40 32 30 20 10 9 5 2004 2005 Gs e petrleo 2006 2007 2008 2009 10 23 14
0 2003
Setor eltrico
Logstica e transportes
Telecomunicaes
Fonte: Elaborao prpria, com base no Sistema de Informaes do BNDES.
Deve-se levar em conta tambm a carteira de novos projetos, em perspectiva, de hidreltricas e fontes alternativas de gerao, no inclusos na Tabela 1, que somam mais 15.000 MW, destacando-se entre elas a UHE Belo Monte, com 11.233 MW de capacidade. A expanso desse conjunto de investimentos no setor eltrico, aliada aos projetos de linhas de transmisso, alcana inverses acima de R$ 60 bilhes com novos projetos ainda no licitados, que tero incio nos prximos trs anos, a grande maioria tendo por modelagem de financiamento o project finance. O impacto fiscal desse ciclo de inverses certamente ser reduzido, visto que se prev o controle privado da maioria dos projetos, apesar de uma forte e imprescindvel presena de empresas pblicas com parcelas expressivas no quadro
societrio. Nessas associaes, as empresas pblicas capturam boa parte da eficincia privada e tambm do respaldo tcnico, logstico, financeiro e mesmo institucional aos projetos. No caso da gerao de energia eltrica, o modelo bsico do project finance tem por base a criao de uma sociedade de propsito especfico (SPE) e a constituio diferenciada de garantias durante a fase de implantao e operao. No caso das usinas hidreltricas e linhas de transmisso, h cesso das aes da SPE, os recebveis so vinculados por meio da constituio de contas-movimento com cesso fiduciria, fianas corporativas e bancrias so utilizadas na fase de implantao, bem como seguros de performance e completion. Durante a fase de operao, so constitudas contas-reserva, contas-movimento e contas centralizadoras dos recebveis, entre outras. Os modelos de concesso de bens pblicos de infraestrutura vm sofrendo evolues ao longo do tempo. Em rodovias, por exemplo, iniciou-se na dcada de 1990, com a concesso da Ponte Rio-Niteri e da Rodovia Presidente Dutra. Sua formatao teve por base a chamada concesso onerosa, em que se torna concessionrio o consrcio que se dispuser a pagar o maior valor pela outorga da rodovia. A tarifa obtida deve tambm ser suficiente para suprir os investimentos na melhoria dos servios da rodovia, garantindo o equilbrio econmico-financeiro da concessionria. No tocante s rodovias federais, tem-se buscado desenvolver uma modelagem voltada fundamentalmente para a modicidade tarifria. O ingresso recente de investidores estrangeiros no segmento de concesses rodovirias tambm merece destaque, uma vez que imputa maior concorrncia aos processos licitatrios. Como benefcio para a sociedade, captura-se, no instante do leilo da concesso, alm do compromisso do concessionrio de melhoria dos servios, uma base mdica na tarifa de pedgio. Em outras palavras, o ingresso agressivo de novos atores ou a atuao direta de fundos de penso com empresa prpria nos ltimos leiles leva a um reposicionamento estratgico de players j estabelecidos nessa modalidade de concesso rodoviria. A metodologia de project finance largamente utilizada nesse segmento. Em ferrovias, tambm se observa a retomada dos investimentos, seja por parte dos concessionrios privados em sua maioria, visando melhorar a produtividade da malha j existente , seja como projetos greenfield, a exemplo da Ferrovia Transnordestina e da Ferrovia Norte-Sul. Tambm se destacam investimentos em terminais porturios, navegao de cabotagem, embarcaes e aeronaves voltadas para o mercado interno.
Enfim, o ciclo recente de expanso da infraestrutura no Brasil guarda relao com um novo padro de arranjo societrio, com forte participao privada em setores como telecomunicaes, ferrovias, rodovias e uma parceria de empresas pblicas e privadas no setor de energia.3 Observa-se que so concesses pblicas a maioria das atividades desenvolvidas, nas quais, em alguns segmentos, como linhas de transmisso, gerao de energia e rodovias, um novo padro de concorrncia em infraestrutura (concesses) vem se estabelecendo, no apenas no Brasil, mas em diversos outros pases. No novo modelo, algumas das principais empresas de construo pesada atuam como operadoras de infraestrutura, promovendo uma diversificao com forte componente sinrgico. Em ferrovias, a viso logstica passa a predominar na captura de novas cargas. Os dados corroboram, no plano microeconmico, elementos que sinalizam a possibilidade de a economia brasileira ingressar em um longo ciclo de crescimento econmico, como comea a se desenhar nos indicadores macroeconmicos apresentados na seo anterior. Deve-se ter em conta que a formao bruta de capital tem o chamado componente autnomo associado aos investimentos em infraestrutura, uma vez que os mesmos tm por base uma avaliao a longo prazo das condies da demanda por seus servios. So investimentos intensivos em capital, com rentabilidade estvel e sujeitos a decises que dependem sobretudo do marco regulatrio e das condies para promover o seu financiamento. Do ponto de vista institucional, diversas agncias reguladoras foram criadas, como a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), a Agncia Nacional do Petrleo (ANP), a Agncia Nacional de Tecnologia do Ambiente Construdo (Antac), a Agncia Nacional de guas (ANA) e a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), no perodo que se segue s privatizaes levadas a cabo desde o fim dos anos 1990. O setor de telecomunicaes, por exemplo, passou integralmente para controle privado, ao passo que o setor de energia eltrica ficou com uma estrutura hbrida, na qual convivem empresas estatais e privadas. O segmento de ferrovias foi outro integralmente privatizado. Em portos e rodovias, novas concesses ou autorizaes tm sido concedidas a entes privados, a despeito da forte presena pblica nesses segmentos. Os aeroportos, por seu turno, permanecem ainda sob controle estatal, havendo inteno de promover concesses s empresas privadas. Enfim, novas possibilidades descortinam-se no perodo que se segue s privatizaes dos anos 1990, muito embora seus resultados tenham sido diferenciados nos diversos segmentos da infraestrutura.
Deve-se ter em conta tambm, na rea de energia, o expressivo plano de investimentos da Petrobras, que chegou a U$$ 174 bilhes no perodo 2009-2013, como um elemento fundamental para manter elevado o nvel de investimentos na economia brasileira, com fortes encadeamentos na indstria fornecedora de produtos (sondas, plataformas) e servios (navegao offshore).
O project finance como novo paradigma na infraestrutura

Associado ao incremento nos investimentos recentes em infraestrutura, identifica-se um padro de financiamento que tem no project finance sua caracterstica mais marcante. O fato de os impactos fiscais de sua estruturao serem baixos um elemento que no apenas o potencializa, mas tambm coloca as inverses no campo da infraestrutura livres dos constrangimentos fiscais que tanto a limitaram nas dcadas de 1980 e 1990. Certamente, somam-se a esse elemento os demais j mencionados, como as dimenses ambientais, a modicidade tarifria, os incentivos antecipao da entrada em operao antes do prazo previsto no contrato de concesso, o controle privado, a cesso e a vinculao de recebveis e a participao pblica. Analisam-se, a seguir, as principais caractersticas desse novo instituto ou, em linguagem mais contempornea, a estrutura de governana associada ao project finance. A viso da empresa como uma estrutura de governana largamente desenvolvida no campo da chamada economia institucional. 4 A empresa, nessa abordagem, entendida como um ente coordenador de contratos com fornecedores, clientes, empregados, financiadores, enfim, todos os chamados stakeholders . Os contratos podem ser tanto formais quanto tcitos. Nesse sentido, ao utilizar-se da SPE, busca-se criar uma estrutura de governana que segregue e isole as atividades desenvolvidas pela empresa, restringindo seus objetivos implantao e operao dos servios de infraestrutura, para minimizar, ou eliminar, os custos de transao com atividades no relacionadas com a atividade-objeto da SPE. Assegura-se aos acionistas e credores de uma SPE que passivos no relacionados atividade-fim da empresa ou decorrentes de atividades passadas no surgiro, uma vez que a SPE uma pessoa jurdica recm-criada. Com a SPE, os acionistas buscam, sobretudo, segregar os riscos dessa nova atividade dos seus outros negcios correntes e mesmo futuros, ao passo que os credores, alinhados aos acionistas nesse particular, sentem-se mais confortveis quando conseguem mensurar o risco associado ao investimento. Para tanto, desejvel isol-lo e control-lo tanto quanto possvel. 5
A nova economia institucional, cujos principais expoentes so Douglas North, Ronald Coase e Oliver Williamson, desenvolveu o conceito de custos de transao, de tal modo que as organizaes, sejam as firmas ou os mercados, so concebidas como estruturas de governana que buscam minimizar os custos de transao. 5 Os credores procuram imputar nos contratos os chamados covenants , sendo o mais conhecido a relao entre dvida lquida e EBITDA, assim como restries distribuio de dividendos e mudana de controle, entre outros, de modo a preservar ao longo do tempo a capacidade da empresa de servir seus credores.
A participao pblica, quando minoritria no quadro do capital social da SPE, contabilizada como investimentos em participaes, no levando a uma consolidao proporcional da dvida em seus balanos. Desse modo, reduz-se o impacto fiscal, uma vez que o desembolso direto relaciona-se apenas ao aporte de recursos prprios. 6 A SPE permite agregar um ou mais acionistas, tanto pblicos quanto privados, at mesmo acionistas com perfil de investidor institucional, como os fundos de penso ou fundos de participao em investimentos (FIP). Os acordos de acionistas dado aos objetivos limitados da SPE so facilmente constitudos, permitindo s empresas pblicas retomar seus investimentos, agregando novos ativos, ainda que no os detenham na totalidade. Entretanto, factvel para ambas as partes agregar proporcionalmente o acrscimo de capacidade aos seus respectivos portflios de capacidade produtiva. As empresas pblicas passam a ser conduzidas nessas associaes pela lgica da eficincia privada, ao mesmo tempo em que agregam experincia operacional, logstica e de engenharia. A segregao das atividades em uma SPE permite concentrar os riscos, condio necessria para sua distribuio entre trs agentes: os acionistas, os financiadores e o consrcio construtor (EPC). Os conceitos de project finance, a despeito das diferenas encontradas na literatura especializada,7 tm em comum o fato de os recebveis do projeto serem a maior garantia contra os riscos associados sua implantao e sua operao. Uma vez implantada a infraestrutura, seja ela uma linha de transmisso ou um terminal porturio, comea a fase operacional, com incio da gerao operacional de caixa. A partir da projeo dos recebveis e dada sua maior ou menor previsibilidade, chega-se ao montante de dvidas que o projeto comporta alavancar. Para tal, desenvolve-se um modelo econmico-financeiro no qual caber alcanar durante todo o perodo de amortizao do financiamento ndice de cobertura do servio da dvida (ICSD) maior ou igual a 1,2 ou 1,3, de acordo com a taxa interna de retorno do projeto (TIR). Desse modo, a projeo do fluxo de caixa disponvel por parte da SPE define a dimenso do risco assumido pelos financiadores, uma vez que o montante de crdito da resultante.
A questo do impacto fiscal da participao minoritria da empresa estatal no sem controvrsia. Afinal, o impacto fiscal ocorre quando a empresa realiza o gasto no aporte de recursos prprios na(o) SPE/projeto. O endividamento da SPE no promove acrscimo na dvida pblica. preciso considerar que, caso o retorno do projeto seja maior do que o custo de oportunidade do Tesouro Nacional, no haveria por que considerar o investimento da empresa estatal causador de impactos fiscais a mdio e longo prazos, dado que o retorno do capital empregado maior que seu custo. A empresa estatal no dependente aquela que no depende de recursos oramentrios para manuteno e/ou expanso de suas atividades. 7 Vide Chagas (2002, p.18).
H um verdadeiro trade-off, pois, quanto maior o desgio na tarifa, resultante da competio verificada no leilo para obteno da concesso, menor a alavancagem possvel de ser alcanada. Assim, embora as polticas operacionais do BNDES facultem nveis de participao dos financiamentos de at 80% do total dos investimentos, dificilmente tal nvel alcanado nas operaes de project finance em concesses pblicas. O nvel de alavancagem prximo de 35% de recursos prprios e 65% de recursos de terceiros. Outro aspecto que merece destaque o fato de que o volume de crdito no guarda relao com o valor dos investimentos, conforme colocado anteriormente. Dessa forma, elimina-se por completo o possvel conflito de interesse com partes relacionadas, como no caso de empresas de construo pesada participarem do quadro de acionistas, uma vez que, em numerosos casos, os acionistas confundem-se com os fornecedores do projeto, no segmento de construo civil ou de fornecimento de equipamentos. Todavia, durante a fase de implantao, os riscos associados so, de modo geral, de maior vulto, uma vez que toda sorte de riscos deve ser superada, at chegar fase de incio de operaes. H riscos de engenharia, geolgicos, climticos, bem como riscos de natureza institucional, como a obteno das licenas ambientais. Aos acionistas devem ser imputados tais riscos, assim como todo e qualquer sobrecusto na implantao do projeto. Afinal, no se deve esquecer que estes, em contrapartida aos riscos assumidos, so os proprietrios da renda residual (lucro) da atividade. Os ativos em infraestrutura passaram a ganhar nova dimenso com a crise financeira do fim de 2008, uma vez que geram uma renda residual a partir da atividade real da economia, com histrico de estabilidade e baixo risco de obsolescncia tecnolgica. Quanto ao ponto de vista contratual, a estrutura de incentivos busca promover um alinhamento entre as partes, de modo que diversas relaes agente-principal so estabelecidas, a comear pela relao entre poder concedente e concessionria. A seguir, so estabelecidas relaes agente-principal 8 entre acionistas e financiadores, bem como acionistas e o consrcio construtor (EPC). A possibilidade de antecipao da receita com a entrada antes de prazo previsto no contrato de concesso , por exemplo, um forte incentivo que alinha o interesse de vrias partes: poder concedente, consumidor, acionistas, credores e fornecedores, entre outros. Essa caracterstica faz-se presente em diversos project finance que, em muitos casos, tm promovido uma antecipao do cronograma de implantao dos projetos.
A relao agente-principal relatada na literatura como uma relao bilateral na qual se faz presente a assimetria informacional. Trs so os clssicos mecanismos de alinhamento entre as partes: incentivos; vigilncia e punio. A literatura tambm mostra que, quanto mais eficazes forem os primeiros, menos dispendiosos podem ser os demais mecanismos de controle e punio.
Os aspectos ambientais associados implantao e operao dos projetos tm adquirido uma nova dimenso. Avanos tecnolgicos, ainda que no tradicionais em infraestrutura, so observados nos projetos de engenharia e na adoo de equipamentos, de modo a mitigar os impactos ambientais dos projetos. Os programas socioambientais decorrentes do licenciamento ambiental so extensivos, agregando uma dimenso at ento inexistente ou de relevncia reduzida nos projetos de infraestrutura realizados no passado. Enfim, cria-se um ambiente propcio ao project finance, de modo que os projetos de infraestrutura passam a ter nova potencialidade para sua expanso, quando se conjugam elementos como: i. controle privado;
ii. previsibilidade da receita futura; iii. incentivos antecipao do cronograma; iv. financiamento de longo prazo at 25 anos decorrente do fluxo de caixa projetado; v. governana em termos de transparncia e compliance; vi. sustentabilidade ambiental e social; e vii. maturidade institucional, expressa no cumprimento contratual e previsibilidade regulatria. As condies que proporcionam o financiamento, em vez de serem um limitador, passam a gerar estmulos ao animal spirit dos empreendedores. Nessa perspectiva, na expanso da modelagem de financiamento com base em project finance, o funding deixa de ser o elemento limitador realizao de projetos de infraestrutura desde que o grupo empreendedor disponha dos recursos prprios de contrapartida ao financiamento (cerca de 30%) e apresente as garantias necessrias. Amplas so as possibilidades para promover um salto de quantidade e qualidade da infraestrutura disponvel na economia brasileira. As externalidades da sua expanso e melhoria operacional so significativas para a elevao da produtividade da economia como um todo. Rangel, se por um lado apontou a direo, no poderia imaginar que a soluo estivesse to mo, ainda que fosse despendido um par de dcadas para que a sociedade brasileira adotasse uma postura pragmtica em relao s necessidades de expanso da sua infraestrutura nos diversos segmentos, como energia, telecomunicaes, portos, ferrovias, rodovias, metrs, vias expressas urbanas, terminais de passageiros e cargas, saneamento e aeroportos.
Concluses
Conforme apresentado, o ciclo de investimentos em infraestrutura no perodo 2003-2009 est associado ao fato de que a participao do BNDES na formao bruta do capital fixo (FBCF) tem se elevado, assim como os investimentos em infraestrutura tm ampliado sua participao nos investimentos totais apoiados pelo BNDES. Observa-se que a maioria dos projetos tem seus financiamentos calcados na modelagem do project finance. Enfim, os dados apresentados e as inferncias que deles se extraem levam a ver indcios que corroboram evidncias de uma retomada dos investimentos em infraestrutura, sendo o elemento de grande dinamismo na FBCF, em especial no fim do perodo 2003-2009. Associado a esse processo, d-se a difuso de um novo padro de financiamento da infraestrutura, centrado no conceito de project finance, com participao, em boa medida, de empresas concessionrias, cujo quadro societrio apresenta empresas pblicas e privadas, em geral agrupadas em uma SPE. Associada difuso desse padro de financiamento, verifica-se a adaptao da modelagem do project finance s especificidades locais. O fato de sua estruturao proporcionar baixos impactos fiscais sobre as finanas pblicas um elemento que no apenas o potencializa, mas tambm coloca as inverses em infraestrutura livres dos constrangimentos fiscais que tanto as limitaram nos anos 1980 e 1990. Desse modo, o project finance responde e supera os limites do instituto promovido poca de Rangel, uma vez que no mais a empresa pblica que carrega a dvida associada aos investimentos em infraestrutura. Certamente, somam-se a esse elemento os demais j mencionados, como as dimenses ambientais, a modicidade tarifria, os incentivos antecipao da entrada em operao, o controle privado e melhores prticas de governana corporativa. Quando se relaciona esse padro de financiamento com as perspectivas de implantao de projetos de infraestrutura impactantes nos prximos anos, como o trem de alta velocidade RJSP, os metrs nos centros urbanos, a usina de Belo Monte, as concesses rodovirias e ferrovirias, o transporte de cabotagem e as obras de saneamento, h vultosos investimentos em infraestrutura a serem desencadeados nos prximos anos, acima de R$ 500 bilhes. A difuso e a consolidao dos novos institutos, ou mecanismos de governana contratual dos financiamentos, tornam-se fundamentais, uma vez que so condio necessria para que esses investimentos no fiquem represados. Desse modo, faz-se necessrio, seno moda de Rangel, com certeza levando em conta os ingredientes que compem seu pensamento, refletir, a fim de no perdermos nossas referncias e tampouco sermos incapazes de enderear e responder aos desafios do nosso tempo.
Referncias
Bielschowsky, Ricardo. O pensamento econmico brasileiro o ciclo ideolgico desenvolvimentista. Rio de Janeiro: Ipea/Inpes, 1988 (Tese de Doutorado perante a Universidade de Leicester). Primavera , Carla. FGEE MP 450, de 9 de dezembro de 2008, convertida na Lei 11.943, de 2009. Informativo Jurdico, n. 1, rea de Infraestrutura, Gerncia Executiva Jurdica (AIE/JUINF). R angel, Igncio. Economia brasileira contempornea. Rio de Janeiro: Bienal, 1987. Chagas, Lgia. Project finance Estudos de casos. Rio de Janeiro: Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, Departamento de Administrao, 2002 (Dissertao de Mestrado). L a Porta , Rafael et al. Legal determinants of external finance. The Journal of Finance, v. 52, n. 3, p. 1.131-1.150, 1997. Williamson, Oliver. Corporate finance and corporate governance. In: Williamson, O. E. The mechanisms of governance. Nova York: Oxford University Press, 1996.
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O BNDES e os novos caminhos da logstica
Jorge Antonio Pasin Sander Magalhes Lacerda Gabriela Laplane1
Este captulo enfoca a atuao do BNDES em transportes e logstica, apontando novos caminhos para o investimento no setor. As inverses na malha logstica requerem, em geral, elevado volume de recursos e longos prazos de maturao. Nada mais natural, portanto, que o BNDES tenha sido um dos seus grandes financiadores no pas desde a dcada de 1950. A recproca verdadeira: o setor de transportes tambm sempre foi importante dentro do Banco. De fato, o primeiro contrato da histria do BNDES destinava recursos para a Estrada de Ferro Central do Brasil. De 1952 at 1956, cerca de dois teros (em volume) das colaboraes financeiras em moeda nacional autorizadas pelo BNDES destinaram-se logstica, com nfase para o modal ferrovirio. 2 A contribuio do Banco ao desenvolvimento da logstica no Brasil no se deu exclusivamente pela concesso de crdito. Novidades institucionais trazidas pela modelagem dos financiamentos e a interlocuo dos tcnicos da instituio com outros rgos da administrao pblica foram outros dois importantes vetores da atuao do BNDES. Desde o Plano de Metas, passando pelos planos plurianuais e os diversos programas de construo e reaparelhamento, houve um continuado intercmbio do Banco com os rgos federais responsveis pelo investimento pblico nas rodovias (DNER), ferrovias (RFFSA) e setor porturio.
1
Economistas do BNDES. Os autores se beneficiaram dos comentrios e observaes de Eriksom Teixeira Lima e Paulo Sergio Moreira da Fonseca a uma verso preliminar deste captulo. 2 Fonte: BNDE (1960).
Na dcada de 1990, poca da preparao das concesses rodovirias e ferrovirias e dos arrendamentos porturios, o BNDES participou na organizao e no desenvolvimento dos modelos e atuou, em seguida, como financiador das companhias interessadas nas concesses. Posteriormente, contribuiu na definio dos investimentos a serem priorizados poca dos Estudos dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento. 3 Hoje, o apoio do BNDES para o setor consiste na estruturao de financiamentos para a manuteno, modernizao e expanso das linhas logsticas existentes; no crdito aquisio de equipamentos de transporte; na participao no capital das empresas; e na contratao de estudos tcnicos sobre o setor. Aps este breve histrico da atuao do Banco, na seo seguinte examinam-se as formas hoje existentes de apoio do BNDES ao setor, incluindo um detalhamento sobre o perodo 1996-2009. Em seguida, aborda-se a situao atual da logstica brasileira, apontando os principais desafios por modal. Finalmente, nas concluses, so sugeridas alternativas de ao para os prximos anos.
As operaes de logstica no BNDES

O financiamento logstica tem lugar em diversas reas e departamentos do BNDES, dependendo do cliente, dos recursos, da finalidade dos investimentos e da modalidade da operao. O crdito para bens de capital seriados (caminhes e vages) realizado, em grande medida, pela rea de Operaes Indiretas, em que o Banco conta com a participao de agentes financeiros para obter capilaridade em sua atuao. J no tocante aos investimentos diretos do Banco, a maior parte das operaes realizada pelo Departamento de Logstica (DELOG), da rea de Infraestrutura. Os investimentos do BNDES em logstica tiveram crescimento expressivo nos ltimos anos (Grfico 1). Essa expanso fundamentou-se essencialmente no aumento das operaes indiretas nos setores rodovirio e ferrovirio e foi catalisada pelo lanamento de programas de estmulo ao setor (como o BNDES Procaminhoneiro, de maio de 2006) e pela incluso dos equipamentos de logstica (como trilhos e material rodante) entre os itens financiveis pelo Programa de Sustentao do Investimento (PSI), lanado em 2009. Vale observar, ademais, que a participao dos desembolsos para os transportes no total de liberaes do BNDES cresceu
Sobre as inovaes institucionais trazidas pelos financiamentos do Banco, ver Chami (2002). A respeito da participao do Banco no planejamento plurianual e toda a lgica de investimento no setor de infraestrutura nos anos 1950, ver Dias (1996). Sobre detalhes dos investimentos do BNDES em logstica de 1952 a 2002, ver Lacerda (2003).
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de forma consistente de 2002 a 2007, passando de 7,1% para 22,1%. Desde ento, o indicador recuou discretamente, passando a 20,7%, em 2008, e 19,9%, em 2009. Em que pese esse ligeiro declnio na participao relativa, o volume de desembolsos para o setor de transportes seguiu aumentando em nmeros absolutos, chegando a R$ 27,2 bilhes em 2009.
Grfico 1: Desembolsos do BNDES para transportes (1996-2009)
30.000 25.000 20.000 15 15.000 10 10.000 5.000 0 5 25
20
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Anos
Transportes (R$ milhes correntes) Transportes (% d o total de d esembolsos)
Fonte: BNDES.
No tocante s operaes do DELOG, o perfil de desembolsos desde 1996 (Tabela 1) acompanhou o histrico recente do setor, com o pico dos desembolsos ocorrendo em 2009 para todos os modais.
Tabela 1: Desembolsos do DELOG, 1996-2009, modais selecionados (em R$ milhes)
Rodovirio
1996 116,5
Ferrovirio
8,7
Naval + Portos
143,1
2001
667,5
144,2
182,2
2007
250,1
1.236,1
335,6
2009
1.283,1
1.626,2
601,5
Fonte: Elaborao prpria, com base em dados do BNDES.
No segmento rodovirio, o incio da dcada de 2000 foi o perodo em que os investimentos das concessionrias foram mais intensos. Na ocasio, as estradas concessionadas, recmrecebidas pelas operadoras, estavam em condies precrias de conservao e sinalizao e requeriam a realizao imediata de inverses em recuperao e manuteno. Isso fez com
% do total de desembolsos
R$ milhes
que os investimentos se concentrassem nos primeiros anos das concesses, e as liberaes do Banco acompanharam essa trajetria. Os desembolsos reduziram-se progressivamente a partir de 2001, em consequncia da descontinuao do programa federal de concesses rodovirias, retomado somente em 2008. No por acaso, foi somente em 2009 que o volume de desembolsos do DELOG para o modal rodovirio superou a marca de 2001. Ao longo dos prximos anos, espera-se a sustentao do patamar de 2009 nos desembolsos do Banco para o modal. Ainda no tocante ao modal rodovirio, o Banco engajou-se de forma crescente na ltima dcada no financiamento aquisio de caminhes. Entre 2003 e 2008, as liberaes anuais de recursos para a aquisio de caminhes saltaram de menos de R$ 3 bilhes para cerca de R$ 12 bilhes 4 (o que representa, nesse ltimo ano, 60% dos desembolsos totais para o setor de transportes). Apesar de o regime de concesses ferrovirias ter sido inaugurado tambm na segunda metade da dcada de 1990, os recursos inicialmente empregados pelas concessionrias nesse modal foram tmidos, concentrando-se na recuperao dos principais trechos e na renovao do material rodante. 5 A segunda metade da primeira dcada de 2000 o perodo em que a definio dos programas de investimentos das concessionrias de ferrovias tomou corpo. Para tanto, alm da estabilidade institucional e regulatria, influenciou sobremaneira a alta dos preos internacionais das commodities , principalmente minrio de ferro e soja. 6 As operaes para o modal passaram ento a ser destaque no Banco. Alm da recuperao e da adequao de vias para ganhos de eficincia com velocidade e capacidade de carga, uma grande parte dos desembolsos destinou-se compra de equipamentos de transporte, como nos casos da Estrada de Ferro Carajs e da Ferrovia Norte-Sul. Vale observar que grande parte desses investimentos teve como beneficirios finais empresas do setor privado. A capacidade do setor pblico de contratar financiamentos no BNDES foi limitada ao longo desse perodo. Os principais vetores dessa limitao foram as restries impostas ao endividamento das esferas da administrao pblica e as incertezas
4 5
Dados fornecidos pela rea de Operaes Indiretas do BNDES. Lima e Pasin (1999) avaliam o desempenho das concessionrias privadas de ferrovias na segunda metade da dcada de 1990 e discutem os maiores desafios para o crescimento da participao do modal na matriz de transportes do Brasil. 6 Entre dezembro de 2001 e junho de 2008, o CRB Spot Index (ndice de preos internacionais de commodities) saltou de 212,10 para 476,79 (1967 = 100) segundo o Commodity Research Bureau. O preo da tonelada da soja em gro (Chicago) passou de US$ 159,75 para US$ 543,74 no mesmo perodo, informa a Abiove. O ndice de preos de exportao da indstria extrativa de minerais metlicos passou de 48,78 para 171,98, tambm entre dezembro de 2001 e junho de 2008, pelos dados da Funcex.
a respeito das possibilidades, para certas empresas pblicas, de gerar um fluxo de recursos suficiente para honrar suas dvidas. Reflete tal realidade o fato de que, desde 1996, quase no existiram operaes de financiamento infraestrutura, cuja manuteno continuou sob a responsabilidade do setor pblico: os portos, sob administrao das Companhias Docas, estatais, e os aeroportos, administrdos, em sua maior parte, pela Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroporturia (Infraero). 7 Tambm nos portos, a maior parte dos financiamentos realizados no perodo destinou-se a terminais privados. A nica Companhia Docas que recebeu recursos do BNDES nesse perodo foi a do Rio de Janeiro, para a construo do porto de Itagua (antigo porto de Sepetiba). Da mesma forma, a Infraero tambm no recebeu recursos do Banco no perodo. De fato, a nica operao de financiamento de infraestrutura aeroporturia destinou-se empresa privada responsvel pela construo do estacionamento subterrneo do aeroporto de Congonhas, em So Paulo. No tocante s companhias de aviao, as primeiras operaes financiadas pelo Banco tiveram lugar em 2005. Merecem destaque os financiamentos s empresas GOL, Varig e TAM e, mais recentemente, Azul. Assim, ao contrrio dos outros modais, no segmento porturio no houve a formao de uma onda de investimentos, pois os empreendimentos distriburam-se ao longo do tempo. As inverses nos terminais porturios, notadamente o estabelecimento de terminais de contineres e de armazenamento de cargas, alm do financiamento s embarcaes de apoio s operaes porturias, tambm contaram com recursos do Banco. Por fim, no modal aquavirio, os grandes projetos apoiados pelo BNDES envolveram a consolidao da hidrovia do Rio Madeira como uma alternativa vivel para o escoamento da produo de soja do noroeste do Mato Grosso. Os investimentos do Banco tambm propiciaram o desenvolvimento de alternativas na cabotagem para o transporte de insumos do setor de papel e celulose, entre a Bahia e o Esprito Santo, e de insumos e produtos petroqumicos no Rio Grande do Sul. Mais recentemente, o financiamento do programa de construo de navios petroleiros para a Petrobras ganhou importncia, sendo um dos principais responsveis pelo crescimento nos desembolsos para o setor a partir de 2007.
Atualmente, a Infraero administra 67 aeroportos, 80 unidades de apoio navegao area e 33 terminais de logstica. Seus aeroportos concentram 97% do transporte areo regular brasileiro, totalizando cerca de 113 milhes de passageiros em 2008. Nesse ano, os terminais de carga movimentaram 1,2 milho de toneladas de cargas (de importao, exportao e domsticas). O principal terminal de carga, em termos de arrecadao, o do Aeroporto Internacional de So Paulo (Guarulhos), seguido dos terminais dos Aeroportos de Viracopos (Campinas-SP), Manaus (AM) e Galeo (Rio de Janeiro-RJ).
Situao atual e desafios da logstica no Brasil

Esta seo aborda o estado da logstica no Brasil por modal e os principais desafios a serem enfrentados em cada um deles. Rodovirio O modal rodovirio o principal componente da matriz de transportes do Brasil, respondendo por cerca de 60% do total de cargas movimentadas no pas. A malha de rodovias tem uma extenso total de 1,6 milho de quilmetros. Destes, cerca de 200 mil, ou 12%, so de estradas pavimentadas, dos quais a iniciativa privada administra pouco mais de 12 mil quilmetros, por meio de concesses localizadas nas reas de maior renda per capita e de maior densidade de trfego. O grande desafio para o modal encontra-se nas estradas de menor densidade de trfego: essas rodovias so incapazes de gerar receitas tarifrias suficientes para cobrir os seus custos de manuteno, sendo, portanto, pouco atrativas a investidores privados. A tributao de bens complementares s rodovias, como os combustveis e a propriedade de veculos, uma estratgia adotada em diversos pases do mundo para prover uma conservao rodoviria adequada. No Brasil, porm, essa receita no tem surtido o efeito desejado: excluindo-se os trechos de administrao terceirizada, a malha no tem recebido recursos suficientes para sua conservao. 8 A concesso de uma estrada somente vivel se a operao da rodovia gerar um fluxo de caixa atraente ao capital privado. Nas estradas com menor densidade de trfego, os custos operacionais, de cobrana de pedgio e de remunerao do capital investido tornam muitas vezes desinteressante a realizao da concesso. Em alguns desses casos, seria possvel trazer a rodovia de volta para a linha de atratividade por meio do aperfeioamento dos mecanismos de mensurao, cobrana e pagamento pelo uso da rodovia. A aplicao de tecnologia da informao permitiria, por meio da identificao dos veculos, cobrar por quilmetro rodado e, dessa maneira, distribuir os custos da rodovia por um nmero maior de usurios. Apesar de desejvel, esse caminho levar algum tempo para tornar-se uma realidade. At l, a sorte das rodovias de menor densidade de trfego continuar a depender da imprevisibilidade dos recursos dos oramentos pblicos.
A pesquisa anual da Confederao Nacional do Transporte (CNT) de 2007 avaliou um total de 90 mil km de rodovias, aferindo que 55% das estradas encontram-se com o pavimento regular, ruim ou pssimo, 64% apresentam sinalizao de pista com problemas e 43% no tm acostamento.
Ferrovirio O modal ferrovirio responde por menos de 20% do transporte de cargas no Brasil. Segundo a Agncia Nacional de Transportes Terrestres, cerca da metade da carga transportada (em toneladas por quilmetro til TKU) de minrios.9 O restante do transporte composto por carga geral, produtos siderrgicos e demais granis, principalmente gros e derivados de petrleo. Dessa forma, para cumprir sua funo de promover a competitividade sistmica da economia brasileira, a necessidade mais premente no segmento envolve a diversificao das cargas transportadas, o que significa um afastamento do modelo de linhas ferrovirias dedicadas a projetos exportadores de commodities. Esse movimento depende, necessariamente, do crescimento da intermodalidade. No tocante infraestrutura, seria interessante a realizao de investimentos para aumentar a velocidade de trfego, de forma a possibilitar a competio por cargas com o modal rodovirio nas principais rotas entre as regies metropolitanas do Sul-Sudeste. As quebras de bitola no trecho entre Vitria, Rio de Janeiro e So Paulo tambm prejudicam o aproveitamento da reduo de custos nas longas distncias.10 De toda forma, o crescimento da intermodalidade no est condicionado somente ao desenvolvimento da infraestrutura. Para se tornar uma alternativa vivel s rodovias, fundamental que a movimentao de cargas na intermodalidade seja realizada de forma rpida e gil, o que exige a simplificao na regulamentao atual sobre a emisso dos manifestos de carga. A nfase no transporte ferrovirio , tambm, um dos caminhos mais viveis para obter maior integrao no transporte terrestre entre o Brasil e seus vizinhos do Cone Sul,11 objetivo estratgico interessante para o pas e para os vizinhos da regio, em termos de mercado e de geopoltica. Ainda no tocante ao setor, um dos grandes investimentos em perspectiva o trem de alta velocidade (TAV), de Campinas a So Paulo e ento ao Rio de Janeiro. O edital de concesso do empreendimento prev a construo de pelo menos nove estaes ao longo do percurso, sete das quais j tm a localizao definida: sero duas em Campinas, duas em So Paulo, duas no Rio de Janeiro e uma em Aparecida, no Vale do Paraba paulista. H ainda a obrigao da construo
9
Fonte: ANTT (2007). exemplificar, saindo de Vitria e seguindo pelo estado do Rio de Janeiro, o trem somente pode alcanar a regio metropolitana de So Paulo por meio de um longo passeio por Minas Gerais e pelo interior de So Paulo, pois no existe uma linha em bitola mtrica no trecho entre Volta Redonda e a cidade de So Paulo. Assim, nessa regio, os investimentos devem priorizar tambm o estabelecimento de uma bitola comum. Os trens que vm da Regio Nordeste pela nica linha ferroviria existente tambm no podem seguir viagem pelo Vale do Paraba, a rota de menor distncia e de maior densidade de carga. As rodovias que vm da Regio Nordeste seguem por essa rota a BR-101 e a BR-116. Para chegar a So Paulo, a carga ferroviria (de toda a Regio Nordeste e dos estados do Rio de Janeiro e do Esprito Santo) precisa alcanar a regio metropolitana de Belo Horizonte e, depois, seguir em direo sudoeste at encontrar o estado de So Paulo na altura de Ribeiro Preto. Essa rota dificilmente poder um dia competir em tempo de trnsito com as carretas que trafegam pela BR-101 e pela BR-116. 11 Sobre integrao ferroviria da Amrica do Sul, ver Lacerda (2009).
10 Para
de mais duas estaes, uma no trecho paulista e outra no trecho fluminense entre as capitais dos dois estados. A concesso ter a durao prevista de 40 anos. Portos No segmento porturio, o desafio para os prximos anos envolve a expanso da capacidade de movimentao. O cumprimento desse objetivo depende da melhora na gesto das administraes porturias. Na dcada de 1990, os terminais porturios foram transferidos da administrao estatal para entidades privadas, que, atualmente, respondem pela maior parte da movimentao de cargas dos portos brasileiros. As administraes porturias, por outro lado, foram mantidas sob gesto pblica, por intermdio das Companhias Docas. So elas as responsveis por investimentos nos acessos por gua (visando manuteno e ao aprofundamento dos canais a fim de permitir o acesso de navios de maior calado) e por terra (vias rodoviria e ferroviria). So notrias as dificuldades das Companhias Docas para realizar dragagens de manuteno e de aprofundamento dos portos brasileiros. Os possveis encaminhamentos para resolver essa situao podem envolver as seguintes aes: concesso das administraes porturias ao setor privado; abertura de capital das Companhias Docas; ou implantao de um modelo de governana que limite a ingerncia poltica nas empresas e que crie incentivos agilidade e capacidade administrativa. Faltam tambm definies do marco legal no tocante carga de terceiros em terminais privativos, aspecto fundamental para orientar as decises de investimento em novos portos. Vale observar que, em 2009, o BNDES recebeu grande volume de pleitos de apoio ao investimento em terminais porturios de uso privativo. Espera-se, portanto, que ao longo dos prximos anos a participao do setor porturio no total de desembolsos dos transportes aumente consideravelmente. Um dos objetivos a serem perseguidos pelo Banco no setor que esse aumento ocorra especialmente em funo de projetos geradores de externalidades positivas e que propiciem ganhos de competitividade sistmica para a economia brasileira. Modal areo No setor aeroporturio, destaca-se novamente a necessidade de investimentos em manuteno e expanso. Desde o incio da presente dcada, foi visvel o crescimento do nmero de passageiros transportados por avio no Brasil. Esse indicador saltou de 62,1 milhes, em 1999, para 127,7 milhes, em 2009.12 Ao mesmo tempo, o nmero de pousos e decolagens manteve relativa estabilidade (Grfico 2), o que reflete o aumento da capacidade mdia das aeronaves e do ndice de ocupao13 de assentos observado no perodo.
12 A
ttulo de comparao, no mesmo perodo, o transporte de passageiros pelo modal rodovirio caiu de 71,1 milhes para 61,5 milhes. Esse nmero considera a movimentao, por empresas de nibus, de passageiros por distncias superiores a 75km. [fonte: ANTT (2008)]. 13 O ndice de ocupao de aeronaves dada pela razo entre o nmero de passageiros transportados por quilmetro voado e a oferta de assentos por quilmetro voado era de 59% em 1999 e chegou a 68% em 2009.
Grfico 2: Passageiros transportados e pousos e decolagens de aeronaves no Brasil (mil)

140.000 127.711 120.000 110.570 113.264
Passageiros transportados Domstico + Internacional Embarque + Desembarque
5.000 4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000

Pousos e decolagens
73.895
74.931
64.022
20.000 -
1994
39.367
40.000
1995
46.294
1996
50.172
1997
54.931
1998
1999
62.805
60.000
2000
67.953
2001
2002
2003
71.216
2004
82.706
80.000
2005
96.079
2006
102.85
100.000
2007
2008
Fonte: Elaborao prpria, com base em dados da Infraero.
Esse forte crescimento da demanda por transporte areo no Brasil vem sobrecarregando a capacidade da infraestrutura instalada, principalmente nos aeroportos da regio metropolitana de So Paulo. Alm disso, entre 2006 e 2007 ocorreram dois graves acidentes areos, o setor enfrentou atrasos e cancelamentos de voos, reclamaes por parte dos passageiros e paralisaes dos controladores de trfego areo. A realizao da Copa do Mundo em 2014 e da Olimpada em 2016 tambm um fator de presso sobre a infraestrutura do setor. Nesse contexto, foi celebrado um termo de cooperao tcnica entre o Ministrio da Defesa, a Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac) e o BNDES, com o objetivo de realizar estudos tcnicos para a avaliao da situao atual e a elaborao de um conjunto de propostas de polticas pblicas para o curto, mdio e longo prazos, com vistas modernizao e ao desenvolvimento da aviao civil brasileira. Como forma de garantir os investimentos necessrios ao sistema aeroporturio, o governo brasileiro dever avaliar alternativas de modelos para o setor, incluindo uma eventual realizao de concesses aeroporturias a agentes privados. Nesse sentido, o financiamento aos concessionrios privados pode ser uma nova linha de atuao do BNDES nesse setor. Atualmente, a Anac est definindo o marco regulatrio das concesses de aeroportos.
Concluses
Os investimentos em logstica trazem um conjunto de resultados positivos, como a reduo dos custos de movimentao, a queda nos ndices de acidentes e a gerao de empregos associada execuo e administrao dos empreendimentos. Em um pas de dimenses continentais como o Brasil, que apresenta uma pauta exportadora com participao relevante de produtos
2009
cujo custo do frete representativo na formao do preo final,14 a logstica pode ser um fator decisivo de competitividade internacional. Como vimos anteriormente, os principais desafios para a logstica brasileira esto hoje na matriz de transportes excessivamente concentrada no modal rodovirio; nas deficincias de conservao das rodovias de menor volume de trfego; nos aeroportos operando prximos ao limite de sua capacidade; nas rotas e bitolas ferrovirias inadequadas; e nos portos sem calado e com acessos congestionados. O perfil dos desembolsos do BNDES para a logstica desde 1996 veio a reboque dos investimentos privados, tendo sido orientado, essencialmente, pelas necessidades das concessionrias e dos transportadores autnomos. Em outras palavras, pouco se conseguiu avanar na coordenao e no planejamento da poltica de investimentos no setor. Para que o Banco exera plenamente sua vocao de agente do desenvolvimento, fundamental reorientar a atuao da instituio no sentido da realizao de investimentos estruturantes, coordenando os atores para resolver as demandas que no so especializadas (individuais). De fato, para o BNDES, o grande objetivo para os prximos anos envolve a identificao e o apoio a empreendimentos que tragam competitividade sistmica para a economia brasileira. Parece natural que o encaminhamento desse desafio passe pelo crescimento da intermodalidade: uma logstica eficiente requer, necessariamente, a integrao multimodal. A excessiva participao do modal rodovirio na matriz de transportes brasileira reconhecida como um dos principais fatores determinantes dos elevados custos de movimentao interna. A opo pela intermodalidade seria, ento, o caminho mais interessante para o pas, de forma que atacar essa frente talvez seja a escolha estratgica mais bvia. Esse crescimento da intermodalidade no se deve limitar remoo dos gargalos de infraestrutura, mas requer tambm a remoo dos entraves movimentao de cargas. Dessa forma, o embate do Banco em prol do desenvolvimento dos transportes no Brasil pode se beneficiar de um aliado fundamental, que o poder pblico, na busca pelo objetivo de tornar as alternativas multimodais mais geis, sem comprometer a segurana e a regularidade fiscal do transporte de cargas. Para que o aproveitamento das ferrovias possa atingir todo o seu potencial, fundamental tambm resolver as questes de eficincia dos portos, que passam pelos acessos por terra e por mar e envolvem, necessariamente, a definio da regulamentao a respeito dos novos
14 Em
2009, 53,4% das exportaes brasileiras foram de produtos bsicos e semimanufaturados, com destaque para minrios de ferro (8,7%), soja (7,5%) e leos brutos de petrleo (6,0%), segundo a Secex/MDIC.
terminais, em especial os de uso privativo. No tocante cabotagem, pode ser que no se tenha conseguido avanar mais no transporte de carga geral por no haver (hoje) demanda que justifique a realizao de pesados investimentos, quando os portos tm um concorrente gil e flexvel como o transporte por caminhes. Deve-se assinalar tambm que existe hoje escassez de dados estatsticos de origem e destino das cargas no pas. Essa falta de dados tambm dificulta a coordenao dos investimentos, e seria desejvel ter uma informao mais precisa sobre a matriz de movimentao interna de mercadorias. Por afetar a organizao fsica e produtiva do territrio em sua rea de influncia, o investimento em infraestrutura de transportes gerador de externalidades. Assim, para alm da lgica de investimentos, a poltica tima de investimentos em logstica deve considerar tambm os aspectos sociais e ambientais em sua implantao. Ademais, o transporte de alta capacidade elemento do planejamento da ocupao do territrio, que se conforma de acordo com a orientao da expanso da atividade econmica. do interesse do BNDES promover a instalao das novas redes logsticas em uma conformao que permita gerar o mximo de externalidades positivas e de competitividade sistmica para a economia brasileira. Para tanto, alm de considerar as questes ambientais, os investimentos devem conter facetas de integrao regional, envolvendo, entre outros, o fomento formao de comunidades produtivas lindeiras aos trilhos das ferrovias, em contraposio realizao de projetos-tubo.15 Um possvel caminho para atingir esse objetivo combinar a execuo dos projetos ferrovirios com a implantao de rodovias alimentadoras. Dessa forma, o conjunto de desafios para o sucesso da logstica no Brasil envolve a busca (pelos agentes pblicos e privados) de um equilbrio entre o atendimento das necessidades de competitividade dos produtos brasileiros e o encaminhamento das questes sociais e ambientais resultantes da reorganizao do territrio nacional, em funo da implementao das redes logsticas. Um caminho para atingir esse objetivo conceder prioridade ao atendimento dos preceitos do zoneamento econmico-ecolgico, nos estados em que este j existe, e sua definio onde ainda est por ser implantado. Em outras palavras, h que se prestar ateno especial conotao espacial dos investimentos em transportes. Nunca demais lembrar que a busca por esse equilbrio um dos grandes temas do desenvolvimento.
15 Projetos
dedicados exclusivamente a um cliente, com transporte do ponto produtivo ao ponto exportador sem paradas intermedirias. Para um debate mais detalhado sobre o papel dos transportes no desenvolvimento, ver Barros (2006).
Referncias
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Parte IV
O BNDES e o apoio indstria
15
O setor de bens de capital: diagnstico e perspectivas
Andr Nassif Tiago Toledo Ferreira1
Alm dos argumentos tericos ou das evidncias empricas baseadas em estatsticas descritivas ou mtodos economtricos, a importncia do setor de bens de capital para o desenvolvimento econmico pode ser amparada pelas evidncias histricas: os principais pases que ilustram experincias bem-sucedidas de desenvolvimento via industrializao Inglaterra, no sculo XVIII, Estados Unidos e Alemanha, no fim do sculo XIX, Japo e Coreia do Sul, no sculo XX, e, ao que tudo indica, China, no sculo XXI promoveram a criao de vantagens comparativas na indstria de bens de capital. 2 Este trabalho tem o duplo objetivo de traar um breve diagnstico da indstria de bens de capital brasileira, com base em alguns poucos indicadores que permitem delinear o seu perfil competitivo atual, para, em seguida, apontar os setores com maior potencial de desenvolvimento ao longo da dcada em curso. O artigo contm cinco sees, includa esta introduo. A segunda seo expe um marco terico que permite justificar a importncia da indstria de bens de capital para o desenvolvimento econmico, alm de propor uma taxonomia do setor com base na qual sero apresentados os indicadores de desempenho e competitividade. A terceira
Economistas da rea de Planejamento e da rea Industrial do BNDES, respectivamente. Na elaborao deste artigo, os autores contaram com o competente apoio de Mariano Vieira na assistncia de pesquisa. Os autores so gratos a Joo Carlos Ferraz, Julio Ramundo, Mauricio Mesquita Moreira, Jorge Saba Arbache, Mrio C. de Carvalho Jr. e Fbio Giambiagi pelos comentrios e sugestes que contriburam para aprimorar a verso final. Os erros remanescentes so de inteira responsabilidade dos autores. 2 Ver Amsden (2001).
seo mapeia a evoluo do perfil competitivo da indstria de bens de capital, com base nos principais indicadores utilizados em estudos empricos de organizao industrial. A quarta seo, que se ampara nos resultados das sees anteriores, aponta as perspectivas, identifica os segmentos prioritrios e prope as principais medidas de poltica industrial e tecnolgica para o setor de bens de capital brasileiro nos prximos 10 anos. A quinta seo uma breve concluso do estudo.
A indstria de bens de capital: importncia e taxonomia proposta

A indstria de bens de capital uma das principais foras motoras do desenvolvimento econmico de um pas. Por ampliar a capacidade de produo, manter vnculos com praticamente todos os setores da atividade produtiva e, por isso mesmo, incorporar, estimular e disseminar progresso tcnico para o restante da economia, a indstria de mquinas e equipamentos exerce efeito preponderante na sustentao do ritmo de crescimento da produtividade no longo prazo. Se praticamente no h controvrsia quanto ao papel da indstria de bens de capital no desenvolvimento econmico, o mesmo no se pode dizer a respeito da seguinte questo: para os pases em desenvolvimento, a melhor opo seria permitir que a incorporao de progresso tcnico emanado das mquinas e equipamentos se manifestasse totalmente pela via da importao ou a relevncia do setor justifica medidas de poltica industrial para fomentar o desenvolvimento de determinados segmentos com maior intensidade tecnolgica? Novamente, os argumentos tericos e as evidncias empricas parecem fortalecer o argumento de que a segunda opo a mais apropriada. Em primeiro lugar, porque uma das justificativas tericas mais robustas para a defesa de polticas industriais verticais direcionadas ao setor de bens de capital sua capacidade de difundir externalidades e aglomeraes industriais marshallianas. Estas, por serem locais e especficas do pas, exigem a produo interna para o seu desenvolvimento em condies de eficincia no longo prazo.3 Para pases grandes, como o Brasil, que j conta com uma indstria de bens de capital relativamente constituda a despeito do considervel atraso (gap) tecnolgico , com mercado interno de grande dimenso e enorme perspectiva de demanda futura em diversos segmentos da indstria e do setor de servios, imenso o potencial de difuso de spillovers marshallianos ao longo da dcada de 2010.4 Em segundo lugar, as evidncias empricas mostram que as mudanas tecnolgicas que se consubstanciam no uso mais intensivo de capital tm maiores vnculos causais com o lado da produo do que com o da demanda de equipamentos.5
3 4
Ver Marshall (1890) e Krugman (1991). Esses pontos sero retomados na quarta seo. 5 Ver Greenwood et al. (1997, p. 345) e Paul e Siegel (1999). Aqui no se pretende negligenciar a importncia da demanda, mas realar que as formas mais comuns de criao e difuso de progresso tcnico originadas no setor provm do lado da oferta.
15 | O setor de bens de capital: diagnstico e perspectivas | 245
A literatura terica e as experincias bem-sucedidas de poltica industrial ensinam que a melhor estratgia a diversificao ao longo da matriz produtiva, associada especializao em nvel intraindustrial. No caso do setor de bens de capital, no resta dvida de que o caminho mais adequado para o catch-up a especializao. Essa escolha pode ser justificada por trs razes principais: i. a diversificao excessiva, usualmente fomentada por proteo comercial ou concesso indiscriminada de incentivos, pode afetar a eficincia do restante da economia; ii. em virtude da elevada complexidade do setor, cujos segmentos se distinguem pelo uso de tecnologias tradicionais, intermedirias e de fronteira, dificilmente algum pas conseguiria assegurar nveis de competitividade adequados caso optasse por eventual estratgia de excessiva diversificao; e iii. a especializao tem sido, de fato, a tendncia internacional. 6 Cabe ressaltar que, pelos vnculos diretos com os fluxos de investimento bruto, a indstria de bens de capital tende a ser uma das mais afetadas pelos ciclos econmicos de curto prazo. No por acaso, em ciclos recessivos prolongados, as empresas do setor de bens de capital tendem a operar com nveis de capacidade ociosa acima da mdia da economia, o que acaba incrementando sobremaneira seus custos fixos mdios, ameaando, assim, sua competitividade. Como o objetivo principal apontar, com base em indicadores de competitividade, os segmentos mais promissores para a especializao efetiva e potencial do setor de bens de capital, a taxonomia utilizada neste trabalho a que vincula os produtores de mquinas e equipamentos aos efetivos usurios. Essa opo consistente com o argumento segundo o qual o conhecimento acumulado via aprendizagem na utilizao de mquinas e equipamentos fomenta o avano tecnolgico contnuo, mediante as sinergias estabelecidas entre fornecedores e demandantes de bens de capital. A taxonomia proposta, baseada na Classificao Nacional de Atividades Econmicas (CNAE), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), divide o setor de bens de capital nos seguintes segmentos: i. mquinas e equipamentos tipicamente industriais;
ii. mquinas e equipamentos de energia eltrica; iii. mquinas e equipamentos de telecomunicaes; iv. mquinas e equipamentos eletrnicos e no eletrnicos para escritrio; v. equipamentos mdico-hospitalares; vi. mquinas e equipamentos agrcolas; e vii. mquinas e equipamentos de transporte.7
6 7
Ver Kupfer (1994). Essa mesma taxonomia foi utilizada em artigo anterior de um dos autores [ver Nassif (2008)].
Um breve diagnstico da indstria de bens de capital: onde estamos?

Para avaliar a evoluo recente 8 e o perfil competitivo atual da indstria brasileira de bens de capital, podem-se considerar cinco indicadores relevantes: produtividade do trabalho, gaps tecnolgicos da indstria brasileira em relao fronteira internacional, coeficientes de importao, coeficientes de exportao e vantagens comparativas reveladas. Esses indicadores sero teis para, complementados com outros elementos, detectar os segmentos da indstria com maior potencial de desenvolvimento ao longo da dcada corrente. A produtividade do trabalho um dos indicadores mais importantes para avaliar a performance de longo prazo das atividades produtivas, quer em nvel micro ou macroeconmico. O Grfico 1 mostra a evoluo da produtividade do trabalho nas indstrias de bens de capital e no setor manufatureiro brasileiro entre 1996 e 2007. De 1996 a 2002, a produtividade da indstria de bens de capital cresceu num ritmo superior da indstria de transformao. A partir de 2003, a produtividade do setor de bens de capital manteve desempenho positivo, porm inferior ao do setor manufatureiro. O Grfico 1 sugere tambm que, sobretudo a partir de 1998, a indstria de transformao como um todo mostrou uma tendncia de crescimento da produtividade bem mais estvel do que o setor de bens de capital. Com efeito, no perodo como um todo, esse setor teve incremento mdio anual da produtividade do trabalho (4,6%) significativamente inferior ao da indstria de transformao (7,2%).
Grfico 1: Produtividade do trabalho nas indstrias de bens de capital e de transformao (1996-2007) 1996 = 100
300
Produtividade do trabalho
250 200 150 100 50 0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Indstria de bens de capital
Fonte: Elaborao prpria, com base na Pesquisa Industrial Anual do IBGE.
Mais detalhes acerca da evoluo histrica da indstria de bens de capital no Brasil podem ser obtidos em Lago et al. (1979), Silveira (2002), Vermulm e Erber (2002) e Nassif (2008).
A Tabela 1 complementa o Grfico 1 ao expressar a evoluo da produtividade da indstria de bens de capital local em relao s congneres de pases latino-americanos selecionados e dos Estados Unidos, pas cuja indstria pode ser considerada, na mdia, como detentora da fronteira tecnolgica internacional. Apesar de a Tabela 1 no contemplar todos os segmentos do setor de bens de capital, o indicador utilizado, mesmo que no capte plenamente os gaps tecnolgicos existentes, auxilia a dimensionar a magnitude do avano relativo necessrio para se constituir uma indstria mais prxima dos pases mais avanados no setor. Nota-se que o ritmo de crescimento da produtividade da indstria local tem sido insuficiente para promover uma aproximao em relao fronteira. Em todos os segmentos contidos na Tabela 1, houve um aumento do gap tecnolgico da indstria de bens de capital brasileira. A expanso mais acentuada ocorreu no segmento de mquinas no eltricas, que congrega, entre outras, mquinas agrcolas, mquinas de extrao mineral e mquinas e equipamentos de escritrio. O mesmo fenmeno foi observado nos demais pases desse segmento, implicando a manuteno da posio brasileira. No entanto, ao contrrio do observado nos outros pases, os gaps tecnolgicos da indstria instalada no Brasil tambm foram ampliados em mquinas eltricas e em equipamentos de transporte. Esses resultados sugerem que a indstria de bens de capital brasileira dever fazer um enorme esforo em termos de crescimento sustentado da produtividade na prxima dcada para alcanar, na mdia, o estado da arte internacional.
Tabela 1: Gaps tecnolgicos entre a indstria de bens de capital de pases selecionados da Amrica Latina e a dos EUA Produtividade dos EUA = 100
Mquinas no eltricas
1996 Brasil Colmbia Mxico
59,24 27,96 35,65
Mquinas eltricas
1996
66,20 23,64 12,28
Equipamentos de transporte
2007
43,86 27,74 13,81
2003
24,33 12,81 15,34
2007
15,61 9,09 8,95
2003
44,14 24,02 12,10
1996
26,96 22,75 30,18
2003
20,16 22,19 31,02
2007
20,67 25,96 40,13
Fonte: PADI (Cepal).
Os gaps tecnolgicos influenciam o padro de especializao internacional, capturado pelo ndice de vantagens comparativas reveladas (VCR), o qual, como sugerido pela expresso, aponta os segmentos ou setores com maior potencial exportador relativo. Dado seu carter esttico, o ndice s consegue mapear o estado atual de determinado segmento. Logo, quaisquer concluses acerca da viabilidade de determinado segmento demandam consideraes adicionais. O mtodo de clculo do VCR aqui utilizado, proposto pelo economista francs Grard Lafay,
bastante consistente com o conceito ricardiano de vantagem comparativa.9 Segmentos com VCR positivo indicam vantagem comparativa, ao passo que segmentos com VCR negativo indicam desvantagem comparativa. Os resultados encontram-se discriminados na Tabela 2.10
Tabela 2: ndices de vantagens comparativas reveladas (VCR) 1989-2008 anos selecionados
1989
Mquinas e equipamentos tipicamente industriais Mquinas e equipamentos de energia eltrica Mquinas e equipamentos de telecomunicaes Mquinas e equipamentos eletrnicos e no eletrnicos para escritrio Equipamentos mdico-hospitalares Mquinas e equipamentos agrcolas Mquinas e equipamentos de transporte Total da indstria de bens de capital -4,58 -0,55 -0,49 -2,56 -0,62 0,16 1,57 -7,06
1996
-5,54 -0,29 -2,34 -3,33 -0,62 0,18 0,43 -11,51
2003
-11,03 -1,03 -1,18 -7,18 -0,82 0,20 1,36 -19,68
2008
-7,99 -0,72 -1,63 -3,07 -0,89 0,27 2,60 -11,42
Fonte: Elaborao prpria, com base em dados da Secex/MDIC e do IBGE. Nota: Os ndices de vantagem comparativa reveladas foram calculados com base na seguinte metodologia proposta por Lafay (1990): VCR = (1.000/PIB) x {(EXPi IMPi) (EXPi + IMPi) x [(EXP IMP) / (EXP + IMP)]} em que: EXP e IMP correspondem s exportaes e importaes, respectivamente. A adio do ndice i denota que o dado referente ao segmento i; PIB o produto interno bruto.
No surpreendente que a indstria de bens de capital brasileira como um todo no detenha condies de competitividade relativa no mercado internacional. Os nicos grupos que contam com condies de vantagens comparativas so o de mquinas e equipamentos de transporte com destaque para caminhes e nibus (inclusive cabines e carrocerias), construo e montagem de embarcaes e construo e montagem de aeronaves e o de mquinas e equipamentos agrcolas. O grupo de mquinas e equipamentos tipicamente industriais, embora conte com desvantagens comparativas para competir internacionalmente, detm alguns segmentos com VCR positivos, como o de mquinas e equipamentos para extrao mineral e construo, tanques e caldeiras, estruturas metlicas e caldeiraria pesada e geradores, transformadores e motores eltricos. O indicador de VCR importante porque sugere que, caso a opo estratgica seja aprofundar o padro de especializao, deve-se atentar para os segmentos que j contam com vantagem comparativa. No entanto, no se deve descartar o apoio a segmentos desprovidos de vantagens comparativas, sobretudo aqueles que, por deterem elevado potencial gerador e difusor de
10 Os
Para mais detalhes, ver Lafay (1990). dados detalhados contemplando os demais anos e todos os segmentos da indstria de bens de capital podem ser disponibilizados pelos autores.
inovaes, so capazes de auxiliar o ritmo de crescimento da produtividade na economia como um todo. Mesmo levando em conta os desafios e entraves a serem enfrentados, os recentes incentivos pblicos inovao tecnolgica e a enorme demanda potencial em diversos segmentos da indstria so fatores que justificam as perspectivas otimistas e o apoio ao setor. Nesse caso, preciso ter clareza acerca dos esforos necessrios para avanos na competitividade dos segmentos. A abertura comercial empreendida na dcada de 1990 redundou, com poucas excees, em aumento dos coeficientes de importao e exportao do setor, apresentados na Tabela 3.11 Os coeficientes de exportao indicam o quanto determinado setor est orientando parcelas elevadas (elevado coeficiente exportado) ou baixas (baixo coeficiente exportado) para o mercado internacional. Apesar do baixo potencial exportador j identificado na Tabela 2, os coeficientes de exportao so, atualmente, muito superiores aos de 1996. Entre os grupos cuja produo fortemente orientada para o mercado externo, destaca-se o de mquinas e equipamentos de transporte. Dentro dos grupos, alguns segmentos registram coeficientes de exportao expressivos, tais como o de construo e reparo de embarcaes, caminhes e nibus, geradores, transformadores e motores eltricos, mquinas e equipamentos para extrao mineral, motores, bombas, compressores e equipamentos de transmisso e construo e reparo de embarcaes.
Tabela 3: Coeficientes de exportao e de importao (1996-2008) em anos selecionados
Exportao / Produo
1996
Mquinas e equipamentos tipicamente industriais Mquinas e equipamentos de energia eltrica Mquinas e equipamentos de telecomunicaes Mquinas e equipamentos eletrnicos e no eletrnicos para escritrio Equipamentos mdico-hospitalares Mquinas e equipamentos agrcolas Mquinas e equipamentos de transporte Total da indstria de bens de capital 0,17 0,09 0,05 0,13 0,09 0,13 0,24 0,15
2003
0,29 0,11 0,24 0,16 0,22 0,12 0,37 0,27
2008
0,24 0,12 0,02 0,10 0,22 0,15 0,30 0,39
1996
Importao / Consumo aparente

2003
0,43 0,31 0,24 0,55 0,49 0,05 0,23 0,36
2008
0,40 0,33 0,33 0,60 0,61 0,08 0,21 0,48
0,35 0,23 0,21 0,49 0,49 0,06 0,23 0,31
Fonte: Elaborao prpria, com base em dados da Secex/MDIC e da Pesquisa Industrial Anual do IBGE. Coeficiente de exportao = exportao/produo. Coeficiente de importao = importao/consumo aparente (produo mais importao menos exportao).
11 Os
dados detalhados contemplando os demais anos e todos os segmentos podem ser disponibilizados pelos autores.
O comportamento do coeficiente de importao til para dimensionar se determinado setor tende a substituir importao por produo domstica (baixo coeficiente) ou o contrrio (elevado coeficiente). Os resultados sugerem que os coeficientes de importao no setor de bens de capital tm revelado comportamento relativamente instvel entre 1996 e 2008. De todo modo, em 2008 o indicador j alcanava 48% do consumo aparente. No surpreende que os grupos que mostram os maiores coeficientes de importao sejam os mais sofisticados tecnologicamente, como o de mquinas e equipamentos eletrnicos e no eletrnicos para escritrio e equipamentos mdico-hospitalares. J entre os grupos com menores coeficientes de importao, esto mquinas e equipamentos agrcolas e mquinas e equipamentos de transporte, no por acaso os nicos em que o Brasil conta com condies de vantagens comparativas estticas.
para o setor: aonde podemos chegar?
Proposies de poltica industrial e tecnolgica
Mapeadas as condies de competitividade da indstria brasileira de bens de capital, cabe agora analisar o potencial de desenvolvimento do setor na prxima dcada. As externalidades positivas associadas ao setor de bens de capital fundamentam a necessidade de polticas especficas para o setor. A propsito, cabe lembrar que, desde a dcada de 1950, o setor tem sido um dos alvos prioritrios da poltica industrial, cujas medidas principais variaram de especficas a um conjunto estruturado de aes. Para simplificar, podem ser demarcadas duas fases distintas: substituio de importaes, entre o incio da dcada de 1950 e o fim dos anos 1980, e ps-liberalizao comercial, a partir da dcada de 1990. Os incentivos concedidos ao setor durante a fase de substituio de importaes foram determinantes para a constituio de uma indstria de bens de capital relativamente diversificada e capacitada para atender a quase todas as finalidades. No entanto, na maioria dos casos, houve excesso de proteo e falta de critrio e monitoramento na concesso dos incentivos recebidos, o que acabou possibilitando a sobrevivncia de muitos segmentos ineficientes. Essa uma das razes principais que justificaram a necessidade de empreender o processo de liberalizao comercial na primeira metade da dcada de 1990. No resta dvida, contudo, de que em alguns setores a liberalizao comercial brasileira tambm teve suas imperfeies, em especial a velocidade e a intensidade com que foram reduzidas as tarifas de importao, uma vez eliminada a maior parte das barreiras no tarifrias. A indstria de bens de capital paradigmtica a esse respeito: figura como a mais
adversamente afetada pelas reformas implementadas na dcada de 1990, seja pelo drstico aumento do coeficiente importado em relao ao consumo aparente (de 20% para 45% entre 1990 e 1995, contra a mdia da indstria, de 6% para 15%), seja em virtude do rpido incremento da participao de empresas estrangeiras em grande parte dos segmentos.12 Mesmo levando-se em conta os impactos positivos decorrentes da liberalizao comercial, como a sada desejvel de empresas extremamente ineficientes, a reduo da variedade de produtos produzidos por firma e a retrao do grau de integrao vertical, a principal restrio relacionada ao processo de reforma comercial diz respeito, portanto, dosagem, considerada rpida e intensa demais. Em alguns segmentos de maior sofisticao tecnolgica, por exemplo, que se encontravam no meio do processo de catch-up, a desintegrao vertical foi to acentuada, que acarretou, na prtica, o desaparecimento de segmentos inteiros. Com isso, o deslocamento da produo nacional para importaes implicou gargalos na cadeia de valor, restringindo o potencial de difuso tecnolgica emanada das inter-relaes de fornecedores com usurios.13 No fim da dcada de 1990, havia espao para novas polticas destinadas a corrigir eventuais distores e aproveitar diversas oportunidades existentes. Entretanto, as medidas de poltica ficaram praticamente restritas execuo dos chamados ex-tarifrios (analisados logo adiante) e aos financiamentos convencionais do BNDES, notadamente os emprstimos da FINAME. A propsito, o principal problema das polticas pblicas entre o fim da dcada de 1990 e meados da dcada de 2000 diz respeito aos tmidos mecanismos de poltica industrial em sentido estrito (compras pblicas, incentivos fiscais etc.), bem como frgil articulao desta com os instrumentos e instituies da poltica comercial (basicamente os mecanismos de proteo aduaneira) e da poltica tecnolgica. A consolidao da prtica, ainda em vigor, da iseno das alquotas de importao para itens de mquinas e equipamentos supostamente no fabricados no Brasil (os ex-tarifrios , introduzidos em 1991) bastante ilustrativa a esse respeito.14 A condio necessria para que o importador obtenha a concesso do benefcio a inexistncia de similar nacional, cuja anlise e deciso final esto a cargo de rgos vinculados ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). O problema que a utilizao dos ex-tarifrios acaba funcionando, na prtica, como uma forma velada de
12 Esses
indicadores foram calculados pioneiramente por Moreira e Correa (1996), que tambm estimaram que a participao das empresas estrangeiras no setor aumentou de uma mdia de 41% para 64% entre 1980 e 1995 (bem acima do incremento mdio de 28% para 43%, ocorrido na indstria de transformao em igual perodo). 13 Ver Castaldi et al. (2009). 14 Ver Avellar (2008, p. 8).
rent-seeking, uma vez que os investidores, visando reduo dos custos fixos de longo prazo, passaram a reivindicar, de modo ad hoc e generalizado, o enquadramento de suas importaes de mquinas e equipamentos no referido mecanismo.15 A implementao da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), em 2004, procurou retomar no apenas a prtica de polticas industriais explcitas no Brasil, mas tambm a seletividade como um dos elementos do desenho das polticas. O setor de bens de capital foi includo entre os prioritrios.16 As medidas para o setor visavam ao adensamento tecnolgico da produo nacional, elevao das exportaes e ao crescimento da produo nacional. Alm de aes verticais, a poltica contemplou medidas horizontais, principalmente leis de incentivo inovao. Embora contando com a vantagem de ter sido introduzida num ambiente macroeconmico mais estvel e no incio de novo ciclo de expanso econmica, a PITCE no conseguiu restaurar a contento os mecanismos de articulao institucional entre as polticas industrial, comercial e tecnolgica. Mantendo como diretriz fundamental o progresso tecnolgico, a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), de 2008, representa um aprofundamento da poltica anterior, por conta da maior nfase coordenao entre as polticas e da preocupao com os problemas inerentes implementao prtica.17 O elemento mais importante da PDP o reconhecimento de que a eficcia dos mecanismos de poltica industrial depende no apenas de uma complexa articulao entre as instituies diretamente envolvidas (sobretudo as empresas e as diversas instncias governamentais) e os demais mecanismos da poltica econmica (polticas comercial, tributria, tecnolgica etc.), mas tambm do acompanhamento e do monitoramento dos esforos e resultados alcanados. Para tanto, a fixao de metas e a constituio de comits executivos setoriais representativos foram fundamentais. O setor de bens de capital foi includo como prioritrio entre os programas para fortalecer a competitividade18 , e, em comum com a PITCE, a nfase recai no desenvolvimento tecnolgico da indstria. O plano de aes para o setor conta com 52 iniciativas, segregadas em cinco categorias, a saber: desonerao tributria do investimento; financiamento produo e sua modernizao; estimulo exportao; inovao e capacitao; e engenharia e qualidade da produo. Em funo do estgio avanado de implementao do plano, 48 aes foram concludas ou esto em andamento.
15 Para
dar uma dimenso do interesse do importador de bens de capital no enquadramento nos ex-tarifrios, Braga (2007) comenta que este instrumento utilizado em parte considervel das importaes de mquinas-ferramenta (p. 49). Apenas no perodo 1993-1994, representou 60% do valor das importaes do segmento e, entre 1991 e 1996, 40%. 16 Os demais alvos prioritrios foram software , semicondutores, frmacos e medicamentos, alm das atividades ditas portadoras de futuro, como biotecnologia, nanotecnologia e energias renovveis. Ver MDIC (2004). 17 Mais informaes sobre a PDP so encontradas no captulo de autoria de Rafael Oliva e Patricia Zendron. 18 MDIC (2008).
Considerando que a PDP est ainda em fase de implantao, sua avaliao ainda requer tempo. Ainda assim, com a emergncia da crise global de 2008, o processo de coordenao foi recentemente posto prova, quando diversas instituies de poltica econmica reagiram de forma relativamente rpida e eficaz para debelar os efeitos adversos sobre o funcionamento do setor financeiro e real da economia brasileira. No setor de bens de capital, o grande destaque ficou por conta do lanamento do Programa de Sustentao do Investimento (PSI), no mbito das linhas operacionais do BNDES. Por esse programa, as taxas de juros nos financiamentos para aquisio de mquinas e equipamentos foram reduzidas em at seis pontos percentuais, alcanando 4,5% a.a. Para se ter uma ideia dos resultados do programa, no perodo inicial da crise internacional a economia brasileira crescia puxada pelo investimento e esse movimento se refletia nos emprstimos da Finame: em setembro de 2008, a mdia diria atingiu seu recorde histrico: R$ 149,6 milhes. Da em diante a queda foi forte, atingindo o seu nvel mais baixo em julho de 2009, quando a mdia diria alcanou a casa de R$ 60 milhes. Esse foi justamente o momento de lanamento do PSI. Quando o programa tornou-se operacional, houve uma reverso da tendncia de queda, e os desembolsos voltaram a crescer. Em outubro de 2009, eles j atingiam quase R$ 110 milhes (volume superior ao observado em outubro de 2008), e em dezembro de 2009 o programa alcanou uma mdia diria de desembolsos de mais de R$ 180 milhes. Por outro lado, cabe ressaltar que, embora inclua o setor de bens de capital entre os prioritrios para fins de fortalecimento da competitividade, a PDP no aponta os segmentos com maior potencial de desenvolvimento futuro. Como j discutido anteriormente, em que pese ser essa indstria uma das fontes criadoras e difusoras de tecnologia, respeitar a tendncia de especializao requisito fundamental para alcanar nveis elevados de produtividade e eficincia. Para auxiliar a consecuo desse objetivo, sero propostas algumas medidas complementares aos mecanismos gerais j contidos na PDP, visando, em ltima instncia, consolidao de um ambiente institucional que possibilite a expanso da indstria, com acmulo de conhecimento e capacitao tecnolgica. Mesmo sendo redundante, preciso ressaltar, uma vez mais, que o requisito de seletividade foi essencial na escolha dos segmentos prioritrios a serem apoiados. Para justificar a escolha destes, foram utilizados no somente os indicadores apresentados na seo anterior, mas tambm projees de investimentos que permitam apontar aqueles com maior potencial de demanda futura. As projees do BNDES apontam para um montante de investimentos em setores selecionados da indstria e da infraestrutura de cerca de R$ 747 bilhes entre 2010 e 2013, um incremento
de 37,7% (cerca de 7% a.a.) em relao ao perodo 2005-2008.19 A magnitude significativa dos investimentos projetados, sobretudo nos setores de petrleo e gs (R$ 307 bilhes) e infraestrutura (R$ 257 bilhes), refora a hiptese de existncia de enorme potencial de incremento da demanda direcionada a diversos segmentos da indstria de bens de capital fornecedores para aqueles setores, em especial mquinas e equipamentos para extrao mineral e construo e mquinas e equipamentos para energia eltrica. Associado perspectiva de forte crescimento da demanda, a anlise da evoluo recente de diversos segmentos da indstria da seo anterior apoia as proposies de poltica industrial para o setor. As propostas privilegiam os mecanismos que possam manter e/ou aumentar o nvel de produtividade das empresas do setor de bens de capital, especificamente aqueles passveis de interveno do BNDES. Embora o BNDES seja dotado de instrumentos para viabilizar a implantao das medidas propostas, parcela significativa das empresas do setor apresenta problemas fiscais que inviabilizam o acesso aos crditos da instituio. A equalizao desse passivo fundamental para ampliar a efetividade das medidas propostas nesta seo, em especial nos segmentos mais afetados pelos diversos eventos adversos da dcada de 1990 (rpida e intensa liberalizao comercial no setor, inflao elevada na primeira metade da dcada, impactos das crises internacionais ocorridas no perodo etc.). Com base na estrutura produtiva, na existncia de expertise tecnolgica efetiva ou potencial e nas perspectivas de demanda nos prximos anos, foram selecionados quatro grupos e os respectivos segmentos para fins de prioridade de poltica industrial, cujas justificativas, objetivos e medidas principais esto especificados na Tabela 4. A rigor, as medidas sugeridas na ltima coluna esto relacionadas implicitamente s linhas de crdito e a outros instrumentos que possam ser mobilizados pelo BNDES. Por se enquadrar nas respectivas justificativas apontadas anteriormente, o segmento de mquinas e equipamentos para extrao mineral e construo pode ser incorporado simultaneamente nos grupos 1 e 2. No caso dos segmentos beneficirios dos pesados investimentos projetados em petrleo e gs e infraestrutura, o prazo de maturao das medidas propostas indica urgncia na sua implantao. Por afetarem positivamente as expectativas dos agentes do setor, esses investimentos representam uma grande oportunidade para impulsionar a reestruturao setorial.
19 Os
autores agradecem a Fernando P. Puga, Gilberto R. Bora Jr. e Marcelo M. Nascimento pela gentileza de ceder os resultados das projees de investimentos.
Tabela 4: Justificativas, objetivos e diretrizes principais da poltica industrial e tecnolgica para grupos selecionados da indstria de bens de capital no Brasil
Perspectiva de demanda interna
Grupo
Segmentos
Estruturas metlicas e caldeiraria pesada; tanques e caldeiras; mquinas e equipamentos para extrao mineral e construo; mquinas e equipamentos agrcolas; construo e reparo de embarcaes Mquinas e equipamentos para extrao mineral e construo; equipamentos de energia eltrica; construo, montagem e reparo de veculos ferrovirios
Justificativas
Objetivos
Diretrizes principais
Existncia de vantagens comparativas reveladas
Elevada
Reforar a posio competitiva, manter a participao no mercado interno e expandir a participao externa
Fomento P,D & I e engenharia Ampliao das exportaes Apoio internacionalizao das empresas Consolidao, objetivando a formao de players globais Consolidao nos segmentos pertinentes, visando ao alcance de patamares eficientes de escala produtiva Apoio a investimentos nas unidades produtivas para assegurar a modernizao e a expanso Maior utilizao do poder de compra do Estado Apoio formao de parcerias com empresas internacionais Atrao de centros de P & D de empresas multinacionais Fomento P, D & I
Grande possibilidade de eliminao do atraso tecnolgico Elevada relativo atual, em virtude da elevada demanda potencial
Criar condies para as empresas aproveitarem a elevada demanda potencial, induzida pelos investimentos previstos para os prximos anos
Equipamentos de telefonia, radiotelefonia e transmisses de televiso e rdio; material eletrnico bsico; equipamentos mdicohospitalares
Segmentos com elevado poder difusor de externalidades e transbordamento tecnolgico ( spillovers) para o restante da economia
Mdia
Fomentar a criao de tecnologia no pas, bem como o estmulo transferncia e ao transbordamento de tecnologias de empresas estrangeiras para empresas nacionais Promover a reestruturao e a modernizao dos segmentos, buscando incremento de eficincia
Mquinas e equipamentos gerais; mquinas-ferramenta 4 Motores, bombas, compressores e equipamentos de transmisso
Consolidao nos segmentos pertinentes Modernizao das unidades produtivas Fomento engenharia Objetivos acima; atrao de players internacionais, quando a consolidao de empresas nacionais for insuficiente para formar grupos fortes
Segmentos Mdia tradicionais que ficaram fortemente defasados tecnologicamente pela rpida e intensa liberalizao Elevada comercial
Alm dos objetivos listados acima, expandir a capacidade produtiva
Em contraposio s medidas defensivas das dcadas anteriores, as propostas deste trabalho visam criar um ambiente propcio inovao e ao aproveitamento eficiente da escala produtiva. O principal objetivo que a indstria de bens de capital brasileira venha se pautar pela eficincia e pela capacidade inovadora no longo prazo. Pelos vnculos do setor com praticamente todo o sistema produtivo, a consecuo desse objetivo contribuiria para aumentar a produtividade agregada e sustentar o processo de desenvolvimento econmico do pas.
Concluso
Este trabalho mostrou que o processo de catch-up da indstria de bens de capital no Brasil ficou inconcluso em diversos segmentos, seja em virtude da falta de racionalidade que caracterizou a poltica industrial brasileira durante o perodo da substituio de importaes, seja por causa dos diversos episdios que afetaram adversamente o setor ao longo das dcadas de 1990 e 2000 (rpida liberalizao comercial, instabilidade macroeconmica antes da estabilizao monetria e impactos macroeconmicos decorrentes das crises internacionais do perodo, entre outros). Haja vista a reconhecida importncia do setor no domnio, na criao e na difuso de tecnologia, bem como na sustentao do desenvolvimento econmico de uma nao, fundamental que parte expressiva da oferta seja originada no pas, desde que sob condies de eficincia efetiva ou grande possibilidade de obteno de eficincia no mdio ou no longo prazo. Para isso, crucial que, na estratgia em curso de integrao economia global, as importaes de bens de capital de sofisticao tecnolgica compatvel com a fronteira internacional sejam complementadas efetiva e potencialmente com mquinas e equipamentos cuja tecnologia e produo sejam desenvolvidas no Brasil. Para isso, foram propostas neste artigo medidas destinadas a fortalecer os segmentos que j dispem de competitividade internacional, a desenvolver alguns segmentos de maior intensidade tecnolgica e a propiciar a reestruturao e a consolidao de segmentos que ficaram por algum tempo atrasados tecnologicamente. O setor de bens de capital representa quase 15% do valor adicionado pela indstria de transformao brasileira, conta com diversos segmentos prontos para competir internacionalmente e com alguns outros com elevado potencial de demanda futura, induzida, por sua vez, pelos vultosos investimentos projetados, em especial no setor de petrleo e gs e infraestrutura. Por conseguinte, so enormes as possibilidades de alcanar domnio tecnolgico em segmentos nos quais o Brasil ainda no dispe de vantagem comparativa e de aumentar expressivamente a participao da indstria no mercado global, seja via exportaes ou investimento direto no exterior. Nos segmentos de maior sofisticao tecnolgica, as metas devem ser estabelecidas para serem alcanadas em longo prazo, devendo esse ltimo ser entendido como o tempo econmico necessrio para que, induzidos temporariamente por mecanismos de incentivos pautados por racionalidade, as empresas sejam levadas a acelerar o ritmo de produtividade e a efetivar o aprendizado (catch-up).
Para os segmentos de ponta, em que a tecnologia esteja no estado da arte e nos quais so elevados os riscos de fracasso caso haja eventual tentativa de autonomia tecnolgica, a melhor poltica industrial manter as tarifas aduaneiras zeradas ou em nveis baixos eliminando, portanto, o contraproducente instrumento dos ex-tarifrios , de modo que facilite o acesso dos investidores a mquinas e equipamentos importados a preos internacionais. As crticas feitas aos exageros cometidos durante o perodo da substituio de importaes proteo excessiva que levou exagerada verticalizao, fragmentao da produo pela entrada elevada de pequenas e mdias empresas em setores sujeitos a economias de escala e ineficincia produtiva fazem todo o sentido, mas no devem servir de pretexto contrrio retomada de polticas industriais e tecnolgicas. No entanto, estas devem evitar a todo custo repetir os erros cometidos no passado. Entre as principais medidas de precauo, sugerimos proteo aduaneira relativamente baixa, concesso apenas temporria dos benefcios pblicos, bem como o monitoramento dos resultados por meio de indicadores de desempenho quantitativo e qualitativo de empresas e segmentos contemplados com incentivos. E por ltimo, mas no menos importante, seguir a recomendao feita por John Stuart Mill, o economista liberal que amparou o argumento para a proteo de indstrias nascentes h mais de um sculo: pressionar as empresas com a retirada dos benefcios pblicos, caso no mostrem desempenho em termos de aumento de produtividade e eficincia ao longo do tempo. 20 Espera-se que essa lio totalmente incorporada na estratgia bem-sucedida de desenvolvimento da Coreia do Sul desde os anos 1960 seja seguida risca pela estratgia de poltica industrial brasileira nas prximas dcadas.
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16
A reestruturao mundial da indstria automotiva: o Brasil e o papel do BNDES
Haroldo Fialho Prates Paulo Castor de Castro Tiago Toledo Ferreira1
A indstria automotiva enfrenta, neste incio de sculo, uma conjuntura desafiadora. O maior rigor da legislao ambiental e de segurana e a tendncia ao encarecimento do petrleo colocam novos desafios aos fabricantes de veculos e de seus componentes, com desdobramentos sobre a indstria instalada no Brasil. O BNDES desempenha papel ativo no setor e precisa estar preparado para apoiar a insero virtuosa da indstria brasileira nesse novo cenrio global. Alm de financiar a expanso e a modernizao do parque produtor nacional, o Banco, por meio de linhas de inovao e de engenharia, procura incentivar o fortalecimento da engenharia nacional. Este captulo divide-se em cinco sees. Depois desta introduo, a segunda seo aborda as transformaes recentes da indstria automotiva global, sendo seguida por uma seo que analisa a repercusso dessas mudanas localmente. O apoio do BNDES indstria automotiva apresentado na quarta seo. Por fim, a ltima seo apresenta os fatores que condicionaro as mudanas apresentadas nas sees anteriores.
Respectivamente, chefe de departamento, gerente e economista do Departamento de Indstria Pesada da rea Industrial do BNDES. Os autores agradecem os comentrios de Ana Cludia Alm, Fabio Giambiagi, Gustavo Zummel e Patricia Zendron. Naturalmente, eventuais imperfeies remanescentes so de inteira responsabilidade dos autores.
Transformaes recentes da indstria automotiva

A saturao dos mercados tradicionais e o crescimento das economias dos pases emergentes estimularam um processo de reorganizao da indstria automotiva, no incio da dcada de 1990. As firmas passaram a investir em diferenciao de produtos e internacionalizao da produo. Alm da implantao de unidades fabris, a busca por novos mercados envolveu investimentos significativos em engenharia para o desenvolvimento de novos produtos. Em um contexto de acirramento da concorrncia, o processo produtivo tambm sofreu transformaes significativas em busca de maior eficincia. As unidades produtivas passaram a atuar sob o regime de produo enxuta, e algumas montadoras se organizaram em consrcios modulares. Em linhas gerais, buscaram-se a flexibilizao da produo e a aproximao das linhas de produtos das filiais e subsidirias a um padro mundial. A introduo do conceito de carros regionais com plataformas compartilhadas foi essencial nesse processo, pois possibilitou a adoo de peas comuns em escala global, a promoo de ganhos de escala e maior eficincia produtiva. A maior abertura comercial, decorrente da constituio de blocos e de acordos regionais, aprofundou as transformaes em curso, ao facilitar o acesso a diferentes mercados. No entanto, o alcance da atividade exportadora da indstria automotiva limitado por diversos fatores, entre os quais a persistncia de elevadas barreiras comerciais. A indstria automotiva tambm enfrenta barreiras no tarifrias, relacionadas, principalmente, regulamentao ambiental e de segurana. A produo da indstria automotiva precisa atender a padres especficos de cada mercado, determinados por regulamentaes, estrutura socioeconmica e aspectos culturais. Custos logsticos e diversos fatores produtivos, tais como a possibilidade de obter maior controle da qualidade da matria-prima e de implantar produo just-in-time, ampliam a competitividade das empresas instaladas prximas aos mercados consumidores. Assim, paradoxalmente, apesar da maior integrao produtiva global, a atuao das montadoras assume, cada vez mais, um carter regional. A saturao dos mercados maduros deslocou o eixo dinmico da indstria automotiva para os pases emergentes, que receberam grandes investimentos das montadoras. Acompanhando esse processo de crescimento, explicitado na Tabela 1, novos grupos industriais surgiram e desenvolveram-se nos pases emergentes. Os fabricantes sul-coreanos passaram a desempenhar um papel relevante na produo de veculos automotores e, depois de um
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processo acelerado de absoro de tecnologia por meio da formao de joint-ventures com as principais empresas mundiais, diversas empresas chinesas despontaram como possveis players globais, mediante o aumento gradativo da sua capacitao de engenharia e do domnio de modernos processos de produo, apoiados numa estrutura produtiva que ainda se caracteriza por grande disponibilidade de mo de obra de baixo custo. 2
Tabela 1: Produo de automveis e veculos comerciais por origem (em milhares de unidades)
1981
Alemanha Argentina Brasil China Coreia do Sul Estados Unidos Frana ndia Japo Mxico Reino Unido Demais pases 4.116 172 780 n.d. 134 7.943 3.020 149 11.180 597 1.185 7.860 37.136
1991
5.035 139 960 709 1.498 8.811 3.611 355 13.245 989 1.454 10.477 47.283
2001
5.692 236 1.798 2.332 2.946 11.425 3.628 825 9.777 1.857 1.685 14.124 56.325
2008
6.041 597 3.220 9.345 3.807 8.705 2.569 2.315 11.564 2.191 1.650 18.523 70.527
Total
Fontes: Wards Motors Vehicles Facts & Figures (2007) e Organisation Internationale des Constructeurs dAutomobiles (OICA).
A despeito do crescimento recente das empresas localizadas em pases emergentes, nove das 10 maiores produtoras mundiais de veculos automotores ainda esto sediadas na Europa, nos Estados Unidos e no Japo, conforme ilustrado na Tabela 2. A partir do ltimo quadrimestre de 2008, a crise deprimiu fortemente os mercados automotivos mais maduros, acelerando o processo de fortalecimento dos mercados emergentes. A queda das vendas de automveis foi to drstica nos Estados Unidos e na Europa, que os governos se viram obrigados a intervir para evitar o agravamento da situao. As consequncias mais notveis da crise foram a falncia da General Motors Corporation (at 2007, a maior montadora de veculos automotores do mundo) e da Chrysler, terceira maior produtora norteamericana de veculos. 3
2 3
A montadora indiana Tata Motors tambm mereceu grande destaque, recentemente, ao lanar o veculo low cost Nano. O governo dos Estados Unidos, em associao com o governo canadense e com um fundo controlado pelo sindicato UAW (United Auto Workers), interveio diretamente para evitar a dbcle da General Motors, criando uma nova empresa a General Motors Company , que, em troca de dvidas detidas pela antiga GMC, assumiu quatro marcas e grande parte dos ativos fixos (incluindo todas as subsidirias no exterior) e do capital humano da antiga empresa. A massa falida da Chrysler transferiu grande parte dos seus ativos para um grupo formado por credores e funcionrios e pelo grupo italiano Fiat, que tem a opo de adquirir, futuramente, o controle da empresa.
A crise acelerou as mudanas em curso e explicitou a necessidade de adaptaes frente ao novo cenrio. Segundo dados do PwC Automotive Institute, a utilizao da capacidade produtiva ficou na casa de 65% em 2009, estando a maior parte da ociosidade concentrada nos mercados tradicionais. Espera-se que esse processo de transformao envolva o fechamento de fbricas, a constituio de novas alianas e, eventualmente, algumas fuses e aquisies. No bojo das mudanas, empresas sediadas em mercados emergentes podero ascender posio de lderes globais.
Tabela 2: Produo de automveis e veculos comerciais por fabricante (em milhes de unidades)
Empresa
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Toyota GM Volkswagen Ford Honda Nissan PSA Hyundai Suzuki Fiat
Origem
Japo EUA Alemanha EUA Japo Japo Frana Coreia do Sul Japo Itlia
2008
9.238 8.283 6.437 5.407 3.913 3.395 3.325 2.777 2.624 2.524 5,50%
Empresa
GM Ford Toyota Daihatsu Volkswagen DaimlerChrysler Fiat Nissan Honda Renault PSA Peugeot Citron Participao de empresas chinesas entre os 35 maiores
Origem
EUA EUA Japo Alemanha Alemanha, EUA Itlia Japo Japo Frana Frana
1998
7.582 6.556 5.210 4.809 4.512 2.696 2.620 2.328 2.283 2.247 1,02%
Participao de empresas chinesas entre os 35 maiores
Fonte: OICA.
A indstria automotiva no Brasil

No incio da dcada de 1990, a indstria automotiva passou a simbolizar o atraso tecnolgico de certos segmentos industriais brasileiros. As vendas de automveis, ainda em patamares prximos aos observados na dcada de 1970, reforavam a percepo de estagnao do setor no Brasil. O setor voltou a ultrapassar a marca de 1 milho de unidades vendidas, que j havia sido superada em 1979, somente em 1993. Desde ento, a indstria automotiva nacional vem sofrendo transformaes estruturais, resultantes da interao das mudanas em nvel global com os fatores locais. Logo na primeira metade da dcada, a maior abertura comercial, decorrente da eliminao de barreiras no tarifrias e da reduo progressiva das tarifas de importao, acirrou a competio, ao facilitar a importao de autopeas e veculos. Ainda naquela dcada, o setor foi alvo de polticas especficas, entre as quais se destacam o Programa do Carro Popular e o Regime Automotivo.
Em 1993, teve incio o Programa do Carro Popular, que reduziu o IPI incidente sobre veculos at 1.000 cc para 0,1%. Essa medida aqueceu o mercado interno e foi fundamental tanto para a especializao da produo nacional na fabricao de veculos de baixa cilindrada quanto para a incorporao de novos consumidores ao mercado automotivo. 4 Institudo por medida provisria em 1995 e convertido em lei em 1997, o Regime Automotivo constituiu um programa de incentivo ao investimento na indstria automotiva e exportao de veculos e autopeas, com regime especial de importao. O objetivo proposto pelo programa era que a produo de veculos alcanasse o patamar de 2,5 milhes de unidades em 2000. Alm de incentivos fiscais s indstrias que se instalassem nos estados das regies Centro-Oeste, Norte e Nordeste (concedidos pelo Regime Automotivo Especial, tambm institudo por medida provisria, em dezembro de 1996), o governo elevou as tarifas de importao de veculos e reduziu as tarifas e os impostos associados importao e fabricao de componentes. As montadoras tambm se beneficiaram da guerra fiscal entre os estados, que ofereceram diversos incentivos s empresas que neles instalassem suas unidades produtivas. Com o crescimento do mercado interno (exposto no Grfico 1), a estabilizao monetria, o maior potencial exportador e a melhora do ambiente econmico, o Regime Automotivo consolidou um ambiente institucional favorvel atrao de investimentos, ao proteger o mercado interno e possibilitar a instalao progressiva de novas montadoras de veculos no pas. Diversas montadoras instalaram-se no Brasil, e as empresas j instaladas abriram novas plantas e modernizaram as unidades existentes. 5 Esse ciclo de investimentos cujo montante estimado, para o perodo 1991-2001, em cerca de US$ 17 bilhes nas montadoras e de US$ 12 bilhes nos fabricantes de autopeas 6 elevou a capacidade produtiva instalada no pas para cerca de 3,5 milhes de veculos por ano.7 A estrutura da cadeia tambm refletiu as transformaes em curso na indstria. As mudanas nos processos produtivos, em particular a maior descentralizao da manufatura, fortaleceram uma categoria especial de fornecedores: os sistemistas, responsveis pela produo de
Esse padro acabou antecipando no Brasil, em mais de uma dcada, uma tendncia internacional de reduo da cilindrada dos motores (downsizing) , que surgiu nos ltimos anos, em um contexto de crise energtica, de esforo mundial para reduo da emisso de gases causadores do efeito estufa e de aumento da produo destinada aos mercados dos pases emergentes. 5 Entre 1990 e 2002, 20 novas unidades de montagem de veculos automotores foram implantadas no Brasil, alm de diversas unidades de fabricao de motores, estamparia, montagem de carrocerias, fabricao de insumos e autopeas etc. 6 Dados fornecidos pela Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores (Anfavea) e pelo Sindicato Nacional da Indstria de Componentes para Veculos Automotores (Sindipeas). Ver Santos e Burity (2002). 7 Ver Casotti e Goldenstein (2008).
componentes mais complexos e de sistemas completos. 8 Os elevados custos envolvidos na capacitao das empresas (que se tornou imperiosa quando o mercado de componentes teve sua proteo reduzida) favoreceram um movimento de reestruturao patrimonial caracterizado por fuses e aquisies que ampliaram a participao das empresas estrangeiras. Desse processo, emergiu um setor fabricante de autopeas mais concentrado e desnacionalizado. Sucessivas crises internacionais (Mxico, sia e Rssia), taxas de juros elevadas e cmbio valorizado caracterizaram uma conjuntura econmica adversa no fim da dcada de 1990, diferente daquela projetada pelo setor em meados da dcada. No limiar do sculo XXI, o Brasil detinha um parque industrial automotivo diversificado na montagem, mais concentrado na cadeia de fornecimento, relativamente desconcentrado espacialmente e com grande capacidade ociosa. A flutuao do cmbio, em 1999, seguida pela depreciao do real, ampliou a parcela da produo nacional destinada exportao. No entanto, somente em 2004 ocorreu uma retomada do setor automotivo brasileiro, movimento ancorado na expanso do mercado interno. Inicialmente, o motor do processo foi o crescimento econmico. As quedas de juros e as mudanas institucionais, que afetaram positivamente a concesso de crdito, impulsionaram a expanso do mercado interno, e as principais montadoras voltaram a apresentar resultados positivos. Em meados de 2007, surgiram os primeiros indcios de esgotamento da capacidade produtiva instalada no Brasil, quando, finalmente, os nveis de produo da indstria automotiva brasileira retornaram ao patamar que havia sido alcanado no fim de 1997. O ano de 2008 comeou com a acelerao do ritmo de crescimento das vendas no mercado interno. As projees indicavam uma expanso de mercado superior a 20%, e diversas montadoras adotaram o terceiro turno de produo. At setembro daquele ano, os resultados haviam superado as expectativas. Subitamente, em outubro de 2008, as vendas sofreram forte retrao, em decorrncia da reverso das expectativas e da contrao do crdito, provocadas pelo agravamento da crise financeira internacional. O governo brasileiro adotou diversas medidas visando restaurao do crdito e concedeu incentivos fiscais aquisio de veculos novos. Bem-sucedidas, as medidas auxiliaram na recuperao das vendas no primeiro trimestre de 2009. Apesar de as vendas no mercado interno terem crescido 11,4% em volume, em relao a 2008, o volume de produo no fim do ano, por conta da variao dos estoques e do desaquecimento das exportaes, apresentou uma pequena queda de cerca de 1%.
Powertrain (motores e transmisses), cockpit (painel de instrumentos), front end (para-choque, grades, faris) etc.
Grfico 1: Evoluo do setor automotivo brasileiro

3.500.000 3.000.000 2.500.000
Unidades
2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Produo
Licenciamento
Exportaes
Importaes
Fonte: Anfavea.
O bom desempenho do mercado brasileiro durante a crise reafirmou a posio estratgica assumida pelo setor automotivo nos ltimos anos, quando os centros de engenharia das montadoras passaram a desenvolver, no Brasil, diversos projetos de novos modelos (alguns deles a serem produzidos em outros pases). Dado um cenrio de manuteno do crescimento da economia e da expanso do crdito, o volume de vendas no mercado interno dever continuar seguindo trajetria ascendente. O maior desafio a ser enfrentado pela indstria nacional a crescente competio com as novas montadoras asiticas. Alm de ganhos de produtividade, a competitividade da indstria nacional depende do aumento da escala de produo.
A atuao do BNDES
O apoio do BNDES ao setor automotivo remonta dcada de 1950, quando o Banco participou ativamente do Grupo Executivo da Indstria Automobilstica (GEIA), responsvel pela coordenao da implantao da indstria automotiva no Brasil. Ainda nos anos 1950, o Banco apoiou a instalao da Volkswagen, da Vemag, da Fbrica Nacional de Motores (FNM) e da Willys. No entanto, o apoio do Banco representou apenas uma pequena parcela do total investido pelo setor. Ao longo dos anos 1970 e 1980, o apoio do BNDES ao setor voltou-se para os fabricantes de autopeas, por meio de financiamentos concedidos implantao e ao aumento de capacidade produtiva, ao desenvolvimento de novos produtos e melhoria da qualidade e da produtividade. O Banco tambm apoiou o fortalecimento da estrutura de capital e o reforo do capital de giro das
9
O captulo de Santos e Burity, publicado no livro BNDES 50 Anos , em 2002, fornece mais informaes acerca do apoio do BNDES ao setor, segundo uma perspectiva histrica [Santos e Burity (2002)].
2008
empresas.10 Dadas as restries ento vigentes para que o BNDES financiasse empresas controladas por capitais estrangeiros,11 o apoio s montadoras concentrou-se na concesso de financiamentos aos fabricantes de implementos rodovirios e de carrocerias para nibus (que eram, e ainda so, predominantemente, empresas brasileiras controladas por capitais nacionais) e no apoio comercializao de caminhes e nibus, por intermdio da FINAME.12 Na dcada de 1990, o Banco desempenhou papel essencial no apoio reestruturao do setor automotivo brasileiro. A participao do setor nos desembolsos totais, ilustrada na Tabela 3, superou a marca de 5,0% em 2008. Esse ndice alcanou o patamar de 7,06% em 1999, no pice do processo de transformao do setor automotivo.
Tabela 3: Desembolsos para o setor automotivo
Ano
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
(em R$ milhes) 231 250 208 808 1.274 1.557 1.282 1.459 2.654 2.575 4.718 5.186 3.065 4.603 5.923
Desembolsos
% no desembolso do Banco
3,25 2,58 1,16 4,25 7,06 6,75 5,08 3,90 7,92 6,47 10,04 10,11 4,72 5,07 4,34
Fonte: BNDES.
Entre 1997 e 2001, quando o processo de reestruturao da indstria foi mais intenso, com a instalao de novas plantas e a expanso das unidades existentes, os desembolsos do BNDES para o
10 Foram 11 Em
financiadas empresas tais como Cofap, Tupy, Braseixos, Arteb, DHB e Nakata. 1995, a Emenda Constitucional 6 revogou o artigo 171 da Carta Magna, eliminando a distino entre empresas brasileiras e empresas brasileiras de capital nacional. Desde ento, o BNDES passou a financiar indistintamente as empresas que operam no pas, sem considerar a origem do capital. 12 A Agncia Especial de Financiamento Industrial (FINAME) foi criada em 1966 como subsidiria integral do BNDES e destina-se a financiar a comercializao de mquinas e equipamentos fabricados no pas, com ndices mnimos de nacionalizao, fixados periodicamente.
setor automotivo representaram cerca de 19% do total investido no setor aproximadamente US$ 15,2 bilhes Alm de montadoras, o BNDES apoiou diversos projetos de investimento de fabricantes de autopeas, fundamentais para a adequao do parque nacional nova estrutura do setor. Desde ento, o Banco tem apoiado projetos de modernizao de unidades fabris e reestilizaes13 de veculos. O BNDES tambm desempenha papel fundamental no suporte aquisio dos veculos comerciais produzidos pela indstria automotiva nacional, por intermdio da FINAME, linha de financiamento aquisio de bens de capital, que o principal funding utilizado na aquisio de caminhes e nibus no Brasil. Dado que o sistema bancrio brasileiro concentra sua atuao em operaes de curto prazo, as linhas do BNDES so essenciais para assegurar a viabilidade desse mercado. Mais recentemente, a atuao do Banco foi ampliada, com a incorporao de autopeas e veculos comerciais no catlogo de produtos cadastrados no Carto BNDES. O apoio s exportaes representa outra frente de atuao reforada na dcada de 2000. A partir de 1999, com a introduo do regime de cmbio flutuante, as exportaes assumiram maior relevncia para as montadoras instaladas no Brasil. Em 2007, 26,51% da produo brasileira foi exportada. O apoio do Banco ao setor constitui importante vantagem comparativa para as empresas instaladas no pas. Em 2007, o BNDES lanou o Programa de Apoio Engenharia Automotiva, embrio do atual Programa BNDES Proengenharia. Concebido para viabilizar o financiamento das atividades relacionadas concepo ou reestilizao de veculos, bem como implantao, ampliao e modernizao de centros de engenharia nas empresas fabricantes de veculos e autopeas, o programa vem constituindo uma importante vantagem competitiva para que as montadoras e os sistemistas instalados no Brasil consigam atrair para o pas novos projetos (cuja elaborao , cada vez mais, dissociada da localizao da produo).14 Dada a sua longa tradio na indstria automotiva, o Brasil detm um considervel corpo de engenheiros especializados, capacitados para conceber e desenvolver projetos de novos veculos, especialmente daqueles voltados para os mercados emergentes. O fortalecimento dos centros de engenharia nacionais facilita a absoro de tecnologia e fortalece a relao das montadoras com o parque local de autopeas, ampliando, assim, a competitividade da indstria instalada no pas.
13 Reestilizaes
designam alteraes no radicais de carter predominantemente esttico nos projetos dos veculos, realizadas sobre plataformas existentes. 14 At maro de 2010, o montante aprovado de financiamentos, por meio do programa, da ordem de R$ 1,3 bilho, envolvendo 10 projetos, para os quais j ocorreu um desembolso efetivo de recursos da ordem de R$ 233 milhes, entre maro de 2007 e fevereiro de 2010.
Perspectivas futuras, o Brasil e o papel do BNDES

O futuro da indstria automotiva mundial est associado ao aumento da renda e do consumo das populaes dos pases emergentes, para os quais a indstria dever destinar a maior parte do aumento da sua capacidade produtiva, ao longo dos prximos anos. Uma importante tendncia a crescente preocupao com o aquecimento global, que dever reforar a adoo, pela maioria das naes desenvolvidas e em desenvolvimento, de medidas de combate s emisses de gases causadores de efeito estufa, redundando em uma legislao de controle de emisses veiculares cada vez mais restritiva. Outra tendncia importante a do aumento gradativo dos preos do petrleo, provocado pelo inexorvel esgotamento das suas reservas conhecidas, associado a um significativo aumento do consumo de combustveis fsseis nos pases emergentes, que fatalmente ocorrer caso os motores de combusto interna, movidos a gasolina e leo diesel, continuem a ser os principais responsveis pela propulso dos veculos automotores. Essas tendncias sinalizam caminhos para as transformaes da indstria automotiva e abrem novas perspectivas para o setor, com repercusso direta sobre as empresas instaladas no Brasil. O principal guia das mudanas tem sido a legislao ambiental, que impe limites s emisses veiculares e incentiva o desenvolvimento de novas solues tecnolgicas, bem como a tendncia de encarecimento do petrleo, que motivam a busca por tecnologias alternativas de propulso veicular. Ainda h boas perspectivas de aperfeioamento dos padres atuais de propulso veicular. A busca pela reduo do consumo de combustveis envolve medidas tais como downsizing de motores (desenvolvimento de motores mais leves, com menor capacidade volumtrica, sem perda significativa de potncia); fabricao de veculos mais leves, por meio da otimizao de projetos e da utilizao de novos materiais;15 melhorias na aerodinmica dos veculos; e introduo de novas tecnologias que aumentem a eficincia dos motores de combusto interna. No curto prazo, a utilizao de etanol e biodiesel nos motores de combusto interna (na maioria dos casos, em adio gasolina e ao leo diesel) uma alternativa para que se obtenham redues dos nveis de emisses. Sua adoo em escala global depender do
15 Espera-se
que materiais compostos e plsticos substituam, cada vez mais, o ao e outros metais na fabricao dos novos veculos (em movimento similar quele em curso na indstria aeronutica). Outra fronteira de pesquisa no estudo dos novos materiais o emprego de nanotecnologia.
desenvolvimento de diferentes alternativas para a produo de biomassa, de modo a evitar prejuzos oferta de alimentos e a superar as limitaes existentes, em diversas regies do planeta, obteno de reas cultivveis. No longo prazo, a tendncia a substituio dos padres de propulso. Se ainda no h clareza acerca do padro dominante, a eletrificao parece ser irreversvel. Introduzida com sucesso nos veculos hbridos, a propulso eltrica dever substituir, gradativamente, os motores de combusto interna. Provavelmente, diferentes padres tecnolgicos coexistiro no futuro, sendo as principais alternativas o hbrido plug-in e o puramente eltrico. No primeiro, existir um motor de combusto responsvel pela recarga da bateria, que, no segundo caso, ser recarregada exclusivamente pela rede eltrica. As grandes vantagens do hbrido plug-in residem na extenso de autonomia e na maior independncia em relao a modificaes na infraestrutura, necessrias para assegurar a recarga da bateria. Outra soluo tecnolgica, o veculo eltrico abastecido por clula de combustvel, tem custos de desenvolvimento e fabricao ainda elevados. A indstria automotiva instalada no Brasil ocupa uma posio de vanguarda tecnolgica e industrial no que diz respeito utilizao de combustveis alternativos, tais como o etanol e o biodiesel, e ao downsizing de motores e veculos. O aprofundamento dessas tendncias facilitar o acesso da produo local aos mercados de exportao. Entretanto, no longo prazo, uma insero virtuosa da indstria brasileira nos mercados internacionais depender da sua capacidade de se adequar, competitivamente, aos novos padres tecnolgicos e industriais dominantes. O BNDES tem um importante papel a desempenhar no apoio indstria automotiva brasileira, em seu esforo de insero competitiva no mercado global e de adequao industrial e tecnolgica aos novos padres dominantes. Para tanto, conta no apenas com instrumentos de financiamento aos investimentos em formao de capital fixo (Finem), comercializao de caminhes e nibus (Finame) e de pequenos utilitrios e de autopeas (Carto BNDES) e s exportaes de veculos automotores e autopeas (Exim), mas tambm, fundamentalmente, com instrumentos de apoio gerao de servios de engenharia e ao desenvolvimento de novas tecnologias no Brasil, por meio das suas linhas de financiamento engenharia e inovao.
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17
Perspectivas e desafios no setor de petrleo e gs
Ricardo Cunha da Costa Rogrio Londero Boeira Caio Britto de Azevedo1
O Brasil encontra-se atualmente em uma situao mpar no que se refere ao setor de petrleo e gs natural. O pas saiu de uma posio de dependncia de importao de petrleo ou de insegurana energtica durante o sculo passado e atingiu recentemente a autossuficincia de petrleo.2 No futuro, graas s descobertas na nova fronteira do pr-sal,3 o pas poder tornar-se exportador lquido de petrleo e derivados. Esse contexto favorvel decorre de uma srie de aes empreendidas pelo governo brasileiro h vrias dcadas. A explorao de petrleo no Brasil uma atividade centenria, pois as primeiras iniciativas datam ainda do fim do sculo XIX. Em 1941, ocorreu a primeira descoberta de campo comercial, em Candeias (BA). O foco inicial da pesquisa geolgica era em reas terrestres, mas, ao longo do tempo, os estudos mais promissores concentraram-se no mar.4 O primeiro campo offshore foi descoberto em 1968. Naquela ocasio, os preos do petrleo eram muito baixos (cerca de US$ 3/bbl5), as reservas provadas de
1 2
Engenheiros das reas de Crdito, de Insumos Bsicos e da Diretoria do BNDES, respectivamente. O Brasil produz atualmente um volume de petrleo maior do que as suas necessidades para produo de derivados. Como as refinarias brasileiras foram concebidas para processar petrleo rabe (petrleo leve), de melhor qualidade que o brasileiro da Bacia de Campos (petrleo pesado), faz-se necessrio importar petrleo leve. Enquanto houver limitaes nas refinarias para processar a totalidade da sua capacidade com carga de petrleo pesado e enquanto os campos do pr-sal no entrarem em produo em grande escala, torna-se necessrio importar petrleo leve e exportar petrleo pesado. A Petrobras estima poder aumentar a carga processada de petrleo nacional de cerca de 80%, atualmente, para 95%, em 2020. 3 Reservatrios de petrleo e gs abaixo da camada de sal que ficam aps a camada de rocha do leito marinho. 4 Atividades no mar so chamadas offshore e, em terra, onshore. 5 bbl abreviao de barril.
petrleo e gs natural (P&G) no Brasil eram bastante limitadas, de difcil extrao, e o petrleo, de baixa qualidade (baixo grau API6), o que comprometia a viabilidade de explorao e produo (E&P) na costa brasileira. A partir da dcada de 1970, quando ocorreram as duas mais graves crises do petrleo, novas polticas foram elaboradas para incentivar e desenvolver a atividade de explorao e produo no mar territorial brasileiro, com a finalidade de reduzir a vulnerabilidade do pas quanto ao suprimento de energia. Desde ento, o Brasil conseguiu reduzir seu grau de dependncia da importao de petrleo, de um patamar acima de 80% para a situao atual. Dentre vrios fatores, dois se destacam para o crescimento da produo nacional de P&G no Brasil. Primeiro, a Petrobras realizou investimentos expressivos em pesquisa e desenvolvimento (P&D) para explorao e produo de hidrocarbonetos em guas profundas e ultraprofundas.7 Segundo, houve uma mudana no marco regulatrio com a Lei 9.478/97, a chamada Lei do Petrleo, que permitiu a entrada de novos atores no mercado. Depois desta introduo, o artigo expe, na prxima seo, a evoluo do mercado brasileiro de P&G, por meio de uma anlise retrospectiva da oferta e da demanda e do marco regulatrio, como tambm de uma anlise sobre as perspectivas futuras para o setor com as descobertas do pr-sal. O contexto de perspectivas favorveis de aumento da produo com baixo risco e o aperfeioamento do marco regulatrio so tratados na terceira seo. A quarta seo aborda a questo da cadeia produtiva de fornecedores de bens e servios para a indstria de P&G. Em seguida, descrevem-se as principais linhas de atuao do BNDES, destacando-se tambm o perfil do financiamento do BNDES ao setor de P&G. Finalmente, nas concluses, faz-se um resumo das perspectivas para o setor e apresentam-se as principais aes empreendidas pelo BNDES nos ltimos anos para se adaptar a esse novo contexto e atender s demandas do mercado.
Evoluo do mercado
Esta seo aborda duas questes: o aumento da oferta nacional e a evoluo do marco regulatrio. Aumento da oferta nacional Os esforos na busca pela autossuficincia podem ser constatados pelo aumento das reservas provadas brasileiras de P&G e pela manuteno da relao entre o volume de reservas e a produo
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Classificao de acordo com o American Petroleum Institute. Quanto mais leve o petrleo, ou quanto menos tempo de processo de refino ele necessitar para produzir os derivados, maior sua graduao. 7 guas rasas vo at uma profundidade de 400 m; guas profundas, at 1.000 m; e, a partir da, so denominadas ultraprofundas.
17 | Perspectivas e desafios no setor de petrleo e gs | 277
(R/P).8 O Grfico 1 mostra a ampliao do tempo de vida mdio das reservas provadas de petrleo, que no perodo 1988-2008 passou de 14 para cerca de 20 anos. Note-se que a relao R/P do gs natural est convergindo para um patamar parecido com o do petrleo, de 20 anos, o que demonstra o melhor aproveitamento das reservas de gs, outrora considerado, muitas vezes, um empecilho produo de petrleo em acumulaes associadas de petrleo e gs.
Grfico 1: Reservas provadas de petrleo e gs natural e relao R/P no Brasil
18.000 16.000 Reservas (milhes bep) 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 2000 2004 2006 2008 2002 1988 1990 1994 1996 1998 1992 0 15 10 5 0 40 35 30 25 RP (anos) 20
GN
Petrleo
R/P Petrleo
R/P GN
Fonte: Elaborao prpria, com base em dados da ANP (2009) e MME (2008).
Nota: Relao R/P estimada com base nas reservas provadas, segundo critrio ANP, sobre produo menos reinjeo de gs natural.
Evoluo do marco regulatrio A atividade de E&P intensiva em capital e os investimentos so de elevado risco. Empresas de maior porte, com capacidade de suportar os investimentos por um longo perodo de tempo, tm mais chances de sucesso nesse mercado. Os ganhos de escala obtidos na produo e na integrao da cadeia produtiva (up-mid-downstream) so fatores adicionais para favorecer a formao de monoplio e de cartis no setor. No Brasil, onde a expectativa de descobrir petrleo na primeira metade do sculo passado era muito baixa, os riscos eram muito elevados. As empresas estrangeiras (majors) no tinham, em geral, interesse em prospectar petrleo no Brasil. Dessa forma, e tambm por outras razes de natureza fiscal e poltica, o governo decidiu estabelecer o monoplio de produo. 9 Em 1953, por meio da Lei 2.004, foi institudo o monoplio estatal da pesquisa, lavra, refino e transporte de petrleo e seus derivados. A Petrobras foi criada exatamente para exercer essas atividades.
A relao R/P das grandes petroleiras tem se reduzido ao longo dos ltimos anos, por causa do aumento das restries impostas em pases grandes produtores de petrleo ao acesso a suas reservas. Essa tendncia ser mostrada mais adiante. 9 Os recursos minerais no subsolo j eram monoplio da Unio desde a Constituio Federal de 1934.
O monoplio da Petrobras durou mais de 40 anos. Somente em 1995, a Emenda Constitucional 9 autorizou a Unio a contratar empresas privadas ou estatais para a realizao das atividades de pesquisa e lavra de jazidas de petrleo e gs natural. A Lei do Petrleo (9.478/97) regulamentou a entrada de outras empresas no mercado para atuao em todos os ramos da atividade petrolfera e foi institudo o regime de concesso para a atividade de E&P de petrleo e gs natural. De 1999 a 2008, foram realizados leiles anuais pela Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), por meio dos quais um nmero crescente de empresas nacionais e estrangeiras adquiriu os direitos exploratrios. At a dcima rodada de licitaes, realizada em 18 de dezembro de 2008, 89 grupos econmicos 47 de origem brasileira e 42 de origem estrangeira obtiveram concesses no Brasil para realizar atividades de E&P de petrleo e gs natural. importante registrar que, em 1999, os preos de petrleo encontravam-se no patamar de US$ 10/bbl.10 Mesmo em um contexto de preos de petrleo aviltados e de entrada de novos agentes no mercado, a Petrobras revelou crescimento expressivo de seus ativos. Aps 10 anos de abertura do mercado de P&G no Brasil, a Petrobras ainda detm parcela significativa do mercado brasileiro. A empresa responsvel por cerca de 95% da produo de hidrocarbonetos, detm ao redor de 97% da capacidade refino nacional, possui praticamente todos os gasodutos de transporte, afreta as duas plantas de GNL (gs natural liquefeito) e participa como acionista minoritrio de quase todas as distribuidoras de gs natural canalizado.11
Perspectivas futuras
Duas questes devem ser destacadas para mostrar o posicionamento estratgico do Brasil no mercado de P&G. Primeiro, a produo offshore tem aumentado a sua participao no mercado mundial de P&G. Segundo, h uma preocupao de pases grandes consumidores com a dependncia futura da produo dos membros da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP). A produo no Mar do Norte e no Mxico j se encontra em declnio. A estimativa do Departamento de Energia dos Estados Unidos para os prximos anos de queda gradual da produo em pases de fora da OPEP.12 Com base nessas estimativas, o mundo deve se tornar mais dependente da produo em pases nos quais os riscos geopolticos so elevados, com tenses polticas, possibilidade de guerras e conflitos e instabilidade econmica e institucional. Nesse contexto, o Brasil desponta como um agente no desprezvel para fornecimento futuro de petrleo no mercado mundial, o que tem atrado o interesse de empresas produtoras de P&G e de fornecedoras de bens e servios.
10 Em
valor no atualizado. as distribuidoras dos estados do Rio de Janeiro e de So Paulo. Para mais detalhes, ver Prates et al. (2006). 12 Ver Crdit Suisse (2009).
11 Exceto
Perspectivas de curto e mdio prazos: produo focada na camada ps-sal Dado que o setor de P&G se caracteriza por um nvel elevado de maturao dos investimentos e que a Petrobras ainda detm participao expressiva em todos os elos da cadeia produtiva, os investimentos previstos pela empresa so bastante representativos para o setor como um todo. O Plano de Negcios 2009-2013 da empresa prev investimentos de US$ 174,4 bilhes. Os investimentos no setor tm sido incrementados continuamente nos ltimos anos. Uma comparao entre os planos de investimento da Petrobras mostra que houve um aumento de 55% no valor total dos investimentos previstos para o quinqunio 2009-2013, em relao ao perodo 2008-2012. A elevao dos investimentos do Sistema Petrobras demonstra no apenas as amplas oportunidades de investimento na indstria de P&G no Brasil, mas tambm contribui para adensar a formao bruta de capital fixo na economia. Segundo as estimativas da Petrobras, o Brasil se tornar exportador lquido de mais de 1 milho bbl/dia ainda na primeira metade da dcada de 2010-2020, entrando no seleto grupo de pases fornecedores internacionais de petrleo. Alm disso, a produo domstica de gs a ser disponibilizada ao mercado interno13 passar de 32 milhes de m/dia, em 2008, para 71 milhes de m/dia, em 2013. A importao da Bolvia se manter em 30 milhes de m/dia (contrato com validade at 2019), acrescida da importao via GNL, duas plantas em fase de operao (21 milhes de m/dia) e a terceira planta adicional de GNL prevista para 2013 (13 milhes de m/dia). A demanda estimada para 2013 de 135 milhes de m/dia. Tais metas tero importantes impactos geopolticos e tecnolgicos para manuteno dessa posio brasileira no cenrio energtico nacional. A Tabela 1 mostra que a produo do pr-sal ser muito pequena em 2013, mas crescer significativamente a partir de ento. Portanto, o grosso da produo no curto e no mdio prazos advm da camada ps-sal.
Tabela 1: Projeo da produo total em mil barris de petrleo por dia (kbpd)
Ano
2006 2009 2012 2013 2015 2020
Volume total
2.298 2.757 3.494 3.655 4.153 5.729
Volume do pr-sal
0 0 0 219 582 1.815
Fonte: De Luca (2009), com base em informaes da Petrobras.
13 Parte
no desprezvel da produo de gs destinada a reinjeo, queima em flare , perda e autoconsumo. A outra parte destinada ao mercado.
Perspectivas de mdio e longo prazos: produo na camada do pr-sal As expectativas com relao ao setor de P&G no Brasil so muito promissoras, no s pela extenso das bacias sedimentares com interesse para pesquisa de hidrocarbonetos ainda no concedidas (cerca de 7 milhes de km), como tambm por cauda das recentes descobertas na camada do pr-sal. O primeiro anncio do Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) sobre reservas do pr-sal ocorreu em novembro de 2007, sete anos aps a licitao do campo de Tupi, adquirido na segunda rodada, em 2000. A Petrobras estima que haja entre 4 bilhes e 8 bilhes de barris recuperveis, em Tupi. Mais tarde, em agosto de 2008, a empresa anunciou a estimativa de reservas recuperveis no campo de Iara, em 4 bilhes de barris. Alm destes, h os campos de Jubarte (Bacia de Campos) e ao redor (no ring-fence) de Golfinho (Bacia do Esprito Santo). Os campos j declarados no pr-sal (entre 9,5 e 14 bilhes de bep) 14 so suficientes para praticamente dobrar o volume de reservas provadas em 2008 (14,1 bilhes de bep). Caso se confirmem as estimativas de reservas na camada do pr-sal (entre 70 bilhes e 100 bilhes de barris), a nova rea exploratria far o Brasil passar da atual 24 colocao entre as maiores reservas de P&G do mundo, para algo em torno da 10 colocao,15 se situando ao lado de pases como Venezuela e Nigria. Dessa forma, o pas passaria a uma posio de exportador lquido de petrleo. Destaca-se que, em quase todos os poos perfurados na Bacia de Santos, foram encontrados petrleo de boa qualidade ou gs natural. H a expectativa de que o campo de Jpiter seja de gs natural no associado, com volume equivalente ao campo de Tupi. Se isso for comprovado, o Brasil eliminaria (ou reduziria substancialmente), por um longo perodo, a sua vulnerabilidade externa em relao ao gs natural. O Plano de Negcios 2009-2013, da Petrobras, apresenta investimentos nos campos do pr-sal da ordem de US$ 28 bilhes (ou 16% do total) 16 para uma produo de 219 mil bpd 17 de petrleo e 7 milhes de m/dia de gs natural em 2013. Os campos do pr-sal respondero por quase todo o acrscimo da produo de petrleo entre 2013 e 2020. As reservas do cluster do pr-sal localizam-se a uma profundidade de mais de 6 mil m, sendo que cerca de 2 mil m so de camada de sal. H uma srie de dificuldades para
14 bep
barris equivalentes de petrleo. Como o contedo energtico do petrleo difere do contedo do gs, utiliza-se uma unidade de equivalncia para compar-los. 15 Estimativa baseada nas reservas provadas de petrleo e gs natural em 2008 com base nos dados de BP (2009). 16 O Instituto Brasileiro de Petrleo, Gs e Biocombustveis (IBP) estima que, at 2013, sero investidos US$ 40 bilhes em campos da camada do pr-sal, sendo US$ 28 bilhes da Petrobras e US$ 12 bilhes de outras operadoras. A BG j anunciou investimentos de US$ 4 bilhes e a Hess Corporation, scia da Exxon e da Petrobras no BMS-22 com 40% do campo, US$ 3,2 bilhes. 17 Barris por dia.
extrair os hidrocarbonetos depositados na camada do pr-sal, exigindo que se empreguem materiais e ferramentas especiais, com tecnologias diferentes das usuais. Primeiro, porque atravessar uma camada espessa de sal em guas ultraprofundas no uma tarefa trivial. Segundo, porque a plasticidade e a solubilidade da camada do pr-sal vo demandar tecnologias novas para manuteno da estabilidade do poo. Terceiro, porque os hidrocarbonetos esto depositados em rochas carbonticas, ambiente pouco conhecido pela Petrobras, pois sua experincia concentra-se nas rochas de arenito. Quarto, porque a produo se dar em condies de elevada temperatura e presso, com presena de gs carbnico em grande volume, que dever ser armazenado no prprio campo subterrneo.18 A Petrobras entende que essas dificuldades podem ser superadas ao longo dos prximos anos. Esforos esto sendo envidados pelo Centro de Pesquisas da Petrobras (Cenpes) e por uma rede de universidades, centros de pesquisa, laboratrios e fornecedores, no intuito de superar as dificuldades.19 Alm das dificuldades tecnolgicas, h o desafio de produzir hidrocarbonetos a uma distncia mdia de 170 km da costa brasileira, distribuindo-se ao longo de uma faixa de aproximadamente 800 km de extenso do litoral dos estados do Esprito Santo e de Santa Catarina. Aperfeioamento do marco regulatrio Dada a alta probabilidade de descobertas na camada do pr-sal, o CNPE decidiu retirar, da nona rodada de licitao, 41 dos 311 blocos que seriam ofertados. Os blocos excludos da licitao encontravam-se justamente na rea de pr-sal. O governo entendeu que esse assunto deveria ser tratado cautelosamente, de forma a preservar a soberania e os interesses do pas. Em julho de 2008, foi criada uma comisso interministerial para analisar as diversas possibilidades e sugerir as alteraes necessrias no marco regulatrio da atividade de explorao da regio do pr-sal. O objetivo da comisso foi propor ao presidente da Repblica mudanas jurdico-regulatrias que garantam a maior participao possvel do Estado nas receitas geradas pelo setor, como tambm polticas de incentivo ao desenvolvimento da indstria e da mo de obra nacionais.
18 Nos
prximos cinco anos, a Petrobras pretende obter mais informaes sobre as caractersticas dos campos, realizando testes de longa durao (TLD) e produzindo em projetos piloto. 19 A busca por solues inovadoras tem atrado at fornecedores gigantes do setor. Schlumberger e FMC j anunciaram a instalao de centro de pesquisa no Parque Tecnolgico do Rio de Janeiro, da UFRJ, na Ilha do Fundo. A Baker Hughes tambm cogita instalar centro de pesquisa no Fundo e j assinou acordo de cooperao tecnolgica com o Laboratrio de Engenharia do Petrleo da PUC-RJ para o desenvolvimento de projetos para otimizao da perfurao em rochas evaporticas, ou rochas salinas, visando explorao do pr-sal. Outras empresas, como Prysmian, Weatherford e Cameron, tambm apresentam contratos de P&D com o Cenpes.
A discusso girou em torno de trs modelos regulatrios: regime de concesses, partilha de produo e contrato de prestao de servios, este ltimo podendo se dividir em contratos com risco ou sem risco. A principal diferena entre os modelos jurdicoregulatrios diz respeito ao direito da propriedade do hidrocarboneto. 20 Com base nos estudos elaborados no mbito da comisso, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei 5.938/09, propondo o regime de partilha de produo para as reas do pr-sal e para reas estratgicas ainda no licitadas. Reserva-se Petrobras a exclusividade da operao nos blocos sob o regime de partilha. 21 importante destacar que h uma tendncia mundial de concentrao das reservas de hidrocarbonetos nas mos de empresas estatais ( national oil companies NOCs). A Tabela 2 mostra que 37% das reservas provadas so acessveis apenas s empresas estatais e 13% do acesso so limitados s empresas privadas. A despeito de ser o regime mais antigo, apenas 30% das reservas provadas esto sob o regime de concesso. O regime de partilha tem crescido nos ltimos tempos, mas compreende ainda apenas 11% das reservas provadas mundiais. Em sntese, medida que as reservas de hidrocarbonetos foram ganhando importncia na geopoltica mundial, os pases detentores de grandes acumulaes privilegiaram o fortalecimento de empresas estatais. Nesse contexto, atualmente, 61% das reservas provadas no mundo encontram-se sob o controle total ou predominante estatal.
Tabela 2: Formas de acesso s reservas provadas no mundo
Acesso limitado: NOCs dominantes 13%
Apenas NOCs (Mxico, Kuwait e Arbia Saudita)
37%
Regime de concesso
30%
Regime de partilha
11%
Iraque
9%
Fonte: Bicalho (2009).
20 Para
21 Outros
mais detalhes, ver Bain & Company e Tozzini Freire Advogados (2009). projetos de lei foram enviados ao Congresso com base nos estudos da comisso, dispondo sobre: i) a criao de empresa pblica para gerir os contratos de partilha de produo e os contratos de comercializao de petrleo e gs natural (PL 5.939/09); ii) o Fundo Social (FS), de natureza contbil e financeira, com a finalidade de constituir fonte de recursos para projetos e programas de combate pobreza, desenvolvimento da educao, cultura, cincia e tecnologia e sustentabilidade ambiental (PL 5.940/09); e iii) a cesso onerosa Petrobras de volume de hidrocarbonetos em campos ainda no licitados pela Unio (PL 5.941/09).
Fortalecimento da cadeia de fornecedores de bens e servios

O aumento da demanda por bens e servios mobilizar, nos prximos anos, grande nmero de fornecedores nacionais e estrangeiros, de forma a fortalecer a indstria nacional. A escala prevista de produo futura de P&G, a localizao geogrfica e a infraestrutura j instalada no pas oferecem uma vantagem comparativa ao Brasil, no s para atender sua demanda interna, mas tambm de outros pases do Atlntico Sul. As aes do governo para apoiar a cadeia de fornecedores de bens e servios ao setor de P&G foram consolidadas no Programa de Mobilizao da Indstria Nacional de Petrleo e Gs Natural (Prominp), criado em dezembro de 2003 com o objetivo de maximizar a participao da indstria nacional de bens e servios, em bases competitivas e sustentveis, na implantao de projetos de P&G no Brasil e no exterior. O Prominp visa remover gargalos para o atendimento das demandas do setor, no que diz respeito ampliao da capacidade produtiva e atualizao tecnolgica dos fornecedores, melhoria da qualidade dos produtos e servios e formao de mo de obra qualificada, entre outras aes. O BNDES participa, desde sua criao, dos comits do Prominp, exercendo papel importante em alguns fruns, como aquele responsvel pela elaborao da cartilha de contedo local. A metodologia de clculo da cartilha deriva do mtodo empregado no BNDES para cadastramento de mquinas e equipamentos. A ANP j utilizava o contedo local como um dos critrios na seleo de concessionrios, mas, a partir da stima rodada de licitaes, para padronizar o clculo de apurao do contedo local, a agncia adotou a cartilha de contedo local do Prominp.22 Um dos marcos iniciais de aes no mbito do Prominp refere-se recuperao da indstria naval e offshore nacional que fora a segunda maior do mundo23 do fim da dcada de 1970 at o incio da de 1980, tendo entrado em decadncia desde ento. A Petrobras exerceu papel fundamental nesse processo de recuperao, quando lanou, por meio de sua subsidiria Transpetro, programas de renovao da frota de embarcaes de apoio (Prorefam), oferecendo contratos de longo prazo (oito anos) quelas de bandeira nacional, e de modernizao e expanso da frota de petroleiros (Promef I e II).24 Mais recentemente, para atender demanda do pr-sal, a Petrobras divulgou as licitaes para a construo integralmente no Brasil de nove sondas de perfurao e parcialmente de oito FPSOs.25
22 H
uma srie de dificuldades para atender aos compromissos assumidos nas licitaes, pois os investimentos em E&P ocorrem em um perodo muito longo, s vezes entre cinco e dez anos; os preos relativos alteram-se, a estrutura da indstria modifica-se ao longo do tempo etc. H tambm uma crtica com relao ao nvel de detalhe adotado nas licitaes para apurar o contedo local de mquinas, equipamentos, componentes e servios. 23 Em compensated gross tonnage (cgt), que a medida para caracterizar o porte mdio das embarcaes construdas por estaleiro. Atualmente, a indstria naval j emprega mais de 40 mil trabalhadores, patamar observado no incio dos anos 1980. 24 Para mais detalhes, ver Costa et al. (2008) e Prates et al. (2005). 25 Unidade flutuante de produo, armazenagem e descarregamento de petrleo, do ingls floating production storage offload .
A Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), lanada pelo governo federal em maio de 2008,26 tambm priorizou a retomada da produo naval. O modelo proposto est calcado na demanda estatal por embarcaes, na desonerao do investimento, na reduo dos custos de financiamento e na criao de fundo garantidor para a construo naval para cobertura de risco de crdito e risco de performance. A poltica industrial deve iniciar as aes por algum dos pontos descritos na Figura 1, se a poltica tiver como objetivo a competitividade e a sustentabilidade da indstria em um mercado aberto.
Figura 1: Esquema de necessidades para competir em um mercado aberto
Melhor preo e qualidade
Melhor eficincia
Melhor tecnologia
Mercado aberto
Maior demanda
Maior escala
Para alcanar os resultados esperados para a produo de P&G oriundos da camada do pr-sal com um nvel satisfatrio de contedo local, h o desafio de adequar o nvel tecnolgico da indstria, ampliar a capacidade instalada e atender a padres de preo, prazo e qualidade dos bens e servios,27 se existe de fato o objetivo de ter uma indstria competitiva na esfera mundial. A indstria naval foi escolhida como ponto de partida, mas preciso envidar esforos para atrair novos agentes com condies de transferir tecnologia e ampliar a capacidade instalada no Brasil.28 importante destacar que o setor de P&G tem influncia relevante no setor de bens de capital. A ttulo de ilustrao, o investimento mdio em capital fixo (Capex) para E&P em guas ultraprofundas de cerca de US$ 13 por barril recupervel [IBP (2009)]. Ou seja, para cada barril de petrleo a ser
26 Ver 27 H
MDIC (2009). um trade-off apontado por fornecedores entre realizar investimentos para atender os padres de exigncias das empresas de P&G e de se tornar muito dependentes desse pujante setor ou continuar atendendo outros setores menos exigentes que o de P&G. Os investimentos so, em geral, significativos, sem que haja uma confirmao a priori de contratao de bens e servios pelas empresas de P&G. 28 Para ilustrar a necessidade de ampliao de capacidade e de transferncia de tecnologia, a Petrobras anunciou no primeiro semestre de 2008 a necessidade de contratao de 40 sondas e 146 embarcaes de apoio martimo, demanda estimada em funo das descobertas do pr-sal. As 12 primeiras sondas foram contratadas para serem construdas no exterior. At 2012, os estaleiros nacionais estaro com sua capacidade ocupada e nenhum deles tem, at o momento, experincia na produo de sondas de perfurao em guas ultraprofundas, necessitando, portanto, de uma associao com detentores de tecnologia.
explorado, investem-se US$ 13 em mquinas e equipamentos para faz-lo. Se, no pr-sal, estima-se que as reservas recuperveis se encontrem entre 70 bilhes e 100 bilhes de barris, o Capex necessrio para a produo desse petrleo situa-se entre US$ 910 bilhes e US$ 1,3 trilho. Entretanto, apenas cerca de um tero do reservatrio recupervel. Logo, as tecnologias que priorizarem o aumento da recuperao dos produtos do reservatrio podero garantir proporcionalmente um aumento das reservas provadas e da riqueza do pas. Faz-se necessrio, portanto, elaborar um programa de longo prazo para o desenvolvimento tecnolgico do setor, consistente com a disponibilidade de recursos humanos, materiais e financeiros. Recursos humanos devem ser desenvolvidos em conjunto com os centros tecnolgicos de formao e as empresas que aplicam e direcionam a mo de obra para experincia on-the-job. Da mesma forma, recursos materiais devem ser desenvolvidos em conjunto com empresas e instituies de pesquisas. Os recursos financeiros para essas pesquisas podem ser obtidos diretamente pelo governo, ou pelas empresas, ou por ambos. No primeiro caso, o governo direciona a pesquisa para as reas determinadas como estratgicas, como realizado na PDP, e atua como agente indutor da economia. No segundo caso, empresas que detenham uma rea estruturada de pesquisa & desenvolvimento e inovao (P&DI), com metas e objetivos bem definidos, comparando-se aos benchmarks estabelecidos internacionalmente, visam ao aumento do retorno e melhor posicionamento internacional. Finalmente, no terceiro caso, o governo trabalha induzindo a P&DI junto com as empresas que buscam se estabelecer como diferencial a oferecer ao mercado novas solues com melhor eficincia.29 Diante da perspectiva promissora de aumento significativo da produo de P&G, o Brasil oferece condies para atrair fornecedores de bens e servios. Contudo, o pas precisa sistematizar aes para criar um ambiente favorvel para o desenvolvimento e a transferncia de tecnologias e para consolidao geogrfica de importantes fornecedores da cadeia produtiva. Assim, o pas poder se tornar um novo polo de fornecimento no Atlntico Sul para suprir principalmente pases produtores do continente africano e da Amrica Latina. Para isso, necessrio atuar em alguns campos, tais como: a. fortalecimento da engenharia nacional, pois na fase de projeto so feitas as especificaes dos sistemas e subsistemas; b. identificao de elos estratgicos da cadeia produtiva para serem desenvolvidos, visando ampliao da capacidade instalada e ao aprimoramento tecnolgico; e c. melhoria da qualidade de bens e servios, de forma a proporcionar maior competitividade, respeitando ainda os requisitos de preos e de prazo de entrega.
29 Entre
os exemplos desse caso que podem ser citados est o Parque Tecnolgico da Coppe/UFRJ, no qual empresas como a americana BakerHughes e a nipo-brasileira Usiminas se instalaram.
A atuao do BNDES no setor de P&G

O BNDES tem acompanhado sistematicamente as trajetrias percorridas pelo setor de P&G e tem adotado polticas para adaptar-se s mudanas de trajetrias. Esse acompanhamento tem sido facilitado pelo fato de o Banco ter acentos no Prominp e na PDP, bem como de ter participado da comisso interministerial do pr-sal. Dadas as perspectivas de produo do pr-sal e possveis repercusses na cadeia produtiva, o BNDES teve de se reestruturar em 2009 para se adequar e atender com mais eficincia a indstria de P&G, bem como facilitar o dilogo com a indstria, associaes de classe e rgos do governo. Atualmente, o Banco tem um nico departamento para tratar de quaisquer assuntos relacionados cadeia produtiva de P&G, inclusive os fornecedores e estaleiros. O objetivo foi concentrar a estratgia e a inteligncia sobre esse setor e encurtar os canais de comunicao, antes dispersos. Alm disso, foram criados programas e linhas dedicados ao desenvolvimento da engenharia nacional e ao estabelecimento de P&DI nas empresas, como o Pr-Engenharia e as linhas Capital Inovador e Inovao Tecnolgica. Atualmente, o Banco responsvel pela coordenao de um mapeamento da capacidade instalada da indstria fornecedora de insumos, mquinas e equipamentos para P&G. importante destacar que algumas questes legais, que restringiam o acesso ao crdito, foram superadas, com a edio da Resoluo 3.647, de 26.11.2008, do Conselho Monetrio Nacional, excluindo a Petrobras e suas subsidirias e controladas das regras de contingenciamento do setor pblico (Res. 2.827/01), e com a edio da Medida Provisria 453, de 22.1.2009, que constituiu fonte adicional de recursos para ampliao de limites operacionais do BNDES, a qual foi convertida na Lei 11.948/09, em 16.6.2009. Com isso, o BNDES pde financiar atividades do setor de P&G com repasses para a Petrobras, com destaque para um nico contrato no valor de R$ 25 bilhes. Esse fato apenas posiciona, implicitamente, o BNDES como principal financiador nacional da Petrobras. Os desembolsos para o setor so mostrados no Grfico 2. O ano de 2009 foi muito influenciado pelo financiamento Petrobras para as atividades de E&P, refino e gasodutos. Os financiamentos indstria naval foram realizados com recursos do Fundo da Marinha Mercante (FMM) e destinaram-se, fundamentalmente, construo e modernizao de embarcaes de apoio s plataformas e a instalao e modernizao de estaleiros, o que se fez premente aps as licitaes dos petroleiros (Promef I e II).
O BNDES exerceu papel importante no financiamento de gasodutos de transporte e distribuio de gs natural. Muitos financiamentos foram viabilizados graas prestao de garantias de comercializao e a contratos de longo prazo de compra de gs natural com clientes que apresentavam bom nvel de crdito, com fluxo de recebveis estveis e previsveis por perodo mais extenso que o prazo de financiamento. Entretanto, como a maior parte das empresas distribuidoras de gs controlada pelos estados, estas estavam restritas s regras do contingenciamento do setor pblico. Conforme mencionado anteriormente, o parque de refino est concentrado nas mos da Petrobras e at recentemente havia restries de contingenciamento do setor pblico impostas Petrobras. Por isso, os financiamentos para refino e distribuio foram concentrados em poucas operaes. Para os projetos de E&P, as operadoras de P&G acessam, em geral, o crdito no mercado internacional com facilidade, graas sua boa classificao de risco. Ademais, produzem um bem de altssima liquidez e apresentam faturamento e lucro expressivos. Por isso, as operadoras recorreram poucas vezes ao BNDES. As principais operaes concentraram-se em desenvolvimento e produo de campos de gs natural, combustvel este escasso no mercado domstico e comercializado por meio de contrato de longo prazo, o que tem facilitado o financiamento pelo BNDES.
Grfico 2: Desembolsos por segmento de atividade da indstria de P&G
100 90 80 70 60 Em % 50 40 30 20 10 0 2003 2004 Indstria naval 2005 2006 Anos Gasodutos Refino/distribuio E&P 2007 2008 2009
Fonte: BNDES.
A partir de 2009, com as mudanas nos marcos regulatrios, que permitiram Petrobras acessar diretamente o crdito no mercado interno, dever haver mudana substancial no perfil do financiamento do BNDES para o setor de P&G. Maior participao do BNDES no financiamento ao setor provavelmente contribuir com o aumento do contedo local de bens e servios e, por conseguinte, com o fortalecimento da indstria nacional.
Concluso
Dentro de poucos anos, o Brasil dever estar produzindo volume significativo de petrleo e gs natural em guas ultraprofundas, na camada do pr-sal. Todavia, a produo em grandes volumes, transformando o Brasil em um mero exportador de petrleo, em vez de contribuir para o desenvolvimento do pas, pode causar malefcios economia se no for bem planejada. preciso evitar exportao excessiva de recursos minerais, pois ela poderia levar sobrevalorizao da moeda nacional, ameaando, assim, a competitividade da indstria nacional. A magnitude das reservas e a qualidade do petrleo do pr-sal tm atrado a ateno no s das majors do setor de P&G, mas tambm dos principais fornecedores de bens e servios para o setor, justificando a instalao de plantas e centros de pesquisas prximos produo, bem como associaes com empresas locais. H, portanto, uma grande oportunidade para o pas se tornar um polo de fornecimento mundial de bens e servios para a indstria de P&G. Os investimentos necessrios para a construo de uma estratgia de desenvolvimento consistente so vultosos. A nova fronteira de produo requer desenvolvimento de materiais, processos e tecnologias para otimizar a produo dos campos, alm de capacitao de mo de obra. Como as metas de produo so exguas, o pas precisa focar, neste primeiro momento, em alguns pontos crticos da cadeia produtiva. J foram diagnosticadas algumas premissas que a coordenao da PDP voltada para o setor de P&G deve avaliar na construo de agendas de ao. importante que o BNDES fomente a constituio de empresas competitivas internacionalmente para a fabricao de plataformas, sondas offshore e navios de grande porte, com foco na promoo de ganhos de escala e escopo. A atrao de investimentos de empresas estrangeiras em parceria com empresas nacionais deve ser feita seguindo a adequao da base legal para estimular joint ventures e transferncia efetiva de tecnologia, gerando, tambm, externalidades positivas em outros setores alm do de P&G. Para o desenvolvimento regional, como a distncia dos dois estaleiros mais modernos do Brasil, em Pernambuco e no Rio Grande do Sul, supera a distncia do primeiro costa africana, o estmulo formao de clusters deve ser ponderado pela especializao dos fornecedores de bens e servios com o acmulo de conhecimento dos Centros Tecnolgicos. Deve-se buscar tambm dar celeridade ao aprendizado e s parcerias, por meio de estmulo formao de rede de empresas inovadoras e especificaes regionais, baseando-se no fortalecimento da engenharia nacional, e almejando tambm a utilizao de projetos bsicos nacionais.
O BNDES, como protagonista da execuo da poltica industrial, deve estudar a elaborao de instrumentos de financiamento e garantia que reduzam vantagens competitivas dos estrangeiros e a atratividade de importaes, apoiando, no seu espao, mudanas no arcabouo tributrio que incide sobre as atividades do setor, em particular na cadeia de fornecedores, de forma a eliminar assimetrias de competitividade com as empresas estrangeiras. Entretanto, para isso, como fomento no s financiamento, mas tambm inteligncia e estratgia, o Banco deve atuar fortemente na reavaliao da poltica de contedo local, com a substituio do uso de ndices agregados por requisitos definidos por sistemas e subsistemas selecionados, para os quais o pas possua potencial para se tornar competitivo mundialmente. Como essa coordenao uma atividade tcnica, sua execuo deve basear-se em uma deciso de Estado que sustente um plano soberano, com metas reais, claras e bem definidas, sujeitas a revises peridicas. Tal plano tem por objetivo ampliar seriamente a participao dos brasileiros nos empreendimentos no s do setor, mas fazer crescer a indstria como um todo, alm de gerar retorno sociedade em termos de empregos qualificados, educao, respeito ao prximo e ao meio ambiente.
Referncias
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18
O apoio ao setor de tecnologia da informao
Regina Maria Vinhais Gutierrez1
O crescimento da tecnologia da informao (TI) na ltima dcada tem sido notvel. Alm do agigantamento do mercado, chama a ateno sua ampla disseminao, interligando e integrando empreendimentos e pessoas, sociedades e governos. Tal processo est longe do seu fim, na medida em que h pases e populaes ainda no includos ou includos de forma insatisfatria. Transformaes no sentido da mobilidade e da sustentabilidade da computao pessoal, iniciadas havia pouco tempo, foram impulsionadas pela crise econmica internacional. Tendncias de busca de maior eficincia e produtividade por parte dos usurios corporativos foram intensificadas, paralelamente ao crescimento da participao dos pases emergentes no mercado mundial, que vinha ocorrendo. O Brasil est entre os pases que adotaram a incluso digital como prioridade e tem realizado investimentos para expandir e democratizar o acesso informao, ao mesmo tempo em que vem configurando um quadro legal de estmulo produo e aos gastos em TI. Esse esforo em benefcio da produo est ancorado na compreenso da importncia das novas tecnologias e tambm na preocupao com os dficits comerciais crescentes associados expanso da TI, superiores a US$ 6,6 bilhes em 2008.
1
Engenheira aposentada do BNDES, ex-gerente de Estudos Setoriais da Indstria Eletrnica.
O presente artigo est dividido em seis sees, alm desta introduo. Inicialmente, apresenta-se um breve panorama da TI no mundo e no Brasil, analisando o setor pelo prisma industrial. A seguir, so examinados o segmento de software e servios de TI e as principais iniciativas de poltica industrial no Brasil. Por fim, so apresentadas as aes do BNDES em prol da TI e das indstrias associadas, bem como os desafios que surgem para os prximos anos.
A TI no mundo
O mercado de TI constitudo pelos segmentos de hardware, software e servios associados. Em uma viso tradicional, os produtos de hardware podem ser identificados como bens de informtica e os produtos (ou pacotes) de software, como programas de computador. Os servios de TI englobam tanto os servios profissionais de consultoria, integrao, suporte e treinamento quanto os servios terceirizados (outsourcing). Estes so cada vez mais comuns e envolvem a transferncia do gerenciamento da atividade terceirizada para o provedor de servios, havendo um comprometimento entre provedor e cliente formalizado por contratos de longo prazo e com clusulas de desempenho. Vises mais recentes da TI incluem tambm entre os servios a terceirizao de processos de negcio, viabilizada pelo uso intensivo da TI, o IT enabled services business process outsourcing (ITES-BPO), ou, de forma mais sinttica, IT-BPO. O mercado mundial da TI tem crescido constantemente ao longo dos ltimos cinco anos, passando de US$ 1 trilho a US$ 1,47 trilho no perodo de 2004 a 2008, segundo estatsticas da consultoria International Data Corporation (IDC) publicadas pela Associao Brasileira da Indstria de Software (Abes). notvel a sua concentrao nos Estados Unidos, cuja participao superior a um tero do total e tambm ao triplo da participao do Japo, segundo colocado. No entanto, o crescimento da TI americana no perodo foi de 24%, quase metade do crescimento do mercado mundial, que foi de 47%. Em 2008, o hardware representava 40% do mercado mundial de TI, o software, 21%, e os servios restantes, 39%. 2 Dado o aprofundamento da crise mundial e o incio da sua reverso no ano de 2009, a IDC calculou uma queda de 4,5% no mercado de TI nesse ano, prevendo para 2010 uma volta do mercado a nveis prximos de 2008, correspondente a um crescimento de 3% no ano. 3 Esse resultado deve ser impulsionado pelos pases emergentes, em particular a ndia e a China, ambos com crescimento anual acima de 10%. Para a Amrica Latina, cujo principal mercado o brasileiro, a IDC espera um crescimento de 5% em 2010.
2 3
Abes (2005-2009). IDC (2010).
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Os investimentos em hardware, segundo a IDC, devem crescer 5% em 2010, enquanto os segmentos de software e servios de TI devero ficar com taxas anuais de 2% e 3%, respectivamente, refletindo o menor crescimento das economias mais maduras, normalmente centradas em servios. Na anlise do segmento de hardware mundial, merecem destaque os microcomputadores ou personal computers (PCs). Verificou-se no incio de 2009 uma queda acentuada da sua demanda no varejo, o que ensejou vrias promoes para baixar os estoques. Entretanto, novidades como os minilaptops, ou netbooks, despertaram a ateno dos consumidores, alm de atenderem aos requisitos de portabilidade, menor preo e menor consumo de energia. A reverso da crise por meio do varejo vem ocasionando um rearranjo na oferta do segmento. Fornecedores especializados no mercado corporativo esto abrindo espao para empresas com portflios mais ajustados ao novo perfil de consumo, e esperam-se tambm movimentos de consolidao entre os ofertantes. So privilegiados produtos de menor valor, o que, somado ao fato de os preos no varejo estarem baixos, faz com que a recuperao efetiva do mercado de TI seja esperada somente para 2011. Todavia, de acordo com a IDC, o nmero de PCs vendidos tem sido sempre crescente, com 291,4 milhes de unidades em 2009, 1,3% superior ao nmero de 2008. Para 2010, esperado um nmero de 321,4 milhes de mquinas vendidas. 4
A TI no Brasil
O mercado brasileiro de TI cresceu de forma expressiva no perodo de 2004 a 2008, passando de US$ 11 bilhes a US$ 29,3 bilhes, segundo dados da IDC. No somente aumentou a sua expresso no contexto mundial, quase dobrando de 1% para 2% do mercado global, como cresceu a sua participao no mercado regional da Amrica Latina, de 41% para 48%.5 Em 2009, segundo estimativa da IDC publicada pelo Brasil Econmico, 6 o mercado brasileiro atingiu US$ 30,2 bilhes, sendo 48% desse mercado devido ao hardware, 17%, ao software, e 35%, a servios de TI. No segmento de hardware, em particular na computao pessoal, grande a dependncia dos fabricantes nacionais da importao de kits de componentes e subconjuntos eletrnicos. Isso fez com que os custos dos PCs fossem fortemente impactados pela oscilao da taxa de cmbio ocorrida no fim de 2008 e incio de 2009. A demanda dos PCs foi pressionada para baixo, o que reduziu a margem da indstria e forou a sada dos pequenos fabricantes do mercado.
4 5
TI Inside (2009). Abes (2005-2009). 6 Publicao de 11 de janeiro de 2010.
Ao longo de 2009, as compras corporativas e tambm do governo, especialmente aquelas destinadas a programas de incluso social, foram aos poucos propiciando uma recuperao do mercado, favorecida tambm pelo retorno da taxa de cmbio e da oferta de crdito situao anterior crise. De acordo com a Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica (Abinee), o nmero de PCs vendidos em 2009 foi de 12 milhes, o mesmo desempenho anual de 2008. Para 2010, a Abinee prev a recuperao do setor, com vendas superiores a 14 milhes de mquinas.7 Tambm no Brasil a recuperao do segmento vem por meio das vendas no varejo. Constatase a preferncia dos consumidores pelos portteis, laptops e netbooks, e espera-se que sua participao no mercado de PCs supere 50% j no incio de 2010. Quanto ao mercado corporativo, os investimentos em TI devem voltar ao ritmo de crescimento anterior crise, comandado pelo setor financeiro, tradicionalmente seu principal demandante. Para os prximos anos, espera-se um forte crescimento da TI como um todo, dada a atual formulao de um Plano Nacional de Banda Larga pelo governo federal, motivado pelo ainda baixo ndice de penetrao da internet nos lares brasileiros e pela pequena disponibilidade de banda larga no pas.
O segmento de software e servios de TI

No contexto mundial, o segmento conjunto de software e servios de TI passou de um valor total de mercado de US$ 617 bilhes, em 2004, para US$ 872,8 bilhes, em 2008. 8 Tambm aqui verificam-se a grande predominncia dos Estados Unidos como primeiro demandante, com mais de 38% do mercado em 2008, e, simultaneamente, um movimento de desconcentrao, com o crescimento das participaes da China, do Brasil e de outros pases. O mercado brasileiro de software e servios de TI cresceu de US$ 5,86 bilhes a US$ 14,67 bilhes no mesmo perodo, passando da 15 a 12 a posio no ranking mundial, logo atrs da China. exceo do mercado chins, que supera o brasileiro em menos de 4%, nenhum outro pas da BRIC 9 ou tradicional exportador de software e servios de TI figura entre os 15 maiores mercados mundiais. Os principais demandantes de produtos de software no mercado brasileiro em 2008, tanto os padronizados quanto os sob encomenda, foram o setor financeiro, com 24,7% de participao,
7 8
TI Inside (2010). Abes (2005-2009). 9 Brasil, Rssia, ndia e China.
e a indstria, com 23,9%.10 O governo um dos maiores usurios de software, embora participe com apenas 7% do mercado total, por trabalhar internamente com equipes de software prprias. As maiores taxas de crescimento da demanda ficaram com os setores financeiro (41,4%), de agroindstria (39,7%) e leo e gs (29,1%). Entretanto, a maior taxa de crescimento em 2008, de 57,7%, coube a Outros, sinalizando a disseminao do investimento em software por toda a economia. A evoluo do mercado brasileiro de software e servios de TI ao longo dos ltimos anos, segundo a Srie Estudos Tecnologia, mostrada no Grfico 1. Observa-se, alm dos j conhecidos segmentos de software e servios de TI, a evoluo do segmento de ITES-BPO como o de mais rpido crescimento. importante assinalar que a Srie Estudos considera o desenvolvimento de software sob encomenda como um tipo de servio de TI.
Grfico 1: Evoluo do mercado brasileiro de software
16,00 14,00 12,00 11,48 9,01 7,52 6,29 4,55 2,41 0,76 2,83 0,96 3,01 1,67 3,85 2,35 4,04
14,14
US$ bilhes
10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 2004
2005 Servios
2006 Software produto
2007 ITES -BPO
2008
Fontes: Srie Estudos Tecnologia da Informao Software (2006) e Srie Estudos Outsourcing (2009).
Embora o Brasil tenha um mercado interno expressivo, a participao do software de tecnologia nacional nesse mercado ainda baixa, calculada em 31,5% em 2008. Mais de dois teros do mercado brasileiro so atendidos por software desenvolvido externamente, apesar de ter havido um crescimento nessa participao, que era de 26,1% no ano de 2004.11 A evoluo da demanda brasileira de software, classificado segundo a sua origem, apresentada no Grfico 2.
10 Abes 11 Abes
(2009). (2005/2009)
Grfico 2: Software no mercado brasileiro

6,00 5,00 4,00 3,00 15,0 2,00 1,00 0,00 10,0 5,0 0,0 35,0 30,0
20,0
2004 Nacional padronizado
2005
2006
2007
2008 Estrangeiro
Nacional sob encomenda
% Nacional
Fonte: IDC apud Abes (2005-2009).
Os dois segmentos, software e servios de TI, so liderados no Brasil por gigantes internacionais, paralelamente existncia de um grande nmero de empresas de controle nacional. Em 2008, atuavam no mercado brasileiro de software e servios de TI 8.495 empresas, 52,2% das quais so apenas distribuidoras. Das demais, 24,5% eram desenvolvedoras de software e as restantes 23,3%, de servios. Somente 0,8% das empresas desenvolvedoras de software possuam mais de 500 empregados, enquanto 62,4% das empresas dessa categoria possuam entre 10 e 500 empregados,12 sendo estas classificadas pela IDC como de pequeno e mdio portes. Novas empresas de software e servios de TI so continuamente criadas no pas, caracterstica de um setor inovador, ao mesmo tempo em que h um processo de consolidao de empresas, fenmeno que acontece tambm em todo o mundo. A consolidao um importante fator de acelerao do crescimento, por propiciar a acumulao de competncias, o aumento de portflio de produtos e a ampliao de mercados. Esse crescimento, que fortalece a empresa no vigoroso mercado interno, fundamental na sua preparao para a competio em mbito internacional. O movimento de internacionalizao das empresas de software e servios de TI brasileiras tem tambm outras nuances, acompanhando os clientes nacionais que esto crescendo no sentido da internacionalizao ou mantendo aqueles que so incorporados a empresas internacionais. Em ambos os casos, os clientes precisam ser atendidos no exterior. Isso refora a afirmao de que a competio no mercado de TI sempre global, o que torna a atuao internacional, salvo em nichos especficos, condio de sobrevivncia.
12 Abes
(2009).
Participao (%)
25,0
US$ bilhes
As exportaes brasileiras de software e servios de TI, segundo dados da IDC divulgados pela Associao Brasileira das Empresas de Tecnologia da Informao e Comunicao (Brasscom), totalizaram R$ 2,3 bilhes em 2008,13 dos quais a maior parcela deveu-se a servios de desenvolvimento, no valor de R$ 1,65 bilho. Cabe assinalar a existncia de um mercado internacional para a terceirizao de software e servios de TI de US$ 70 bilhes, em 2008, segundo estimativas da consultoria A. T. Kearney publicadas pela Brasscom.14 Tal mercado vem sendo explorado majoritariamente pela ndia, cujas exportaes alcanaram US$ 47 bilhes no ano fiscal de 2008/2009. A parcela de maior crescimento dessas exportaes corresponde ao ITES-BPO, que atingiu US$ 10,9 bilhes no mesmo perodo, segundo dados do Ministrio da Tecnologia de Informao e Comunicao daquele pas, divulgados na internet.15 Tendo em vista esse mercado, o governo federal fixou como meta de poltica industrial para o setor a ampliao das exportaes brasileiras para US$ 3,5 bilhes, em 2010. Para tanto, foram tomadas medidas de desonerao tributria, visando reduzir os custos das empresas no pas, e de promoo da marca da TI brasileira no exterior. A ecloso da crise econmica internacional impactou particularmente a TI dos pases mais desenvolvidos, os principais importadores de software e servios de TI, que, apesar de mantida a liderana indiana, intensificaram a busca de destinos alternativos para a terceirizao. Nesse sentido, a apreciao do real tem trazido preocupaes competitividade das exportaes brasileiras. A crise econmica trouxe tambm problemas de crdito s empresas de software e servios de TI, especialmente as de menor porte. No entanto, para alm da situao conjuntural, o segmento encontra uma dificuldade adicional frente s instituies financeiras, pelo fato de possuir poucos ativos tangveis, como instalaes produtivas ou equipamentos. comum dizer-se que o principal ativo dessa indstria representado pelas pessoas que nele trabalham, significando o conhecimento e a propriedade intelectual que elas criam. Da a importncia de mecanismos de apoio diferenciado ao setor.
A poltica industrial e a TI
A Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), lanada pelo governo federal em maio de 2008, incluiu os segmentos da TI no bojo dos cinco subprogramas16 prioritrios das tecnologias de informao e comunicao (TICs), um dos programas mobilizadores em reas estratgicas.
13 TI
Inside (2009). em: http://www.brasscom.org.br/en/content/search/(offset)/10?SearchText=ito. 15 Disponvel em: http://www.mit.gov.in/default.aspx?id=84. 16 Os cinco subprogramas das TICs so: Software e Servios de TI, Microeletrnica, Mostradores de Informao (Displays), Incluso Digital e Adensamento da Cadeia Produtiva.
14 Disponvel
Aos segmentos da TI, foi atribudo o objetivo de posicionar o Brasil no contexto global como produtor e exportador relevante. A PDP veio substituir a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), criada em maro de 2004, que tinha elegido o software (e servios associados) e a microeletrnica como prioridades. A PDP estabeleceu como grandes desafios para o setor os seguintes: a insero internacional das empresas e do pas; o aumento da capacitao tecnolgica e do nvel de inovao da indstria brasileira; a consolidao empresarial para fortalecimento de grupos nacionais; e o crescimento do uso e do acesso s novas tecnologias. Esse ltimo desafio est em consonncia com o Programa de Incluso Digital estabelecido pela Lei do Bem Lei 11.196, de 2005 , que isentou das alquotas de PIS-Pasep e Cofins as vendas de microcomputadores de baixo custo, com preo de at R$ 4 mil. Ao lado de programas especficos de estmulo ao uso da TI, foi essa desonerao que deflagrou a expanso contnua do mercado de PCs verificada hoje no Brasil. Entre as vrias aes que vm sendo executadas pelo governo em favor do segmento de software e servios de TI, merecem destaque as medidas de desonerao tributria e o lanamento da marca Brasil IT, acima citados
O BNDES e o segmento de software e servios de TI

O BNDES conta atualmente com um leque bastante amplo de produtos financeiros capazes de apoiar tanto os investimentos das empresas de TI quanto os de seus clientes. Por meio de operaes diretas ou de instituies financeiras credenciadas, podem ser apoiados investimentos produtivos da indstria de TI e tambm projetos de implantao de TI em quaisquer setores da economia, da simples aquisio de um PC criao de uma complexa infraestrutura de banda larga. A constatao da importncia do mercado brasileiro de TI e da participao minoritria da tecnologia nacional nesse mercado permite concluir que estratgico o desenvolvimento de uma indstria nacional de software e servios de TI. Isso significa, para o BNDES, a criao e a manuteno de uma poltica de crdito diferenciada para o segmento. Assim, em 1997, o BNDES criou o Prosoft, atualmente denominado Programa para o Desenvolvimento da Indstria Nacional de Software e Servios de Tecnologia da Informao. Seu objetivo apoiar o crescimento, a consolidao e a internacionalizao das empresas brasileiras de software e servios de TI, como tambm estimular o adensamento tecnolgico e a melhoria de
qualidade do software e dos servios de TI nacionais e a sua crescente difuso nos mercados interno e externo. As principais premissas do programa so a ampliao da fronteira da indstria e o uso conjugado de diversos instrumentos financeiros do BNDES, o que permite que sejam apoiadas quaisquer empresas de software e servios de TI, por meio do subprograma Prosoft Empresa. H tambm subprogramas especficos para apoiar a comercializao de produtos de software de origem nacional Prosoft Comercializao e as atividades exportadoras das empresas do segmento Prosoft Exportao. Desde a sua criao e at o final de 2009, a carteira do Prosoft totalizou 248 operaes aprovadas ou contratadas, representando um comprometimento total de R$ 2.010,8 milhes, em valores originais das respectivas datas de aprovao ou contratao. Desse total, R$ 1.520,4 milhes correspondem ao Prosoft Empresa, R$ 60,8 milhes, ao Prosoft Comercializao, e R$ 429,6 milhes, ao Prosoft Exportao. O Grfico 3 apresenta a evoluo das carteiras dos trs subprogramas.
Grfico 3: Operaes contratadas (1999-2009)
1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0
Valor acumulado (R$ mil)
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
BNDES Prosoft Empresa
BNDES Prosoft C omercializao
BNDES Prosoft Exportao
Fonte: BNDES.
Verifica-se o forte crescimento do Prosoft Empresa a partir da sua renovao de 2004, ocasio em que o programa, anteriormente voltado s desenvolvedoras de software de pequeno porte, foi aberto tambm s grandes empresas e s empresas de servios de TI. Atualmente, a carteira do Prosoft Empresa est concentrada em operaes com micro, pequenas e mdias empresas (MPMEs), que, juntas, so responsveis por mais de 80% das operaes, ao mesmo tempo em que so as grandes empresas que demandam as operaes de maior vulto. As MPMEs recebem um tratamento diferenciado, manifestado por meio de medidas como o baixo piso para acesso direto ao BNDES, o apoio a todo o plano de negcios da empresa e a flexibilizao de garantias de crdito.
Empresas muito pequenas, em particular as microempresas, enfrentam enorme dificuldade para financiar o seu crescimento nos primeiros estgios de vida, nos quais contraindicado assumir endividamentos como aqueles decorrentes de operaes de crdito. Para responder a essa questo, o BNDES lanou o Criatec, programa de fundos de capital semente (seed money) que tem como objetivo proporcionar acesso a recursos de capital a micro e pequenas empresas. O BNDES tambm cotista de diversos fundos de capital de risco (venture capital ) e de capital privado ( private equity) que podem investir em empresas de software e servios de TI de diversos portes. Adicionalmente, a participao direta no capital de uma empresa est prevista como um dos instrumentos do Prosoft Empresa. Sabedor da importncia do apoio s vendas dos produtos de software e dos servios de TI como instrumento de alavancagem das empresas, o BNDES criou os subprogramas Exportao e Comercializao na reformatao do Prosoft ocorrida em 2004, o que pode ser constatado no exame do Grfico 3. O Prosoft Exportao vem crescendo em degraus, correspondendo a poucas operaes de grandes empresas, consequncia da pequena tradio brasileira em exportao de software e servios de TI. As exportaes das MPMEs so realizadas em escala muito pequena, muitas vezes por meio de grandes empresas em torno das quais orbitam. Da a concentrao das operaes do Prosoft Exportao em grandes empresas. J a comercializao de software nacional no mercado interno pode ser apoiada pelo Prosoft Comercializao e tambm pelo Carto BNDES. Este tem atrado grande nmero de operaes de baixo valor individual, cabendo ao outro subprograma as operaes de maior vulto. O agregado dos dois instrumentos em 2009 atingiu uma carteira de R$ 187,5 milhes, distribuda por 6.652 operaes.
Comentrios finais: quais so os desafios?

O crescimento da participao brasileira no mercado mundial de TI provavelmente ser acelerado no futuro prximo em funo da crise econmica mundial e da rpida recuperao da economia brasileira. Em decorrncia, a priorizao do mercado brasileiro de TI por atores internacionais deve ser intensificada. Nesse momento, cabe ao Estado brasileiro, e ao BNDES em particular, tirar proveito da oportunidade que representam o mercado interno e o investimento direto estrangeiro para fortalecer o processo de expanso da TI e de gerao de tecnologia no pas.
A forte dependncia de tecnologia e componentes importados da indstria brasileira de hardware, materializada pela simples montagem de kits, pode e deve ser diminuida pela atrao de novas plantas de fabricao de componentes eletrnicos, favorecendo o adensamento da cadeia produtiva eletrnica, bem como as exportaes do setor. Nesse sentido, faz-se necessria uma postura proativa de sensibilizao de grandes atores internacionais, por meio da divulgao do pas e do prprio BNDES, alm do financiamento preferencialmente por operaes de participao em capital. Na inaugurao de uma nova atuao internacional do Banco, novas e diferentes formas de realizao dessas operaes precisaro ser concebidas, envolvendo investimentos em empresas estrangeiras e participao no bloco de controle de empresas, por exemplo. Alm da ampliao da malha produtiva interna, fundamental o adensamento tecnolgico da TI brasileira. Como exemplificado pelo software, em que a participao da tecnologia nacional no mercado interno minoritria, apesar do grau de prioridade conferido ao setor na poltica industrial do governo federal a partir de 2004, verifica-se a necessidade de continuidade das aes de fomento ao setor por perodos bem mais longos. preciso persistncia e proatividade, especialmente quando tais aes envolvem agentes pblicos. A utilizao do poder de compra do governo como indutor de um processo de fortalecimento da tecnologia nacional, por exemplo, at hoje carece de regulamentao. Tambm a negociao com grandes atores internacionais para a implantao no pas de centros de competncia em hardware, software ou servios de TI tem contado apenas com algumas tmidas iniciativas regionais ou isoladas. O lanamento da marca Brasil IT, que visa divulgao da vocao tecnolgica do pas no exterior, uma iniciativa positiva, mas ainda muito recente. A formao de recursos humanos qualificados, inclusive com domnio da lngua inglesa, fundamental para o atingimento de quaisquer objetivos da produo de tecnologia exportao de servios de TI, ainda est abaixo das necessidades do setor. H que se reconhecer o trabalho de desonerao tributria da mo de obra empregada em software e servios de TI, porm sem perder de vista que essa apenas uma das etapas de um processo muito complexo. Este envolve, alm do treinamento, a criao de uma infraestrutura moderna de desenvolvimento de produtos e processos, disponibilizada para uso por agentes pblicos e privados, tanto de ensino como empresariais. Quanto ao BNDES, os dados apresentados apontam para o sucesso de iniciativas como o Prosoft e o Criatec. Entretanto, o pequeno espao do software de origem nacional no mercado brasileiro, por exemplo, um indicador da fragilidade dessa indstria no pas, que sinaliza a impor-
tncia da manuteno e da expanso desses programas. A anlise do setor de TI como um todo revela a grande carncia de polticas e de instrumentos de crdito, espao a ser preenchido pelo BNDES, em seu papel catalisador. As empresas brasileiras, em particular as desenvolvedoras de hardware, hoje atuando em nichos ou segmentos particulares, devem contar com o apoio do BNDES para a ampliao dos seus investimentos em tecnologia, reposicionamento no mercado e expanso internacional. Para tanto, o BNDES j dispe de um amplo leque de instrumentos financeiros, embora sua eficcia possa ser limitada se no houver a conscincia por parte do setor produtivo da oportunidade e, principalmente, da necessidade dessa parceria. Cabe s empresas o papel nico de ocupar o espao da concepo e da produo de solues que viabilizem o atendimento do mercado brasileiro e suas necessidades de democratizao do acesso e do uso da TI. O governo vem paulatinamente disponibilizando ao setor uma srie de instrumentos, que vo de dispositivos legais a mecanismos de crdito a investidores e clientes. Todavia, para viabilizar esse projeto, fundamental a adeso do setor privado. O crescimento acelerado por meio da consolidao de grupos nacionais em torno de plataformas competitivas j foi apoiado pelo BNDES em operaes de participao acionria e deve ser intensificado. Operaes estruturadas de fuso e aquisio de ativos, no Brasil e no exterior, em torno de grupos atuantes nos segmentos de hardware e software e servios de TI, devem estar na pauta de prioridades do Banco. Espera-se que o avano das prticas de governana corporativa das empresas, decorrente do prprio relacionamento com o BNDES, desemboque na realizao de operaes no mercado de capitais. No entanto, para que tudo isso seja possvel, primordial uma nova cultura empresarial, que vise mais associao que simples competio localizada.
Referncias
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da
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Disponvel em: http://www.tiinside.com.br. Acesso em: 15.2.2010.
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A indstria farmacutica nacional: desafios rumo insero global
Pedro Lins Palmeira Filho Luciana Xavier de Lemos Capanema1
A indstria farmacutica, fortemente baseada em cincia e tecnologia, apresenta-se como uma forte indutora e difusora de tecnologias avanadas na economia. Em 2005, nos Estados Unidos, os investimentos em pesquisa e desenvolvimento (P&D) industrial (federais e privados), realizados na indstria farmacutica, atingiram a soma de US$ 34,8 bilhes, representando 15% de todo o investimento em P&D industrial em todos os setores da economia. Do ponto de vista apenas dos gastos governamentais, o investimento em P&D na rea de sade, nos Estados Unidos, perde apenas para aqueles realizados em defesa. 2 Alm de seu papel indutor das novas cincias, o desenvolvimento da indstria farmacutica parece contribuir de forma positiva para duas variveis caras a qualquer governo a econmica e a social. Assim, dada a relevncia do objeto, este captulo pretende discutir, na segunda seo, a trajetria recente dessa indstria. Na terceira seo, mostra-se a situao atual da indstria farmacutica brasileira. A atuao do BNDES no setor abordada na quarta e na quinta sees. A sexta e ltima seo apresenta uma reflexo sobre mudanas na dinmica setorial e suas consequncias, bem como os riscos e oportunidades para a ao de atores privados e governamentais, entre eles o BNDES.
Respectivamente, engenheiro, chefe do Departamento de Produtos Intermedirios Qumicos e Farmacuticos da rea Industrial e doutorando em Gesto e Inovao Tecnolgica pela EQ/UFRJ; e engenheira e gerente do AI/DEFARMA. 2 National Science Foundation (2008).
Trajetria recente
No Brasil, o investimento em P&D farmacutico revela-se de forma bem distante do quadro observado nos Estados Unidos. O mercado farmacutico brasileiro, apesar de figurar entre os 10 maiores em nvel global, no foi capaz de induzir a presena de uma indstria farmacutica integrada e com razovel grau de densidade tecnolgica. Essa indstria apresenta-se concentrada quase que exclusivamente nas atividades de produo de medicamentos e marketing.3 Ao longo da trajetria de industrializao brasileira, atividades mais intensivas em tecnologia e em cincia, relacionadas sade, no foram incorporadas atividade industrial ao longo de toda a cadeia farmacutica. A pesquisa e o desenvolvimento em sade para prospeco e validao de novos alvos teraputicos com base no entendimento dos mecanismos das patologias a nvel molecular, o desenvolvimento e a produo de insumos farmacuticos ativos para o ataque a esses alvos, seja pela rota da tradicional sntese qumica ou pela moderna biotecnologia, demandam competncias raramente observadas nas empresas e instituies cientfico-tecnolgicas nacionais. Em suma, a situao configura-se naquilo que Luciano Coutinho denominou de especializao regressiva.4 Diversos foram os fatores que contriburam para tanto. A conjuntura macroeconmica desfavorvel, associada s elevadas taxas de rentabilidade auferidas pelas empresas com a comercializao de medicamentos similares, contribuiu para o desinteresse das farmacuticas nacionais na acumulao de capacidade tecnolgica necessria para a atividade inovadora sustentvel nas empresas. Um frgil sistema de inovao e um longo perodo sem a presena de polticas ativas para essa indstria adensam o conjunto de fatores que parecem explicar a ausncia de atividade inovadora sistemtica na indstria farmacutica brasileira. A realidade adversa, contudo, no ofusca a necessidade do pas de perseguir o catch up no setor farmacutico. Este se mostra no s como desejvel, ao possibilitar maior insero nacional em atividades de maior intensidade tecnolgica e permitir melhorias nos termos de troca a favor do Brasil, mas tambm como estratgico, visando reduo da vulnerabilidade da poltica nacional de sade. 5 O reconhecimento das externalidades positivas do investimento na cadeia farmacutica voltou a ser explicitado no Brasil somente a partir de 2004, quando esta foi includa como setor estratgico no novo esforo de formulao e operacionalizao de uma poltica industrial ativa. Essa viso, que parece sofrer cada vez menos questionamentos, em conjunto com importantes
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Frenkel (2002). Coutinho (1997). 5 Gadelha (2006).
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avanos no marco regulatrio para essa indstria, possibilita uma reflexo otimista sobre as chances reais do pas de alcanar uma posio mais central no complexo industrial da sade, vis--vis o cenrio global de competio. No entanto, antes mesmo disso, em 1999, identificava-se a regulamentao do segmento de medicamentos genricos como um marco relevante para a indstria farmacutica brasileira. A partir de ento, empresas nacionais vm ocupando significativos espaos competitivos. Apesar do movimento favorvel, no existem indcios de que esse posicionamento tenha conduzido, automaticamente, a investimentos mais arrojados em inovao. Como salientam Quental e outros autores, aps uma pesquisa com os principais produtores nacionais, a poltica de medicamentos genricos, por si s, no incentivou a produo local de insumos farmacuticos ativos (farmoqumicos) e no promoveu a inovao. Segundo a pesquisa, as empresas produtoras de genricos que tm alguma ao efetiva para o desenvolvimento de produtos inovadores constituem excees.6 Assumindo, contudo, o carter evolucionrio da inovao,7 possibilitada pela acumulao de capacidades tecnolgicas nas empresas, razovel supor que a produo de genricos, principalmente aqueles com alguma complexidade de formulao, promova a internalizao de competncias tecnolgicas que, posteriormente, possam ser utilizadas para o desenvolvimento de produtos inovadores. Ao analisar o processo de catch up coreano, Kim parece corroborar essa hiptese, pois defende que as habilidades e atividades desenvolvidas para a atividade de engenharia reversa podem ser transformadas, sem muita dificuldade, em atividades denominadas de P&D. Em outras palavras, a inovao exige um acmulo de competncias que se inicia com aquelas necessrias imitao ou ao que o autor denomina de imitao criativa.8 Outro marco recente de fundamental importncia para os destinos da indstria farmacutica nacional foi a adeso do Brasil, em 1996, aos acordos internacionais sobre propriedade intelectual TradeRelated Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS). Esse movimento imps uma sria restrio para a continuidade da estratgia de cpia para os players nacionais. Estes, de forma conservadora, poderiam prolongar a estratgia de cpia, agora, entretanto, restrita a medicamentos antigos com patente j expirada. Outra vertente estratgica, de certo mais arrojada, seria fundamentada na construo de capacidades tecnolgicas que permitissem s empresas nacionais almejar uma atividade inovadora sistemtica, a fim de manter suas perspectivas de ganhos futuros. Do ponto de vista das filiais brasileiras de empresas multinacionais, a promessa era que, aps o reconhecimento das patentes farmacuticas, essas empresas deslocassem para o Brasil atividades de maior valor agregado.
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Quental et al. (2008). Bell e Pavitt (1993) e Kim (2005). 8 Kim (2005).
De fato, o que se percebeu aps a adeso brasileira ao acordo TRIPS no setor farmacutico foi, em certa medida, desalentador. As multinacionais no deslocaram para o pas atividades relacionadas inovao. Muito pelo contrrio: j a partir da abertura comercial do incio dos anos 1990, diversas plantas de produo foram fechadas no pas. Nesses casos, sobrou para o Brasil a ponta comercial da operao dessas empresas estrangeiras. Movimentos opostos a essa tendncia mostraram-se como excees. Hoje, mais de 10 anos depois do reconhecimento de patentes farmacuticas no pas, no existem indcios que apontem para uma mudana do quadro. Em pesquisa sobre o fluxo de depsitos de patentes no Brasil, no perodo aps a adeso ao TRIPS, Laforgia e outros autores concluem que as relaes entre proteo de patentes e performance inovadora foram bem menos diretas do que usualmente assumido, mesmo no setor farmacutico.9 Os autores sugerem que a proteo patentria no condio suficiente para promover a inovao na indstria farmacutica, se no existirem competncias internalizadas para tal. Em conjunto com a centralizao das atividades de P&D por parte das grandes empresas multinacionais em torno de suas matrizes, a ausncia de aes que promovam a internalizao de capacidades tecnolgicas para a inovao nas empresas nacionais parece fechar um crculo vicioso que vem impedindo a indstria farmacutica brasileira de se inserir no mercado global com razovel nvel de competitividade. O momento parece ser de encruzilhada. Ser ainda possvel planejar e colocar em marcha polticas pblicas e estratgias empresariais que fortaleam a competitividade da cadeia farmacutica brasileira, objetivando ganhos econmicos e sociais para o pas? Ou estaria o jogo j perdido para a meta de enraizar de vez essa cadeia no Brasil? As prximas sees buscam explorar o momento atual, o apoio do BNDES, bem como os desafios futuros e as possibilidades de atuao da instituio.
Indstria farmacutica brasileira situao atual

Segundo a Federao Brasileira da Indstria Farmacutica (Febrafarma), em 2008 o mercado farmacutico brasileiro ocupava a nona posio no ranking do mercado farmacutico mundial (varejo farmacutico), registrando vendas de US$ 17,13 bilhes. Apesar de apresentar um crescimento contnuo em reais desde 1997 (e tambm em dlares, a partir de 2003), a indstria farmacutica nacional tem registrado crescimento modesto em unidades comercializadas. No perodo de 2003 a 2008, o crescimento anual composto, em unidades, foi de 3,6%. Cabe ressaltar que somente em 2008 a indstria atingiu volumes no mesmo patamar de 1997.
Laforgia et al. (2008).
O mercado farmacutico brasileiro, sob o prisma da oferta, foi significativamente alterado nos ltimos anos. As empresas nacionais, que, em 2000, respondiam por cerca de 28,2% do valor das vendas de medicamentos, em 2008 j haviam aumentado sua participao para 43,0%, segundo dados da Febrafarma.10 Essa maior participao do capital nacional no setor deu-se aps a regulamentao dos medicamentos genricos no pas em 1999. A Lei 9.787/99, mais conhecida como a Lei dos Genricos, possibilitou uma interessante e, at agora, duradoura insero da indstria farmacutica de capital nacional. Algumas empresas de capital nacional experimentaram expressivo crescimento com a explorao do segmento de medicamentos genricos, ou seja, aqueles comercializados sem marca, pelo nome do princpio ativo, e bioequivalentes ao produto original ou de referncia. A introduo dos medicamentos genricos apontada como uma experincia de sucesso na integrao das polticas sociais voltadas para o maior acesso da populao a medicamentos com qualidade garantida, com as polticas econmicas voltadas para o desenvolvimento industrial.11 O desinteresse de grande parte das empresas multinacionais instaladas no pas, associado rpida resposta das empresas nacionais, resultou na predominncia do capital nacional no mercado brasileiro de genricos. No fim de 2008, quatro grupos nacionais (EMS, Medley, Ach e Eurofarma) concentravam quase 80% do mercado de medicamentos genricos no Brasil. preciso salientar, no entanto, a atuao diferenciada do grupo francs Sanofi-Aventis, que, em abril de 2009, adquiriu a empresa Medley pela soma de R$ 1,5 bilho, assumindo a liderana no mercado brasileiro de genricos. Embora as principais empresas nacionais, atuando em maior ou menor grau com medicamentos genricos, tenham crescido e se modernizado, ainda esto longe de atingir um porte que lhes permita capturar significativas economias de escala e escopo, participando de forma competitiva no cenrio global. A ttulo de comparao, a soma do faturamento das oito maiores empresas de capital nacional da carteira do BNDES Profarma, em 2008, representou cerca de 9% do faturamento da Pfizer, lder da indstria farmacutica global. A estrutura da oferta na indstria farmacutica nacional pode ser visualizada na Tabela 1, sob a forma das participaes de mercado em 2008. No fim desse ano, registravam-se 385 empresas, sendo 310 de capital nacional e 75 de capital estrangeiro. Observa-se que as 10 maiores empresas do setor representaram cerca de 44% do mercado brasileiro. Desse grupo, no fim de 2008, quatro empresas eram de controle nacional, a saber: Grupo EMS, Medley, Ach e Eurofarma. Vale ressaltar que, em 2003, havia apenas uma empresa de capital nacional entre as 10 maiores, a Ach, com 2,8%
10 Febrafarma 11 Quental
(2008). et al. (2008).
de market share. O quadro de participaes de mercado aponta uma clara estrutura de oligoplio, na qual apenas 2,6% das empresas respondem por 43,6% do mercado, refletindo a mesma situao em nvel global.
Tabela 1: Participaes de mercado Indstria farmacutica brasileira (2008)
Ranking
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Laboratrios
Grupo EMS Sanofi-Aventis Medley Ach Novartis Eurofarma Pfizer Bayer Schering Astra Zeneca Boehringer Ingelheim Outros
Faturamento bruto anual 2008 (R$ milhes)

2.026 1.645 1.502 1.493 1.096 991 829 773 621 612 14.847 26.435
Market share (%)

7,7 6,2 5,7 5,6 4,1 3,7 3,1 2,9 2,3 2,3 56,4 100,0
Mercado total
Fonte: IMS Health, dezembro de 2008.
Em relao atividade inovadora, o investimento da indstria farmacutica brasileira em atividades internas de P&D ainda muito tmido. Segundo dados da Pesquisa de Inovao Tecnolgica (Pintec),12 esse investimento situava-se no Brasil em 0,72% da receita lquida das empresas, em 2005. Para fins de comparao, as 11 maiores empresas farmacuticas mundiais investiram em P&D, em 2006, a soma de US$ 46,5 bilhes, o equivalente a 14% de suas receitas somadas.
A atuao do BNDES O Profarma Fase 1

O retorno da atuao sistemtica do BNDES na indstria farmacutica remete ao ano de 2003, quando da participao da instituio no Frum de Competitividade da Cadeia Farmacutica. No fim desse mesmo ano, com o lanamento da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE) e a incluso da cadeia farmacutica entre os setores estratgicos de poltica ativa, foram reunidas as condies para a elaborao de um programa de apoio financeiro com caractersticas especficas e diferenciadas no BNDES. Em abril de 2004, o BNDES lanou o Programa de Apoio Cadeia Farmacutica (Profarma). A elaborao do Profarma foi uma resposta do BNDES s necessidades de investimento do setor em um ambiente regulatrio em mutao. Mais importante, contudo, foi a resposta, ainda que limitada, ao desafio de induzir e financiar a atividade inovadora na cadeia farmacutica. O Profarma foi organizado em trs subprogramas, que representavam conjuntos de condies
12 Pintec
(2007).
de apoio financeiro correspondentes ao tipo de atividade apoiada: produo; pesquisa, desenvolvimento e inovao; e fortalecimento das empresas nacionais. Para aumentar o alcance do programa e atingir as micro, pequenas e mdias empresas (MPMEs), foram realizadas modificaes nos pisos para apoio direto, nas garantias e na aplicao do resultado da classificao de risco das empresas. Em agosto de 2007, quatro meses antes da expirao da validade do Profarma, o volume de operaes financiadas pelo BNDES era de R$ 1,03 bilho, que alavancaram investimentos totais de R$ 2 bilhes. Esses valores sinalizavam a adeso da indstria ao programa. Vale destacar a participao do nmero de operaes com MPMEs, 45% do total da carteira, apontando para o sucesso da poltica de ampliao de acesso adotada no programa. Em sua primeira fase, o Profarma constituiu importante fonte de recursos para a adequao do parque farmacutico nacional s novas exigncias regulatrias. No tocante ao apoio inovao, a ao foi merecedora de destaque pela sua proposio ousada, uma vez que contemplava o apoio a itens tangveis e intangveis por meio de financiamento a taxa fixa de 6,0% a.a., quando os valores correntes da TJLP e da Selic, em abril de 2004, eram de 9,75% a.a. e 16,10% a.a., respectivamente. Contudo, os resultados alcanados ainda pareciam modestos. Essa percepo, concomitante com a aproximao do BNDES com o Ministrio da Sade (MS), buscando a convergncia de suas aes com as diretrizes da poltica nacional de sade, foram os drivers para a proposio da segunda fase do Profarma, conforme descrito a seguir.
A atuao do BNDES O Profarma Fase 2

Os avanos promovidos pela implementao da PITCE induziram o governo federal a manter o apoio diferenciado cadeia farmacutica, ampliando-o a todo o Complexo Industrial da Sade (CIS). Em maio de 2008, foi lanada a Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), que inclui o CIS entre as suas seis reas estratgicas. A sade passou a ser discutida em uma perspectiva mais ampla, que considera a forte articulao entre gerao e difuso tecnolgica, a dinmica social e a estruturao do Estado e sua relao com o setor privado.13 Nesse sentido, as polticas pblicas de promoo de desenvolvimento industrial e tecnolgico passaram a considerar sua articulao com as polticas sociais. Nesse contexto, o BNDES, em parceria com o MS, iniciou o processo de reviso do Profarma, ainda no primeiro semestre de 2007. Em setembro desse mesmo ano, foi lanada a segunda fase do programa.
13 Gadelha
(2006).
A primeira alterao ocorreu no escopo do programa, agora denominado de Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Complexo Industrial da Sade (Profarma), que, alinhado PDP, passou a explicitar o apoio a todo o CIS. Apesar da prioridade induo e ao apoio de projetos relacionados inovao e elevao da competitividade das empresas nacionais, por meio dos subprogramas Profarma Inovao e Profarma Reestruturao, respectivamente, manteve-se o apoio a projetos de expanso, implantao e modernizao de capacidade produtiva, por meio do subprograma Profarma Produo. Foram criados dois novos subprogramas: Profarma Exportao e Profarma Produtores Pblicos, visando ao estmulo s exportaes no CIS (principalmente de farmoqumicos) e ao apoio aos laboratrios oficiais. Em fevereiro de 2010, a carteira de projetos do Profarma alcanava R$ 1,5 bilho, alavancando projetos de R$ 3,0 bilhes desde o incio do programa.14 Esses valores correspondiam a 95 operaes, sendo 48 com grandes empresas e 47 com MPMEs, a grande maioria de capital nacional (89%). O destaque fica para a maior representatividade do apoio inovao na segunda fase do programa: nessa etapa, os financiamentos do subprograma Profarma Inovao corresponderam a 53% do valor dos projetos, enquanto na primeira fase o apoio era pouco superior a 12% das operaes aprovadas e contratadas. Por fim, cabe ainda destacar o apoio do BNDES a projetos de pesquisa cooperativa entre empresas e instituies cientficas e tecnolgicas, por meio de apoio no reembolsvel, propiciado pelo Fundo Tecnolgico (Funtec). At fevereiro de 2010, existiam 18 projetos, em diferentes fases do fluxo de tramitao interno do BNDES, relacionados ao Foco Sade do Funtec. Em 2009, a explicitao da moderna biotecnologia como alvo de fomento por meio do Funtec demonstra a prioridade com que o BNDES vem tratando o tema.
Desafios futuros e as possibilidades de atuao do BNDES

Dadas as perspectivas de mudanas na dinmica da indstria farmacutica, surgem ameaas, mas tambm oportunidades para o desenvolvimento do setor no pas e para a atuao do BNDES. As projees otimistas de crescimento do mercado farmacutico nos pases emergentes, a crescente importncia do paradigma biotecnolgico como rota para a pesquisa e a produo de novas drogas, as presses regulatrias e a presso de governos no intuito de reduzir os crescentes gastos com sade em pases desenvolvidos e em desenvolvimento formam um cenrio que j vem provocando alteraes no comportamento estratgico das grandes empresas farmacuticas.
14 Os
valores da carteira de projetos do Profarma referem-se a operaes em todas as fases de tramitao de um projeto no BNDES (cartaconsulta, enquadramento, anlise, aprovao e contratao).
H fortes indcios de que a biotecnologia o motor da inovao no desenvolvimento de novos medicamentos. Cerca de um quinto das novas molculas lanadas no mercado mundial de origem biotecnolgica e, nos ltimos anos, as empresas de biotecnologia conseguiram mais aprovaes de medicamentos do que as grandes empresas farmacuticas (big pharma companies), apesar de estas ltimas terem investido mais em P&D.15 Nesse contexto, as empresas farmacuticas que adotaram a inovao como estratgia tm procurado concentrar esforos na internalizao e no fortalecimento de competncias dinmicas, que lhes permitam buscar a sustentabilidade de suas vantagens competitivas, construdas exclusivamente sobre base qumica, em um cenrio em que a biotecnologia cada vez mais se apresenta como paradigma tecnolgico para a P&D farmacutica. Nesse processo, as empresas farmacuticas prospectam oportunidades em empresas de biotecnologia, que ocorrem tanto nas formas de parcerias e colaboraes quanto por meio de aquisies diretas.16 Movimentos de fuso e aquisio buscando a internalizao de capacidades complementares, bem como a captura de sinergias comerciais e em pesquisa, j so de longa data conhecidos na indstria farmacutica global. Contudo, recentemente, corroborando a percepo da moderna biotecnologia como novo paradigma de pesquisa para drogas teraputicas, esses movimentos parecem demonstrar o interesse das grandes corporaes globais em internalizar competncias e pipeline em biotecnologia. Em 2009, a aquisio da Wyeth pela Pfizer e do controle da Genentech pela Roche, envolvendo vultosas cifras, so exemplos nessa direo. Por outro lado, percebe-se, tambm, um interesse crescente dessas empresas em adquirir ativos em mercados emergentes, ainda que, primeira vista, a aquisio no parea incorporar sinergias estratgicas para a adquirente. O mercado brasileiro no fugiu ao olhar das grandes corporaes. A aquisio da maior empresa produtora de genricos brasileira, a Medley, em abril de 2009, pela Sanofi-Aventis, explicitou o interesse estratgico de um dos maiores grupos farmacuticos mundiais pelo mercado brasileiro. Esse interesse ainda confirmado por algumas notcias sobre empresas brasileiras, como Biolab e Teuto, apontadas como possveis alvos de aquisio de grupos multinacionais.17 Assim, a consolidao da moderna biotecnologia como trajetria tecnolgica capaz de reduzir o innovation gap18 na indstria farmacutica, bem como a ascenso dos pases emergentes como mercados a serem explorados de forma mais vertical pelas empresas globais, traz o Brasil
15 Reis
et al. (2009). et al. (2009). 17 Valor (2009, 2010). 18 Burril & Company (2008).
16 Reis
para uma posio central nessa indstria. O movimento desafia empresrios e policy makers locais a engendrar aes coordenadas que, de um lado, possam evitar uma desnacionalizao e, de outro, consigam induzir movimentos que fortaleam a indstria farmacutica brasileira, por meio da internalizao de capacidades tecnolgicas que permitam a mudana tcnica dos sistemas produtivos, garantindo outputs sempre prximos mxima produtividade.19 O BNDES, como ator ativo da PDP, vem contribuindo para o esforo conjunto de fortalecer o CIS no Brasil, por meio de aes de fomento e apoio financeiro, reembolsvel e no reembolsvel, via capital ou financiamento, possibilitadas pelo Profarma e pelo Funtec. Muito j foi realizado, mas ainda permanecem enormes desafios. Um deles, possivelmente o maior, constitui-se na induo e no apoio financeiro atividade inovadora nas empresas farmacuticas brasileiras. O financiamento, ainda que a um custo significativamente baixo, pode estimular investimentos em inovaes incrementais, mas dificilmente ir fomentar inovaes mais prximas da radicalidade. Nesse sentido, merecem destaque as seguintes aes j em curso: a subveno econmica, operacionalizada pelo Ministrio de Cincia e Tecnologia/Finep; o apoio no reembolsvel a projetos colaborativos do BNDES, por meio do Funtec; e o estudo para operacionalizao de um instrumento de compartilhamento de riscos em torno de um determinado projeto, tambm por parte do BNDES. O esforo, contudo, no parece estar concentrado apenas na capacidade de financiamento da inovao. A formao de um ambiente institucional estvel e propcio gerao de novos produtos parece, tambm, ser condio necessria para que as empresas farmacuticas nacionais promovam investimentos de maior risco. No menos importante o papel a ser desempenhado pela prpria empresa farmacutica nacional. A estratgia de limitar a empresa a uma mquina comercial deveria comear a perder espao para outras mais ousadas, que envolvam desenvolvimento de drogas mais eficazes, seja em um esforo interno ou em arranjos colaborativos com instituies cientfico-tecnolgicas ou mesmo com outras empresas. Permanece o desafio de fortalecer a indstria nacional. Ainda que em nmero reduzido, algumas empresas nacionais j alcanaram determinado porte e nvel de competncias que as habilitam a almejar a posio de empresas internacionalizadas, com atuao global. Ainda muito longe de poderem competir em condies prximas aos grandes grupos farmacuticos transnacionais, essas empresas podem, contudo, planejar a entrada em mercados mais desenvolvidos, por
19 Bell
e Pavitt (1993).
meio de aquisies compatveis com seu porte. A atuao em mercados mais maduros, de maior contestabilidade, poderia ser vista, menos como um movimento de expanso de mercados e mais como possibilidade de atuar onde a oferta cientfica e tecnolgica de fato ocorre, contribuindo, assim, para a internalizao mais acelerada de competncias tecnolgicas e organizacionais. Os dois principais desafios atuao do BNDES inovao e fortalecimento de grupos nacionais justificam-se pelo esperado aumento da concorrncia interna no mercado de genricos, que deve reduzir, no mdio e longo prazos, as margens desse segmento. Para garantir a sustentabilidade das empresas no futuro, torna-se imprescindvel o movimento em direo inovao. Contudo, para sustentar o custo das atividades associadas ao desenvolvimento de novos medicamentos, necessrio um volume significativo de recursos. Empresas com estrutura de capital mais forte so mais capazes de destinar os recursos necessrios para essas atividades. de se esperar que o BNDES, considerando as oportunidades e riscos aqui apresentados e tambm o carter estratgico do CIS, passe a operar de forma mais intensa mecanismos de aporte de capital, no sentido de fortalecer empresas farmacuticas nacionais e contribuir para possveis movimentos de internacionalizao, bem como evitar o j mencionado risco de desnacionalizao precoce. Por fim, ser fundamental, para o processo de construo de uma indstria nacional realmente competitiva, a predisposio dos atores privados e governamentais para a articulao permanente em torno do objetivo de fortalecer e desenvolver o Complexo Industrial da Sade brasileiro, com destaque para os rgos de fomento BNDES e Finep , para a agncia reguladora a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) , para o Ministrio da Sade e, obviamente, para as empresas farmacuticas nacionais.
Referncias
Bell, Martin; Pavitt, Keith. Technological accumulation and industrial growth: contrasts between developed and developing countries. Industrial and Corporate Change, v. 2, n. 2, p. 157-209, 1993. Burril & Company. Biotech 2008 Life sciences: a 20/20 vision to 2020. XXII Annual Report on the Industry, 2008. Coutinho, Luciano. A especializao regressiva: um balano do desempenho industrial ps-estabilizao. In: Velloso, Joo Paulo dos Reis (org.). Brasil: desafios de um pas em transformao. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1997, p. 81-106.
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Insumos bsicos: diagnstico e perspectivas
Roberto Zurli Machado Paulo Sergio Moreira da Fonseca1
O incio do sculo XXI apresentou um crescimento muito acelerado dos preos e dos volumes transacionados de commodities, puxado pela forte demanda dos pases emergentes asiticos, notadamente a China. No Brasil, esse processo trouxe forte impulso s cadeias produtivas exportadoras de insumos bsicos. Isso impactou positivamente os segmentos vinculados a setores minerais nos quais o pas tem abundncia e qualidade, alm de condies logsticas apropriadas e aqueles vinculados ao desenvolvimento florestal nos quais as condies favorveis de clima e solo e a abundncia de terras agricultveis disponveis tm papel decisivo na competitividade da indstria. Assim, em particular no perodo 2004-2008, as atividades econmicas no Brasil ligadas aos segmentos de minrio de ferro e siderurgia, metais bsicos (alumnio, nquel, zinco e cobre, entre outros), celulose e alguns segmentos de papel tiveram crescimento mdio anual de receita bem superior s mdias histricas, e iniciou-se um forte ciclo de investimentos, com a implantao de novas unidades e expanso de capacidade das instalaes existentes. A qumica industrial, sobretudo a petroqumica outro importante setor da indstria de insumos bsicos, apesar de ter uma lgica diferente dos setores mencionados, em funo do
Respectivamente, superintendente e chefe de departamento da rea de Insumos Bsicos do BNDES.
maior foco no mercado interno e da menor competitividade relativa brasileira , tambm apresentou um processo relevante de expanso de capacidade de produo e, ao mesmo tempo, de consolidao societria. A isso se somam as oportunidades geradas pelo desenvolvimento de novas fontes de matrias-primas, tais como etanol e petrleo pesado, e mesmo as perspectivas de disponibilidade de gs natural e petrleo leve nas camadas de pr-sal. Da mesma forma que esses setores, em anos recentes, foram em grande medida as locomotivas da retomada do crescimento brasileiro, tambm sofreram mais negativamente os impactos da crise financeira internacional observada a partir de setembro de 2008. Os reflexos vieram tanto pela reduo acentuada de preos e pelo enxugamento (drstico, em alguns casos) da demanda, quanto pela dificuldade de acesso a linhas de financiamento e a seguros de crdito exportao. A retomada j percebida e sua sustentabilidade depender, em boa medida, do crescimento econmico chins. A vantagem brasileira reside em seus custos competitivos, notadamente em minrio de ferro, siderurgia e celulose. Este texto divide-se em quatro sees, contando com esta introduo. Na prxima seo, dividida em partes relativas aos setores de siderurgia, minrio de ferro, alumnio, nquel, celulose e papel e qumica e petroqumica, sero abordados sucintamente os diagnsticos da situao atual, alm dos desafios futuros com que a indstria brasileira se defrontar. Na terceira seo, indicado como o BNDES tem apoiado esses setores. Finalmente, na quarta seo so prospectadas as polticas para a atuao do BNDES em insumos bsicos no longo prazo.
Diagnstico e perspectivas
Esta seo trata da evoluo recente, bem como dos desafios e dilemas, dos setores de siderurgia, minrio de ferro, alumnio, nquel, celulose e papel e qumica e petroqumica. Siderurgia O parque produtor de ao brasileiro composto de 27 usinas sendo quatro integradas a coque, voltadas para a produo de aos planos, e 23, principalmente mini-mills, direcionadas para o segmento de aos longos , com capacidade total instalada, em 2009, de 42,5 milhes de t/ano de ao bruto. A produo brasileira de ao bruto, em 2009, foi de 26,5 milhes de toneladas, uma reduo de 21,4% em relao a 2008. O primeiro semestre de 2009 registrou queda de 36,8%, comparativamente a igual perodo do ano anterior, refletindo o impacto do cenrio internacional no
2
As informaes nesta seo foram obtidas de diversas fontes, destacando-se as seguintes: Abiquim (2007 e 2009); Bracelpa Estatsticas (2009); CRU/Analysis (2009a, 2009b e 2009c); IBS (2009); e LME.
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volume de exportaes, alm de reduo significativa em alguns segmentos da demanda domstica, o que levou a um corte drstico na oferta por parte da indstria siderrgica. A mdia de utilizao da capacidade instalada nacional, nesse perodo, foi de 54%, muito abaixo da mdia histrica dos ltimos sete anos, que de aproximadamente 88%, conforme apresentado na Tabela 1.
Tabela 1: Brasil produo anual de ao bruto (em mil t)
Ano
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Produo
29.604 31.147 32.909 31.610 30.901 33.782 33.716 26.507
Capacidade instalada
33.600 33.800 34.700 36.700 36.700 38.800 41.500 42.500
Utilizao da capacidade instalada (%)

88,11 92,15 94,84 86,13 84,20 87,07 81,24 62,37
Fonte: Instituto Ao Brasil (IABr).
Entretanto, em parte como resposta s isenes tributrias estabelecidas pelo governo federal nos segmentos automobilstico e de eletrodomsticos e retomada do setor de construo, mas tambm como reflexo da melhoria da conjuntura mundial, o segundo semestre de 2009 apresentou sinais claros de recuperao, apesar de insuficiente para reverter o panorama anual de produo, com reduo de cerca de 21% em relao a 2008. No Brasil, os sinais de recuperao se traduziram em anncios de retomada de investimentos por parte das empresas, a exemplo do Grupo Gerdau, que anunciou a retomada de um projeto de investimento de R$ 1,75 bilho em sua usina de Ouro Branco (MG), que havia sido adiado por causa da crise global. Tambm a Arcelor-Mittal divulgou a inteno de construir, em parceria com a Vale, uma usina integrada de aos planos para produo de 5,0 milhes de t/ano no estado do Esprito Santo. Para 2010, projeta-se, em um cenrio otimista, uma produo domstica que poder atingir 33 milhes de toneladas, o que representaria um aumento de 24,2% relativamente a 2009 e equivalente produo de 2008. A capacidade instalada em 2010 dever atingir, ao fim do ano, 48,7 milhes de t/ano decorrentes, principalmente, dos seguintes investimentos: i. usina de longos de Barra Mansa, do Grupo Votorantim, de 1 milho de t/ano;
ii. complexo siderrgico Thyssen CSA, com 5,0 milhes de t/ano, com produo inicial de 2,5 milhes t/ano, previsto para julho de 2010, e 2,5 milhes t/ano adicionais a partir de maro de 2011; e iii. Vallourec & Sumitomo, 1 milho de t/ano, com incio de produo previsto para o segundo semestre de 2010.
Cabe ressaltar que h no mundo, atualmente, cerca de 1,8 bilho de t/ano de capacidade instalada de produo de ao bruto, para um consumo aparente de 1,2 bilho de toneladas, o que indica um excesso de capacidade de mais de 600 milhes de t/ano. O Brasil, porm, est bem posicionado em relao aos mercados e em custos mdios de produo de placas e bobinas a quente, nesta ltima com valores de US$ 340/t, em comparao a uma mdia mundial de US$ 403/t, da China, de US$ 430/t, e da ndia, de US$ 380/t. Contudo, alm da ameaa de excesso de capacidade, potencializada no caso chins pelo cmbio administrado, o fato de a indstria siderrgica ser, dentro do setor industrial como um todo, um dos maiores emissores de gases de efeito estufa notadamente o CO2 coloca ao setor um enorme desafio poltico e tecnolgico. No futuro prximo, grande parte do investimento ser direcionada busca de inovaes que reduzam as emisses desses gases e de mecanismos compensatrios, como o plantio de rvores para o sequestro de carbono. A sustentabilidade ser o grande elemento indutor de inovaes no setor. Minrio de ferro O dinamismo da economia mundial a partir de 2002, impulsionado pelo forte crescimento da China, induziu o aumento da demanda por ao e, consequentemente, estimulou a demanda por minrio de ferro. A demanda chinesa por minrio cresceu a uma taxa mdia de 23,3% a.a. no perodo 2003-2008, enquanto a demanda do resto do mundo permaneceu praticamente constante, crescendo em mdia 1,4% a.a., como mostra a Tabela 2.
Tabela 2: Consumo mundial de minrio de ferro (em milhes de t)
2003 China
Consumo ajustado Importao Produo ajustada1
395 148 247 297 37,5 757 127 131 52 46 57 41 41 263 1.152 34,3
2004
504 208 296 340 41,3 785 141 133 51 50 61 41 44 264 1.289 39,1
2005
635 275 360 427 43,3 786 137 132 58 48 53 41 41 275 1.421 44,7
2006
761 326 434 588 42,9 796 145 134 63 47 54 42 43 267 1.557 48,9
2007
877 384 493 709 43,7 813 149 138 70 51 52 45 45 263 1.690 51,9
2008
896 444 452 824 49,6 799 138 137 73 48 47 48 41 267 1.695 52,9
%
52,9 26,2 26,7
2008/2003 (%)
17,8 24,5 12,9
Importao/consumo (%)
Produo reportada
Resto do mundo
CIS Japo ndia EUA Brasil Coreia do Sul Alemanha Outros
47,1 8,1 8,1 4,3 2,9 2,8 2,8 2,4 15,7 100,0
1,1 1,7 1,0 7,1 1,2 -4,0 3,0 0,2 0,2 8,0
Consumo mundial ajustado Consumo China/mundo (%) Fonte: CRU.
Produo ajustada pelo BNDES em minrio equivalente (63,5% de Fe).
No mercado produtor de minrio de ferro, h forte concentrao, fazendo com que as trs principais empresas, Vale, BHP-Billiton e Rio Tinto, respondam, juntas, por cerca de 70% do total de minrio comercializado no mercado transocenico, tendo relativa influncia na determinao dos preos. So empresas competitivas, com custo operacional abaixo da mdia do setor, por isso parte das mineradoras com maiores custos operacionais s se torna economicamente sustentvel quando o preo elevado por causa de uma forte presso da demanda, como a que se observou no incio de 2010. Entretanto, a crise financeira do fim de 2008 derrubou o sistema de determinao de preos vigente h dcadas, conhecido como benchmark (padro), no qual o preo determinado anualmente pelo primeiro contrato firmado por uma das trs principais produtoras de minrio de ferro. Com isso, o mercado spot passou tambm a ser uma alternativa atraente. No incio de 2010, um novo sistema de determinao de preos veio se estabelecer tendo como base a mdia do mercado spot observada nos trs meses anteriores. Outro fator relevante a afetar a formao de preos no setor o processo de verticalizao adotado por diversas empresas siderrgicas, de forma a reduzir sua dependncia das grandes mineradoras. Por outro lado, essa tendncia tem levado a um reforo da estratgia de empresas como a Vale, de estabelecimento de joint ventures com companhias siderrgicas internacionais para a implantao de usinas no Brasil, visando principalmente ao mercado exportador, a fim de assegurar mercado para seus produtos. No caso das exportaes de minrio de ferro do Brasil para a China, os fretes martimos so uma varivel fundamental. Pouco antes da ecloso da crise financeira de setembro de 2008, as cotaes atingiram mais de US$ 100/t, o que ameaou fortemente a competitividade brasileira frente ao minrio australiano, que dispe de fretes bem mais competitivos, dada a sua proximidade com o mercado chins. Com relao Vale, um conjunto de medidas, como o afretamento de grande capacidade de transporte e mesmo a aquisio de navios, trouxe essa varivel a patamares administrveis, implicando, nas vendas spot , custos de fretes menores e menos volteis para os prximos anos. O Brasil possui grandes reservas de minrio de ferro de alta qualidade. So 17 bilhes de toneladas de ferro contidas em 33 bilhes de toneladas de reservas totais, medidas e indicadas. Duas principais regies Carajs (PA) e o Quadriltero Ferrfero (MG) so ricas em minrio de excelente qualidade. As jazidas de Carajs possuem o minrio considerado de melhor qualidade do mundo, pelo elevado teor de ferro e o baixo percentual de contaminantes.
A qualidade do minrio e a infraestrutura (mina-ferrovia-porto) proporcionam s principais mineradoras brasileiras vantagens competitivas, graas ao baixo custo por tonelada comercializada. A competitividade brasileira no setor e a aparente sustentabilidade da demanda chinesa sinalizam um cenrio favorvel para os prximos anos, com possibilidade de elevao de preos j em 2010 e em anos subsequentes, conforme preconizado por vrios analistas do setor. Os investimentos no Brasil em minerao de ferro comeam a ser retomados. Somente os anunciados pela Vale totalizariam mais de R$ 25,3 bilhes, entre 2010 e 2014, visando atingir cerca de 450 milhes de toneladas de capacidade de produo. Cumpre destacar que a dificuldade na obteno de licenas ambientais tem sido um fator de retardo no ritmo de investimento das empresas do setor. Alumnio O preo do alumnio na London Metal Exchange (LME) apresentou forte alta nos ltimos anos, principalmente pela expanso do consumo na China. Entretanto, a crise financeira forou o preo em 2008 para um nvel abaixo do observado em 2004. Ao longo de 2009, e ainda no incio de 2010, os nveis de estoques, na LME, permaneceram altos, com presso de baixa nos preos, em funo das elevadas quantidades colocadas no mercado pelos produtores chineses e russos. Em 2009, houve reduo significativa na demanda e na produo de alumnio de 16% e 8,5%, respectivamente, em relao a 2008, tendo sido produzidos 36,7 milhes de toneladas (valor estimado). A recuperao dessa indstria em termos mundiais s esperada para meados de 2010, mas, com a retomada do mercado brasileiro de construo, a demanda interna voltou a nveis de atividade satisfatrios. No mundo, existem diversos projetos de elevao da capacidade produtiva na indstria de alumnio. Por causa da crise financeira, entretanto, muitos desses projetos foram postergados. No Brasil, encontram-se em andamento projetos importantes de implantao e expanso de capacidade de minerao de bauxita (mina de Juruti, parceria de Alcoa e Alumina, e Paragominas III, da Vale); de produo de alumina [Alumar, Companhia de Alumina do Par (CAP), Vale] e fabricao de alumnio primrio [Companhia Brasileira de Alumnio (CBA), sala VIII], assim como de manuteno da capacidade produtiva de bauxita com o projeto da Minerao Rio do Norte. Entretanto, segundo a Associao Brasileira do Alumnio, apesar de competitivo em bauxita e alumina, o Brasil no consta do mapa mundial de expanso da produo de alumnio metlico, dado o alto custo da energia. Esse um desafio a ser enfrentado nos prximos anos e comum a diversos segmentos de insumos bsicos, em sua maioria eletrointensivos.
Nquel A produo mundial esperada de nquel no ano de 2009, de 1,3 milho de toneladas, representa uma queda de cerca de 5% em relao ao ano de 2008. Em relao a 2007, a produo de 2008 j havia cado 1,5%. Para 2010, espera-se um aumento na produo em torno de 6% em relao a 2009. O preo do nquel na LME apresentou alta expressiva nos ltimos anos, apesar de forte volatilidade, principalmente pela expanso do consumo na China, chegando casa das US$ 50.000/t em abril de 2007. Em janeiro de 2009, a crise financeira levou o preo para um nvel abaixo de US$ 9.000/t, inferior ao custo mdio de produo. Ao final de 2009, em um nvel de estoque ainda relativamente alto, o preo j estava em nveis superiores a US$ 18 mil/t, com leve tendncia de alta, o que permitia rentabilidade s plantas com boa produtividade. No mundo, existem diversos projetos de elevao de capacidade produtiva na indstria de nquel. Por causa da crise financeira, entretanto, muitos desses projetos foram postergados. Espera-se que alguns sejam retomados, em funo da expectativa de estabilizao ou mesmo aumento dos preos, j em um patamar de menor volatilidade. No Brasil, os principais projetos, de Ona-Puma (Vale) e de Barro Alto (Anglo American), tiveram suas datas de inaugurao postergadas, mas no foram interrompidos. O aumento do consumo de nquel est relacionado a mercados emergentes. Nesse sentido, a afluncia de consumidores em mercados como o indiano e o chins representa um vetor positivo de crescimento no mdio e longo prazos. Celulose e papel Em um primeiro momento, os efeitos da crise econmica de 2008 observados no setor de papel e celulose foram sentidos nas operaes correntes das empresas do setor, tais como reduo dos volumes de venda voltados para a exportao, queda generalizada nos preos da celulose, em maior grau, e dos papis, com consequente presso sobre as margens operacionais e dificuldade na rolagem de dvidas ou obteno de capital de giro. Alm disso, o endividamento das empresas foi fortemente afetado, principalmente por causa das linhas indexadas ao dlar e das operaes de derivativos cambiais. Assim, diversos projetos industriais, bem como aumentos de base florestal, previstos anteriormente para o setor no Brasil, foram cancelados ou adiados por at dois anos.
Em funo dessa conjuntura, ocorreram diversas operaes de fuses e aquisies no Brasil, entre as quais destacam-se as seguintes: i. a criao da maior produtora de celulose de fibra curta do mundo, a Fibria, originada da fuso da Aracruz com a Votorantim Celulose e Papel (VCP); ii. a fuso da Duratex com a Satipel, que deu origem ao maior fabricante de painis de madeira do Hemisfrio Sul; iii. a aquisio da Tafisa pela Arauco (Placas do Paran), criando o segundo maior fabricante de painis de madeira no Brasil; e iv. a venda da unidade de produo de celulose de Guaba (RS), da Aracruz, para a chilena CMPC. Em abril de 2009, os preos da celulose de eucalipto para a Europa atingiram US$ 475/t, menor valor observado ao longo da crise, o que representou uma queda de 43% frente s US$ 840/t de agosto de 2008. Entretanto, ao final de 2009, os preos j haviam se recuperado para mais de US$ 700/t. Essa recuperao de preos deveu-se ao expressivo incremento da demanda por parte da China e reduo de oferta pelo fechamento de plantas ineficientes no Hemisfrio Norte, de aproximadamente 3,1 milhes de toneladas em 2009, o que representou cerca de 5% da capacidade mundial de produo de celulose. Com as novas perspectivas favorveis do mercado de celulose e tendo em vista os baixos custos de produo brasileiros, observou-se o anncio da retomada de diversos investimentos de expanso de capacidade j no fim de 2009. Em agosto de 2008, os investimentos previstos para o setor no Brasil (firmes e no firmes) para o perodo 2009-2013 chegavam a cerca de R$ 25 bilhes. No momento mais crtico da crise, tambm em funo das operaes com derivativos cambiais, tais investimentos foram reduzidos para cerca de R$ 12 bilhes, com o cancelamento ou adiamento dos seguintes projetos: i. Aracruz em Governador Valadares (MG) R$ 4 bilhes;
ii. Aracruz em Guaba (RS) R$ 4 bilhes; iii. Veracel II em Eunpolis (BA) R$ 4 bilhes; e iv. Duratex em Itapetininga (SP) R$ 1 bilho. No entanto, j se observa uma reverso favorvel de expectativas no setor. Para 2010-2013, os investimentos firmes esto previstos em R$ 8,221 bilhes e os no firmes em R$ 9,685 bilhes, totalizando R$ 17,906 bilhes. Para 2014, os firmes totalizariam R$ 1,514 bilho e os no firmes, R$ 6,658 bilhes, totalizando R$ 8,172 bilhes para esse ano.
Qumica e petroqumica A recente crise econmica afetou fortemente as empresas qumicas no plano mundial, levando a cortes na produo, queda de lucros, hibernao ou fechamento definitivo de unidades produtivas e adiamento de investimentos. No caso da economia brasileira, o contgio se deu por duas vias. De um lado, ao afetar seriamente empresas de setores com forte vis exportador, produziu impactos pelo efeito multiplicador da retrao do comrcio mundial sobre a economia domstica. No entanto, esse efeito foi moderado em face da menor importncia relativa das exportaes no PIB. De outro lado, a reduo do financiamento s atividades produtivas atingiu de forma imediata setores e empresas fortemente dependentes de crdito externo, o que foi compensado pela reao rpida do governo federal, com corte de juros e medidas de natureza tributria, e, particularmente, pelo setor financeiro pblico. De fato, os canais de contgio explicam, em grande medida, o impacto moderado da crise econmica internacional sobre a indstria qumica brasileira. Predominantemente voltada para o mercado domstico, com participao reduzida de vendas externas (entre 20% e 25%), a produo qumica brasileira manteve-se relativamente resguardada dos maiores impactos da crise global. Diferenciou-se, nesse sentido, de outras indstrias, inclusive do grupo de insumos bsicos, orientadas para a exportao. O impacto foi tambm menos intenso do que o percebido pela indstria qumica mundial, sobretudo a europeia, norte-americana e japonesa. Nesses casos, ele atingiu at mesmo empresas seculares e resultou em cortes de produo, fechamento de unidades e problemas de solvncia, mormente no caso da produo de commodities (qumicos orgnicos, plsticos e fibras sintticas), em face dos altos nveis dos estoques quando da ecloso da crise, da queda brusca de preos e do declnio das vendas nos setores da construo, bens durveis (inclusive automveis) e eletrnicos. Na indstria qumica brasileira, os piores resultados estiveram concentrados no princpio de 2009, com forte queda do nvel de utilizao de capacidade do segmento de produtos qumicos de uso industrial, que chegou ao ponto mais baixo em janeiro de 2009. No caso dos ndices de produo fsica e vendas internas, calculados pela Associao Brasileira da Indstria Qumica (Abiquim), os pontos mais baixos tambm foram registrados nesse perodo, da mesma forma que o ndice de preos da indstria qumica. Cabe destacar, no entanto, a inverso desse ndice a partir do segundo semestre de 2009, que reflete a retomada ascendente do preo da nafta. No caso da petroqumica, principal segmento da indstria qumica brasileira, com cerca de 80% do faturamento total, a emergncia da crise ocorreu no instante em que a indstria se encontrava com elevados nveis de estoques, o que levou queda subsequente do nvel de utilizao a 55% da
capacidade instalada, em dezembro de 2008, junto forte queda de preos, em um realinhamento seguindo a referncia internacional. Em um primeiro momento, o aumento das vendas externas, que passaram a mais de 40% das vendas totais, favorecido pelo cmbio, possibilitou a regularizao dos estoques no princpio de 2009, com posterior recuperao do mercado interno a partir do segundo trimestre de 2009. No entanto, a continuidade da queda de preos dos produtos petroqumicos e a apreciao do real implicaram tendncia de reduo da receita lquida das empresas frente a 2008, apesar da retomada do nvel da atividade econmica no Brasil. Por outro lado, espera-se para os anos de 2010 e 2011 um ciclo de baixa para os preos das resinas petroqumicas, em funo da entrada em operao de plantas de alta capacidade e baixo custo, principalmente no Oriente Mdio. Esse um desafio a ser enfrentado pelas empresas brasileiras, o que pode ensejar um novo processo de consolidao no setor, apesar de tambm surgirem oportunidades significativas de internacionalizao. A reao da economia brasileira crise internacional e a retomada da trajetria de crescimento da indstria qumica brasileira refletem-se na manuteno dos investimentos de modernizao, expanso de capacidade e inovao programados para os prximos quatro anos, da ordem de R$ 31 bilhes. Tais investimentos correspondem a projetos para a produo de produtos qumicos com base no emprego de fontes alternativas renovveis de matrias-primas, alm de investimentos no segmento de fertilizantes que permitiro significativa reduo futura de importante parcela do dficit comercial qumico, fortemente influenciado pelas importaes crescentes de fertilizantes. Contemplam, ainda, o incio de um novo ciclo de investimentos da indstria petroqumica brasileira, com destaque para o complexo integrado petroqumico do Comperj, com tecnologia nacional desenvolvida pelo Cenpes/Petrobras para a produo petroqumica com base em petrleo pesado, alm de importantes investimentos com dimenso de desenvolvimento regional, como o da Companhia Petroqumica Suape, em Pernambuco.
O papel do BNDES
O BNDES tem como principal objetivo, nos setores de insumos bsicos, fomentar e apoiar projetos relacionados expanso da capacidade produtiva, modernizao destacando-se, no futuro prximo, a busca de uma economia de baixo carbono , otimizao, inovao, consolidao e internacionalizao de empresas brasileiras. A atuao do Banco acompanhou a tendncia de crescimento dos investimentos nesses setores nos ltimos anos, quadruplicando, em termos nominais, os desembolsos efetuados no perodo de cinco anos, conforme pode ser verificado na Tabela 3:
Tabela 3: BNDES desembolsos (diretos e indiretos no automticos) a projetos (em R$ milhes)

Setor
Minerao e siderurgia Papel e celulose
2005
877 753 1.278 2.911
2006
2.743 849 2.322 5.914
2007
4.017 1.614 1.899 7.530
2008
6.273 2.081 967 9.320
2009
6.163 2.016 3.670 11.849
Qumica e petroqumica Total de insumos bsicos
Fonte: BNDES.
A ao do BNDES se deu pelo financiamento a projetos e pela participao acionria em empresas, em movimentos de reestruturao societria e de consolidao empresarial que foram importantes tanto para os projetos de crescimento dos grupos econmicos no Brasil e no exterior, quanto para a superao do perodo de crise financeira que se verificou a partir de meados de 2008. Nesse sentido, a par do apoio significativo aos investimentos desses setores, foram disponibilizadas linhas de capital de giro que permitiram s empresas superar o perodo de turbulncia sem maiores sobressaltos, facilitando a retomada dos investimentos de forma mais rpida aps os primeiros sinais de reverso da crise. Esses setores, que em muitos subsegmentos esto capacitados a competir no mercado internacional, com a presena de grupos econmicos de expresso, em grande medida tm acesso ao mercado financeiro e de capitais no Brasil e no exterior. Nesse sentido, o apoio do BNDES tem carter complementar, orientado para o apoio realizao de investimentos e tendo por objetivo principal, alm de atenuar os efeitos cclicos desses mercados e da prpria atividade econmica em geral, maximizar o contedo local, com gerao de encomendas indstria de bens de capital localizada no Brasil, praticando condies de financiamento equivalentes s disponibilizadas pelas agncias de crdito exportao dos demais pases. Outro aspecto importante da participao do BNDES nos segmentos de insumos bsicos o incentivo s aes de responsabilidade social das empresas associadas aos empreendimentos apoiados. Para tanto, o Banco contratou linhas especficas para financiamento a investimentos sociais no cobertos por incentivos fiscais, no montante de R$ 207 milhes, em condies favorecidas, no perodo 2005-2009. Os investimentos em insumos bsicos so intensivos em capital e afetam o meio ambiente. Para incentivar a realizao de aes mitigadoras desses impactos, que vo alm dos condicionantes das licenas ambientais, foram disponibilizados no perodo 2005-2009 recursos no montante de R$ 258 milhes para a realizao de investimentos ambientais, com condies financeiras diferenciadas.
Diretrizes para a atuao do BNDES no longo prazo

Ao mesmo tempo em que a crise financeira internacional trouxe impactos desfavorveis s empresas brasileiras de insumos bsicos, o fato de, em geral, essas empresas terem superado as dificuldades do perodo em melhor situao que diversas congneres no exterior graas relativa blindagem da economia brasileira e s suas naturais vantagens competitivas abre oportunidades de aquisies de empresas no exterior, de forma seletiva e planejada, evitando graus de endividamento indesejveis. Em alguns casos, esse processo dever ser precedido de fuses e aquisies no Brasil, para permitir que a empresa resultante tenha porte e capacidade tecnolgica suficientes para processos de internacionalizao de maior envergadura. O BNDES, por meio da BNDESPAR, pode cumprir papel relevante na alavancagem de outros investidores para que as empresas possam atingir esses objetivos de forma equilibrada e sustentvel. Naturalmente, o BNDES ir continuar a apoiar os programas de expanso de capacidade e de modernizao nesses setores, buscando conferir maior robustez economia brasileira e maior competitividade indstria a jusante dos segmentos de insumos bsicos. Em particular, alguns desafios se colocam com maior intensidade, em funo do amadurecimento dessa indstria, com a existncia de grupos economicamente fortes e consolidados. Primeiramente, h subsegmentos ainda no atendidos com eficincia pelo BNDES, que tm dificuldade de acesso ao crdito por diversas razes, mas que so muito relevantes para a prpria sustentabilidade de longo prazo dessas cadeias produtivas. Dois exemplos marcantes so o setor de transformados plsticos e alguns nichos do mercado de papel de embalagem. Normalmente, so integrados por empresas de mdio porte, que necessitam de um tratamento diferenciado. Outro desafio importante o apoio decisivo s aes inovadoras das empresas, sejam atividades especficas relativas a pesquisa e desenvolvimento, com grau elevado de contedo tecnolgico, sejam mesmo inovaes de processo e produtos que confiram aumento de competitividade de forma sistmica na economia. O BNDES tem linhas especficas de inovao, em condies bastante atrativas, devendo haver uma ao de fomento intensa em sua maior utilizao. A previso de um novo ciclo de investimentos nos prximos anos, em diversos segmentos dos insumos bsicos, traz tambm a oportunidade de desenvolvimento no Brasil da cadeia produtiva de bens de capital desses setores, que em grande medida tiveram produo local, mas que
foram descontinuados por perda de competitividade em funo de problemas de escala, entre outros fatores. Devem ser investigadas as fatias de mercado em que essa competitividade, em termos mundiais, pode ser alcanada, sem artificialismos, de forma a maximizar os benefcios gerados por esses empreendimentos, em termos de gerao de emprego e renda local. Um aspecto fundamental e de mxima prioridade para o BNDES no apoio a projetos estruturantes e de forte impacto na regio de seu entorno o tratamento adequado dessas externalidades, de forma a mitigar os potenciais impactos negativos da realizao de grandes obras em regies pouco povoadas, que implicam migrao de mo de obra de forma intensa no perodo de construo, com reduo significativa da quantidade de empregos na fase de operao. Ao mesmo tempo, devem-se potencializar os efeitos renda benficos no entorno, promovendo a articulao entre os diversos atores envolvidos (empresas, governos, populao local e instituies de fomento regional) e o apoio s atividades decorrentes da demanda da cadeia de fornecedores locais. Da mesma forma, a responsabilidade social e ambiental das empresas vem se tornando elemento-chave na sustentao do crescimento econmico, em particular no caso dos grupos econmicos que atuam nos setores de insumos bsicos. O BNDES dever buscar de forma permanente o aprimoramento de seus mecanismos de apoio para atingir esses objetivos, incentivando a incorporao de tecnologias limpas e com mxima eficincia energtica.
Referncias
A ssociao Brasileira
da Indstria
Qumica (Abiquim). Demanda de matrias-primas petroqumicas e provvel
origem at 2020, 2007. . Anurio da indstria qumica brasileira, 2009.
Bracelpa Estatsticas Relatrio Anual 2008/2009, 2009. CRU/Analysis. Iron ore market outlook, 2009a. . Nickel quaterly industry and market outlook, out. 2009b. . The long term outlook for aluminum. Londres, 2009c.
Instituto Brasileiro de Siderurgia. Anurio estatstico 2008, 2009. London Metal Exchange (LME). www.lme.co.uk.ww
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O papel do BNDES no desenvolvimento do setor sucroenergtico
Artur Yabe Milanez Carlos Eduardo de Siqueira Cavalcanti Paulo de S Campello Faveret Filho1
Este artigo tem por objetivo descrever o apoio do BNDES ao desenvolvimento do setor sucroenergtico brasileiro. O trabalho est dividido em sete sees, incluindo esta introduo. Em seguida, faz-se uma breve descrio do passado recente do setor, com destaque para as mudanas regulatrias que afetaram o contexto econmico desde seu surgimento. Depois, so ressaltados os principais aspectos de sustentabilidade do bioetanol de cana-de-acar, caractersticas que fazem o produto ser considerado uma soluo relevante, ainda que no exaustiva, para a mitigao do avano do aquecimento global. A quarta e a quinta partes do artigo descrevem o apoio que o BNDES tem dado ao setor sucroenergtico ao longo dos ltimos anos, com destaque para o aumento dos desembolsos para projetos de ampliao de capacidade produtiva e para as principais diretrizes que tm orientado a atuao do Banco nesse perodo. A sexta seo preocupa-se em ressaltar os principais objetivos que o BNDES pretende perseguir ao longo dos prximos anos, na qual se destaca o apoio criao de um mercado internacional do bioetanol. Finalmente, so apresentadas as principais concluses.
Respectivamente, gerente e chefe do Departamento de Biocombustveis da rea Industrial e superintendente da rea de Recursos Humanos do BNDES.
Breve histrico
Ao contrrio do que por vezes se imagina, o bioetanol de cana-de-acar faz parte da matriz energtica brasileira h quase oito dcadas. O uso do bioetanol como aditivo gasolina foi introduzido no Brasil em 1931. Seu nvel de mistura situou-se em torno de uma mdia de 7,5% at 1975, quando o primeiro choque do petrleo exigiu uma ampliao de seu uso como meio de reduzir as importaes de petrleo, o que culminou com a criao do Programa Nacional do lcool (Prolcool). Entre outras medidas, o Prolcool fixou metas de produo e paridades de preo entre o bioetanol e o acar, de forma a incentivar a oferta do produto. Em 1979, em razo de novo aumento de preos do petrleo, o Prolcool foi ampliado, com o estabelecimento de estmulos para o uso de bioetanol hidratado em motores adaptados ou especialmente fabricados para tal. Como consequncia, a produo de bioetanol cresceu de 0,6 bilho de litros em 1975 para quase 12 bilhes de litros em 1985. 2 A partir de 1986, com a reduo continuada dos preos do petrleo, os incentivos estatais produo e ao consumo de bioetanol foram sendo gradativamente retirados, o que foi concludo apenas em 1999. Nesse novo contexto, os preos do bioetanol passaram a ser negociados livremente entre distribuidoras e produtores. Continuou em vigor, porm, o mandato oficial de mistura do bioetanol anidro gasolina, que atualmente se situa em 25%. Como resultado, a produo brasileira manteve-se relativamente estagnada at 2004. Contudo, com o advento dos motores flexveis, em meados de 2003, criou-se um novo e importante estmulo para o setor. Em funo de sua rpida popularizao, os veculos flexveis atingiram rapidamente quase 90% das vendas de veculos leves brasileiros e projeta-se que, at o fim de 2010, haver cerca de 10 milhes de unidades em circulao pelo pas. Como em boa parte do territrio nacional o preo ao consumidor do bioetanol hidratado inferior a 70% do preo da gasolina paridade que reflete a mesma relao de custo por contedo energtico , observou-se um significativo crescimento do consumo do bioetanol e, por consequncia, de sua produo. Enquanto, em 2003, foram produzidos cerca de 13 bilhes de litros, em 2008 esse volume mais do que dobrou, ao atingir cerca de 27 bilhes de litros produzidos.
Nogueira (2008).
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Bioetanol: oportunidade de desenvolvimento sustentvel

Como se pode depreender da seo anterior, os principais determinantes da produo brasileira de bioetanol foram inicialmente os choques do petrleo dos anos 1970 e, mais recentemente, a introduo dos motores flexveis na indstria automobilstica. Como se ver a seguir, tais vetores devem se tornar, no mdio e longo prazos, ainda mais importantes. Com relao ao petrleo, cabe salientar que diversos analistas preveem que, por ser um recurso natural finito e pelo rpido aumento de seu consumo ao longo das ltimas dcadas, o nvel de produo estaria em vias de apresentar estabilizao ou at mesmo decadncia.3 J no que se refere frota flex-fuel, a tendncia de consolidao dessa categoria no mercado automotivo implicar que apenas os automveis importados e os de topo de linha sejam dedicados gasolina. Como, alm disso, pressupe-se que 93,5% das vendas de veculos leves sero flex-fuel, possvel projetar que, em 2017, cerca de 28 milhes de veculos, ou 75% da frota brasileira, sero capazes de utilizar bioetanol.4 Entretanto, apesar da importncia de ambos os fatores, h que se considerar, ainda, o papel relevante que o bioetanol poder desempenhar na transformao da economia mundial em sistema produtivo mais sustentvel, do ponto de vista econmico e, sobretudo, ambiental. No que se refere ao pilar econmico, um aspecto relevante da sustentabilidade do bioetanol de cana-de-acar sua capacidade de induzir efeitos positivos a jusante e a montante da cadeia de produo. Por seu elevado grau de adensamento produtivo, o investimento na ampliao de novas usinas gera aumento correspondente da oferta de equipamentos e mquinas, servios de montagens e instalaes, plantio, colheita e transporte da cana-de-acar, entre outros efeitos. Segundo Scaramucci e Cunha, o processamento de um milho de toneladas de cana em bioetanol gera um aumento de R$ 171 milhes na produo econmica e cerca de 5,6 mil novos empregos, desde que considerados os efeitos diretos, indiretos e induzidos.5 Alm disso, de acordo com Neves, o PIB do setor sucroenergtico em 2008 foi de US$ 28.153,10 milhes, equivalente a 1,5% do PIB nacional.6 Ainda com relao ao pilar econmico, muito embora alguns argumentem que o uso de determinadas matrias-primas para a produo de biocombustveis, como milho, beterraba e trigo, encarea os alimentos que delas so produzidos, tal argumento perde fora quando se analisam os dados de produtividade da cana-de-acar, conforme evidencia o Grfico 1.
3 Rosa (2007). 4 EPE (2008) 5 Scaramucci e Cunha (2008). 6 Neves (2009).
Grfico 1 : Produtividade mdia de etanol por rea para diferentes culturas celulsicas
Trigo Sorgo sacarino Mandioca Milho Beterraba Cana 0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000
Etanol de resduo celulsico
Litro/ ha Fonte: Nogueira (2008).
Como consequncia da sua maior produtividade, a cana-de-acar exige menor rea de plantio, o que permite que a expanso de seu cultivo no implique reduo significativa de outras culturas agropecurias. E saliente-se que, assim que estiverem disponveis as tecnologias de converso de resduos celulsicos em bioetanol, a utilizao do bagao e da palha proporcionar aumento ainda maior da produtividade da cana-de-acar. Alm disso, cabe ainda salientar que, no caso especfico do Brasil, existem cerca de 200 milhes de hectares dedicados a pastagens nos quais, em boa parcela, praticada pecuria extensiva. Considerando-se que a rea atualmente ocupada para cana-de-acar, destinada produo de bioetanol, de cerca de 5 milhes de hectares, pode-se inferir que muito grande a probabilidade de que a expanso dessa cultura se d por meio de aumento da produtividade da pecuria.7 Alm da maior sustentabilidade econmica, o bioetanol de cana tambm oferece melhores ganhos ambientais, quando comparado s demais alternativas de biocombustveis, sobretudo por sua significativa capacidade de reduzir a emisso de gases de efeito estufa, em especial o CO2. Em funo das caractersticas de sua produo, o bioetanol de cana capaz de reduzir at 90% do volume de carbono emitido pela gasolina que seria alternativamente consumida em seu lugar. Como evidencia a Tabela 1, as atividades necessrias produo e ao consumo de mil litros de bioetanol de cana-de-acar liberam 7.773 kg de carbono na atmosfera. Desse montante, 7.464 kg so novamente absorvidos pelo processo de fotossntese,
Esse aspecto particularmente importante para destacar a significativa diferena entre a cana-de-acar e as demais matrias-primas, que, por apresentarem menor produtividade por hectare, requerem maior rea de plantio e, consequentemente, contribuem com mais fora para pressionar o uso da terra.
realizado durante o perodo de crescimento vegetativo da cana, na safra seguinte. Como consequncia, o saldo lquido de emisses de 309 kg, nvel que representa cerca de 10% do volume emitido de CO2 estimado para a gasolina. 8 , 9
Tabela 1: Comparao das diferentes matrias-primas para a produo de bioetanol
Matria-prima
Cana-de-acar Milho Trigo Beterraba Mandioca Resduos lignocelulsicos*
Relao de energia
9,3 0,6 2,0 0,97 1,11 1,2 1,8 1,6 1,7 8,3 8,4
Emisses evitadas (%)

89 -30 a 38 19 a 47 35 a 56 63 66 a 73
Fonte: Nogueira (2008). *Estimativa terica, processo em desenvolvimento.
Uma crtica feita a esse tipo de clculo o fato de ele no considerar o uso anterior da terra em que foi feito o plantio da cana-de-acar, o que subestimaria o nvel de emisses oriundas da produo de bioetanol de cana. Em geral, tal crtica apoia-se no fato de que, caso a lavoura de cana tenha sido plantada em rea na qual havia cobertura vegetal nativa, ento haveria de se considerar o carbono liberado pelo desmatamento. Com relao a esse aspecto, importante destacar que foi lanado pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, em 17 de setembro de 2009, o Zoneamento Agroecolgico da Cana, que tem por objetivo delimitar as reas em que ser estimulado e, principalmente, desincentivado o plantio da cana-de-acar. Alm de critrios de aptido de clima e de solo, foram excludos do zoneamento os biomas da Amaznia e do Pantanal, alm da Bacia do Alto Paraguai. Uma vez posto em prtica esse zoneamento, no ser mais possvel obter licenas ambientais para instalao ou ampliao de usinas, tampouco financiamento de fontes oficiais de crdito, nas reas consideradas inaptas.10 A principal evidncia de que as vantagens ambientais do bioetanol de cana-de-acar comeam a ser reconhecidas internacionalmente foi a recente deciso da Agncia de Proteo Ambiental dos Estados Unidos (EPA) de qualificar o bioetanol brasileiro como biocombustvel avanado.
8 9
Nogueira (2008). Cabe lembrar ainda que esse desempenho no verificado em outras matrias-primas. Parte da explicao reside no fato de que a energia necessria para fabricao do bioetanol da cana provm do prprio processamento industrial, na medida em que o bagao gera a energia primria requerida pela usina. Nos demais casos, por no disporem de tal alternativa, as usinas precisam recorrer a outras fontes primrias de energia, muitas das quais de origem fssil. 10 Conforme comentado, boa parte da pecuria brasileira praticada de forma extensiva. Assim, a expanso da cana e a consequente valorizao da terra exigiro maior rentabilidade das reas com pastagens e, com isso, a necessidade de incorporao de melhores tcnicas e o correspondente aumento da produtividade por hectare da pecuria. Tal movimento j percebido no Estado de So Paulo, onde a lavoura de cana se expandiu, majoritariamente, em reas de pastagens, sem que houvesse reduo significativa do rebanho paulista. De acordo com estimativa da Universidade de So Paulo (USP), se a mdia nacional de concentrao do rebanho fosse igual praticada na pecuria paulista (1,5 cabea/hectare), seriam disponibilizados mais de 40 milhes de hectares para outras culturas. Ver FEA-USP (2009).
Com essa deciso, a EPA reconhece o bioetanol de cana como o nico capaz de reduzir, no mnimo, 50% das emisses de gases de efeito estufa, o que implicar um potencial de importao, pelos Estados Unidos, de pelo menos 15 bilhes de litros at 2022. Alm de seu relevante e comprovado impacto na mitigao das emisses de CO 2 , o bioetanol de cana-de-acar apresenta ainda outra vantagem importante na luta contra o aquecimento global, qual seja, a sua rpida capacidade de implementao. Entre as alternativas energticas renovveis de que atualmente se dispe ou que esto em vias de se tornar economicamente viveis, apenas uma parcela capaz de ser utilizada nos veculos automotores. O bioetanol de cana, porm, pode utilizar todo o sistema atual de transporte e distribuio de combustveis veiculares e, sobretudo, no exige qualquer alterao nos motores do ciclo Otto at uma mistura de 10% na gasolina.11
O apoio do BNDES
Como j dito, o investimento na cadeia produtiva da cana-de-acar passou a apresentar maior dinamismo a partir do aumento da participao dos veculos flex-fuel na frota brasileira. Em consequncia, os desembolsos do BNDES para o setor seguiram comportamento similar, como se pode observar pelo Grfico 2.
Grfico 2: Desembolsos para o setor sucroalcooleiro e a participao relativa ao total do sistema BNDES
10,00 9,00 8,00 7,00 5,46% 6,50 6,85% 4,61% 8 7 6 5 3,86% 4 3,59 2,33% 1,53% 0,60 2004 1,10 1,98 3 2 1 2006 2007 2008 2009 0
R$ bilhes
5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 -
2005
Participao relativa
Desembolsos para o setor
Fonte: BNDES.
Como se v, o total desembolsado em 2009 equivale a quase 11 vezes o valor registrado em 2004, o que representou crescimento anual superior a 60%. A importncia dos desembolsos do BNDES para o setor sucroenergtico pode ser mais bem evidenciada pelo crescimento da participao
11 Labrador
(2009).
Em %
6,00
dessas liberaes no total desembolsado pelo Banco. Enquanto em 2004 tal percentual foi de 1,5%, em 2009 a participao do setor nos desembolsos totais do BNDES atingiu a marca de 4,6%. Com relao distribuio geogrfica do apoio do BNDES, conforme se pode observar pela Figura 1, os projetos de investimento de menor monta, ou seja, abaixo de R$ 150 milhes, com frequncia destinados ampliao de usinas existentes, tm se concentrado em regies com significativo parque industrial instalado, cujo exemplo principal o estado de So Paulo.
Figura 1: Distribuio geogrfica dos apoiados pelo BNDES (em R$ milhes)
de 0,00 a 0,01 de 0,01 a 150,00 de 150,00 a 300,00 acima de 300,00
Fonte: BNDES.
Ademais, como se pode depreender, em So Paulo, dadas as restries de rea agricultvel e o consequente encarecimento da terra, os projetos greenfield so de menor monta e, em geral, localizam-se na regio do oeste paulista, em reas tradicionalmente mais especializadas na pecuria, o que evidencia a tendncia comentada anteriormente. As reas eleitas para sediar os projetos de maior investimento so mesmo o sul do Mato Grosso do Sul, o sul e o sudoeste de Gois e o oeste de Minas Gerais, sobretudo em razo do menor custo de arrendamento de terras. Com respeito aos impactos econmicos dos projetos, a capacidade de produo adicionada pelos investimentos12 que receberam apoio do BNDES ser de 125 milhes de toneladas de cana por safra, quando todos estiverem em fase final de ocupao da capacidade instalada, o que ocorrer somente na safra 2012/2013.13 Tal volume de produo agrcola implicar o processamento de 7,98 bilhes de litros de bioetanol e 4,16 milhes de toneladas de acar, alm da gerao de cerca de 2.500 MW de excedentes comercializveis de energia eltrica.
12 Entre
2002 e 2009 foram contratadas 114 operaes de financiamento a projetos de aumento de capacidade produtiva, sendo 49 implantaes e 25 expanses de usinas de cana-de-acar, alm de 40 projetos isolados de cogerao. 13 Os projetos de usinas iniciam, em geral, as operaes industriais com 50% de ociosidade e levam at trs anos para atingir o escalonamento total.
Tabela 2: Evoluo da capacidade de produo adicionada pelos projetos sucroenergticos apoiados pelo BNDES
Produo
Moagem (milhes de toneladas) Bioetanol (mil m) Acar (mil toneladas) Eletricidade excedente (MW)
2002
1 18 55 260
2003
1 45 100 379
2004
2 68 171 387
2005
3 97 252 602
2006
7 253 422 851
2007
18 1.049 989 1.050
2008
43 2.478 2.101 1.896
2009
80 5.382 3.190 2.218
2010
105 6.939 3.880 2.424
2011
122 7.838 4.159 2.459
2012
125 7.978 4.159 2.465
Fonte: BNDES.
Se for considerada uma produo estimada para a safra 2010/2011 de 28 bilhes de litros,14 o aumento total da produo brasileira em relao safra 2004/2005 ser de, aproximadamente, 13 bilhes de litros de bioetanol. Como a capacidade instalada viabilizada pelos projetos apoiados pelo BNDES atingir, na safra 2010/2011, cerca de 7 bilhes de litros, pode-se concluir que o apoio do Banco contribuiu com cerca de 54% do aumento da capacidade produtiva no perodo em questo.15 Outro aspecto a ser destacado o estmulo que o BNDES tem dado para potencializar as externalidades positivas do setor, como o caso do aumento da oferta de energia eltrica com base no bagao da cana. Para tanto, o BNDES estabeleceu condies mais favorveis de financiamento para a aquisio de caldeiras de maior eficincia16 e, como resultado, a maior parte dos projetos de cogerao apoiados pelo Banco apresenta potencial para gerar excedentes de energia eltrica comercializveis,17 conforme ilustra a Tabela 2. Finalmente, tambm necessrio destacar o apoio que tem sido oferecido a diversas iniciativas de desenvolvimento tecnolgico do setor. O apoio do BNDES aos projetos de pesquisa e desenvolvimento destinados ao setor sucroenergtico se d por meio de trs formas distintas: crdito, participao acionria e financiamento no reembolsvel por meio do Fundo Tecnolgico (Funtec).18 No caso dos projetos sucroenergticos, a carteira do Departamento de Biocombustveis (DEBIO) especfica para P&D tem atualmente nove projetos, sendo seis solicitaes para o Funtec e trs de crdito. Cabe destaque aos projetos de melhoria da eficincia do processo de fermentao e desenvolvimento de novas variedades de cana-de-acar.
14 Mdia 15 A
dos dois cenrios estimados em Datagro (2009). ttulo de ilustrao, se for considerado o impacto proposto pelo estudo de Scaramucci e Cunha, a moagem financiada pelo BNDES, uma vez direcionada exclusivamente para a produo de bioetanol, geraria um impacto econmico de cerca de R$ 21 bilhes e a criao de 700 mil empregos. 16 Isso decorre do fato de que tais caldeiras, por serem fabricadas com materiais mais resistentes, conseguem operar em condies de maior temperatura e presso e, com isso, permitem gerar maior volume de energia eltrica com base na mesma quantidade de bagao de cana-de-acar. 17 Para se ter uma idia da relevncia desse apoio, o potencial de energia eltrica disponvel para comercializao, em 2013, ser de 2.465 MW, o que equivale a 75% da capacidade de gerao de energia da Usina Jirau, que ser construda no rio Madeira. 18 O Funtec destina-se a apoiar, por meio de recursos no reembolsveis, projetos que objetivam estimular o desenvolvimento tecnolgico e a inovao de interesse estratgico para o pas. As reas eleitas como prioritrias so as seguintes: energias renovveis, meio ambiente e sade, eletrnica, novos materiais e qumica.
Princpios de atuao do BNDES

O BNDES tem pautado sua atuao no setor sucroenergtico por cinco diretrizes principais, quais sejam: i. ampliao da capacidade de produo;
ii. incentivo ao desenvolvimento tecnolgico; iii. potencializao de externalidades positivas; iv. estmulo sustentabilidade socioambiental; e v. contribuio para formao de um mercado internacional de bioetanol. A primeira diretriz diz respeito atividade precpua do BNDES, que a de prover recursos de longo prazo para ampliao do nvel de produo da indstria brasileira. Conforme j mencionado, o investimento no setor sucroenergtico tem relevantes impactos econmicos a jusante e a montante da cadeia de produo, o que justifica a prioridade que o BNDES tem dado ao setor.19 Ademais, ao apoiar tais investimentos, o BNDES tambm contribui para garantir o abastecimento de bioetanol para a crescente frota brasileira de veculos flex-fuel, que, entre outros efeitos positivos, mitiga potenciais impactos inflacionrios oriundos de um possvel descompasso entre oferta e demanda. No que se refere ao segundo ponto, apesar de ter sido recentemente agregado s finalidades de apoio financeiro do BNDES, o apoio a investimentos em pesquisa e desenvolvimento tecnolgico do bioetanol tem recebido ateno crescente do BNDES. Evidncia disso o fato de que, desde a criao do Funtec, as pesquisas destinadas melhoria de eficincia da produo do bioetanol, seja na etapa agrcola ou na industrial, tm sido consideradas prioritrias para receber o apoio no reembolsvel do fundo. O terceiro aspecto refere-se orientao estratgica do BNDES de tentar, na medida do possvel, intensificar a gerao de externalidades positivas. Conforme j comentado, o exemplo mais importante dessa diretriz foi a manuteno, por determinado perodo, de condies mais favorveis para o financiamento a caldeiras de alta presso. Tambm cabe destaque para os investimentos sociais, uma vez que, em boa parte dos projetos financiados, tem sido requerida a incluso de subprojetos que tenham como objetivo a construo de equipamentos sociais de uso pblico, como creches, escolas e alas de hospitais. Apoiar projetos sustentveis o quarto ponto mencionado sempre foi um princpio defendido e executado pelo BNDES ao longo de sua histria. Contudo, os desafios socioambientais
19 Alm
da criao de uma unidade especfica para o setor em meados de 2007, o Departamento de Biocombustveis (DEBIO), o BNDES ainda dispe de um programa especialmente voltado para financiar a estocagem de bioetanol (Programa de Apoio ao Setor Sucroalcooleiro).
ganharam novos contornos ao longo do tempo, mais diversificados e complexos, o que exigiu que o BNDES se adequasse ao novo contexto. Tal processo culminou com a introduo de diversas linhas de financiamento e fundos especficos para apoiar projetos ambientais e sociais e, principalmente, com a criao, em meados de 2009, da rea de Meio Ambiente. Entre outras responsabilidades, essa rea comandar a elaborao de 68 guias de anlise socioambiental de projetos de investimento, sendo que o setor sucroenergtico ser o primeiro a ter o guia aplicado. 20 Cabe ainda lembrar que essa iniciativa complementar a outras atividades ligadas ao tema da sustentabilidade, com as quais o BNDES tem se envolvido ao longo dos ltimos anos, sobretudo no que se refere elaborao de indicadores de sustentabilidade. Entre as diversas iniciativas internacionais dessa natureza em que o BNDES tem tido uma participao mais ativa, podem-se destacar as seguintes: Global Bioenergy Partnership (GBEP), Roundtable on Sustainable Biofuels (RSB) e International Organization for Standardization (ISO). Finalmente, cabe mencionar ainda que, muito embora o principal determinante do recente crescimento da produo de bioetanol tenha sido o aumento do consumo interno do produto, a manuteno dessa trajetria no ser sustentada apenas com a demanda produzida pela frota domstica de veculos. premente a necessidade de construir um mercado global, e os desafios para que o bioetanol se transforme em commodity internacional precisam ser enfrentados. Nesse sentido, cabe destaque extensa agenda de divulgao do chamado Livro Verde do bioetanol, que, em parceria com o Ministrio das Relaes Exteriores e o Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE), j foi distribudo em inmeros pases. Publicao de carter tcnico-cientfico, o livro tem como objetivo central oferecer uma base para a discusso internacional sobre a construo de um mercado mundial de bioetanol. 21 Alm disso, tambm cabe destacar que, para alguns, o fato de a capacidade exportadora de bioetanol estar concentrada no Brasil tem inibido a criao de um mercado internacional, haja vista que os potenciais pases consumidores teriam receio de eventuais interrupes de fornecimento do produto. Diante disso, o BNDES tem procurado oferecer financiamento para a instalao de usinas no exterior, em especial na Amrica Latina e na frica, e, consequentemente, permitir maior diversidade de pases exportadores de bioetanol.
20 O
guia sucroenergtico contemplar a anlise dos principais impactos socioambientais oriundos da produo do bioetanol, tanto na etapa agrcola quanto no processamento industrial. Uma vez postos em prtica, tais critrios analticos serviro como um mecanismo mais rigoroso de seleo de projetos, alm de uma poderosa ferramenta de incentivo adoo de melhores prticas socioambientais no setor. 21 Publicado em trs idiomas estrangeiros (ingls, francs e espanhol), o Livro Verde pode ser obtido, integralmente ou por captulos, por meio do endereo eletrnico http://www.bioetanoldecana.org/.
A agenda futura
Conforme previamente discutido, o BNDES considera o bioetanol da cana-de-acar uma soluo vivel para contribuir para a reduo das emisses de gases de efeito estufa. Assim, a agenda futura do Banco est calcada na necessidade de continuar o estmulo ao aumento da competitividade da indstria sucroenergtica, de forma a prepar-la para gerar players capazes de sobressair em um mercado internacional que, diante da crescente preocupao com o aquecimento global, se formar cedo ou tarde. No que tange manuteno da competitividade da indstria brasileira, cabe mencionar que o BNDES vai continuar priorizando o apoio a projetos de pesquisa para o setor, como o caso das novas tecnologias de converso, cujo exemplo principal a chamada tecnologia de hidrlise enzimtica. Conforme apresentado anteriormente, uma vez posto em escala comercial, tal processo industrial conseguir aumentar o atual nvel de produtividade do bioetanol brasileiro em cerca de 50%. Entretanto, outras linhas de pesquisas tambm continuaro a receber apoio, como o melhoramento gentico das variedades de cana-de-acar e o desenvolvimento de novos equipamentos agrcolas. 22 Alm da eficincia agroindustrial, a criao de um mercado internacional de bioetanol tambm exigir, para aqueles que pretendem ser bem-sucedidos em nvel global, competncias adicionais, como as seguintes: i. capacidade de logstica em transporte, armazenagem e distribuio;
ii. sustentabilidade de processos, na medida em que certificaes socioambientais certamente sero pr-condio para operar internacionalmente; e, principalmente, iii. capacidade de oferecer garantia de fornecimento do produto, que fator crtico de sucesso em qualquer mercado de commodities energticas. Ora, tais caractersticas, por exigirem elevados investimentos e a correspondente necessidade de economias de escala, certamente demandaro uma nova forma de organizao industrial do setor, que, ao menos no que se refere parcela capaz de atuar internacionalmente, deixar de ser to fragmentada. O BNDES far o monitoramento desse processo e tentar contribuir, sempre que oportuno e conveniente, para a formao de empresas brasileiras capazes de competir globalmente. Por outro lado, a eficincia j comprovada no campo e na indstria, que, sem dvida, pode e deve ser incrementada, no pode ser perdida ao longo das etapas de transporte do bioetanol.
22 Ainda
com relao ao fomento a P&D, vale lembrar o apoio a pesquisas na obteno de novos produtos com base no bioetanol, dentro da rea conhecida como alcoolqumica, assim como na descoberta de novos usos para o bioetanol, como a sua potencial utilizao em veculos pesados (nibus e caminhes).
Por essa razo, faz parte da agenda futura do BNDES apoiar projetos capazes de dotar a matriz brasileira de transportes de um sistema mais eficiente, tanto do ponto de vista econmico quanto ambiental. Nesse sentido, cabe destaque s diversas iniciativas, ainda em andamento, de construo de alcooldutos, que, uma vez colocadas em execuo, recebero ateno prioritria do BNDES. Finalmente, todo esse esforo para fortalecer as vantagens competitivas do setor sucroenergtico no ter sido bem-sucedido caso no se logre criar um mercado internacional para o bioetanol. Para tanto, o BNDES continuar empreendendo esforos de diversas naturezas para reduzir os entraves ao maior fluxo de comrcio internacional. Alm da manuteno da agenda de divulgao internacional das vantagens econmicas e ambientais do bioetanol de cana-de-acar por meio do Livro Verde, o BNDES tambm intensificar o apoio instalao de usinas sucroenergticas no exterior, que, ao permitir a diversificao da matriz de pases fornecedores de bioetanol, contribuir decisivamente para que o produto se torne, mais rapidamente, uma commodity internacional.
Concluses
Em razo de sua capacidade de reduo das emisses de gases de efeito estufa e de sua perfeita compatibilidade com o atual padro de consumo energtico veicular, pode-se dizer que o bioetanol de cana se apresenta, entre as alternativas energticas sustentveis disponveis no curto prazo, como aquela que tem a capacidade de dar a resposta mais rpida para deter o avano do aquecimento global. Alm disso, o Brasil, por sua vasta experincia na produo agrcola e no processamento industrial da cana-de-acar e pela significativa disponibilidade de rea agriculturvel, rene condies para se manter, de forma crescentemente sustentvel, como o principal pas exportador de bioetanol. Entretanto, para que tal cenrio se realize, ser necessria a transformao do bioetanol em uma commodity internacional, razo pela qual o BNDES continuar empreendendo esforos de diversas naturezas para reduzir os entraves ao maior fluxo de comrcio internacional. Alm do bvio aumento das exportaes de bioetanol brasileiro, a criao de um mercado internacional de bioetanol ainda implicaria ampliao das possibilidades de exportao de mquinas e equipamentos voltados para a indstria sucroenergtica, bem como de servios brasileiros de engenharia civil e agronmica.
Referncias
Datagro. Impactos da crise na produo brasileira de acar e etanol. Apresentao realizada na IX Conferncia Internacional da Datagro sobre Acar e lcool, So Paulo, 2009. Empresa
de
Pesquisa Energtica (EPE). Perspectivas para o etanol no Brasil. Cadernos de Energia da EPE, Rio
de Janeiro, 2008. FEA-USP. Uso da terra e expanso da cana-de-acar no Brasil. O Boletim Sucroalcooleiro, v. 1, n. 1, p. 4-5, out. 2009, Ribeiro Preto, Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo. L abrador, Ismael Sanz. Biofuels. A decisive instrument for sustainable development. Madri: Taurus, 2009. Neves, Marcos Fava et al. Mapeamento e quantificao do setor sucroenergtico. Seminrio O Setor Sucroenergtico e o Congresso Nacional: construindo uma agenda positiva, Cmara dos Deputados, Braslia, 2009. Nogueira , Luiz Augusto Horta. Bioetanol de cana-de-acar. Energia para o desenvolvimento sustentvel. Organizao BNDES e CGEE, Rio de Janeiro, 2008. Disponvel em: http://www.bioetanoldecana.org/. Rosa , Srgio Eduardo Silveira da. O debate recente sobre o pico da produo do petrleo. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 14, n. 28, p. 171-200, dez. 2007. Scaramucci, Antonio Jos; Cunha, Marcelo Pereira da. Aspectos socioeconmicos do uso energtico da biomassa da cana-de-acar. In: Cortez, L. A. B.; Lora, E. E. S. Tecnologias de converso energtica da biomassa. 3 ed. Campinas: Unicamp, 2008.
Parte V
O BNDES, a poltica social, pequena e mdia empresa e a questo ambiental
22
O S do BNDES e a sustentabilidade do desenvolvimento
Ricardo Henriques Lus Otvio Reiff 1
A agenda de desenvolvimento, que se quer sustentvel em mdio e longo prazos, requer que se compatibilizem crescimento econmico, reduo da desigualdade e compromisso ambiental. A qualidade do desenvolvimento implica ir alm do crescimento pelo crescimento e construir as bases para um desenvolvimento dinmico e sustentvel em termos econmicos, sociais e ambientais. 2 No Brasil, o perodo recente demonstra que a combinao entre crescimento econmico, estabilidade monetria, firmeza das instituies democrticas e polticas pblicas consistentes no campo social pode conduzir a uma importante reduo nos nveis de pobreza e de desigualdade. 3 No que se refere contribuio das polticas sociais, em acordo com o marco institucional derivado da Constituio Federal de 1988, destacam-se o programa Bolsa-Famlia, os benefcios previdencirios, o aumento real do salrio mnimo, a expanso do crdito popular e os investimentos pblicos em infraestrutura. No entanto, apesar dos evidentes e inquestionveis avanos, a trajetria e a intensidade da queda da pobreza e da desigualdade no esto asseguradas. 4 Essa fragilidade decorre de algumas
1
Respectivamente, assessor da Presidncia do BNDES, at maro de 2010, e professor licenciado do Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF); e economista e assessor da Presidncia do BNDES. 2 A condio de sustentabilidade remete tambm para as dimenses culturais, polticas, ticas, territoriais e regionais. 3 Ver, entre outros, IPEA (2010). Barros et al. (2010), Pochmann (2009) e Barros et al. (2007). 4 Nesses termos, assume relevncia o debate acerca da consolidao institucional da legislao social no pas.
caractersticas estruturais do arranjo institucional, poltico e econmico do pas. No campo social, embora se observem diversas melhorias, podem-se destacar seis caractersticas relevantes. Em primeiro lugar, a elevada magnitude da desigualdade de renda (e os correlatos nveis de pobreza) simultaneamente deriva e reflete as desigualdades histricas no acesso a servios de qualidade nas reas de educao, sade, crdito, habitao, transporte, gua, saneamento, mercado de trabalho e segurana, entre outros. Nesse cenrio, tanto a falta de acesso a alguns servios bsicos quanto a situao geral de baixa qualidade dos servios sociais oferecidos populao mais pobre impem limites relevantes queda contnua e sustentvel da desigualdade. Em segundo lugar, as polticas pblicas apresentam, tradicionalmente, dificuldade de reconhecer que a excluso social assume caractersticas locais associadas complexidade dos arranjos territoriais e regionais e, portanto, nem sempre so desenhadas e monitoradas de forma consistente com as especificidades locais. Em terceiro, a fragilidade do aparelho institucional do Estado, tanto em sua estrutura executiva quanto na legislativa e judiciria, permite que em diversas situaes suas decises se distanciem do interesse pblico e aprofundem as condies de reproduo da desigualdade. Em quarto, a baixa difuso de sistemas de monitoramento e de avaliao (tanto de processos como de impactos) restringe as possibilidades de aprendizado e, consequentemente, as necessidades de redefinio e redesenho que concedam maior efetividade s polticas pblicas. Em quinto, as polticas sociais, de forma frequente, desconsideram o processo de contnua transformao a que esto submetidas as condies de pobreza e, portanto, subestimam a necessidade de terem plasticidade suficiente para se adaptarem a essas mudanas. Por fim, a estrutura tradicional da poltica social concentra-se em sua arquitetura setorial, frequentemente fragmentada e submetida a aes sobrepostas. Desse modo, desvincula-se de abordagens matriciais e complexas necessrias para uma estratgia global de desenvolvimento. 5 A estratgia de reduo contnua da pobreza e da desigualdade depende, portanto, da superao de restries no arranjo institucional, poltico e econmico e de limitaes na cultura de implementao da poltica social. Alm disso, exige uma redefinio da relao entre a poltica econmica e a poltica social, na medida em que, na histria brasileira, a poltica social estrutura-se com base em uma relao de subalternidade (e no de complementaridade) frente poltica econmica. 6 O enfrentamento desses desafios essencial para a constituio de bases slidas de um novo modelo de desenvolvimento com equidade e sustentabilidade.
5 6
Ver Henriques (2008). Os parmetros de regressividade do padro tributrio brasileiro e os obstculos de aparncia estrutural reforma agrria so somente ilustraes dessa relao de subalternidade.
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A reflexo sobre o papel do S do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) deve ser feita com base nesse cenrio de desafios. Em particular, faz-se necessrio explicitar as potencialidades do S do BNDES no sculo XXI, entendendo que ele deve ser enunciado como um duplo S de social e de sustentabilidade. O BNDES, com a fora latente do seu duplo S, pode representar, no quadro institucional vigente, um ator estratgico na constituio desse novo modelo de desenvolvimento. Isso condizente com a densidade de sua tradio analtica e a sua misso de promover o desenvolvimento sustentvel e competitivo da economia brasileira, com gerao de emprego e reduo das desigualdades sociais e regionais.7 A contribuio de um S adensado em termos conceituais, institucionais e operacionais decisiva para colocar a dimenso socioambiental de forma legtima (e no artificial) no ncleo central das preocupaes e deliberaes do BNDES. O objetivo deste artigo explorar alguns caminhos para que o S do BNDES seja capaz de compatibilizar a cultura de seriedade, competncia, sade da carteira e transparncia do Banco com o aumento da qualidade do desenvolvimento. O BNDES com um S proativo pode contribuir para que o aumento da taxa de investimento da economia venha acompanhado de uma indstria sustentvel em termos sociais e ambientais, de uma melhora qualitativa do ambiente de negcios e de uma reduo significativa da desigualdade social. O artigo inclui, alm desta introduo sobre a atual situao e principais dilemas da poltica social brasileira, um breve relato sobre alguns elementos da atuao do Banco e, em seguida, um enunciado sobre dimenses de uma agenda estratgica que poderia organizar a ao do Banco na rea socioambiental. importante explicitar esse enunciado, sinalizando as possibilidades de ao dentro de um quadro global que oferea coerncia e apresente um fio condutor da estratgia.8
Elementos da atuao social do BNDES

O BNDES cumpre, historicamente, a misso de contribuir para a gerao de empregos. Recentes estudos do conta do impacto positivo do financiamento do Banco sobre a contratao de trabalhadores pelas empresas beneficiadas vis--vis empresas com o mesmo perfil e que no tomaram recursos. Alm de gerar mais empregos, as empresas apoiadas remuneram com melhores salrios.9 No que se refere poltica industrial, vemos que sua implementao produz
7 8
Ver BNDES (2009). importante destacar que o texto no se pretende exaustivo no que se refere cobertura dos temas pertinentes atuao social do BNDES, nem busca detalhar os limites e as dificuldades de implementao da agenda social. As reflexes especficas sobre os diversos temas no tratados aqui, mas que em muito agregam valor agenda socioambiental, encontram-se detalhadas em cinco artigos publicados neste livro. Ver Rieche e Santos (2010, cap. 23); Mello e Costa (2010, cap. 24); Santos et al. (2010, cap. 25); Malburg (2010, cap. 26); e Lastres et al. (2010, cap. 27). Todos esto publicados em Alm e Giambiagi (2010). 9 Ver Pereira (2007) e Torres Filho et al. (2006).
modificaes no campo social que vo desde a quantidade e a qualidade dos empregos gerados at os impactos diretos e indiretos sobre a qualidade de vida da populao. O presidente Luciano Coutinho ratifica e complementa essa orientao do Banco ao afirmar o compromisso na implementao de uma poltica industrial de grande envergadura (...) que dinamize a economia, acelere a criao de empregos e promova a igualdade de oportunidades (...). Mais do que crescimento, almejamos o desenvolvimento social, cultural, ambiental e econmico do nosso pas.10 Portanto, mais do que emprego, o BNDES tem um claro compromisso com o desenvolvimento social. Inicialmente voltado para a construo da infraestrutura de transportes e energtica e dos setores industriais, j nos anos 1960 voltou-se para financiar o pequeno negcio e o desenvolvimento cientfico e tecnolgico.11 Em particular, a preocupao com os impactos sociais dos projetos industriais, oriunda da reflexo sobre a metodologia de avaliao social de projetos utilizada pelo Banco Mundial,12 chegou ao BNDES nos anos 1970. Coube a Julio Mouro 13 apresentar uma anlise crtica a essa metodologia. O resultado da sua tese implicou o descrdito dessa metodologia como estratgia analtica consistente com as aspiraes de fomento industrializao por parte do Banco. Especificamente, procura demonstrar a precariedade da teoria da anlise social de projeto sugerindo inconsistncia terica e evidncia emprica limitada do seu escopo.14 Nos anos 2000, o autor reafirmou essa viso 15 e refutou a pertinncia de uma abordagem que dedique ateno ao recorte social dos projetos produtivos e prope que o processo de planejamento econmico constitua uma alternativa anlise social de projetos. No seria incorreto afirmar que, ao longo de sua histria, a cultura corporativa do BNDES encontra conforto nessa viso. A preocupao com a qualidade de vida da populao seria tributria da estratgia de desenvolvimento geral do pas, e na diviso de trabalho entre as esferas governamentais caberia ao Banco viabilizar econmica e financeiramente os projetos produtivos.16 O BNDES, aparentemente, naturaliza sua funo de alavancar o crescimento da economia ancorando seus parmetros de desempenho ao volume de
10 Discurso 11 Em
de posse O futuro tem pressa, proferido em 27.4.2007. 1964, foram criados o Programa de Financiamento Pequena e Mdia Empresa (Fipeme) e o Fundo de Desenvolvimento TcnicoCientfico (Funtec), embries do Sebrae e da Finep, respectivamente. 12 Sobre a avaliao social de projetos, ver Timbergen (1958 e 1965) e Chenery (1958). Nesses estudos, o procedimento analtico bsico era incorporar as externalidades e imperfeies de mercado no clculo da lucratividade privada. A hiptese de trabalho era que os custos sociais e ambientais de um projeto industrial elevariam os preos finais (preo-sombra) acima dos preos vigentes no mercado, reduzindo a taxa de retorno e a quantidade ofertada do projeto. 13 Jlio Mouro foi assessor da Presidncia do BNDES no fim dos anos 1970 e superintendente da rea de Planejamento na dcada de 1980. Para a crtica anlise social de projeto, ver Mouro (1979). Outras referncias sobre o tema so Mouro (2002), Magalhes (2002) e Bacha et al. (1972). 14 Ver Bacha et al. (1972). 15 Mouro (2002). Para a anlise das diferenas entre a metodologia tradicional e a anlise social de projetos, ver Magalhes (2002). 16 Curralero (1998).
desembolso de recursos financeiros e resiste a reconhecer e internalizar em sua rotina operacional a relevncia das dimenses social e ambiental decorrente de suas decises estratgicas de investimento. Nos dias atuais, contudo, os horizontes do desenvolvimento sustentvel oferecem17 um DNA renovado ao BNDES, que permite, semelhana do desafio das polticas pblicas, criar condies para que o econmico e o financeiro se definam com base em uma relao de equivalncia (e no de subordinao) com o social e o ambiental. Acompanhar, mesmo com breves inseres, a evoluo de alguns recortes das atividades sociais do Banco nos permite ilustrar significativas conquistas j realizadas e colocar em perspectiva alguns desafios a serem enfrentados pela agenda da sustentabilidade socioambiental. Apesar de o social ter sido agregado ao nome da instituio em 198218 e de a agenda socioambiental envolver o Banco como um todo, transcendendo as atribuies exclusivas da rea Social (AS), faz-se evidentemente necessrio o destaque para a rea. A rea Social, criada em 1996, aps a experincia do Finsocial dos anos 1980, representa um passo crucial na internalizao da dimenso social no Banco.19 No perodo atual, a AS aloca seus recursos em cinco segmentos bsicos que serviram para construir a Tabela 1 para o perodo entre 1991 e 2009. Como vemos na tabela, pelo critrio dos valores contratados, a infraestrutura urbana e de transportes representa mais da metade do crdito concedido para os setores sociais no perodo, de acordo com a tipologia adotada. 20 O setor de saneamento ambiental, resduos slidos e investimentos correlatos foi responsvel por 29% do total do crdito. Em seguida, com 12,4% do total vm os setores sociais bsicos, com destaque para sade e educao. Por fim, esto a gesto pblica e os setores produtivos, que somam, juntos, 7%. Vrias iniciativas foram testadas ao longo da ltima dcada e meia, como o Programa de Modernizao da Administrao Tributria (PMAT), o Programa Multissetorial Integrado (PMI), os programas de Hospitais Filantrpicos, Instituies de Ensino e Microcrdito, alm do apoio a redes de assistncia de criana e adolescente e cooperativas de catadores de
17 Ver, 18
entre outros, Stern (2006), Stiglitz et al. (2009) e Sperling (2003). importante destacar que a incluso do nome social ao at ento Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) no foi, aparentemente, ancorada em um reposicionamento estratgico do Banco no que se refere relao entre o econmico e o social. A literatura registra duas razes desvinculadas dessa relao, quais sejam: a perda de receita tributria causada pela recesso (1981-1983) e a necessidade de compensar esta perda com mecanismos parafiscais de financiamento e impostos em cascata; e a desvinculao de parte dos recursos oramentrios para o pagamento do servio da dvida. Para a primeira razo, ver Serra (1983). Para a segunda, ver Pinto (1985a; 1985b). 19 Apesar de suas relevantes conquistas, importante destacar que, em termos conceituais e empricos, a AS no pode esgotar as mltiplas frentes de atuao do Banco na dimenso social. 20 No sentido de assegurar comparabilidade temporal nos termos da tipologia proposta, no foi incorporado nessa tabela o apoio de R$ 4,5 bilhes contratado pelos estados, no ano de 2009, por intermdio do Programa Emergencial de Financiamento dos Estados (PEF) e do programa BNDES Estados.
lixo, gestados na rea Social. Embora no tenha ocorrido nenhuma avaliao sistemtica sobre essas atuaes, a percepo geral de que foram experincias exitosas.
Tabela 1: Crditos contratados por setor da rea Social do BNDES (1991-2009) (em R$ milho de 2009)
Ano
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Urbano e transporte
135,6 567,2 0,0 79,4 0,0 2.228,2 948,7 214,6 124,1 448,4 285,4 1.242,9 607,3 237,9 333,9 827,0 612,1 2.874,6 1.225,2 12.992,7
Saneamento ambiental
0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 211,1 211,1 74,5 76,6 151,6 85,2 775,5 12,4 665,4 3,8 477,1 1.082,0 2.093,7 1.446,4 7.366,4
Setores sociais
5,3 0,0 0,5 0,0 0,0 0,0 140,0 212,3 223,2 229,7 145,3 197,1 51,4 131,5 143,1 429,4 316,9 98,8 820,4 3.144,8
Gesto pblica
0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 30,7 32,8 104,5 11,5 251,6 73,2 179,5 13,2 27,6 62,8 85,0 131,0 1.003,5
Setores produtivos
0,0 0,0 12,0 15,4 16,8 5,3 33,7 72,8 47,2 31,4 45,5 32,7 34,5 97,4 16,6 109,8 72,5 39,9 95,7 779,1
Total AS/ BNDES

140,8 567,2 12,5 94,8 16,8 2.444,7 1.333,5 604,9 503,9 965,5 573,1 2.499,8 778,8 1.311,7 510,6 1.870,9 2.146,2 5.192,1 3.718,7 25.286,5
% total BNDES
1,4 4,6 0,1 0,6 0,1 10,3 3,3 1,7 1,4 2,0 1,3 4,2 1,6 2,7 0,9 2,7 2,4 5,3 2,3 2,7
Total
Fonte: Elaborao prpria, com base em dados obtidos do Sistema de Controle de Operaes do BNDES (OPE).
A atual agenda da AS, conforme se observa no planejamento estratgico expresso na Figura 1, est assentada na dimenso setorial, na ampliao do apoio aos investimentos em infraestrutura urbana (saneamento, transporte e estruturas virias) 21 e na focalizao territorial pela tica do desenvolvimento sustentvel. A outra dimenso abarcada o foco territorial do apoio, priorizando as regies Norte e Nordeste e os investimentos no entorno de grandes projetos. Como princpio bsico de gesto, supe-se que isso ocorra por meio de uma base financeira sustentvel e de processos internos eficientes. O desafio de atuar com poder de induo em escala nacional, assegurando capilaridade relevante e foco regional, comea a ser enfrentado com parcerias institucionais
21 O
crescimento desses investimentos deve-se, na sua maioria, ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e aos investimentos dos governos estaduais. Os investimentos para a Copa do Mundo de 2014 fortalecero essa tendncia de crescimento.
prioritrias que so percebidas como o fio condutor de implementao das estratgias de investimento social. Dentre esses parceiros, destacam-se o Banco do Brasil, as fundaes sociais privadas, os governos estaduais e os ministrios do campo social. A parceria com o Banco do Brasil, por meio de duas de suas reas, visa espraiar o desenvolvimento regional, apoiando arranjos produtivos locais (APLs) e cooperativas. De um lado, a aplicao de recursos em projetos produtivos, principalmente cooperativas, 22 realizada por intermdio do chamado BB-DRS 23 e, de outro, h investimentos de apoio institucional por intermdio da Fundao Banco do Brasil (FBB), que visam estruturao de cadeias produtivas, reaplicao de tecnologias sociais e promoo do desenvolvimento territorial. As fundaes privadas das grandes empresas tambm passam a ser consideradas parceiros estratgicos, dentro de uma concepo de programas de desenvolvimento integrados e articulados com outros atores privados e pblicos, em territrios de baixa renda. Nesse caso, a governana do processo se d a partir das fundaes privadas que so tomadoras dos recursos do BNDES e fazem a distribuio desses recursos entre organizaes e associaes que implementaro o projeto social.
Figura 1: Mapa estratgico da rea Social do BNDES objetivos
Fonte: Balano AS 2009.
O terceiro parceiro estratgico so os governos estaduais, por meio de dois tipos de apoio. Em primeiro lugar, o apoio para o desenvolvimento produtivo, por meio de empreendimentos
22 Essa
forma de atuao sucede ao Programa de Investimentos Coletivos (Proinco), implementado em 2006 pelo BNDES. Uma diferena importante que, enquanto no Proinco o parceiro estratgico no estava dado a priori , sendo construdo local e endogenamente e sustentado por um sistema de incentivo, na atuao a partir do BB-DRS o parceiro j est dado e condio necessria para o apoio. 23 Desenvolvimento Regional Sustentvel (DRS) uma estratgia de negcios do Banco do Brasil que visa adensar a cadeia de valor de atividades produtivas identificadas como vocao ou potencialidade da regio em que o Banco atua.
coletivos e arranjos produtivos locais em regies de baixa renda, com foco na gerao de trabalho e renda, selecionados por edital. Os editais, preferencialmente, seguem e complementam as atuaes do BB-DRS e das fundaes. Em segundo lugar, a linha BNDES Estados 24 objetiva apoiar uma ampla gama de investimentos dos estados, dentro da perspectiva de promoo de um desenvolvimento integrado e sustentvel. Os investimentos, a princpio, devem partir de um planejamento estratgico e envolver um carter multissetorial, visando reduzir as desigualdades intra e interestaduais. Finalmente, no se pode deixar de citar as interaes e parcerias realizadas com os ministrios da rea social, promovendo a convergncia com aes prioritrias do governo federal destinadas populao de baixa renda. Dentro dessa iniciativa, destaca-se a experincia, implementada com relevante capilaridade e cobertura territorial, do apoio ao movimento dos catadores de materiais reciclveis, cujo objetivo principal a incluso socioeconmica de trabalhadores da cadeia produtiva da reciclagem no Brasil. O S do BNDES, no entanto, transcende as operaes da rea Social. Se for expandida a anlise sobre os investimentos sociais, v-se, na Tabela 2, que entre 1996 e 2009 foram realizados cerca de R$ 14,2 bilhes de investimentos para alm dos realizados diretamente pela rea Social e isso sem incorporar os investimentos vinculados dimenso do meio ambiente e outros no selecionados, como o financiamento para a compra de computador, fruticultura e energias alternativas. Esse valor equivale a 58% das contrataes da AS no perodo. De acordo com a tabela, constata-se que os maiores valores contratados so por meio de operaes indiretas automticas como o Carto BNDES, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e o Programa de Renovao da Frota de Caminhes (Procaminhoneiro) , que so instrumentos financeiros com significativa escala e disseminao regional e social. O Carto BNDES 25 utilizado diretamente por mais de 350 mil empresas, que compram de mais de 20 mil fabricantes e distribuidores credenciados, de um total de 5,7 milhes de empresas formalmente constitudas, totalizando um volume de recursos superior a R$ 4 bilhes em sete anos de operao, ou seja, R$ 570 milhes por ano em mdia. um produto original e inovador que facilitou o acesso ao crdito para as micro, pequenas e mdias
24 Esse
programa um desdobramento do Programa Emergencial de Financiamento (PEF), que uma atuao de socorro financeiro aos estados em funo da queda de arrecadao provocada pela crise financeira mundial. 25 Voltado para micro, pequenas e mdias empresas, consiste em um crdito rotativo, pr-aprovado, de at R$ 1 milho, para aquisio de produtos credenciados. Atualmente, emitem o Carto BNDES o Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal, o Bradesco, aNossa Caixae o Banrisul.
empresas. Para o BNDES, com sua tradio de apoio grande empresa, o aprendizado com um produto financeiro como o Carto BNDES sinaliza a possibilidade de importantes reconfiguraes na sua estratgia de atuao que explicitem vocaes de proximidade com as atividades empreendedoras de pequeno porte.
Tabela 2: BNDES Investimentos sociais contratados de instrumentos selecionados (1996-2009) (em R$ milho de 2009)
rea
rea de Operaes Indiretas
Produto/programa selecionado
Carto BNDES Pronaf operaes indiretas automticas Procaminhoneiro
Ano de incio
2003 1996 2005
Valor
4.143,6 3.833,9 4.960,5
Valor mdio por ano

591,9 273,9 992,1
Total
Investimento social empresas 2 Turismo Outras reas
1
12.938,0
2006 1997 2007 2008 1997 437,5 256,2 196,3 187,6 155,7 1.233,3 109,4 19,7 65,4 93,8 12,0
Bioeletricidade Pronaf operaes indiretas automticas 3 Lei Rouanet Total
Total geral
1
14.171,3
Os investimentos classificados nos programas referentes dimenso do Meio Ambiente no foram contemplados porque a base de dados disponvel no permite identificar todos os investimentos apoiados em mitigao do impacto ambiental, em decorrncia de condies legais, nem separar os investimentos isolados que no esto atrelados a empreendimentos especficos. Alm disso, o presente livro dispe de um artigo inteiramente dedicado rea Ambiental. 2 Esses valores esto subestimados. Primeiro, porque h problemas de registro de dados no OPE. Muitos subcrditos para aplicao em investimentos sociais no esto registrados como tal no sistema. Por exemplo, somente na rea de Infraestrutura cerca de R$ 36 milhes no foram registrados. Segundo, porque somente esto contabilizados os investimentos realizados a partir da formalizao da linha, embora os investimentos sociais das empresas sejam realizados desde 1994, inicialmente via reduo da taxa de juros do crdito principal e, posteriormente, em um subcrdito especfico. Essa mudana manteve inalterados os incentivos, apenas separando o crdito em dois subcrditos, um para o investimento produtivo e o outro para o investimento social. A criao da linha representou uma melhora tanto qualitativa como quantitativa nesse tipo de apoio. Antes da ISE, as operaes eram realizadas somente pela AS. Aps a ISE, as operaes passaram a ser formatadas diretamente nas reas operacionais em que o projeto produtivo estava sendo financiado. Tira, portanto, o rtulo de ser um investimento exclusivo da rea Social, passando a ser uma poltica do BNDES como um todo. Obviamente, o nmero de operaes aumentou com essa mudana. 3 As operaes automticas so aquelas cujo valor inferior a R$ 10 milhes.
Fonte: Elaborao prpria, com base em dados obtidos do Sistema de Controle de Operaes do BNDES (OPE).
O Pronaf, por sua vez, um produto tradicional, porm voltado para uma das mais pobres e vulnerveis populaes do pas. 26 Foi criado em 1995 para atender micro e pequena produo familiar rural, de modo que essa se integrasse cadeia do agronegcio, elevando sua renda. O Banco j realizou cerca de 300 mil operaes desde 1996, sendo que quase 15 mil ou 5% dos muturios so pessoas fsicas. O volume de recursos disponibilizados no perodo foi de R$ 4 bilhes, contando tanto as operaes automticas como as no automticas.27 Esses valores representam cerca de 5% do total de crdito do Pronaf e 2% do volume das contrataes.28
26 Ver 27 As
Helfand (2009) e Ganziroli (2007, p. 301-328). operaes indiretas no automticas so aquelas cujo financiamento superior R$ 10 milhes. Foram contratadas em 2008 e 2009 oito operaes com cooperativas por meio do Departamento Agrcola da rea Industrial (AI/Deagro). 28 O volume de crdito para investimento e custeio superou os R$ 60 bilhes de 1999 a 2009.
O Procaminhoneiro realizou, at 2009, perto de 27 mil operaes, atingindo 12,4 mil beneficirios, sendo 4,1 mil de pessoas fsicas. O valor mdio das operaes foi de R$ 185 mil e o valor mdio por cliente foi de R$ 400 mil. As pessoas fsicas realizaram operaes de R$ 136 mil, em mdia, sendo que o apoio por pessoa foi de R$ 168 mil. A operao mdia das empresas foi de R$ 196 mil e as empresas captaram em mdia R$ 515 mil durante o perodo 2005-2009. Na segunda parte da Tabela 2, veem-se operaes de apoio direto ou indireto no automticas, cujos investimentos contratados so mais pulverizados no que se refere aos tipos de apoio, sendo que os cinco tipos destacados consomem cerca de 75% do volume dos recursos. Os investimentos sociais das empresas (ISE) aparecem com destaque, apesar do valor nfimo frente ao seu potencial de alavancagem social. Desde 1994, o BNDES dispe de instrumento de crdito social vinculado ao crdito principal tomado pela empresa, permitindo que o financiamento social esteja associado a um projeto da atividade-fim da empresa. O volume de recursos proporcional ao tamanho do investimento total. 29 Destaca-se que, entre 2006 e 2009, 88 empresas tomaram crdito para essa finalidade. Os maiores valores foram comprometidos para atividades a serem realizadas nos territrios de recentes hidreltricas da regio Norte e de mineradoras no Par. O conjunto do esforo descrito no histrico acima compe, em larga medida, o S do BNDES e tem sido complementado por recentes iniciativas institucionais em fase de implementao. Podem-se destacar, dentre elas, a anlise dos impactos no entorno dos grandes projetos, a metodologia de avaliao de intangveis das empresas, a avaliao de impacto sobre o emprego, o financiamento de estudos de prospeco e pesquisa cientfica, o fortalecimento da viso transversal dos temas do meio ambiente, o apoio ao desenvolvimento regional e inovao, a agenda de responsabilidade socioambiental, a incluso de clusulas contratuais que explicitam o combate discriminao de raa e gnero, ao trabalho infantil e ao trabalho escravo e a formao do grupo de trabalho para implementar o Programa Pr-Equidade de Gnero. Nesse contexto, h, evidentemente, propostas de alteraes nos procedimentos operacionais do Banco (desde o enquadramento at a anlise e o acompanhamento) e de incorporao de novos arcabouos institucionais e novas abordagens gerenciais e de treinamento de pessoal. Esse ambiente de reposicionamento estratgico e de abertura s inovaes institucionais abre espao para a reflexo sobre os horizontes de estruturao da agenda socioambiental do BNDES.
29 O
crdito social oferece condies financeiras e operacionais especiais, incluindo que no h spread (a taxa de juros somente de TJLP).
O S do BNDES: parmetros de uma agenda de trabalho

O breve relato da evoluo histrica da questo social no Banco, incluindo os avanos recentes de planejamento e gesto, 30 demonstra a constituio de importantes pilares e o xito de vrias iniciativas e experincias. Com base na plataforma do que foi realizado nos ltimos 15 anos, possvel sugerir alguns caminhos de estruturao e consolidao da agenda socioambiental do BNDES. O objetivo potencializar a sua contribuio para a efetividade da estratgia de desenvolvimento do pas. Com o intuito de sistematizar esse horizonte de trabalho, possvel ancorar a reflexo em quatro eixos principais de atuao: a. investimento social das empresas e responsabilidade socioambiental empresarial; b. infraestrutura e investimentos sociais bsicos; c. desenvolvimento de mercados e aes integradas no territrio; e d. modernizao do Estado e inovao de gesto. Vrios contedos dessa agenda vm sendo incorporados nas polticas operacionais do Banco. Em sua ltima verso, esta incorpora de maneira explcita as polticas transversais de apoio diferenciado para a reduo das desigualdades regionais; uma poltica de sustentabilidade que visa preservao, conservao e recuperao do meio ambiente, alm de adoo de critrios tico-ambientais na concesso de crdito; e o apoio inovao, que evidentemente pode incorporar futuramente as tecnologias sociais. A poltica de atuao no entorno dos projetos est alinhada a essa agenda. O cerne a Agenda de Desenvolvimento para o Territrio (ADT), que envolve a integrao das empresas, poder pblico e sociedade civil, considerados interlocutores estratgicos, e a utilizao de vrios instrumentos, como recursos reembolsveis e no reembolsveis. A agenda proposta uma cartografia de potencialidades, com o objetivo de promover o debate sobre os temas apresentados. Trata-se de um fio condutor a partir da recuperao, da superao e da inovao do acmulo de aes realizadas pelo Banco na rea social ao longo da sua histria e mais particularmente nos ltimos 15 anos. evidente que, por limites de escopo, o artigo no aborda os desafios e os limites sobre as formas de implementao dessa agenda.
30 A
rea Social e a rea Ambiental do BNDES realizaram em 2009 importantes esforos de planejamento e definio de metas de atuao e de resultados. A rea de Planejamento, sobretudo por intermdio do Departamento de Estratgia Corporativa (AP/Deest), do Departamento de Articulao Institucional (AP/Deart) e do Ncleo de Avaliao de Impactos, avanaram no planejamento acerca dos projetos com impacto sobre os entornos territoriais, da agenda de Responsabilidade Social Empresarial e dos procedimentos de avaliao.
Investimento Social das Empresas (ISE) e Responsabilidade SociAL Empresarial (RSE) Os desafios de um novo modelo de desenvolvimento com equidade e sustentabilidade descortinam a possibilidade de o BNDES internalizar, de forma rigorosa, critrios socioambientais em sua estratgia de financiamento de longo prazo das empresas. Nesse sentido, o BNDES, diante do seu significativo peso relativo no financiamento da economia nacional, pode exercer sua responsabilidade pblica de induzir, de forma construtiva e negociada, as empresas privadas (e pblicas) a assimilar os valores da sustentabilidade e da incluso social. A deciso inicial remete capacidade do BNDES de estabelecer sintonia com o estgio contemporneo da agenda de Responsabilidade Social Empresarial (RSE) que procura alinhar as estratgias empresariais com as estratgias da sociedade para o desenvolvimento sustentvel. De acordo com o Instituto Ethos, esse alinhamento est vinculado a, pelo menos, trs campos de atuao: (a) implantar polticas de gesto sustentvel do negcio (conhecer e administrar seus impactos socioambientais e econmicos); (b) respeitar e desenvolver os valores humanos, ticos e de cidadania que sustentam a vida e a coeso social; e (c) exercer a cidadania corporativa, participando e contribuindo com o esforo coletivo pelo desenvolvimento da sociedade. 31 O Investimento Social da Empresa (ISE) deve expressar o compromisso com a resoluo dos desafios sociais e, simultaneamente, ter aderncia com o ncleo duro das atividades das empresas. 32 O BNDES pode produzir uma sinalizao ntida de alinhamento das linhas de financiamento de longo prazo aos parmetros de um modelo de desenvolvimento sustentvel, na medida em que estabelea um sistema de incentivos que atue como catalisador de um processo de ao coletiva, estimulando as prticas de sustentabilidade socioambiental empresarial33 e a boa governana corporativa ancorada nos princpios de transparncia, equidade, tica, dilogo multistakeholders, accountability e responsabilidade corporativa. 34 Esse caminho tem implicaes evidentes sobre o sistema operacional do Banco na medida em que redefine rotinas, procedimentos internos e padres de relacionamento com as empresas. Do ponto de vista do Banco, seria fundamental desenvolver benchmarks socioambientais por setores de atividade econmica que serviriam de parmetros para um sistema de incentivos
31 Ver
Ethos (2006 e 2009). destacar que, apesar de incipientes, os valores do ISE apresentados na Tabela 2 j expressam a existncia de uma demanda (de carter induzido ou espontneo) por investimentos que possam elevar as condies socioeconmicas da populao que vive ou viver no entorno de empreendimentos produtivos. 33 O sistema de incentivos pode contemplar tanto cada projeto individual de investimento (enfatizando o conjunto das aes socioambientais e as possibilidades de incorporao qualificada de mo de obra local) quanto as agregaes de valor ao longo da cadeia produtiva com os vnculos de responsabilidade socioambiental frente aos fornecedores e aos clientes. 34 No que se refere governana, existem iniciativas relevantes dirigidas ao desenvolvimento saudvel do mercado de capitais, conforme vemos pela Nova Lei de S.A., Novo Mercado da BM&FBovespa e recomendaes da CVM. Trata-se de aprofundar o contedo dessa agenda e expandir a cobertura das empresas a serem incentivadas.
32 Cabe
aos investimentos sociais privados consistentes com a efetividade de um desenvolvimento inclusivo e sustentvel. 35 Do ponto de vista das empresas, a solicitao por apoio financeiro deveria contemplar, desde a origem, um projeto que mostrasse de forma integrada as condies de viabilidade econmica, financeira, social e ambiental, alm das propostas de investimentos sociais privados tudo amparado nos parmetros socioambientais do setor e com compromissos mais abrangentes do que as condicionalidades do Estudo e Relatrio de Impacto Ambiental (EIA-Rima). 36 No mdio prazo, asseguradas as bvias regras de transio, a empresa s poderia apresentar demandas de projetos de financiamento que estivessem adequadas aos parmetros mnimos definidos pelos referidos benchmarks socioambientais. Em termos dos procedimentos de anlise, surge a possibilidade de alargar o horizonte para alm do escopo estrito do projeto de financiamento ao incorporar as prticas corporativas socioambientais, os valores intangveis vinculados reputao e responsabilidade empresarial, as agregaes de valor ao longo da cadeia produtiva e a viso estratgica sobre o setor. Mais do que isso, facilita uma abordagem matricial (com distintos departamentos setoriais) do monitoramento e do acompanhamento dos projetos e contribui para a constituio de um sistema de avaliao que internalize as dimenses de processo e de impactos para aumentar a capacidade de conhecimento e de tomada de deciso do Banco. Importante foco vem sendo dado aos projetos com elevada interveno fsica e forte potencial de impacto socioambiental no entorno das atividades industriais. necessrio construir uma agenda de mitigao dos impactos negativos e, simultaneamente, de dinamizao das atividades econmicas e de aumento da qualidade de vida das populaes que vivem nesses territrios. 37 Uma atuao integrada das diversas reas do Banco com ateno focada nas dimenses social, ambiental e regional permitiria ampliar a capacidade de induo do Banco no que se refere aos contedos substantivos da responsabilidade socioambiental das empresas. possvel, portanto, de comum acordo com as empresas, estabelecer metas para alm de uma responsabilidade social defensiva que se orienta pelo evidente e necessrio cumprimento da legislao (trabalho escravo, trabalho infantil, exigncias ambientais, cotas para deficientes fsicos, entre outras).
35 A
dimenso de banco de conhecimento do BNDES estratgica para constituir e atualizar de forma contnua esses benchmarks socioambientais. Nesse sentido, assume relevncia o financiamento pelo BNDES da pesquisa Perspectivas dos investimentos sociais no Brasil (PIS) e dos Guias socioambientais. 36 Uma implicao dessa atuao estimular a apresentao de informaes detalhadas da empresa e do projeto consistentes com as modernas configuraes dos relatrios de responsabilidade socioambiental corporativa. Destaca-se, entre outros, a formatao dos relatrios do Global Reporting Initiative (GRI) e do Instituto Ethos e os critrios contemplados pela ISO 26000. 37 Ver trabalho desenvolvido a partir de 2009 sobre o impacto no entorno de grandes projetos, sob responsabilidade do AP/Deart e em discusso no Comit de Arranjos Produtivos, Inovao, Desenvolvimento Local, Regional e Socioambiental (Carima). Ver, em particular, a Resoluo do BNDES 1871/2009.
Infraestrutura e investimentos sociais bsicos Em acordo com a vocao histrica do Banco, deve ser prioridade superar alguns gargalos de infraestrutura que impactam sobre a qualidade de vida da populao e realizar investimentos em larga escala associados s dimenses de saneamento bsico, resduos slidos, transporte de massas, mobilidade e reordenamento urbano. Os investimentos em infraestrutura apresentam-se como dimenses organizadoras de cidadania e viabilizadoras de mobilidade social. Alm disso, uma engenharia institucional e financeira moderna permitiria ampliar os impactos sociais ao vincular, por exemplo, os emprstimos em infraestrutura a projetos de reordenamento de uso e ocupao do espao urbano e a requisitos de sustentabilidade ambiental, de acessibilidade ou de mobilidade urbana. Como se observou anteriormente, o volume de recursos e de operaes realizados pelo Banco j significativo (cerca de R$ 9 bilhes em 66 operaes nos ltimos trs anos). Mas, em geral, essas operaes no esto articuladas mobilizao de recursos para projetos sociais, seja diretamente na comunidade ou em associao com o poder pblico ou, ainda, em arranjos institucionais envolvendo atores privados. Nesse sentido, a possibilidade de uma abordagem integrada a partir do financiamento do BNDES permitiria, por exemplo, que o crdito liberado para uma empresa (pblica ou privada) de saneamento estivesse associado a um incentivo de criao de um consrcio que promova aes voltadas para a capacitao de mo de obra local e gerao de emprego e de renda para os jovens. No que se refere aos servios sociais bsicos, v-se que existem diversos gargalos referentes oferta dos equipamentos sociais que poderiam ser superados por meio de uma agenda de investimentos do Banco. O escopo potencial desses investimentos remete construo de escolas, redes hospitalares, penitencirias, centros culturais e centros de assistncia social, entre outros. O financiamento desses equipamentos sociais deve ocorrer de forma coordenada e complementar aos ministrios e governos estaduais e municipais, contando, sempre que possvel, com a participao do setor privado. Nos servios sociais, em particular nas reas de educao, sade, assistncia social e segurana, o principal desafio a ser enfrentado, para alm das limitaes de acesso, a garantia de qualidade na oferta desses servios. E a qualidade dos servios, como demonstram a literatura e a evidncia emprica, depende fortemente de inovaes inovaes que permitam estabelecer tecnologias sociais consistentes com os desafios de gesto, processos de implementao, metodologias de participao e contedos setoriais adaptados s realidades locais, entre outros. Financiamento inovao um dos pilares da agenda do BNDES. O que se faz necessrio
expandir o conceito de inovao em direo s tecnologias sociais38 e posicionar o BNDES como um ator relevante na estruturao de projetos e na mobilizao de recursos (inclusive no reembolsveis), que, de forma complementar s orientaes estratgicas dos ministrios, fomente a inovao que agregue qualidade aos servios sociais. De forma suplementar, central incentivar a sistematizao da metodologia dessas tecnologias sociais de forma a facilitar a sua reproduo em larga escala. Nesses termos, seria possvel promover uma integrao virtuosa entre os departamentos do Banco que permitisse articular a agenda de constituio e sistematizao de tecnologias sociais com a agenda de investimentos sociais das empresas. O objetivo aumentar a qualidade de interao entre o Banco e as empresas na formatao dos projetos de investimentos que incorporem parmetros socioambientais. Desenvolvimento de mercados e aes integradas no territrio O Banco dispe de uma posio singular do ponto de vista da capacidade de fomento ao desenvolvimento de mercados, que lhe permite ajudar a estruturar a demanda e promover o casamento entre as condies de oferta e de demanda, sobretudo em territrios com forte incidncia de pobreza e informalidade no mercado de trabalho. No contexto de desenvolvimento de mercados, um desafio importante refere-se atividade de microcrdito. O BNDES, alm de expandir o funding, poderia se concentrar nos instrumentos que contribuem para a organizao do mercado, financiando desenvolvimento institucional, qualificao profissional, desenvolvimento de sistemas de informao e de gesto, processos e instituies certificadoras, fortalecimento de capital social e produo de novas metodologias. Em outro extremo da atividade econmica, o BNDES poderia desempenhar um papel relevante na induo de diferenciao das empresas no mercado por meio do desenvolvimento de mecanismos de incentivo que induzam as empresas a ter comportamentos e produtos ancorados em padres desejados de sustentabilidade socioambiental. No que se refere aos territrios metropolitanos, em particular os espaos populares (favelas) e os subrbios desindustrializados, observa-se que apresentam enorme fragilidade social, derivados de mltiplas causalidades. Diante das restries ao endividamento de parte significativa de prefeituras e estados, a resoluo dos principais problemas associados a esses territrios solicita que
38 No
histrico dos emprstimos do BNDES, h experincias de xito no financiamento de tecnologias sociais, como o Projeto Me Canguru e as Redes de Ateno Criana e ao Jovem em Situao de Risco Social.
o Banco atue no s na realizao de investimentos, mas tambm na produo de novos arranjos institucionais e de mecanismos de engenharia financeira 39 que viabilizem emprstimos de interesse pblico. 40 A ao do BNDES pode ser transformadora no que se refere capacidade de realizao de investimentos e de produo de novos arranjos institucionais de financiamento. Em particular, recursos no reembolsveis podem ser usados como renda varivel em projetos sociais. Nos empreendimentos em que o potencial de melhoria de qualidade de vida elevado e o poder pblico tem dificuldade, por diversas razes, de contrair dvidas, o esquema de renda varivel social poderia ser considerado. Mais do que isso, a ao coordenada de investimentos no territrio pode estar articulada com a redefinio do ambiente de negcios. Na medida em que induza a formalizao de mercados especficos, como os de telefonia, gua e energia eltrica, pode regularizar o pagamento de servios a valores consistentes com o perfil da demanda da populao com maior fragilidade socioeconmica. Nesses termos, a estruturao de um espao pblico no estritamente estatal que mobilize os setores pblico e privado, a comunidade local, os movimentos sociais e a sociedade civil organizada encontra-se na base de uma interveno em rede que promova aes integradas no territrio. Esse potencial pode contribuir para superar vrias dificuldades de identificao da vocao metropolitana das grandes cidades.41 Modernizao do Estado e inovaes de gesto A baixa efetividade de vrios programas existentes nas distintas esferas do poder pblico deriva, em larga medida, da debilitao da capacidade de planejamento e das fragilidades dos sistemas de gesto e dos modos de governana. Estados e municpios necessitam, alm de melhorar a capacidade de arrecadao, aprimorar a qualidade de seus gastos e da oferta de seus servios, em particular dos servios sociais bsicos (sade, segurana, educao e assistncia social, entre outros). O BNDES pode assumir a responsabilidade de contribuir gradativamente e em acordo com as especificidades locais para a melhoria da qualidade de gesto nas reas sociais dos governos estaduais e municipais. Mais especificamente, o espao de atuao do Banco pode se concentrar no reforo da funo de planejamento, no uso intenso de tecnologia para ganhar produtividade e na capacitao de mo de obra para as funes pblicas.
39 A
relevante experincia do Banco na modelagem de fundos privados pode ser expandida para a montagem de fundos ticos e de fundos de investimento de natureza pblica, mas com capacidade de mobilizar aportes privados. 40 Ver, entre outras, as experincias dos Consrcios de Madrid, Dublin e Milo. 41 importante destacar que parte dessa agenda corresponde a potenciais avanos no desenho e nos modos de implementao dos Projetos Multissetoriais Integrados (PMI) que permitam, entre outros, incorporar tanto atores pblicos como atores privados. Do ponto de vista conceitual, ver o artigo Projetos Multissetoriais Integrados (PMI) na publicao BNDES Social , n. 7, de 2002.
Do ponto de vista dos instrumentos, o BNDES j dispe dos Programas de Modernizao da Administrao Pblica Municipal e Estadual (PMAT e PMAE, respectivamente). Cabe reforar as dimenses de gesto dos setores sociais bsicos de ambos os programas, articulando os procedimentos de melhoria da arrecadao a sistemas de produo e tratamento de informaes, capacitao de gestores, elaborao prospectiva do oramento, accountability, governana corporativa, aperfeioamento nos procedimentos de prestao de servios e gesto integrada de setores. Na medida em que, apesar da evidente e premente necessidade, os agentes pblicos revelam dificuldades para formatar projetos de modernizao de gesto, caberia ao Banco aprimorar a sua gesto interna de conhecimento e construir mecanismos de desenvolvimento institucional e de incentivo estruturao da demanda nessa rea. 42 Reconhecendo que um dos maiores desafios da gesto pblica a efetividade na entrega de servios pblicos de qualidade, pode-se considerar que a modernizao da gesto permite, tambm, redefinir o padro e a finalidade de trabalho dos servidores pblicos e, desse modo, reduzir a quantidade de pessoas dedicadas s atividades-meio e aumentar o contingente de servidores dedicados s atividades-fim. evidente que, alm da reengenharia organizacional, faz-se necessrio uma importante requalificao da mo de obra que fornea slida capacitao orientada pelos princpios de ateno aos interesses e necessidades dos beneficirios e de qualidade na oferta dos servios sociais. Nesses termos, o Banco pode contribuir para uma remodelagem do aparelho de Estado que permita, em cada esfera do poder executivo, otimizar a utilizao e melhorar a produtividade da mo de obra existente, aumentando, portanto, a qualidade do gasto pblico. Para alm da redefinio dos parmetros de gesto e governana, o BNDES pode incentivar agendas integradas dos entes pblicos que articulem as intervenes de cunho social e ambiental a uma estratgia planejada de desenvolvimento. 43 Cabe destacar que a combinao entre a modernizao do aparelho de gesto pblica e a definio de uma estratgia integrada de desenvolvimento socioambiental coerente com as especificidades territoriais induz movimentos virtuosos de parceria entre o setor pblico e o setor privado. E isso porque se definem condies de mudana do ambiente de negcios a partir do aumento na qualidade da governabilidade e na confiana sobre os cenrios prospectivos que permitem a melhoria do horizonte de investimentos.
42 Recentemente,
o ministro do Planejamento, Paulo Bernardo, declarou que o governo federal estuda criar um rgo especializado para a elaborao de projetos de obras, principalmente de infraestrutura ( Valor Econmico, 23.2.2010). 43 Desde 2002, o BNDES apoia o governo do Acre na construo do seu Plano Integrado de Desenvolvimento Sustentvel (PIDS). O projeto j se encontra na quarta fase e serviu de base para a concepo da linha BNDES Estados, que est sendo implantada em diversas unidades da federao. A principal marca dessa linha permitir que o projeto esteja ancorado em um planejamento estratgico do estado, abarcando uma viso multissetorial e sustentvel.
Observaes finais
A agenda mobilizada pelo duplo S (social e sustentvel), o compromisso com os parmetros da responsabilidade social empresarial, o desafio de incorporar segmentos e setores socialmente fragilizados e a possibilidade de contribuir para a reduo das desigualdades sociais podem orientar as aes finalsticas a serem financiadas pelo Banco. Essa opo implica uma redefinio da arquitetura institucional com o estabelecimento de instrumentos de anlise, polticas operacionais, procedimentos jurdicos e mtricas de avaliao do desempenho corporativo que permitam transcender a vocao do desenvolvimento ancorada exclusivamente no crescimento da economia. Nesse sentido, destacam-se trs elementos que servem de esteio para as transformaes do BNDES: 1. Ateno e respeito absolutos aos princpios de rigor tcnico, eficincia, rentabilidade, operacionalidade, transparncia e efetividade, de modo a constituir protocolos e responsabilidades frente dimenso socioambiental equivalentes dimenso econmico-financeira. 2. Adaptao de protocolos referidos a seleo, anlise, garantias, prazos e acompanhamento que sejam adequados aos princpios citados acima, mas que permitam tornar efetiva, com capacidade de resoluo e agilidade, a opo por priorizar uma agenda social e ambiental voltada para o desenvolvimento do pas. 3. Comportamento proativo do Banco que permita as seguintes iniciativas: em primeiro lugar, internalizar a dimenso socioambiental como critrio central na composio das estratgias de financiamento do Banco e, em particular, das linhas de apoio aos investimentos sociais das empresas; em segundo lugar, orientar os investimentos em infraestrutura e equipamentos sociais por meio de uma interveno integrada no territrio que contribua para garantir mnimos de equidade social; e, em terceiro lugar, diante da fragilidade institucional e organizacional de parte significativa do pblico-alvo da rea social, sair do comportamento reativo do balco de espera compatvel com a lgica e a tradio dos projetos da grande indstria e produzir uma dinmica de cooperao tcnica entre setores do banco em que se construam condies de estruturar os projetos sociais de forma conjunta e coordenada com os clientes e os parceiros potenciais. O S do BNDES pode, portanto, fomentar inovaes, comportamentos, bens pblicos, arranjos institucionais e intervenes sociais e ambientais que expressem o sentido de urgncia das transformaes em curso. O S do BNDES assume destaque na medida em que o desenvolvimento precisa ser socialmente inclusivo, ambientalmente responsvel, distribudo regionalmente, incentivador de um regime produtivo de baixo carbono, produtor de empregos crescentemente qualificados, criador de oportunidades sociais e empresariais, gerador de renda e de canais de mobilidade social ascendente para os mais pobres.
O mundo, o pas e a sociedade mudaram (ou, ao menos, esto em processo de mudana). O oxignio que alimenta a excelncia tcnica e analtica do BNDES deve ser renovado. Os processos de anlise, os sistemas de incentivo e os critrios de financiamento necessitam ser transformados e adaptados aos desafios contemporneos. O BNDES pode se deslocar, com razovel rapidez, para a fronteira desse processo e caminhar em direo agenda do desenvolvimento inclusivo e sustentvel. Nesses termos, o BNDES pode contribuir para conceder contedo substantivo (e no somente adjetivo) ao conceito de sustentabilidade. Desenvolvimento sustentvel que agrega qualidade ao crescimento da economia, que promove a reduo da desigualdade e da pobreza e que viabiliza o exerccio da responsabilidade socioambiental.
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23
Propostas para o apoio s micro, pequenas e mdias empresas com potencial de crescimento
Fernando Ceschin Rieche Leonardo Pereira Rodrigues dos Santos1
Micro, pequenas e mdias empresas (MPMEs) so, em geral, definidas por meio de medidas quantitativas. Embora tambm possam ser usadas medidas qualitativas, como baixa capacidade tcnica e gerencial e falta de acesso a incentivos fiscais e a crdito, h dificuldades para a adoo de tais conceitos em larga escala. 2 Segundo o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), existem no Brasil cerca de cinco milhes de MPMEs. 3 Para fins de classificao das operaes (e acesso ao crdito, uma vez que, dependendo do porte, as condies financeiras das operaes so diferenciadas), o BNDES adota o conceito de faturamento: as MPMEs so aquelas que possuem receita anual inferior ou igual a R$ 60 milhes. 4 O apoio s MPMEs justificado porque tais empresas so responsveis por parcela no desprezvel do PIB e da gerao de emprego de todos os pases. Alm disso, fazem parte de cadeias de fornecimento e constituem uma base para desenvolvimento de negcios relevantes.
1
Respectivamente, gerente da rea de Meio Ambiente e chefe de departamento da rea de Comrcio Exterior do BNDES. Para a elaborao deste artigo, os autores se beneficiaram da consulta aos sites do BNDES (www.bndes.gov.br), do Kleiner Perkins Caufield & Buyers (www.kpcb. com), da Nafinsa (www.nafinsa.com), da SMRJ (http://www.smrj.go.jp/utility/english) e da Vinnova (http://www.vinnova.se/In-English). 2 Angelelli e Moudry (2006). 3 A classificao das empresas por porte segue a seguinte lgica: i) microempresa: na indstria, at 19 pessoas ocupadas; no comrcio e servios, at 9 pessoas ocupadas; ii) pequena empresa: na indstria, de 20 a 99 pessoas ocupadas; no comrcio e servios, de 10 a 49 pessoas ocupadas; iii) mdia empresa: na indstria, de 100 a 499 pessoas ocupadas; no comrcio e servios, de 50 a 99 pessoas ocupadas [Sebrae (2005)]. 4 Tal faturamento difere substancialmente do apresentado no Estatuto da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte (Lei 9.841, de 5 de outubro de 1999, atualizado pelo Decreto 5028, de 31 de maro de 2004), para fins de tratamento jurdico diferenciado, simplificado e favorecido, segundo o qual microempresas so as que faturam at R$ 433.755 por ano e pequenas empresas so as que faturam at R$ 2.133.222 por ano.
Por outro lado, tais empresas enfrentam problemas para a obteno de financiamentos, seja em funo da dificuldade de apresentao de garantias, seja pela escassez de recursos prprios ou pela dificuldade de acessar o sistema financeiro e de mercado de capitais. De forma geral, enquadram-se na categoria de MPMEs com potencial de crescimento as empresas que renam uma ou mais das seguintes caractersticas: equipe de profissionais de alto desempenho; empreendedores; mercado de atuao em forte expanso; produto e/ou processo inovador; vantagens comparativas; diferenciao tecnolgica e/ou diferenciao do modelo de negcios para sustentar uma vantagem competitiva. O foco deste artigo estabelecer propostas para a atuao futura do BNDES no apoio s MPMEs com potencial de crescimento. Com esse intuito, o artigo divide-se em cinco sees, incluindo esta introduo. Na segunda seo, mostra-se o apoio do BNDES ao setor nos ltimos anos e, na terceira, so apresentadas as diferentes formas de apoio s MPMEs. A quarta compara algumas experincias internacionais consideradas vitoriosas no apoio a MPMEs. Por fim, a quinta seo apresenta algumas propostas para a atuao do BNDES no apoio a MPMEs.
O apoio do BNDES ao setor

A atuao do BNDES em relao a MPMEs no passado esteve pautada no reconhecimento, de um lado, da importncia das MPMEs na economia, e, de outro, das dificuldades enfrentadas por elas. Com esse intuito, ao longo dos ltimos anos, o portflio de produtos para atender as MPMEs vem sendo ampliado, com o objetivo de aumentar o acesso ao crdito, a oferta de crdito competitivo de longo prazo e, mais recentemente, apoiar a inovao. Atualmente, as principais linhas e modalidades do Banco so as seguintes: a. BNDES Automtico (investimentos em capacidade produtiva); b. Finame (comercializao de bens de capital); c. Carto BNDES (aquisio de bens de produo e insumos; e certificao, avaliao de conformidade de produtos e resposta tcnica de alta complexidade); d. linhas de exportao (produo e comercializao externa de bens e servios); e. Financiamento a Empreendimentos (Finem) (investimentos em capacidade produtiva); f. Prosoft (investimentos, inovao e comercializao para o setor de tecnologia da informao e comunicaes); g. Profarma (investimentos, inovao e pesquisa para o complexo de sade humana); h. renda varivel (participao acionria por meio direto ou indireto, via fundos mtuos de investimento em empresas emergentes (FIEMM) e Fundo Criatec fundo de capital semente); e i. programas de capital de giro.
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O BNDES lanou, em 2009, o Fundo Garantidor para Investimentos (FGI) para MPMEs. O FGI 5 ser utilizado para mitigar o risco de crdito dos agentes financeiros repassadores que operam as linhas do BNDES de investimento, comercializao e capital de giro supracitadas e do prprio BNDES, em operaes diretas. Nesse sentido, espera-se tratar uma das principais deficincias das MPMEs em um processo de concesso de crdito: a oferta de garantias para os bancos. Destaca-se que, em funo das aes realizadas ao longo dos ltimos anos, o BNDES vem ampliando o apoio para MPMEs, seja em montante desembolsado (Grfico 1), seja em nmero de operaes realizadas (Grfico 2).
Grfico 1: Desembolsos nominais por porte da empresa6
20 18 Desembolsos R$ bilhes 16 14 12 10 8 6 4 2 0 2002 2003 2004
Micro
2005
Pequena
2006
2007
Mdia
2008
2009
Fonte: BNDES (desembolsos para MPMEs, excludas pessoas fsicas).
Das cerca de 650 mil operaes realizadas de 2002 a 2009, merecem destaque as seguintes linhas: a. bens de capital para comercializao (Linha Finame): cerca de 300 mil operaes e R$ 55 billhes desembolsados; b. Carto BNDES: cerca de 295 mil operaes e R$ 4 bilhes desembolsados.
importante destacar o crescimento expressivo da modalidade Carto BNDES, que passou de apenas mil operaes em 2004 (cerca de R$ 12 milhes desembolsados) para mais de 174 mil operaes em 2009 (com desembolsos da ordem de R$ 2,5 bilhes).
O FGI um fundo de natureza privada no qual o BNDES atuar como gestor. Os agentes financeiros podero utilizar o fundo como contragarantia para at 80% do valor dos financiamentos. Em caso de inadimplemento da empresa, a cobertura do fundo para o agente ser praticamente automtica, conferindo credibilidade ao produto. 6 Como os desembolsos totais do BNDES apresentaram substancial crescimento no perodo analisado, os desembolsos para MPMEs, que representavam cerca de 16% do total desembolsado em 2002, representaram cerca de 14% do total desembolsado em 2009. Em termos absolutos, contudo, houve um aumento dos desembolsos para MPMEs no perodo analisado de mais de 320% em termos nominais.
Grfico 2: Nmero de operaes por porte da empresa

275 250 225 Milhares de operaes 200 175 150 125 100 75 50 25 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Micro
Pequena
Mdia
Fonte: BNDES.
Embora o BNDES tenha sido importante agente de desenvolvimento de milhares de empresas, existem iniciativas do Banco que apresentam oportunidades de aprimoramento, seja porque podem ser ampliadas, seja porque os objetivos propostos inicialmente no foram plenamente alcanados.7 Entre elas, destacam-se os mecanismos de suporte para constituio de garantias pelas MPMEs como foi feito em 2009 com o lanamento do FGI, em substituio ao Fundo de Garantia Promoo da Competitividade (FGPC) , o aumento do nmero de operaes com cadeias produtivas e empresas ncoras e o incentivo a operaes com empresas inovadoras, por meio de instrumentos de renda fixa ou varivel. 8 No futuro, caso o BNDES amplie seu campo de atuao, tambm poder estimular o crdito ao segmento, operando com instrumentos de seguro de crdito, a serem oferecidos a instituies financeiras responsveis pelo funding da operao. Com o objetivo de identificar eventuais oportunidades (falhas de mercado) nas quais o Banco possa atuar, aperfeioando seu portflio, vlido analisar alguns casos de sucesso em pases selecionados.
Formas de apoio: algumas experincias selecionadas

Nesta seo, optou-se por simplificar os modelos de atuao, apresentando-se apenas a caracterstica mais marcante de cada um. Os exemplos incluem a democratizao do acesso ao crdito (Mxico), a integrao entre os diferentes rgos de governo e capacitao de empresas (Japo), a correta definio de uma poltica de governo de longo prazo (Sucia) e a forte participao do setor privado (Estados Unidos).
7
O nmero de empresas apoiadas no guarda relao estrita com o nmero de operaes, uma vez que uma mesma empresa pode ser beneficiria de mais de uma operao. 8 As operaes com cadeias produtivas ou empresas ncoras so um meio de atingir um grande nmero de MPMEs, aumentando a capilaridade do apoio ao segmento e reduzindo os custos de transao por operao.
Mxico No Mxico, empresas de grande porte funcionam como catalisadoras de cadeias produtivas de pequenas e mdias empresas. A Nacional Financiera (Nafinsa) o banco de desenvolvimento do Mxico dedicado ao fomento das pequenas e mdias empresas e ao desenvolvimento do sistema financeiro local. Com seu Programa de Cadeias Produtivas, a Nafinsa oferece e administra uma infraestrutura tecnolgica para garantir crdito competitivo de curto prazo para pequenas e mdias empresas mexicanas. Essas empresas integram grupos de fornecedores que so elencados por grandes empresas/grupos mexicanos. O sistema da Nafinsa permite a reduo do custo de captao para MPMEs e o aumento do acesso ao crdito por esse segmento de empresas. As transaes so geis e de baixo risco para o sistema financeiro local, tendo em vista que os recebveis das grandes empresas ncoras, compradoras das MPMEs, servem de lastro para as operaes. As operaes so todas de curto prazo, concentrando-se em transaes de capital de giro e desconto de recebveis. Por esse sistema, foram concedidos mais de US$ 12 bilhes em crdito para as MPMEs em 2008. Japo Para definir os principais objetivos das polticas atuais de apoio s MPMEs do Japo, o governo japons levou em considerao os seguintes fatores: a. a mo de obra das MPMEs japonesas qualificada tecnicamente, mas parte dela carece de competncias gerenciais; b. o governo deseja que o nmero de MPMEs com processos intensivos em tecnologia seja cada vez maior; e c. o nmero de start-ups deve crescer a cada ano.
Sendo assim, os principais direcionadores da poltica de suporte s MPMEs foram os seguintes: apoiar empresas start-ups de base tecnolgica/inovadoras; fortalecer a capacidade de gerenciamento das MPMEs; dar suporte financeiro s empresas em situaes inesperadas: reestruturao do mercado, desastres naturais, entre outros; e reforar as polticas de financiamento, aliadas criao de carga tributria diferenciada para o segmento.
Para apoiar as polticas ao longo dos anos, o governo japons concebeu e aprimorou uma estrutura que tem vrias organizaes atuando de forma coordenada. A estrutura composta de prefeituras locais, uma instituio prestadora de garantia, bancos/instituies financeiras do governo e uma instituio prestadora de consultoria para MPMEs e financiadora de venture capital, a SMRJ (organizao para MPMEs e inovao regional), criada em 2004. A SMRJ tem um capital de cerca de US$ 10 bilhes e atualmente conta com 900 funcionrios e quase 3 mil consultores especialistas associados. Seus principais objetivos so os seguintes: a. apoiar start-ups e o desenvolvimento de novos negcios; b. reforar as competncias das MPMEs; c. prover suporte necessrio s MPMEs em cenrios de mudanas abruptas no mercado; e d. fornecer informaes necessrias aos negcios de MPMEs. Para atingir esses objetivos, a SMRJ desenvolveu modelos de planos de negcio que devem ser seguidos pelas start-ups /MPMEs existentes. Em paralelo, por meio do estabelecimento de nove centros de informao e nove universidades de MPMEs espalhadas pelo Japo, a SMRJ fornece treinamento e orientao nos campos de finanas, tecnologia, RH e sistemas de gerenciamento de sistemas. Em parceria com universidades, a SMRJ tambm fornece o escritrio com a infraestrutura necessria para incubar empresas, que pagam um aluguel mensal pelo uso da instalao. No Japo, existem mais de 270 instalaes direcionadas para apoiar empresas incubadas. A SMRJ apoia parcela relevante dessas instalaes. Sucia Na Sucia, existem pouco mais de 950 mil empresas, sendo que 700 mil delas possuem apenas um funcionrio e so focadas em servios e comrcio familiar. Ao todo, o pas possui 850 grandes empresas e, portanto, aproximadamente 249 mil MPMEs. O pas caracteriza-se como um dos mais inovadores do mundo, possuindo empresas lderes globais no setor automobilstico e nos setores de bens de capital sobre rodas, telecomunicaes, embalagens e mveis, entre outros, a despeito de possurem um mercado interno discreto. Assim, se, de um lado, o pas tem uma reduzida base de empresas para crescimento, de outro, existe grande eficincia e foco na aplicao dos recursos pblicos no segmento de MPMEs, principalmente para disseminar a cultura empreendedora e de inovao, na qual o governo
acredita poder sustentar o desempenho alcanado atualmente pelas grandes empresas. Os principais objetivos do governo ao conceder apoio s MPMEs que estas melhorem conhecimento e sua base tecnolgica de produtos e processos, aumentem sua competitividade global e otimizem a cooperao e o networking para ampliar o acesso a P&D. H anos, o apoio s PMEs na Sucia focado no fortalecimento dos processos gerenciais destinados aos investimentos em inovao, como estabelecimento de parcerias com institutos de pesquisa e universidades, e na qualificao da infraestrutura necessria para inovar. Para os prximos cinco anos, tambm ser enfatizado o fortalecimento de programas de apoio financeiro para verificao tcnica e comercial de produtos e validao dos resultados de pesquisa com potencial comercial. Operacionalmente, as consultas preenchidas pelas MPMEs para pleitear apoio aos programas so exaustivas, embora sejam enviadas eletronicamente e avaliadas segundo critrios bem definidos, o que confere agilidade e garante ganho de escala ao apoio. Estados Unidos A importncia de criar um mecanismo para a capitalizao de MPMEs hoje reconhecida mundialmente. Um mecanismo adequado, difundido especialmente nos Estados Unidos, a realizao de tais investimentos por meio de capital de risco (venture capital ). Em uma etapa ainda mais incipiente, comum a existncia de investidores ricos (angel investors), que ajudam a suprir a falta de recursos de fontes externas para financiar as empresas iniciantes. Alm de prover o capital semente ( seed money ), tais investidores costumam auxiliar as empresas a encontrar clientes e a recrutar funcionrios. H evidncias de que o apoio via capital de risco faz com que as empresas jovens cresam mais rpido, criem mais valor e gerem mais emprego do que outras empresas iniciantes. 9 As empresas apoiadas por capital de risco perseguem inovaes mais radicais e estratgias de comercializao mais agressivas.10 Os investidores cumprem importante papel no mercado, no somente porque selecionam empresas que tm maior capacidade de perseverar, como tambm porque realizam o acompanhamento ativo do investimento por meio de apoio e aconselhamento gerencial. O investimento precedido de uma anlise das oportunidades, que inclui uma detalhada pesquisa de mercado, do produto e da equipe que administra a empresa.
10 Keuschnigg
Rieche e Santos (2006). (2004).
Experincias internacionais comparadas

Aps a apresentao das quatro experincias, o Quadro 1 compara as caractersticas de cada modelo de apoio s MPMEs.
Quadro 1: Quadro comparativo das experincias internacionais
Caracterstica
Massificao
Mxico
Sim
Japo
Sim
Sucia
Sim
EUA
No
Apoio governamental Agilidade na concesso do crdito Avaliao de impactos das operaes Aconselhamento gerencial/ capacitao de PMEs
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
No
Sim
Sim
Sim
Fonte: Ver texto.
Embora as experincias expostas tenham diferenas em relao natureza do apoio (investimento, participao acionria, inovao e outros) ou no que tange origem pblica ou privada do apoio, o aconselhamento de MPMEs e a capacitao gerencial so temas observados nos exemplos de Estados Unidos, Sucia e Japo. Esse tipo de apoio acelera o crescimento das MPMEs, como mostra o modelo norte-americano, melhorando a governana das empresas e preparando-as para se tornarem mais robustas e com melhor capacidade para solicitar crdito ao sistema privado. Algumas lies aprendidas com a experincia norte-americana incluem: a. A metodologia de anlise no pode utilizar somente registros financeiros para simulao, mas deve partir de premissas sobre estratgia, mercado, empreendedor, fornecedores, clientes, concorrncia, tecnologia e capacidade do prprio investidor de prover servios ao empreendedor; b. No existe tecnologia diferenciada, mercado potencial exuberante ou desempenho excepcional se a equipe e o empreendedor no tiverem perfil adequado para operacionalizar o negcio. A habilidade de implementar uma ideia que faz a diferena para o sucesso de uma empresa emergente, j que investidores no do recursos para mapas da mina, mas aplicam recursos em equipes que sejam capazes de fazer o servio;11
11 Kawasaki
(2001).
c. No basta capital para que uma empresa tenha sucesso, conforme bem demonstra a empresa de capital de risco Kleiner Perkins Caufield & Buyers, que j participou de mais de 475 empresas, entre as quais a Amazon e o Google: Ns sabemos que preciso mais do que apoio financeiro para que uma empresa decole ns ajudamos a fazer as coisas acontecerem. Ns acreditamos fortemente que as equipes so vencedoras (traduo livre). Na Sucia, onde existe o estmulo para formulao de planos de negcio e valorizao do investimento em P&D com foco em aplicaes de mercado, as polticas de governo esto direcionadas para melhoria de governana e de gesto das MPMEs. Este tambm um dos propsitos das polticas adotadas no Japo, onde as MPMEs apresentam, em geral, deficincias gerenciais. Esse apoio, no entanto, deve ser massificado, principalmente quando se espera que nasam empresas lderes do processo de crescimento de MPMEs. Este, alis, um dos principais objetivos do governo japons, que espera poder aumentar a taxa de empreendedorismo e acelerar o crescimento do nmero de empresas, para que desta base possam emergir empresas de grande porte. O sucesso da poltica japonesa est fundamentado no fato de existir alinhamento entre as estratgias concebidas pelo governo, a concepo das polticas das instituies financeiras, o escopo das atividades desenvolvidas pelas instituies de suporte, como consultorias para as empresas e centros de informao para o segmento e as atividades desenvolvidas pelas cmaras de comrcio e indstria do pas na seleo das melhores empresas. O exemplo do Mxico, que difere dos outros pases por conta da sua natureza, evidencia que o apoio a uma grande base de empresas deve ser feito por meio de plataformas de tecnologia de informao, de forma a massificar e agilizar a concesso de crdito. A ferramenta desenvolvida pela Nafinsa permite que a assimetria de informao entre os clientes finais e bancos seja diminuda, na medida em que as informaes dos fornecedores cadastrados no sistema, segundo indicao das empresas lderes de cadeia, so disponibilizadas para os bancos. Mesmo no caso da Vinnova, na Sucia, em que so avaliados projetos de P&D e planos de negcio, os processos de recepo de documentos, anlise e concesso do apoio so eletrnicos. Na prtica, os recursos pblicos advindos das agncias do governo como a Vinnova, por exemplo, no so focados em capital de giro, investimentos em capacidade produtiva ou mesmo na comercializao de bens/servios. O foco dos programas est na capacitao gerencial para realizao de planos de negcio com objetivos bem definidos, na criao de parceria entre as empresas e universidade/institutos de pesquisa, na validao dos resultados de pesquisa e na verificao do potencial comercial e de mercado da P&D.
Como resultado dos programas, observa-se que a P&D das empresas apoiadas nos programas suecos j nasce com uma avaliao da aplicao na qual esta pode resultar e no potencial de mercado do produto no qual ser utilizado o resultado da pesquisa, aumentando a eficincia no processo de P&D. As MPMEs melhoram sua gesto na medida em que constroem e acompanham planos de negcio fundamentados em anlises de especialistas e de mercado.
Consideraes finais
Uma pergunta que se coloca quais seriam os prximos passos para ampliar a escala de atuao do BNDES e aumentar sua eficincia na concesso do crdito, a fim de alcanar mais empresas da melhor forma possvel e gerar maior valor agregado na economia. Com base na atuao do BNDES at o momento e nos modelos apresentados, os quais devem ser obviamente adaptados s especificidades do mercado brasileiro, podemos elencar uma srie de propostas de atuao. Em grande medida, o Banco j tem a capacitao necessria, bastando apenas explorar mais as oportunidades identificadas. a. Capacitao gerencial e melhoria de governana da MPME associada ao crdito. O papel do analista financeiro poder ser ampliado, visando realizao de atividades de aconselhamento/acompanhamento gerencial para as empresas. Na prtica, o Banco estender sua atuao, tornando-se um banco de relacionamento das MPMEs de alto potencial de crescimento. Esse tipo de trabalho pode ser feito em parceria com instituies como Sebrae e Finep, focadas nos segmentos de gesto e apoio inovao de MPMEs, respectivamente, e tambm com federaes de indstria. A exemplo das experincias americana e japonesa, o estabelecimento de linhas de financiamento para educao e qualificao dos empreendedores pode tornar mais eficiente o crdito a ser concedido em uma fase posterior, permitindo o nascimento de maior nmero de empresas com potencial de crescimento. b. Apoio massificado inovao, por meio das seguintes iniciativas: i) ampliao da atuao de mecanismos como o Fundo Tecnolgico (Funtec); ii) criao de novos fundos de capital semente, nos moldes do Criatec; e iii) formulao de linhas de financiamento com caractersticas do modelo sueco, no qual o apoio est condicionado ao plano de negcio direcionado ao mercado e o apoio s MPMEs visa criao de condies para a empresa inovar (via parcerias com instituies tecnolgicas, melhoria de gesto, pesquisa de viabilidade de mercado etc.) e pouco concentrado no volume de crdito em si.
c. Automatizao e reviso dos processos de concesso de crdito via estabelecimento de plataformas de tecnologias de informao. Isso permitiria massificar e aumentar a capilaridade do apoio s MPMEs e agilizar a concesso de crdito, a exemplo do Carto BNDES e do FGI. Esse tipo de automao tambm deve considerar as linhas de financiamento que envolvam investimento em capacidade, participao acionria e inovao, a fim de que uma base maior de empresas possa ser apoiada nessas linhas. Um bom exemplo o prprio Carto BNDES, por meio do apoio recente certificao e avaliao de conformidade de produtos e resposta tcnica de alta complexidade, alm da Finep, que focada em MPMEs e j adota em seus processos um workflow automatizado. d. Estimular as operaes com cadeias produtivas, com a participao de empresas ncoras. Pelo fato de serem operaes com mitigadores de risco (recebveis de boa qualidade, em geral) e pelo ao fato de as MPMEs se relacionarem com grandes compradores, esse tipo de operao pode ser um dos meios para ampliar o acesso ao crdito de MPMEs, a exemplo do Mxico, mas tambm para viabilizar os investimentos de MPMEs no longo prazo, consolidando fornecedores em cadeias estratgicas no Brasil, como automobilstica, aeronutica e do setor de petrleo e gs. e. Capital de risco. Criar estmulos para o estabelecimento do ambiente adequado indstria do capital de risco, que envolvem o seguinte: criao de balces organizados para empresas emergentes; desregulamentao; apoio a empresas incubadas; apoio inovao; fortalecimento da rede que una o setor privado, o governo e as universidades; e criao de fundos. A aproximao com centros de pesquisa e incubadoras ser essencial para permitir aos tcnicos e analistas observar de perto o que se est produzindo em termos de cincia e avaliar como os negcios podero alavancar o desenvolvimento e, consequentemente, serem passveis de apoio via capital de risco.
Referncias
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Os desafios da sustentabilidade ambiental e as polticas do BNDES
Eduardo Bandeira de Mello Mrcio Macedo Costa1
Um espectro paira sobre o desenvolvimento o espectro do meio ambiente. No como um limitador das atividades econmicas, mas sim como um indutor de saltos tecnolgicos e organizacionais na trajetria do desenvolvimento brasileiro. As bandeiras do sculo XX ainda precisam ser desfraldadas entre ns: a superao da pobreza, o aumento da renda com reduo de desigualdades e a promoo da qualidade de vida com sade e educao. E as bandeiras do sculo XXI precisam ser bordadas no ar, no h tempo para escolhas graduais, os desafios que se avizinham podem ser maiores que os da extraordinria industrializao brasileira do sculo passado, pois agora no h receita pronta a ser seguida. A tarefa do tamanho de uma nova civilizao. Diante de uma realidade mundial repleta de desafios de sustentabilidade, o que est em jogo para o Brasil nos prximos dez anos, considerando taxas mdias de crescimento econmico em torno de 4,5% a 5,0% anuais, so a melhoria acentuada do desempenho socioambiental dos setores produtivos e de infraestrutura, a inovao, a proteo dos biomas e a modernizao dos poderes pblicos ambientais da federao, estados e municpios. Os alertas sobre o aquecimento global e as mudanas climticas elevaram o debate ambiental para nveis ainda no vistos desde o movimento antinuclear na dcada de 1970. Questes ambientais so eminentemente locais e regionais desde as poludas Paris e Londres no sculo
1
Respectivamente, administrador da rea de Infraestrutura e chefe de departamento da rea de Meio Ambiente do BNDES.
XIX, em seus bairros operrios,2 at os bairros perifricos sem saneamento das metrpoles brasileiras, passando pelas zonas rurais empobrecidas. O que afeta diretamente a populao envolve emisses atmosfricas, efluentes lquidos, perda de solo, devastao da cobertura vegetal, reas e corpos hdricos contaminados, falta de gua e de saneamento. Isso continua vlido ainda hoje na maior parte do mundo. No entanto, as incertezas trazidas pelas mudanas climticas estabeleceram outro patamar de mobilizao global. A questo ambiental, sempre presente, ainda que relegada a planos inferiores na poltica e na mdia, surge aos olhos do mundo como novidade inquietante e um tanto assustadora. Como reduzir as emisses de gases de efeito estufa e se adaptar s mudanas que inercialmente o planeta como um todo enfrentar? Pensar o que ser o mundo em 2050 e o tipo de economia do novo tempo uma ousadia de planejamento com que a humanidade talvez nunca tenha se deparado. A vinculao de inovaes tecnolgicas e de benefcios ambientais abre ao Brasil um conjunto de oportunidades para promover um desenvolvimento em bases mais sustentveis, mas tambm para usar o caminho da sustentabilidade como meio de desenvolvimento econmico e social. Para o BNDES, surge a questo de como colaborar na emergncia de um desenvolvimento econmico que tenha como marcas, ao mesmo tempo, baixa intensidade de carbono, incluso social continuada e empresas de ponta, seja de pequeno ou grande porte, nacionais e internacionais. Isso envolve reduo do desmatamento, energias renovveis, novas tecnologias industriais, eficincia energtica em todos os setores, sistemas de transporte coletivo, aumento da produtividade rural e crescimento urbano planejado. O Banco, por sua posio de maior financiador de longo prazo no pas, tem uma oportunidade histrica de responder a esses desafios de forma abrangente, tanto na adoo de critrios para o apoio a projetos quanto no fomento a atividades com efetivos resultados socioambientais. Este artigo est dividido em cinco sees, incluindo esta introduo. A segunda seo trata dos desafios tericos e prticos da sustentabilidade ambiental. So discutidos alguns aspectos das prticas de polticas ambientais pblicas e privadas no Brasil. A terceira seo faz um breve histrico das aes e medidas ambientais do BNDES desde os anos 1970 at os dias de hoje, quando finalmente o meio ambiente se torna item prioritrio nas estratgias corporativas do Banco. A quarta seo aponta os desafios para as polticas de sustentabilidade no BNDES e a quinta e ltima seo seleciona linhas de atuao para o BNDES na prxima dcada.
Bresciani (2004).
24 | OS DESAFIOS DA SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL E AS POLTICAS DO BNDES | 389
A sustentabilidade ambiental como desafio conceitual e prtico

Reconhecer as bases fsicas das atividades econmicas no arcabouo terico da economia e nas prticas das polticas pblicas e privadas um primeiro desafio para a promoo da sustentabilidade. No h como abdicar da composio de instrumentos econmicos e os de comando e controle, apresentados na Tabela 1. No adianta trat-los isoladamente. Vrios exemplos podem ser citados. Nas polticas ambientais, os certificados negociveis de emisses apoiam-se em cotas de emisses atmosfricas. Estabelecer metas de aumento da ecoeficincia na indstria pode demandar mecanismos de incentivos fiscais. As licenas e autorizaes ambientais, com base tcnica fundamentada, permitem orientar as polticas de crdito setoriais. Um ltimo exemplo, passivos ambientais so fatores destacados para a avaliao de risco de empresas. No caso do sistema financeiro, o uso combinado de tais instrumentos deve mirar tambm o longo prazo. A melhoria do seu prprio desempenho na concesso de crdito com promoo da sustentabilidade depende tanto de procedimentos internos de avaliao ambiental de projetos quanto de polticas agressivas de ganhos ambientais no pas. Essa composio de normas e incentivos tem como pano de fundo a discusso sobre os paradigmas econmico-ambientais, desde os mais ligados economia neoclssica at aqueles de base termodinmica. Conceitualmente, os diversos paradigmas econmico-ambientais tentam responder a perguntas cruciais: a substituio entre os fatores de produo garante as solues para os problemas econmicos da escassez? Como proceder internalizao dos custos ambientais para os agentes econmicos? Qual o nvel da taxa de desconto para a avaliao de custos e benefcios no horizonte de 2050? H limites naturais, mas no limites econmicos? possvel atribuir preos para servios ecolgicos? Como incorporar restries termodinmicas (dissipao, finitude, irreversibilidade) na teoria econmica? Em que fronteiras dos sistemas ecoindustriais possvel alcanar o fechamento dos ciclos de materiais? Em que sentido a ideia de um metabolismo industrial anloga ao metabolismo ecossistmico? Quais as tecnologias de reduo de emisses de carbono que tm custo negativo? De alguma forma pode haver crescimento econmico com desmaterializao? O aumento da eficincia no uso de recursos naturais, ou seja, a inovao tecnolgica permite contrabalanar o efeito de aumento dos impactos ambientais derivados do aumento da populao e da renda per capita?
Tabela 1: Instrumentos de poltica pblica ambiental

Classificao
Comando e controle
Exemplos
Padres de emisses, qualidade, tecnolgicos e de desempenho Proibies e restries sobre produo, comercializao e uso de produtos e processos Estudo de impacto ambiental Licenciamento ambiental Zoneamento ambiental
Instrumentos econmicos
Tributao sobre emisses de poluentes e sobre o uso de recursos naturais Incentivos fiscais para reduzir emisses e conservar recursos Financiamento em condies diferenciadas Criao e sustentao de mercados de produtos com melhor desempenho ambiental Permisses negociveis Poder de compra do Estado Pagamento por servios ambientais
Outros
Apoio ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico Educao ambiental Unidades de conservao Informaes ao pblico
Barbieri (2007).
Os desafios prticos da sustentabilidade envolvem conflitos intra e intergeracionais. mais comum considerar a sustentabilidade um questionamento ao futuro. Teremos recursos naturais suficientes para as prximas geraes? A capacidade de assimilao de poluentes no ar, nas guas e no solo garantir ambientes saudveis? A questo da sustentabilidade to presente quanto futura. A drstica reduo da produtividade do solo j destruiu civilizaes. Atualmente, a eroso, a desertificao e a falta de gua ameaam populaes. A biodiversidade enfrenta mais que nunca a extino de espcies. As doenas das periferias sem coleta e tratamento de esgoto e lixo acentuam as desigualdades de renda. Portanto, h ilhas sustentveis em um mar de problemas ambientais. real o risco de, no futuro, o desenvolvimento continuar a ser sustentvel apenas para uma pequena parcela das cidades, regies ou mesmo da populao mundial. Hoje, a questo ambiental torna obsoletas as discusses sobre a maior ou menor participao do Estado na economia, entre polticas neoliberais ou estatistas. O meio ambiente como poltica carrega uma ambiguidade inequvoca. No h como prescindir de maior grau de regulao, tanto governamental como autnoma, entre empresas e consumidores. Por outro lado, abdicar da considerao das externalidades ambientais no mais uma opo para as economias nacionais. Os custos de produo devem incorporar os custos ambientais. preciso usar os mais recentes instrumentos econmicos de poltica ambiental. Por exemplo, na Amaznia a efetividade da fiscalizao, mesmo considerando melhorias substanciais de
efetivo pessoal, recursos e organizao, limitada pela dimenso territorial. Historicamente, os resultados no aparecem somente com as polticas de comando e controle. Entende-se que so necessrias medidas de remunerao pelos servios ambientais prestados na manuteno de reas florestais, seja a biodiversidade ou o regime hdrico. No entanto, as atividades de fiscalizao e de cumprimento da lei so absolutamente fundamentais. Nenhum instrumento econmico prescinde de uma determinao clara do poder pblico que expressa, ou deveria expressar, o interesse coletivo de qualidade ambiental e bem- estar. preciso juntar tudo, comando e controle e instrumentos econmicos, em uma poltica coerente para o Brasil. Sempre que as polticas corporativas e de Estado promovem no Brasil um crescimento econmico sem diretrizes ambientais, sem a presena de rgos de Estado capacitados e influentes na regulao e no licenciamento, o resultado revela-se catastrfico com o tempo. A crtica voltada para o desprezo vigoroso e predominante atividade de planejamento pblico. Hoje, percebe-se o quanto esse processo foi deletrio para as prprias atividades econmicas no pas. Na verdade, foi uma combinao de aes de um Estado indutor de atividades predatrias, sem a menor preocupao com sustentabilidade, como nos incentivos fiscais na Amaznia, e de esvaziamento das funes normatizadoras e fiscalizadoras dos rgos ambientais. Ao contrrio, deveria ser de alto interesse para o ambiente de negcios a existncia de rgos qualificados para determinar regras e normas claras de licenciamento ambiental. O mesmo aconteceu em relao ao Cdigo Florestal. Estabelecido em lei em 1965 e regulamentado por medida provisria em 2001, o Cdigo Florestal sempre foi desprezado e esquecido como uma obrigao que no precisava ser seguida nem discutida. Somente com a progressiva efetivao da Lei de Crimes Ambientais de 1998, comeou uma discusso mais ampla sobre o Cdigo Florestal na sociedade brasileira. O Estado deve participar ativamente na definio e no controle das polticas ambientais em conjugao com a iniciativa privada. A autorregulao das empresas/setores e as normas ambientais pblicas so complementares. Mas a participao do Estado na elaborao e na conduo da poltica ambiental intrinsecamente necessria por dois motivos. Um dos motivos de natureza microeconmica, ligado, primeiro, aos mecanismos de incorporao das externalidades ambientais nas atividades produtivas e de consumo e, segundo, aos trabalhos de coordenao para o estabelecimento de metas de qualidade ambiental e de nveis de ecoeficincia. Instrumentos econmicos modernos como os certificados negociveis de emisses, como o mercado de dixido de enxofre e de dixido de carbono, exigem a
determinao pelo poder pblico, na condio de repositrio final das decises da sociedade e dos interesses coletivos, de nveis especficos de qualidade ambiental. Pode ser um nvel mximo de poluentes em um corpo hdrico ou bacia area, pode ser uma meta de reduo de emisses. sempre por meio de um objetivo coletivo que os mecanismos econmicos podem buscar as solues de mais baixo custo. O outro motivo de natureza histrica, diante da realidade do desafio ambiental do sculo XXI. Ao longo dos ltimos 20 anos, no Brasil, os movimentos sociais, incluindo os ambientalistas, sofisticaram suas formas de atuao e hoje tm relao direta com governos, empresas, mdia, judicirio e parlamentares. Os cidados, em geral, cada vez mais valorizam e questionam a posio das instituies na poltica ambiental. A resultante para a sociedade das decises de investimento dos agentes econmicos depende do conflito de interesses de grupos sociais, sejam minorias prejudicadas, acionistas corporativos, empreendedores ou o corpo burocrtico do Estado. O equacionamento de grande parte dos problemas ambientais depende da obteno de consensos sociais mais amplos. No Brasil, esses dilemas esto no cerne de nossa situao peculiar de economia emergente de grande porte. Temos um perfil que associa a devastao de biomas a uma matriz energtica com grande participao de renovveis. O BNDES , nesse ponto, um elemento crucial para superar esse aparente paradoxo. No apenas pelo porte de seus desembolsos e sua importncia no investimento produtivo e de infraestrutura, mas tambm pelo seu histrico de enfrentamento de grandes desafios nacionais. Em 2010, olhando para o horizonte de 2050, mas estabelecendo iniciativas cujos resultados se pretende ver em 2020, so claros o potencial e as vantagens brasileiras para uma experincia de desenvolvimento em bases socioambientais sustentveis. Um argumento relevante deste artigo que o Banco tem a seu dispor muitos dos instrumentos de poltica ambiental aqui apresentados e pode, de fato, ser um dos lderes na montagem e na realizao dessa trajetria do desenvolvimento brasileiro.
Breve histrico das aes ambientais do BNDES

O tratamento da questo ambiental nas polticas de desenvolvimento vem oscilando entre duas tendncias claramente identificadas e que tm estado presentes tambm na histria do BNDES. Uma delas refere-se a um enfoque imediatista, que contrape o atendimento de requisitos socioambientais ao crescimento econmico e procura desqualificar as exigncias da legislao e as determinaes dos rgos ambientais, como se fossem meros embargos procrastinatrios consecuo dos projetos.
A segunda, que vem ganhando espao, considera que a preocupao com o meio ambiente e com o impacto que as intervenes venham a provocar no entorno dos projetos e notadamente nas populaes atingidas da natureza de quem pensa o longo prazo, caso dos bancos de desenvolvimento. A histria do BNDES nas ltimas quatro dcadas reflete bem a presena dessas duas linhas. Embora a viso imediatista tenha prevalecido numa parcela importante do tempo e nas decises da casa, o que reflete as polticas de Estado mopes para o longo prazo, nota-se claramente que a viso ambientalista aparece de maneira natural em momentos-chave e ganha espao graas a esforos internos e presso da opinio pblica, da imprensa e de entidades da sociedade civil. Identifica-se pela primeira vez a preocupao com a questo ambiental no Banco na dcada de 1970, quando foi firmado convnio com a Secretaria Especial de Meio Ambiente (Sema), rgo precursor do Ministrio do Meio Ambiente, objetivando introduzir a varivel ambiental no processo de anlise de projetos. Nos anos 1980, embora ainda no houvesse qualquer diretriz formal nesse sentido, importante destacar a postura do corpo tcnico do Banco, que negou financiamento a dois projetos polmicos as hidreltricas de Balbina e Samuel, na Amaznia , em funo do impacto ambiental altamente negativo desses empreendimentos. Os projetos foram implantados com outras fontes de recursos e at hoje so exemplos negativos de aproveitamento hdrico. Foram criadas linhas especficas de financiamento para controle de poluio, principalmente focados no complexo industrial de Cubato e na cadeia da suinocultura. Ainda no fim dos anos 1980, o BNDES deu um grande passo ao introduzir a checagem ambiental na anlise do enquadramento dos projetos e ao criar a primeira unidade organizacional para lidar com as matrias ambientais, feito pioneiro no sistema financeiro nacional. Nos anos 1990, a ao ambiental do Banco intensificou-se. Merecem destaque sua participao na Rio 92, os convnios firmados com organismos multilaterais e com as Naes Unidas e a assinatura do Protocolo Verde, que visava estender para os demais bancos federais a rotina de tratamento das questes ambientais j vigente no BNDES. Entre 2003 e 2004, a unidade ambiental do BNDES foi desativada, ficando unicamente a cargo dos departamentos operacionais o tratamento da varivel ambiental no Banco. Essa situao foi modificada no incio de 2005, a partir das concluses de um grupo de trabalho criado no fim de 2004 no mbito do processo de planejamento estratgico da instituio e da deciso da recriao do Departamento de Meio Ambiente. A partir de 2005, foram retomadas as atividades de
avaliao ambiental dos projetos apresentados ao BNDES e foi possvel avanar em outras linhas de promoo do conceito de sustentabilidade nas atividades da casa. Assim, em 2006 foi aprovada e tornada pblica a poltica ambiental do BNDES e criadas linhas de crdito especiais para projetos ambientais, recuperao florestal e eficincia energtica. A partir da, ficaram claramente definidas as linhas de atuao do Banco com relao ao meio ambiente. A primeira vertente visivelmente defensiva e objetiva minimizar os impactos ambientais negativos decorrentes da atuao do BNDES. Essa linha de atuao traduz-se na intensificao da checagem ambiental dos projetos, na disponibilizao de guias de procedimentos ambientais para o corpo tcnico, na realizao de programas de treinamento e na identificao de novas formas de interveno nas operaes, como a introduo de clusulas ambientais nos acordos de acionistas para extenso dos compromissos de sustentabilidade tambm s operaes de renda varivel. A essa ao defensiva, somam-se as iniciativas de vanguarda, que buscam uma postura proativa, ou seja, fomentar o apoio a projetos de natureza ambiental, como os de recuperao florestal, reduo de emisses, combate ao desmatamento, equacionamento de passivos ambientais, reciclagem de materiais, saneamento, reuso de gua, energia renovvel e eficincia energtica. O BNDES lanou em 2006 o Proesco, linha de financiamento para projetos de eficincia energtica, com um foco especial no desenvolvimento do mercado de Escos, empresas que investem na economia de energia de seus clientes, remunerando-se de parte da economia obtida sob clusula de risco. Embora esse esforo de intensificar as aes ambientais do Banco ainda encontre, como de esperar, alguma resistncia, nota-se que aumentaram os estmulos internos e externos ao aprofundamento dessa postura responsvel e que essa tendncia de busca da sustentabilidade vem sendo perseguida pelas empresas em geral, premidas por exigncias cada vez maiores de investidores, fornecedores, clientes, reguladores, organizaes da sociedade civil, a mdia e a populao em geral. Em 2009, 20 anos depois da criao da primeira unidade ambiental na estrutura da organizao, o BNDES criou uma unidade hierarquicamente mais importante, a rea de Meio Ambiente, com a misso de atuar no apenas na elaborao de polticas, linhas de financiamento e estudos ambientais, mas tambm na anlise e na contratao de operaes ambientais especficas. O universo de possibilidades aqui amplo e envolve financiamentos reembolsveis e no reembolsveis, alm de operaes estruturadas de renda varivel.
O BNDES recebeu a misso de aplicar os recursos do Fundo Amaznia, iniciativa que busca captar recursos de doaes para aplicao em projetos que visem reduzir o desmatamento na regio e promover seu desenvolvimento sustentvel. Essa nova atividade coloca o BNDES e o Brasil em uma posio de alta exposio internacional e evidencia ainda mais os desafios para consolidar as vitrias j conseguidas, atender crescente demanda de nossos interlocutores no Brasil e no exterior e avanar em pontos ainda incipientes de sua atuao ambiental.
Os desafios da sustentabilidade socioambiental para o BNDES

Um posicionamento institucional claro, que confira prioridade ao meio ambiente como uma das dimenses do desenvolvimento, deve ser ponto de partida para uma atuao mais consistente do BNDES, considerando-se sua insero no projeto escolhido pelo pas. Sem se afastar das linhas de ao descritas anteriormente a defensiva, que visa minimizar os impactos negativos da ao financiadora do Banco, e a de vanguarda, que busca conquistar avanos ambientais com o poder da enorme gama de recursos administrados pelo BNDES , possvel definir como principais desafios para o futuro da instituio aes que venham a permitir a melhoria do desempenho nas duas vertentes. A formulao de uma trajetria de sustentabilidade para o desenvolvimento brasileiro envolve os seguintes temas recorrentes: eficincia no uso de recursos materiais e energticos, combate ao desperdcio, aproveitamento de resduos e subprodutos aes de ecoeficincia em todos os setores com medio de desempenho socioambiental; difuso de energias renovveis, assim como a inovao tecnolgica em novos vetores energticos; desenvolvimento regional com uso sustentvel dos recursos: insero de grandes projetos de infraestrutura energia, transportes, telecomunicaes com adequao do conjunto de unidades produtivas aos limites ambientais e s demandas sociais locais; crescimento do setor de bens e servios ambientais: na produo, instalao e manuteno de equipamentos e sistemas de controle e preveno da poluio, elaborao de estudos, inventrios, diagnsticos e monitoramento de desempenho; exportaes de produtos com marca do desempenho ambiental nas cadeias produtivas: aumento de micro, pequenas e mdias empresas na base de exportao, com diferenciais de certificao, sistemas de gesto, garantia de origem etc.;
investimentos em habitao e saneamento ambiental (gua, lixo e esgotos), que tm efeitos sobre a qualidade de vida nos meios urbano e rural e sobre a reduo da desigualdade regional e social;
investimentos significativos em transporte pblico de massa, com ampliao da capacidade e racionalizao dos sistemas existentes;
aumento da produtividade e conformidade ambiental e fundiria nas propriedades rurais; combate ao desmatamento da Amaznia, proteo de outros biomas e promoo do desenvolvimento sustentvel nas regies; e
modernizao e capacitao dos rgos e empresas dos poderes pblicos dos entes da federao para conduzir o estabelecimento de normas ambientais especficas e os processos de licenciamento.
Tanto no aprofundamento de salvaguardas quanto nos avanos da ao proativa, pode-se contribuir para chegar a uma economia de baixo carbono, requisito que ser preciso preencher, at por uma questo de sobrevivncia. Sem querer esgotar o elenco de aes possveis, so descritas a seguir algumas iniciativas que podero preencher lacunas e contribuir para aperfeioar a poltica ambiental do BNDES. O primeiro grande conjunto de iniciativas envolve o estabelecimento de polticas socioambientais para cada um dos setores da economia apoiados pelo BNDES, incluindo processos de caracterizao de desempenho, critrios para o apoio financeiro e diretrizes para mdio e longo prazos. A caracterizao a base geral de informaes sobre o projeto e a empresa e pode incluir dados qualitativos ou indicadores ambientais. Os critrios determinam o que exigido ou avaliado, em termos qualitativos ou quantitativos, para o atendimento de determinada norma ou em termos de compromisso contratual. As diretrizes de melhoria de desempenho apontam para o que dever ser buscado, estimulado ou induzido no prprio projeto ou, ao longo do tempo, na empresa/empreendedor cliente do BNDES. Sero desenvolvidos os Guias de Procedimentos Socioambientais para dezenas de setores da economia, que vo orientar o trabalho dos analistas do Banco. Espera-se que seja completada uma lacuna ainda existente acerca do conhecimento detalhado sobre o perfil socioambiental de empresas e setores, tecnologias e procedimentos de gesto adotados. essencial para o BNDES estimular, apoiar e acompanhar a evoluo do desempenho socioambiental das empresas e setores apoiados. As polticas socioambientais setoriais permitem estabelecer critrios e salvaguardas como contrapartida ao apoio pblico.
Esse movimento de preciso setorial , talvez, a fronteira das atividades do sistema financeiro em todo o mundo de incorporao de procedimentos de avaliao de riscos ambientais no apoio financeiro. Uma iniciativa importante adotada por cerca de 60 bancos comerciais em todo o mundo foi a adeso aos Princpios do Equador, conjunto de procedimentos para anlise de projetos com base em padres de desempenho definidos pela International Finance Corporation (IFC), que estabelece salvaguardas socioambientais para a anlise de apoio financeiro na modalidade project finance. Os Guias de Procedimentos Socioambientais do BNDES se constituiro em um sistema com papel semelhante e de nvel internacional, mas aplicado singularidade dos setores no Brasil. Cerca de metade dos desembolsos do Banco realizada por intermdio de operaes automticas nas quais a responsabilidade tanto financeira quanto ambiental do agente financeiro. No entanto, as polticas setoriais devem ter provises tambm para as operaes indiretas automticas, pois, a participao do agente financeiro no exime o BNDES dessa responsabilidade, caso ocorra um eventual mau uso dos recursos. Por outro lado, para o conjunto imenso de operaes de pequeno porte realizadas por intermdio dos agentes financeiros, os meios comprobatrios da regularidade ambiental devem ser diferentes daqueles empregados nas operaes diretas. Os gerentes dos bancos comerciais, em sua vasta rede de agncias pelo pas, devem ter ao seu dispor mecanismos mais simples e diretos de verificao de regularidade ambiental. Uma rede integrada de acesso direto pelo sistema financeiro de informaes sobre licenas, autorizaes, condenaes e processos de legalizao talvez seja o principal instrumento para uma efetiva participao dos bancos no aumento da conformidade ambiental no pas. Para o BNDES, o monitoramento das prticas e polticas ambientais de cada agente financeiro pode ensejar um sistema de benefcios para os agentes que demonstrarem na prtica um compromisso mais acentuado com as questes ligadas sustentabilidade, ou seja, adicional ao determinado pela legislao ambiental. O segundo grande conjunto de iniciativas a continuidade da criao e da operacionalizao de linhas, programas e fundos de suporte financeiro s atividades socioambientais. Desde 2005, o BNDES vem apresentando um leque amplo de opes de apoio com condies diferenciadas para projetos ambientais e empresas nos campos da energia renovvel, controle e preveno de poluio, reciclagem, saneamento ambiental, responsabilidade social na empresa e no entorno, recuperao florestal, modernizao da administrao pblica e eficincia energtica.
Mas a experincia demonstra que o oferecimento de linhas no basta. O Banco no pode ficar na posio esttica, atrs do balco espera de projetos, se de fato quer fazer alguma diferena na promoo da sustentabilidade socioambiental. No caso da poltica ambiental, preciso um componente de fomento mais claro ao operar as linhas de financiamento e de participao acionria em empresas. O tempo dos projetos exemplares, das iniciativas pioneiras, talvez j esteja no passado. Hoje, a demanda por um grande nmero de projetos de mesma natureza, por exemplo, de eficincia energtica ou reflorestamento, que possam ser estruturados e analisados sob um enfoque bem definido, sem perder de vista o rigor tradicional dos contratos do BNDES. A proteo e a recuperao dos grandes biomas brasileiros Amaznia, Cerrado, Caatinga, Mata Atlntica e Pantanal contaram, nas ltimas dcadas, somente com a criao de reas protegidas. Apesar dos problemas, foi nas unidades de conservao e terras indgenas demarcadas que ocorreram os menores ndices de devastao. O BNDES tem hoje o desafio de contribuir efetivamente com a promoo de uma economia de base florestal. A viso sobre o uso sustentvel dos biomas necessariamente de longo prazo. A demanda de recuperao de reas tende a ser crescente nos prximos dez anos. As formas de apoio do Banco ao setor florestal devem envolver recursos reembolsveis e no reembolsveis. A elaborao de pacotes de financiamento adequados ao tipo, ao porte e situao de empreendedores um desafio. O reflorestamento de reas de Preservao Permanente e as unidades de conservao so prioritrios para o apoio com recursos no reembolsveis. O Brasil tem disposio um laboratrio imenso para o uso de tcnicas e procedimentos de reflorestamento, assim como da produo sustentvel em Reservas Legais. O BNDES, ao apoiar o reflorestamento por intermdio da linha de financiamento no reembolsvel Iniciativa Mata Atlntica, deu um primeiro passo para a proliferao de projetos de qualidade, com o uso das melhores prticas de recuperao de vegetao nativa e gesto. Outra iniciativa importante o apoio conservao de reas florestais e compensao de reserva legal, por intermdio do Programa de Compensao Florestal. Em geral, o BNDES deve exigir a regularidade florestal dos clientes com critrios e incentivos para reflorestamento com matas nativas e de atendimento ao Cdigo Florestal. Outro grande desafio a ser enfrentado pelo BNDES, intimamente ligado transio para uma economia de baixo carbono, diz respeito matriz energtica brasileira. Hoje, o financiamento dos grandes projetos energticos brasileiros, notadamente os do setor eltrico,
depende essencialmente dos recursos do BNDES, o que aumenta consideravelmente a responsabilidade em relao aos impactos socioambientais dos grandes empreendimentos. Alm das salvaguardas contratuais visando mitigao dos impactos socioambientais dos empreendimentos energticos, o BNDES deve manter a taxa de crescimento da carteira de projetos de energias renovveis, incluindo pequenas centrais hidreltricas (PCHs), biomassa, elica, solar etc. O Banco, como j demonstrou na ltima dcada, com o apoio ao Proinfa, ter de aprofundar seu compromisso de oferecer linhas adequadas para as renovveis. Deve-se ressaltar que a expanso da demanda por biocombustveis gera um estmulo intensificao de pesquisas em novas tecnologias, como os chamados biocombustveis de segunda gerao. Assim, se o pas deseja reduzir o risco de perda de sua posio privilegiada nesse mercado potencial, preciso investir fortemente em inovao e na implementao de novas rotas tecnolgicas rurais e industriais (hidrlise, gaseificao, produo de biodiesel e biodigesto/concentrao da vinhaa), integradas aos parques de refino de petrleo e de gerao de energia eltrica. 3 Existe uma grande oportunidade para o BNDES no apoio consolidao de uma cultura de eficincia energtica no pas, e o aproveitamento dessa oportunidade depende de aes simples, embora algumas delas demandem a quebra de determinados paradigmas das empresas e dos bancos. A estruturao de garantias dos projetos baseados em contratos de desempenho ainda uma barreira importante para os bancos, mas que deve ser superada com a evoluo dos contratos, em especial no monitoramento e na verificao das economias obtidas e na separao dos riscos de implantao e operao. O fortalecimento do mercado de Escos outra meta a ser buscada pelo BNDES, o que pode passar pela participao acionria nas empresas que apresentem maior potencial de crescimento e tambm pelo fomento e pelo tratamento especial a ser dispensado tramitao de operaes de pequena monta no BNDES e nos agentes financeiros. Outra frente de aumento dos projetos de eficincia energtica no pas a agregao de projetos industriais setoriais de mesma natureza, envolvendo difuso de sistemas e equipamentos mais eficientes. Importa a obteno de parcelas significativas de reduo do consumo projetado, dignas de serem incorporadas como prioridade no planejamento energtico nacional. A oferta em leiles de blocos de energia economizada pode ser uma preciosa contribuio para os planos de energia de 20 anos. 4
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BNDES/CGEE (2008). Garcia (2009).
A prxima dcada dever ver no Brasil a crescente aplicao de padres tecnolgicos compulsrios. Para o BNDES, o resultado poder ser um cadastro de mquinas e equipamentos financiveis mais eficientes no consumo de energia. Finalmente, a fruta ao alcance das mos o poder pblico, com elevados potenciais percentuais e taxas de retorno de investimento muito atrativas. um significativo fluxo de recursos desperdiados em prdios pblicos, escolas, hospitais, iluminao pblica, sinais de trnsito, companhias de saneamento etc. Estados, municpios e a Unio sero responsveis por estruturar projetos de eficincia energtica com licitaes para servios de Escos. Adicionalmente, o BNDES pode vir a apoiar maciamente os projetos de eficincia energtica das prprias concessionrias de energia, tanto aqueles voltados para o consumidor o que possibilitar a interferncia positiva do Banco nos programas previstos nos contratos de concesso e fiscalizados pela Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) quanto iniciativas de otimizao na gerao (repotenciao de usinas) e de reduo de perdas em transmisso e distribuio. As cadeias de produo agropecuria com seus componentes rural e industrial vo enfrentar a passagem para nveis maiores de conformidade socioambiental. O gigantismo j existente no setor e suas perspectivas de crescimento interno e externo vo obrigar a uma modernizao da gesto e da tecnologia sem precedentes. Mesmo onde j existem altos nveis de produtividade, as questes socioambientais no desaparecem. Onde h elevado grau de informalidade e baixa produtividade, a sada est no atendimento a critrios rgidos, implantados no tempo, associados a recursos financeiros adequados. No caso da pecuria, a implantao de sistemas de rastreabilidade, do nascimento ao abate dos animais, a face e a chave da elevao do setor a outros patamares de atendimento dos requisitos sanitrios, fundirios, socioambientais e de gesto das pastagens e do rebanho, principalmente na reduo drstica do desmatamento e na recuperao agrria, pastoril e florestal de terras degradadas. O que realmente significam as trajetrias de economias de baixo carbono no Brasil e no mundo?5 No h solues nicas miraculosas. No Brasil, a batalha de maior vulto, a da reduo do desmatamento, a da inveno de um novo territrio econmico e social para a Amaznia e as fronteiras do Cerrado. Para os prximos 10 anos, as emisses por mudana de uso da terra devero ser reduzidas ainda mais, como j vem acontecendo desde 2004, e as emisses provenientes do uso de energia nos setores industrial, de transporte e de infraestrutura energtica vo crescer em nmeros absolutos, 6 de forma que, conjugando os dois efeitos, o
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McKinsey (2009). Schaeffer (2009).
Brasil possa apresentar nveis mais baixos de emisses de gases de efeito estufa (GEE). Essa a lgica da proposta brasileira apresentada para o Acordo de Copenhague na Conferncia das Partes (COP15). Alm disso, prope-se por um instante esquecer as emisses por desmatamento. A intensidade de emisses derivadas do consumo energtico, isto , as emisses de CO2 por unidade de produto interno bruto, poder seguir uma trajetria de queda. A consecuo dessa meta envolve, primeiro, o aumento da eficincia energtica no pas; segundo, a crescente participao de energias renovveis; terceiro, a capacidade de produzir bens e servios de maior valor agregado; e quarto, a queda da participao relativa na economia de setores intensivos em energia. O Brasil encontra-se em uma posio afastada dos pases de industrializao mais avanada, principalmente na varivel de renda. Surge ento a questo da trajetria de desenvolvimento. O Brasil seguir em seu caminho de aumento da renda per capita no tempo, uma trajetria semelhante dos pases industrializados, que cresceram substancialmente suas intensidades energticas e depois se mantiveram estveis, ou conseguir trilhar um caminho de menor intensidade energtica. Em que medida o Brasil vai aumentar a sua renda per capita seguindo uma trajetria de menor intensidade energtica e de emisses um tema de primeira ordem para uma instituio financiadora de investimentos produtivos e de infraestrutura como o BNDES. A discusso deve levar em conta os prazos para a difuso de tecnologias. Em 10 anos, no haver mudana significativa na matriz energtica dos pases mais desenvolvidos, em que os combustveis fsseis (petrleo e derivados, gs natural e carvo) hoje respondem por cerca de 80% da oferta global de energia. Mas de esperar uma dcada de apresentao de novas tecnologias em gesto de sistemas, processos, materiais, mquinas e equipamentos, principalmente nos pases desenvolvidos. de suma importncia que o Brasil no fique de fora da nova onda de inovaes, sob risco de se atrasar na corrida tecnolgica. As discusses sobre as mudanas climticas mantero o seu pano de fundo da disputa por competitividade internacional dos setores industriais existentes, dos instrumentos de barreiras de mercado e da criao de bens e servios na fronteira capitalista. 7 Ser interessante acompanhar como o regime da Conveno do Clima, que poder resultar em taxaes de produtos de pases em desenvolvimento, ir coexistir com o regime das regras de comrcio internacional. 8
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Veiga (2009). ODI (2010).
Linhas de atuao especficas do BNDES para a dcada

Com o olhar para os resultados de longo prazo, selecionaram-se 10 polticas a ser consolidadas pelo BNDES ao longo da prxima dcada. 1. Financiamento de projetos de saneamento ambiental Por saneamento ambiental, entenda-se o conjunto de atividades de coleta e tratamento de gua, esgotos e resduos slidos urbanos. So os investimentos ambientais mais importantes e urgentes para a sociedade brasileira. O BNDES j um tradicional financiador do setor, e o aumento de desembolsos deve ser acompanhado de estmulos eficincia energtica das empresas, principalmente nos sistemas motrizes a energia eltrica e na captura e utilizao do metano. 2. Financiamento de projetos de energias renovveis Mesmo sem considerar os grandes projetos de hidreltricas, a prxima dcada dever acompanhar um crescimento dos financiamentos a projetos de gerao de energia com fontes renovveis, com destaque para elica, solar, PCHs e cogerao a bagao na gerao eltrica, e para os combustveis lquidos, o etanol e o biodiesel. Assim como no caso do saneamento ambiental, o BNDES j demonstrou que pode responder demanda crescente de financiamentos com recursos adequados. Existem diversas fronteiras de inovao nas rotas tecnolgicas para o setor. Uma linha de atuao essencial consiste na consolidao e na formao de indstrias de bens de capital de sistemas e equipamentos, como no caso do etanol e da elica, respectivamente. A adoo de biomassa para uso nas cadeias industriais e de gerao de energia eltrica exige a manuteno de diferenciais de custo no Brasil, mesmo com a adoo de prticas de sustentabilidade social e ambiental. Talvez o maior desafio seja a produo de carvo vegetal, que, de um lado, aumenta a base florestal plantada e, de outro, elimina o desmatamento ilegal ainda plenamente atuante no Brasil nas novas fronteiras do Centro-Oeste e do Nordeste. 3. Reduo da poluio e do consumo de gua As emisses atmosfricas, efluentes lquidos e resduos slidos so passveis de identificao em grandes e microempresas. Ao BNDES, cabe trabalhar estreitamente com os rgos ambientais para identificar as demandas especficas de investimentos por porte, idade e regio. O ideal o compartilhamento de solues tecnolgicas de ecoeficincia e de estrutura financeira com blocos de beneficirios individuais ou na forma de consrcios.
4. Consolidao de programa amplo de eficincia energtica em todos os setores da economia Alm do esforo de estruturar operaes do Proesco em nveis macios, o Banco pode estabelecer um programa de metas de aumento da eficincia energtica de seu portflio de clientes, por intermdio de acordos voluntrios ou mesmo com uma adaptao dos chamados certificados brancos, em que determinada meta de aumento da eficincia energtica do BNDES para o setor seja distribuda aos clientes como cotas de reduo do consumo por unidade de bem ou servio. 5. Consolidao de programa amplo de reflorestamento no Brasil Do mesmo modo que na linha de atuao para eficincia energtica, o BNDES deve combinar os instrumentos de financiamento reembolsveis e no reembolsveis j existentes para reflorestamento e viveiros com a exigncia a seus clientes para que tenham planos e metas de recuperao de reas de Preservao Permanente e de Reservas Legais. 6. Promoo de sistemas de gesto integrada, certificaes, inventrios, diagnsticos, avaliaes e auditorias Cada cadeia produtiva provavelmente vai evoluir nos prximos 10 anos para nveis maiores de conformidade legal e de alcance de melhores prticas socioambientais. Visando competitividade das empresas e excelncia de seu acompanhamento de operaes financeiras, o BNDES deve apoiar e exigir dos beneficirios a adoo gradual, mas de incio imediato, dos instrumentos citados, onde e quando couber. Este certamente um movimento que vai explicitamente na direo de gesto de risco ambiental de crdito. 7. Extenso das polticas ambientais no apoio exportao e na internacionalizao de empresas brasileiras O principal motivo para o BNDES atuar criativamente na melhoria do desempenho socioambiental em operaes com investimentos fora do pas o prprio crescimento da importncia da economia brasileira, o que implica maiores responsabilidades internacionais. Deve-se assegurar que os projetos sigam a legislao local e tenham como referncia as polticas socioambientais do Banco praticadas no Brasil.
8. Aumento de produtividade e legalidade ambiental das cadeias produtivas agropecurias Associar o imenso potencial agropecurio brasileiro, incluindo as etapas industriais, com aumento da produtividade e demonstrao da legalidade socioambiental a incisiva diretriz para o Brasil em um cenrio de barreiras no tarifrias exportao e de presso da sociedade civil. Um ponto final nas querelas sobre o Cdigo Florestal o que vai permitir uma nova onda de investimentos no campo com recuperao florestal com espcies nativas, firmeza no trato das mais que antigas questes sociais e integrao de silvicultura, lavoura e pecuria. Na prxima dcada, papel fundamental tero os sistemas de rastreabilidade de produtos cujas informaes sobre o desempenho socioambiental chegaro aos consumidores. O BNDES j oferece um leque de instrumentos de apoio que dever ser utilizado em larga escala a partir dessa definio de regras e compromissos. 9. Sistema de informaes compartilhado pelo sistema financeiro e os rgos de meio ambiente Se a difuso de tecnologias inovadoras e de sistemas de gesto integrados constitui a face visvel da melhoria de desempenho socioambiental dos setores produtivos e de infraestrutura no Brasil, o maior salto organizacional e os maiores benefcios viro da rede de interaes entre o sistema financeiro e os rgos de meio ambiente. A dependncia mtua. Os bancos devem atender integralmente aos princpios do Protocolo Verde. Tudo o que foi propugnado como poltica ambiental neste artigo pode ruir na ausncia de rgos ambientais modernos e capacitados com pessoal e sistemas de informao. O BNDES ser certamente uma instituio de apoio aos estados e municpios na modernizao dos rgos ambientais. Em conjunto com seus agentes financeiros, tambm ser usurio de um sistema de informaes diretas e automticas acerca de licenciamento, cadastros ambientais, indicadores e programas especficos. 10. Desenvolvimento regional sustentvel viso territorial O BNDES dever sofisticar a abordagem territorial da poltica socioambiental. Isso significa ampliar os mecanismos de apoio financeiro e arranjos institucionais com estados e municpios no entorno dos projetos financiados. Na viso de territrio, para os grandes projetos de infraestrutura e indstria, o uso sustentvel dos recursos no mbito local e regional tem como base a adoo de tecnologias e procedimentos de minimizao dos impactos socioambientais, o reforo e a implantao de infraestrutura de saneamento, sade, comunicao, transporte etc. A continuidade das atividades produtivas em determinado territrio depende da adequao do conjunto de unidades produtivas aos limites ambientais, locais e regionais, de qualidade do ar, da gua e do solo. Finalmente, a abordagem do BNDES deve mirar as polticas socioeconmicas
para os grandes biomas brasileiros, como j se iniciou em relao Amaznia, mas que deve atingir tambm o Cerrado e a Caatinga, entre outros. Por fim, a premissa maior deste artigo, a de que estratgias sustentveis so essenciais para o Brasil alar novos patamares qualitativos de desenvolvimento, aponta para a necessidade de fazer escolhas das polticas socioambientais pblicas e privadas. Nada est garantido. Nesta dcada, o BNDES est em posio privilegiada para influenciar tais escolhas. Tem a seu dispor tanto os instrumentos de apoio financeiro, nas suas linhas, fundos e programas, quanto a capacidade de estabelecer critrios e salvaguardas para a concesso do crdito. E ainda pode ser uma das instncias de dilogo, proposio de polticas e monitoramento com a sociedade civil. Essa ousadia para o sculo XXI o que se exige de um dos maiores bancos de desenvolvimento do mundo.
Referncias
Barbieri, Jos Carlos. Gesto ambiental empresarial. Rio de Janeiro: Saraiva, 2007. BNDES/CGEE Banco Nacional
de
Desenvolvimento Econmico
Social /Centro
de
Gesto
Estudos Estratgicos.
Bioetanol de cana-de-acar. Energia para o desenvolvimento sustentvel. Rio de Janeiro: BNDES, 2008. Bresciani, Maria Stella Martins. Londres e Paris no sculo XIX: o espetculo da pobreza. So Paulo: Brasiliense, 2004. Garcia , Agenor. Leilo de eficincia energtica no Brasil. Rio de Janeiro: Synergia Editora, 2009. McKinsey & Company. Caminhos para uma economia de baixa emisso de carbono no Brasil, 2009. ODI Overseas Development Institute. Development, trade and carbon reduction. Working Paper 315, 2010. Schaeffer, Roberto. Reduo de emisses Opes e perspectivas para os setores de energia, transporte e indstria. Fundao Brasileira para o Desenvolvimento Sustentvel, 2009. Veiga , Jos Eli. Mundo em transe: do aquecimento global ao ecodesenvolvimento. Campinas: Autores Associados, 2009.
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BNDES e emprego
Leonardo de Oliveira Santos Luciano Machado Roberto de Oliveira Pereira1
Como o conceito de desenvolvimento muito amplo e pode comportar, analiticamente, diversas dimenses ou vertentes, no existe a priori um caminho definido a trilhar. Na condio de agente promotor do desenvolvimento, o BNDES atua de maneira abrangente e diferenciada, conforme o contexto econmico e as diretrizes de cada etapa ou ciclo de sua existncia. A dcada atual caracterizou-se, entre outros aspectos, pelo aprofundamento do processo de incorporao das dimenses social e ambiental nas atividades do Banco. Num contexto em que a questo da sustentabilidade ganha a cada dia mais fora, o BNDES analisa os projetos a serem financiados no s pelos aspectos econmicos e financeiros, mas tambm pelos seus efeitos diretos e indiretos territoriais, ambientais e sociais. No por acaso, parte importante do funding do BNDES consiste nos repasses constitucionais de recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), fundo vinculado ao Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) que se destina ao custeio de polticas de emprego e ao financiamento de programas de desenvolvimento econmico. Assim, o BNDES um dos braos do Estado na operacionalizao dessas polticas pblicas, e a preocupao com o emprego
Respectivamente, economistas e engenheiro do BNDES. Os autores agradecem a Vicente de S. Cardoso pelos materiais sobre as polticas operacionais do BNDES.
intrnseca sua lgica de atuao. Como apresentado adiante, vm sendo aprimorados os instrumentos para aferio e avaliao dos resultados da aplicao desses recursos especiais sobre o mercado de trabalho, para alcanar um desenvolvimento mais sustentado e sustentvel. O objetivo deste artigo discutir algumas diretrizes para os prximos anos com relao ao tema do emprego no mbito da atuao do BNDES, luz da experincia acumulada internamente e da principal organizao multilateral ligada ao tema. O artigo divide-se em quatro sees. Na segunda seo, apresentado um quadro terico sobre o papel do BNDES e so exemplificadas algumas formas de atuao do Banco em relao ao emprego. Os principais estudos desenvolvidos visando mensurao e anlise dos impactos do apoio do BNDES sobre o emprego so abordados na terceira seo. Finalmente, a quarta seo traz propostas de diretrizes de aes para os prximos anos e a concluso do artigo.
BNDES, o banco do desenvolvimento

Os bancos pblicos desempenham um papel relevante no financiamento de economias em desenvolvimento, como o Brasil. Para entender a insero do BNDES na economia brasileira, necessrio compreender o papel e a atuao do Estado no mercado financeiro. A literatura econmica aponta a atuao do Estado nas falhas de mercado. Entre essas, podem ser mencionados os custos e a assimetria de informao, as externalidades e os mercados incompletos. Como ser demonstrado a seguir, essas falhas so tpicas do mercado financeiro, o que justifica, teoricamente, a interveno do governo nesse mercado. A interveno via bancos pblicos estaria ligada principalmente existncia de externalidades e de mercados incompletos. H distintas vises sobre o papel dos bancos pblicos em pases em desenvolvimento. Uma das interpretaes est associada ineficincia macroeconmica intrnseca dos mercados financeiros, o que dificultaria o processo de desenvolvimento econmico do pas. 2 possvel compreender o surgimento dessa ineficincia com base no modelo de racionamento de crdito. 3 O modelo baseia-se na observao de que a atividade de concesso de crdito caracteriza-se pela presena de assimetria de informao, isto , os credores tm menos informao sobre a capacidade de pagamento dos devedores do que os prprios devedores. Na
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Hermann (2009). Stiglitz e Weiss (1981).
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presena de assimetria de informao, os bancos adotam uma postura de oferta de crdito baseada em um risco mximo aceitvel, a partir do qual se obtm a taxa tima de juros que maximiza o retorno ajustado ao risco. Isso se d a fim de evitar o problema de seleo adversa, que surgiria com a tentativa de incorporar completamente o risco estimado do devedor taxa de juros, resultando na atrao dos devedores com maior propenso ao risco. 4 Numa situao de excesso de demanda, os bancos optam por racionar o crdito em vez de elevar a taxa de juros, buscando evitar a deteriorao da qualidade do seu ativo. Desse modo, surge um equilbrio com racionamento de crdito, j que a demanda por emprstimos excede a oferta mxima definida pelos bancos para a taxa tima de juros. Derivam-se, portanto, duas formas de ineficincia no mercado financeiro: na precificao dos riscos dos projetos e na alocao dos recursos dos bancos. Pode ser argumentado ainda, pelas mesmas razes, que os bancos apresentam um padro de oferta de crdito pr-cclico, dado que tendem a assumir mais riscos quando a economia prospera e menos riscos quando a economia est em recesso. Nesse ltimo caso, resulta que os bancos adotam uma postura que pode aprofundar uma recesso. 5 As externalidades associadas ao mercado financeiro so outra fonte de ineficincia. Como o retorno social do financiamento a um projeto de investimento maior que o retorno privado para o banco, pode-se esperar novamente um equilbrio com oferta de crdito inferior ao socialmente desejvel. Por fim, tem-se que os problemas de assimetria da informao e a existncia de externalidades podem condicionar a incompletude do mercado financeiro. Os segmentos que apresentam maior dificuldade de avaliao de riscos, como o de crdito de longo prazo e para micro e pequenas empresas, tm menos chances de ser atendidos plenamente pelo mercado financeiro. Com base nesses argumentos, justifica-se a atuao do Estado em funo da ineficincia macroeconmica do mercado financeiro, pois seu modo de operao resulta no racionamento de crdito a setores importantes para o desenvolvimento econmico. Entende-se que a atuao deve ser feita diretamente, por meio dos bancos pblicos, os quais podem corrigir ou, pelo menos, minimizar as falhas. O BNDES desempenha, particularmente, uma funo macroeconmica de alavancagem do investimento, impulsionando a atividade econmica. Ao aumentar a disponibilidade de crdito em contraponto ao seu racionamento pelos bancos privados, bem como ao atuar
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Para mais detalhes, ver Stiglitz e Weiss (1981) e Hermann (2000). Hermann (2009).
visando completude do mercado financeiro, fica evidente o papel importante do Banco para o desenvolvimento econmico e a consequente gerao de emprego e renda. Cabe, portanto, analisar o mecanismo pelo qual o financiamento do investimento fixo afeta o emprego. O apoio do BNDES s empresas brasileiras possibilita a realizao de projetos que so viveis apenas mediante financiamento de longo prazo, a taxas compatveis com a atividade econmica e com os riscos associados. Em geral, esses investimentos visam ao aumento de capacidade de produo das empresas, como a construo ou ampliao de unidades produtivas e a compra de mquinas e equipamentos, o que permite maior oferta nacional de bens e servios no futuro. Para implementar e operar tais projetos, necessria a utilizao de mo de obra, o que gera impactos positivos no emprego e na renda da economia. O efeito total do apoio do Banco sobre o emprego pode ser decomposto em duas etapas: a. na fase de implantao do projeto, quando so contratados ou simplesmente realocados trabalhadores de outros empreendimentos; nessa fase, os empregos ocorrem principalmente na construo civil, nos setores produtores de bens de capital e em alguns setores de servios, como prestao de consultoria empresarial e engenharia de projetos; e b. na fase de operao do projeto, quando, uma vez terminada a implantao, necessria a utilizao de empregados na firma tomadora de recursos do BNDES para realizar a produo de bens e servios oriunda da maior capacidade instalada. Descritos esses mecanismos, interessante discutir a atuao do BNDES como agente de polticas anticclicas nos momentos de recesso da economia, pois sua lgica de atuao vai de encontro ao modo de operao pr-cclico do mercado financeiro. A retrao da oferta de crdito no Brasil e no mundo, a partir da crise financeira de 2008, fez com que o Banco tomasse medidas para manter o nvel de investimentos. Nota-se, pelo Grfico 1, que a participao do BNDES no crdito total aumentou nos momentos em que o crdito total da economia se retraiu. Especialmente de maio de 2001 a maro de 2003, houve uma queda no crdito total da economia de cerca de 20%, acompanhada de um aumento do crdito do BNDES de 5%. Com isso, a participao do Banco no crdito total aumentou cerca de 31%. Por sua vez, a rpida expanso do crdito total observada a partir de meados de 2005 foi acompanhada de reduo da participao do BNDES nesse perodo.
Grfico 1: Evoluo da participao do BNDES em relao ao crdito no Brasil

Crdito privado e total sobre PIB e crdito do BNDES sobre crdito total (em %)
10 44 40 36 32 28 24 20 16 12
ju n se / 0 t 0 de / 0 z 0 m /0 ar 0 ju / 0 n 1 se / 0 t 1 de / 0 z 1 m /0 ar 1 ju / 0 n 2 se / 0 t 2 de / 0 z 2 m /0 ar 2 ju / 0 n 3 se / 0 t 3 de / 0 z 3 m /0 ar 3 ju / 0 n 4 se / 0 t 4 de / 0 z 4 m /0 ar 4 ju / 0 n 5 se / 0 t 5 de / 0 z 5 m /0 ar 5 ju / 0 n 6 se / 0 t 6 de / 0 z 6 m /0 ar 6 ju / 0 n 7 se / 0 t 7 de / 0 z 7 m /0 ar 7 ju / 0 n 8 se / 0 t 8 de / 0 z 8 m /0 ar 8 ju / 0 n 9 se / 0 t 9 de / 0 z/ 9 09
Crdito do BNDES s obre PIB (em %)
Set. 2008: incio da crise fin anceira 8
Crdito BNDES/PIB
Crdito total/PIB
Crdito privado/PIB
Crdito BNDES/Crdito total
Fonte: Banco Central do Brasil.
Analisando o perodo da crise financeira internacional de 2008-2009, observa-se que o aumento continuado do crdito total em relao ao PIB foi acompanhado de um aumento mais que proporcional da relao crdito do BNDES sobre o PIB, o que resultou num repentino ganho de market share do Banco no crdito da economia. A maior parte da expanso do crdito deveu-se participao mais expressiva dos bancos pblicos, especialmente o BNDES, dado que o crescimento relativo do crdito privado foi bem inferior. Entre as aes do BNDES adotadas contra a crise financeira, esto a criao de linhas de financiamento e a reduo de spreads, bem como a manuteno dos investimentos em andamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). A fim de sustentar as exportaes brasileiras, foram ampliados os valores destinados s linhas de pr-embarque (financiamento da produo para exportao). Por sua vez, a criao do Programa Especial de Crdito (PEC), para capital de giro, visou ao suprimento da escassez de recursos oriunda da retrao dos bancos privados. Em relao ao apoio s micro, pequenas e mdias empresas (MPMEs), reduziu-se o custo do financiamento e ampliaram-se o limite de crdito, o prazo de amortizao e os itens financiveis do Carto BNDES. Tambm foi criado o Fundo Garantidor para Investimentos (FGI), objetivando facilitar o acesso ao crdito para as empresas desses portes. J o Programa de Sustentao do Investimento (PSI) reduziu expressivamente o custo de financiamento para alguns setores estratgicos da economia, buscando antecipar decises de investimentos futuros. Em linhas gerais, as aes relacionaram-se ao fomento formao bruta de capital fixo nacional, por meio das medidas voltadas para a construo civil e bens de capital. O alvo foi a
manuteno do nvel de investimentos na economia, de modo a evitar uma queda acentuada no produto e permitir a continuidade de investimentos cuja maturao se d a mdio e longo prazos. Pode-se atribuir ainda atuao anticclica do BNDES parte da recuperao do mercado de trabalho ao longo de 2009. O desempenho do Brasil na gerao de novos postos pelas empresas (cerca de 1 milho) e na taxa de desemprego (6,8% em dezembro) foi favorvel especialmente se comparado com o resultado das economias desenvolvidas. O envolvimento do Banco com a questo da gerao de emprego e renda aparece explicitamente em suas Polticas Operacionais, por meio do apoio a linhas e programas com essa finalidade e da exigncia de melhoria da qualidade do emprego nas empresas financiadas. 6 Com respeito ao fomento da qualidade dos empregos no mbito da questo social, destaca-se a instituio da clusula social nos contratos de financiamento do BNDES, em fevereiro de 2008. Essa clusula torna explcito o combate discriminao de raa ou gnero, ao trabalho infantil e ao trabalho escravo no Brasil. O Banco passou a exigir tambm, em maro de 2008, o preenchimento de um questionrio de informaes sociais para o enquadramento de projetos. O anexo social est inserido na tica de incentivo adoo e disseminao de prticas ligadas responsabilidade social corporativa. Nesse questionrio, as informaes sobre a gesto de aspectos sociais da empresa e os impactos sociais do projeto econmico a ser apoiado so verificados de modo a orientar o processo de anlise. 7 Com base nessa viso geral sobre o papel e as formas de atuao do BNDES na economia brasileira e suas relaes com a varivel emprego, passa-se, na prxima seo, a quantificar a influncia que o apoio financeiro tem sobre essa varivel.
Mensurando os efeitos do apoio financeiro sobre o emprego

Durante a fase de implantao dos projetos, os efeitos do apoio financeiro sobre o emprego podem ser estimados por meio do Modelo de Gerao de Emprego do BNDES (MGE). O MGE consiste em um modelo insumo-produto para a economia brasileira, construdo com base em dados oficiais do Sistema de Contas Nacionais (SCN), compilado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
6
Programa de Crdito Produtivo Popular, Programa de Expanso do Emprego e Melhoria da Qualidade de Vida do Trabalhador (Proemprego), Programa de Fortalecimento da Capacidade de Gerao de Emprego e Renda (Progeren), entre outros. 7 O quadro de aspectos sociais do roteiro de informaes para consulta prvia compe a documentao necessria para as empresas proponentes ao apoio financeiro do Banco.
Originalmente desenvolvido por tcnicos do BNDES na segunda metade da dcada de 1990, desde ento o MGE vem sofrendo constantes atualizaes de dados e aprimoramentos metodolgicos. 8 Basicamente, o modelo realiza uma estimativa da quantidade de postos de trabalho gerados ou mantidos a partir de aumentos nos componentes exgenos da demanda final em cada um dos setores do SCN. Esses componentes no explicados na modelagem so consumo do governo, investimento e exportaes. Um dos principais fatores envolvidos nos clculos a matriz insumo-produto (MIP), tambm disponibilizada pelo IBGE. Para oferecer um determinado bem ou servio, um setor compra insumos (consumo intermedirio) dos setores que compem sua cadeia de fornecedores e adiciona valor em seu processo produtivo. A MIP fornece a estrutura de demanda intersetorial por consumo intermedirio, isto , um retrato da tecnologia de produo da economia. A introduo dessa matriz no MGE permite captar os efeitos encadeados de aumentos de produo nos setores. A demanda afeta o emprego por meio da produo. Um aumento na demanda de um determinado setor implica, por simplificao, um crescimento proporcional em sua produo. A viabilizao dessa produo maior, por sua vez, requer a utilizao de uma fora de trabalho mais ampla, o que contribui para o aumento nos nveis de emprego. A relao de causalidade a mesma no encadeamento para trs nos setores fornecedores. O MGE capaz de gerar estimativas para trs tipos de emprego: direto, indireto e efeito renda.9 O BNDES relaciona-se com essa lgica na medida em que financia um dos componentes da demanda final: o investimento das empresas. A aplicao do MGE para os desembolsos do Banco nos ltimos anos forneceu os resultados mostrados no Grfico 2. importante frisar que os resultados no significam gerao lquida de postos de trabalho na economia, mas sim quantidade de empregos gerados ou mantidos. O modelo no distingue a origem dos trabalhadores, ou seja, qual parcela dos resultados relativa a empregos novos e qual parcela se refere a trabalhadores realocados de outras atividades ou ocupaes. Em 2009, os desembolsos de R$ 136,4 bilhes do BNDES, somados s contrapartidas dos empresrios, permitiram um investimento total de R$ 302,7 bilhes.10 Esse investimento total esteve relacionado a cerca de 4,5 milhes de empregados no pas, necessrios para viabilizar os
As primeiras verses da metodologia e dos resultados do MGE podem ser encontradas em Najberg e Vieira (1997) e Najberg e Ikeda (1999) e desdobramentos posteriores em Najberg e Pereira (2004). 9 Emprego direto corresponde mo de obra adicional requerida pelo setor no qual se observa o aumento de produo; emprego indireto so os trabalhadores nos setores que compem a cadeia produtiva; e emprego efeito renda obtido com a transformao da renda dos trabalhadores e empresrios em consumo, realimentando o processo de gerao/manuteno de emprego. 10 O valor de desembolso apresentado difere dos R$ 137,4 bilhes constantes de anexos a este livro por no considerar operaes financeiras de mercado secundrio.
projetos apoiados naquele ano. Desse total de empregos, 2,2 milhes em torno da metade foram empregos advindos do efeito renda, 1,3 milho foram empregos diretos e 1 milho, indiretos. O perodo 2004-2009 apresentou um avano significativo do desempenho quantitativo do BNDES sobre o mercado de trabalho, em contraste com o perodo 2001-2003. O emprego relacionado aos investimentos financiados pelo Banco revelou um crescimento mdio anual de 24% a.a. nesse perodo, saltando de 1,2 milho de empregos, em 2004, para 4,5 milhes, em 2009 (mais do que o triplo em cinco anos), acompanhando a trajetria ascendente dos desembolsos e investimentos totais. Nota-se ainda que o poder de alavancagem dos desembolsos ampliou-se, como pode ser verificado pelo afastamento das duas linhas no Grfico 2.
Grfico 2: Empregos gerados ou mantidos pelo BNDES, desembolsos e investimento total
Nmero de empregos (em milhares) Recursos do BNDES (em R$ bilhes)
7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 1.978 451 533 994 2007 1.425 2008 94,7 49,7 89,5 49,3 103,8 64,5 77,7 51,1 90,3 56,9 96,8 61,1 116,3 73,5 92,5 302,7 300 200 100 0 -100 -200 2.181 -300 -400
170,6 67,1 47,1
136,4 4.495 1.013
2.841 622 794
1.301
1.471 290 370 811 2000
1.365 273 362 730 2001
1.180 251 323 606 2002
1.037 236 281 520 2003
1.229 282 318 628 2004
1.351 316 362 673 2005
1.546 352 430 764 2006
2009
Indireto
Direto
Efeito renda
Desembolsos
Investimento total
Fontes: BNDES e MGE.

Nota: Desembolsos e investimento total em R$ bilhes constantes de 2009, deflacionados pelo IGP-DI.
Na composio setorial dos desembolsos, ganharam terreno os servios prestados s empresas. Esse setor engloba atividades como consultorias de projetos e servios de engenharia, o que acabou por reforar a tendncia ascendente observada, pois so atividades intensivas em mo de obra.11 Para se ter uma ideia do impacto dos financiamentos do BNDES no mercado de trabalho, compararam-se os resultados do MGE com os estoques de todos os empregados formais da Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS), do MTE. A participao dos empregos relacionados ao Banco avanou de 3,9%, em 2004, para 7,0%, em 2008. Isso significa que os empregos relacionados aos projetos financiados pelo BNDES cresceram a um ritmo superior ao do crescimento das oportunidades do mercado de trabalho formal.
11 Essa
anlise da composio setorial dos desembolsos corresponde aos principais setores que sofrem os aumentos de suas demandas finais por causa dos gastos dos empreendimentos e no aos setores das empresas muturias do BNDES.
Voltando-se agora para a fase de operao dos projetos, a mensurao dos efeitos do BNDES sobre o emprego alinha-se com tcnicas e conceitos relacionados a avaliaes de impacto. A ideia central de uma avaliao de impacto verificar se uma poltica pblica ocasiona efeitos significativos sobre a varivel de estudo e quantific-los por meio da comparao entre dois grupos de elementos que, teoricamente, diferem entre si somente pela ocorrncia da poltica. O grupo de tratamento aquele formado pelos elementos sujeitos atuao da poltica pblica, enquanto o grupo de controle composto por elementos com caractersticas similares aos elementos do grupo anterior, mas que no foram beneficiados pela poltica. Assim, em outro estudo realizado por tcnicos do BNDES, foram separadas em um grupo as empresas que receberam algum tipo de apoio financeiro do Banco e simulou-se outro grupo de empresas que no receberam esse apoio.12 O grupo simulado das no apoiadas refletia o comportamento mdio do mercado, ajustado para apresentar um mesmo perfil de porte que o grupo das apoiadas. Aps a formao dos grupos, acompanhou-se de 2000 a 2004 a diferena de desempenho, em termos de nmeros de empregados, entre as apoiadas e as no apoiadas. As fontes de dados utilizadas foram a RAIS e o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged). Alm disso, consideraram-se somente as empresas sobreviventes no perodo, isolando o efeito da mortalidade sobre os clculos. Os resultados obtidos encontram-se no Grfico 3.
Grfico 3: Impacto do BNDES sobre o emprego nas empresas apoiadas
125 123 120 ndice (ano 2000 = 100) 115 110 105 100 95 90 100 106 103 101 98 99 96 110 105 104 112 111 108
105 103
97
2000 Apoiadas PIB
2001
2002 No apoiadas
2003
2004
No apoiadas com ajuste de porte
Fontes: MTE (RAIS e Caged).
Em 2000, foram apoiadas pelo BNDES 10.392 empresas, que detinham cerca de 1,5 milho de empregados, enquanto as no apoiadas somavam 3,6 milhes, responsveis por 14,7 milhes de empregados.
12 Para
mais informaes, ver Pereira (2007).
O grupo de empresas apoiadas logrou uma trajetria ascendente expressiva, chegando a 2004 com um estoque de postos de trabalho 23% superior a 2000. J as empresas no apoiadas, ajustadas segundo o porte, destruram emprego liquidamente, ao atingirem em 2004 um patamar 3% inferior a 2000. A diferena entre esses dois grupos amplia-se ao longo do perodo. Quatro anos aps o recebimento do apoio financeiro, a diferena entre os dois grupos foi, aproximadamente, de 26% em relao ao nvel de emprego. Clculos adicionais trouxeram outros resultados relevantes. Segregando as empresas apoiadas por porte e comparando-as com seus respectivos grupos de empresas no apoiadas, foi possvel notar que o impacto do Banco nas MPMEs maior do que nas grandes empresas. Em 2004, as MPMEs apoiadas chegaram a uma diferena de 36% no emprego em relao s no apoiadas, enquanto o resultado das grandes foi de 20%. O objetivo central deste estudo era verificar se os projetos apoiados pelo Banco, por vezes detentores de forte contedo de modernizao das empresas, eram poupadores de mo de obra. A concluso no confirma essa hiptese, na medida em que as empresas apoiadas mostraram uma evoluo do nvel de emprego superior s no apoiadas. Uma possvel explicao para esse resultado que as empresas apoiadas, ao adotarem modernas tcnicas de gesto e novos equipamentos, se fortalecem, ganham mercado e conseguem manter e ampliar seu quadro de funcionrios. Entretanto, o mtodo no evitou o vis de seleo.13 O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) realizou outro esforo de anlise utilizando ampla base de dados, que lhe permitiu parear empresas no apoiadas com probabilidade de apoio semelhante a empresas apoiadas, com base no mtodo propensity score matching (PSM). O PSM prope-se a corrigir o vis de seleo e realizar clculos mais robustos de avaliao de impacto. Os resultados obtidos pelo Ipea indicam que, em mdia, o grupo de empresas apoiadas emprega 27,7% mais que o grupo de controle aps o terceiro ano do apoio, corroborando a concluso anterior.14
BNDES e emprego nos prximos anos

O artigo discutiu que a existncia de um banco pblico de fomento nas economias em desenvolvimento, como a brasileira, necessria para a completude do mercado financeiro, materializada em sua atuao de longo prazo, e para corrigir outras falhas inerentes ao funcionamento desse mercado. Adicionalmente, foi elucidado que o apoio do BNDES tem
13 Ao
comparar empresas apoiadas com o comportamento mdio do mercado, pode-se questionar que o grupo das apoiadas pelo Banco cresce mais porque estas so, a priori , as mais saudveis. 14 De Negri (2008).
efeitos positivos e significantes sobre o emprego nas empresas financiadas, nas fases de implantao e operao dos projetos. As anlises de emprego apresentadas cobriram aspectos quantitativos dessa varivel, mensurao que sempre deve estar em pauta, dado que os recursos do FAT precisam gerar benefcios para os trabalhadores. Atualmente, faz-se necessrio ampliar o escopo dos estudos de modo a iluminar principalmente aspectos qualitativos em torno da questo do emprego. Como agente operador de polticas pblicas, o BNDES desempenha um papel indutor na disseminao de conceitos, prticas e procedimentos socialmente responsveis no ambiente empresarial. Nesse sentido, torna-se fundamental conhecer as diretrizes das organizaes internacionais relacionadas ao tema. Entre essas, destaca-se a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), cuja viso (...) promover oportunidades de trabalho digno para homens e mulheres, em condies de liberdade, igualdade, segurana e dignidade humana.15 A OIT tem quatro objetivos estratgicos: a. princpios e direitos fundamentais no trabalho e normas internacionais do trabalho; b. oportunidades de emprego e renda; c. proteo e seguridade social; e d. dilogo social e tripartismo.16
Os objetivos listados visam incluir trabalhadores de ambos os gneros, tanto no setor formal como no informal, e nos mais diversos tipos de ocupao, por meio de programas que lidam com dficits de trabalho digno nos pases.17 Pela notria importncia dessa organizao, entende-se que sua viso sobre o mercado de trabalho e relaes subjacentes serve como balizador para a construo de uma agenda para o BNDES nos prximos anos. Para o BNDES, que tem como um dos objetivos a gerao de empregos de qualidade, torna-se premente o fomento de atividades com gerao de postos de trabalho dignos, segundo o conceito discutido. Uma proposta que surge disso procurar avaliar as empresas apoiadas por meio da definio de indicadores de qualidade do emprego. Nessa mesma linha, a anlise de projetos deve comportar a articulao e o fomento cada vez mais tempestivos de aspectos sociais ligados aos empreendimentos. As aes apoiadas podem se dar no mbito da gesto social da empresa muturia ou em termos da formatao de aes integradas de desenvolvimento do territrio onde o projeto se localiza.
15 Traduo
livre da citao de Juan Somavia, diretor-geral da OIT. Ver OIT (2009). a existncia de representao dos empregados, dos empregadores e do Estado. 17 Ghai (2003) desenvolveu um ndice para mensurar o padro de trabalho digno em 22 pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) na dcada de 1990. A metodologia utiliza indicadores quantitativos que representem cada um dos quatro objetivos estratgicos da OIT. A partir da obteno de um ranking dos pases para cada um dos objetivos com base nos indicadores escolhidos, obtido o ranking de trabalho decente por meio da mdia aritmtica desses rankings parciais.
16 Tripartismo
Mais concretamente, isso envolve questes como as seguintes: definio de uma poltica de responsabilidade social corporativa; existncia de programas de elevao do nvel de escolaridade dos trabalhadores; capacitao e recrutamento de mo de obra local para atuar nos empreendimentos; realizao de investimentos sociais nas comunidades do entorno das operaes; potencializao de efeitos sociais indiretos do projeto; e, em grande medida, identificao e mitigao de riscos sociais. Essas aes esto alinhadas com o Planejamento Corporativo do BNDES construdo para o perodo 2009-2014, que enfatiza, entre outros aspectos, a promoo do desenvolvimento regional e socioambiental com base em uma abordagem integrada dessas dimenses. Destaca-se tambm a gerao de empregos e o fortalecimento da gesto e da governana das empresas brasileiras. Essas diretrizes so de carter transversal e permeiam o apoio do Banco no s em relao ao tipo de financiamento ou investimento no capital social de empresas, como tambm lgica de anlise e desenvolvimento setorial. Alinhada s orientaes estratgicas definidas pelo Planejamento Corporativo e objetivando sua disseminao, ser de grande valia, para os prximos anos, a estruturao de um processo de avaliao dos efeitos do BNDES na economia. A sistematizao de conceitos e instrumentos a serem empregados numa metodologia de avaliao corporativa pretende elevar o grau de legitimao que o BNDES tem perante os diversos atores sociais, isto , a sociedade civil, o meio empresarial e o Estado. Uma avaliao abrangente volta-se para a verificao e a anlise de aspectos de eficcia, eficincia e efetividade. A implementao de uma metodologia de monitoramento e avaliao para o BNDES dever enfatizar os aspectos de efetividade das intervenes.18 Para isso, necessrio considerar todas as dimenses do desenvolvimento sustentvel, vale dizer, econmica, social e cultural, ambiental, relativa ao conhecimento e inovao e institucional. Assim, prope-se a incorporao do tema emprego como uma das principais dimenses de avaliao da efetividade da atuao do BNDES na promoo do desenvolvimento. A ttulo de concluso, as principais diretrizes de atuao do BNDES ligadas ao tema do emprego para os prximos anos podem ser consolidadas: a. desenvolvimento de um sistema de indicadores de qualidade do emprego nas empresas; b. induo de boas prticas de gesto das questes sociais pelas empresas e ampliao dos impactos positivos das intervenes; c. ampliao dos mecanismos de monitoramento dos impactos sociais dos projetos; e d. destaque para o emprego numa metodologia de avaliao de efetividade a ser implantada.
18 O
aspecto de efetividade representa a avaliao dos efeitos gerados na realidade sobre a qual a poltica intervm, isto , consiste em aferir as mudanas quantitativas e qualitativas, esperadas ou no, promovidas pela interveno.
Referncias
De Negri, Joo Alberto (org.). Os financiamentos do BNDES tm impacto positivo sobre a tecnologia, o emprego e o faturamento das firmas? Ipea, 2008, mimeo. Ghai, Dharam. Decent work: concept and indicators. International Labour Review, v. 142, n. 2, p. 113-146, 2003. Hermann, Jennifer. O modelo de racionamento de crdito e a poltica monetria novo-keynesiana: uma anlise crtica. Revista de Economia Poltica, v. 20, n. 2, p. 53-75, 2000. . Bancos pblicos em sistemas financeiros maduros: perspectivas tericas e desafios para os pases em
desenvolvimento. Artigo apresentado no II Encontro Internacional da Associao Keynesiana Brasileira, 2009. Najberg, Sheila; Pereira , Roberto O. Novas estimativas do Modelo de Gerao de Empregos do BNDES. Sinopse Econmica, BNDES, maro de 2004. Najberg, Sheila; Ikeda , Marcelo. Modelo de Gerao de Emprego: metodologia e resultados. Textos para Discusso, n. 72, BNDES, 1999. Najberg, Sheila; Vieira , Solange P. Demanda setorial por trabalho: uma aplicao do modelo de gerao de emprego. Pesquisa e Planejamento Econmico, v. 27, Ipea, 1997. OIT Organizao Internacional
do
Trabalho. About the ILO Decent work for all, 2009. Disponvel em: Acesso
http://www.ilo.org/global/About_the_ILO/Mainpillars/WhatisDecentWork/lang--en/index.htm. em: 28 de outubro de 2009.
Pereira , Roberto O. Ao do BNDES sobre o emprego formal: efeitos nas empresas financiadas. Revista do BNDES, n. 27, 2007. Stiglitz, Joseph E.; Weiss, Andrew. Credit rationing in markets with imperfect information. The American Economic Review, v. 71, n. 3, 393-410, 1981.
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As polticas pblicas e o desafio das cidades: uma proposta de financiamento ao desenvolvimento urbano e regional
Carlos Henrique Reis Malburg1
O desafio da busca da cidade humana e sustentvel abrange um mosaico de setores e variveis que, por sua dimenso e complexidade, em nada favorece os diagnsticos consensuais entre os estudiosos do assunto. A duplicao da populao brasileira em pouco mais de trs dcadas e sua concentrao nas cidades por si ss j representariam um singular desafio de planejamento, tratamento e manuteno do espao urbano para todos os cidados, ainda que isso ocorresse num quadro de recursos financeiros abundantes. O que se viu nos ltimos 30 anos foi a segregao de uma parcela considervel da populao urbana e o aumento das tenses sociais, em grande parte por causa da deteriorao das referncias e dos vnculos socioculturais preexistentes. Aps mais de duas dcadas de apoio a projetos voltados para a reduo da desigualdade e da excluso na nossa sociedade, cabe uma reavaliao do espao de atuao do BNDES no cenrio das cidades, onde as tenses so mais agudas e concentradas. O presente artigo aborda os principais desafios ao desenvolvimento urbano harmnico e abrangente nas cidades brasileiras, buscando vislumbrar uma linha de atuao que incorpore ampla e criativamente os conceitos de inovao e de sustentabilidade ambiental, eleitos, ao lado do desenvolvimento regional, como vertentes prioritrias de fomento no Planejamento
1 Arquiteto e gerente do Departamento de Desenvolvimento Urbano da rea de Incluso Social do BNDES.
Corporativo do BNDES para o quinqunio 2009-2014. Foi feito um breve histrico (seo 1) do apoio do Banco aos projetos de infraestrutura urbana por meio de aes voltadas reduo das deseconomias, causadas por estrangulamentos e ineficincias das nossas cidades, e de aes (sees 2, 3 e 4) destinadas melhoria das prticas e instrumentos de gesto na administrao pblica, j que contribuem para manter o custo Brasil, lato sensu, no patamar atual. Finalmente, incluram-se comentrios sobre os critrios de descontingenciamento (seo 5) para recursos de financiamento ao setor pblico e apontaram-se alguns rumos e oportunidades (sees 6 e 7) que podem ser explorados pelo Banco nos prximos anos.
Histrico do apoio do BNDES ao desenvolvimento urbano

O BNDES ocupa um espao significativo no financiamento aos setores tradicionais da infraestrutura urbana, tais como o transporte coletivo de passageiros e o saneamento, alm de algumas experincias mais recentes e localizadas, como os Projetos Multissetoriais Integrados (PMI), voltados para a melhoria da habitabilidade de comunidades carentes. A histria desse apoio remonta aos anos 1970, com a participao do Banco na implantao e na modernizao dos sistemas de transporte urbanos de passageiros de alta capacidade, como metrs e trens de subrbio, apoio que foi estendido, j nos anos 1980, aos modos de transporte rodovirio e hidrovirio. At o fim da dcada de 1980, os atores relevantes na formulao de polticas e no financiamento ao setor eram o Banco Nacional da Habitao (BNH) depois incorporado pela Caixa Econmica Federal, principal financiador da poltica habitacional e de saneamento com recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e a Empresa Brasileira de Transporte Urbano (EBTU), que definia, juntamente com o Grupo Executivo da Integrao da Poltica de Transporte (Geipot), os padres a serem seguidos pelo transporte urbano de passageiros. Com a progressiva reduo da importncia desses rgos, j prenunciando a redistribuio de responsabilidades entre estados e municpios que viria a se concretizar na Constituio de 1988, o BNDES passou a financiar tambm projetos de abastecimento de gua e de coleta e tratamento de esgoto, inicialmente tendo como beneficirios dos recursos as concessionrias privadas e, posteriormente, as empresas pblicas estaduais e autarquias municipais. As fontes utilizadas foram recursos ordinrios do Banco e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). O espao aberto na formulao de polticas pblicas, com a passagem de uma viso tradicional assistencialista de atendimento s demandas sociais para um enfoque solidrio, no qual a proviso direta desse atendimento pelos rgos do Estado foi substituda por um modelo apoiado
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em parcerias, permitiu a ampliao do espectro de atuao do ento BNDE, que passou a ter explicitada no nome a componente social do desenvolvimento. Essa pode ser considerada uma etapa de conhecimento do problema pelo corpo tcnico do Banco, ainda pouco afeito escala e forma de abordar essas questes. Foi tambm a introduo de uma cultura de anlise e acompanhamento de projetos bem diferente daquela praticada at ento e de ocupao do espao institucional disponvel para o estabelecimento de vnculos e parcerias com as entidades pblicas e privadas e do terceiro setor mais atuantes e criativas. Consolidava-se a imagem do Banco como um ator relevante que agregava ao interesse social a preocupao com aspectos de viabilidade, incorporando sistemticas e metodologias de anlise tcnica, financeira e jurdica na avaliao do retorno econmico (para o conjunto da sociedade) e do benefcio social (aos grupos mais frgeis) dos projetos. Essa prtica revelou-se um diferencial competitivo que se refletiu no aumento contnuo dos recursos destinados aos investimentos em projetos sociais, especialmente no incio da dcada de 1990, como se pode ver pelo histrico de parcelas de recursos do FAT desembolsados pela rea de Incluso Social. Vale lembrar que ao falarmos em projetos sociais, nessa poca, estamos incluindo o transporte coletivo de passageiros e o saneamento bsico.
Tabela 1 Desembolsos de recursos do FAT AS (R$ mil)
Ano
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Valor
3.513,45 14.612,33 538.024,98 609.717,54 973.983,99 435.420,17 323.890,71 194.514,81 450.521,17 428.623,57 319.037,31 370.001,72 680.386,01 890.393,64 1.692.982,66 6.775.541,40
Fonte: BNDES.
Transporte urbano de passageiros

Nos anos 1990, os investimentos em transporte urbano e saneamento bsico estiveram, por vezes, separados, na estrutura do BNDES, de outros investimentos vistos como sociais, os PMI, o Programa de Melhoria da Gesto Tributria (PMAT) e as aes especificamente voltadas para a gerao de trabalho e renda. Nessa ocasio, foi tambm feita uma clara opo por fomentar aes de carter pioneiro, com potencial de reproduo e difuso, que pudessem ser avaliadas e servir de base para formulao de polticas pblicas. Enquanto a rea Social testava programas e linhas de apoio dirigidos populao de baixa renda, a rea de Infraestrutura Urbana ampliava o apoio ao desenvolvimento das cidades, agregando s linhas iniciais do saneamento ambiental e do transporte urbano de passageiros a revitalizao de reas urbanas degradadas e os investimentos na infraestrutura de cidades pequenas e mdias. Um aspecto a destacar que o apoio do BNDES a esses projetos teve sempre a integrao como um de seus conceitos norteadores: integrao entre as aes como entre os atores, entre as diversas instncias do poder pblico, ou deste com o setor privado e o terceiro setor. Esse conceito refletia-se no diferencial das condies de apoio. No caso do transporte urbano de passageiros, por exemplo, as condies de financiamento mais favorveis eram oferecidas aos projetos que contemplassem a integrao fsica, tarifria e operacional, inter e intramodal. Essas premissas foram adotadas pelo BNDES em sintonia com as entidades e fruns setoriais, nacionais e internacionais, como a Associao Nacional de Transporte Pblico (ANTP), o Frum Nacional de Prefeitos e a Union Internationale de Transport Publique (UITP), bem como os Fruns Nacionais de Prefeitos e de Secretrios de Transporte. Os critrios de apoio em condies favorecidas estavam retratados na anlise de viabilidade econmica e evidenciavam a importncia dada qualidade do servio, integrao, adoo de equipamentos adequados s caractersticas da demanda, racionalidade e economicidade dos sistemas. A adoo de critrios diferenciados de apoio e a escala de atuao do BNDES, principal agente de financiamento de longo prazo para o setor de transporte urbano de passageiros, contriburam decisivamente para definir a poltica do governo para o setor. Se no foram mais eficazes, isso se deve no apenas s impedncias periodicamente criadas ou reforadas pelo contingenciamento do crdito ao setor pblico, como parte do esforo para estabelecer supervit primrio, mas a um somatrio de fatores. Critrios de descontingenciamento nem sempre
adequados, assim como a falta de articulao com a indstria e mesmo desestmulos fiscais produo local com preos competitivos, podem ser apontados como algumas das falhas na estratgia do Banco para o setor, j que reduziram o impacto dessas aes sobre a qualidade do servio no universo do transporte coletivo no pas. Ainda assim, tem-se acompanhado criticamente a evoluo por que passa o setor, privilegiando e fomentando as novas tecnologias adequadas ao transporte de passageiros de alta e mdia capacidade, assim como os investimentos em aes moderadoras de trfego (traffic calming) com vistas reduo de pontos negros de acidentes, o uso de ciclovias e outras tecnologias pouco agressivas ao ambiente, com nfase no carter educativo dessas opes.
Projetos Multissetoriais Integrados (PMI)

Em meados dos anos 1990, o BNDES criou a linha de apoio aos PMI. A proposta do programa foi testar e estimular solues para a melhoria das condies de habitao em comunidades carentes, dotando-as da infraestrutura mnima de saneamento, acessibilidade, equipamentos sociais e mesmo de melhorias habitacionais e urbansticas compatveis com as caractersticas especiais dessas reas. Entre os critrios de apoio, destacavam-se o envolvimento e a participao comunitrios, a adoo de solues discutidas e adequadas s condies locais, a remoo de moradias em reas de risco ou de proteo ambiental, o estabelecimento de regras de uso e ocupao do solo diferenciadas, a regularizao urbanstica e fundiria. Essa linha de financiamento tornou-se uma marca conhecida entre os instrumentos disponveis para atuar no setor de habitaes de baixa renda. Foram liberados recursos no valor de R$ 1.060,7 milhes entre 1997 e 2009, por meio de 36 projetos apoiados. Embora no tenha havido um monitoramento sistemtico de indicadores que permitisse a avaliao qualitativa e quantitativa de resultados desses projetos, esse um resgate que ainda pode e merece ser feito. A demanda por essa linha de apoio esteve desaquecida em decorrncia dos descontingenciamentos de cunho setorial dos ltimos anos, o que obrigou as equipes de anlise do Banco a desintegrar alguns PMI, contratando apenas a parcela de saneamento ambiental, para grande frustrao dos beneficirios. Trata-se, porm, de uma linha de eficcia reconhecida e frequentemente demandada pelos municpios, com possibilidade de agregar aspectos de inovao, especialmente no que se refere utilizao de instrumentos previstos no Estatuto das Cidades para viabilizar modelagens com participao privada.
O dficit habitacional expressivo, especialmente nas faixas de mais baixa renda, aliado valorizao crescente da terra urbana dotada de infraestrutura, abre um espao de oportunidade de investimento nas favelas, em que o capital privado ocuparia parte da rea com empreendimentos cuja alta rentabilidade permitiria sustentar, pelo menos em parte, tanto as melhorias nas reas de moradias de interesse social remanescentes quanto a produo de novas habitaes para as famlias a serem realocadas, ocupando preferencialmente terrenos em reas urbanas centrais recuperadas e revitalizadas. Deve-se estar atento, tambm, a alguns nichos que tm surgido com potencial de colaborar no equacionamento da demanda por moradias populares, como a possibilidade de projetar os alojamentos destinados a abrigar a mo de obra utilizada na implantao dos grandes projetos industriais e de infraestrutura, prevendo sua posterior adaptao para tornarem-se habitaes definitivas.
Saneamento ambiental e resduos slidos

A experincia do BNDES no setor de saneamento ambiental tem sido bastante bem-sucedida, apoiando as empresas concessionrias dos servios de tratamento e distribuio de gua, assim como de coleta e tratamento de esgotos. No caso da gua, o desafio tem sido maior na estruturao das empresas para atuarem de forma sustentvel, com uma gesto eficiente no que se refere a rentabilidade, recuperao de capacidade de investimento e reduo de perdas e desperdcios na operao. Pode-se considerar que o servio atingiu um patamar de universalizao aceitvel, considerando-se a escala territorial e a disperso da populao. Segundo a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (IBGE, 2000), 88% dos distritos pesquisados no Brasil tm rede de abastecimento de gua. Regionalmente, o Nordeste tem o menor percentual de atendimento (83%), enquanto o Sudeste tem a maior cobertura (97%). No que diz respeito ao esgotamento sanitrio, a abrangncia e a qualidade do servio so extremamente precrias. Segundo a mesma pesquisa, apenas 42% dos distritos pesquisados tm rede de coleta de esgoto. A pior situao a do Norte, onde apenas 6% dos distritos pesquisados contam com o servio. Tem-se verificado um esforo louvvel de algumas administraes estaduais e municipais que se dispem a enfrentar o problema com recursos prprios e endividamento, estruturando seus rgos de saneamento para investir de forma sustentvel. A dimenso do dficit e as dificuldades para equacion-lo, porm, so enormes, tanto em termos de recursos como de gesto. O esforo do BNDES na busca da universalizao desse atendimento complementar ao da Caixa Econmica Federal (Caixa), sem que haja qualquer tipo de perda com a concorrncia, j que as formas de atuar so diferentes. A Caixa tira proveito
da sua capilaridade e penetrao bem distribuda em todo o territrio nacional, com competncias desenvolvidas ao longo de dcadas de atuao no setor, enquanto o Banco concentra seu apoio no aprimoramento e no crescimento das concessionrias e em aes paradigmticas, com possibilidade de testar alternativas inovadoras, seja na seleo da tecnologia, seja na modelagem financeira e no arranjo institucional das solues apoiadas. A experincia atual de bom desempenho dos projetos com financiamento do BNDES, no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), bastante significativa. J no campo dos resduos slidos, temos um espao de atuao ainda pouco explorado e promissor em toda a cadeia que vai da gerao ao destino final dos diversos tipos de resduos, com possibilidade de agregar algumas experincias nacionais bem-sucedidas com catadores a solues de coleta seletiva e tecnologias de destinao final que sejam econmica e ambientalmente sustentveis. Como sugesto de prioridade de apoio, cabe abrir um parntese para destacar um passivo inaceitvel nas nossas aspiraes de avanar no ranking das naes civilizadas: a existncia de populaes de catadores que vivem nos lixes ou em seus arredores e dele tiram sua subsistncia. Essas so, sem qualquer sombra de dvida, as condies de vida mais degradantes entre as que vemos nas favelas brasileiras e maculam irremediavelmente a nossa cidadania, j que, pela sua escala e distribuio territorial, poderiam ser facilmente erradicadas. Se esse problema ainda persiste, por falta de prioridade das administraes locais, dos rgos financiadores e da sociedade. Talvez por um somatrio de fatores, que vo da disperso territorial falta de visibilidade, ou por ser considerada uma derivada de questes mais complexas, como a soluo para a disposio final do lixo ou o dficit habitacional para famlias de baixa renda. Cabe, no entanto, decidir se aceitvel enquadrar o pedido de financiamento de um municpio, qualquer que seja o setor demandado, sem se importar em saber o destino dado aos seus resduos slidos, se l existem catadores de lixo e, mais grave, se eles e suas famlias moram no prprio lixo. Decidir, em ltima anlise, se o BNDES deveria condicionar o enquadramento do projeto incluso dos investimentos necessrios soluo adequada desse passivo. Embora com uma massa crtica ainda relativamente reduzida, pelo pequeno nmero de projetos de resduos slidos apoiados, dispe-se de um naipe de instrumentos de apoio bastante variado e complementar, que est disponvel para os agentes pblicos, privados e ONGs, pois se trata de um setor favorvel a solues solidrias, integradas e adequadas s condies locais. As diversas etapas da cadeia que vai da gerao at o destino final contemplam investimentos
em educao ambiental, coleta seletiva, infraestrutura para catadores, transporte, infraestrutura e instalaes para o destino final dos diversos tipos de resduos, alm da remediao das reas de lixes desativadas. Em cada uma dessas etapas, h responsabilidades que devem ser assumidas, com custos e interesses a serem apurados e distribudos entre os responsveis para as devidas compensaes. H tambm, em muitos casos, a necessidade de buscar solues envolvendo conjuntos de municpios, com vistas a obter ganhos de escala e de aglomerao, ou superar restries de carter ambiental. Com base em valores verificados em alguns projetos apoiados pelo BNDES e em dados disponveis nas entidades do setor, possvel extrapolar que, com investimentos de R$ 10 milhes/100 mil hab. (40 toneladas de resduos/dia), o problema dos resduos slidos nas cidades poderia ser solucionado adequadamente. Nos casos em que haja favelas de lixo, a remoo, o reassentamento e as aes de reinsero social das famlias de catadores seriam obrigatoriamente includos nos usos do projeto apresentado.
Tabela 2: DEURB e DESAM Desembolso por setor de atuao (em R$ Milhes)
Ano
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
PMI
0,00 0,00 1,53 3,34 0,00 28,60 35,09 13,40 40,70 40,33 47,77 271,43 584,53
Saneamento ambiental
66,45 87,89 64,02 169,75 68,20 161,98 208,38 194,39 233,25 362,60 594,80 740,07 1.339,43
Transporte
516,55 795,26 219,17 142,86 249,90 386,83 465,93 611,99 167,18 458,62 239,79 658,36 1.458,99
Outros
4,76 2,40 1,10 33,38 31,36 85,79 49,13 21,66 128,75 83,99 24,88 38,34 18,76
Fonte: BNDES.
Controle do endividamento pblico global e contingenciamento

A partir da dcada de 1990, com a estabilizao da moeda, o maior controle do endividamento pblico pelo Tesouro Nacional deu origem a procedimentos que, por vezes, praticamente bloquearam a concesso de crdito ao setor pblico. Sujeitos a margens periodicamente renovadas para contratao, os projetos eram analisados e aprovados pelos rgos financiadores
e ficavam aguardando autorizao do Banco Central do Brasil (Bacen) para contratao, respeitada a ordem de entrada da carta-consulta e a data de inscrio na fila de Cadastro da Dvida Pblica (Cadip), por meio do Sistema de Informaes do Banco Central (Sisbacen). Mais recentemente, aps a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, o descontingenciamento passou a ser de cunho setorial. Foram estabelecidas margens especficas para saneamento e habitao ou focadas nas prioridades estabelecidas pelo governo federal, como no caso das arenas e dos investimentos em transporte de passageiros nas cidadessede da Copa do Mundo de 2014, por exemplo. As operaes de crdito com o setor pblico esto subordinadas a trs grandes condicionantes disciplinadoras: limites e condies estabelecidos ao ente tomador dos recursos, especialmente pelas Resolues 40 e 43/2001 do Senado Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Lei Complementar 101, de 4.5.2000; limites de exposio ao setor pblico, estabelecidos para a instituio financeira;2 e limite de contingenciamento global de crdito do setor pblico, estabelecido pela Resoluo 2.827/2001, do Conselho Monetrio Nacional (CMN) e respectivas modificaes. No caso das margens de descontingenciamento setorial, o CMN define a margem e o setor e o Ministrio das Cidades estabelece os critrios de seleo e hierarquizao dos projetos, o que pode variar conforme a secretaria a que esteja afeito o setor contemplado. Num segundo momento, aps a aprovao do crdito pela instituio financeira escolhida, a operao encaminhada Secretaria do Tesouro Nacional (STN) para, verificadas a capacidade de endividamento e de pagamento do tomador, assim como o cumprimento das exigncias da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), emitir a autorizao para que a operao seja contratada. 3 Sem deixar de reconhecer o enorme avano que representou a adoo da cultura da responsabilidade fiscal e levando em conta a validade da opo por distribuir recursos limitados por um maior nmero de projetos e regies, acredita-se que os critrios de descontingenciamento possam compatibilizar-se mais harmonicamente com as prioridades de atuao do Banco, alm de atender com regras claras e persistentes s aspiraes dos entes beneficirios.
Pela Resoluo 2.827/2001 do CMN, seria de 45% do patrimnio de referncia da instituio financeira. No entanto, o BNDES adota critrio mais restritivo: no mximo 25%, dependendo do rating do rgo (Resoluo 1.318/06). 3 Outros condicionantes importantes so os Programas de Ajuste Fiscal (PAF). Eles atingem principalmente os estados e com mais rigor que a LRF.
A incerteza quanto permanncia das regras de descontingenciamento acaba por refletir-se na qualidade dos projetos, j que leva os municpios a postergar os indispensveis investimentos em estudos, projetos e licenciamento. Da mesma forma, gera incompreenso em relao disposio do BNDES de conceder financiamento, apesar da existncia de recursos e da prioridade de apoio retratada nas Polticas Operacionais. A impossibilidade de contratar financiamentos h muito aprovados tem refreado a entrada de novas consultas que no tenham perspectiva concreta de descontingenciamento. O estabelecimento de regras mais duradouras e de fcil compreenso, acordadas entre as diversas instncias decisrias envolvidas no processo de financiamento ao setor pblico (Tesouro, Casa Civil, Ministrio das Cidades, BNDES, Bacen), deve contemplar os compromissos e as prioridades das administraes municipais e estaduais, sem abrir mo de estabelecer rumos que mantenham o foco na eliminao dos principais gargalos que contribuem para o custo Brasil nas cidades. at compreensvel que a principal demanda dos administradores municipais, e mesmo estaduais, seja por recursos para melhorias virias, principalmente com um calendrio eleitoral que, a cada dois anos, impe nova reviso de compromissos. No entanto, o papel do BNDES deve estar centrado no apoio s aes mais consequentes e longevas, em que haja vantagens competitivas, seja pelas caractersticas do funding do Banco, seja pela experincia acumulada, seja at mesmo pela relativa agilidade dos procedimentos vis--vis outros agentes nacionais ou organismos multilaterais que financiam projetos de infraestrutura urbana. Algumas caractersticas da instituio, tais como sua baixa capilaridade territorial, um quadro tcnico relativamente reduzido porm motivado e preparado , assim como a variedade e a complementaridade dos setores em que o Banco atua e dos produtos disponveis, credenciam o BNDES preferencialmente para uma ao de fomento inovao e criao de modelos que venham a servir de base para a formulao de polticas pblicas, sem que isso o impea de, em casos especficos, criar programas ou linhas de carter universal.
Entorno de grandes projetos

Um novo modelo de atuao de cunho regional, ainda em fase de desenvolvimento, pode ser enquadrado na linha das aes voltadas para mitigar ou anular os impactos negativos no entorno dos grandes projetos estratgicos para o desenvolvimento local ou nacional. Os projetos em questo seriam as grandes usinas hidreltricas, os Complexos Industriais de Suape, em Pernambuco, e o Conleste, no Rio de Janeiro, projetos de minerao etc. Nas discusses que
precederam o enquadramento dessas consultas pelo BNDES, foram identificadas as linhas de ao que contribuiriam para a reduo das externalidades negativas associadas a esses projetos. Foram priorizadas as aes voltadas para o fortalecimento institucional dos organismos estaduais e municipais envolvidos no planejamento, controle e fiscalizao dos empreendimentos e de seus impactos, assim como a adequao da infraestrutura regional s demandas do cenrio que se delineia. As aes componentes dessas duas vertentes prioritrias devero ser executadas a tempo de permitir ao poder pblico antecipar-se aos fluxos populacionais atrados pela perspectiva de emprego e renda decorrente da nova dinmica econmica regional. No que tange vertente da gesto pblica, as duas principais linhas de ao previstas so o aprimoramento dos instrumentos e da estrutura de arrecadao e de gesto dos setores sociais bsicos e o controle urbano e ambiental nos municpios, com enfoque especial na estruturao de institucionalidades comuns, que propiciem ganhos de racionalidade e sinergia. J no que se refere infraestrutura, busca-se atender demanda clssica por transporte (mobilidade), habitao e saneamento ambiental, complementada por equipamentos sociais (creches, escolas, centros comunitrios, equipamentos esportivos e de lazer etc.), sempre que possvel agregando fontes de recursos privados, tanto para investimento quanto para custeio. Uma das principais dificuldades na criao de um espao de discusso e tomada de decises que afetam um conjunto de municpios definir o desenho institucional que permita a contratao, a implantao e a operao dos bens e servios de interesse comum, trazendo-lhe agilidade e ganhos de escala e estabelecendo formas de compensar as possveis assimetrias de porte e importncia. Como a experincia mostra que essa negociao pede um laborioso tempo de maturao, seria proveitoso que ocorresse simultaneamente com a implantao do Programa de Modernizao da Administrao Tributria (PMAT) nos municpios. O modelo de consrcio pblico tem surgido como o mais adequado para garantir compromissos de mdio e longo prazos (gesto de bacias hidrogrficas, de resduos slidos e do transporte coletivo regional de passageiros), pois estabelece mecanismos de proteo contra as incertezas das mudanas de administrao, por se tratar de um novo ente criado para o desempenho de funes previamente acordadas pelos participantes. Esse consrcio permite a constituio de garantias para contratao de financiamentos, a criao de um quadro prprio de pessoal e, muito embora os consorciados no estatais no possam participar da sua gesto, possvel t-los como possveis fontes de recursos, especialmente para custeio.
reas de interesse histrico e cultural

Analogamente s reas no entorno de projetos de grande impacto e especial interesse local ou nacional, cabe destacar como prioritrias para efeito de apoio do BNDES as reas de particular relevncia ambiental por sua riqueza paisagstica, bitica, histrica, artstica ou cultural, cujo patrimnio esteja sob ameaa de degradao, perda ou descaracterizao. As razes para uma interveno profiltica de abrangncia regional so semelhantes quelas descritas para os entornos de grandes projetos industriais e de infraestrutura, ou seja, impedir que o descontrole sobre o uso e a ocupao do solo gere passivos cujos custos de remediao tendem a crescer substancialmente, quando postergados. Da mesma forma que no entorno de grandes projetos, o BNDES estabeleceria uma linha de apoio que permitisse dotar o poder pblico de meios e instrumentos de controle e fiscalizao, alm de contribuir para viabilizar a implantao da infraestrutura adequada para atender demanda projetada. Os beneficirios dessa linha seriam conjuntos de municpios que, por deterem um acervo ambiental valioso e frgil, configurem um territrio cuja identidade merea ser preservada e revigorada, justificando um tratamento diferenciado e comum a todos os seus componentes. Numa primeira aproximao, prope-se uma diviso dessas reas em trs grupos de vocaes: cidades com um acervo arquitetnico, artstico e cultural expressivo, com relaes de proximidade geogrfica e identificao histrica; municpios com patrimnio natural valioso do ponto de vista da diversidade, raridade e beleza, ou que sejam complementares nesse conjunto de quesitos, especialmente quando abriguem parques e reas de especial interesse para efeito de preservao; e roteiros de interesse turstico e de lazer.
Do mesmo modo que no entorno de grandes projetos, o patrimnio ambiental a ser preservado e valorizado por essa linha de ao muitas vezes extrapola as fronteiras municipais e, em alguns casos, as estaduais, o que aponta para a necessidade de serem adotados mecanismos comuns de controle do uso e ocupao do solo e formas diferenciadas de articulao do poder pblico, tanto vertical quanto horizontalmente. Nesse caso, os impactos de que se est tratando talvez sejam menos concentrados territorialmente e no to intensos quanto aqueles que ocorrem na vizinhana de grandes projetos, mas nem por isso so menores os danos deles resultantes. Acervos ambientais
valiosos podem entrar em processo de deteriorao acelerada com o sufocamento de uma vocao regional tradicional por outras mais competitivas, e a preservao desse patrimnio para as futuras geraes depender da ao reguladora do poder pblico.
Consideraes finais
A cidade sempre foi o locus por excelncia da inovao. A conscincia cada dia mais generalizada na sociedade urbana da sua responsabilidade ambiental tende a torn-la o espao privilegiado de busca da sustentabilidade. A qualidade de vida nas cidades indissocivel da sua sustentabilidade econmica, ambiental e social, e um dos desafios viabiliz-la respeitando as identidades locais que enriquecem e reforam nossa diversidade cultural. No setor de transporte urbano, as presses ambientais e de escassez de matrias-primas, conjugadas com o desenvolvimento tecnolgico de sistemas de automao e controle, sinalizam o surgimento de profundas inovaes, seja nos veculos (tamanho, materiais, propulso, compartilhamento etc.), seja na infraestrutura ou ainda na gesto da mobilidade. O modelo automobilstico tem sido cada vez mais questionado pelo desperdcio de matria-prima, a curta vida til, a baixa produtividade mdia do investimento, o alto custo operacional e de manuteno, as perdas por acidentes, a agresso ao ambiente, a necessidade de espao urbano para infraestrutura viria, tudo isso para uma tecnologia que, em mais de 100 anos de evoluo, mantm uma velocidade mdia de transporte urbano muito prxima da original. O Banco precisa enfatizar seu incentivo adoo de solues adequadas no equacionamento da gerao, da coleta e da disposio final de resduos slidos, superando definitivamente a fase dos lixes e da produo temerria, irresponsvel e insustentvel de sobrecarga poluidora no ambiente. Existe tambm um espao de inovao a ser explorado no entorno de grandes projetos. No que diz respeito gesto, o BNDES pode estimular o desenvolvimento de novas formas de organizao e associao regional ancoradas em necessidades e objetivos comuns. No campo das solues tcnicas adotadas, podem-se buscar modelos de baixo consumo de energia e gua, uso racional dos espaos e da matria-prima, integrao da infraestrutura de transporte com as demais redes de servios existentes, entre outras preocupaes. O efeito-demonstrao das solues adotadas pode ter um considervel potencial transformador da realidade local, pela visibilidade e qualidade dos empreendimentos de que o Banco participa.
H potencial de inovao na forma de realizar o controle e a fiscalizao, por parte da sociedade, tanto da boa aplicao dos recursos quanto das prprias aes de controle urbano e ambiental. Para tanto, poder ser explorada a crescente acessibilidade e agilidade dos instrumentos de informtica e dos meios de comunicao. Uma das possibilidades a ser considerada a obrigao contratual de estarem sempre disponveis nos sites dos municpios as principais informaes de acompanhamento da implantao do projeto, quais sejam, o cronograma fsico e financeiro dos investimentos (previsto x realizado), a relao dos pagamentos efetuados e a justificativa dos desvios, atualizados semestralmente. Essa orientao, pertinente a todos os setores e empreendimentos apoiados pelo Banco, pode tornar-se uma exigncia nas operaes que envolvam recursos no reembolsveis ou que sejam favorecidas por quaisquer outras condies privilegiadas de apoio. Cabe ao Banco consolidar o seu papel de indutor de boas prticas em polticas pblicas, pela diferenciao das condies de apoio, especialmente no que se refere aos prazos e ao percentual de participao. Devem ficar claramente estabelecidas suas prioridades e diretrizes, privilegiando a qualidade de projeto e de gesto, com base em metas e indicadores de referncia. A participao do BNDES em projetos de infraestrutura urbana, mais do que uma forma de equacionar fontes, deve ser vista como um certificado de qualidade para atrair parcerias que contribuam tanto nos investimentos e no custeio dos empreendimentos quanto na sua gesto.
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O apoio ao desenvolvimento regional e aos arranjos produtivos locais
Helena Maria Martins Lastres Cristina Lemos Eduardo Kaplan Cristiane Garcez Walsey Magalhes1
Entre as transformaes vividas na virada do milnio, trs so de fundamental relevncia para os objetivos deste captulo, por sua contribuio ao resgate da questo do desenvolvimento, em particular do desenvolvimento regional, assim como por sua implicao para polticas pblicas e privadas. A primeira tem a ver com o maior peso dos pases menos desenvolvidos na economia mundial. No conjunto desses pases, destacam-se os BRICSs (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul), cujas dimenses continentais e desigualdades concorrem para a retomada do interesse e da prioridade aos processos de desenvolvimento equitativo e sustentvel. De fato, o fim da primeira dcada de 2000 fica marcado pela crise mundial e pela reestruturao de hierarquias econmicas e geopolticas mundiais. A segunda mudana refere-se ao avano e convergncia entre matrizes conceituais e normativas. O conhecimento sobre dinmica e polticas para o desenvolvimento produtivo ampliado ao conferir maior relevo inovao e ao enfoque territorial e ao incorporar a viso transetorial e sistmica. Ao mesmo tempo, as abordagens da geografia econmica e do desenvolvimento regional e urbano passam a incorporar vises multiescalares e comeam a dar mais ateno s identidades socioambientais e culturais dos diferentes territrios assim
1
Economistas da Secretaria de Arranjos Produtivos e Desenvolvimento Local, assessores da Presidncia do BNDES. Os autores agradecem os comentrios e sugestes de Ricardo Figueir da Silveira.
como s particularidades dos processos produtivos e inovativos locais. Os resultados de tal avano tiveram impacto significativo, qualificando o novo destaque dado s polticas de desenvolvimento. Como resultado, a terceira transformao que marca a primeira dcada do milnio a formulao de diversos conceitos e modelos de polticas. Alm da retomada do desenvolvimento e de sua vertente regional e local, novos temas e nfases passam a orientar o pensamento e as polticas. Entre estes, podem ser citados: intersetorialidade, interregionalidade, viso sistmica, capital social, governana, arranjos e sistemas produtivos e inovativos nacionais, estaduais e locais. O retorno da preocupao com o desenvolvimento traz consigo uma nova percepo sobre a importncia de abranger e articular escalas, para compatibilizar recortes territoriais, fortalecer as esferas federativas e suas interaes e coordenar aes. Associam-se os objetivos de reduzir desigualdades regionais e sociais e conferir coeso e sustentabilidade aos projetos de desenvolvimento. Nessa perspectiva, os modelos de poltica do terceiro milnio objetivam acolher e mobilizar diversidades e potencialidades, priorizando oportunidades relacionadas implementao de estratgias de desenvolvimento trans e multiescalares, intensivas em inovao e com sustentabilidade socioambiental. No entanto, existem significativos desafios para a implementao das polticas de desenvolvimento produtivo e inovativo, regional e local. Estes so associados enorme profuso e confuso de terminologias, escalas e conceitos; ausncia de planejamentos integrados e de longo prazo; dificuldade de implementar e coordenar polticas orientadas por decises de curto prazo e sem recursos financeiros especficos; e falta de monitoramento e avaliao das polticas. Desafio ainda maior refere-se preponderncia das polticas baseadas em modelos nicos, derivados de casos exemplares, descontextualizados e geralmente formulados segundo uma lgica administrativa. Tais modelos orientaram as polticas em geral e, em particular, aquelas voltadas ao desenvolvimento regional e promoo de arranjos produtivos locais (APLs), principalmente a partir dos anos 1990. O resumo das crticas a essas experincias aponta para duas tendncias principais. Em primeiro lugar, a de reduzir a poltica unicamente a uma questo de administrao ou gesto. Em segundo, a tendncia de conferir papel central a mtodos quantitativos, atribuindo-lhes uma cientificidade inquestionvel, de definir parmetros e marcadores padronizados para orientar as polticas e de estabelecer atributos e regras de funcionamento ideais de um territrio ou APL, tal como sua governana. Ressalta-se ainda o fato de que os indicadores usados para balizar tais polticas,
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alm de insuficientes, geralmente mostraram-se inadequados, enviesados, muitas vezes incompatveis e constantemente desatualizados. J o problema de descontextualizao mostra-se ainda mais grave por se tratar de polticas cujo foco exatamente a resoluo dos problemas de desequilbrio social e regional. A contnua adoo de modelos inspirados em regies mais desenvolvidas acaba tendo aplicao sempre restrita quelas partes do pas, cujas condies mais se aproximam do modelo usado. Um resultado no surpreendente dessa gerao de polticas exatamente o reforo de tais desequilbrios. Mostra-se fundamental superar modelos preestabelecidos, descontextualizados, baseados na lgica administrativa e que embutem escolhas polticas e cuja adoo contribui para reforar desigualdades. O principal desafio desenhar e implementar polticas que mobilizem propostas e processos locais, em vez de ignor-los e sufoc-los com o uso de modelos pontuais, sem compromissos, ou que desconsideram as necessidades nacionais e regionais. As formas encontradas e postas em prtica para o enfrentamento de tais desafios e oportunidades geraram uma riqueza enorme de experincias. A anlise das polticas implementadas no pas e no BNDES contribui em muito para um aprendizado de alta relevncia, o qual se mostra vital na definio de uma nova gerao de polticas de desenvolvimento, com maior capacidade de reconhecer e acolher as demandas das regies menos desenvolvidas com suas diversidades e especificidades, de forma a efetivamente reduzir desigualdades. Este o objetivo central do captulo: identificar o que aprendemos no Brasil, avaliar a experincia especfica do BNDES e dar sugestes para o aperfeioamento das polticas praticadas. A seo seguinte analisa os principais desafios e as experincias de polticas para o desenvolvimento regional e para os arranjos produtivos locais no Brasil e no BNDES. A terceira seo resume as perspectivas da nova gerao de polticas do BNDES, enquanto a quarta aborda as oportunidades para a implementao de uma poltica nacional de desenvolvimento regional e local sob uma perspectiva de longo prazo, na qual o BNDES exerce papel fundamental.
Desenvolvimento regional e arranjos produtivos e inovativos: desafios e experincias de polticas no Brasil e no BNDES
Esta seo apresenta um breve panorama das polticas implementadas no pas e est dividida em duas partes. A primeira est voltada para as polticas com foco na diminuio das desigualdades regionais, e a segunda para o apoio a APLs. As duas mostram, ainda, um resumo histrico da atuao do BNDES nesses temas.
Desenvolvimento regional Importantes aportes determinaram o carter territorialmente desigual da industrializao brasileira. Os primeiros incentivos surgiram como desdobramentos de polticas de preservao das estruturas produtivas tradicionais. Apenas com a Revoluo de 1930 emergiu um projeto de desenvolvimento nacional, claramente identificado com a industrializao, em que coube ao Estado um forte papel planejador e produtor, que seria perseguido at o fim da dcada de 1970. Foram ento realizados macios investimentos pblicos, alm de terem sido adotadas polticas de atrao e fomento de capitais privados nacionais e internacionais. A questo regional manifestou-se, at a dcada de 1950, principalmente no combate aos impactos sociais das secas no Nordeste e, posteriormente, na mudana da capital federal para Braslia. Ainda no perodo nacional-desenvolvimentista, a primeira crise internacional do petrleo engendrou uma ltima expresso de polticas de desenvolvimento, em que o Estado procurava superar gargalos na estrutura produtiva nacional e na balana comercial. Dessa vez, apesar da concentrao no Sudeste, a orientao territorial ganhou fora. O Nordeste, em geral, e a Bahia e Pernambuco, em especial, contaram com expressivos investimentos, sobretudo associados petroqumica e infraestrutura. Esse perodo de intenso crescimento econmico e industrializao gerou polos industriais que, apenas em partes das regies Sul e Sudeste, propiciaram uma efetiva incorporao do territrio sua volta. Avanou a consolidao do centro industrial concentrado no polgono descrito como a rea entre os estados do Sul, Minas Gerais e Rio de Janeiro, com centro dinmico em So Paulo. As dcadas de 1980 e 1990 foram marcadas por restrio externa, baixo investimento pblico e baixas taxas de crescimento. Nesse perodo, houve significativa reduo da atuao do Estado na economia, tanto como produtor ou indutor de investimentos quanto como regulador, planejador e coordenador de polticas. A economia seguiu caminhos de menor resistncia, aumentando a participao de atividades relacionadas produo de commodities agrcolas e minerais. Por outro lado, sem a liderana de polticas federais, os estados passaram a procurar autonomamente fontes de crescimento, via guerra fiscal, na tentativa de atrair investimentos, caracterizando um processo de desintegrao competitiva desde a escala nacional at a municipal. Como consequncia, foi gerada uma dinmica de crescimento marcada pela manuteno de diferenciais regionais nos nveis de produtividade e com baixo enraizamento local da renda e das externalidades geradas pelas novas atividades. Esse processo levou preservao da heterogeneidade estrutural, permitindo que apenas ilhas de eficincia das regies pobres fossem efetivamente integradas economia nacional. Foram assim reforadas especializaes regionais sem vnculos com o territrio sua volta. Na virada do sculo, o
pas apresentava uma estrutura produtiva fragmentada no territrio, situao agravada pela ampla e rpida abertura comercial e pelo conjunto de polticas macroeconmicas voltadas para a estabilizao monetria. O fim da dcada de 2000 representou, no entanto, um momento particular para o Brasil. As polticas macroeconmicas preservaram a solidez da economia e grandes novos vetores de desenvolvimento se firmaram, o que possibilitou uma reorientao do crescimento para o mercado interno e, simultaneamente, configurou um padro de insero internacional mais soberana. Aps a crise deflagrada em 2008, o Estado se apresentou como destacado ator na manuteno da atividade econmica, reforando o planejamento de longo prazo. Coloca-se, nesse cenrio, a efetiva possibilidade de retomar o debate sobre a configurao regional desejada. Ao longo da histria do desenvolvimento brasileiro, importante ressaltar o papel do Estado como agente transformador da realidade econmica e de sua organizao territorial. O BNDES, como maior instituio financiadora de investimentos de longa maturao no pas, tem papel fundamental na ordenao territorial. A anlise da atuao do Banco permite identificar uma elevada aderncia entre seus apoios e o rebatimento espacial dos projetos nacionais vigentes. Assim que, na dcada de 1960, durante o Plano de Metas, houve prioridade para os setores de energia e transportes e extrema concentrao da atuao no Sudeste. Ao longo da dcada subsequente, ocorreu progressiva melhora da distribuio regional dos apoios financeiros, quando, em funo do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), o Nordeste chegou a receber uma parcela mais prxima de sua contribuio ao PIB. Esse padro de distribuio ainda se manteve durante a dcada de 1980 e posteriormente retrocedeu, estacionando em nveis mais concentrados nos anos 1990 e incio dos anos 2000. A atenuao dos desequilbrios regionais de renda participa dos objetivos explicitados pelo BNDES desde sua origem, mas o marco mais relevante se deu no incio dos anos 1970, com a criao de um escritrio em Recife, com atribuio, entre outras, de representar o Banco no Grupo Permanente de Consulta. Este orientou a criao das principais linhas da poltica de financiamento dos investimentos da regio, em conjunto com a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), o Banco do Nordeste e o Banco do Brasil. Outro escritrio regional foi instalado na Regio Norte nos anos 1990, em Belm, e desativado em 2002. Em termos de instrumentos para induzir a desconcentrao dos investimentos, o BNDES tem utilizado, historicamente, a oferta de condies financeiras mais favorecidas, expressas em menor custo, maior prazo e maior participao do financiamento no investimento. Nos anos 1990, tais condies foram organizadas sob a forma de programas regionais: Programa
Nordeste Competitivo, Programa Amaznia Integrada, Programa de Apoio Metade Sul do Rio Grande do Sul e Programa Centro-Oeste. Em meados dos anos 2000, esses programas foram substitudos pelo Programa de Dinamizao Regional, que, utilizando a metodologia do Programa Nacional de Desenvolvimento Regional, classifica os municpios conforme a renda per capita e sua taxa de crescimento, com condies diferenciadas de crdito a empreendimentos localizados naqueles de maior pobreza ou estagnados. Esse programa sofreu subsequentes revises ao longo dos anos na discusso da nova poltica de atuao regional do BNDES. Adicionalmente, foi reformulada a utilizao dos recursos do Fundo Social, historicamente direcionados a setores de educao, sade e assistncia social, que passaram a complementar o apoio a investimentos produtivos cooperativados de baixa renda. A influncia do BNDES sobre o ordenamento territorial transcende os investimentos produtivos e em logstica. As prprias cidades, como centros de consumo e de produo de bens e servios, orientam a ocupao do territrio, polarizando as reas sua volta. Em funo do acelerado processo de urbanizao brasileiro, em ritmo muitas vezes superior expanso da oferta da infraestrutura e de servios pblicos, as cidades concentram os principais problemas sociais, que afetam a qualidade de vida de seus habitantes e a capacidade de fornecer servios ao entorno. Por isso, foram institudas linhas financeiras voltadas ao aprimoramento da qualidade e da abrangncia de servios pblicos, como saneamento, urbanizao e gesto. Em virtude do carter espacialmente concentrado das deficincias, estimulou-se a articulao de tais investimentos, conforme o Programa Multissetorial Integrado, criado em 1999. Os resultados da atuao ao longo dos anos tm sido criticados pelo prprio BNDES em seus relatrios anuais, por ficarem aqum dos nveis esperados da desconcentrao espacial do crdito. Nota-se que o sistema financeiro que confere capilaridade aos financiamentos do BNDES apresenta forte concentrao, pois cerca de 75% das agncias e postos de atendimentos localizam-se nas regies Sudeste e Sul. 2 Em 2009, o Banco voltou a obter uma distribuio regional mais equilibrada dos desembolsos, apoiando as macrorregies Norte e Nordeste de forma mais do que proporcional s suas respectivas contribuies ao PIB brasileiro. A operao com agentes financeiros foi complementada, nos anos 1960, 1970 e 1980, com uma rede de bancos de desenvolvimento estaduais como os ainda existentes em Minas Gerais, Esprito Santo e na Regio Sul e bancos comerciais com carteira de desenvolvimento, como
Em 2000, o BNDES reduziu de R$ 10 milhes para R$ 1 milho o valor mnimo para operar diretamente sem intermediao de agente financeiro com empreendimentos nas regies incentivadas.
os federais Banco do Nordeste e Banco da Amaznia e dos estados de Sergipe e Rio Grande do Sul. A segunda metade dos anos 1990 foi marcada pelo fechamento de bancos estaduais. Entre 1999 e 2005, foram criadas 12 agncias de fomento, mais restritas do que os bancos em sua capacidade de captao e de aplicao, atuando quase exclusivamente no repasse de recursos do BNDES e na administrao de fundos estaduais. A partir de 2007, as agncias passaram a oferecer financiamentos de programas do governo federal voltados aos segmentos que, at ento, eram menos beneficiados com polticas pblicas, como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, o Programa Caminho da Escola e o Programa de Microcrdito Produtivo Orientado. Arranjos produtivos e inovativos locais (APLs) A partir de seu desenvolvimento no fim dos anos 1990, a abordagem de arranjos produtivos locais teve difuso extremamente rpida no pas, substituindo termos afins na grande maioria das agendas de polticas. Desde ento, os esforos realizados para o seu entendimento e promoo foram pioneiros e importantes, tendo ocorrido nesse perodo um intenso processo de aprendizado e de incorporao de conhecimentos. 3 A adoo generalizada do termo levou incluso de APLs como prioridade do governo federal, formalizada nos seus Planos Plurianuais elaborados a partir de 2000; no Plano Nacional de Cincia Tecnologia e Inovao 2007-2010; e na Poltica de Desenvolvimento Produtivo 2008-2013, entre outros. Criou-se, ainda, uma instncia de coordenao das aes de apoio a APLs no pas, o Grupo de Trabalho Permanente em APLs, sob responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior e integrado por 33 organismos pblicos e privados. Seus esforos contriburam para a adeso ao termo para alm da esfera pblica federal, estimulando a criao de ncleos estaduais gestores das aes de APLs em cada um dos estados da federao, alm de iniciativas privadas, em especial dos organismos nacionais de representao empresarial. Como resultado, h mais de uma dcada diversas aes de apoio a atividades produtivas com foco no territrio passaram a ser organizadas com base na noo de APLs. Em todo o pas, iniciativas pblicas do governo federal, dos estados e municpios, alm dos esforos privados, pautam-se na abordagem de arranjos produtivos, salientando-se at mesmo a atuao dos bancos, pblicos e privados, os quais reconhecem as vantagens de disponibilizao de crdito em APLs.
Para detalhes, ver www.redesist.ie.ufrj.br, Cassiolato et al. (2008) e Lemos et al . (2006).
Muitas foram as lies e os avanos alcanados na formulao e na execuo de polticas. Dentre eles, destacam-se: a. a retomada da ateno s condies especficas de cada contexto local, isto , do territrio como locus efetivo das polticas; b. a incluso de atores, atividades e regies at ento no contemplados; c. a intensificao das articulaes e interaes entre os diferentes atores, tanto formuladores e executores de polticas quanto seus beneficirios; e d. os esforos de coordenao nacional abrangendo as diferentes escalas. Com a experincia, consolida-se a percepo de que conceitos restritos, modelos nicos, taxonomias e metodologias descontextualizadas e mapeamentos baseados em indicadores econmicos convencionais no captam a realidade do pas e consideram apenas partes dos sistemas de produo e inovao. Tais consideraes vm estimulando o desenho de modelos de desenvolvimento mais abrangentes e adequados s especificidades e heterogeneidade e que valorizem as questes regional, social, cultural, ambiental, tecnolgica, organizacional e de inovao prprias ao caso brasileiro. No que se refere ao BNDES, uma primeira iniciativa foi destinada a empreendimentos coletivos de baixa renda por meio de operaes diretas, com uso do Fundo Social, o Programa de Investimentos Coletivos Produtivos (Proinco). Criada em 2005, a experincia evidenciou as tradicionais limitaes advindas da baixa capilaridade e das dificuldades de apoio direto a empreendedores de pequeno porte, expressas, por exemplo, nas exigncias pouco aderentes ao perfil dos potenciais beneficirios. A partir de 2007, o BNDES privilegiou a atuao indireta, por meio de convnios firmados com parceiros estratgicos Sebrae, Banco do Brasil e governos de estados , visando ampliar o alcance e sua atuao. Outras experincias praticadas com a abordagem de APLs envolveram apoios realizados por meio de agentes financeiros, como o Programa de Apoio ao Fortalecimento da Capacidade de Gerao de Emprego e Renda (Progeren). Nesses casos, mostra-se relevante avaliar se a forma como o conceito de APL foi utilizado reflete efetivamente polticas transetoriais preocupadas com o desenvolvimento territorial e no permanece restrita a determinados atores, atividades e regies, contribuindo para reforar desigualdades existentes. Com o objetivo de ampliar o processo de reflexo sobre as possibilidades de aperfeioamento e refinamento das polticas para APLs adotadas no Brasil, o BNDES encomendou o estudo Mapeamento e anlise das polticas para arranjos produtivos locais no Brasil. A pesquisa foi contratada no primeiro semestre de 2009, em duas etapas, ambas com durao de nove meses.
A primeira etapa buscou consolidar conhecimentos relativos identificao e ao mapeamento desses arranjos em 22 estados do pas e envolveu 180 pesquisadores. A anlise realizada por grupos de pesquisa locais comeou com a avaliao das diferentes formas como o conceito tem sido entendido e utilizado e incluiu discusses sobre vantagens e limitaes do mapeamento de APLs como instrumento para orientao de poltica. Para a Regio Nordeste, a pesquisa analisa tambm os impactos de grandes projetos do governo federal, como aqueles relacionados ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) e ao Programa Nacional de Logstica e Transporte. O objetivo final foi elaborar sugestes para aperfeioamento das aes praticadas e para proposio de novas formas de polticas que contribuam para mitigar desequilbrios, mobilizando o desenvolvimento regional.
A nova atuao do BNDES

O foco em APLs particularmente oportuno como instrumental adequado para lidar com os desafios e as oportunidades colocados s polticas de desenvolvimento produtivo e inovativo no terceiro milnio. No caso brasileiro, especialmente til, tendo em vista a grande dimenso geogrfica, a diversidade e a desigualdade econmica e social entre as regies. Dentre as principais vantagens dessa abordagem, destacam-se as seguintes: reunir atores de diferentes portes, setores e funes, com estruturas, dinmicas, abrangncia, intensidade tecnolgica e trajetrias produtivas e inovativas distintas; enfatizar as relaes e condies histricas, econmicas, sociais, culturais, ambientais e polticas prprias a cada contexto; priorizar a aquisio e o uso do conhecimento, chave da competitividade dinmica e duradoura de organizaes, localidades e regies; e contribuir para maior coordenao das aes nas esferas privada e governamental, em seus diversos nveis (nacional, estadual, municipal). Um dos principais objetivos da nova atuao do BNDES contribuir para o desenvolvimento regional sustentvel integrado e de longo prazo, mobilizando processos de planejamento, aprendizado, criao e uso de conhecimentos, adensamento e enraizamento de capacitaes produtivas e inovativas e irradiao de sinergias positivas para os ambientes local e regional. A utilizao do enfoque em APLs propicia ao BNDES captar as diferentes dimenses territoriais e as condies prprias a cada contexto e contemplar atores, atividades e regies geralmente invisveis e excludos da agenda de polticas, contribuindo para atenuar os desequilbrios regionais, econmicos e sociais. A reduo desses desequilbrios depende, necessariamente, de uma viso sistmica, que integre desenvolvimento econmico, ambiental, urbano e social, e da articulao de atores e pactuao de aes.
Para estimular a atuao em APLs e no desenvolvimento local e regional, o BNDES criou, em 2007, a Secretaria de Arranjos Produtivos e Inovativos e Desenvolvimento Local (SAR), vinculada diretamente Presidncia, e instituiu o Comit de Arranjos Produtivos, Inovao, Desenvolvimento Local, Regional e Socioambiental (CAR-IMA), integrado por superintendentes das reas operacionais. A SAR e o CAR-IMA tm entre suas atribuies promover a articulao interna e externa em torno da temtica; contribuir para incorporao da viso sistmica e da prioridade do desenvolvimento regional; e propor novas polticas para apoio a arranjos produtivos e desenvolvimento regional e local. Ainda quanto reestruturao organizacional, reconhecendo a importncia da questo da Amaznia, foi criado, em 2008, um departamento e um fundo especfico, alm de ter sido reforada e consolidada a atuao dos departamentos regionais. Em 2009, foi proposta a recriao de um departamento para atuao na Regio Norte e foi ainda criado o Departamento de Articulao (DEART) na rea de Planejamento, para tratar dos temas transversais no Banco. Para orientar essa nova poltica, o BNDES estabeleceu dois vetores principais de ao: o desenvolvimento integrado no entorno dos grandes projetos e nas regies tradicionalmente menos atendidas pelo Banco. O apoio ao entorno de empreendimentos estruturantes, alm de diminuir os impactos negativos comumente gerados por vultosos investimentos, visa fundamentalmente ampliar e enraizar o impulso dado ao desenvolvimento, mediante estmulo ao adensamento de APLs, agregao de valor aos bens e servios produzidos localmente e comprometimento das grandes e mdias empresas com o desenvolvimento integrado local. A atuao busca influir nos vrios projetos de peso que esto sendo desenvolvidos no pas em infraestrutura, energia, logstica e insumos bsicos siderrgicos, no ferrosos, celulose e petroqumica, incluindo os grandes investimentos no mbito do PAC e com especial nfase queles das regies Nordeste e Norte. A carteira de investimentos do PAC permite que os financiamentos do BNDES acompanhem o reforo da atuao nessas regies. Em 2009, o BNDES alcanou seu maior patamar de desembolso no Nordeste em 20 anos, correspondendo a 17% do valor liberado para o pas. Esse resultado permitiu ultrapassar a meta assumida em 2007, de elevar a atuao do Banco na regio para, pelo menos, nveis equivalentes contribuio do Nordeste para o PIB de 13%. Tal desempenho repete-se em outras regies de baixa renda per capita e baixo nvel histrico de desembolsos do BNDES. O complexo de Suape, a ferrovia Transnordestina, a revitalizao e a integrao das bacias do rio So Francisco, o aproveitamento hidreltrico do Madeira e de Estreito so exemplos de projetos que contribuem para a convergncia do nvel da renda das duas regies com o restante do pas. No entanto, para que tais patamares de crescimento e
atuao do BNDES se mantenham ao longo do tempo e venham a contribuir efetivamente com o desenvolvimento regional, necessria a adoo de uma abordagem territorial para alm dos grandes projetos, de forma que os resultados sejam irradiados para outros agentes e sejam enraizados no local. Mobilizao, planejamento e pactuao de objetivos e compromissos so premissas para a atuao do BNDES nos territrios do entorno. A proposta que atores envolvidos planejem antecipadamente as aes necessrias s fases de implantao e operao e preparem mais adequadamente o territrio para a nova dinmica socioeconmica. O BNDES tem papel vital para a integrao do poder pblico nas trs esferas, da sociedade civil e das empresas responsveis pelo projeto ou que possam ser articuladas para o seu adensamento. importante, ainda, a participao de outros atores econmicos, polticos e sociais atuantes no territrio e que concorrem para sua configurao agentes financeiros, instituies de ensino e pesquisa, organizaes de apoio e promoo, trabalhadores, entidades de classe e outras organizaes da sociedade civil. Tal interlocuo ampla e participativa tem como objetivo formular uma agenda pactuada de desenvolvimento para o territrio que originar investimentos necessrios em: planejamento territorial e ambiental; infraestrutura urbana, social, ambiental e cultural; modernizao da gesto pblica; educao e capacitao, com o envolvimento dos sistemas de conhecimentos locais e regionais; e desenvolvimento econmico, com a mobilizao de potenciais arranjos produtivos e inovativos. Trs elementos-chave resumem essa nova forma de atuao, conforme definida pelo DEART/BNDES no fim de 2009: o estmulo criao de uma institucionalidade representativa, responsvel pela definio de uma agenda de desenvolvimento territorial identificando atividades a serem financiadas por um mecanismo financeiro participativo, geralmente representado por um fundo. O segundo vetor de atuao visa atenuao dos desequilbrios inter e intrarregionais e desconcentrao do desenvolvimento no territrio, enfocando as macro, meso e microrregies menos desenvolvidas do pas. Como parte dessa estratgia, o BNDES est reforando parcerias com o governo federal, mediante incremento de suas relaes com ministrios e agncias, e com estados e municpios, apoiando o fortalecimento de seus sistemas de planejamento e braos executores. Entre as parcerias com ministrios, salientam-se, em especial, as discutidas com o Ministrio do Desenvolvimento Social, para incluso produtiva de populao beneficiada pelo Programa Bolsa-Famlia, e com o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, para a incluso produtiva de populaes pobres de territrios selecionados do Programa Territrios da Cidadania.
Como contraponto ao apoio dos grandes empreendimentos, a parceria com estados foi consubstanciada em uma linha de financiamento criada no fim de 2009. Sua principal vantagem estimular a formulao de modelos alternativos de poltica capazes de aproveitar potencialidades e incluir atores, atividades e regies em projetos de desenvolvimento coesos e sustentveis. Objetiva-se intensificar a ao nos estados e nas reas menos apoiadas pelo BNDES a fim de reduzir desigualdades. Esse modelo visa promover o desenvolvimento integrado e de longo prazo nos territrios de cada estado, estimulando a participao da sociedade para a identificao de investimentos que incluam atores, fortaleam vocaes, enrazem, adensem e ampliem conhecimentos e capacitaes. A linha prev desde o financiamento ao planejamento territorial e socioambiental, infraestrutura urbana, saneamento, logstica, sade, educao, cultura e fortalecimento institucional, at a capacitao produtiva e inovativa para empreendedores e APLs. Menciona-se, ainda, a parceria com os estados para o apoio a APLs de baixa renda. Essa nova estratgia de atuao, desenvolvida pelo Departamento de Economia Solidria, utiliza recursos no reembolsveis do Fundo Social. O apoio a APLs se d por meio de editais para apresentao de propostas, cuja seleo realizada por comits formados pelo estado e envolvendo outros representantes para conferir maior amplitude de interesses e sustentabilidade. A iniciativa contava, em 2009, com uma carteira de cerca de R$ 100 milhes de recursos no reembolsveis, metade destes como contrapartida dos oito estados nordestinos que solicitaram o apoio. Alm disso, espera-se que a parceria com bancos e agncias de fomento estaduais promova a ampliao do alcance e da atuao do BNDES nas regies mais distantes e menos desenvolvidas, utilizando recursos reembolsveis. Isso requer um avano na construo de polticas mais adaptadas s vocaes de tais regies e maior articulao com os diferentes atores, atuando nos diferentes estados e territrios. Com base nas vantagens dessa abordagem, o apoio do BNDES aos dois vetores citados deve se orientar fundamentalmente para a promoo do potencial de competitividade e sustentabilidade dos sistemas de produo do pas. Objetiva-se cada vez mais fortalecer a capacidade de planejamento de longo prazo para a identificao de possibilidades de adensamento e expanso dos arranjos existentes e de prospeco de potenciais que apontem para a liderana em um novo paradigma social, produtivo, inovativo e ambiental no futuro. Para isso, reconhece-se a necessidade de investimento vigoroso e continuado em conhecimento como caminho inexorvel para o desenvolvimento do pas.
regional e local de longo prazo
Para uma nova poltica nacional de desenvolvimento
As concepes de desenvolvimento passam por um importante momento de oxigenao e fertilizao cruzada entre diferentes matrizes do pensamento. De um lado, reconhecida a necessidade de fortalecer a relao entre grandes empreendimentos e o desenvolvimento em seu entorno. De outro, permanecem imperativas as polticas que partam de uma orientao nacional dedicada reduo de desigualdades e ampliem as possibilidades de desenvolvimento de territrios, atores e atividades marginalizados. As polticas regionais caminham, assim, para a superao da dicotomia entre polticas bottom-up e top-down e crescentemente adotam vises multiescalares, sistmicas e mobilizadoras de lideranas e compromissos locais. A atual convergncia refere-se tambm imbricao terica e poltica com os temas de inovao e meio ambiente. A discusso sobre integrao fsica territorial e rede logstica, por exemplo, ainda premente para o desenvolvimento nacional e para o melhor ordenamento territorial, no pode escapar da avaliao dos modais e do padro de ocupao humana mais apropriados para cada regio. Como enfatizado por diferentes especialistas, a poltica de desenvolvimento regional no pode ser implementada por instrumentos isolados ou desconexos de prioridades nacionais. Um dos consensos que uma poltica de desenvolvimento regional eficaz depende de um projeto nacional, que articule polticas pblicas em diferentes temas e nveis, orientando-as para uma direo comum de equidade e eficincia. Portanto, o primeiro imperativo para a formulao e a implementao de uma nova gerao de poltica de desenvolvimento regional que esta esteja inserida no corpo central de um projeto de desenvolvimento nacional e tenha como meta subordinar a dinmica regional ao objetivo da consolidao da integrao nacional. No caso do BNDES, como sua atuao interfere na estruturao do territrio por meio de diversos tipos de financiamento, tanto seus programas regionais quanto todos os demais devem levar em considerao os diversos pactos de desenvolvimento constitudos e a serem firmados, desde a escala nacional at as locais. Uma tarefa para que o Banco venha a desempenhar um papel ativo na melhor distribuio das atividades econmicas pelo territrio depende da implementao de uma poltica coordenada e coesa de desenvolvimento regional, capaz de englobar as diversas formas de sua atuao em torno de metas de desempenho quantitativo e qualitativo para cada territrio. Em um pas de dimenses continentais e dotado de elevada diversidade econmica, social, cultural e ambiental, manifesta-se a necessidade de polticas em vrias escalas, que contemplem
distintas realidades regionais e contem com a coordenao de objetivos e aes. Alguns princpios do federalismo brasileiro devem ser observados, de forma a gerar um novo paradigma de ordenamento territorial. A agenda de reavaliao do aspecto federativo tem como um dos elementos centrais a reforma tributria, contemplando uma melhor avaliao sobre o local de reteno de impostos sobre valor agregado e circulao, de forma a reduzir transferncias interregionais com efeitos cumulativos sobre as desigualdades. Novamente, preciso fugir de falsas dicotomias, como aquela que, por vezes, se estabelece entre autonomia e subordinao de entes federados, e estimular a cooperao, para promover a descentralizao das polticas, preservar mecanismos de coordenao e articular institucionalidades representativas a fim de implementar pactos de desenvolvimento territorial. A reduo das desigualdades de renda e de oportunidades deve ter como foco a integrao, a coeso nacional e a diminuio da heterogeneidade da estrutura produtiva e inovativa nacional, assim como a sustentabilidade socioambiental. Por isso, a abordagem regional no se refere a um suposto problema regional, mas oportunidade de aproveitar a diversidade de um pas continental. No se trata, portanto, de mediao de conflitos entre diferentes regies, destacando quem crescer s custas de quem, mas de harmonizao dos nveis de produtividade da economia nacional, em benefcio do desenvolvimento nacional como um todo. Em outras palavras, refere-se busca pela incorporao integral das foras produtivas distribudas pelo territrio brasileiro. Cabe, por fim, destacar que, ao mesmo tempo em que se reconhecem os desafios inerentes ao alcance de tais objetivos, levam-se em conta as significativas oportunidades relacionadas ao aproveitamento dos denominados reservatrios de desenvolvimento e das atividades intensivas e difusoras de conhecimento. Estas esto relacionadas ao potencial de desenvolvimento econmico, social e poltico derivado por dois movimentos principais. De um lado, pela incluso no esforo produtivo e inovativo brasileiro dos atores, regies e atividades considerados at ento marginalizados. De outro, pela progressiva incorporao de novos e apropriados sistemas de produo e inovao fundados em nossa mundialmente reconhecida diversidade ambiental e sociocultural, com suas formas prprias de relacionamento entre natureza, economia e cultura. Os desafios e oportunidades trazidos pelo novo milnio podem ser vistos como incentivo para ampliarmos nossa capacidade de aproveitar o aprendizado que as lies de polticas praticadas ao longo dos anos nos trouxe e de ir alm. No momento histrico em que se redesenha a geopoltica mundial e que muitos intitulam de Era do Conhecimento, coloca-se a necessidade de avanar no desenho e na implementao de polticas capazes de aproveitar, em toda a sua
especificidade e complexidade, propostas e processos de desenvolvimento condizentes com as reais potencialidades e necessidades brasileiras. Equidade, coeso, conhecimento e sustentabilidade so vetores essenciais nesse esforo.
Referncias
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ApndiceS
Apndice 1: Desembolsos do BNDES (R$ milhes correntes)

Setores
Agropecuria Indstria Extrativa Alimento e bebida Txtil e vesturio Celulose e papel Qumica e petroqumica Metalurgia e produtos Mecnica Material de transporte Outros Infraestrutura Energia eltrica Construo Transporte rodovirio Transporte ferrovirio Outros transportes Atv. aux. transportes Serv. utilidade pblica Telecomunicaes Outros Comrcio/servios Outros Total PIB Taxa var. defl. PIB (%) ndice deflator (1996 = 100)
Fonte: BNDES.
1996
729 4.373 147 859 153 515 530 653 495 327 695 2.992 1.441 146 483 0 540 53 166 163 0 1.578 0 9.673 843.966 17,08 100,00
1997
1.391 6.775 752 1.349 351 536 391 1.081 585 782 949 8.071 5.736 94 553 114 793 269 105 407 0 1.658 0 17.894 939.147 7,64 107,64
1998
1.349 7.481 282 1.175 429 400 579 864 1.009 2.001 741 7.899 3.673 282 1.058 239 1.511 139 103 893 1 2.263 2.311 21.302 979.276 4,24 112,20
1999
1.287 8.395 259 1.496 486 294 497 1.149 775 2.946 494 6.205 1.813 305 569 180 462 177 85 2.615 0 2.165 1.923 19.975 1.065.000 8,48 121,72
2000
1.908 10.388 121 1.214 419 322 419 1.813 1.072 4.254 756 8.474 1.337 423 960 167 200 365 290 4.729 4 2.276 347 23.393 1.179.482 6,18 129,24
apndiceS | DESEMBOLSOS DO BNDES | 455
2001
2.762 13.133 396 2.069 343 1.140 765 1.827 1.151 4.610 831 7.160 1.130 350 1.268 167 315 436 380 3.112 3 2.162 462 25.679 1.302.136 8,97 140,83
2002
4.509 17.407 250 2.328 359 1.273 1.175 1.352 1.485 8.046 1.140 12.667 8.705 292 1.586 388 411 281 350 654 0 2.836 733 38.152 1.477.822 10,55 155,69
2003
4.595 16.077 157 1.982 452 430 1.213 1.257 762 8.410 1.414 9.568 5.027 181 2.683 159 719 236 312 252 0 3.293 1.554 35.087 1.699.948 13,73 177,07
2004
6.930 15.769 243 1.888 220 1.052 619 998 1.186 8.539 1.024 14.277 6.500 216 4.268 165 920 312 250 1.645 0 2.857 180 40.014 1.941.498 8,04 191,30
2005
4.059 23.370 338 2.898 317 1.415 1.313 1.750 3.260 10.762 1.318 15.874 4.589 243 5.226 581 2.090 777 699 1.669 0 3.678 105 47.085 2.147.239 7,21 205,10
2006
3.423 27.121 1.458 3.649 266 2.315 2.604 2.498 3.249 9.409 1.674 15.814 3.207 178 5.884 903 2.206 542 758 2.134 1 4.961 962 52.280 2.369.484 6,15 217,71
2007
4.998 26.446 1.051 4.773 402 1.809 4.275 3.642 3.383 4.765 2.346 25.633 6.371 357 9.889 1.485 1.941 1.012 1.197 3.379 1 7.815 0 64.892 2.661.344 5,87 230,49
2008
5.595 39.021 3.311 10.073 1.348 858 5.624 3.717 3.425 7.545 3.120 35.096 8.644 367 13.839 1.194 3.171 621 1.072 6.188 2 11.167 1.357 92.235 3.004.881 7,40 247,55
2009
6.856 63.521 3.219 8.804 647 3.568 25.638 5.299 4.221 8.822 3.305 48.653 14.165 1.994 13.659 1.765 9.697 2.082 1.453 3.835 2 17.326 1.042 137.398 3.143.015 4,81 259,45
Apndice 2: Desembolsos do BNDES (R$ milhes constantes de 2009)/A

Setores
Agropecuria Indstria Extrativa Alimento e bebida Txtil e vesturio Celulose e papel Qumica e petroqumica Metalurgia e produtos Mecnica Material de transporte Outros Infraestrutura Energia eltrica Construo Transporte rodovirio Transporte ferrovirio Outros transportes Atv. aux. transportes Serv. utilidade pblica Telecomunicaes Outros Comrcio/servios Outros Total
Fonte: BNDES.
1996
1.892 11.346 380 2.230 397 1.335 1.375 1.694 1.284 848 1.803 7.763 3.737 380 1.254 0 1.402 137 430 422 0 4.094 0 25.095
1997
3.353 16.330 1.813 3.251 847 1.292 943 2.606 1.409 1.886 2.286 19.452 13.825 226 1.333 274 1.910 649 254 981 0 3.995 0 43.131
1998
3.118 17.298 653 2.717 993 925 1.339 1.998 2.333 4.627 1.714 18.263 8.494 651 2.446 552 3.494 321 239 2.065 1 5.232 5.344 49.256
1999
2.742 17.893 551 3.189 1.035 627 1.058 2.450 1.652 6.280 1.052 13.227 3.864 650 1.213 384 984 377 180 5.574 1 4.615 4.099 42.576
2000
3.830 20.854 243 2.436 841 646 841 3.639 2.152 8.539 1.518 17.011 2.684 850 1.926 334 401 732 582 9.494 8 4.569 697 46.961
2001
5.088 24.194 730 3.812 632 2.100 1.410 3.366 2.121 8.493 1.531 13.190 2.082 644 2.336 308 580 803 699 5.733 5 3.982 851 47.305
2002
7.514 29.008 417 3.879 598 2.121 1.958 2.253 2.474 13.408 1.900 21.108 14.506 487 2.643 646 685 468 583 1.089 0 4.726 1.221 63.577
2003
6.733 23.556 230 2.903 663 630 1.777 1.842 1.117 12.322 2.072 14.020 7.366 265 3.932 232 1.053 346 457 369 0 4.825 2.277 51.411
2004
9.399 21.386 329 2.561 299 1.427 840 1.353 1.608 11.580 1.389 19.363 8.816 293 5.789 224 1.247 424 339 2.231 0 3.875 244 54.266
2005
5.134 29.563 427 3.666 401 1.790 1.660 2.214 4.124 13.614 1.667 20.080 5.805 307 6.611 734 2.644 982 884 2.112 0 4.652 133 59.562
2006
4.079 32.320 1.737 4.349 317 2.759 3.103 2.977 3.871 11.213 1.995 18.845 3.822 212 7.012 1.076 2.629 646 903 2.543 1 5.912 1.146 62.302
2007
5.626 29.768 1.182 5.373 453 2.036 4.812 4.100 3.808 5.363 2.640 28.853 7.172 402 11.131 1.672 2.184 1.139 1.347 3.804 1 8.797 0 73.044
2008
5.863 40.896 3.470 10.557 1.413 899 5.894 3.896 3.590 7.908 3.270 36.783 9.059 385 14.505 1.251 3.323 650 1.123 6.485 2 11.703 1.422 96.668
2009
6.856 63.521 3.219 8.804 647 3.568 25.638 5.299 4.221 8.822 3.305 48.653 14.165 1.994 13.659 1.765 9.697 2.082 1.453 3.835 2 17.326 1.042 137.398
Apndice 3: Desembolsos do BNDES (% do PIB)

Setores
Agropecuria Indstria Extrativa Alimento e bebida Txtil e vesturio Celulose e papel Qumica e petroqumica Metalurgia e produtos Mecnica Material de transporte Outros Infraestrutura Energia eltrica Construo Transporte rodovirio Transporte ferrovirio Outros transportes Atv. aux. transportes Serv. utilidade pblica Telecomunicaes Outros Comrcio/servios Outros Total
Fonte: BNDES.
1996
0,09 0,52 0,02 0,10 0,02 0,06 0,06 0,08 0,06 0,04 0,08 0,35 0,17 0,02 0,06 0,00 0,06 0,01 0,02 0,02 0,00 0,19 0,00 1,15
1997
0,15 0,72 0,08 0,14 0,04 0,06 0,04 0,12 0,06 0,08 0,10 0,86 0,61 0,01 0,06 0,01 0,08 0,03 0,01 0,04 0,00 0,18 0,00 1,91
1998
0,14 0,76 0,03 0,12 0,04 0,04 0,06 0,09 0,10 0,20 0,08 0,81 0,38 0,03 0,11 0,02 0,15 0,01 0,01 0,09 0,00 0,23 0,24 2,18
1999
0,12 0,79 0,02 0,14 0,05 0,03 0,05 0,11 0,07 0,28 0,05 0,58 0,17 0,03 0,05 0,02 0,04 0,02 0,01 0,25 0,00 0,20 0,18 1,88
2000
0,16 0,88 0,01 0,10 0,04 0,03 0,04 0,15 0,09 0,36 0,06 0,72 0,11 0,04 0,08 0,01 0,02 0,03 0,02 0,40 0,00 0,19 0,03 1,98
2001
0,21 1,01 0,03 0,16 0,03 0,09 0,06 0,14 0,09 0,35 0,06 0,55 0,09 0,03 0,10 0,01 0,02 0,03 0,03 0,24 0,00 0,17 0,04 1,97
2002
0,31 1,18 0,02 0,16 0,02 0,09 0,08 0,09 0,10 0,54 0,08 0,86 0,59 0,02 0,11 0,03 0,03 0,02 0,02 0,04 0,00 0,19 0,05 2,58
2003
0,27 0,95 0,01 0,12 0,03 0,03 0,07 0,07 0,04 0,49 0,08 0,56 0,30 0,01 0,16 0,01 0,04 0,01 0,02 0,01 0,00 0,19 0,09 2,06
2004
0,36 0,81 0,01 0,10 0,01 0,05 0,03 0,05 0,06 0,44 0,05 0,74 0,33 0,01 0,22 0,01 0,05 0,02 0,01 0,08 0,00 0,15 0,01 2,06
2005
0,19 1,09 0,02 0,13 0,01 0,07 0,06 0,08 0,15 0,50 0,06 0,74 0,21 0,01 0,24 0,03 0,10 0,04 0,03 0,08 0,00 0,17 0,00 2,19
2006
0,14 1,14 0,06 0,15 0,01 0,10 0,11 0,11 0,14 0,40 0,07 0,67 0,14 0,01 0,25 0,04 0,09 0,02 0,03 0,09 0,00 0,21 0,04 2,21
2007
0,19 0,99 0,04 0,18 0,02 0,07 0,16 0,14 0,13 0,18 0,09 0,96 0,24 0,01 0,37 0,06 0,07 0,04 0,04 0,13 0,00 0,29 0,00 2,44
2008
0,19 1,30 0,11 0,34 0,04 0,03 0,19 0,12 0,11 0,25 0,10 1,17 0,29 0,01 0,46 0,04 0,11 0,02 0,04 0,21 0,00 0,37 0,05 3,07
2009
0,22 2,02 0,10 0,28 0,02 0,11 0,82 0,17 0,13 0,28 0,11 1,55 0,45 0,06 0,43 0,06 0,31 0,07 0,05 0,12 0,00 0,55 0,03 4,37
Coordenao editorial Gerncia de Editorao do BNDES Projeto grfico E EDITORAO ELETRNICA Refinaria Design Produo editorial Expresso Consultoria e Produo Editorial Impresso Grfica Golden Graff

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Rio de Janeiro junho de 2010

O BNDES em um BRASIL em Transio

Parte I: O contexto macroeconmico

Parte II: Perspectivas para a atuao do BNDES

Parte III: O BNDES e as bases para o crescimento: inovao e infraestrutura

Parte IV: O BNDES e o apoio indstria

Parte V: O BNDES, a poltica social, pequena e mdia empresa

18 | O BNDES EM UM BRASIL EM TRANSIO

A economia brasileira ultrapassou bem o stress-test da crise

1 | A construo de fundamentos para o crescimento sustentvel da economia brasileira | 19

Fontes: IMF (2010) e IIF (2010).

20 | O BNDES EM UM BRASIL EM TRANSIO

Polticas macroeconmicas comprometidas com a estabilizao

42,3 38,4 2008

42,9 2009 2010

38,1 Brasil 2011

Fontes: FMI e BCB.

Ver BNDES (2009) e Unctad (2009).

1 | A construo de fundamentos para o crescimento sustentvel da economia brasileira | 21

Fontes: Banco Central (dados realizados) e Ministrio da Fazenda (projees). * Projees.

22 | O BNDES EM UM BRASIL EM TRANSIO

Fonte: Macrodados. * A ltima informao corresponde ao dia 27 de maio de 2010.

1 | A construo de fundamentos para o crescimento sustentvel da economia brasileira | 23

24 | O BNDES EM UM BRASIL EM TRANSIO

As perspectivas de investimento: projetos de baixo risco de demanda e alto retorno

1 | A construo de fundamentos para o crescimento sustentvel da economia brasileira | 25

Valores (R$ bilho)

Fonte: GT Investimento do BNDES. Elaborao da APE/BNDES.

26 | O BNDES EM UM BRASIL EM TRANSIO

O avano da inovao continua sendo o nosso maior desafio para o futuro

1 | A construo de fundamentos para o crescimento sustentvel da economia brasileira | 27

28 | O BNDES EM UM BRASIL EM TRANSIO

A relevncia da dinamizao das exportaes para a sustentabilidade do crescimento: o papel da PDP

o Captulo 10 deste livro, O BNDES e o apoio s exportaes, de Fabrcio Catermol.

1 | A construo de fundamentos para o crescimento sustentvel da economia brasileira | 29

30 | O BNDES EM UM BRASIL EM TRANSIO

O financiamento dos investimentos nos prximos anos: o necessrio

desenvolvimento de bases privadas de financiamento de longo prazo

1 | A construo de fundamentos para o crescimento sustentvel da economia brasileira | 31

22,6 20,0 18,3 Venezuela Uruguai Mxico

17,0 12,5 Argentina Paraguai

Fonte: Thorsten et al. (2009).

32 | O BNDES EM UM BRASIL EM TRANSIO

1 | A construo de fundamentos para o crescimento sustentvel da economia brasileira | 33

34 | O BNDES EM UM BRASIL EM TRANSIO

Grfico 6: Padro de financiamento dos investimentos em indstria e infraestrutura (2001-2009)

15,6% 3,1% 6,1%

1 | A construo de fundamentos para o crescimento sustentvel da economia brasileira | 35

36 | O BNDES EM UM BRASIL EM TRANSIO

Social (BNDES). A evoluo das polticas anticclicas. Sinopse

Desenvovimento (Unctad). Trade and development report.

Ana Cludia Alm Rodrigo Madeira1

40 | O BNDES EM UM BRASIL EM TRANSIO

2 | INTERNACIONALIZAO E COMPETITIVIDADE: A IMPORTNCIA DA CRIAO DE EMPRESAS MULTINACIONAIS BRASILEIRAS | 41

A internacionalizao das firmas e os impactos macroeconmicos

42 | O BNDES EM UM BRASIL EM TRANSIO

2 | INTERNACIONALIZAO E COMPETITIVIDADE: A IMPORTNCIA DA CRIAO DE EMPRESAS MULTINACIONAIS BRASILEIRAS | 43

A internacionalizao como forma de atenuar a vulnerabilidade externa

44 | O BNDES EM UM BRASIL EM TRANSIO

O investimento externo direto no mundo

2 | INTERNACIONALIZAO E COMPETITIVIDADE: A IMPORTNCIA DA CRIAO DE EMPRESAS MULTINACIONAIS BRASILEIRAS | 45

Fluxos do IED (% da FBCF)

Estoques de IED (% do PIB)