Uniunea

Capitolul 2
Procesul bugetar la nivelul Uniunii Europene
Procedura bugetar anual a fost instituit prin Tratatul CEE din 1958 i a suferit cteva modificri importante de-a lungul anilor. n afara Tratatelor, i acordurile inter instituionale, precum cel din 17 mai 2006 privind disciplina bugetar, completeaz procedura anual. Unul din paii nainte fcui prin acest Acord l reprezint generalizarea concertrii bugetare ntre Parlament, Consiliu i Comisie. Aceast concertare vizeaz s identifice i s remedieze pe ct posibil, punctele litigioase ale procedurii bugetare, n cadrul unor negocieri organizate n marginea lecturilor succesive realizate de Consiliul de Minitri i Parlamentul European. 2.1. Principiile bugetare comunitare Bugetul general comunitar este construit pornind de la marile principii ? ugetare clasice. Este vorba de principiul unitii, universalitii, anualitii, echilibrului, al specializrii bugetare. Aceste principii nscrise n Tratatul CE i dezvoltate n Regulamentul Financiar (CE, Euratom) nr. 1065/2002 al Consiliului European cunosc numeroase derogri sau suplimentri, datorate necesitii unei gestiuni bugetare suple i modeme, dar i pentru c Uniunea European s-a constituit prin etape succesive. 2.1.1. Principiul de unitate i adevr bugetar Conform acestui principiu, ansamblul veniturilor i cheltuielilor Comunitilor Europene trebuie s se regseasc ntr-un singur document bugetar, pentru a asigura astfel un control eficient al modului de utilizare a resurselor comunitare (Gabriela Drgan, Uniunea European ntre federalism i interguvernamentalism. Politici comune ale UE, 2005). Acest principiu condiioneaz globalizarea deciziei bugetare al crei sens ar fi alterat dac ea ar fi fragmentat n mai multe voturi i proceduri distincte. Sistemul financiar comunitar a cunoscut o micare de unificare instrumentelor bugetare. Dac, la nceput, cele trei Comuniti (CEC' EURATOM, CEE) dispuneau de propriile bugete, dup tratatul de fuziune d 1965, numai dou instrumente bugetare au continuat s existe, bugetul genei comunitar i bugetul operaional CECO. Pn la expirarea tratatului CECO d 23 iulie 2002, cheltuielile operaionale legate de cercetarea n sectorul minier metalurgic, ca i cele de reconversie social pentru persoanele care lucreaz aceste domenii fceau obiectul unui buget specific, n ntregime finanat pi cotizaii prelevate asupra industriilor respective (pn n 1998) i pi produsele financiare generate de acumularea activelor. Veniturile i cheltuiel bugetului CECO sunt transferate Comunitii ncepnd cu 24 iulie 20C ncasrile provenind din gestiunea patrimoniului CECO vor reprezenta venii la bugetul general comunitar, care vor finana exclusiv cercetrile n domen crbunelui i oelului.
38
Bugetul Uniunii Europene i fondurile comunitare
Fondul European de Dezvoltare (FED), instrument financiar cooperrii Comunitii cu rile din Africa, Caraibe i Pacific (ACP), fs obiectul unei reglementri financiare specifice, cheltuielile i veniturile s; fiind executate n afara bugetului general comunitar. Aceast situaie detenni sustragerea de la aprobarea parlamentar a unui volum considerabil cheltuieli, n condiiile n care resursele cumulate ale celui de-al optulea, noulea, al zecelea FED totalizau, la 31.12.2008, 48.677,73 milioane euro. duneaz, de altfel, i coerenei aciunii exterioare a Comunitii, ca i echiti finanrii Uniunii Europene, n msura n care contribuiile vrsate pentru FI nu iau n considerare capacitile contributive ale statelor membre. Chiar i n prezent, anumite elemente financiare ale Comunitii disp de un regim particular: politica extern i de securitate comun, justiia afacerile interne. Tratatul Uniunii Europene prevede posibilitatea unei finan extrabugetare pentru cheltuielile operaionale angajate n cadrul politi externe i de securitate comun, justiiei i afacerilor interne. Astl cheltuielile aferente operaiilor avnd implicaii militare nu sunt n sare bugetului Uniunii Europene, pe cnd cheltuielile operaionale nemilit (finanarea unei misiuni speciale n Uniunea European, de exemplu) cheltuielile administrative sunt n sarcina sa, n afara cazului cnd exiti decizie contrar luat n acest sens de Consiliu cu unanimitate de voturi, ceea ce privete Justiia i Afacerile Interne, este prevzut o finan extrabugetar pe baza unei cote din PNB-ul Uniunii Europene, reinut pen acoperirea cheltuielilor EUROPOL ce organizeaz cooperarea poliieneasc ceea ce privete lupta contra crimei organizate. Sistemul de inform SCHENGEN, care cuprinde toate datele personale colectate n cad controlului de frontier, este n schimb finanat prin bugetul comunitar (Marc Lechantre & David Schajer, 2003). O alt derogare de la principiul unitii ine de faptul c Uniunea European a dezvoltat mai multe instrumente ce-i permit accesul pe pieele de capital pentru a finana diferite categorii de credite. Aceste operaii nu sunt nscrise n bugetul general comunitar. In cazul n care statul mprumutat se afl in incapacitate de plat, rambursarea fondurilor va cdea n sarcina bugetului general comunitar. Uniunea European garanteaz, de altfel, anumite mprumuturi acordate de Banca European de Investiii. Aceast garanie ia forma unui vrsmnt al Comunitii Europene de 9% din valoarea operaiilor principale la un fond de garanie. Fondul de garanie constituie o metod eficace de prevenire a unui oc bugetar. In acelai timp, sunt admise derogri pentru ageniile specializate ale Comunitii, care dispun de bugete proprii autonome, aceasta neconstituind totui o nclcare a principiului de unitate, n msura n care majoritatea resurselor lor provin din subvenii vrsate de Comunitate i nscrise n bugetul general comunitar. 2.1.2. Principiul universalitii bugetului Conform Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1065/2002 al Consiliului European, principiul universalitii bugetului general comunitar semnific faptul c ansamblul ncasrilor bugetului acoper ansamblul cheltuielilor i el vizeaz asigurarea echitii i transparenei alegerilor bugetare prin regulile de non-contractare a veniturilor i neafectare a cheltuielilor. Regula de neafectare dispune c ansamblul cheltuielilor bugetului general comunitar trebuie s fie finanate de ctre ansamblul veniturilor, oricare ar fi natura lor i statul membru care le vars. n cadrul Uniunii Europene, aceast regul are un caracter particular, numeroase state membre ncercnd s compare cheltuielile de care
Capitolul 2
39
beneficiaz din partea Comunitii cu contribuiile pe care le vars la bugetul Uniunii Europene. Reafirmarea acestei reguli de neafectare apare ca un corolar al solidaritii financiare dintre statele membre (Marc Lechantre & David Schajer, 2003). Regula non-contractrii presupune ca veniturile nscrise n buget s apar n suma lor total, necorectat cu cheltuielile ocazionate de realizarea lor, iar cheltuielile la fel, far a se diminua volumul lor cu veniturile ncasate de instituia ce presteaz serviciul. Astfel, indemnizaiile pentru tratamente primite de funcionarii europeni sunt nscrise n bugetul general comunitar la valoarea lor brut, iar contribuiile lor la sistemele de protecie social sunt nscrise la venituri. Sunt admise numai excepii de ordin tehnic care s vizeze uura procedurii. Mai multe derogri de principiul universalitii bugetare au fost tot autorizate prin Regulamentul financiar, mai ales atunci cnd contribuia ui stat ter este legat de afectarea unui obiect precis de cheltuial. Contribi: rilor din cadrul Asociaiei Europene a Liberului Schimb sau a ri candidate la adeziune la anumite programe ale Comunitii constituie cele r importante abateri de la principiul universalitii bugetului. Contribui acestor ri sunt calculate prin aplicarea unui factor de proporionalita (raportul dintre PIB-ul statelor membre ale Uniunii Europene i cel al ri membre AELS), att ele, ct i cheltuielile pe care le finaneaz nefiind incli n bugetul general comunitar i apar doar pentru informare. La aceste derogri clasice se adaug o excepie important n cad Politicii Agricole Comune: anumite resurse percepute (mai ales sum recuperate cnd ajutoarele au fost vrsate neregulamentar) sunt nscrise s form de cheltuieli negative"', prin deducerea din ele a altor cheltuieli agricc Ele permit deci bugetului general comunitar de a crete resursele destin agriculturii. Regulamentul financiar reformat prevede transformarea aces cheltuieli negative n resurse afectate cheltuielilor totale ale Corn unit; ncepnd cu 1 ianuarie 2007. 2.1.3. Principiul anualitii bugetului Conform acestui principiu, care permite controlul executivu (Comisia) de ctre autoritatea bugetar (Parlamentul i Consiliul) i facilitea comparaia unui exerciiu financiar cu altul, cheltuielile i venitul" Comunitii sunt prevzute i executarea lor este autorizat (articolul 271 Tratatului Comunitii Europene) pe durata unui exerciiu bugetar care coinci cu anul calendaristic. Astfel, nu pot fi ataate unui exerciiu dect pl efectuate i veniturile ncasate ntre 1 ianuarie i 31 decembrie, confo: sistemului de gestiune. Fr a repune n discuie acest principiu, a fost necesar s se in cc de faptul c o mare parte a aciunilor finanate prin bugetul general comuni i hotrte n cursul unui an calendaristic dat se ntind pe mai multe exerci (de exemplu, proiectele n infrastructuri grele cofinanate de Uniun European n cadrul politicii regionale). Pentru a mpca necesitatea ur contabilizri anuale i caracterul plurianual al unor operaii (n special, ac ii structurale, politici interne i aciuni exterioare), bugetul general comunii clasific creditele bugetare n nedisociate i disociate, acestea din urm fiind rndul lor att credite de angajament, ct i credite de pli. Creditele de angajament acoper, n timpul exerciiului financiar n curs, costul total al obligaiilor juridice contractate de ctre Uniunea European ide exemplu, decizia de cofinanare a unui proiect) pentru aciuni a cror realizare se ntinde pe o perioad mai mare de un exerciiu.
40
Creditele de pli acoper, pn la concurena nivelului nscris n buget, cheltuielile care rezult din execuia angajamentelor contractate n cursul exerciiului financiar curent sau al unui exerciiu anterior. Ele fac biectul unei autorizri bugetare anuale. Aprobarea i executarea creditelor disociate se fac diferit. Parlamentul European este, de obicei, mai sensibil la evoluia creditelor de angajament, n :imp ce Consiliul European, i n mod deosebit, statele contribuitoare nete" se rreocup mai mult de evoluia creditelor de pli, care determin contribuia lor la bugetul general comunitar. Creditele disociate reprezint puin mai mult de umtate din bugetul total al Uniunii Europene. In schimb, creditele nedisociate corespund unei cheltuieli hotrte i realizate n cursul unui singur an i n acelai exerciiu bugetar. Pentru aceste .heltuieli (cele ale politicii agricole comune i cheltuielile administrative), .xist egalitate ntre creditele de pli i creditele de angajament (Marc Lechantre & David Schajer, 2003). Diferena ntre creditele de angajament i cele de pli este msurat prin aanumitele angajamente restante de lichidat. Ele reprezint decalajul de mp ntre momentul n care angajamentele sunt contractate i momentul n .are plile corespunztoare sunt lichidate. Chestiunea nivelului optimal al .angajamentelor restante de lichidat" constituie unul din merele discordiei "adiionale ntre cele dou ramuri ale autoritii bugetare. ntrzierile . nstatate n executarea cadrului financiar multianual 2000/2006 pentru ": ridurile structurale au dat o actualitate cu totul deosebit acestei chestiuni, ntrzierile respective concretizndu-se ntr-o cretere a angajamentelor restante de lichidat. Principiul anualitii este, n general, respectat. Cu toate acestea, : egulamentul financiar al Uniunii Europene prevede o serie de excepii, sau - ustri tehnice, mai degrab, pentru a asigura o gestionare mai flexibil a r -getului general comunitar. Sistemul reportrilor de credite constituie o derogare de la principiul inualitii bugetului. Pentru creditele disociate, creditele neutilizate la finele : erciiului bugetar sunt, ca regul general, anulate. Cu titlu excepional, ele pot fi i reportate. Pentru creditele nedisociate, exist un drept de report n : erciiul urmtor al creditelor care corespunde plilor restante datorate -rrgajamentelor contractate la ncheierea exerciiului. n ceea ce privete -.asrile, toate eventualele excedente sunt reportate n exerciiul urmtor. Numai ncasrile intervenite ntre 1 ianuarie i 31 decembrie sunt avute vedere, n cazul unei aplicri stricte a acestui principiu. Reportrile de credi sunt posibile n condiii strict definite prin articolul 9 al Regulamentul financiar. Prin articolul 5 al Regulamentului financiar este prevzut o perioa* complementar de 15 zile dup sfritul anului calendaristic, n cursul creia pot efectua pli, cu condiia s fi fost vizate i ordonanate nainte de ; decembrie. O alt abatere de la principiul anualitii bugetare o constituie existen aanumitelor perioade adiionale" pentru creditele de angajament n ava aferente Fondului European de Garantare Agricol. Astfel, din cauza timpul necesar pentru procesarea informaiilor furnizate de statele membre, nscrier cheltuielilor FEAGA n conturi poate fi prelungit cu o lun n anul n +1. D 15 noiembrie a fiecrui an, cheltuielile administrative curente i cheltuielile < gestionare curente aferente FEAGA pot fi angajate n avans din credite prevzute pentru urmtorul an (articolele 178 i 150 din Regulament financiar). Aceste angajamente n avans nu pot, totui, s depeasc un sf< (pentru cheltuielile administrative) i trei sferturi (pentru
Capitolul 2
41
cheltuielile gestionare FEAGA) din valoarea creditelor aprobate de ctre autoritat bugetar pentru linia bugetar corespunztoare pentru actualul an financiar. Existenta unei programri plurianuale formalizate printr-un aco interinstituional constituie o alt derogare de la principiul anualitii bugetuli n msura n care ea constrnge foarte mult decizia bugetar anual, deoare cadrul financiar multianual stabilete plafoane de cheltuieli pentru fiecare an perioadei acoperite. Totui, perspectivele financiare adoptate prin acordur interinstituionale nu pot fi asimilate cu un buget plurianual, pentru c rm indispensabile, att procedurile bugetare anuale prin care s se stabileas nivelul efectiv al cheltuielilor n cadrul unor plafoane, ct i, mai alt repartizarea acestor cheltuieli ntre diferite linii bugetare. Din acest punct vedere, nomenclatura bugetar garanteaz o analiz transparent i precis totalitii aciunilor comunitare care concur la realizarea prioritilor politi reflectate de perspectivele financiare. 2.1.4. Principiul echilibrului bugetar Conform tratatelor, bugetul Uniunii Europene comport acelai nivel ncasrilor i cheltuielilor. Comunitatea nu este autorizat s recurg mprumuturi pentru a-i acoperi cheltuielile, spre deosebire de statele membri Statele membre au refuzat ntotdeauna s autorizeze recurgerea mprumuturi, n pofida presiunilor exercitate de-a lungul timpului. Insti mentele de contractareacordare de mprumuturi n vigoare in UE au n veder activitile Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului; sigurana nuclear n ri tere; asistena macroeconomic pe termen mediu pentru tere ri. UE garanteaz o parte din mprumuturile acordate de Banca European pentru Investiii n afara UE din resursele proprii. Dac beneficiarul unui mprumut acordat sau garantat de UE este n imposibilitatea de a-1 plti, atunci plata creditorilor este finanat din bugetul comunitar. Fondul de garantare este intermediarul care preia ocul plii, protejnd astfel bugetul general comunitar. In situaia n care resursele Fondului de Garantare a mprumuturilor sunt insuficiente, atunci, pentru acoperirea datoriei, se recurge la sume provenind din bugetul comunitar. n momentul n care bugetul general comunitar a fost aprobat, exis un echilibru perfect ntre venituri i cheltuieli. Totui, prin definiie, bugetul reprezint o previziune, att n ceea ce privete cheltuielile, ct i veniturile. Prin urmare, nu este imposibil ca pe perioada execuiei bugetare s apar diferene ntre venituri i cheltuieli. Dou situaii sunt posibile: nregistrarea unui sold1 pozitiv, deci a unui excedent. Aceasta este cea mai frecvent situaie, excedentul fiind reportat n anul urmtor; nregistrarea unui sold negativ, deci a unui deficit. Situaie mai degrab excepional, care va antrena nscrierea unei noi cheltuieli n bugetul urmtor. Obinerea unui surplus va fi nregistrat ca venit n anul urmtor, iar cheltuielile neprevzute, aprute pe parcursul unui an, vor fi finanate printr-un buget rectificativ care va realoca creditele n bugetul adoptat sau va strnge resurse adiionale (Daniela-Lidia Roman, 2006). n executarea bugetului comunitar, pot aprea ecarturi. adesea importante, fa de prevederile bugetare:
42
n ceea ce privete veniturile, n sus sau n jos, de exemplu cnd suma drepturilor de vam percepute de state i vrsate n bugetul comunitar se ndeprteaz de nivelul previzionat, datorit unei conjuncturi economice schimbtoare; n ceea ce privete cheltuielile, obligatoriu n jos, creditele aprobate reprezentnd o limit maxim care nu poate fi depit, putndu-se nregistra, n schimb, o subutilizare a lor, n special atunci cnd conjunctura agricol este mai favorabil dect cea prevzut sau cnd proiectele cofmanate de Uniunea European n cadrul politicii regionale se deruleaz cu ntrziere.
Soldul reprezint diferena ntre ansamblul veniturilor realizate pe parcursul respectivului exerciiu i nivelul plilor efectuate sub form de credite acordate n acel exerciiu, la care se adaug nivelul creditelor reportate n acelai exerciiu.
Situaia obinuit este cea a nregistrrii de excedente. n perio; 1996-2006, bugetul comunitar a avut n medie un sold excedentar de miliarde euro, datorit, n proporie de 95%, subexecutrii creditelor de pli primvara anului urmtor, soldul excedentar definitiv al exerciiului preced este reportat n veniturile exerciiului n curs, printr-un buget rectifici suplimentar, permind diminuarea contribuiilor statelor membre. Dac sol constatat la finele exerciiului este negativ, el trebuie, teoretic, reportat exerciiul bugetar urmtor, ceea ce presupune o prevedere a veniturilor foi prost fcut i o utilizare cvasiintegral a cheltuielilor, acesta fiind un caz rai Din tabelul 5 se observ tendina descresctoare constant excedentului bugetar anual de la suma record de 15,4 miliarde euro nregisti n 2001, ceea ce reflect eforturile Comisiei Europene de a limita pl efectuate de ctre statele membre la bugetul comunitar la doar ceea reprezint strictul necesar. Acest lucru este i consecina reformelor domeniul gestiunii bugetare din ultimii ani. Ta beli Evoluia soldului bugetului comunitar n perioada 1978-2008, n milioane euro i n procente
Exerciiu financiar Soldul bugetului comunitar Exerciiu financiar Soldul bugetului comunitar 1978 1980 1983 1984 1985 1988 1989 1980 1985 1988 1989 1994 1
+41,6 (0,2%) 1996 +4384 (5,3%)
+246,1 (1,3%) 1997 +960 (1,1%)
+307,1 (1,2%) 1998 +3022,2 (3,6%)
-827,3 (3,2%) 1999 +3209,1 (3,7%)
+53,9 (0,2%)1161,6 (2,5%) 2000 +11612,7 (12,3%) 2001 +15375 (15,8%)
+4464,2 (9,6%) 2002 +7676,8 (7,8%)
246,1 (1,3%) 2003 +5693 (5,8%)
-53,9 (0,2%) 2004 +3262,7 (3,1%)
1161,6 (2,5%) 2005 +2502 (2,3%)
+4464,2 +6540,5 (9,6%) (8,71%) 2006 2007
+S2 (11 2C +50 (4,1
+1848 +3609,7 (1,7%) (3,07%)
Sursa: date prelucrate de autoare dup Rapoartele Anuale ale Curii de Conturi Europene.
Ca urmare a existenei soldurilor excedentare, exist un mecanism c const n finanarea noilor cheltuieli prin anticiparea de economii ce se realiza n cursul unui exerciiu financiar, fr ca acele categorii generatoare cheltuieli s poat fi identificate n momentul votrii bugetului gen< comunitar. Aceast aa-numit rezerv negativ'": o valoare negativ care < nscris n buget i care trebuie s dispar pe parcursul exerciiului bugetar viramente provenind din capitolele excedentare. Tendina cresctoare a soldurilor excedentare n perioada anilor 19 2001 a provocat reacii aprinse ale Parlamentului European, care vedea aii subutilizare a resurselor puse la dispoziia bugetului comunitar, precun nepunerea n aplicare a prioritilor politice. Aceast tendin a determ: presiunea crescnd a Parlamentului asupra Comisiei, printr-un con permanent asupra executrii bugetului, cu scopul de a
Capitolul 2
43
obine o utilizare mai complet a creditelor deschise. Motivele acestei subutilizri cresctoare a resurselor sunt independente de voina Comisiei: variaii ale conjuncturii agricole, ntrzieri n proiectele conduse de autoritile naionale sau locale, precum i tendina autoritii bugetare de a aproba anumite aciuni de importan medie din motive de afiaj politic, fr a ine cont de nevoile efective. Aceast tendin a determinat Parlamentul European s propun ca, -reditele neutilizate s nu duc la diminuarea contribuiilor statelor membre n exerciiul bugetar urmtor, ci s permit finanarea noilor cheltuieli. Aceast propunere ridic dou probleme principale: pe de o parte, problema nu este nivelul contribuiilor statelor membre la bugetul general comunitar, ci ceea ce se face cu ele; pe de alt parte, o mare parte a acestei subutilizri a resurselor ezult din ntrzieri n punerea n aplicare a proiectelor. Aceast propunere, .are nu va putea fi aprobat dect n unanimitate, nu are nicio ans (Marc Lechantre & David Schajer, 2003). 2.1.5. Principiul specializrii bugetare Conform acestei reguli, fiecare credit trebuie s aib o destinaie determinat i trebuie afectat unui scop precis, astfel nct s fie evitate orice tel de confuzii ntre diferitele credite n momentul autorizrii i executrii - icio ncasare i nicio cheltuial nu poate fi afectat altfel dect prin raportarea un articol al bugetului). Aceeai regul este valabil i pentru ncasri, care :ebuie precis identificate. Bugetul Uniunii Europene este structurat pe seciuni, :luri, capitole, articole i poziii. Adevratul sediu al specializrii este .^pitolul, acesta fiind cel care indic competena autoritii bugetare. Conform ..estui principiu, Comisia European nu poate cheltui mai mult dect suma nscris la fiecare capitol. Principiul specializrii bugetare presupune existena unei nomenclaturi -_getare care s acopere ansamblul veniturilor i cheltuielilor Comunitii, ncadrare clar a posibilitilor de micare ntre capitole i o strict limitare a cazurilor n care creditele pot fi aprobate far destinaie bine 7~ecizat. Acest principiu determin att o structur orizontal, ct i una erical a bugetului UE. Potrivit structurii orizontale a bugetului general comunitar, acesta . -rrinde o situaie general a veniturilor Uniunii Europene, seciuni care ---oeaz veniturile i cheltuielile fiecrei instituii sau organism creat prin tratat: Parlamentul (seciunea I), Comisia (seciunea a III-a), Consiliul seciunea a Il-a), Curtea de Justiie (seciunea a IV-a), Curtea de Conturi (seciunea a V-a), Comitetul Economic i Social (seciunea a Vl-a), Comitet Regiunilor (seciunea a VH-a), Mediatorul (seciunea a VUI-a) i Autoritat european pentru protecia datelor (seciunea a IX-a). Aceste seciuni sunt < dimensiuni foarte diferite. Seciunea a 111-a (Comisia), reprezenti aproximativ 95% din cheltuielile Uniunii Europene, se compune din titluri corespunztoare politicilor comune ale UE, fiecare titlu fiind mprit capitole. n sfrit, situaiile anex vin s completeze aceste documen bugetare. Este vorba, n special, de Oficiul de Publicaii, care face parte d Comisia European, dar a crui activitate, parial comercial, necesit prezentare separat. Conform nomenclaturii verticale a bugetului general comunitar, cadrul fiecrei seciuni creditele sunt repartizate pe titluri, n cadrul fiecr titlu pe capitole, apoi pe articole i, n final, pe poziii. Nivelul de specializa reinut la aprobarea
44
bugetului este capitolul, n timp ce executarea veniturilor cheltuielilor se efectueaz la nivel de articol bugetar. Nomenclatura se determin n cursul procedurii bugetare. Exist prezent nou titluri care prezint starea general a veniturilor UE. n ceea < privete veniturile fiecrei seciuni, nomenclatura este identic cu cea a situai generale a veniturilor UE. Pentru situaia cheltuielilor fiecrei seciuni, fieci instituii comunitare, n afar de Seciunea a IlI-a Comisia, i corespund titluri pentru cheltuielile administrative. Seciunea a III-a-Comisia es structurat n 32 de titluri corespunztoare fiecrui domeniu al politicii identificate de Comisie. n cadrul fiecruia din aceste titluri, 200 de activit care concur la realizarea acestor politici sunt prezentate pe capitol cheltuielile administrative (de personal i de funcionare) ale fiecrui domen politic fiind regrupate ntr-un capitol unic. Acestei nomenclaturi,,juridice", reinut pentru elaborarea, aprobarea executarea bugetului general comunitar, i se adaug o nomenclatur de natu politic", utilizat n cadrul programelor plurianuale, care repartizea cheltuielile dup destinaia lor n apte mari rubrici (politica agricol comun aciuni structurale, politici interne, aciuni exterioare, cheltuieli administrativ rezerve i preaderare), fiecare cu mai multe subrubrici (de exemplu, pent aciunile structurale: fondurile de coeziune, fondul european de dezvolta regional, fondul de solidaritate). Adesea este necesar o anumit suplee pentru a optimiza gestiunea < credite autorizate pentru un exerciiu. Cazul n care resursele unui capitol su insuficiente comparativ cu alt capitol care se dovedete supradotat din ace punct de vedere se prezint destul de frecvent, mai precis pentru cheltuieli agricole a cror execuie este legat, n parte, de conjunctura greu de prevz cu precizie atunci cnd se elaboreaz bugetul sau pentru politica regional s< aciunile exterioare al cror ritm de punere n aplicare depinde de stadiul n care se afl proiectele cofinanate prin Uniunea European, dar conduse de autoritile naionale. i nu este posibil, iar s se ntrzie foarte mult executarea cheltuielilor, de a recurge la procedura greoaie a unui buget rectificativ, de fiecare dat cnd sunt necesare asemenea ajustri. Mecanismul de transfer de credite ntre capitole bugetare, ntre titluri i ntre articole descris n articolele 22-26 ale Regulamentului financiar este destul de sofisticat. Propunerile de transfer a creditelor operaionale ntre titluri sunt pregtite de Comisie i apoi depuse la autoritatea bugetar, care ia o decizie n felul urmtor: n privina cheltuielilor neobligatorii, Parlamentul european aprob sau respinge transferul cu o majoritate absolut, dup consultarea Consiliului de Minitri, iar n privina cheltuielilor obligatorii, Consiliul de Minitri aprob sau respinge de transfer cu o majoritate calificat, dup consultarea Parlamentului European. n ambele cazuri, propunerile Comisiei sunt considerate a fi acceptate n cazul n care autoritatea bugetar nu a luat o decizie n termen de ase sptmni. Propunerile de transferuri mixte de la cheltuielile obligatorii la cele neobligatorii (sau invers) sunt considerate a fi aprobate, n afar de situaia n care dreptul de veto este introdus de ctre una dintre brae ale autoritii bugetare, sau Parlamentul European ori Consiliul de Minitri reduce suma, caz n care transferul este considerat a fi aprobat la cea mai mic sum. Referitor la cheltuielile administrative, n situaii speciale, Comisia i celelalte instituii pot proceda n cadrul seciunii lor din buget la viramente de la un titlu la altul pn la un maxim de 10% din creditele aferente liniei bugetare respective pentru anul n curs, dup ce a dat autoritii bugetare o notificare n urm cu trei sptmni. De asemenea, pot s procedeze liber la viramente de la capitol la capitol i de la articol la
Capitolul 2
45
articol. n ultimele dou luni ale anului bugetar, Comisia face transferuri ale cheltuielilor de personal i ale celor cu serviciile externe de pn la o limit total de 5% din creditele pentru anul n curs i informeaz autoritatea bugetar n termen de dou sptmni de la luarea deciziei sale. n ceea ce privete cheltuielile operaionale, Regulamentul financiar prevede posibilitatea Comisiei de a proceda la viramente ntre capitole n interiorul aceluiai titlu, pn la 10% din creditele bugetare aprobate pentru exerciiul bugetar respectiv, urmnd procedura descris pentru viramente de la titlu la titlu. Comisia poate transfera liber credite de la articol la articol n cadrul fiecrui capitol, fr necesitatea de a informa autoritatea bugetar i far nicio limit. Fr nicio limitare, celelalte instituii comunitare pot proceda n cadrul seciunilor lor de buget, la viramente de credite de la un capitol la altul, de la articol la articol, dup ce au trimis o notificare n urm cu trei sptmni autoritii bugetare. n cazul Fondului European de Garantare Agricol exist norme specifice referitoare la termenele de depunere a propunerilor de virament ctre autoritatea bugetar sau de adoptare a deciziilor. n cazul n care Comisia poate transfera liber credite, trebuie s ia aceast decizie pn la data de 31 ianuarie a anului urmtor i s informeze autoritatea bugetar cu trei sptmni nainte de efectuarea transferurilor. n cazul n care Comisia este obligat s notifice autoritii bugetare viramentele bugetare, ea trebuie s-i prezinte propunerile sale cel trziu pn la data de 10 ianuarie a anului urmtor. n cazul Fondurilor Structurale, Fondului European pentru Pescuit i cheltuielilor operaionale pentru cercetare i dezvoltare tehnologic, Comisia European poate efectua transferuri ale creditelor operaionale de la un titlu la altul, cu condiia ca creditele n cauz s fie destinate aceluiai scop. Aceste reguli nu se aplic Fondului European Agricol pentru Dezvoltare Rural. n timp ce viramentul constituie numai o abatere uoar de la principiul specializrii bugetare, existena rezervelor fr o afectare precis reprezint o nclcare clar a principiului amintit. n practic, cele trei tipuri de rezerve prevzute prin Regulamentul financiar au o aplicare limitat: Creditele provizionale dau posibilitatea de a prevedea, prin bugetul iniial comunitar, resurse a cror cheltuire este condiionat, de exemplu, de aprobarea unui proiect de ctre autoritatea bugetar. Este posibil ca autoritatea bugetar s nscrie creditele provizionale avnd ca destinaie o aciune nepropus nc de Comisie i a crei fundamentare legal nu exist, nse Comisia se oblig s o ntocmeasc. Rezerva negativ const n a prevedea, dup aprobarea bugetului resurse n afara bugetului comunitar aprobat, dar care nu vor fi repartizate pc destinaii dect n msura n care se vor constata economii n execuia alto: capitole bugetare. Aceast rezerv este ns rar utilizat i suma sa nu poat< depi 200 milioane euro. Rezerva pentru ajutor de urgen n favoarea rilor tere faci obiectul unei rubrici specifice de perspective financiare. Aceast rezerv si utilizeaz potrivit unei forme de co-decizie negativ": cnd Comisia consider c sunt ndeplinite condiiile pentru utilizarea acestor rezerve, ea propun autoritii bugetare un virament de credite de la rezerv spre capitolul d cheltuieli ce se are n vedere. n caz de dezacord asupra propunerii Comisie sau n absena unei poziii comune a Consiliului i Parlamentului n ceea c privete utilizarea rezervelor, cele dou ramuri ale autoritii bugetare se ab i deci, propunerea Comisiei este cea care se ia n considerare. Scopul acestor rezerve este de a facilita gestionarea bugetului UE.
46
Trebuie subliniat c destinaia creditelor este, n linii mari, cunoscut odat cu adoptarea bugetului Uniunii Europene, iar la rezerve se recurge datorit incertitudinii n ceea ce privete nivelul efectiv al nevoilor. 2.1.6. Principiul bunei gestiuni financiare i principiul de transparen bugetar Aceste dou principii au fost introduse n Regulamentul financiar odat cu revizuirea lui n 2002. Principiul bunei gestiuni financiare presupune utilizarea creditelor economicos (ct mai ieftin posibil), eficace (n modul ct mai potrivit cu obiectivele avute n vedere) i eficient (optimiznd raportul rezultate/eforturi). Principiul economicitii prevede ca resursele utilizate de instituie s fie angajate n activitile acesteia n timp util, n cantitatea i la calitatea corespunztoare i la cel mai bun pre. Principiul eficienei se refer la gsirea celui mai bun raport ntre resursele utilizate i rezultatele obinute. Principiul eficacitii vizeaz atingerea obiectivelor specifice stabilite i obinerea rezultatelor scontate. n practic, principiul bunei gestiuni financiare se bazeaz pe stabilirea de obiective verificabile care s poat fi monitorizate prin indicatori msurabili, pentru a face trecerea de la managementul bazat pe mijloace, la managementul orientat spre rezultate. Alocarea de resurse pentru activiti (folosind bugetul pe activiti) face posibil s se integreze costul activitilor i al obiectivelor acestora. Aplicarea corespunztoare a acestui principiu impune ca planificarea, bugetarea, gestionarea i raportarea s aib loc ntr-un singur cadru conceptual comun. Conform principiului de transparen, bugetul iniial comunitar i cugetele rectificative, precum i situaiile financiare consolidate i rapoartele asupra gestiunii financiare ntocmite de fiecare instituie sunt publicate n .Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene". mprumuturile contractate i mprumuturile acordate de Uniunea European fac obiectul unei informaii n jiexa bugetului, iar operaiile Fondului de Garanie fac obiectul unei informaii :n situaiile financiare (Marc Lechantre & David Schajer, 2003). 2.1.7. Principiul unitii de cont Cu excepia primilor ani de existen, bugetul general comunitar a fost ntotdeauna redactat ntr-o unitate de cont, iniial definit printr-o greutate de aur fin, apoi n urma crizei sistemului Bretton-Woods, la nceputul anilor '70, printr-un co de mai multe monede europene. Din 1981, bugetul gene comunitar este exprimat n ECU, iar din 1999 se trece la moneda un european, euro. Resursele proprii ale Uniunii Europene nainte de trecerea la euro ei estimate pe baza cursurilor de schimb previzionate de la 1 februarie a anu anterior, ceea ce era o surs de incertitudine i erau urmate prin importa: corecii asupra bazei cursurilor de schimb constatate efectiv, ceea ce putea alt condiiile de executare bugetar. Aceste inconveniente sunt de atunci redi mult, ceea ce garanteaz o mai mare stabilitate. Trecerea la euro are ca i efect mai mult simplitate i stabilitate stabilirea i executarea conturilor bugetare comunitare. Mai mu simplitate, pentru c bugetul celor 27 de state membre este redactat n mone naional a 16 state membre. Mai mult stabilitate, pentru c n cazul politi agricole comune, care are ca i obiectiv organizarea i interveniile principalele piee agricole cu ajutorul preurilor unice, sfritul fluctuaii' monetare n interiorul UE a permis suprimarea, n mod
Capitolul 2
47
progresiv, instrumentelor de compensare monetar, adesea greu de gestionat, i a factorii de distorsiuni concureniale. 2.2. Procedura bugetar anual n elaborarea, adoptarea, executarea bugetului general al UE controlul bugetar sunt implicate, n msuri diferite, att Comisia European, c i Consiliul de Minitri, Parlamentul European i Curtea de Conturi European Comisia European este braul executiv, decizional al Uniui Europene, rolul su principal fiind n mare msur asemntor cu cel al un guvern naional. Diferena fundamental fa de guvernele naionale const faptul c Comisia European nu este rezultatul unui proces electoral (Ion ; Popescu et al., 2005). Consiliul Uniunii Europene este inima cadrului instituional unic Uniunii Europene. Printre atribuiile Consiliului Uniunii Europene se regse; adoptarea legislaiei comunitare, coordonarea politicilor economice a stateli membre, aprobarea bugetului Uniunii Europene, mpreun cu Parlamentul Eun pean, i adoptarea deciziilor cu privire la Politica Extern i de Securitate Comun Parlamentul European reprezint cea mai mare adunare multinaiona a lumii i emanaia democratic a voinei politice a cetenilor Uniun Europene. n prezent, Parlamentul European mparte puterea legislativ n mc egal cu Consiliul Uniunii Europene, ntr-un numr considerabil de domeni Procedura bugetar i permite Parlamentului s propun, n funcie c prioritile sale, modificri i amendamente la propunerile iniiale ale Comisii i la poziia luat de ctre statele membre n snul Consiliului. Curtea European de Conturi, numit contiina financiar" a Uniunii Europene sau gardiana" finanelor sale, vegheaz la respectarea anumitor principii morale, administrative i contabile. Aceast instituie comunitar este responsabil de auditul extern al bugetului general comunitar. Ea examineaz conturile pentru toate veniturile i cheltuielile Uniunii Europene i asigur buna gestiune financiar, activitatea acestei instituii reprezentnd o garanie a faptului c sistemul Uniunii Europene funcioneaz n mod economic, eficient, efectiv i transparent. Niciunul din cele 27 de state membre nu are o suficient putere de negociere care ar permite acceptarea intereselor i prioritilor sale speciale de ctre celelalte state membre. Totui, cele mai multe conflicte de interese au fost soluionate n mod regulat n Uniunea European prin formarea diferitelor aliane de interese. n ceea ce privete noile perspective financiare, ce ncep n 2014, mai multe scenarii pot fi anticipate. Ca un element constant, grupurile de interese vor fi formate din ri dezvoltate i mai puin dezvoltate, n funcie de poziia bugetar net a acestora: contribuitori nei" i beneficiari nei". Cu :oate acestea, nu este sigur c astfel de grupuri vor fi omogene. n primul rnd, exist diferene substaniale n rndul rilor clasificate, n funcie de caracteristicile de mai sus, din moment ce unii membri sunt mai mari contribuitori dect ceilali, la fel cum unii membri sunt mai mari beneficiari uect alii. n al doilea rnd, orice schimbare structural n compoziia rugetului Uniunii Europene este de natur s modifice relaiile de interese dintre rile care sunt, n prezent, contribuitori nei (Andrs notai, 2007). Atunci cnd se discut i prognozeaz alianele tactice i strategice, nu ::ebuie ignorat rolul Comisiei Europene, profund interesat n realizarea unei reforme cuprinztoare a bugetului Uniunii Europene, inclusiv n stabilizarea eniturilor bugetare i n ndeplinirea obiectivelor legate de competitivitate. Procedura bugetar anual a Uniunii Europene se deruleaz n mai multe etape succesive, exerciiul bugetar ncepnd la 1 ianuarie i ncheindu-se ia 31 decembrie.
48
Aceast procedur a fost modificat semnificativ prin Tratatul ie la Lisabona (n capitolul 3), care a intrat n vigoare de la 1 decembrie 2009. Schimbrile sunt pe dou planuri: n primul rnd, raportul de fore dintre Consiliul Uniunii Europene i Parlamentul European s-a modificat n favoarea acestuia din urm, iar n al doilea rnd. procedura n sine a fost simplificat, r'rintre elementele de noutate ale noului Tratat poate fi menionat modificarea calendarului anual al procedurii bugetare comunitare i procedura de adoptare a cadrului financiar multianual, n cadrul creia acest document va fi aprobat n unanimitate de Consiliu, dup primirea acordului majoritii membrilor Parlamentului European. Primul buget care s-a aprobat dup noua procedur rugetar este cel al anului 2010. 2.2.1. Elaborarea proiectului de buget al Uniunii Europene Comisia European este cea care elaboreaz i propune proiectul de buget al Uniunii Europene celor dou brae ale autoritii bugetare: Consiliu de Minitri i Parlamentul European. Conform Acordului interinstituional dir 17 mai 2006, Comisia efectueaz ajustrile tehnice ale cadrului financiar pentri anul urmtor, n conformitate cu variaia PIB-ului i a preurilor, pe baza unu deflator de 2% pe an. Rezultatele sunt comunicate autoritii bugetare, d< obicei, spre sfritul lui februarie. n conformitate cu Tratatul Comunitii Europene, procedura bugetar i precedat de stabilirea de ctre Comisia European a unei rate maxime di cretere a cheltuielilor neobligatorii, calculate de Comisie pe baza parametrilo macroeconomici (evaluarea PNB-ului, a Uniunii Europene n ansamblu, bugetelor naionale ale statelor membre i a nivelului de trai) i dup consultarea Comitetului de politic economic. Rata maxim de creter stabilit de Comisie poate s fie depit n dou cazuri: atunci cnd rata d cretere a cheltuielilor neobligatorii care rezult din proiectul de buget stabil de Consiliul de Minitri este mai mult de jumtate din rata maximi Parlamentul European poate mri cheltuielile neobligatorii pn la jumtate di rata maxim; sau atunci cnd Consiliul, hotrnd cu o majoritate calificat : Parlamentul European, hotrnd cu o majoritate a membrilor si i trei cincin din numrul voturilor exprimate este de acord cu noua rat. Procedura bugetar este anual i ncepe cu pregtirea de ctre Comis: a unui proiect preliminar de buget. Pn la 1 iulie, fiecare instituie, cu excep: Bncii Centrale Europene, trebuie s realizeze o previziune privind cheltuieli i veniturile, pe care Comisia le regrupeaz n proiectul preliminar de buget. 1 cadrul Comisiei, D.G. BUDG. este nsrcinat cu elaborarea proiectul preliminar de buget. Plasat sub autoritatea comisarului nsrcinat cu bugeti D.G. BUDG. urmrete i ia parte la ansamblul procedurilor de adoptare bugetului prin cele dou ramuri ale autoritii bugetare i vegheaz apoi la bui sa executare. Avnd aproape 420 de ageni, acest serviciu al Comisiei es organizat n jurul a patru direcii implantate la Bruxelles. Elaborarea proiectului preliminar de buget n cadrul Comisiei face par dintrun proces mai larg de planificare introdus n 2001 Strategia politi anual", care definete prioritile politice ale Comisiei pentru anul urmt celui n care se aprob. Pe aceast baz, se nate n cadrul Comisiei un dial< ntre D.G. BUDG. i D.G. Sectoriale cu ocazia hearings-urilor", ca echivaleaz cu conferinele bugetare inute n Frana de ctre Direcia bugetul din cadrul Ministerului de Finane mpreun cu ceilali minitri. Dezacordul- ntre D.G. sunt soluionate la nivelul Colegiului Comisarilor, iar proieci preliminar de buget este n general adoptat pn la sfritul lui august.
Capitolul 2
49
2.2.2. Discuia i adoptarea bugetului Uniunii Europene Adoptarea bugetului Comunitii Europene face obiectul unei proceduri de decizie specific prevzut prin Tratatul Uniunii Europene i nu seamn cu niciuna din numeroasele proceduri de adoptare a normelor comunitare. Aceast etap a procedurii bugetare anuale a fost modificat i simplificat fundamental odat cu intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona. Comisia transmite, cel trziu pn la 1 septembrie, un prim proiect de buget Consiliului de Minitri, care stabilete cu majoritate calificat forma n care acest proiect preliminar de buget va fi prezentat Parlamentului European pn la 1 octombrie al anului care precede execuia bugetar. Consiliul poate, cu votul majoritii calificate, s modifice proiectul preliminar de buget, chiar dac Comisia nu este de acord. Pn la intrarea n vigoare a noului tratat, Consiliul de Minitri avea ultimul cuvnt n cazul cheltuielilor obligatorii, crora le este alocat un procent ie 45% din bugetul UE: cheltuielile agricole i cheltuielile legate de politica comun a pescuitului, parte din cheltuielile destinate sprijinului pentru iezvoltare. Tratatul de Ia Lisabona elimin distincia ntre cheltuielile 'bligatorii i cele neobligatorii, Consiliul de Minitri i Parlamentul European devenind coresponsabili pentru toate cheltuielile Uniunii Europene. De asemenea, noul tratat introduce o singur lectur a proiectului de buget de ctre cele dou brae ale autoritii bugetare i ntrete puterile bugetare ale Parlamentului European, care devine mai puternic dect Consiliul Uniunii Europene. n cadrul Consiliului Uniunii Europene, comitetul bugetar este unul ::ntre cele mai vechi grupuri de munc, care are sarcina s examineze proiectul
2
ae buget preliminar nmnat de Comisie . El trebuie, de asemenea, s urm- -easc executarea bugetului i s discute toate proiectele textelor cu caracter " ugetar i financiar supuse Consiliului. La lectura schiei bugetare preliminare, .: miletul bugetar face eforturi s se ajung la un acord global ntre statele -.embre asupra modificrilor aduse proiectului preliminar de buget, punctele divergente fiind soluionate la nivelul COREPER. Acesta din urm este o : ~m de desfurare a activitilor Consiliului Uniunii Europene, fiind format din ambasadorii fiecrui stat n Uniunea European, i are rolul de a demara i rreprinde o mare parte din negocierile dintre state, acionnd ca atenuator al
: . mitetul Bugetar este format din cte un reprezentant al fiecrui stat membru i se reunete " rrezena Comisiei.
posibilelor tensiuni diplomatice care pot aprea ntre acestea (coordom LucianaAlexandra Ghica, 2007). Consiliul se reunete apoi n formaia
3
ECOFIN pentru a adopta proiectul de buget i pentru a rezolva divergen! rmase. Propunerile de modificare a cheltuielilor sunt adoptate prin majorii calificat: 255 de voturi din majoritatea membrilor si. Regulile de votare posibil formarea unei minoriti de blocaj de 91 de voturi. Proiectul de buget este transmis apoi Parlamentului nainte de 1 octoml a anului precedent celui n care bugetul este executat. ncepnd cu 19 Parlamentul European are dreptul s propun amendamente la aceast schi buget, i, n urma unei prime lecturi a documentului n cadrul Parlamenti European, schia modificat este returnat Consiliului, pentru o a doua citire.
50
n cadrul Parlamentului European, procedura bugetar comunitar e condus de Comisia pentru Bugete (COBU). COBU execut cele mai eseni atribuii ale Parlamentului n materie bugetar, ea reprezentnd Parlamentul cadrul diferitelor concilieri cu Consiliul i Comisia i pregtind vc Parlamentului asupra proiectului de buget. COBU se pronun, de asemen asupra reglementrilor financiare i contabile i asupra incidenei financi asupra actelor comunitare, fr a prejudicia competenele comisiilor pai mentare specializate. n ceea ce privete execuia bugetului, COBU examine; viramentele de credite din cursul exerciiului, dar doar Comisia de Contro Bugetelor (COCOBU) controleaz execuia bugetului general comunii Deputai din 18 state membre sunt membri ai Comisiei pentru bugete, Rom: fiind cel mai mare stat membru din care nu provine niciun membru aces comisii. Parlamentul European dedic o sesiune plenar la sfritul lu octombrie acestei lecturi a schiei de buget i discut propunerile de modific i amendamente a cheltuielilor obligatorii i neobligatorii adoptate de Comi Bugetelor. n timpul primei lecturi. Parlamentul avea la dispoziie 45 de zile pen a propune amendamente privind cheltuielile neobligatorii, asupra crora ; ultimul cuvnt - cheltuielile privind fondurile structurale, cheltuielile funcionare, cheltuieli legate de programele culturale i educaiona cheltuielile politicilor energetice, industriale, de transporturi sau de cercetri i pe care le aproba prin majoritatea membrilor si. Parlamentul poate mri cheltuielile bugetului anual al Uniunii Europe n limitele unui plafon acceptat de Consiliul de Minitri i de Comi;
ECOFIN se compune din minitrii sau secretarii de stat nsrcinai cu bugetul n stat membre.
Capitolul 2
51
55 Capitolul 2
European. Parlamentul i folosete puterile pentru a mri fondurile pentru ajutor umanitar i a programelor pentru refugiai. Tratatul de la Lisabona prevede 42 de zile de la transmiterea proiectului de buget pentru lectura acestuia n cadrul Parlamentului European. In cazul n care aceast instituie a aprobat poziia Consiliului de Minitri sau nu a luat nicio hotrre, bugetul Uniunii Europene este considerat adoptat. n cazul n care Parlamentul European adopt amendamente cu majoritatea membrilor care l compun, proiectul de buget modificat se returneaz Consiliului de Minitri i Comisiei Europene. Consiliul are la dispoziie 10 zile pentru a accepta amendamentele Parlamentului, n caz contrar fiind convocat comitetul de conciliere. Acest comitet de conciliere reunete membrii Consiliului de Minitri i membrii Parlamentului European ntr-un -umr egal. n cazul n care, comitetul de conciliere nu ajunge la un acord asupra unui proiect comun de buget n termen de douzeci i una de zile, Comisia European prezint un nou proiect de buget, iar procedura bugetar este reluat. Dac n termen de 21 de zile de la data convocrii comitetului de conciliere, acesta ajunge la un acord asupra proiectului comun de buget al Uniunii Europene, cele dou brae ale autoritii bugetare au la dispoziie 14 zile, de la data acordului pentru aprobarea proiectului de buget al Uniunii Europene. n cazul n care, n termen de 14 zile, Parlamentul European i Consiliul Uniunii Europene aprob fiecare proiectul comun de buget sau nu iau nicio hotrre, ori n cazul n care una dintre aceste instituii aprob proiectul comun ue buget, iar cealalt nu ia o hotrre, bugetul Uniunii Europene este considerat adoptat definitiv. Dac Parlamentul European i Consiliul Uniunii Europene "esping proiectul comun de buget, sau n cazul n care una dintre aceste nstltuii respinge proiectul comun, iar cealalt nu ia o hotrre, Comisia European prezint un nou proiect de buget. Totui, n cazul n care Parlamentul European aprob proiectul comun de buget, dar Consiliul Uniunii Europene l respinge, Parlamentul poate decide, ntr-un termen de paisprezece :Ee de la data respingerii de ctre Consiliu i hotrnd cu majoritatea membrilor care l compun i a trei cincimi din totalul voturilor exprimate, .: nfirmarea tuturor sau doar a anumitor amendamente propuse de ctre el nsui. Pe aceast baz, bugetul este considerat adoptat definitiv. n situaia n care bugetul Uniunii Europene nu este adoptat pn la I ianuarie, iar Comisia European trebuie s fac o nou propunere de buget, se va aplica regula doisprezecimilor provizorii'' din fondurile alocate n anul rrecedent.
nainte de modificarea procedurii bugetare prin Tratatul de Lisabona, proiectul de buget cu modificrile i amendamentele propuse Parlament revenea n faa Consiliului. Dac acesta le accepta n urmtoarele zile, bugetul este considerat acceptat definitiv. n schimb, dac Consiliul Minitri l modifica sau l respingea, proiectul se rentorcea n fi Parlamentului. Consiliul informa Parlamentul cu privire la rezultau deliberrilor sale. pn la data de 22 noiembrie, chiar dac nu este n m oficial transmis pn la 4 decembrie.
: apitolul 2
53
La aceast a doua lectur, Consiliul trebuia s asigure o majoritc calificat att pentru acceptarea oricrei modificri propuse de Parlameni European, care s duc la creterea cheltuielilor, ct i pentru respinger amendamentelor fcute. Dac ntregul buget nu va fi ulterior respins de c Parlamentul European, nivelul cheltuielilor obligatorii va fi determinat n act stadiu al procedurii bugetare. A doua lectur a proiectului de buget de ctre Parlamentul European t n principal concentrat pe nivelul cheltuielilor neobligatorii, n cazul crc Parlamentul European putea respinge sau accepta propunerile Consiliului, cazul n care Parlamentul European nu respingea ntregul buget, Preedini Parlamentului European declara bugetul adoptat. La cea de-a doua lectur proiectului de buget, Parlamentul European hotra n termen de 15 zile, pi majoritatea membrilor si i prin 3/5 din voturile exprimate. Astfel, Parlamentul European dispune de ultimul cuvnt asup bugetului general comunitar. Tcerea sa echivaleaz cu aprobarea. Pn prezent, dac Parlamentul nu accepta sub nicio form rezultatele negocierii putea utiliza arma nuclear" a respingerii bugetului UE. Tratatul de Lisabona confer Parlamentului i puterea de a-i impune punctul de vede: far s recurg la respingerea n totalitate a bugetului Uniunii Europene. Atur cnd procedura bugetar este finalizat, Preedintele Parlamentului Europe declar bugetul UE adoptat. Dup finalizarea adoptrii bugetului, fiecare s membru este obligat s plteasc ctre Comisie sumele datorate, astfel ni bugetul s se poat implementa. Acest lucru permite creditelor de angajame nscrise n buget s fie efective de la 1 ianuarie. Regulamentul financ: prevede, n anumite circumstane excepionale, posibilitatea de a stat proiecte bugetare rectificative. Procesul de luare a deciziilor n domeniul bugetar, de ci Consiliu i Parlament, a cunoscut progrese importante de-a lungul anih Iniial, puterea bugetar era concentrat n minile Consiliului de Minil Parlamentul European avnd doar un rol consultativ. Dou tratate din anii ' ai secolului trecut au sporit ns spectaculos puterile Parlamentului. Primul tratat de amendare a anumitor proceduri bugetare a fost cel din 1970, stabilindu-se atunci c Parlamentul European are ultimul cuvnt n ceea .e privete cheltuielile neobligatorii ale Comunitii. In practic, adesea era greu de fcut diferena ntre cheltuielile obligatorii i cheltuielile neobligatorii, ceea ce a condus la numeroase dispute ntre Parlament i Consiliu. Al doilea ratat bugetar, cel din 1975, a extins puterile Parlamentului European, dndu-i cestuia posibilitatea de a respinge bugetul. Nenelegerile dintre cele dou instituii au condus la o serie de incidente la nceputul anilor '80 ai secolului trecut, care efectiv au paralizat procedura
54
bugetar comunitar. De exemplu, n decembrie 1979, T'arlamentul European a respins schia de buget pentru 1980, procedura rugetar fiind ntrziat cu ase luni. Pe parcursul acestei perioade, finanarea rugetului general comunitar a continuat a fi realizat, lun de lun, prin intermediul bugetului anterior, aa-numitul aranjament provizoriu pe 12 luni" provisional-twelfths arrangement), care const n orientarea, la nceputul fiecrei luni, a unei doisprezecimi din creditele anului trecut, permind astfel rezolvarea nevoilor imediate. Aceast facilitate a fost utilizat din nou n 1982 si 1985, cnd Parlamentul European a respins din nou schia de buget, i nc o iat n 1988, cnd Consiliul a fost incapabil s stabileasc o schi de buget pentru acel an din cauza lipsei unui acord politic privind resursele comunitare. Dificultile provocate de modificarea raporturilor de putere bugetar, precum i faptul c Parlamentul European a devenit din ce n ce mai dispus s foloseasc la maximum noile puteri dobndite, au fcut necesar stabilirea unui :adru de cooperare interinstituional la care s adere cele trei instituii implicate n elaborarea i adoptarea bugetului comunitar. Primul Acord interinstituional a fost ncheiat n 1988 ntre Parlamentul European, Consiliul ie Minitri i Comisia European, iar de atunci noi Acorduri au fos\ ncheiate cu ocazia fiecrui nou cadru financiar multianual. Aceste Acorduri mterinstituionale au un dublu rol: n primul rnd, ele stabilesc un cadru de colaborare interinstituional, astfel nct s fie evitate conflictele care ar putea conduce la ntrzieri n adoptarea bugetului, iar n al doilea rnd, aceste documente ofer flexibilitatea procedurii bugetare anuale. 2.2.3. Execuia bugetului Uniunii Europene Conform articolului 274 din Tratatul Uniunii Europene, Comisia European implementeaz bugetul Uniunii Europene, dup aprobarea lui, respectnd dispoziiile regulamentului financiar, sub propria responsabilitate i in limita creditelor alocate conform principiului bunei gestiuni financiare.
: apitolul 2
55
Bugetul Uniunii Europene i fondurile comunii
Existena unor comitete de gestionare instituite prin reglement diverse reprezint o restricie politic n gestionarea fondurilor comunitare ctre Comisie. Aceste comitete de gestionare, formate din experi naion numii de ctre statele membre, au ca i scop ajutarea Comisiei n execv bugetului UE; n practic, ele reduc 58 adesea puterile de execuie bugetar Comisiei. Aceste comitete au fost nfiinate n primii ani de existen Comunitii. Articolul 124 din Tratatul de la Roma prevede c Fondul Soc European este administrat de ctre Comisie, dar c aceasta va fi asistat aceast sarcin de un comitet; acest comitet are un rol pur consultativ i cazul n care Comisia nu ia n considerare opiniile sale, l informeaz des aceasta n termen de ase sptmni. Asemenea comitete, care reunesc cte reprezentant al fiecrui stat membru sub preedinia Comisiei, s-au dezvolta domeniul politicii agricole comune (Comitet de Structuri Agricole, Comitet Gestiune a Pieelor, Comitetul FEOGA) i n domeniul politicii de dezvolt regional. n cazul comitetelor aferente politicii agricole comune, Corni; dac nu vrea s ia n considerare opinia acestora, trebuie s inform Consiliul, care are termen de o lun n care s ia o decizie. n ceea ce prive aprobarea i executarea Fondului European de Dezvoltare, Comisia trebuie solicite avizul Comitetului FED pentru adoptarea i implementarea decizi: strategice naionale, regionale sau intra-ACP, precum i pentru modificarea cu mai mult de 20% din suma iniial sau mai mult de 10 milioane euro. cazul n care opinia Comitetului FED difer de propunerea Comisiei, proble este apoi adus la cunotina Consiliului, care poate adopta o decizie diferit Dezvoltarea acestor comitete se bazeaz pe articolele 202 i 211 tratat, care prevd c Comisia exercit competenele pe care i le eoni Consiliul pentru executarea regulilor pe care i le stabilete. Consiliul pc s-i exprime rezerva, n anumite cazuri specifice, pentru exercitarea direc anumitor competene. Prin nfiinarea comitetelor de gestionare c particip la execuia bugetar, Consiliul de Minitri a cutat de fapl controleze modul n care Comisia execut bugetul UE. Existena funcionarea acestor comitete au fost sursa multor conflicte ntre Consiliu de o parte, i Parlament i Comisie, pe de alt parte, care la rndul lor au c s limiteze aceste comitete la un rol consultativ. Birourile de asisten tehnic, care s-au dezvoltat la Bruxelles n '90 ai secolului trecut, ndeplineau fie sarcini tehnice legate de pregtirea aplicarea msurilor de gestiune hotrte de Comisie, fie acte de gesti proprii. nelegnd aici pli importante mai ales n domeniul aciunilor exte Aceast form de executare a cheltuielilor bugetului general comunitar a criticat pentru dou motive: mai nti, fiindc i se ncredinau sector privat, pe o baz contractual prost stabilit, misiuni privind sectorul public
Capitolul 2
57
de exemplu, execuia bugetar; apoi, mai ales, fiindc ea s-a dezvoltat fr o ncadrare prealabil i fr o definire precis a unui mecanism de control care s-i permit Comisiei verificarea regularitii i eficacitii cheltuielilor bugetare executate de birourile de asisten tehnic. Recurgerea la birourile de asisten tehnic a fost abandonat n favoarea unui aparat financiar raionalizat iMarc Lechantre & David Schajer, 2003). Reforma regulamentului financiar din 2002 a contribuit la clarificarea i organizarea diferitelor modaliti de gestiune bugetar a fondurilor comunitare, preciznd caracteristicile fiecreia din aceste modaliti. Articolul 53 al Regulamentului financiar nr. 1605 din 25 iunie 2002 distinge: gestiunea centralizat, gestiunea mprit, gestiunea descentralizat i gestiunea mixt. Gestiunea centralizat a fondurilor comunitare cuprinde: 1. Gestiunea efectuat n mod direct de ctre serviciile Comisiei sau oficiile sale, care sunt structuri administrative create de ctre una sau mai multe instituii, fie pentru a conferi mai mult autonomie i credibilitate unei funcii in cadrul unei instituii, fie pentru a efectua o sarcin comun mai multor instituii. Ele nu dispun nici de personalitate juridic, nici de buget propriu, ci :ac parte integrant din Comisie, ca i ECHO pentru gestiunea ajutorului -manitar de urgen sau EUROPAID, creat n 2001 pentru gestiunea rrogramelor de ajutor exterior, sau sunt comune mai multor instituii, ca i, ificiul nsrcinat cu publicaiile oficiale ale Comunitii Europene. Aceast metod de gestiune se practic n cazul cheltuielilor administrative i al unor credite operaionale alocate politicilor interne i aciunilor externe. 2. Gestiunea efectuat n mod indirect, prin ageniile comunitare, care nlocuiesc birourile de asisten tehnic i sunt investite cu sarcina gestionrii .neltuielilor comunitare, prin diverse instituii comunitare precum Banca European de Investiii sau prin ageniile naionale''. Ceea ce e specific -geniilor comunitare este c directorul fiecrei agenii execut direct creditele peraionale nscrise n bugetul general comunitar, aferente programelor sau rroiectelor a cror gestiune a fost ncredinat ageniei. n cazul organismelor existente deja n Uniunea European i al altor organisme comunitare pecializate, cum ar fi Banca European de Investiii sau Fondul European de Investiii, fondurile comunitare le sunt transferate la nivel global. n vederea executrii sarcinilor lor. Ageniile naionale" sunt organismele naionale din sectorul public sau privat, ce desfoar o activitate de interes public i care ::er garanii financiare adecvate, trebuind s fie desemnate fie de ctre statele membre, fie de Comisie. Gestiunea indirect prin ageniile naionale are loc n pecial n cazul cheltuielilor din sectorul educaiei i al culturii. Gestiunea mprit a fondurilor comunitare se caracterizeaz prin aptul c actele de gestiune sunt conferite statelor membre, n cazul politicii agricole comune sau al fondurilor structurale. Astfel, cheltui corespunztoare, reprezentnd mai mult de 80% din bugetul gem comunitar, sunt, n mare parte, executate prin statele membre organismele care depind de ele, dar Comisia European este responsal pentru supravegherea acestor cheltuieli, sub privirea atent a Curii Conturi Europene. Cheltuielile referitoare la agricultur n statele membre sunt supervi; de organisme naionale autorizate special, ce acioneaz n concordan prevederile normative comunitare. n privina fondurilor structurale, sun acordate i condiiile de implementare sunt stabilite la nivelul institui comunitare, dar deciziile asupra
58
proiectelor ce vor fi finanate re administraiei statelor membre (la nivel naional sau local), care i asv responsabilitatea managementului programelor de finanare. Totodat, responsabilitatea pentru colectarea resurselor proprii numele Comunitii, care formeaz majoritatea veniturilor UE, este deleg autoritilor naionale ale rilor membre, care i pot reine 25% din su resurselor proprii tradiionale, pentru a-i acoperi costurile de colectare. Oc ce bugetul Uniunii Europene a fost definitiv adoptat, fiecare stat membru e obligat s nainteze ctre Comisie contribuiile financiare proprii per formarea veniturilor UE. Resursele proprii tradiionale sunt creditate ntr cont special, deschis n fiecare trezorerie naional. Resursele bazate pe TV7 VNB sunt remise Comisiei n prima zi lucrtoare a fiecrei luni, n proporie 1/12 din suma estimat, cuprins n bugetul Uniunii Europene. Aceste eoni unde sunt remise resursele proprii nu sunt supuse nici unor taxe : comisioane. Statele membre trebuie s pstreze documentele justificative referito la stabilirea i disponibilizarea resurselor proprii, timp de trei ani calendarist calculai de la sfritul anului la care se refer documentele justificati Documentele justificative referitoare la procedurile statistice i bazele de cal ale VNB-ului, precum i cele referitoare la bazele de resurse TVA treb pstrate pn la data de 30 septembrie al celui de al patrulea an ce a urc anului respectiv. n cazul n care sunt necesare anumite modificri ale aces documente, ele trebuie pstrate o perioad de timp suficient pentru realizai i monitorizarea acestor modificri, chiar dac aceast perioad depe termenul prevzut anterior. Gestiunea descentralizat se caracterizeaz prin faptul c actele gestiune sunt conferite rilor tere, n special n cazul ajutoarelor de p adeziune de care beneficiaz rile candidate la intrarea n Uniunea European Gestiunea mixt se refer la programele executate mpreun organizaiile internaionale, fr afectarea precis a fondurilor comunitare k ciune dat. Organizaiile internaionale cogestionare trebuie s aplice norme iternaionale recunoscute. Gestiunea mixt a bugetului UE intervine ori de te ori Comisia i o organizaie internaional sunt legate printr-un acord- adru pe termen lung ce stabilete aranjamente administrative i financiare lentru cooperarea lor i ori de cte ori Comisia i organizaia internaional laboreaz un proiect sau un program comun. Principala responsabilitate n domeniul bugetar a Comisiei Europene const n gestionarea fondurilor comunitare: FEOGA (Fondul European de Orientare i Garanie Agricol), divizat ncepnd cu 1 ianuarie .007 n FEAGA (Fondul European de Garantare Agricol) i FEADER Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rural), FEDR (Fondul European de Dezvoltare Regional), FC (Fondul de Coeziune), FSE (Fondul Social European), Fondul European pentru Pescuit (FEP). Totodat, Comisia European administreaz i creditele comunitare de intervenie public: bugetul de intervenie n sectorul crbunelui i oelului, programele de cercetare tiinific n domeniul nuclear, programele- cadru plurianuale de cercetare i ajutoarele acordate rilor n curs de aezvoltare. Pentru a distribui ajutorul pentru dezvoltare, Comisia European administreaz creditele Fondului European de Dezvoltare, care este stabilit i executat n afara bugetului general comunitar i este destinat rilor din Africa, Earaibe i Pacific, precum i creditele destinate rilor din America Latin, Asia, Zona Mediteranean, Europa de
Capitolul 2
59
Sud-Est i Comunitii statelor -.dependente, cu care Uniunea European a ncheiat parteneriate economice. Regulamentul financiar definete limitele i condiiile acordrii :uterilor de execuie de ctre Comisia European. Comisia nu poate acorda erilor puteri de execuie care s favorizeze alegerile politice. Ea nu poate s acorde puteri de execuie a bugetului general comunitar organismelor de drept privat: acestea nu pot ndeplini dect sarcini pregtitoare sau accesorii, de -atur administrativ sau tehnic i neimplicnd obiective de putere public. n ceea ce privete gestiunea mprit i gestiunea descentralizat, Regulamentul financiar insist n articolul 56 asupra responsabilitilor statelor privind msurile pe care intenioneaz s le ia: transparena procedurilor de ncheiere a afacerilor i de acordare a subveniilor, asigurat printr-un sistem de . ntrol intern eficace, printr-o contabilizare a operaiunilor i o procedur de purificare a conturilor, care permite buna utilizare a fondurilor comunitare, ntervenia unui auditor extern independent, asupra unei proceduri de reeditare a conturilor permind s se asigure de buna utilizare a fondurilor comunitare, _:ces la informaie la nivelul prevzut de regulamentul comunitar. Reforma regulamentului financiar din 25 iunie 2002 i intrat n vigoare ncepnd cu 1 ianuarie 2003 a crescut autonomia ordonatorului de credite, nlocuind controlul financiar anterior cu auditul intern. Totodat, a sp competenele contabilului n relaia cu ordonatorul de credite n ceea privete aplicarea regulilor contabile i furnizarea de informaii contab Ordonatorul de credite, prin dispariia controlorului financiar i a procedurii viz prealabil, are de acum un rol extins, deoarece el este responsabil totalitatea procesului de gestiune i trebuie s-i formeze n cadrul institu sale un personal nsrcinat cu verificarea prealabil a operaiilor pregtite pentru adoptarea actelor de executare bugetar. n schimb, auditorul intern, i exercit atribuiile sale n conformitate cu standardele internaionale audit, are rolul de a verifica buna funcionare a sistemelor de gestionare control instituite de ctre ordonatorul de credite. Astfel, el ajunge s evalu eficacitatea sistemului de control intern pus la punct de ctre ordonator, fr intervin n executarea bugetului. Pentru ai ntri independena n raport diferii comisari gestionari de credite, serviciul de audit intern este plasat : autoritatea direct a vicepreedintelui Comisiei Europene. Regulamentul financiar din 25 iunie 2002 a introdus n mod expl posibilitatea pentru o instituie de a suspenda din funcie orice ordona contabil sau administrator i prevede cazurile n care actorii financiari sunt ti la rspundere. n cazul ordonatorilor de credite, acetia au obligaia de a p despgubiri n cazul n care angajeaz cheltuieli sau semneaz ordine de p] far a respecta prevederile Regulamentului financiar sau n cazul n care o s ntocmeasc documentul de constatare a unei creane ori emit cu ntrzi ordine de plat. n schimb, contabilii, oricare ar fi abaterea svrit, rspi disciplinar i pecuniar. Aprig discutat n cadrul Consiliului European i cu Comi European, aceast reform se supune dublului obiectiv de autonomizare i responsabilizare a gestionarilor operaionali pentru aciunile Comisiei, termeni de regularitate i de eficacitate, meritele eseniale ale acestei refor const n calitatea i organizarea controlului intern pus la punct de fiec ordonator i n independena auditorului intern menit s-i asigure fiabilitatea,
/v
60
2.2.4. ncheierea exerciiului bugetar i controlul bugetar ntocmirea contului anual de execuie a bugetului Uniunii Europ< este o faz necesar a procesului bugetar pentru c acest cont reflect open de execuie bugetar i permite stabilirea rezultatului final al acestei execv existena excedentului, a deficitului sau a echilibrului bugetar. ncepnd anul 1985, bugetul Uniunii Europene a fost ncheiat cu excedent, datorit proporie de 95% subexecutrii creditelor de pli. n decursul anului bugetar, Comisia European trimite rapoarte lunare Parlamentului i Curii Europene de Conturi asupra execuiei veniturilor i cheltuielilor bugetului Uniunii Europene. De asemenea, Comisia European ntocmete i prezint Consiliului Uniunii Europene, dup finalizarea anului bugetar, dou documente obligatorii de nchidere a execuiei bugetare: conturile exerciiului bugetar ncheiat privind operaiunile de buget in conformitate cu clasificaia acestora: veniturile n funcie de sursa de provenien i pentru flecare din statele membre, iar cheltuielile pe destinaii, divizate pe fiecare stat membru i pentru fiecare instituie comunitar; bilanul financiar, document care reflect date i informaii cu privire la activul i pasivul Uniunii. Contul anual de execuie bugetar este ntocmit de ctre Comisia European conform sistemului de gestiune, care ofer o mai mare simplitate, dar prezint dezavantajul c acest cont nu ofer o situaie clar a execuiei bugetului general comunitar, pentru c o parte a veniturilor i cheltuielilor aprobate sunt reportate n contul anului viitor. Consiliul va analiza documentele prezentate i va face recomandri Parlamentului cu privire la descrcarea de gestiune a Comisiei. Parlamentul European d nainte de 30 aprilie a anului n+2 descrcare Comisiei Europene pentru executarea bugetului reneral comunitar al anului n. Aceast decizie mbrac o dubl semnificaie: pe plan tehnic, ea permite s se nchid conturile definitiv, iar pe plan politic, se exprim ideea c autoritatea bugetar se aplic modului n care Comisia European, nsrcinat prin tratat cu executarea bugetului, sa achitat de aceast sarcin. Descrcarea de gestiune se aplic asupra execuiei bugetului _eneral comunitar, a ageniilor comunitare n mod autonom i separat, asupra operaiilor finanate prin Fondul European pentru Dezvoltare. Aadar, n fiecare an, n cadrul procedurii de descrcare", Comisia European i celelalte instituii ale Uniunii Europene trebuie s rspund n faa Parlamentului European de modul cum au fost folosite resursele comunitare. Comisia este obligat s asigure o urmrire a concluziilor trase i a recomandrilor emise sub titlu de procedur de descrcare de ctre Parlamentul European i Consiliul de Minitri. Statele membre, care asigur gestiunea unei mari pri a fondurilor comunitare, sunt asociate acestei proceduri de descrcare. Astfel, Comisia le trimite statelor membre direct raportul Curii de Conturi European privind gestiunea fondurilor pentru care ele sunt ndreptite. Statele membre au 60 de zile ca s adreseze rspunsurile lor Comisiei care transmite o sintez a acestor rspunsuri Curii de Conturi European, Consiliului Uniunii Europene i Parlamentului European nainte de 15 februarie. Competenele Parlamentului European n materie de control execuiei bugetare nu se limiteaz la procedura de descrcare. Ast tratatul de la Maastricht a introdus un mecanism de audiere a Comi Europene n Parlament (COCOBU) asupra executrii cheltuielilor sau asu funcionrii sistemelor de control financiar. Comisia a recunoscut astfel per COCOBU i dreptul de a-i
Capitolul 2
61
audia pe funcionarii si. n sfrit, tratatul i i recunotea Parlamentului European capacitatea de a constitui o comi parlamentar de anchet, la cererea a cel puin un sfert din membrii si i condiia ca faptele auditate s nu fac deja obiectul unei proced jurisdicionale. n afara descrcrii, COCOBU asigur deci n cadrul Parlamentu European verificarea ansamblului de msuri de execuie financiar, bugetare administrativ privind bugetul general al Uniunii Europene i al Fondu European pentru Dezvoltare i, n anumite condiii restrictive, a activiti Bncii Europene de Investiii. Ea intervine de asemenea pentru a preg poziiile Parlamentului European asupra problemelor referitoare regulamentul financiar, la relaiile cu Curtea de Conturi European i examinarea raporturilor sale i prerilor privind ntrirea controlului fonduril comunitare i evaluarea lor. COCOBU este, de asemenea, competent n ce ce privete prevenirea i combaterea fraudelor i urmrirea interesel financiare ale Comunitii. Ca urmare, controlul Parlamentului European n domeniul buget vizeaz toate etapele procesului bugetar. Astfel, n faza elaborrii bugetul Uniunii Europene, Parlamentul particip la stabilirea formei finale a acestui n decursul execuiei. Comisia de control bugetar exercit un contr permanent, iar la nchiderea exerciiului. Parlamentul decide, avnd n vedere recomandarea Consiliului Uniunii Europene, descrcarea de gestiune Comisiei Europene. Controlul execuiei bugetare este att intern, ct i extern. Astfe fiecare instituie exercit, prin intermediul controlorilor i auditorilor financiai un control asupra modului n care se desfoar operaiunile bugetare. E asemenea, Comisia are dreptul ca, prin intermediul funcionarilor nsrcinai c prevenirea i combaterea fraudelor, s efectueze verificri locale. Uniune European a nfiinat n anul 1999 i un organism, cu rolul de a preveni : combate frauda care apare n legtur cu fondurile proprii ale UE: Oficii European de Lupt Anti-Fraud (OLAF). Comisia realizeaz anual. colaborare cu statele membre, un raport privind eforturile realizate n domenii combaterii fraudei i protejrii intereselor financiare ale UE, pe care nainteaz Parlamentului European.
62
Capitolul 2
Regulamentul financiar din 25 iunie 2002 stabilete o procedur de control i sancionare a statelor membre gestionare de fonduri comunitare, denumit verificare
65
de conturi", i coreciile financiare destinate s protejeze interesele financiare ale Comunitii. Curtea de Conturi European este instituia comunitar nsrcinat s exercite un control independent asupra conturilor Comunitii. Acest control rmne de natur administrativ, deoarece Curtea de Conturi European nu dispune de competene jurisdicionale, nici de putere de decizie, de sancionare care sunt proprii jurisdiciei. Atribuiile Curii de Conturi Europene sunt limitate la a examina legalitatea, corectitudinea i managementul cheltuielilor i ncasrilor Uniunii Europene. Fac obiectul controlului exercitat de Curte operaiile de cheltuieli i venituri deja realizate, angajamentele i plile deja efectuate pentru cheltuieli. Fiecare instituie trebuie s pun la dispoziia Curii de Conturi documentele justificative referitoare la operaiile de ncasare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor la sfritul fiecrui trimestru, Curtea putnd atunci s pun ntrebrile pe care le consider necesare. Controlul Curii de Conturi Europene este, pe de o parte, un control de ".egalitate i regularitate, iar pe de alt parte, un control al bunei gestiuni financiare. Controlul de legalitate i de regularitate este comun ansamblului instituiilor de control extern, el verificnd conformitatea operaiunilor controlate n raport cu normele juridice de referin (tratate, convenii, contracte). Controlul bunei gestiuni financiare urmrete ca sistemele de decizie i de control intern s asigure atingerea celui mai bun echilibru ntre realizarea obiectivelor de oportunitate, eficacitate i eficien i mijloacele folosite. Controlul oportunitii const n verificarea dac resursele utilizate sunt folosite la momentul oportun i la cel mai bun cost. Controlul eficacitii erific gradul de realizare a obiectivelor organismului controlat. Controlul eficienei compar rezultatele obinute cu metodele folosite. Potrivit articolului 248 din Tratatul Comunitii Europene, acest control se aplic asupra totalitii conturilor Comunitii. Dincolo de bugetul general -omunitar. el s-a aplicat asupra operaiilor referitoare la CECO (pn la dispariia sa, n 2002), asupra Fondului European de Dezvoltare, asupra operaiilor de mprumut i de mprumutare, care sunt executate n afara cugetului Uniunii Europene, i asupra operaiilor executate de organisme create in Comunitate, n msura n care aciunile lor nu exclud acest examen sau nu-1 limiteaz. Astfel, statutele de la Banca European de Investiii exclud :ontrolului Curii de Conturi operaiile realizate cu fondurile Bncii Europene de Investiii i l limiteaz la operaiile angajate asupra fondurilor comunitare a cror gestiune trebuie s o in Banca European de Investiii. De asemenea, nu
privete operaiile de la al doilea i al treilea pilon (al doilea pilon este Politii Extern i de Securitate Comun, iar al treilea pilon este Cooperarea nt: statele membre n domeniul Justiiei i al Afacerilor Interne). Controlul Curii Europene de Conturi se exercit asupra documentel i asupra instituiilor comunitare i a statelor membre, dup caz, sau asup: oricrui organism care execut cheltuieli i ncaseaz venituri n nume Comunitii. Atribuiile de investigare ale Curii de Conturi Europene, detalia n articolele 140, 141 i 142 ale Regulamentului financiar prevd clar obliga pentru ansamblul organismelor supuse
64
Bugetul Uniunii Europene i fondurile comunita
controlului Curii s-i pun la dispozi ansamblul documentelor i informaiilor pe care ea le consider necesai pentru a-i ndeplini sarcinile. Nici tratatul i nici regulamentul financiar r stabilesc totui un regim de sanciune n caz de nerespectare a acestei obligaii Rezultatele controalelor Curii de Conturi Europene se transm instituiilor pn cel trziu n 15 iulie al exerciiului urmtor celui examing Raportul definitiv al Curii i aceste rezultate se public n Jurnalul Oficial , Comunitilor Europene nainte de 30 decembrie al aceluiai an, confor calendarului descrcrii de gestiune. n afara acestui raport, Curtea poate : publice n orice moment observaiile sale asupra subiecilor deosebii si form de raporturi speciale. Astfel, n 2002, Curtea de Conturi a publicat ap rapoarte speciale asupra subiecilor care opereaz n cmpul de aciui comunitar, n sectorul agricol (ajutoare pentru carnea de bovine), n sector muncii (ajutoare locale pentru cei ncadrai n munc, iniiativa comunita: Integra) sau n sectorul educaiei i formrii profesionale (programe SOCRATES i JEUNESSE pentru Europa) sau, n sfrit, n aciuni exterioa: (ajutoare macrofinanciare acordate rilor mediteraneene). n anul 200 aceast instituie a publicat optsprezece rapoarte speciale, cele mai multe d ultimii 10 ani, n special asupra subiecilor care opereaz n aciunile exterioa: ale Uniunii Europene, n sectorul agricol i n sectorul muncii. Rapoartele Curii de Conturi Europene reprezint att o bogat surs c informaii asupra gestiunii financiare a Uniunii Europene, ct i un mijloc c presiune asupra instituiilor i altor organisme, n vederea asigurrii unei bui gestiuni a fondurilor. Curtea de Conturi European adreseaz serviciilor Comisiei Europer sau Administraiilor naionale scrisori de sector, n care ea consemnea; observaiile constatate n urma controlului efectuat i poate cere ca exactitate celor constatate s fie confirmat sau s i se aduc precizri. n exercitare controalelor sale, Curtea de Conturi European ntreine legturi cu instituii de control extern al finanelor publice ale statelor membre. Delegare cresctoare a gestiunii fondurilor comunitare ctre administraiile naionale antrenat o deplasare progresiv a centrului de greutate al controalelor nspi
65
Bugetul Uniunii Europene i fondurile comunita
Capitolul 2
statele membre, fcnd cu att mai necesar aceast colaborare. n cadrul colaborrii lor, Curtea de Conturi European i auditorii externi naionali sunt adesea pui n situaia s realizeze controale mpreun. Tratatul de la Maastricht a introdus o noutate major n metodele, finalitatea i
67
consecinele controlului exercitat de Curtea de Conturi European: declaraia de asigurare. Prin articolul 248 al Tratatului Uniunii Europene, se prevede c, Curtea de Conturi European furnizeaz Parlamentului European i Consiliului European o declaraie de asigurare privind fiabilitatea conturilor, legalitatea i regularitatea operaiilor respective, care este publicat n Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene. Aceast inovaie a angajat Curtea de Conturi European pe calea unei verificri de conturi, diferit n natura sa i n obiectivele sale de sarcinile sale tradiionale. Pentru a ntocmi aceast declaraie de asigurare, Curtea de Conturi European a trebuit, ncepnd din 1994, primul exerciiu de aplicare a acestei inovaii, s efectueze un audit al fiabilitii conturilor concomitent cu auditul legalitii i regularitii operaiilor respective. Auditul fiabilitii conturilor se aplic situaiilor financiare publicate n volumul IV al contului de gestiune bugetar al Comunitii Europene: bilanul, contul de rezultate consolidat i notele explicative. El are ca obiectiv s verifice ca ansamblul veniturilor i cheltuielilor, a elementelor de activ i de pasiv a fost contabilizat integral, corect i exact, independent de legalitatea i regularitatea operaiilor nregistrate. Declaraia privind fiabilitatea conturilor ia forma unui certificat care precizeaz c strile financiare redau imaginea fidel a situaiei financiare a Comunitii la 31 decembrie i c veniturile i cheltuielile nregistrate n conturi. n cadrul exerciiului ncheiat la acea dat, sunt complete i exacte. Auditul legalitii i regularitii operaiilor nregistrate n conturi verific dac fondurile comunitare corespunztoare acestor operaii au fost corect calculate pentru resurse i pentru cheltuieli n conformitate cu reglementrile existente i cu clauzele contractuale existente. Prima declaraie de asigurare, furnizat de Curtea de Conturi European n 15 noiembrie 1995, este legat de publicarea raportului su anual asupra executrii bugetului pe 1994. Declaraiile de asigurare urmtoare se pot rezuma n felul urmtor: Pentru exerciiul 1996-1998, Curtea de Conturi European a declarat c, conturile Comunitii reflectau n mod fidel veniturile, cheltuielile i operaiile financiare, iar operaiile de nregistrare n conturi a veniturilor i a angajamentelor de cheltuieli erau legale i regulamentare. n schimb, Curtea de Conturi European a indicat c nu poate formula o declaraie pozitiv pentru operaiile privind plile. Pentru exerciiul 1999, Curtea de Conturi European a meninut declaraia de asigurare pozitiv n ceea ce privete fiabilitatea
68
conturilor, dar nu a putut da asigurarea c operaiile nregistrate n conturi i n situaiile financiare erau n regul. Pentru exerciiul 2000, o asigurare pozitiv a intervenit din nou asupra fiabilitii conturilor, asupra regularitii operaiilor de nregistrare n conturi a veniturilor i a angajamentelor de cheltuieli, dar nu i asupra plilor, considernd c operaiile de nregistrare n conturi a plilor aveau foarte multe erori. De fapt, Curtea de Conturi European, de la introducerea declaraiei de asigurare, nu a putut niciodat elabora declaraia de asigurare pozitiv asupra ansamblului de operaii. Aceast situaie, care a antrenat numeroase dezbateri n cadrul Consiliului Uniunii Europene i al Parlamentului European, se poate interpreta n acelai timp ca o reflectare a imperfeciunilor gestiunii fondurilor comunitare i a dificultii pentru ca un auditor extern instituional s-i angajeze credibilitatea printr-o certificare pozitiv, innd cont de limitele controalelor sale.

Uniunea

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Uniunea

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

Capitolul 2

Procesul bugetar la nivelul Uniunii Europene

Bugetul Uniunii Europene i fondurile comunitare

Bugetul Uniunii Europene i fondurile comunitare

Bugetul Uniunii Europene i fondurile comunitare

+41,6 (0,2%) 1996 +4384 (5,3%)

+246,1 (1,3%) 1997 +960 (1,1%)

+307,1 (1,2%) 1998 +3022,2 (3,6%)

-827,3 (3,2%) 1999 +3209,1 (3,7%)

+53,9 (0,2%)1161,6 (2,5%) 2000 +11612,7 (12,3%) 2001 +15375 (15,8%)

+4464,2 (9,6%) 2002 +7676,8 (7,8%)

246,1 (1,3%) 2003 +5693 (5,8%)

-53,9 (0,2%) 2004 +3262,7 (3,1%)

1161,6 (2,5%) 2005 +2502 (2,3%)

+4464,2 +6540,5 (9,6%) (8,71%) 2006 2007

+S2 (11 2C +50 (4,1

+1848 +3609,7 (1,7%) (3,07%)

Bugetul Uniunii Europene i fondurile comunitare

Bugetul Uniunii Europene i fondurile comunitare

Bugetul Uniunii Europene i fondurile comunitare

Bugetul Uniunii Europene i fondurile comunitare

Bugetul Uniunii Europene i fondurile comunitare

Bugetul Uniunii Europene i fondurile comunii

Bugetul Uniunii Europene i fondurile comunitare

Bugetul Uniunii Europene i fondurile comunitare

Bugetul Uniunii Europene i fondurile comunitare

Bugetul Uniunii Europene i fondurile comunita

Bugetul Uniunii Europene i fondurile comunitare

Potrebbero piacerti anche