Proced. Sancionador Administrativo Terminado - Eduardo Ayala

Eduardo Ayala-ULADECH-Procedimiento Sancionador Administrativo y Trilateral
D Procesal Administrativo:
FACULTAD:
CARRERA PROFESIONAL: CENTRO ULADECH CATLICA:
DOCENTE:
INTEGRANTES:
2013 1
Agradecimiento.
Queremos Agradecer la formacin brindada por nuestro docente de curso Henry Grados Mndez, quien nos orienta hacia la Investigacin de Derecho, para fortalecer nuestra formacin de futuras Abogadas Piuranas.
PRESENTACIN
Queremos presentar este trabajo de mucha importancia para nuestra formacin profesional en Derecho, y expresar tambin que este curso de Derecho Procesal Administrativo es muy amplio, sin embargo los temas son demasiado importantes, teniendo en cuenta nuestro tema, el cual debemos conocer a profundidad, debido a que dentro de la Administracin, el Derecho Sancionador tiene como finalidad mantener el orden del sistema y reprimir por medios coactivos, aquellas conductas contrarias a las polticas del ente estatal. Un sector de la doctrina define el poder sancionador dado a la Administracin como aquel en virtud del cual pueden imponerse sanciones a quienes incurran en la inobservancia de las acciones u omisiones que le son impuestas por el ordenamiento normativo administrativo, o el que sea aplicable por la Administracin Pblica en cada caso. Estas caractersticas de la eficacia, son justamente las que presentamos en nuestro trabajo. Finalmente tambin desarrollamos el Procedimiento trilateral, que es muy importante conocerlo, ya que en el penltimo Ttulo la Ley incorpora los Procedimientos Especiales denominados PROCEDIMIENTO TRILATERAL y PROCEDIMIENTO SANCIONADOR, sealndose por los autores, sobre el primero, con propiedad, lo siguiente: 'La realidad administrativa impona dar reconocimiento formal y cobertura legal a un conjunto de procedimientos donde la Administracin no actuaba de la manera tradicional", porque en ellos no se constitua en juez y parte a la vez. Todos estos aspectos a detalle los presentamos a continuacin como un aporte a los Estudiantes que da a da aprendemos ms sobre esta profesin tan fundamental como es el Derecho y las ciencias polticas en ULADECH Catlica Piura.
INTRODUCCIN
Uno de los procedimientos ms novedosos comprendidos en la Ley 27444, denominada Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, la LPAG), es el desarrollo del Procedimiento Administrativo Trilateral (PAT). En realidad, la novedad de este tipo de procedimiento no se encuentra en su elaboracin conceptual sino en su incorporacin en una ley de mbito general y expansivo en forma supletoria a todo tipo de procedimientos administrativos. En este contexto, la reciente entrada en vigencia de la LPAG constituye un notable esfuerzo por dotar al pas de normas que regulen sistemticamente el procedimiento administrativo, buscando esencialmente con ello canalizar adecuadamente la funcin servicial de los intereses generales que tienen las Administraciones Pblicas; establecer mecanismos de garanta efectiva de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la administracin; y dar vigencia efectiva a los postulados del principio de sometimiento de la actuacin de la administracin pblica al ordenamiento constitucional y jurdico en general, esto ltimo, como resultado concreto de la sumisin de la Administracin al principio de legalidad . Uno de los puntos ms relevantes dentro de la sistemtica de la LPAG, es que ordena, de un lado, lo que denomina el procedimiento administrativo comn, y del otro lado, dos procedimientos administrativos denominados especiales (el Trilateral y el Sancionador). A primera vista, esta divisin de los procedimientos establecida en la LPAG, parecera indicar que existe una materia procedimental administrativa, especial que sera contrapuesta a lo general. Sin embargo, esta contradiccin es slo aparente, tal como afirma GONZALEZ NAVARRO. Al respecto, es necesario indicar, conforme lo hace la doctrina ms autorizada, las diferencias existentes entre aquello que se debe entender por procedimiento general, y aquello supuestos que califican la existencia de diversos procedimientos especiales, y hasta dnde puede llegar la oposicin entre ambos, y si es que existe razn para tal diferenciacin. Sobre el particular, son muy ilustrativas las acotaciones que realiza Francisco GONZALEZ NAVARRO,
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respecto de la aparente oposicin entre los procedimientos administrativos generales y especiales. Dicho autor, seala que, No hay un procedimiento general, sino varios, una pluralidad de procedimientos formalizados que, en ocasiones, y para ciertos supuestos, pueden admitir especficas desviaciones o diferenciaciones en la realizacin de uno o varios trmites, desviaciones que pueden a veces ser tan importantes que alteren la ntima estructura del procedimiento formalizado utilizable normalmente para el cumplimiento de una determinada finalidad administrativa, en cuyo caso, y slo entonces, se podr hablar de procedimiento especial, pues de lo contrario y es lo que ocurre casi siempre- estaremos en presencia de una simple especialidad procesal y no de un verdadero y propio procedimiento especial. En concreto debemos sealar que hemos dividido este trabajo en dos Captulos; el primero denominado PROCEDIMIENTO Definicin, SANCIONADOR ADMINISTRATIVO, que contiene:
Historia,
Relacin con el Derecho Penal,
Caractersticas,
Principios, Fases del procedimiento, Descargo presuncin de licitud o inocencia, Finalizacin del procedimiento sancionador, integracin con la ley 27444, y el segundo captulo sobre Introduccin al tema, Caducidad del PAS y su
dl que modifica la LPA sobre el PAS
El PROCEDIMIENTO TRILATERAL. Contiene; Procedimiento Trilateral aspectos
Concepto,
fundamentales. Hemos considerado tambin un Tercer Captulo, ya que existen muchas dudas, por ello lo denominamos; III PREGUNTAS FRECUENTES E
IMPORTANTES SOBRE EL PAS, finalmente se establece claramente las conclusiones, Recomendaciones, Bibliografas y los Anexos, lo cuales contienen resoluciones del Tema desarrollado. Esperando tener una buena aceptacin de esta investigacin terminamos esta Introduccin para pasar a su desarrollo, el cual fortalecer los conocimientos como futuros Abogados, egresados de esta prestigiosa Universidad ULADECH Catlica- filial Piura 2013.
TABLA DE CONTENIDOS
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ADMINISTRATIVO Y PROCEDIMIENTO TRILATERAL

CARATULA DEDIDATORIA Y AGRADECIMIENTO PRESENTACIN INTRODUCCION. Pg.5 I EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR 1.1.- DEFINICIN 1.2.- HISTORIA 1.3.- RELACIN CON EL DERECHO PENAL 1.4.- CARACTERSTICAS 1.5.- PRINCIPIOS 1.6.- FASES DEL PROCEDIMIENTO 1.7.- DESCARGO 1.8.- PRESUNCIN DE LICITUD O INOCENCIA 1.9.- FINALIZACIN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR 1.10.- CADUCIDAD 1.11.- PAS Y SU INTEGRACIN CON LA LEY 27444 1.12.- DL QUE MODIFICA LA LPA SOBRE EL PAS II PROCEDIMIENTO TRILATERAL INTRODUCCIN AL TEMA 2.1.- CONCEPTO 2.2.- PROCEDIMIENTO TRILATERAL ASP. FUNDAMENTALES III PREGUNTAS FRECUENTES E IMPORTANTES SOBRE EL PAS Pg.8 Pg.8 Pg.9 Pg.10 Pg.11 Pg.12 Pg.29 Pg.29 Pg.9 Pg.10 Pg.30 Pg.31 Pg.31 Pg.36 Pg.36 Pg.37 Pg.40 Pg.48
CONCLUSIONES RECOMENDACIONES BIBLIOGRAFA ANEXOS 7
Pg.56 Pg.58 Pg.59 Pg.61
I.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
1.1
DEFINICIN.-
Dentro de la Administracin, el Derecho Sancionador tiene como finalidad mantener el orden del sistema y reprimir por medios coactivos, aquellas conductas contrarias a las polticas del ente estatal. Un sector de la doctrina define el poder sancionador dado a la Administracin como aquel en virtud del cual pueden imponerse sanciones a quienes incurran en la inobservancia de las acciones u omisiones que le son impuestas por el ordenamiento normativo administrativo, o el que sea aplicable por la Administracin Pblica en cada caso (1). Tambin podemos mencionar que es un procedimiento administrativo interno, que se desarrolla de oficio, e implica regular el ejercicio de los poderes disciplinarios de la Administracin respecto a sus agentes, con el fin de conservar el buen orden en el desarrollo de la funcin pblica el procedimiento sancionador se contempla como un procedimiento especial. El cumplimiento de las disposiciones contenidas en las normas legales o administrativas no solamente constituye una obligacin para los funcionarios y servidores pblicos dentro de su actuacin, sino tambin constituye una obligacin parar los administrados. El incumplimiento de lo dispuesto mediante ley o norma de menor jerarqua por parte de los administrados, acarrea una sancin que podr ser impuesta por los administradores, esperando los principios que regulan un procedimiento denominado: sancionador.
(1) ESCOLA, Hctor. Compendio de Derecho Administrativo. Tomo I. Buenos Aires, Argentina: Editorial Desalma. 1984, p. 207
El procedimiento sancionador es el que utilizan las administraciones Pblicas para ejercer su potestad sancionadora. Por ejemplo, en Espaa est regulado en el Real Decreto 1398/1993, reglamento que desarrolla el Ttulo IX de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn; mientras que en Per est regulado por la Ley N. 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. En definitiva es un instrumento o medio para el cumplimiento que el derecho objetivo les asigna a las personas jurdicas pblicas que surge del ejercicio de la funcin pblica.
Secuencia que puede iniciarse de oficio por la misma autoridad administrativa, o instancia de parte realizado por un tercero que bien puede iniciar con una investigacin preliminar o por las comisiones de procesos administrativos, el procedimiento administrativo no cumple slo una funcin de garanta para los particulares. Tambin, desde la propia perspectiva de los intereses pblicos, por los que la Administracin ha de velar, puede perfectamente explicarse la existencia de la institucin que nos ocupa.
1.2 HISTORIA.-
Inicialmente, el proceso administrativo disciplinario se regulo en el Decreto Ley 11377 que es la primera norma que regulo todos los aspectos de la carrera administrativas no apareciendo la vigencia del contrato de trabajo con gran acentuacin. Slo consista en aplicar a los servidores y funcionarios en que la gran mayora eran nombrados y los funcionarios de confianza designados. La contratacin como es el de servicios personales y no personales no tena auge como ahora existen, a tal punto que con la vigencia de este decreto ley no exista una norma que protega a los contratados.
Posteriormente, con la acentuacin y definicin clara del contrato de trabajo del rgimen privado, se identific tambin la existencia del contrato de trabajo pblico con diferencias marcadas con el sector privado regulndose en el Decreto Legislativo 276 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo 0059
90-PCM y en forma definitiva en la Ley del Empleo Pblico, con lo que se ampli al personal que comprende la administracin pblica y por ende ampla sus alcances respecto del proceso disciplinario, siendo as, que comprende a los servidores, funcionarios, contratados los denominados servicios personales como tambin los de servicios no personales ( locacin de servicios) cuya proteccin se encuentra en la Ley 24041.
Este proceso administrativo disciplinario que se regulo y que hasta hoy viene ventilndose en la administracin pblica, tiene naturaleza institucional porque tiene como fuente la propia ley no siendo absoluto porque al juez se le ha confiado la verificacin de que si aqul derecho ha sido utilizado dentro de la ponderacin (racionalidad); es de inters institucional porque apunta a castigar a los administrados para sostener su autoridad, sin considerar o respetar el derecho de los mismos. Es carcter sumario y escrito porque su plazo de vida es de treinta das hbiles y toda su actividad es funcionalmente escrita con claras excepciones de la moralidad.
1.3.
RELACIN CON EL DERECHO PENAL.-
Se entiende que el Derecho y el Procedimiento Disciplinario son autnomos respecto del Derecho Penal. Por eso, se subraya en este momento, que las transcripciones de normas penales es en lo pertinente. As debe entenderse, por ejemplo, en sede de agravantes y atenuantes de la sancin disciplinaria. Se refiere especficamente al Derecho Disciplinario, que es administrativo y represivo porque su objeto es aplicar una sancin. Este carcter nos obliga a estudiar su relacin con el Derecho Penal.
Se distingue tres grandes corrientes doctrinarias:
a)
Un sector entiende que existe una ANTINOMIA entre el Derecho Penal y
el Disciplinario porque, en este ltimo, el fin es conservar el buen funcionamiento del servicio y porque no finaliza en la aplicacin de una sancin penal. El objeto
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es diverso y por eso no existe, de principio, relacin entre estas dos ramas del derecho. b) Otro grupo ASIMILA ambas ramas porque ellas obedecen a una misma
concepcin del Estado: el poder represivo existe para asegurar el cumplimiento de TODO el Derecho, ms all de la rama que se considere. En ese sentido Garca y Fernndez entienden que La d istincin entre la potestad sancionatoria (administrativa general) y la penal, actuable por los Tribunales represivos es prcticamente imposible, en un plano general y de principio De acuerdo a esta forma de entender la relacin entre los rdenes disciplinario y penal, existira una diferencia de matiz y no de naturaleza.
c)
Finalmente, se dice que ambos derechos SON AUTONOMOS, aunque
estn vinculados porque su funcin es hacer respetar las normas sociales y porque, en ciertas hiptesis, el derecho penal puede prevalecer respecto del disciplinario, por ejemplo, cuando en sede penal el rgano condena por delito. El autor entiende que se puede diferenciar la represin disciplinaria de la penal porque: 1) La Sancin penal se impone en ejercicio de funcin jurisdiccional y la disciplinaria por acto administrativo.
1.4.
CARACTERSTICAS.-
Es un proceso que se encuentra sujeto a un determinado tiempo que no
exceder de treinta (30) das hbiles improrrogables.
Est comisin har las investigaciones del caso solicitara cualquier tipo de
investigacin, examinar las pruebas que se presenten.
Terminado este perodo probatorio o recoleccin de cualquier prueba
elevar un informe al titular de la entidad, concluyendo por la existencia de la
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falta grave investigada, la responsabilidad del procesado recomendando las sanciones que sean de aplicacin.
Es prerrogativa del titular de la entidad determinar el tipo de sancin.
1.5.
PRINCIPIOS
DEL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR.-
Si bien es cierto, los principios generales del procedimiento administrativo se establecen a partir del artculo 214 de la LGAP, de la lectura del numeral 229 de dicho cuerpo normativo, se desprende la posibilidad de aplicar de forma supletoria otros principios no establecidos en la LGAP, incluso los que rigen el Derecho Penal.
1.5.1 Principio de Legalidad Dentro de la ideologa de un Estado Democrtico de Derecho, el principio de legalidad constituye uno de sus fundamentos y, para el caso de la Administracin, supone que esta se encuentra sometida plenamente a la Ley y al Derecho. Para la nuestra jurisprudencia (2) el principio de legalidad implica que la accin administrativa debe necesariamente, adecuarse a la totalidad del sistema normativo escrito o no escrito, o sea a lo que solemos llamar bloque de legalidad () en todo momento requiere de una habilitacin normativa que a un propio tiempo justifique y autorice la conducta desplegada para que esta pueda considerarse lcita, y ms que lcita, no prohibida.
(2) Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Voto No. 40-95. Por su parte, la Sala Constitucional de forma clara y precisa ha sealado que el principio de legalidad constituye un principio rector del procedimiento administrativo. En tal sentido, slo si el acto es conforme al ordenamiento jurdico se tendr como vlido. Voto No. 1731-93.
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El principio de legalidad est contenido en los artculos 11 de la Constitucin Poltica y 11 de la LGAP. De igual forma, el artculo 49 constitucional busca garantizar la legalidad de la funcin administrativa; sin embargo, dicho precepto debe ser analizado con detalle, toda vez en que este tiene un rgimen de control revisor, al cual un sector doctrinal ha denominado como mixto, donde adems de contemplar el aspecto objetivo de verificacin de legalidad de la conducta administrativa activa o inactiva-, se orienta a garantizar los derechos subjetivos e intereses legtimos de la persona, todo lo cual permite proteger tanto al individuo como a la legalidad. Para el profesor GONZLEZ CAMACHO (3), se trata de un nuevo modelo a seguir en lo contencioso-administrativo, lo cual resulta de total aplicacin cuando de procedimientos administrativos se habla, toda vez que permite observar ya no solo la potestad sancionadora que tiene el ente estatal, sino que adems se pueden visualizar las actuaciones que dentro de la misma se generen, bajo una ptica garantista, donde el procedimiento administrativo sancionador se constituya en una verdadera garanta a favor de la persona, evitando actuaciones arbitrarias y la consecuente imposicin de sanciones cuyo nico fin sea mostrar el poder estatal. Como manifestaciones del principio en estudio, encontramos la reserva legal y la tipicidad, la primera en el orden formal, mientras que la segunda est referida a un plano material.
(3) GONZALEZ CAMACHO, Oscar. La Justicia Administrativa. Tomo I. San Jos, Costa Rica: Editorial Investigaciones Jurdicas S.A. Primera Edicin. 2001, pp. 215-245.
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Reserva legal
Esta es vista desde dos mbitos, por una parte, solo por Ley se regula toda la materia a ella reservada por el legislador reserva de Ley-; y, por otro lado en materia reglamentaria, donde se desarrolla y complementa la Ley. Respecto a este punto, NIETO GARCIA (4) considera que la reserva legal podra articularse dentro del Derecho punitivo del Estado a lo ancho de crculos concntricos en los que se ira diluyendo el rigor de su exigencia desde el interior a la periferia. El crculo central sera el Derecho Penal; luego vendra del Derecho Administrativo Sancionador de proteccin del orden general y un tercero para las relaciones especiales de sujecin. A los que an podra aadirse un cuarto crculo para el Derecho disciplinario.
Tipicidad
Por su parte, la tipicidad se refiere a la exigencia hecha a la Administracin para que de manera previa a la conducta reprochada, se establezcan las infracciones en las que puede incurrir un sujeto, as como las correspondientes sanciones que le podran ser aplicadas en caso de comprobarse el hecho que se le atribuye, todo lo cual viene a garantizar el principio de seguridad jurdica que necesariamente debe impregnar los diferentes mbitos de la materia sancionadora. Para la Sala Constitucional (5), en el derecho disciplinario, en razn del fin que persigue, cual es la proteccin del orden social general, y de la materia que regula, --la disciplina- , la determinacin de la infraccin disciplinaria es menos exigente que la sancin penal, ya que comprende hechos que pueden ser calificados como violacin de los deberes del funcionamiento, que en algunas legislaciones no estn especificados, y, en otras, s.
(4)NIETO GARCA, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Madrid, Espaa: Editorial TECNOS S.A., Segunda Edicin ampliada. 1994, p. 250 (5)Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto No. 5092-98
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De manera que, el ejercicio de este poder es discrecional, de all que proceda aplicar sanciones por cualquier falta a los deberes funcionales, sin necesidad de que estn detalladas concretamente como hecho sancionatorio, por lo cual, la enumeracin que de los hechos punibles se haga va reglamentaria no tiene carcter limitativo.. 1.5.2. Principio de culpabilidad
Este principio, importado del Derecho Penal, es aplicado en el mbito del Derecho Administrativo, con matices propios. A nivel penal, el principio de culpabilidad se entiende bajo el precepto no hay pena si la conducta no le es reprochable al autor y se fundamenta en la necesaria aceptacin de que el hombre es un ente capaz de auto determinarse. El artculo 199 de la LGAP establece como requisito para atribuir responsabilidad a un funcionario pblico ante terceros, que este haya actuado con dolo o culpa grave en el cumplimiento de sus funciones. En este punto, es necesario recordar que tanto el dolo actuar intencional- como la culpa falta al deber de cuidadoconstituyen elementos esenciales de la culpabilidad, sin los cuales no cabe atribucin de responsabilidad alguna para el funcionario que haya cometido una falta. Segn NIETO GARCA, la culpabilidad es exigible en las infracciones administrativas, pero no en los mismos trminos que en el Derecho Penal y a los juristas corresponde determinar cules son sus peculiaridades, por lo que propone que la solucin a dicha cuestin debe buscarse en dos ideas fundamentales: la diligencia exigible y la buena fe. Respecto de la primera, la responsabilidad el sujeto le ser exigida no por los conocimientos reales que tenga, sino por los conocimientos exigibles a la diligencia debida, la cual puede variar de acuerdo al entorno en que se desarrolla la persona. Como complemento de esto, se encuentra la buena fe, que es de gran relevancia para el Derecho Administrativo Sancionador; est referida a las relaciones entre el autor y la Administracin. Como excluyente de culpabilidad deber comprobarse la buena fe con que ha actuado el infractor al momento de cometer la falta.
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1.5.3. Principio de oficiosidad Se refiere a la facultad dada a la Administracin para ordenar y efectuar actos dentro de un procedimiento, aunque stos no hayan sido expresamente solicitados por alguna de las partes. Para DROMI, (6) por medio del principio en comentario incumbe a la autoridad administrativa dirigir el procedimiento y ordenar la prctica de cuanto sea conveniente para el esclarecimiento y resolucin de la cuestin planteada. El principio de oficialidad es el que domina el procedimiento administrativo. El artculo 222.1 de la LGAP, viene a establecer dicho principio cuando indica: El impulso del procedimiento administrativo se realizar de oficio, sin perjuicio del que puedan darle las partes. En relacin con el inicio del procedimiento, nuestro ordenamiento jurdico establece que el mismo podr darse de oficio (art. 284 LGAP) y, en el caso especfico de las actuaciones que competen al rgano Director, se tiene que este deber diligenciar el procedimiento administrativo con la clara intencin de lograr un mximo de celeridad y eficiencia, evitando cualquier retardo grave e injustificado que pueda eventualmente derechos e intereses del administrado (art. 225.2 LGAP). 1.5.4. Principio de imparcialidad Con este principio se procura garantizar que en la bsqueda de la verdad real, la Administracin actuar con objetividad en la toma de decisiones y con absoluto respeto hacia los derechos subjetivos e intereses legtimos de los administrados. No obstante, es conocido que este precepto resulta cuestionable cuando es la propia Administracin la que, en la resolucin de un determinado asunto, acta como juez y parte.
(6) DROMI, Jos. Instituciones del Derecho Administrativo. Buenos Aires, Argentina: Editorial Astrea.1983, p. 509
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Como muestra de lo anterior, encontramos que en muchas ocasiones los integrantes del rgano Director encargado de realizar la fase de instruccin dentro de un determinado procedimiento disciplinario, se encuentran
supeditados al jerarca de la misma institucin donde laboran, lo cual podra afectar la forma en que stos ejecuten la funcin asignada, al no existir una verdadera independencia respecto a tarea encomendada. En tal sentido, resulta obvio suponer que el superior podra ejercer algn tipo de influencia sobre las personas encargadas de realizar la investigacin, lo cual lesionara el principio en estudio. No cabe duda de que, si bien es cierto el rgano Director puede en determinado momento puede sentirse intimidado por alguna actuacin que provenga de su superior jerrquico, en definitiva, la forma en que desarrolle su funcin depender en gran medida de la posicin objetiva e imparcial que sus integrantes asuman, para lo cual es necesario que sean conscientes de la delicada labor que les ha sido encomendada y de la necesaria observancia de todos los principios que enmarcan su actuar. A ese efecto deben recordar que, el procedimiento lo que debe buscar es la verdad real de los hechos, con absoluto respecto a los derechos del sujeto, lo cual convierte al procedimiento en una garanta a favor del investigado y no slo en un mecanismo puesto a disposicin de la Administracin para ejercer la potestad sancionadora. Con el fin de garantizar la imparcialidad con la que debe actuar la Administracin, surgen las figuras jurdicas de la recusacin y abstencin, reguladas a partir del artculo 232 de la LGAP, junto con los numerales 49 y 53 del Cdigo Procesal Civil.
1.5.5. Principio de informalismo El informalismo protege la idea pro -actione por el fondo, segn la cual se deben eliminar los obstculos puestos innecesariamente en el desarrollo de un procedimiento propio de la Administracin, a fin de que ste se realice de forma gil, procurando que el asunto sea definido con la mayor celeridad. En consecuencia, el procedimiento administrativo debe orientarse a evitar lo
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complicado y excesivamente burocrtico, prefiriendo un moderado formalismo, sencillez y flexibilidad. El principio en cuestin se establece en nuestro ordenamiento jurdico positivo a travs del artculo 224 de la LGAP. Sin embargo, el mismo no debe constituir una excusa por parte de la Administracin para dejar de cumplir los requisitos bsicos que la ley demanda. En tal sentido, segn lo manifestado por el profesor OSCAR GONZALEZ (7) lo que se debe combatir es el informalismo riguroso. En consecuencia, debe entenderse que el informalismo que se evidencie durante la tramitacin de un procedimiento administrativo de tipo sancionador, deber necesariamente ser interpretado a favor del sujeto investigado.
(7) Clase magistral impartida el da 10 de noviembre del 2004. Curso de Derecho Administrativo III. Facultad de Derecho. Universidad de Costa Rica.
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1.5.6. Principio de debido proceso
En el caso de nuestro pas, ha sido la jurisprudencia constitucional la encargada de definir y desarrollar los elementos o sub principios que integran el Debido Proceso, adems de sealar sus alcances. En el ya conocido Voto No. 1739-92, la Sala Constitucional, en forma amplia, se refiri a este principio e indic que el mismo abarca no solo cuestiones penales sino tambin otras ms all de sus lmites. A travs del Debido Proceso se generan una serie de requisitos que deben seguirse en todo proceso o procedimiento que tenga por finalidad la imposicin de algn tipo de sancin. Esto habilita su aplicacin en asuntos donde la Administracin haga uso de sus potestades de imperio para ejercer el derecho sancionatorio. En la resolucin de marras se establecieron una serie de sub principios derivados del Debido Proceso Constitucional, entre los cuales destacan: Derecho general a la justicia Se refiere a la existencia y disponibilidad de un sistema de administracin de la justicia; es decir, del acceso universal a la justicia para toda persona, sin distincin de su sexo, edad, color, nacionalidad, origen o antecedentes, o cualquier otra condicin social. Derecho al juez regular De forma concreta, este derecho, tambin conocido como "derecho al juez natural", pretende garantizar que la persona encargada de juzgar al investigado, sea imparcial e independiente. En nuestra Constitucin este principio se consagra a travs del artculo 35, segn el cual Nadie puede ser juzgado por comisin tribunal o juez especialmente nombrado para el caso, sino exclusivamente por los tribunales establecidos de acuerdo con esta
Constitucin". Sin embargo, cuando es la Administracin la que debe ejercer su potestad sancionadora, dicho principio puede resultar lesionado. Por ejemplo, la seleccin que generalmente se hace de los miembros del rgano Director puede, eventualmente, obedecer a una decisin premeditada de un jerarca, quien con el fin de garantizar una sancin, delega la instruccin del procedimiento en personas sobre las cuales eventualmente podra ejercer algn
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tipo de influencia. Contar con una planilla fija de personas que asuman dicha funcin, a quienes se les asignen los casos segn un rol de trabajo, debe ser uno de los objetivos de la Administracin, para garantizar el principio del juez natural. Derechos de audiencia y defensa
Estos derechos ests consagrados en el artculo 39 de la Constitucin y se desarrollan, de forma amplia en los artculos del 309 al 319 de la Ley General de la Administracin Pblica; adems en el Cdigo Procesal Penal y en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. El derecho general de defensa implica otros, particularmente el de audiencia y los principios de imputacin e intimacin, as como el derecho a la motivacin o fundamentacin debida de toda resolucin procesal. De conformidad con lo expuesto, comprende:
-El principio de intimacin: Toda persona tiene derecho a que se le instruya (informe) sobre los hechos que se le atribuyen, incluso a manera de presuncin. Equivale al conocimiento de la acusacin, desde el primer momento, incluso antes de la iniciacin del proceso en su contra.
-El principio de imputacin: Es el derecho a una acusacin formal, descriptiva, precisa y detallada del hecho, incluyendo adems, una clara calificacin legal, sealando los fundamentos de derecho de la acusacin. Se relaciona con la individualizacin del sujeto investigado, para lo cual se requiere una descripcin detallada, precisa y clara del hecho de que se le acusa y hacer una clara calificacin legal del mismo, sealando los fundamentos de derecho de la acusacin (8).
(8) Para el doctor MAURO MURILLO, especialista en Derecho Pblico no puede haber procedimiento disciplinario sin imputacin de cargos, o sea, sin advertir cuales son las supuestas faltas sobre las que versar el procedimiento disciplinario.. MURILLO, Mauro. Objeto del procedimiento disciplinario e imputacin de cargos. Crtica al voto 4457-99 de la Sala Constitucional. San Jos, Costa Rica: Revista IVSTITIA. Ao 13. No. 151-152. 1999, pp. 20-21
-El derecho de audiencia:

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Se entiende por tal, el derecho del investigado y su defensor de intervenir en el procedimiento, de hacerse or por quienes dirigen el mismo, de traer toda prueba que consideren oportuna para respaldar su defensa, de controlar la actividad de las partes y de combatir sus argumentos y las pruebas de cargo.
-El derecho de defensa en s:
Se refiere al derecho que sin restricciones tiene la parte para comunicarse privadamente con su defensor, as como a la concesin del tiempo y los medios necesarios para que se prepare adecuadamente la defensa, el acceso irrestricto a las pruebas de cargo y la posibilidad de combatirlas, particularmente repreguntando y tachando o recusando a testigos y peritos y el derecho a no ser obligado a declarar contra s mismo ni contra sus parientes inmediatos, ni a confesarse culpable.
-Principio de inocencia
Este tambin se desprende del artculo 39 de la Constitucin, en cuanto a que se requiere la necesaria demostracin de culpabilidad para sancionar al funcionario. Ninguna persona puede ser considerada ni tratada como culpable en tanto no exista en su contra una resolucin en firme, dictada en un proceso regular y legal que lo declare como tal. Es as como a la persona se le presumir inocente mientras la autoridad respectiva no demuestre su culpabilidad y sin que exista duda alguna sobre ella.
-Principio de "in dubio pro homine"
Implica que el convencimiento del rgano decidor respecto de la culpabilidad de la persona investigada, debe superar cualquier duda razonable, de manera que cualquiera que exista obliga a fallar a su favor, de lo cual se tiene que en caso de duda sobre la comisin de un hecho, se debe favorecer a la persona a quien se le viene atribuyendo el mismo.
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Los derechos al procedimiento:
Entre estos principios se encuentran:
-Libertad de acceso al expediente:
Segn este principio, las partes tendrn derecho a conocer el expediente con las limitaciones que establezca la ley, segn lo dispuesto en el artculo 217 LGAP. Aunado a ello, el numeral 272 del mismo cuerpo normativo, establece que las partes, sus representantes tienen derecho a examinar, leer, copiar y pedir certificacin de las mismas, cubriendo el costo de las copias y certificaciones. -Confidencialidad:
Este principio consiste en una proteccin jurdica en relacin a una determinada informacin documentada, que impide su acceso a terceros por un tiempo determinado legalmente. El artculo 273 LGAP establece los motivos por los que puede negarse el acceso al expediente: secretos de Estado, informacin confidencial por conferir privilegio indebido, proyectos resolucin, informes de rganos consultivos y dictmenes
Amplitud de la prueba:
Dado que la finalidad del procedimiento es la averiguacin real de los hechos, se deber investigar esa verdad objetiva y diligentemente, sin desatender ningn medio legtimo de prueba, sobre todo si ofrecida por la defensa no resulta manifiestamente impertinente o repetitiva. Tambin se deber ordenar la prueba para mejor proveer que resulte necesaria.
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Libertad de prueba: Se refiere a la posibilidad dada a las partes de recurrir a cualquier medio de prueba legtima que se quiera incorporar al procedimiento. Este principio se encuentra regulado a travs del artculo 297 de la LGAP, el cual establece: La Administracin ordenar y practicar todas las diligencias de prueba necesarias para determinar la verdad real de los hechos objeto de trmite, de oficio o a peticin de parte. Por su parte, el artculo 298, inciso 1), viene a reafirmar el carcter de libertad de la prueba, al establecer que: Los medios de prueba podrn ser todos los que estn permitidos por el derecho pblico, aunque no sean admisibles por el derecho comn. Como excepcin a este principio, el artculo 307 de la LGAP, indica: 1. La Administracin podr prescindir de todo prueba cuando haya que decidir nicamente con base en los hechos alegados por las partes, si los tiene por ciertos. -Legitimidad de la prueba:
Significa que toda la prueba recabada durante el procedimiento deber ser legal; es decir, que deber estar autorizada por el Ordenamiento Jurdico; de lo contrario la prueba sera espuria. En relacin con este tipo de prueba, es importante hacer mencin de la conocida teora del fruto del rbol envenenado, cuyo origen se encuentra en la jurisprudencia norteamericana. Segn sta teora, toda prueba obtenida directa o indirectamente, violentando derechos o libertades fundamentales de una persona, es ilegal y por ende invlida, as como todas las actuaciones que de dicha prueban se deriven.
-Inmediacin de la prueba:
Es necesario que todos los sujetos procesales reciban la prueba de una manera directa, inmediata y simultnea.
Identidad fsica del juzgador : La persona investigada debe conocer quin es el sujeto llamado a resolver sobre su caso, pero de igual forma, deber tener conocimiento de las personas que integran el rgano Director.
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-Comunidad de la prueba: Todos los elementos probatorios una vez introducidos al procedimiento son comunes a todas las partes. -Valoracin razonable de la prueba:
Toda la prueba recabada debe ser valorada segn las reglas de la sana crtica racional, siguiendo los preceptos de la lgica, la ciencia y la experiencia. Adems, por medio del inciso 2) del artculo 298 de la LGAP se establece la forma en que se debe valorar la prueba dentro de un procedimiento administrativo. En ese sentido, se requerir que la apreciacin hecha por el rgano decidor, es decir por la jefatura, sea debidamente razonada y fundamentada. Es importante recordar que el rgano Director encargado de la fase de instruccin no debe resolver ni recomendar la resolucin del asunto.
El derecho a una resolucin justa Congruencia de la resolucin-Para darse por concluido el Debido Proceso, se requiere que la resolucin adoptada respete al menos ciertos principios constitucionales, siendo uno de ellos la congruencia de la resolucin; es decir, la correlacin entre acusacin, prueba y resolucin, en virtud de que sta tiene que fundamentarse procedimiento. Doble instancia en los hechos discutidos y pruebas recibidas en el
Definido tradicionalmente como el "derecho a los recursos", implica la posibilidad de que el acto sea recurrido y que el administrado pueda ejercer recursos contra lo resuelto por el rgano decidor. Se expresa como una garanta constitucional que faculta a los sujetos para someter a conocimiento de una instancia superior, el pronunciamiento administrativo que les resulte desfavorable, con el propsito de que se modifique parcial o totalmente e incluso se anule. En sntesis, el principio de la doble instancia consagra a favor de los sujetos, la posibilidad de defenderse contra un dictamen que les sea adverso. Se encuentra regulado en el artculo 350 de la LGAP.
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De forma especfica, algunas instituciones cuentan con regulaciones internas que garantizan dicho principio. Tal es el caso de la Caja, donde a travs de los artculos 29, 31 y 35 de la Normativa de Relaciones Laborales vigente a partir de octubre de 1998, se dispone de un trmite especial para garantizar el principio de doble instancia. As, en el supuesto de que el funcionario investigado se oponga a la gestin disciplinaria, la normativa interna de la Caja establece la posibilidad de que su oposicin sea conocida, primero, en dos diferentes rganos bipartitos y paritarios, a saber, la Comisin Local de Relaciones Laborales y la Junta Nacional de Relaciones Laborales, cuyos pronunciamientos son de naturaleza recomendativa; siendo que una vez conocida la
recomendacin de estos, el recurso de oposicin pasa a conocimiento del rgano superior jerrquico de aquel que dict el acto impugnado, para su definitiva resolucin. As las cosas es preciso aclarar que, an y cuando en un determinado caso el funcionario interponga recurso de revocatoria y apelacin contra la sancin dispuesta en primera instancia, es lo cierto que, al existir un procedimiento especial regulado a nivel de la Caja para el trmite de tal impugnacin, deber cumplirse con lo dispuesto en el numeral 29 de la Normativa de Relaciones Laborales, por tratase de una norma especial respecto de lo que al efecto regulan los artculos 343 y siguientes de la LGAP (9)-, mediante la cual se procura garantizar el principio de doble instancia.
(9) Ello resulta de la aplicacin del principio general del Derecho segn el cual, la norma especial priva sobre la norma de carcter general.
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1.5.7. Principio de non bis in dem
Este principio general del Derecho se refiere a la prohibicin de condenar dos veces por el mismo hecho. Se encuentra consagrado en el artculo 42 de la Constitucin Poltica. La infraccin a una norma administrativa ser objeto de la respectiva sancin administrativa, sin perjuicio de la responsabilidad penal correspondiente, cuando ambas sean compatibles. De acuerdo con la jurisprudencia de nuestra Sala Constitucional, el principio non bis in idem no es aplicable cuando se estn frente a mbitos diferentes de responsabilidad ya sea administrativo o penal, por ejemplo-, esto como resultado de la declarada independencia del Derecho Administrativo en materia sancionatoria (10). Al respecto la Sala Constitucional ha indicado: ya esta Sala ha establecido () que el patrono no puede quedar sujeto, para sancionar disciplinariamente, al resultado previo de una causa penal, pues estamos ante dos tipos de consecuencias distintas, para el acto de un trabajador (11). En el mismo sentido, ha indicado que un mismo hecho puede encuadrar en normas de distintas ramas del derecho y puede causar efectos diferentes e independientes en diversas vas, toda vez que -como ocurrira en la especie- se trata de sanciones correspondientes a dos esferas de responsabilidad totalmente diferentes e independientes dentro de nuestro ordenamiento jurdico-la administrativa y la penal.
(10) Al respecto es importante recordar que la responsabilidad del funcionario pblico puede ser penal, civil y/o disciplinaria, las cuales son excluyentes al estar cada una en mbitos diferentes de responsabilidad. (11) Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto No. 380-90. En igual sentido ver votos 1569- 93,6211-93, 1264-95.
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En todo caso, advierte la Sala que lo resuelto por las autoridades de la Caja Costarricense de Seguro Social, habida cuenta de las resultas del proceso penal respecto al cuadro fctico que se interesa, podra verse afectado con las consecuencias que ello implica con arreglo a la jurisprudencia de esta Sala acerca de la controversia que se puede producir cuando dos rganos del Estado -uno jurisdiccional y otro administrativo- conocen de iguales hechos, puesto que si recae una absolutoria en va penal, podra imponrsele a la amparada una sancin administrativa por esa misma situacin fctica (). Si en va penal se determina que el hecho no se cometi o no lo fue por la persona a la que se le atribuye, no podra ser sancionada administrativamente por los mismos hechos. Si en va penal se determina que el hecho irregular existi, pero no constituye delito, por ejemplo, por no haber sido cometido en forma dolosa, el asunto si podra ser examinado en va administrativa. Se debe aclarar, sin embargo, que lo contrario no es inconstitucional. Es decir, es posible imponer una sancin disciplinaria cuando el hecho si fue penalizado en la jurisdiccin comn (12).
1.5. 8. Principio de verdad real o material Significa que debe establecerse de forma certera la realidad histrica de los hechos investigados, siendo necesaria su reconstruccin por medio de la prueba recopilada. La verdad real consiste en determinar las verdaderas razones sobre las cuales se dieron esos hechos, es decir, cul fue el cuadro fctico que propici la actuacin desplegada. La verificacin de esta verdad real debe ser el fundamento sobre la cual se imponga una sancin administrativa. Por ello, el rgano Director que lleve a cabo una investigacin disciplinaria, no debe preestablecer ninguna situacin fctica como cierta, hasta tanto no se tengan por demostrados los hechos investigados
(12) Voto No. 2007-98
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. El artculo 214.2 de la LGAP regula dicho principio y se complementa con el artculo 221 del mismo cuerpo normativo. Para el profesor MILANO SANCHEZ (13) el procedimiento administrativo surge como el medio tcnico jurdico ms adecuado para determinar la verdad real de los hechos que servir de motivo al acto final. Para la Sala Constitucional el principio del Debido Proceso marca los motivos, las condiciones y las circunstancias en que un proceso an en materia de investigacin administrativa- debe empezar e ir hasta la resolucin final para obtener la verdad real (14).
(13) MILANO SANCHEZ (Aldo). Ensayos de Derecho Procesal Administrativo. Primera Edicin. Editorial Universidad de San Jos. San Jos. CR. 1997. Pg. 47. (14) Voto No. 308-90
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1.6.
FASES DEL PROCEDIMIENTO.-
El procedimiento prev dos fases:
La instructora: La administracin da audiencia a la persona interesada
para que pueda alegar y proponer la prctica de aquellas pruebas que considere conveniente para su defensa, siempre en relacin con los hechos que se le imputan. Si el inculpado reconoce voluntariamente su responsabilidad, el la/instructor/a eleva el expediente al rgano competente para resolver, sin perjuicio de que pueda continuar su tramitacin si existen indicios razonables de fraude o encubrimiento de otras personas o entidades. El/la instructor/a, si procede, ordena la prctica de la prueba o pruebas propuestas, cuyos gastos derivados sern con cargo a quien las propone. Transcurrido el plazo de 10 das para formular alegaciones, y tras la eventual prctica de la prueba, el/la instructor/a formula la correspondiente Propuesta de Resolucin, que se debe notificar a los interesados para que, en el plazo de 10 das, puedan presentar alegaciones. Una vez cumplidos los trmites anteriores, el/la instructor/a eleva el expediente al rgano competente para resolver. La sancionadora: En la fase sancionadora (o ms bien resolutiva, ya que el expediente puede acabar sin sancin), el rgano competente dicta resolucin, sancionando, si han quedado acreditados los hechos imputados, o
sobreseyendo y archivando el expediente. 1.7. DESCARGO.-
El presunto responsable tiene derecho a ser notificado de los hechos que se le imputan, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que en su caso, se le pudieran imponer, as como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sancin.
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1.8.
PRESUNCIN DE LICITUD O DE INOCENCIA.-
En todo el procedimiento, la persona imputada goza de la presuncin de inocencia y es la administracin la que tiene la carga de probar la comisin de la infraccin, si bien es cierto que los hechos constatados por funcionarios tienen valor probatorio (pero no de carcter absoluto: se puede destruir dicha presuncin con otras pruebas). 1.9. FINALIZACIN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.-
Por resolucin sancionadora. Por resolucin motivada por la que se acuerde el sobreseimiento: Cuando los hechos no son constitutivos de infraccin administrativa. Cuando no hay indicios racionales de haberse producido los hechos que han sido la causa del inicio del procedimiento. Cuando no se ha acreditado la existencia de responsabilidad, o bien se ha producido la extincin de sta. Por caducidad del procedimiento.
1.10. CADUCIDAD.-
Otra garanta del procedimiento es la caducidad del expediente administrativo: La administracin ha de dictar la resolucin que pone fin al expediente en un determinado plazo, fijado normalmente por la normativa sectorial. Si no lo hace, el expediente ha caducado y ya no puede dictar resolucin sancionadora, si bien podr iniciar otro expediente distinto si la infraccin no ha prescrito.
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1.11. PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR INTEGRACIN CON LA LEY 27444.-
Actualmente, este proceso administrativo disciplinario regulado como proceso especial resulta ser complementado o integrado por la Ley 27444 de Procedimientos Administrativos General en forma especfica por el Captulo II Procedimiento Sancionador Si bien por disposicin del artculo 229.2 se seala que en las entidades cuya potestad sancionadora est regulada por leyes especiales, este captulo se aplicar con carcter supletorio, lo cierto es que esta norma resulta privilegiada en su aplicacin, porque el nuevo derecho administrativo que se propugna como forma superada del derecho administrativo permisivo ha adoptado asumir como suyo el conjunto de valores constitucionales de respeto a la persona humana a sus derechos e intereses, cuya finalidad de la administracin pblica es la proteccin del inters general garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujecin al ordenamiento constitucional y jurdico en general. En el proceso administrativo disciplinario regulado por las normas especiales en mencin, expresamente no se contempla los principios de legalidad, motivacin, tipicidad, presuncin de inocencia, de proporcionalidad, razonabilidad, verdad material y otros, que son lo que otorgan garantas, respeto a los derechos fundamentales de las personas o imputadas de una falta administrativa y porque ellos constituyen una limitacin a la arbitrariedad de las actuaciones de la administracin y sustenta a un Estado de Derecho Democrtico. 1.12. DECRETO LEGISLATIVO QUE MODIFICA LA LEY DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO- LEY 27444.Publicado en el diario el peruano el 24 de junio de 2008, con el decreto legislativo 1029 y por ley N 29157, modificando el procedimiento administrativo sancionador y agregando a este el art.236-A.
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Artculo 229.- mbito de aplicacin de este captulo 229.2 Las disposiciones contenidas en el presente Captulo se aplican con carcter supletorio a los procedimientos establecidos en leyes especiales, las que debern observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artculo 230, as como la estructura y garantas previstas para el procedimiento administrativo sancionador.
Los procedimientos especiales no podrn imponer condiciones menos favorables a los administrad os, que las previstas en este Captulo.
229.3 La potestad sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la normativa sobre la materia. Artculo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisin de la conducta sancionable no resulte ms ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sancin. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas debern ser proporcionales al incumplimiento calificado como infraccin, debiendo observar los siguientes criterios que en orden de relacin que se sealan a efectos de su graduacin:
a) La gravedad del dao al inters pblico y/o bien jurdico protegido; b) EI perjuicio econmico causado; c) La repeticin y/o continuidad en la comisin de la infraccin; d) Las circunstancias de la comisin de la infraccin; e) EI beneficio ilegalmente obtenido; y f) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor. Continuacin de infracciones.- Para determinar la procedencia de la imposicin de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30) das hbiles desde la fecha de la imposicin de la
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ltima sancin y que se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infraccin dentro de dicho plazo.
Las entidades, bajo sancin de nulidad, no podrn atribuir el supuesto de continuidad y/o la imposicin de la sancin respectiva, en los siguientes casos:
a) Cuando se encuentre en trmite un recurso administrativo interpuesto dentro del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la ltima sancin administrativa.
b) Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recado en acto administrativo firme.
c) Cuando la conducta que determin la imposicin de la sancin administrativa original haya perdido el carcter de infraccin administrativa por modificacin en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicacin de principio de irretroactividad a que se refiere el inciso 5.
Non bis in dem.- No se podrn imponer sucesiva o simultneamente una pena y una sancin administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Dicha prohibicin se extiende tambin a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuacin de infracciones a que se refiere el inciso 7. Artculo 233.- Prescripcin
233.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cmputo de los plazos de prescripcin respecto de las dems obligaciones que se deriven de los efectos de la comisin de la infraccin. En
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caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribir a los cuatro (4) aos.
233.2 EI cmputo del plazo de prescripcin de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzar a partir del da en que la infraccin se hubiera cometido o desde que ces, si fuera una accin continuada.
EI cmputo del plazo de prescripcin slo se suspende con la iniciacin del procedimiento sancionador a travs de la notificacin al administrado de los hechos constitutivos de infraccin que les sean imputados a ttulo de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artculo 235, inciso 3 de esta
Ley. Dicho cmputo deber reanudarse inmediatamente si el trmite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por ms de veinticinco (25) das hbiles, por causa no imputable al administrado. Artculo 236-A.- Atenuantes de Responsabilidad por Infracciones
Constituyen condiciones atenuantes de la responsabilidad por la comisin de la infraccin administrativa, las siguientes: 1.- La subsanacin voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisin imputado como constitutivo de infraccin administrativa, con anterioridad a la notificacin de la imputacin de cargos a que se refiere el inciso 3) del artculo 235.
2.- Error inducido por la administracin por un acto o disposicin administrativa, confusa o ilegal. Artculo 238.- Disposiciones Generales
238.1 Sin perjuicio de las responsabilidades previstas en el derecho comn y en las leyes especiales, las entidades son patrimonialmente responsables frente a
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los administrados por los daos directos e inmediatos causados por los actos de la administracin o los servicios pblicos directamente prestados por aqullas.
238.2 En los casos del numeral anterior, no hay lugar a la reparacin por parte de la Administracin, cuando el dao fuera consecuencia de caso fortuito o fuerza mayor, de hecho determinante del administrado damnificado o de tercero.
Tampoco hay lugar a reparacin cuando la entidad hubiere actuado razonable y proporcionalmente en defensa de la vida, integridad o los bienes de las personas o en salvaguarda de los bienes pblicos o cuando se trate de daos que el administrado tiene el deber jurdico de soportar de acuerdo con el ordenamiento jurdico y las circunstancias.
238.3 La declaratoria de nulidad de un acto administrativo en sede administrativa o por resolucin judicial no presupone necesariamente derecho a la indemnizacin.
238.4 EI dao alegado debe ser efectivo, valuable econmicamente e individualizado con relacin a un administrado o grupo de ellos.
238.5 La indemnizacin comprende el dao directo e inmediato y las dems consecuencias que se deriven de la accin u omisin generadora del dao, incluyendo el lucro cesante, el dao a la persona y el dao moral.
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II.- PROCEDIMIENTO TRILATERAL
INTRODUCCIN A ESTE TEMA.-
Una de las reformas ms importantes que LA LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS incorpor a las Normas Generales de Procedimientos Administrativos fue comprender dentro de su alcance a una serie de procedimientos surgidos espontneamente dentro de la Administracin Pblica para conducir y resolver conflictos de intereses entre dos o ms sujetos procedimentales as como tambin incorporo las formas de sancin ms adecuadas para resolver de esa manera conflictos que surgen dentro de una institucin.
La realidad administrativa impona dar reconocimiento formal y cobertura legal a un conjunto de procedimientos donde la Administracin no actuaba de la manera tradicional siendo parte del procedimiento y portadora del inters pblico sino ms bien a modo de intermediario entre los intereses de dos sujetos de derecho, a los cuales convoca, bajo su imperio, para decidir la controversia o las sanciones que obviamente debe versar sobre algn aspecto de inters pblico.
Por ello, aun cuando confluyan ms administrados ante el Estado, puede que no exista entre ambos un conflicto de intereses cuya decisin sea materia del procesamiento y que el funcionario pblico ejerza tareas definitorias respecto de ellas.
En
tal
sentido,
podemos definir
el
procedimiento
cuasi
jurisdiccional,
administrativo contencioso o trilateral, como aquel desarrollado en el mbito de la Administracin Pblica dirigido a decidir un conflicto de intereses suscitado con motivo de la actuacin pblica o en asuntos de inters pblico y en donde la autoridad ejerce el rol de instructor de la causa con facultades inherentes a la jurisdiccin retenida. Mediante este tipo de procedimiento la Administracin Pblica tiene competencia para conocer, instruir y resolver:
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2.1. CONCEPTO
En el penltimo Ttulo la Ley incorpora los Procedimientos Especiales denominados PROCEDIMIENTO TRILATERAL y PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR, sealndose por los autores, sobre el primero, con propiedad, lo siguiente: 'La realidad administrativa impona dar reconocimiento formal y cobertura legal a un conjunto de procedimientos donde la Administracin no actuaba de la manera tradicional" (1), porque en ellos no se constitua en juez y parte a la vez.
Ciertamente, antes de la -vigencia del Decreto Ley N' 26111, que introdujo diversas modificaciones, propiciando la promulgacin del Texto nico Ordenado derogado, ya existan en diversas normas, legales y reglamentarias,
principalmente en materia de procesos de seleccin, llmense Licitacin o Concursos Pblicos, aplicables para la ejecucin de obras pblicas, para las actividades de Consultora, as como para la adquisicin de bienes y servicios.
Esto queda comprobado en el ao 1958, a partir del cual las licitaciones pblicas para la ejecucin de obras, son reguladas por un Reglamento General sustituido por el Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas dictado en el ao 1961, que rigi hasta 1980. Ao en el cual se dict el Reglamento nico de Licitaciones y Contrato de Obras Pblicas. Paralelamente, regan el Reglamento nico de Adquisiciones para el Suministro de Bienes y Prestacin de Servicios No Personales, sancionado por el Decreto Supremo N 065-85-PCM; y la Ley que normaba la actividad de Consultora, con su correspondiente Reglamento.
En estas normas quedaron establecidos los procedimientos para la solucin de conflictos surgidos entre los postores a travs de los medios de impugnacin previstos en ellas; originndose los ahora denominados procedimientos trilaterales. Por, ejemplo, en una licitacin pblica convocada para llevar adelante mediante el respectivo contrato administrativo una obra pblica, el
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postor no conforme con el otorgamiento de la buena pro a otro postor, poda impugnar tal decisin, correspondiendo pronunciarse, en primera instancia, a la entidad convocante; y, en segunda y ltima instancia, al Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas.
Actualmente todas las disposiciones citadas anteriormente han sido derogadas, por encontrarse vigente en reemplazo de las mismas el Texto nico Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por el Decreto Supremo N' 083 - 2004 - PCM en aplicacin de las Leyes Ns 27330 y 28267, modificatorias de la Ley N' 26850, vigente desde el ao 1997: conforme al cual se establecen dos recursos para impugnar las decisiones del Comit Especial, encargado de la organizacin, conduccin y ejecucin de la integridad del proceso de seleccin hasta antes de la suscripcin del contrato respectivo. Estos recursos son el de Apelacin y el de Revisin que se interponen para resolver las discrepancias con actos administrativos producidos desde la convocatoria hasta la suscripcin del contrato, inclusive, correspondiendo la atencin del primero al Titular del Pliego o a la mxima autoridad administrativa de la Entidad convocante, y el segundo, al Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones, en ltima instancia, fallo que causar estado.
Por todo ello, es parcialmente cierto cuando algunos autores afirman La ley establece las pautas generales para algunos procedimientos administrativos especiales que han adquirido enorme trascendencia en los ltimos aos" que no fueron regulados adecuadamente por la legislacin vigente antes de la nueva Ley, reconociendo de esta manera su preexistencia. (2)
No pueden quedar al margen en este aspecto las normas vinculadas a los Organismos Reguladores de la Inversin Privada en Servicios Pblicos, en las cuales subyacen los procedimientos trilaterales, en armona con la definicin de la Ley, y en razn de la funcin de solucin de controversias y de reclamos previstos en la Ley Marco y en las respectivas normas especficas, a saber:
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OSIPTEL.- El reglamento, aprobado por el Decreto Supremo NO 008-2001PCM, as como sendas directivas, establece que las controversias entre empresas prestadoras del servicio estarn sujetas a la decisin en primera instancia, de Cuerpos Colegiados y, en segunda instancia, en va de Apelacin, del Tribunal de Solucin de Controversias. Los reclamos de usuarios contra las empresas prestadoras. Tambin estn sujetos a dos instancias, en la primera corresponde conocer y resolver a la propia empresa operadora, siendo competencia del Tribunal Administrativo de Solucin de Reclamos, conocer y resolver, en va de apelacin, corno ltima instancia administrativa
OSINERG.- La funcin de solucin de controversias entre entidades, entre stas y los usuarios libres y entre stos, corresponde en primera instancia a Cuerpos Colegiados y, en segunda instancia, al Tribunal de Solucin de Controversias; y la de los reclamos de usuarios, en primera instancia, a las propias entidades prestadoras; y en segunda instancia, a la Junta de Apelaciones de reclamos, de conformidad con el Reglamento aprobado por el Decreto Supremo No 054-2001PCM.
OSITRAN.- El Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N' 0 10-200 1 PCM, establece igual tratamiento al establecido en el organismo anterior, para la solucin de Controversias y de Reclamos.
SUNAS.- El respectivo Reglamento sancionado por el Decreto Supremo No 0172001-PCM, determina similar procedimiento al adoptado por las dos anteriores para la solucin de controversias y los reclamos de los usuarios.
2.2
ASPECTOS FUNDAMENTALES DEL PROCEDIMENTO TRILATERAL.-
Llamado tambin casi jurisdiccional o contencioso administrativo, tripartito o triangular, es definido por Danos Ordoez como aquel en el que la administracin decide un conflicto entre dos particulares, a diferencia del tpico procedimiento bilateral en el que la Administracin es al mismo tiempo juez y parte. Es el desarrollado, dice Morn Urbina, en el mbito de la administracin
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Pblica dirigido a decidir un conflicto de intereses suscitado con motivo de la actuacin pblica o en asuntos de inters pblico y en donde la autoridad ejerce el rol de instructor de la causa con facultades inherentes a la jurisdiccin retenida.
El PROCEDIMIENTO TRILATERAL forma parte del Ttulo IV de la Ley, que en los artculos 2190 al 2280 lo define y precisa el marco legal al cual queda sometido, de la rnisma manera la iniciacin, contenido de la reclamacin, contestacin, pruebas que pueden ser actuadas en su desarrollo, medidas cautelares aplicables, impugnacin de las resoluciones emitidas y la conciliacin o transaccin extrajudicial.
Sin matices, diferencias o clases, salvo los necesarios que permitan distinguirlo del procedimiento comn, es definido por el artculo 219' como un proceso administrativo contencioso seguido entre dos o ms administrados ante las entidades de la administracin, y ante las personas jurdicas de derecho privado que en razn de concesiones, delegacin o autorizacin del Estado, prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa; denominando a los que lo inician simplemente 'reclamantes" y a cualquiera de los emplazados reclamado".
La instruccin del procedimiento y la facultad de resolver son asumidas en primera instancia por un rgano o autoridad sometida a subordinacin jerrquica y, en ltima instancia, generalmente, por un Tribunal Administrativo, de acuerdo a las disposiciones especficas sobre la materia.
Son calificados como procedimientos de evaluacin previa, con aplicacin del silencio administrativo negativo, por disponerlo el numeral 34.1.3 de la Ley, en los cuales confrontan intereses dos o ms administrados, exigiendo en consecuencia el mximo de imparcialidad de la autoridad administrativa.
Si bien es cierto que su desarrollo se produce en el mbito del Derecho Administrativo; es cierto tambin, que asume algunos matices propios del proceso civil. Se rige MARCO LEGAL por las disposiciones contenidas en el
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Ttulo IV y por las dems normas previstas en la Ley, que en relacin a procedimientos de la misma ndole regulados por leyes especiales tendr carcter supletorio, de conformidad con lo previsto en el artculo 2201, supletoriedad que es reiterada por la Tercera Disposicin Complementaria y Final de la norma procedimental general. La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos
Artculo 219.- Procedimiento trilateral 219.1 El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo contencioso seguido entre dos o ms administrados ante las entidades de la administracin y para los descritos en el inciso 8) del Artculo I del Ttulo Preliminar de la presente Ley. 219.2 La parte que inicia el procedimiento con la presentacin de una reclamacin ser designada como "reclamante" y cualquiera de los emplazados ser designado como "reclamado". Artculo 220.- Marco Legal El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el presente Captulo y en lo dems por lo previsto en esta Ley. Respecto de los procedimientos administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, este captulo tendr nicamente carcter supletorio.
2.2.3. INICIACIN DEL PROCESO TRILATERAL
Se puede originar mediante la RECLAMACIN, de uno de los administrados, denominado por la Ley RECLAMANTE; o de Oficio, es decir, a iniciativa de la propia Administracin; quedando obligada sta durante el desarrollo del procedimiento a propiciar entre los administrados intervinientes la solucin conciliada de la controversia, de acuerdo con el artculo 221, numerales 221. 1 y 221.2.
Admitida que sea la RECLAMACIN se correr traslado al RECLAMADO, as designado por el numeral 219. 2, para que exprese los descargos que a su derecho conviniera.
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La ley de procedimientos administrativos lo seala en el siguiente artculo
Artculo 221.- Inicio del procedimiento. 221.1 El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentacin de una reclamacin o de oficio. 221.2 Durante el desarrollo del procedimiento trilateral la administracin debe favorecer y facilitar la solucin conciliada de la controversia. 221.3 Una vez admitida a trmite la reclamacin se pondr en conocimiento del reclamado a fin de que ste presente su descargo.
2.2.4. CONTENIDO DE LA RECLAMACIN
El CONTENIDO debe cumplir con los requisitos exigidos a los escritos en general por el artculo 1130 de la Ley, agregndose el nombre y la direccin de cada reclamado, si hubiera ms de uno, los motivos de la reclamacin, peticin de sanciones u otro tipo de accin afirmativa corno lo dispone el numeral 222. 1. En el mismo escrito se ofrecern las pruebas, acompaando, las que disponga, como anexos. Al surgir dudas respecto a la exposicin de los hechos o de los fundamentos de derecho, el numeral 222.3 faculta a la administracin a solicitar la aclaracin respectiva.
Las pruebas se rigen por lo previsto en los artculos 1620 a 1800. de cuya actuacin no podr prescindir la Entidad, salvo acuerdo de las partes intervinientes, de conformidad con el artculo 2250.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos
Artculo 222.- Contenido de la reclamacin 222.1 La reclamacin deber contener los requisitos de los escritos previstos en el Artculo 113 de la presente Ley, as como el nombre y la direccin de cada reclamado, los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones u otro tipo de accin afirmativa.
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222.2 La reclamacin deber ofrecer las pruebas y acompaar como anexos las pruebas de las que disponga. 222.3 La autoridad podr solicitar aclaracin de la reclamacin de admitirla, cuando existan dudas en la exposicin de los hechos o fundamentos de derechos respectivos. Sobre la CONTESTACIN: a) PLAZO: Quince (15) das improrrogables, posteriores a la notificacin de
la Reclamacin, absolviendo todos los aspectos controvertidos, sean de hecho o de derecho. Se tendrn por aceptadas o meritadas, entendemos como ciertas. Por la Administracin, si no se negaran en la contestacin, las alegaciones y los hechos realmente relevantes contenidos en la reclamacin.
b)
REBELDIA Y ADMISION DE EXTEMPORANEIDAD. Vencido el plazo sin
mediar contestacin, el reclamado incurrir en rebelda que ser declarada por el instructor; no obstante podr admitirse la contestacin extempornea, si se considera apropiado y razonable por la Administracin en uso de la facultad que en ese sentido otorga el numeral 223.3. Todas las cuestiones propuestas conjunta y nicamente en la contestacin o en la rplica se decidirn en la resolucin final, como lo previene el numeral 223.2; en la rplica el reclamado alegar nicamente violaciones a la legislacin.
En cambio la rplica a las contestaciones de las reclamaciones no est permitida, pero los nuevos Problemas planteados en la contestacin sern estimados como materia controvertida, todo ello de conformidad con el artculo 2240.
Durante el desarrollo del Procedimiento Trilateral, en cualquier etapa, podrn dictarse MEDIDAS CAUTELARES, de oficio o a peticin de parte,
constrindose a lo dispuesto por el artculo 146, que exige decisin motivada y elementos de juicio suficientes, en previsin de la prdida de eficacia de la decisin final. Bajo responsabilidad de la Administracin, cuidando que Su adopcin no configure perjuicio irreparable del o los administrados (Art. 226).
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La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos. Artculo 222.- Contenido de la reclamacin 222.1 La reclamacin deber contener los requisitos de los escritos previstos en el Artculo 113 de la presente Ley, as como el nombre y la direccin de cada reclamado, los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones u otro tipo de accin afirmativa. 222.2 La reclamacin deber ofrecer las pruebas y acompaar como anexos las pruebas de las que disponga. 222.3 La autoridad podr solicitar aclaracin de la reclamacin de admitirla, cuando existan dudas en la exposicin de los hechos o fundamentos de derechos respectivos.
Artculo 223.- Contestacin de la reclamacin 223.1 El reclamado deber presentar la contestacin de la reclamacin dentro de los quince (15) das posteriores a la notificacin de sta; vencido este plazo, la Administracin declarar en rebelda al reclamado que no le hubiera presentado. La contestacin deber contener los requisitos de los escritos previstos en el Artculo 113 de la presente Ley, as como la absolucin de todos los asuntos controvertidos de hecho y de derecho. Las alegaciones y los hechos relevantes de la reclamacin, salvo que hayan sido especficamente negadas en la contestacin, se tendrn por aceptadas o merituadas como ciertas. 223.2 Las cuestiones se proponen conjunta y nicamente al contestar la reclamacin o la rplica y son resueltas con la resolucin final. 223.3 En el caso de que el reclamado no cumpla con presentar la contestacin dentro del plazo establecido, la administracin podr permitir, si lo considera apropiado y razonable, la entrega de la contestacin luego del vencimiento del plazo. 223.4 Adicionalmente a la contestacin, el reclamado podr presentar una rplica alegando violaciones a la legislacin respectiva, dentro de la competencia del organismo correspondiente de la entidad. La presentacin de rplicas y
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respuestas a aquellas rplicas se rige por las reglas para la presentacin y contestacin de reclamaciones, excluyendo lo referente a los derechos administrativos de trmite. Artculo 224.- Prohibicin de responder a las contestaciones La rplica a las contestaciones de las reclamaciones, no est permitida. Los nuevos problemas incluidos en la contestacin del denunciado sern considerados como materia controvertida. Artculo 225.- Pruebas Sin perjuicio de lo establecido en los Artculos 162 a 180 de la presente Ley, la administracin slo puede prescindir de la actuacin de las pruebas ofrecidas por cualquiera de las partes por acuerdo unnime de stas. Artculo 226.- Medidas cautelares 226.1 En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de parte, podrn dictarse medidas cautelares conforme al Artculo 146. 226.2 Si el obligado a cumplir con una medida cautelar ordenado por la administracin no lo hiciere, se aplicarn las normas sobre ejecucin forzosa prevista en los Artculos 192 al 200 de esta Ley. 226.3 Cabe la apelacin contra la resolucin que dicta una medida cautelar solicitada por alguna de las partes dentro del plazo de tres (3) das contados a partir de la notificacin de la resolucin que dicta la medida. Salvo disposicin legal o decisin de la autoridad en contrario, la apelacin no suspende la ejecucin de la medida cautelar. La apelacin deber elevarse al superior jerrquico en un plazo mximo de (1) da, contado desde la fecha de la concesin del recurso respectivo y ser resuelta en un plazo de cinco (5) das.
2.2.5. IMPUGNACIN
El artculo 227 permite la IMPUGNACION de la resolucin dictada dando por concluido el procedimiento, por la autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica, pero slo mediante el RECURSO DE APELACIN. Si se tratara de la mxima instancia administrativa, proceder el RECURSO DE
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RECONSIDERACON cuyos alcances han sido desarrollados ampliamente en pginas anteriores.
Sern interpuestos estos recursos dentro del plazo de 15 das de efectuada la notificacin del acto impugnado, debiendo el superior jerrquico dentro del plazo similar correr traslado a la otra parte, concedindole el mismo numero de das para la absolucin del recurso.
Absuelto el traslado, o de no producirse ste dentro del plazo conferido, la autoridad en la cual radica la competencia, en un plazo no mayor a diez (10) das podr fijar da y hora para la vista de la causa.
La Resolucin se emitir en el plazo de treinta (30) das siguientes a la fecha en que se realiz la audiencia. En el transcurso de este plazo, incluso, antes de la notificacin de la resolucin, se pueden adoptar acuerdos, pactos o convenios, dentro de los alcances de la legislacin pertinente, que al significar conciliacin o transaccin judicial, podrn poner fin al procedimiento, dejando insubsistente la resolucin que pudiera haberse dictado.
La ley exige aprobacin por parte de la Administracin mediante resolucin: que los acuerdos adoptados consten por escrito, indicndose por lo menos la identificacin de las partes y plazo de vigencia, sin perjuicio de continuar con el procedimiento en el caso de producirse riesgo en los intereses de terceros o existiera un inters general que prevalecer.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos. Artculo 227.- Impugnacin 227.1 Contra la resolucin final recada en un procedimiento trilateral expedida por una autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica, slo procede la interposicin del recurso de apelacin. De no existir superior jerrquico, slo cabe plantear recurso de reconsideracin. 227.2 La apelacin deber ser interpuesta ante el rgano que dict la resolucin apelada dentro de los quince (15) das de producida la notificacin respectiva. El
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expediente respectivo deber elevarse al superior jerrquico en un plazo mximo de dos (2) das contados desde la fecha de la concesin del recurso respectivo. 227.3 Dentro de los quince (15) das de recibido el expediente por el superior jerrquico se correr traslado a la otra parte y se le conceder plazo de quince (15) das para la absolucin de la apelacin. 227.4 Con la absolucin de la otra parte o vencido el plazo a que se refiere el artculo precedente, la autoridad que conoce de la apelacin podr sealar da y hora para la vista de la causa que no podr realizarse en un plazo mayor de diez (10) das contados desde la fecha en que se notifique la absolucin de la apelacin a quien la interponga. 227.5 La administracin deber emitir resolucin dentro de los treinta (30) das siguientes a la fecha de realizacin de la audiencia. Artculo 228.- Conciliacin o transaccin extrajudicial 228.1 En los casos en los que la Ley lo permita y antes de que se notifique la resolucin final, la autoridad podr aprobar acuerdos, pactos, convenios o contratos de los administrados que importen una transaccin extrajudicial o conciliacin, con el alcance, requisitos, efectos y rgimen jurdico especfico que en cada caso prevea la disposicin que lo regule, pudiendo tales actos poner fin al procedimiento administrativo y dejar sin efecto las resoluciones que se hubieren dictado en el procedimiento. El acuerdo podr ser recogido en una resolucin administrativa. 228.2 Los citados instrumentos debern constar por escrito y establecer como contenido mnimo la identificacin de las partes intervinientes y el plazo de vigencia. 228.3 Al aprobar los acuerdos a que se refiere el numeral 228.1, la autoridad podr continuar el procedimiento de oficio si del anlisis de los hechos considera que podra estarse afectando intereses de terceros o la accin suscitada por la iniciacin del procedimiento entraase inters general.
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III.- PREGUNTAS FRECUENTES SOBRE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.-
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3.1.
Quines pueden presentar denuncias respecto de la comisin de
infracciones administrativas ante el Tribunal de CONSUCODE?
Cualquier persona natural o jurdica pude formular denuncias respecto de los proveedores, postores o contratistas que hubiesen incurrido en alguna de las infracciones de aplicacin de sancin establecidas en el Reglamento de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Ntese, sin embargo, la
presentacin de denuncias no convierte al denunciante en parte del procedimiento administrativo, lo que no obsta su derecho de presentar los escritos que considere pertinentes a efectos de sustentar la comisin de la infraccin denunciada. 3.2. En caso de presentar una denuncia respecto de la comisin de una
infraccin, Cmo tomo conocimiento del resultado de la misma?
El Tribunal notificar al denunciante las resoluciones y acuerdos que pongan fin al procedimiento a efectos de que tome conocimiento del resultado de la denuncia presentada. Cabe sealar que los dems actos administrativos que se expidan dentro del procedimiento administrativo sancionador sern notificados exclusivamente al supuesto infractor y a la Entidad.
3.3.
Cundo debe comunicar la Entidad la comisin de infracciones
dentro de los procesos de seleccin que convoca? Las Entidades se encuentran obligadas a poner en conocimiento del Tribunal los hechos que pudieran constituir infraccin administrativa. Es necesario precisar que las solicitudes de aplicacin de sancin remitidas por las Entidades debern cumplir con los requisitos exigidos por el TUPA de CONSUCODE para su presentacin. Los requisitos a cumplir por las solicitudes de aplicacin de sancin ha presentarse son los siguientes: (i) Estar dirigida a la Presidencia del Tribunal por el Titular del Pliego o por la Mxima Autoridad Administrativa de la Entidad, segn sea el caso o a quien ste delegue las facultades de representacin.
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(ii) Sealar nombre completo, RUC, Nmero de fax y correo electrnico de la Entidad. (iii) Sealar domicilio procesal en la ciudad de Lima. (iv) Descripcin clara y precisa de la infraccin imputada. (v) Sealar el nombre, domicilio, RUC y nmero de fax o correo electrnico del supuesto infractor. (Vi) Remitir Informe Tcnico Legal sobre la procedencia de la sancin y la responsabilidad del supuesto infractor. (vii) Remitir los antecedentes administrativos completos, foliados y ordenados cronolgicamente, con copia para la otra parte. 3.4. Qu sucede cuando las Entidades remiten de forma incompleta la
informacin exigida por el TUPA de CONSUCODE como sustento de la solicitud de aplicacin de sancin?
En aquellos casos en los que las Entidades remitan la informacin exigida de manera incompleta, el Tribunal se ver obligado a requerirla para la presentacin de la documentacin faltante hasta en dos oportunidades. Cumplido el plazo otorgado sin que la Entidad presente lo solicitado, el expediente ser remitido a la Sala nica del Tribunal para se pronuncie respecto del inicio del procedimiento administrativo sancionador contra el supuesto infractor. Cabe sealar que el Tribunal, de encontrar mrito suficiente, podr disponer el inicio del procedimiento administrativo correspondiente aun cuando la solicitud de aplicacin de sancin presentada por la Entidad no cumpla con todos los requisitos exigidos por el TUPA de CONSUCODE.
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3.5.
Cules son las consecuencias de la remisin incompleta por parte
de la Entidad de la informacin exigida por el TUPA de CONSUCODE como sustento de la solicitud de aplicacin de sancin?
En caso la Entidad no cumpliera con remitir la informacin faltante a pesar de haber sido requerida previamente para ello, el Tribunal la requerir en una segunda oportunidad, poniendo en conocimiento de su rgano de Control Institucional la reiteracin efectuada. Asimismo, de persistir el incumplimiento de la Entidad, el expediente ser remitido a la Sala nica del Tribunal para se pronuncie respecto del inicio del procedimiento administrativo sancionador contra el supuesto infractor, quedando esta ltima facultada para suspender el procedimiento bajo responsabilidad de la Entidad y con conocimiento de la Contralora General de la Repblica.
3.6.
Cmo
se
computan
los
plazos
dentro
del
procedimiento
administrativo sancionador?
El cmputo de los plazos se inicia a partir del da siguiente de recibida la notificacin del acto administrativo que lo otorga. As, si el Tribunal le concede un plazo de tres das para que remita determinada documentacin, y es notificado de dicho acto un jueves, el plazo a usted otorgado vencer el martes de la semana siguiente. 3.7. En qu momento se inicia el procedimiento administrativo
sancionador?
El procedimiento administrativo sancionador se inicia cuando la Entidad remite la totalidad de la documentacin e informacin exigida por el TUPA de CONSUCODE o cuando la Sala nica del Tribunal emite un Acuerdo que as lo disponga. Una vez iniciado el procedimiento, el Tribunal comunicar al supuesto infractor de la denuncia efectuada en su contra a efectos de que presente los descargos respectivos.
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3.8.
Qu hacer en caso se inicie un procedimiento administrativo
sancionador en mi contra?
El Tribunal, una vez iniciado el procedimiento administrativo sancionador, concede un plazo de diez das al supuesto infractor a fin de que ste presente sus descargos. En este sentido, debe entenderse por descargos al documento mediante el cual el supuesto infractor expone en forma clara y ordenada sus argumentos en aras de acreditar su ausencia de responsabilidad en la infraccin imputada. La presentacin de dicho escrito requiere cumplir con los requisitos establecidos en el TUPA de CONSUCODE, bajo responsabilidad de resolver el procedimiento con la documentacin obrante en el expediente. Los requisitos exigidos por el TUPA de CONSUCODE para la presentacin de descargos son los siguientes: (i) Sealar nombre completo, nmero de inscripcin en el Registro Nacional de Proveedores, RUC, nmero de fax y correo electrnico propio. (ii) Fijar domicilio procesal en la ciudad de Lima. (iii) En caso de ser persona jurdica deber consignar, adicionalmente, los datos generales del representante, adjuntando copia de su documento nacional de identidad y del poder bajo la cual ejerce representacin. (iv) En caso de haberse presentado en consorcio, el escrito deber ser firmado por los representantes de cada una de las partes consorciadas, adjuntando a la promesa de consorcio, los poderes de los representantes de cada una de las partes consorciadas. (v) Fundamentos claros y precisos de sus descargos. (vi) Firma de abogado colegiado, con indicacin del nombre y nmero de registro. (vii) Pago de la tasa correspondiente. (viii) Copia del escrito y de los anexos para la otra parte. Una vez remitidos los descargos o vencido el plazo concedido por el Tribunal para la presentacin de los mismos, el expediente ser remitido a la Sala nica del Tribunal para que resuelva. 3.9. Con cunto tiempo cuenta el Tribunal para resolver un procedimiento administrativo sancionador?
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No existe un plazo preestablecido dentro del cual el Tribunal deba resolver los procedimientos administrativos sancionadores. En este sentido, la Sala nica del Tribunal emitir pronunciamiento respecto de determinado procedimiento una vez que cuente con los elementos de juicio suficientes para determinar si el supuesto infractor incurri o no en la infraccin imputada. Sin perjuicio de lo expuesto, cabe sealar que, en todos los casos, el Tribunal deber resolver dentro de los tres aos siguientes de cometida la infraccin imputada, pues de lo contrario operar la prescripcin de la misma. 3.10. Quines pueden solicitar el uso de la palabra dentro de un procedimiento administrativo sancionador?
El uso de la palabra es un derecho otorgado exclusivamente a las partes de los procedimientos administrativos. Consecuentemente, solo ellas pueden solicitar se convoque Audiencia Pblica a efectos de exponer oralmente sus argumentos. El Tribunal, de considerarlo necesario, podr convocar Audiencias Pblicas de oficio. Tngase en cuenta que tanto el supuesto infractor como la Entidad podrn designar hasta a dos representantes para que realicen el informe de hecho, tcnico y/o legal correspondiente por un tiempo mximo de diez minutos.
3.11. Quines pueden dar lectura a un expediente administrativo de aplicacin de sancin?
Los expedientes de aplicacin de sancin tienen carcter reservado hasta transcurridos seis meses de su resolucin. Consecuentemente, hasta el trmino de dicho periodo slo las partes tienen derecho a acceder a la lectura del expediente, para ello, deber autorizar a la persona o personas que vayan a revisar el expediente. Una vez autorizado, el representante designado podr dar lectura al expediente cuantas veces lo considere necesario. 3.12. Quines pueden solicitar copias de lo actuado en un expediente administrativo de aplicacin de sancin?
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En principio, slo las partes del procedimiento administrativo pueden solicitar copia de los documentos obrantes en el expediente. Sin embargo, transcurridos seis meses desde la resolucin del expediente administrativo, cualquier persona podr solicitar copias del mismo. Para ello, deber presentarse un escrito detallando el nmero de los folios cuya copia se solicita y adjuntando el comprobante de pago de la tasa correspondiente.
3.13. Qu sanciones puede imponer el tribunal en caso determine la comisin de infraccin?
El Tribunal impondr la sancin administrativa de inhabilitacin temporal o definitiva en el derecho del infractor a participar en procesos de seleccin y contratar con el Estado. El periodo de dicha inhabilitacin depender de la naturaleza de la infraccin cometida as como de la concurrencia de criterios de gradualidad (intencionalidad del infractor, dao causado, reiteracin,
reconocimiento de la infraccin antes de que sea detectada, circunstancias de tiempo, lugar y modo, condiciones del infractor y conducta procesal del infractor). Es necesario recalcar que en aquellos casos en los cuales el infractor cuente con dos o ms sanciones de inhabilitacin cuya sumatoria sea mayor a veinticuatro meses en un periodo de tres aos, el Tribunal dispondr la inhabilitacin definitiva de dicho infractor. 3.14. Cundo entran en vigencia las sanciones impuestas por el Tribunal? Las sanciones impuestas por el Tribunal son efectivas a partir del cuarto da hbil siguiente de notificada la resolucin al infractor o de publicada en el Diario Oficial El Peruano, de desconocerse su domicilio. De esta forma, si usted es notificada un viernes con la resolucin, la sancin entrar en vigencia a partir del jueves de la semana siguiente. 3.15. Qu recursos pueden interponerse contra las resoluciones emitidas por el Tribunal?
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Las resoluciones emitidas por el Tribunal agotan la va administrativa por lo que pueden ser impugnadas directamente en un proceso judicial a travs de una accin contencioso administrativa. Sin embargo, los infractores tambin pueden interponer recurso de reconsideracin contra lo dispuesto por el Tribunal dentro de los tres das siguientes de notificada la resolucin que lo sanciona. De optarse por la interposicin del citado recurso deber presentarse un escrito que cumpla los siguientes requisitos: (i) Sealar nombre completo, nmero de inscripcin en el Registro Nacional de Proveedores y RUC del impugnante. En caso de actuacin mediante representante, no acreditado en el procedimiento, se acompaar, adems, la documentacin que acredite tal representacin. (ii) Sealar domicilio procesal en la ciudad de Lima y correo electrnico propio. (iii) Determinacin clara y concreta de la pretensin con la debida fundamentacin legal, indicando el acto o resolucin materia de impugnacin. (iv) Firma del impugnante o de su representante. En el caso de Consorcios, debern firmar su o sus apoderados o representantes comunes designados. (v) Firma de abogado colegiado con indicacin de su nombre, y nmero de registro. (vi) Adjuntar copia simple del escrito completo y sus recaudos para la otra parte.
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CONCLUSIONES
1.- El procedimiento administrativo sancionador regula el ejercicio de los poderes disciplinarios de la administracin respecto a sus ajustes se contempla como un procedimiento especial, acarrea una sancin que podra ser impuesta por los administrados.
2.- Del ius puniendi del Estado, deriva la potestad sancionadora de la Administracin, la cual debe estar autorizada por el Ordenamiento Jurdico. Garantizar un procedimiento acorde con los principios y disposiciones normativas existentes, debe ser un objetivo bsico dentro de las polticas de toda institucin, en especial cuando de materia sancionadora se trata, toda vez que en presencia de esta pueden resultar lesionados derechos subjetivos de una persona.
3.- Los principios incluidos dentro del Debido Proceso no constituyen una lista taxativa, sino que a estos pueden incorporarse algunos otros principios que favorezcan el desarrollo de un procedimiento administrativo sancionador, con absoluto respeto de los derechos del investigado.
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4.- Para que dicho precepto logre materializarse, es fundamental fortalecer la visin garantista que debe orientar todo procedimiento administrativo sancionador, de forma tal que se respete la esfera jurdica del sujeto a quien se le atribuye la comisin de alguna falta. 5.El procedimiento administrativo trilateral es de vital importancia para la
solucin de controversias en sede administrativa. La especialidad de este tipo de procedimiento no se encuentra slo en su ubicacin sistemtica en la LPAG (como una categora distinta al procedimiento comn), sino en su fuerza expansiva a otro tipo de procedimientos. 6.La existencia de este tipo de procedimiento no es una creacin heroica
de la LPAG, sino que se sustenta en las experiencias previas de la regulacin normativa de los diversos procedimientos administrativos especiales, tales como los seguidos ante las diversas Oficinas y Comisiones del INDECOPI y ante los Organismos Reguladores de servicios pblicos. 7.- Finalmente, es de suma importancia dejar claro que, dentro de un procedimiento de esta naturaleza la persona investigada deber siempre ser considerada como un sujeto de Derecho y no como un mero objeto del poder dado a la Administracin para sancionar.
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RECOMENDACIONES
1.-
Las autoridades encargadas de resolver este tipo de procedimientos,
deben ser lo suficientemente cautelosas, para aplicar en su exacta dimensin el principio de verdad material que informa a todo tipo de procedimiento administrativo, a fin de que no se termine distorsionando el verdadero sentido de las pruebas en el procedimiento. En consecuencia, la autoridad decisoria de este tipo de procedimientos, no deber sustituir el deber probatorio de las partes.
2.
Recomendamos que no debe confundirse el procedimiento trilateral con
aquellos procedimientos en los que participan pluralidad de administrados o agentes ni tampoco con los procesos arbitrales que se regulan por su normativa especial.
3.
Es absolutamente imprescindible que se tome en consideracin el
carcter preferente del sistema de fuentes plasmado en el Artculo V del Ttulo Preliminar de la LPAG, y que de una u otra forma, implican la aplicacin del bloque de normatividad administrativa sobre los preceptos del derecho procesal civil.
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BIBLIOGRAFA
ARNESTO MOYA, Alonso y FALLAS CUBERO, Susana. Tesis para optar por el grado de licenciatura en Derecho: Los principios del Derecho Administrativo Sancionador en Costa Rica. Facultad de Derecho. Universidad de Costa Rica. San Jos. 1998. CARRETERO PEREZ, Adolfo y CARRETERO SANCHEZ, Adolfo . Derecho Administrativo Sancionador. Segunda Edicin. Madrid, Espaa: Editoriales de Derecho Reunidas. 1995. DROMI, Jos. Instituciones del Derecho Administrativo. Buenos Aires, Argentina: Editorial Astrea. 1983. ESCOLA, Hctor. Compendio de Derecho Administrativo. Buenos Aires, Argentina: Editorial Desalma. Tomo I. 1984. GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNANDEZ, Toms- Ramn. Curso de Derecho Administrativo II. Madrid, Espaa: Editorial Civitas S.A., 1977. GONZALEZ CAMACHO, Oscar Eduardo. La Justicia Administrativa. Tomo I. Primera Edicin. San Jos, Costa Rica: Editorial Investigaciones Jurdicas S.A. 2001. MILANO SANCHEZ, Aldo. Ensayos de Derecho Procesal Administrativo. Primera Edicin. San Jos. CR.: Editorial Universidad de San Jos. 1997. NIETO GARCA, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Segunda Edicin ampliada. Madrid, Espaa: Editorial TECNOS S.A. 1994.
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REVISTAS Revista IVSTITIA. Ao 13. No. 151-152. San Jos, Costa Rica. 1999. Pg. 2021 SITIOS WEB CONSULTADOS www.ccss.sa.cr www.poder-judicial.go.cr
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ANEXOS
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Relacin con el Derecho Penal,

dl que modifica la LPA sobre el PAS

El PROCEDIMIENTO TRILATERAL. Contiene; Procedimiento Trilateral aspectos

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PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ADMINISTRATIVO Y PROCEDIMIENTO TRILATERAL

CONCLUSIONES RECOMENDACIONES BIBLIOGRAFA ANEXOS 7

Pg.56 Pg.58 Pg.59 Pg.61

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I.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

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RELACIN CON EL DERECHO PENAL.-

Se distingue tres grandes corrientes doctrinarias:

Un sector entiende que existe una ANTINOMIA entre el Derecho Penal y

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Finalmente, se dice que ambos derechos SON AUTONOMOS, aunque

Es un proceso que se encuentra sujeto a un determinado tiempo que no

exceder de treinta (30) das hbiles improrrogables.

investigacin, examinar las pruebas que se presenten.

Terminado este perodo probatorio o recoleccin de cualquier prueba

elevar un informe al titular de la entidad, concluyendo por la existencia de la

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Es prerrogativa del titular de la entidad determinar el tipo de sancin.

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1.5.6. Principio de debido proceso

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-El derecho de audiencia:

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-El derecho de defensa en s:

-Principio de "in dubio pro homine"

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Los derechos al procedimiento:

Entre estos principios se encuentran:

-Libertad de acceso al expediente:

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1.5.7. Principio de non bis in dem

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(12) Voto No. 2007-98

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FASES DEL PROCEDIMIENTO.-

El procedimiento prev dos fases:

La instructora: La administracin da audiencia a la persona interesada

sobreseyendo y archivando el expediente. 1.7. DESCARGO.-

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PRESUNCIN DE LICITUD O DE INOCENCIA.-

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1.11. PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR INTEGRACIN CON LA LEY 27444.-

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