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TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL Conceitos, Realidades e Implicaes para o Brasil

Ministrio das Relaes Exteriores

Ministro de Estado Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Secretrio-Geral Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira Fundao Alexandre de Gusmo

Presidente Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais Centro de Histria e Documentao Diplomtica Diretor

Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira. Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 2030-6033/6034 Fax: (61) 2030-9125 Site: www.funag.gov.br

Elio Cardoso

TRIBUNAL PENAL INTERNACIONAL


Conceitos, Realidades e Implicaes para o Brasil

Braslia, 2012

Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 2030-6033/6034 Fax: (61) 2030-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br

Equipe Tcnica: Eliane Miranda Paiva Fernanda Antunes Siqueira Gabriela Del Rio de Rezende Jess Nbrega Cardoso Rafael Ramos da Luz Wellington Solon de Souza Lima de Arajo Programao Visual e Diagramao: Grfica e Editora Ideal

Impresso no Brasil 2012


C268 CARDOSO, Elio. Tribunal Penal Internacional : conceitos, realidades e implicaes para o Brasil / Elio Cardoso; prefcio de Marcel Biato. Braslia : FUNAG, 2012. 176 p.; 23 cm. Inclui bibliografia. ISBN: 978-85-7631-398-4

1. Tribunal Penal Internacional. 2. Antecedentes histricos. 3. Brasil. I. Fundao Alexandre de Gusmo.

Ficha catalogrfica elaborada pela bibliotecria Talita Daemon James CRB-7/6078 Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

A Kristine, Leonardo, Isabella e Helena.

Sumrio

Prefcio - Embaixador Marcel Biato............................................................................ 9 Introduo...................................................................................................................... 15

Captulo I Contexto histrico......................................................................................................... 19 1.1 Antecedentes histricos..................................................................................... 19 1.2 Antecedentes mais recentes.............................................................................. 26

Captulo II Conceitos......................................................................................................................... 39 2.1 Tribunal Penal Internacional (TPI) permanente e independente................ 39 2.2 Princpio da complementaridade: papel primordial dos Estados.............. 42 2.3 Jurisdio sobre genocdio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra....47 2.4 Relacionamento com o Conselho de Segurana (CSNU)............................. 53 2.5 A vocao universal do TPI e o no consenso de Roma.............................. 61

Captulo III Realidades...................................................................................................................... 69 3.1 Grau de aceitao do Estatuto de Roma......................................................... 69 3.1.1 Estados membros: obrigao de cooperar............................................. 69 3.1.2 Estados no membros............................................................................... 75 3.2 A posio dos Estados Unidos......................................................................... 78 3.3 Relacionamento TPI-CSNU e a situao em Darfur, Sudo........................ 92 3.3.1 Artigo 13(b): remessa................................................................................ 92 3.3.2 Artigo 16: suspenso (no aplicao)................................................... 100 3.4 Situaes perante o TPI: escolhas institucionais.......................................... 109

Captulo IV Implicaes para o Brasil........................................................................................... 125 4.1 O Brasil como Estado parte: motivaes...................................................... 125 4.2 Internalizao e cooperao............................................................................ 133 4.3 Posies brasileiras.......................................................................................... 140 4.3.1 A definio do crime de agresso em Campala.................................. 148

Concluses.................................................................................................................... 151 Adendo.......................................................................................................................... 159 Bibliografia................................................................................................................... 163 Entrevistas.................................................................................................................... 173

Prefcio

No momento em que ganha crescente protagonismo no palco global, projetando no exterior seus inegveis avanos sociais e econmicos, cresce o chamamento da comunidade mundial para que o Brasil exera maiores responsabilidades na promoo da paz e segurana internacionais. J possuamos uma longa tradio nessa esfera, sendo amplamente apreciada a presena brasileira como fator de estabilidade e equilbrio regional desde a Guerra do Chaco, nos anos 1930, at sua liderana recente no mbito da UNASUL para apaziguar situaes de conflito na Bolvia e no Equador. Recorde-se ainda seu papel decisivo na coordenao dos Pases Garantes do processo de paz entre Equador e Peru (1995-1998). Nos anos 1990, essa atuao expandiu-se, com engajamentos espordicos na frica (Angola e Congo), Timor Leste e, mais recentemente, ao assumir o comando da misso militar no Haiti (2004). No entanto, frente a uma realidade planetria de acrescida complexidade e interdependncia, tambm aumentam as expectativas em relao ao povo que sempre proclamou sua vocao universalista e que hoje rene as potencialidades da sexta economia mundial. A adeso do Brasil ao Estatuto de Roma, em 2002, foi uma das primeiras e precoces manifestaes da determinao coletiva de assumir esse novo status de potncia emergente. Dava-se assim mais um passo na caminhada rumo ao papel mais ativo, confiante e engajado que se espera do Brasil no mundo globalizado do sculo XXI.

Embaixador Marcel Biato

Embora inicialmente de forma cauta e discreta sobretudo luz da tradio brasileira de defesa intransigente do princpio da no ingerncia em assuntos de outros pases , nossa participao nos esforos para conformar o Tribunal Penal Internacional intensificou-se progressivamente. Culminou na Conferncia de Reviso de Campala, em 2010, quando tive o privilgio de presidir a destacada atuao da delegao brasileira. A monografia de Elio Cardoso, agora merecidamente disponvel a um pblico mais amplo, oferece oportunidade para recordar os primrdios desse processo e refletir sobre as circunstncias e desafios que levaram o Brasil a engajar-se com crescente empenho e entusiasmo na causa do direito penal internacional. essa a histria que o livro nos conta com a admirvel clareza e vigor de quem foi partcipe do processo Cardoso ocupou-se da agenda de direitos humanos quando serviu nas Misses do Brasil em Nova York e Genebra. Seu trabalho recapitula a gnese do Tribunal Penal Internacional a partir do antigo anseio de fazer com que os mais graves e hediondos abusos contra a conscincia humana e a segurana coletiva no ficassem impunes. assim que, j nos anos 1990, a pretexto da inexistncia de instncias penais multilaterais para conter tais abusos, os EUA e alguns de seus aliados europeus arrogaram-se o direito sob a bandeira da doutrina da responsabilidade de proteger de intervir por conta prpria em terceiros pases para prevenir ou reprimir os crimes mais brbaros e, se necessrio, julgar seus perpetradores. Para inibir esses excessos unilaterais, motivados por interesses frequentemente opacos, urgia criar foro autnomo, atuando em bases transparentes e acordadas multilateralmente. Assim, mais do que um simples imperativo moral fazer indivduos responder por seus crimes , a criao do Tribunal Penal Internacional tratava de oferecer resposta pragmtica inexistncia de meios jurdicos eficazes para coibir violaes massivas de direitos humanos motivadas tambm por campanhas de ingerncia ou agresses perpetradas por Estados, sobretudo os mais poderosos. O livro tem assim o grande mrito de recordar que, longe se ter aderido acriticamente a um projeto lrico, o Brasil engajou-se em esforo para moldar um regime de segurana coletiva mais transparente e democrtico. O livro deixa claros os mltiplos desafios frente nessa empreitada. Frente paralisia dos esforos para renovar um Conselho de Segurana das Naes Unidas desatualizado, ganha transcendncia a luta, visvel no captulo sobre a tipificao do crime de agresso, para assegurar que o Tribunal Penal Internacional resguarde sua independncia. sintomtica,
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Prefcio

nesse contexto, a recusa dos mais poderosos dentre os membros permanentes do Conselho (China, EUA e Rssia) em aderir ao Estatuto de Roma. Surge a outro desafio: como lograr a adeso universal necessria plena consolidao do Tribunal Penal Internacional? No entanto, talvez a maior ameaa sua afirmao como instrumento eficaz de promoo da paz mundial nasce de uma singela constatao anotada pelo autor. Quanto mais precrias as condies sociais e a marginalidade econmica de uma populao, tanto mais graves tendem a ser os abusos a seus direitos humanos. O histrico dos processos abertos pelo Tribunal todos na frica, o mais subdesenvolvido dos continentes ilustra de forma dramtica a natureza perversa da globalizao assimtrica que vivemos, onde os mais desvalidos so a um tempo as principais vtimas e perpetradores dos piores crimes contra os direitos humanos. Reforar essa triste realidade o risco que corremos se nos acomodarmos a padres e prticas propostas por potncias que ainda hoje se veem como reserva moral do mundo. Tratam de impor unilateral e seletivamente seu modelo de democracia liberal como nico rbitro do comportamento internacional admissvel. A experincia do Tribunal Penal Internacional deixa patente que, se bem a justia deve ser cega, ela ser falha se fechar os olhos para as profundas distncias e discrepncias entre pases, culturas e condies de vida. No se trata de escusar comportamentos brbaros, que agridem nossa humanidade comum, em nome de um duvidoso relativismo cultural. Cumpre, sim, reconhecer que, como na democracia, s h verdadeira justia se ela for tambm econmica e social. Nesse sentido, a luta pela vigncia do Tribunal Penal Internacional consistente com o entendimento que sempre guiou a diplomacia brasileira, a saber, de que no haver paz e segurana duradouras sem reformas estruturais que democratizem a ordem econmica internacional. Como ento assegurar a responsabilidade penal individual em um mundo ainda dominado pela lgica do Estado-nao? Em outras palavras, queremos exercer nosso sentimento tico de repdio a abusos que negam nossa humanidade comum; no entanto, como definir procedimentos e parmetros coercitivos mutuamente admissveis em vista das assimetrias abissais de poder econmico e militar entre pases e povos? De particular utilidade nesse sentido a glosa que o livro faz dos aspectos salientes do sofisticado equilbrio de foras e princpios plasmado no Estatuto. De um lado, cumpre comunidade internacional sinalizar sua determinao em coibir, com vigor e agilidade, violaes massivas de direitos humanos. De outro, tal empenho apenas reforar conhecidas resistncias se antes no
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Embaixador Marcel Biato

consolidar ambiente de confiana e cooperao capaz de superar a natural competio, quando no rivalidade, entre Estados naturalmente ciosos de sua soberania. Trata-se, enfim, de contrapor a urgncia de inibir abusos aos direitos humanos de indivduos construo, necessariamente lenta e cuidadosa, de espao de dilogo, convencimento e acomodao entre Estados. Crucial, nesse contexto, o princpio da complementaridade, pelo qual a instncia internacional s intervm quando o Estado responsvel patentemente no pode ou no quer atuar. Nessa hiptese, faz-se valer outro elemento decisivo, qual seja a cooperao entre Estados, uma vez que o Tribunal Penal Internacional no dispe de poder de polcia prprio. Sua autoridade depende assim do compromisso de todos os Estados membros em colaborar, entregando-lhe para ser julgados indivduos indiciados que se encontrem no territrio nacional. o que se esperaria do Brasil como ilustra o autor caso fosse identificada a presena no territrio nacional do Presidente sudans al-Bashir, j indiciado pelo Tribunal Penal Internacional. Talvez por antecipar esses mltiplos desafios e dificuldades, a incorporao do Brasil ao Tribunal Penal Internacional no se deu sem certa hesitao inicial, conforme descrito com riquezas de detalhes no livro. o que sugere o intenso debate sobre como adequar o ordenamento interno brasileiro s complexas inovaes trazidas pelo Estatuto de Roma. Essa adeso marcaria, em ltima anlise, o abandono de um casulo onde o pas no mais cabia. Cumpria desfazer-se de vez do absolutismo soberanista herdado dos tempos em que o regime militar de 1964 levara o Brasil a refugiar-se de suas responsabilidades democrticas e abdicar de sua vocao multilateralista. No entanto, dentro e fora do Brasil de hoje, muitos podero perguntar-se que sentido faz o pas preocupar-se com o respeito aos direitos humanos alhures quando ainda no superamos nossos prprios desafios internos nessa e noutras esferas afetas ao bem-estar de nossos concidados. Talvez reside a a mais importante lio para pases como o Brasil, que ainda enfrentam grandes desafios internos. Na verdade, vemos o engajamento em temas da agenda internacional como parte do prprio processo de transformao interna, na medida em que refora a conscincia coletiva da profunda interdependncia entre povos e pases. Somente oferecendo-nos mutuamente exemplos de transcendncia e cooperao que reafirmam nossa humanidade comum por cima de particularismos nacionais e culturais que construiremos os espaos de confiana essenciais para que em contexto de universalizao plena dos
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Prefcio

direitos econmicos e sociais a paz e segurana possam prosperar em escala planetria. Nesse sentido, o Tribunal Penal Internacional uma obra em construo, uma aposta no futuro. Sua constituio abre novos horizontes de cooperao e apoio recproco em prol do fortalecimento dos sistemas jurdicos nacionais, de forma que sejam capazes de exercer com plenitude e soberania suas atribuies constitucionais. Seu objetivo maior , portanto, estimular o surgimento de cortes nacionais fortes e eficazes. A elas caber, em ltima anlise, garantir que os direitos humanos tero efetiva proteo em todos os pases e quadrantes do planeta.

Marcel Biato, Embaixador

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Introduo

Nos anos 1990, aps o fim da confrontao Leste-Oeste, abriram-se novas perspectivas para as Naes Unidas e o seu Conselho de Segurana (CSNU), que se destravou e passou a atuar com mais intensidade do que durante a Guerra Fria. Em reao limpeza tnica na Bsnia e ao genocdio em Ruanda, foram estabelecidos, pelo CSNU, dois tribunais penais ad hoc com vistas a processar e julgar indivduos responsveis pelas atrocidades. Tratou-se de resposta algo improvisada, que fez impulsionar uma ideia antiga, discutida nas Naes Unidas nos anos 1940: a criao de um tribunal penal internacional de carter permanente. A ideia sempre esbarrou nas resistncias decorrentes da contraposio entre soberania dos Estados e jurisdio penal internacional. Apesar delas, colocou-se em marcha o processo que culminou na Conferncia da ONU em Roma. O Estatuto do Tribunal Penal Internacional (TPI) foi aprovado, em 1998, por ampla maioria, estabelecendo-se uma instncia judicial permanente e competente para julgar indivduos responsveis por genocdio, crimes contra a humanidade, crimes de guerra e agresso. O novo rgo internacional teria como parmetro a primazia dos sistemas judiciais nacionais somente poderia ser chamado a atuar em casos de patente incapacidade ou falta de disposio dos Estados em instaurar inquritos ou processos relativos aos crimes em questo. luz do princpio da complementaridade, as instncias nacionais teriam prioridade para processar e julgar os crimes sob a sua jurisdio. O TPI somente atuaria em casos excepcionais, relacionados ao exerccio da
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beligerncia ou da violncia poltica os crimes ocorreriam invariavelmente em situaes de conflitos armados, internacionais ou internos, ou no contexto de violaes graves de direitos humanos. A no singularizao de situaes particulares seria um dos traos distintivos do Tribunal Penal Internacional em comparao com os tribunais ad hoc. O ritmo acelerado de ratificaes permitiu que o Estatuto de Roma entrasse em vigor em 2002. Dez anos depois, o Estatuto de Roma contava com 121 Estados partes: todos da Unio das Naes Sul-Americanas, todos da Unio Europeia, a maioria da Unio Africana, entre outros pases de diversas regies. Os membros aceitaram automaticamente a jurisdio do TPI, a ser exercida sobre crimes cometidos no territrio dos membros e/ou por seus nacionais. O Brasil ratificou o Estatuto de Roma em 2002 e obrigou-se a cooperar inteiramente com o mecanismo. Embora o TPI tenha sido concebido para atuar em contexto territorial o mais amplo possvel, trs dos membros permanentes do Conselho de Segurana China, Estados Unidos e Rssia , mais a ndia, no ratificaram o instrumento e nem parecem ter planos para faz-lo em horizonte no distante. Como a participao no mecanismo determina a rea de cobertura do Tribunal, a falta de universalidade do Estatuto de Roma, ainda que possa ser reparada no futuro, conduz a que numerosas situaes escapem jurisdio do rgo internacional. Some-se a esse fator a prerrogativa conferida ao CSNU de acionar a jurisdio do TPI, inclusive sobre pas que no a tenha aceito, conforme se examinar. Alm da no aceitao universal do Estatuto, outra questo a ser estudada decorre do fato de o TPI haver concentrado suas atividades no continente africano, ainda que tenha sido concebido para atuar em mbito global. O TPI tambm enfrenta desafios inerentes sua prpria natureza: por no contar com mecanismos prprios de carter coercitivo para fazer valer as suas deliberaes, depende fundamentalmente dos Estados a fim de que possa funcionar de forma efetiva. Este livro busca examinar os principais conceitos do regime do TPI; questes relacionadas ao grau de aceitao do Estatuto e seus desdobramentos, inclusive no tocante ao relacionamento com o CSNU; e as implicaes do TPI para o Brasil, como membro, e sua atuao diplomtica. Ao traar breve histrico de iniciativas na rea da jurisdio penal internacional, o primeiro captulo descreve o contexto dos anos 1990 em que se criam as condies para estabelecer o TPI, sobretudo em decorrncia da criao dos tribunais ad hoc pelo CSNU. No segundo captulo, examinam-se figuras conceituais centrais do Estatuto de Roma: (i) a permanncia e a independncia do TPI;
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INTRODUO

(ii) o princpio da complementaridade; (iii) a jurisdio material (os crimes elencados no Estatuto) e sua interconexo com a temtica dos direitos humanos e do direito humanitrio; (iv) o relacionamento com o Conselho de Segurana; e (v) a vocao universal e o mecanismo para o exerccio da jurisdio. So examinados aspectos relacionados ao desfecho das negociaes em Roma, que lanam luz sobre a questo da universalidade do regime. No terceiro captulo, verificam-se as principais questes que surgiriam desde a entrada em vigor do Estatuto de Roma, inclusive (i) o grau de aceitao do mecanismo, tema que se relaciona com a cooperao dos Estados, e os efeitos da no participao universal; (ii) aspectos relacionados posio dos Estados Unidos; (iii) as modalidades de interao com o Conselho de Segurana em seus aspectos concretos, a partir da remessa da situao em Darfur, Sudo; e (iv) as situaes que figuram na pauta dos trabalhos e as escolhas institucionais do TPI. No quarto captulo, estudam-se as motivaes por detrs da deciso brasileira de ratificar o Estatuto de Roma, bem como as medidas internas com vistas a assegurar a cooperao do Brasil com o Tribunal. Passam-se tambm em revista as principais posies adotadas pelo Pas com relao ao TPI. Escapam ao mbito deste trabalho, entre outros, os seguintes elementos: (i) avaliao das atividades judiciais do TPI, bem como da promotoria, conquanto se faa aluso a decises que tiveram repercusses polticas; (ii) exame de casos em andamento no Tribunal, embora tenha havido referncias incidentais; (iii) questes administrativas e oramentrias relacionadas ao TPI; (iv) aspectos relacionados assistncia s vtimas; (v) exame do tema da justia de transio em situaes ps-conflito e a aplicao de enfoques judiciais e/ou no judiciais (comisses da verdade, mecanismos de reparaes); e (vi) tribunais mistos e outros rgos judiciais congneres. O presente trabalho foi elaborado com base na consulta bibliogrfica e documental. As fontes primrias, entre as quais tratados internacionais, legislao brasileira e de outros pases, documentao do Ministrio das Relaes Exteriores, das Naes Unidas, do Tribunal Penal Internacional, comunicados de imprensa, discursos, artigos de imprensa, entre outras fontes, foram amplamente utilizadas. Do mesmo modo, especialmente relevantes foram as entrevistas com diplomatas e outras autoridades, bem como por estudiosos do tema do TPI. Este livro verso revista e atualizada da dissertao apresentada no mbito do Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco, em 2011, e
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beneficia-se de valiosos comentrios e sugestes da Banca Examinadora, integrada pelos Embaixadores Flvio Macieira (Presidente), Edgard Casciano (Vice-Presidente), Jos Eduardo Felicio, Roberto Jaguaribe, Gonalo Mouro e Ana Cndida Perez, bem como do teor de relatrios do Ministro Silvio Albuquerque e do Professor Mrcio Garcia (relatores diplomtico e acadmico, respectivamente). As opinies do autor no refletem necessariamente as posies do Governo brasileiro sobre o tema.

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Captulo I Contexto Histrico

1.1 Antecedentes histricos Em 1872, Gustave Moynier, um dos fundadores do Comit Internacional da Cruz Vermelha, apresentou proposta para estabelecer, por tratado internacional, um tribunal de natureza permanente para lidar com casos de violaes do ento nascente direito humanitrio, que seria ativado automaticamente no caso de guerra entre as partes. Por detrs da ideia de criar o mecanismo residia a noo de que os Estados beligerantes no teriam condies de lidar imparcialmente com os referidos casos, ao passo que uma instncia de carter internacional poderia desfrutar de maior iseno. A fim de que viesse a atuar de modo imparcial, sugeriu-se que o rgo fosse integrado majoritariamente por juzes de Estados neutros, que seriam sorteados para examinar casos concretos. A despeito de no contar com apoio poltico para a sua concretizao1, o projeto de Moynier foi o primeiro esboo de um mecanismo internacional para fazer cumprir a normativa humanitria. A preocupao com a neutralidade decorria do fato de que ao longo da histria praticamente todos os julgamentos relacionados a crimes de guerra haviam sido levados a cabo pelos vencedores dos conflitos armados a fim de responsabilizar os beligerantes vencidos2.
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Segundo Christopher Hall, although [some of the leading experts in international law] welcomed Moyniers initiative [], most of them argued that the proposal [] would not be as effective as other methods (artigo The first proposal for a permanent international tribunal, de 31/3/1998, disponvel no stio www.icrc.org [1/2/2011]). FERNANDES, 2008, pp. 29-30.

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Propostas como a de Moynier e outras subsequentes3 no lograram avanar em funo das resistncias decorrentes das tenses entre a soberania dos Estados e a prpria noo de jurisdio penal internacional4. Se os Estados no pareciam dispostos a abrir mo de parcela de sua soberania para instituir um tribunal penal internacional, a inexistncia de um mecanismo institucional dessa natureza ficou de certa forma evidenciada nos dois perodos ps-guerra do sculo XX, em que se propuseram ou criaram instncias penais internacionais ad hoc. Prevista no Tratado de Versalhes, de 1919, a corte especial para processar o Kaiser Guilherme II denunciado nominalmente pelos aliados por ofensa suprema contra a moral internacional e a autoridade sagrada dos tratados no chegou a ser instituda5. Os Pases Baixos, onde o ex-imperador alemo havia se exilado, recusaram-se a extradit-lo, sob a justificativa de que o ilcito do qual o acusavam era de carter poltico e no criminal. O tratado determinou, ademais, que os oficiais alemes acusados de violao das leis e dos costumes da guerra fossem julgados em tribunais aliados, mas estes rgos tampouco foram estabelecidos6. O nvel sem precedentes de devastao da Segunda Guerra Mundial ter levado as potncias aliadas a buscar concretizar a ideia de responsabilizar individualmente os agressores e os criminosos de guerra nazistas. Em 1943, Estados Unidos, Reino Unido e Unio Sovitica denunciaram os massacres perpetrados pelos nazistas e sinalizaram que os grandes criminosos, cujas ofensas transcendiam contextos geogrficos especficos, seriam punidos por deciso conjunta dos aliados7. Aps a vitria, os trs referidos pases, mais a Frana, firmaram, em agosto de 1945, a Carta do Tribunal de Nurembergue, com o propsito de julgar e punir prontamente os responsveis pelas atrocidades. O documento, cujos signatrios indicavam atuar no interesse de todas as Naes Unidas8, estabeleceu os parmetros de atuao do rgo e definiu os crimes sob a sua jurisdio. Em janeiro de 1946, foi aprovada pelo Comandante Supremo das Foras Aliadas no Extremo Oriente a
Nos anos que se seguiram, houve a apresentao de vrias propostas para criar um rgo penal internacional permanente (do Baro Descamps, da Blgica, de Hugh Bellot e de Henri Donnadieu de Vabres, assim como da Associao Internacional de Direito Penal). Em 1937, a Liga das Naes elaborou uma Conveno para a Instituio de uma Corte Penal Internacional, que no chegou a ser ratificada por nenhum pas (PEIXOTO, 1998, p. 175). 4 KIRSCH, 2004, pp. 25-26. 5 O referido tribunal seria composto por juzes das potncias aliadas Estados Unidos, Reino Unido, Frana, Itlia e Japo , ofereceria garantias processuais ao acusado e estabeleceria as penas (Tratado de Paz de Versalhes, artigo 227). 6 Os processos decorrentes dessas acusaes foram transferidos para a justia alem, sendo que das quase 900 acusaes iniciais, somente houve 12 julgamentos (BASSIOUNI, 1997, pp. 18-19). 7 Declarao sobre Atrocidades (ou Declarao de Moscou), 1/11/1943; CHURCHILL, 1951, pp. 296-8. 8 O Acordo de Londres, de 8/8/1945, que contm a Carta do Tribunal de Nurembergue, permitia a adeso de qualquer membro das Naes Unidas (a Carta das Naes Unidas havia sido firmada em 26/6/1945). No total, 19 pases aderiram ao acordo (no foi o caso do Brasil).
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Carta do Tribunal Militar Internacional para o Extremo Oriente (Tribunal de Tquio), rgo que, diferentemente de Nurembergue, no deriva de tratado internacional. De acordo com a Carta de Nurembergue, foram aladas condio de delitos internacionais condutas j consideradas ilcitas luz do direito internacional anterior Segunda Guerra Mundial, formulando-se as seguintes categorias: (i) crimes contra a paz; (ii) crimes de guerra; e (iii) crimes contra a humanidade.
1. Os crimes contra a paz diziam respeito essencialmente aos atos de planejar, preparar, desencadear ou executar uma guerra de agresso (eram o que passou a se denominar crime de agresso). Tinham como precedente o crime pelo qual o Kaiser havia sido denunciado no Tratado de Versalhes, e fundamentaram-se, em particular, no Pacto Briand-Kellogg de 1928 para a Renncia da Guerra. Este ltimo instrumento, de iniciativa franco-americana, condenava o recurso guerra como meio de solucionar controvrsias internacionais. 2. Os crimes de guerra compreendiam as violaes das leis e dos costumes de guerra, como, por exemplo, o assassinato de populaes civis; os maus-tratos aos prisioneiros de guerra; a pilhagem de bens; a destruio indiscriminada das cidades; a devastao que transcendia os objetivos militares. At 1945, esses crimes no haviam sido tipificados, embora j houvesse instrumentos que estabeleciam as normas da guerra, como a Conveno de Haia sobre a conduo das hostilidades (1907) e a Conveno de Genebra relativa ao tratamento de prisioneiros de guerra (1929). 3. Foram definidos, ademais, os crimes contra a humanidade9, que abrangiam o assassinato, o extermnio, a reduo escravido, a deportao e outros atos desumanos cometidos contra qualquer populao civil, antes ou durante a guerra; ou perseguies por razes polticas, raciais e religiosas. Em Nurembergue, os crimes contra a humanidade, tal como formulados, estavam estreitamente associados guerra10. O crime de genocdio, por sua vez, que viria a ser consagrado no final dos anos 1940, no foi contemplado em Nurembergue.

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A expresso havia sido utilizada durante a Primeira Guerra Mundial, em aluso ao massacres cometidos pelo Imprio Otomano contra a populao armnia (declarao conjunta das Potncias Aliadas Frana, Reino Unido e Rssia , de 24/5/1915). Por isso, os crimes perpetrados pelo regime nazista antes de 1939 no foram objeto do julgamento.

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Alm de tipificar e categorizar os crimes, a Carta de Nurembergue faz meno expressa responsabilidade individual, o que contribuiu para reforar o entendimento de que o Direito Internacional teria prerrogativa de atribuir a titularidade de direitos e deveres tambm aos indivduos, e no nica e exclusivamente aos Estados. At Nurembergue, a noo de que as pessoas poderiam cometer atos passveis de punio pelo Direito Internacional no encontrava fundamento em fontes como os tratados e o costume internacional, segundo as quais apenas os Estados poderiam violar cometer violaes do Direito Internacional11. Por ter passado a afirmar a responsabilidade penal internacional dos indivduos e, em particular, de altos funcionrios de Estado, Nurembergue foi considerado por muitos uma espcie de divisor de guas na evoluo do ordenamento jurdico internacional. O julgamento de Nurembergue, no ficou, contudo, imune a crticas. A Carta daquele tribunal indicara explicitamente a inteno de processar e julgar os grandes criminosos de guerra dos pases europeus do Eixo. O Tribunal Militar, por sua vez, seria composto por juzes e promotores pertencentes s potncias vencedoras, e no por quadros de outras nacionalidades, o que realou ainda mais as vinculaes entre vencedores e juzes, de um lado, e vencidos e acusados, do outro. Por essas razes, o exerccio foi considerado por muitos como justia dos vitoriosos, na medida em que o julgamento somente se realizaria em funo de aqueles que prevaleceram militarmente sobre os acusados terem conquistado a posio de julg-los. Mesmo antes da experincia, j se considerava incompatvel com a ideia de justia a prtica de obrigar somente os vencidos a entregar seus nacionais para serem julgados por crimes de guerra por um rgo internacional12. Do mesmo modo, expuseram-se objees quanto aplicao do direito de forma retroativa, ou seja, ex post facto. Com efeito, os delitos constantes na referida Carta foram estipulados aps os atos terem sido perpetrados, no se levando em considerao a exigncia de definio prvia das condutas e das penas a fim de que algum pudesse ser punido por determinado crime. No entanto, se uns entendiam que um dos princpios basilares do direito penal o princpio da anterioridade deixou de ser observado naquele contexto especfico, outros interpretavam que, conquanto no estivessem vigentes normas penais internacionais propriamente ditas, j havia elementos suficientes no direito internacional para respaldar as acusaes e as sentenas. Esses ltimos elementos advinham do direito costumeiro e do prprio Pacto Briand-Kellogg,
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STEINER & ALSTON, 2000, p. 114. KELSEN, 1944, p. 114.

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por meio do qual a maioria dos pases soberanos poca condenou a guerra e fez opo pela soluo pacfica de controvrsias. Duas outras questes so dignas de nota: a despeito de o Tribunal de Nurembergue ter se baseado no pressuposto de que os indivduos deveriam ser julgados por meio de um processo justo que garantisse os direitos do acusado, um dos rus foi julgado revelia (in absentia), possibilidade que no seria permitida nas instncias judiciais internacionais criadas nos anos 1990; alm disso, 12 sentenciados receberam a pena capital, que no figuraria entre as medidas punitivas previstas nos instrumentos constitutivos dos tribunais internacionais contemporneos. Apesar de constituir um tribunal dos vencedores sobre os vencidos e de aplicar a lei de forma retroativa, Nurembergue foi considerado o marco inicial do Direito Internacional Penal13. Seus resultados foram imediatamente submetidos apreciao da ento recm-criada ONU. Em dezembro de 1946, a Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU), em sua primeira sesso, adotou, por consenso, resoluo patrocinada pelos Estados Unidos que afirma os princpios de direito internacional reconhecidos na Carta de Nurembergue e na sentena daquele tribunal, sem, no entanto, relacion-los14. No ano seguinte, a AGNU decidiu confiar a formulao dos princpios de Nurembergue Comisso de Direito Internacional (CDI), que tambm ficou incumbida de preparar um projeto de Cdigo de Crimes contra a Paz e a Segurana da Humanidade15. Em 1950, os referidos princpios foram adotados pela CDI, destacando-se, em primeiro plano, a responsabilidade individual de quem comete ato que constitui crime perante o Direito Internacional. A sentena de Nurembergue, a propsito, havia realado que
os crimes contra o Direito Internacional so cometidos por pessoas, no por entidades abstratas, e somente a punio de indivduos que cometem tais crimes possibilita a aplicao dos dispositivos do Direito Internacional16.

Ao listar as trs categorias crimes contra a paz, crimes de guerra e crimes contra a humanidade e reproduzir a definio dos delitos contida na Carta de Nurembergue, a CDI tambm consagrou a noo de que o autor do crime no pode se eximir da responsabilidade perante o direito
LAFER, 1991, p. 23. A resoluo da AGNU 95 (I), de 11/12/1946 tambm incumbiu a chamada Comisso dos Dezessete, que precedeu a Comisso de Direito Internacional, a trabalhar sobre esses princpios. 15 Resoluo da AGNU 177 (II), de 21/11/1947. 16 Publicao intitulada Trial of the Major War Criminals before the International Military Tribunal, Nuremberg, 14 November 1945-1 October 1946 (Nuremberg, Germany, 1947, v. 1, p. 223, disponvel no stio www.loc.gov [4/8/2010]).
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internacional ainda que (i) a legislao interna no imponha penalidade para o ato que constitui crime contra o direito internacional; e/ou (ii) o indivduo em questo seja Chefe de Estado, alto funcionrio ou tenha agido em cumprimento a ordens superiores. Ou seja, de acordo com esse entendimento, o fato de ocupar posto oficial no isenta o indivduo da responsabilidade sob o Direito Internacional. A esse respeito, a sentena de Nurembergue havia assinalado que os indivduos tm deveres internacionais que transcendem as obrigaes nacionais de obedincia impostas pelo Estado individual17. A AGNU, por sua vez, aps examinar a formulao dos mencionados princpios, sem, contudo, endoss-los, instruiu a CDI a levar em considerao as observaes feitas por muitas delegaes na elaborao do mencionado projeto de Cdigo de Crimes18. Tambm no mbito da 1 AGNU o genocdio havia sido reconhecido como crime contra o Direito Internacional, o que abriria caminho para a tipificao de crime que ofende a conscincia da humanidade19. Foi o passo inicial para a adoo, em 1948, da Conveno para a Preveno e a Represso do Crime de Genocdio (um dia antes da aprovao da Declarao Universal dos Direitos Humanos), que define, como genocdio, os atos cometidos com a inteno de destruir, no todo ou em parte, um grupo nacional, tnico, racial ou religioso. Entre esses atos, figuram (i) o homicdio de membros do grupo; (ii) o dano grave integridade fsica ou mental de membros do grupo; (iii) a submisso intencional do grupo a condies de existncia que lhe ocasionem destruio fsica total ou parcial; (iv) a imposio de medidas destinadas a impedir nascimentos no mbito do grupo; e (v) a transferncia forada de menores do grupo para outro grupo. A Conveno tambm confirmou o entendimento de que o genocdio poderia ser perpetrado tanto em tempos de paz, como em situaes de guerra e indicou, como possibilidades de foros para julgar os responsveis, os tribunais do Estado em cujo territrio o ato foi perpetrado ou a corte penal internacional competente com relao s Partes Contratantes que tenham reconhecido a sua jurisdio20. Sobre o ltimo ponto, a AGNU avaliou, quando da adoo da Conveno, que a evoluo das relaes internacionais apontaria para a necessidade de constituir rgo judicial internacional encarregado de julgar os crimes
Idem. Doc. ONU A/CN.4/45, intitulado Observations of Governments of Member States relating to the formulation of the Nrnberg principles prepared by the International Law Commission, 1951. 19 Resoluo da AGNU 96 (I), de 11/12/1946. 20 Conforme o artigo VI da Conveno (ver RANGEL, 1993, p. 363). A propsito, o Brasil parte da Conveno, cujo instrumento de ratificao foi depositado em 15/4/1952, de acordo com o Decreto n. 30.822, de 6/5/1952, assinado pelo Presidente Getlio Vargas.
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graves contra o direito internacional. Partia-se do pressuposto de que uma instncia judicial dessa natureza seria componente-chave na conformao de uma arquitetura multilateral para a promoo da paz. A empreitada justificar-se-ia em funo da necessidade de estabelecer mecanismo concreto que viesse a garantir que os crimes contra o Direito Internacional fossem devidamente punidos. Nesse sentido, a AGNU solicitou CDI que examinasse a desejabilidade e possibilidade de criar instncia competente para julgar pessoas acusadas de genocdio ou outros crimes que fossem estabelecidos em convenes internacionais, aventando, inclusive, a possibilidade de criar seo dentro da Corte Internacional de Justia (CIJ)21. Ao responder consulta, a CDI concluiu que o estabelecimento do rgo era desejvel e possvel, mas se ops ideia de instituir cmara para casos criminais na CIJ. A AGNU, por sua vez, estabeleceu um comit para preparar um projeto de estatuto, que, no entanto, no despertou maior interesse entre os pases (houve at referncia, em texto de resoluo, ao nmero muito pequeno de Estados que reagiram ao projeto)22. Com o estabelecimento de novo comit, com termos de referncia precisos, novo texto foi elaborado e submetido ao exame dos membros da ONU23. No entanto, o clima da Guerra Fria j no permitia avanar na ideia. Nos dizeres de Cherif Bassiouni,
[w]hile many countries, such as the United Kingdom, believed the establishment of an international criminal court was desirable in theory, its establishment was doomed by the absence of consensus among the worlds major powers. The Soviet Union believed its sovereignty would be affected by the establishment of such a tribunal. The United States was also not prepared to accept the establishment of such a court at the height of the Cold War. France, in 1950, was the only permanent member of the Security Council willing to support the establishment of an international criminal court24.

Nos anos 1950 a Assembleia Geral decidiu adiar a considerao do tema da jurisdio penal internacional at que fossem tratados os assuntos relativos definio de agresso e ao projeto de Cdigo de Crimes contra a Paz e a Segurana da Humanidade25. A maioria dos pases compartilhava
Resoluo da AGNU 260 (III) de 9/12/1948. Resoluo da AGNU 489 (V) de 12/12/1950. Cabe notar que o Brasil integrou o referido comit. Resoluo da AGNU 687 (VII) de 5/12/1952. Nos termos de referncia, consta o exame do relacionamento entre o proposto tribunal e a ONU. 24 BASSIOUNI, 1997, p. 52. 25 Resolues da AGNU 898 (IX) de 14/12/1954 e 1187 (XII) de 11/12/1957.
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o entendimento de que era preciso estabelecer primeiro a lei substantiva a fim de que depois se viesse a criar um tribunal para aplic-la. Mas as negociaes sobre o direito substantivo no avanaram com rapidez. Somente se chegou definio de agresso (o ato, no o crime) em 197426. Por seu turno, os trabalhos sobre o projeto de Cdigo, que estavam suspensos, seriam retomados somente em 1981. Apesar dos esforos levados a cabo nos primeiros anos das Naes Unidas, o impulso poltico inicial se desvaneceu: no chegou a haver, durante a Guerra Fria, desdobramentos concretos relacionados ao projeto para uma corte criminal internacional. Nessa rea, assim como em outras da diplomacia multilateral, o perodo de confrontao Leste-Oeste no permitiu maiores avanos. Os passos iniciais haviam sido dados, mas a ideia da corte penal internacional permanente precisaria amadurecer. De fato, havia controvrsias em torno do assunto, que no puderam ser dirimidas naquele contexto. As maiores dificuldades decorriam do fato de o direito penal consistir em rea na qual as prerrogativas da soberania se manifestam de modo evidente. 1.2 Antecedentes mais recentes Se a ideia de um Tribunal Penal Internacional se mostrou prematura nos primeiros anos de existncia da ONU, condies favorveis para estabelecer um rgo dessa natureza foram reunidas na dcada de 1990. Com o fim da confrontao Leste-Oeste, abriram-se novas perspectivas para o Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU), que se destravou e passou a atuar de modo muito mais intenso e ativo do que durante a Guerra Fria27. Alm disso, com os processos de democratizao em vrios pases, o tema dos direitos humanos ganharia espao proeminente na agenda internacional, criando-se oportunidades para reforar a institucionalizao de mecanismos internacionais com vistas proteo da pessoa humana (movimento que Michael Ignatieff denominou enforcement revolution em matria de direitos humanos)28. nesse contexto que eclodem conflitos armados, como o decorrente da secesso da Iugoslvia, oferecendo novos desafios a uma ONU que acabava de renascer. Como se recordar, as hostilidades entre os grupos
Resoluo da AGNU 3314 (XXIX) de 14/12/1974. Para dar uma ideia do impacto do fim da Guerra Fria sobre os trabalhos do Conselho de Segurana, no perodo 1946-1989, a mdia anual era de 15 resolues adotadas pelo rgo; desde ento, tem sido mais de 60 (ver WALLENSTEEN & JOHANSSON, 2001, p. 18). 28 IGNATIEFF, 2001, p. 4.
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tnicos, sobretudo na Bsnia, foram marcadas pela ocorrncia de violaes graves do direito internacional humanitrio. Passou-se a utilizar amplamente o eufemismo limpeza tnica para descrever a expulso forada de populaes e todas as formas de violncia a ela associadas. Embora nem sempre fosse possvel distinguir os agressores das vtimas, a parte srvia ficou associada prtica de atos particularmente hediondos, inclusive em funo da escala e do carter sistemtico com que eram perpetrados. Amplamente cobertas pelos meios de comunicao, as atrocidades provocaram indignao ao redor do mundo, no somente pela escala e durao da violncia, como tambm por se tratar de conflito no distante das grandes capitais europeias e cujas imagens televisivas evocavam algumas cenas da Segunda Guerra Mundial. Soma-se ao fator opinio pblica mundial a falta de xito dos esforos diplomticos das grandes potncias em alcanar um cessar-fogo entre as partes em conflito, o que poderia ter evitado transgresses graves e sistemticas da normativa humanitria. Pressionados a agir, os Estados Unidos, sobretudo, e outros pases ocidentais afastaram, em um primeiro momento, a possibilidade de interveno militar na Bsnia, mas passaram a explorar frmulas com o objetivo de responsabilizar individualmente os beligerantes pelos crimes cometidos. Conquanto essa inteno esbarrasse na ausncia de uma instituio internacional que pudesse processar e julgar os responsveis, buscou-se contornar a dificuldade com uma soluo inspirada em Nurembergue, porm adaptada realidade do incio dos anos 1990: a ideia de o Conselho de Segurana, luz dos poderes mandatrios para manter ou restaurar a paz, estabelecer um mecanismo internacional para julgar crimes de guerra e casos assemelhados. Desde 1991, o conflito armado na Iugoslvia figurava na agenda do Conselho de Segurana, que vinha tomando uma srie de medidas com vistas conteno das hostilidades em pas que atravessava processo de desintegrao violenta29. No ano seguinte, com a ecloso do conflito na Bsnia e diante da gravidade da situao humanitria, o CSNU se pronunciou para (i) atribuir responsabilidade individual queles que cometeram violaes graves do direito internacional humanitrio (DIH); e (ii) exigir das partes beligerantes a cessao imediata das violaes, ressaltando que o no cumprimento da determinao levaria adoo de medidas adicionais30. A advertncia do Conselho no foi atendida pelos beligerantes, que seguiam cometendo aes de limpeza tnica e outras violaes graves e generalizadas do DIH.
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Para anlise das medidas tomadas pelo CSNU no caso da antiga Iugoslvia, ver PATRIOTA, 1998, pp. 82-108. Resoluo do CSNU 771 de 13/8/1992.

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Diante desse quadro, o CSNU estabeleceu, no final de 1992, uma Comisso de Peritos, encarregada de examinar provas e apresentar concluses sobre essas violaes31. Poucos meses depois, com base nesses elementos, o Conselho tomou o passo indito e ambicioso no sentido de indicar que um tribunal internacional seria estabelecido. Ao faz-lo, por meio da resoluo 808 (1993), adotada por unanimidade, o CSNU caracterizou a situao como ameaa paz e segurana internacionais, bem como se disps a fazer cessar os crimes e trazer os responsveis justia32. Para a consecuo do referido objetivo, solicitou ao Secretrio-Geral das Naes Unidas (SGNU) que apresentasse recomendao acerca do procedimento a ser adotado. Na ocasio, a Representante Permanente (RP) dos EUA junto s Naes Unidas, Madeleine Albright, proclamou:
There is an echo in this chamber today. The Nuremberg principles have been reaffirmed. We have preserved the long-neglected compact made by the community of civilized nations 48 years ago in San Francisco to create the United Nations and enforce the Nuremberg principles. The lesson that we are all accountable to international law may have finally taken hold in our collective memory. This will be no victors justice. The only victor that will prevail in this endeavour is the truth (nfase adicionada)33.

A afirmao de Albright de que todos so responsveis perante o Direito Internacional parece se referir ao princpio de Nurembergue de que nem os Chefes de Estado podem se eximir dessa responsabilidade e no necessariamente defesa de um sistema fundado em princpios universalmente vlidos. O CSNU, afinal, estava prestes a estabelecer um rgo judicial para tratar de uma situao geogrfica especfica e no um mecanismo uniforme cujas regras seriam aplicveis a todos. A aprovao da resoluo 808 (1993) suscitou o debate nas Naes Unidas. Sugestes e comentrios foram apresentados por pases, organizaes e indivduos sobre a melhor maneira de proceder. Por carta dirigida ao SGNU, e circulada oficialmente no Conselho de Segurana e na Assembleia Geral, o Brasil defendeu a negociao de um tratado para estabelecer um rgo penal internacional34 com vistas a permitir exame cuidadoso e abrangente das questes extremamente complexas alusivas iniciativa. Em resposta solicitao do Conselho, o Secretariado, ao examinar as possibilidades jurdicas para o estabelecimento do tribunal,
Resoluo do CSNU 780 de 6/10/1992. Resoluo do CSNU 808 de 22/2/1993. Doc. ONU S/PV.3175, 22/2/1993, p. 11. 34 Doc. ONU A/47/922-S/25540, 6/4/1993, pp. 2-3.
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indicou que, em condies normais, seria prefervel institu-lo por meio da celebrao de um tratado, mas que essa opo no seria compatvel com a urgncia expressa pelo CSNU. Segundo o relatrio, o prprio Conselho deveria desempenhar o papel de criar a instncia judicial:
In the light of the disadvantages of the treaty approach in this particular case and of the need indicated [] for an effective and expeditious implementation of the decision [], the Secretary-General believes that the International Tribunal should be established by a decision of the Security Council on the basis of Chapter VII of the Charter of the United Nations []. This approach would have the advantage of being expeditious and of being immediately effective as all States would be under a binding obligation to take whatever action is required to carry out a decision taken as an enforcement measure35.

Embora o informe do Secretrio-Geral Boutros-Ghali no entrasse em detalhes sobre os dispositivos do captulo VII da Carta das Naes Unidas (aes relativas a ameaas paz, ruptura da paz e atos de agresso) que autorizariam a criao do tribunal pelo Conselho, havia uma referncia a documento apresentado pela Frana que defendia que a base jurdica do ato se encontraria no artigo 41 da Carta. Este dispositivo autoriza o CSNU a aplicar medidas para manter ou restaurar a paz que no envolvam o emprego da fora armada, como o caso da interrupo das relaes econmicas e dos meios de comunicao. Ao reconhecer, por um lado, que as referidas medidas peuvent paratre trs loignes de la cration dun tribunal, a Frana esposou, por outro lado, a tese de que a lista contida no artigo 41 no exclua outras medidas que se provassem necessrias, podendo o CSNU adot-las na medida em que viessem a manter ou restaurar a paz e a segurana internacionais36. Ao aprovar o relatrio de Boutros-Ghali, o Conselho de Segurana decidiu estabelecer em definitivo, por votao unnime, o Tribunal Penal Internacional para a antiga Iugoslvia (TPII)37, em iniciativa copatrocinada por Espanha, Estados Unidos, Frana, Nova Zelndia, Reino Unido e Rssia38. Era a primeira vez que o Conselho criava um rgo subsidirio de natureza judicial39, que por sua vez teria como finalidade exclusiva processar e julgar os responsveis por srias violaes do DIH perpetradas
Doc. ONU S/25704, 3/5/1993, p. 7, que indica ter recebido contribuies de 30 pases, inclusive do Brasil (p. 5). Doc. ONU S/25266, 10/2/1993, p. 13. Resoluo do CSNU 827 de 25/5/1993. 38 Doc. ONU S/PV.3217, 25/5/1993, p. 2. 39 O artigo 29 da Carta da ONU dispe que o CSNU poder estabelecer rgos subsidirios que julgar necessrios para o desempenho de suas funes (ver RANGEL, 1993, p. 36).
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no territrio da antiga Iugoslvia a partir de 1991. Ao tomar a providncia, o CSNU invocou o captulo VII da Carta da ONU e salientou que a medida contribuiria para a restaurao e a manuteno da paz. Em 1994, outra catstrofe humanitria mobilizaria as atenes das Naes Unidas: o genocdio perpetrado em Ruanda, que vitimou em trs meses cerca de 800 mil pessoas no contexto de uma guerra civil travada naquele pas40. Incapaz de evitar uma tragdia de tal magnitude, que seria caracterizada como genocdio41, o Conselho de Segurana decidiu, por iniciativa dos Estados Unidos e da Nova Zelndia, adotar soluo anloga imposta no caso da antiga Iugoslvia: criou o Tribunal Penal Internacional para Ruanda (TPIR), encarregado de processar e julgar os responsveis por genocdio e outras graves violaes do DIH cometidas naquele pas em 1994, bem como os cidados ruandeses responsveis pelos mesmos crimes cometidos no territrio de pases vizinhos42. A resoluo foi adotada por 13 votos a favor, um contra (Ruanda) e uma absteno (China). Na mesma deciso, que tambm lana mo do captulo VII, o CSNU fez referncias (i) s violaes flagrantes e generalizadas do DIH como ameaa paz e segurana internacionais; e (ii) ao julgamento dos responsveis como contribuio para a reconciliao nacional, bem como para a restaurao e a manuteno da paz. As decises do Conselho, embora dessem margem a controvrsias, foram tomadas em atendimento ao clamor da comunidade internacional ante as atrocidades cometidas na Bsnia e em Ruanda. Dois elementos teriam exercido grande influncia no processo decisrio: (i) a presso da opinio pblica sobre os Governos, que se viram na contingncia de mostrar s suas sociedades que estavam agindo diante das atrocidades e das dificuldades na tomada de medidas concretas para evitar as matanas; e (ii) o imperativo de evitar que esses episdios afetassem a imagem da ONU, que precisava ser vista como entidade atuante, diligente e capaz de superar o imobilismo dos seus membros. Kofi Annan escreveria anos mais tarde que [i]n both cases, as we know to our shame, the United Nations and international community failed to take decisive and forceful action to protect the victims. These terrible events did, however, shock the world into action43.
O referido dado consta do Relatrio do Inqurito Independente (doc. ONU S/1999/1257, p. 3). Sobre as demais medidas tomadas pelo CSNU no caso, ver PATRIOTA, 1998, pp. 109-122. Em um primeiro momento, o CSNU evitou usar o termo genocdio, mas caracterizou o homicdio de membros de grupo tnico com a inteno de destru-lo como crime internacional (Declarao Presidencial 21 de 30/4/1994 e Resoluo 918 de 17/5/1994). Em seguida fez meno explcita ocorrncia de atos de genocdio (Resoluo 925 de 8/6/1994). 42 Resoluo do CSNU 955 de 8/11/1994, que tambm adotou o Estatuto do ICTR (precedida da resoluo do CSNU 935 de 1/7/1994, que havia criado uma Comisso de Peritos). 43 Artigo intitulado Justice vs. Impunity, publicado no jornal International Herald Tribune, em maio de 2010, e disponvel no stio www.kofiannanfoundation.org [1/2/2011].
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Na condio de membro no permanente do Conselho de Segurana no binio 1993-199444, o Brasil teve oportunidade de acompanhar de perto ambas as situaes e votou a favor da criao dos dois tribunais ad hoc. A posio brasileira levava em considerao a preocupao com a possibilidade de que permanecessem impunes as atrocidades que haviam sido perpetradas, cujo carter excepcional exigiam uma resposta efetiva e convincente por parte das Naes Unidas. As dvidas e as reservas que foram consignadas nas intervenes brasileiras diziam respeito sobretudo competncia constitucional do CSNU para estabelecer rgo que pudesse exercer jurisdio penal internacional45. O Brasil ponderou que os poderes do Conselho de Segurana exercidos em nome dos membros da ONU, segundo o artigo 24(1) da Carta deveriam basear-se invariavelmente em dispositivos especficos do instrumento constitutivo da Organizao. A despeito dessas observaes, o Pas no deixou de se posicionar no sentido de colaborar para combater a impunidade dos crimes perpetrados na antiga Iugoslvia. Em sua explicao de voto quando da adoo da resoluo que estabeleceu o TPII, o RP do Brasil junto s Naes Unidas, Embaixador Ronaldo Sardenberg, salientou que
[s]ometimes exceptionally grave circumstances may demand exceptional action on the part of the United Nations [...]. Given the legal difficulties involved, [] it was only the consideration of the unique [] circumstances in the former Yugoslavia that determined the vote we cast on the resolution []. Our positive vote is to be understood as a political expression of our condemnation of the crimes committed []. We would certainly have preferred that an initiative bearing such far-reaching political and legal implications had received a much deeper examination []. The option of establishing the Tribunal exclusively through a resolution of the Security Council, which we did not favor, leaves unresolved a number of serious legal issues relating to the powers and competences attributed to the Council by the Charter46.

No caso do TPIR, a delegao brasileira novamente se disse no convencida sobre a competncia do Conselho na criao de uma instncia judicial e indicou que foi somente em virtude das circunstncias excepcionais e extremamente srias em Ruanda que se somou corrente majoritria que permitiu o estabelecimento do tribunal47. A China,
O Brasil exercia seu 7 mandato no Conselho ou o 2 depois de uma ausncia de 20 anos (1968-1988). Alm da referida carta do RP do Brasil ao SGNU, essas incertezas foram expressas na interveno proferida pela delegao brasileira quando da adoo da resoluo 808 (ONU, S/PV.3175, 22/2/1993, pp. 4-7). 46 Doc. ONU S/PV.3217, 25/5/1993, p. 34-37. 47 Doc. ONU S/PV.3453, 8/11/1994, p. 8-10.
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por sua vez, voltou a expressar preocupao com o fato de o captulo VII ter sido invocado para a criao de um tribunal internacional e considerou incauta a atitude do Conselho de tomar deciso que no contava com a aceitao de Ruanda, que casualmente cumpria mandato no CSNU48. O voto contrrio de Ruanda, a propsito, ainda que o Governo ruands houvesse solicitado o estabelecimento de um tribunal, decorreu, entre outras razes, das dificuldades daquele pas com a sede e a jurisdio ratione temporis do rgo, bem como com a no previso em seu Estatuto da pena capital49. Apesar dos entendimentos sobre a urgncia em responder aos acontecimentos desencadeados na antiga Iugoslvia e em Ruanda, havia slida percepo, sobretudo na AGNU de que o carter excepcional das deliberaes do Conselho no deveria fixar precedente para situaes futuras. Por um lado, reconhecia-se que os tribunais ad hoc criados pelo CSNU representavam um avano com relao a Nurembergue: j no eram mais os vencedores de um conflito armado que julgariam os crimes cometidos pelos vencidos, mas sim um rgo representativo da totalidade dos membros da ONU que buscava estabelecer mecanismos para processar e julgar os crimes cometidos dentro de determinada rea geogrfica. Com efeito, o TPII e o TPIR no haviam sido expressamente dirigidos a beligerantes especficos, o que abria a possibilidade para processar e julgar todos aqueles que tivessem cometido os crimes previstos nos seus Estatutos, independentemente do lado em que figuravam nos conflitos50. Alm disso, se havia uma disposio pouco favorvel com relao aos tribunais, essa atitude foi se abrandando com a realizao de eleies para os juzes pela AGNU51 e as perspectivas de atuao independente da promotoria, que estaria impedida de solicitar e receber instrues de Governos. Por outro lado, no foram poucos os questionamentos sobre a autoridade do Conselho para tomar decises nessa rea, levantando-se dvidas sobre a possibilidade de que os tribunais ad hoc viessem a atuar com independncia (sobretudo em funo de sua caracterizao como entidades subsidirias de um rgo poltico como o CSNU). Se os temores de que o Conselho pudesse exercer influncia sobre os tribunais acabaram
Doc. ONU S/PV.3217, 25/5/1993, p. 33 e S/PV.3453, 8/11/1994, p. 11. Doc. ONU S/PV.3453, 8/11/1994, pp. 13-16. Essa caracterstica do TPII permitiria fossem investigadas as alegaes de crimes praticados durante a ao militar da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) na antiga Iugoslvia, em 1999, ainda que as denncias no tenham surtido efeito prtico. 51 A propsito, o Brasil havia defendido que as eleies dos juzes que comporiam tais instituies fossem realizadas no mbito da AGNU (doc. ONU A/47/922, 6/4/1993, p. 4).
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se desvanecendo, causavam desconforto a muitos pases as caractersticas bsicas das instituies: o carter ad hoc dos tribunais estava associado sua condio de rgos criados pelo CSNU. Essas preocupaes decorriam, naturalmente, do poder de veto dos membros permanentes, pois a criao de tribunais sob medida pelo CSNU exclua, desde logo, a possibilidade de que tais rgos viessem a atuar sobre situaes relativas aos membros permanentes ou a seus aliados. Outro problema intrnseco dos rgos ad hoc, de natureza jurdica, decorria do fato de terem sido criados aps a prtica dos crimes, reforando a percepo de falta de solidez quanto ao enfoque adotado pelo CSNU. sabido que a reao internacional s situaes na antiga Iugoslvia e em Ruanda ocorreu de forma algo improvisada sobretudo porque no havia um tribunal permanente. Por isso, para o futuro, conforme comentou Antonio Patriota, a nica forma de se evitar a proliferao de tribunais ad hoc [seria] a negociao de um Tribunal Penal Internacional pela Assembleia Geral52. A jurisdio penal internacional era um fenmeno novo com o qual a comunidade dos Estados se deparava. Era preciso delinear e reforar os seus contornos e fundamentos. Um bom comeo seria construir consensos sobre a necessidade de definir regras (i) que valessem para todos e no somente para alguns; e (ii) que estivessem vigentes antes da prtica dos atos aos quais elas deveriam ser aplicadas e no estabelecidas a posteriori. Isso se acoplaria ao objetivo de preencher o vcuo institucional, com a criao de mecanismo permanente que contasse com cobertura geogrfica a mais ampla possvel. Passar-se-ia a buscar frmulas de aplicao geral e uniforme. nesse contexto que pode ser compreendido o papel que o TPII e o TPIR desempenharam para a conformao da ideia do Tribunal Penal Internacional. Os tribunais ad hoc mostraram o tipo de ao que as Naes Unidas estavam dispostas a efetuar diante de atrocidades como aquelas que foram perpetradas na antiga Iugoslvia e em Ruanda, bem como ofereceram oportunidade de preencher uma lacuna institucional. Criaram ambiente favorvel e impulsionaram as aes levadas a cabo para criar um tribunal penal internacional em bases permanentes, contribuindo significativamente para que a ideia do TPI tomasse forma53. No entender de Srgio Vieira de Mello, os trabalhos dos rgos ad hoc no somente estimularam, como tambm tornaram vivel o projeto da instituio permanente:
Over the last decade, the UN, and the international community in general, has learnt crucial lessons from the operation of the ad hoc international criminal
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PATRIOTA, 1998, p.121. Ver TRINDADE, 1999, vol. II, p. 393; e LEE, 1999, p. 6.

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tribunals established for the Former Yugoslavia and Rwanda. [] [T]he hard and difficult work undertaken by these Tribunals [], carried out with dedication and sophistication, has inspired the ICC project. These tribunals have proved particularly important for the substantive development of international criminal law. But they also made the ICC project seem more possible54.

O projeto do TPI ganhou maior factibilidade na medida em que a corrente majoritria dos pases parecia se convencer das aparentes vantagens de estabelecer uma instituio em bases permanentes, constituda por meio de tratado internacional e dotada de competncia geral, que no se limitasse a contexto geogrfico ou a situaes especficas. Na eventualidade de um novo genocdio, por exemplo, que demandasse a atuao de um rgo penal internacional, seria prefervel contar com um tribunal permanente, que j deveria estar em plenas condies de atuar, de modo mais clere e menos custoso, do que com um rgo que teria de ser estabelecido aps a ocorrncia dos crimes. As vantagens de natureza institucionais tambm pareceriam presentes, at mesmo no sentido de minimizar os questionamentos jurdicos e de aumentar a sua efetividade. Por essas razes, foi desencadeado um movimento em direo a um TPI. A dinmica que houve no Conselho de Segurana em torno dos tribunais ad hoc no deixou de repercutir nos debates sobre a necessidade de estabelecer um tribunal penal internacional permanente. No incio dos anos 1990 a questo da jurisdio penal internacional havia voltado agenda da Assembleia Geral da ONU. Em 1989, por iniciativa de Trinidad e Tobago, no contexto de discusses sobre o combate ao trfico ilcito de entorpecentes e outros crimes transnacionais, a AGNU solicitou Comisso de Direito Internacional que examinasse a questo do estabelecimento de um tribunal penal internacional no contexto das discusses sobre o projeto de Cdigo de Crimes contra a Paz e a Segurana da Humanidade55. Em um primeiro momento, a CDI recebeu instrues de carter geral para dar continuidade questo56. Em seguida, foi especificamente incumbida de elaborar, em carter prioritrio, projeto de estatuto para um tribunal penal internacional57. A evidente interconexo que havia entre a criao dos tribunais ad hoc e as discusses sobre o projeto de estatuto contribuiu para acelerar
Discurso do Alto-comissrio da ONU para os Direitos Humanos em conferncia intitulada Establishing the International Criminal Court (International Criminal Law Network, Haia, 18-20/12/2002). Resoluo da AGNU 44/39 de 4/12/1989, que sugere o estabelecimento de um tribunal penal internacional com jurisdio sobre o trfico ilcito de entorpecentes e outras atividades criminosas transnacionais. A CDI havia sido instruda em 1981 a retomar os trabalhos do Cdigo que haviam sido suspensos nos anos 1950 (ver 1.1). 56 Resolues da AGNU 45/41 de 28/11/1990 e 46/54 de 9/12/1991. 57 Resoluo da AGNU 47/33 de 25/11/1992.
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contexto histrico

o processo decisrio na Assembleia Geral. Em 1993, o relatrio do SGNU que orientou a aprovao final do TPII chamava a ateno para a criao de um tribunal penal internacional de natureza permanente, indicando que o assunto estava sendo examinado detidamente na CDI e na AGNU58. Alguns meses aps o CSNU ter estabelecido em definitivo o TPII, a Assembleia solicitou que fosse concluda no ano seguinte a elaborao do projeto de estatuto para um tribunal penal internacional59. Finalizado dentro do prazo estipulado e submetido apreciao dos pases, o projeto de estatuto foi bem recebido pela maioria das delegaes. No plano substantivo, o projeto continha os parmetros bsicos das negociaes que estavam prestes a ser entabuladas60. Entre as recomendaes processuais, previa-se a convocao de uma conferncia internacional para elaborar e concluir tratado sobre o estabelecimento de um TPI. Ao acolher as recomendaes da Comisso, a AGNU decidiu, em dezembro de 1994 (um ms aps a criao do TPIR), estabelecer um Comit Especial, aberto a todos os Estados membros, para revisar as principais questes substantivas e administrativas que emanavam do projeto de estatuto preparado pela CDI, bem como para examinar a possibilidade de convocar a referida conferncia61. Em 1995, o Comit Especial se reuniu em duas sesses e conduziu a reviso das referidas questes. Entre os elementos contidos no relatrio preparado pelo Comit, destacam-se os seguintes: (i) a ideia de que uma corte nica e permanente viesse a suprimir a necessidade de instituir tribunais ad hoc para crimes particulares, garantindo, assim, estabilidade e consistncia na jurisdio penal internacional; (ii) a cautela expressa por algumas delegaes com relao s implicaes jurdicas e financeiras de grande alcance do projeto; (iii) a noo de que a jurisdio da corte complementaria os poderes dos tribunais nacionais e os procedimentos existentes em matria de cooperao judiciria internacional; e (iv) o carter fundamental da universalidade (sem participao universal a corte no serviria aos interesses da comunidade internacional)62. Conquanto o documento tenha chamado a ateno para avanos em questes como complementaridade e cooperao judicial entre os Estados e a corte penal internacional, as posies ainda eram distanciadas com relao a aspectos centrais da negociao. A maior parte dos pontos
Doc. ONU S/25704, 3/5/1993, p. 5. Resoluo da AGNU 48/31 de 9/12/1993. Relatrio da 46 sesso da CDI (doc. ONU A/49/10, 2/5 a 22/7/1994). 61 Resoluo da AGNU 49/53 de 9/12/1994. Em ingls, o rgo foi denominado ad hoc committee. 62 Relatrio do Comit Especial sobre o Estabelecimento de um Tribunal Penal Internacional (doc. ONU A/50/22, 6/9/1995, par. 12, p. 3).
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permaneceria em aberto durante o processo preparatrio e somente na Conferncia de Roma seria possvel alcanar entendimento sobre eles, conforme se ver na maioria dos temas examinados no captulo 2. Os trabalhos do Comit que foi a primeira instncia intergovernamental a discutir o tema63 deram ideia mais ntida da complexidade das questes em discusso. O Comit enfatizou a necessidade de dar continuidade aos trabalhos com vistas a preparar um texto consolidado como passo seguinte que seria dado em direo conferncia. Ao retomar a considerao da matria, em dezembro de 1995, a AGNU avaliou ter havido progresso considervel nas discusses, apesar de reconhecer que subsistiam vises opostas sobre vrios aspectos do projeto de estatuto da CDI. Nessas condies, decidiu estabelecer um Comit Preparatrio, igualmente aberto a todos os Estados membros, a fim de aprofundar as discusses sobre os temas-chave contidos no texto. O Comit foi encarregado de preparar documento consolidado de um estatuto que fosse amplamente aceitvel, levando-se em conta os diferentes pontos de vista expressos64. Com base no projeto de estatuto da CDI e no grande volume de propostas recebidas das delegaes, os trabalhos do Comit Preparatrio, realizados em seis sesses entre maro de 1996 e abril de 1998, reforaram significativamente os contornos do que viria a ser o Estatuto de Roma65. Apesar dos desafios que emergiram durante o processo preparatrio, o amplo entendimento que se formou sobre a importncia de se criar um tribunal penal internacional foi suficientemente slido para levar adiante o projeto. Com efeito, todas as decises da AGNU durante o exerccio preparatrio foram tomadas sem que tenha havido recurso votao, o que inclui a prpria convocao da Conferncia sobre o Estabelecimento de um Tribunal Penal Internacional, que a Itlia havia se oferecido para sediar66. Em linhas gerais, os pases engajaram-se nas negociaes, reforando-se a percepo de ampla convergncia com relao ao objetivo maior a ser alcanado. Estados refratrios ideia do TPI, inclusive membros permanentes do CSNU (P-5), pareciam se render probabilidade de que o rgo seria estabelecido, embora insistissem na incluso de uma srie de salvaguardas que pudessem restringir a atuao do rgo contra os seus nacionais.
A CDI, em contrapartida, integrada por especialistas, que servem em sua capacidade individual, e no como representantes dos governos. Resoluo da AGNU 50/46 de 11/12/1995. 65 O relatrio do Comit Preparatrio serviu de base para as negociaes em Roma (Doc. ONU A/CONF.183/2/Add. 1, 14/4/1998). 66 Resoluo da AGNU 51/207 de 17/12/1996. No ano seguinte, foram esboados pela AGNU os traos gerais da Conferncia (resoluo 52/160 de 15/12/1997).
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contexto histrico

A construo da ideia do TPI pde avanar rapidamente em funo da prpria conjuntura internacional, que se beneficiava da superao do clima de antagonismo da Guerra Fria. Na diplomacia multilateral, os anos 1990 foram marcados pelas grandes conferncias das Naes Unidas, entre as quais a Conferncia de Viena sobre Direitos Humanos. Entre os fatores que permitiram superar as resistncias e que impulsionaram o projeto de estabelecer um tribunal permanente para julgar crimes graves de transcendncia internacional, destacam-se tanto o clamor de parcela influente da opinio pblica internacional diante das tragdias humanas na Bsnia e em Ruanda, quanto ao fortalecimento da agenda dos direitos humanos, tema que na dcada de 1990 havia sido alado ao topo da agenda internacional. A evoluo que houve na configurao internacional e a preocupao com a impunidade das violaes graves e sistemticas abriram caminho para a sua criminalizao, reforando a ideia de que determinadas transgresses no poderiam permanecer impunes. No que se refere temtica da jurisdio penal internacional, cabe fazer referncia percepo prevalecente s vsperas da Conferncia de Roma sobre o significado de um tribunal penal internacional para pas que viveu uma tragdia da magnitude do genocdio ruandense. Em 1998, em sesso na qual o Conselho de Segurana adotou resoluo com o intuito de fortalecer os trabalhos do Tribunal para Ruanda, o Representante Permanente do Brasil junto s Naes Unidas, Embaixador Celso Amorim, teceu as seguintes consideraes:
The genocide in Rwanda is one of the most tragic events of the last decades. There is a prevailing feeling that the international community could have done better and that steps could have been taken to avoid the massacres. Given the difficulties faced by the Rwandan judiciary system, the International Tribunal has become an increasingly relevant tool for ensuring the fair trial of those involved in the genocide, thus contributing to peace and reconciliation in Rwanda67.

Ao aludir funo de um tribunal penal internacional em situaes como a que viveu Ruanda, o Brasil destacou, assim, os seguintes elementos: (i) a gravidade do crime e a experincia traumtica que o genocdio representou no somente para o pas africano, como tambm para a comunidade internacional como um todo; e (ii) as dificuldades que um determinado sistema judicirio nacional pode enfrentar para processar e julgar os responsveis, da o papel a ser desempenhado por um rgo internacional para a paz e a reconciliao em determinada situao ps-conflito.
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Doc. ONU S/PV.3877, 30/4/1998, p. 6.

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O caso de Ruanda teria lanado luzes sobre o papel que um tribunal internacional poderia desempenhar em pases arrasados por conflitos armados e tragdias humanitrias, como tambm foi o caso da Bsnia. Aqueles eventos propiciaram a criao dos tribunais ad hoc, os quais, por sua vez, imprimiram velocidade ao processo que culminou em Roma. Afinal, com o estabelecimento dos Tribunais para Ruanda e para a antiga Iugoslvia, evidenciou-se mais uma vez a inexistncia de uma instncia penal internacional permanente. Ao estabelecer os referidos rgos, o CSNU abriu caminho para a materializao de um projeto cuja viabilidade havia sido questionada por dcadas.

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Captulo II Conceitos

2.1 Tribunal Penal Internacional (TPI) permanente e independente Realizada em Roma68, no perodo de 15 de junho a 17 de julho de 1998, a Conferncia sobre o Estabelecimento de um Tribunal Penal Internacional alcanou seu objetivo principal: a adoo do Estatuto de Roma, que estabeleceu o Tribunal Penal Internacional permanente, o qual viria a preencher lacuna institucional no plano internacional. A ideia de criar o TPI instncia judicial permanente, independente, com jurisdio sobre pessoas pelos crimes mais graves de transcendncia internacional, e complementar s jurisdies penais nacionais ganhou contornos definidos na medida em que a maioria dos pases se convenceu da importncia de contar com instituio que pudesse ser acionada a qualquer momento para examinar casos de genocdio, crimes contra a humanidade, crimes de guerra e agresso. Projetado para o futuro, o TPI pr-existiria aos crimes cometidos sob a sua jurisdio, diferenciando-se dos seus precursores, os tribunais ad hoc, que foram estabelecidos para julgar crimes cometidos antes da sua criao. O TPI nasceu com um olhar para frente, podendo atuar somente com relao aos fatos ocorridos aps a entrada em vigor do Estatuto69, em plena consonncia com o princpio do nullum crimen nulla poena sine lege.
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Na sede da Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura (FAO). A entrada em vigor do Estatuto ocorreu em 1o de julho de 2002. Se um pas se tornou parte do TPI aps a referida data, a jurisdio temporal conta a partir da data da entrada em vigor do Estatuto para tal pas.

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As negociaes para a criao do TPI foram balizadas em funo da importncia de superar as deficincias anteriormente observadas e de estabelecer modalidade que obviasse a criao de novos tribunais para atender a situaes especficas. Em outras palavras, o sistema permanente foi concebido em funo das vantagens de ordem prtica que poderia oferecer: tenderia a reduzir ou at mesmo eliminar a criao de novos tribunais ad hoc, bem como apresentaria a vantagem da prontido para atuar. O fato de ser institudo por tratado amplamente negociado ao longo de trs anos, no mbito da Assembleia Geral das Naes Unidas, coadunava-se com a ideia de que a iniciativa deveria desfrutar da maior participao possvel, o que no deixava de representar contraste com relao aos tribunais temporrios. O Tribunal de Nurembergue foi institudo por instrumento negociado somente pelos vencedores de 1945; e os Tribunais para a antiga Iugoslvia e para Ruanda, estabelecidos pelo Conselho de Segurana, por sua vez, foram impostos por um rgo de composio restrita a todos os membros da Organizao, luz do que dispe o captulo VII da Carta das Naes Unidas. O Estatuto de Roma, por seu turno, resultou do encontro de vontades de grande parte ainda que no da totalidade da comunidade internacional, conforme se verificar. Alm disso, o TPI foi projetado para ser uma organizao internacional independente, com personalidade jurdica internacional prpria. A independncia seria um dos atributos essenciais para o bom funcionamento do rgo, sobretudo em funo da sua natureza judicial. A jurisdio do TPI seria exercida sobre crimes cometidos em larga escala, muitas vezes patrocinados por Estados, ou crimes cometidos no contexto de conflitos armados. Como a sua atuao se daria em ambiente inevitavelmente poltico, o imperativo da independncia da Corte diante das presses polticas afigurar-se-ia fundamental. Ao longo do processo negociador, uma das preocupaes era resguardar a instituio da influncia de atores polticos ou pelo menos minimizar a possibilidade de que os trabalhos da instituio ficassem merc de fatores polticos. Descartou-se, assim, a opo de que o Tribunal viesse a ser rgo subsidirio da ONU ou pertencente quele sistema. No entanto, diante da aparente convergncia dos princpios e propsitos de ambas as entidades70, houve a inteno de firmar estreita e slida relao de cooperao com as Naes Unidas. O prembulo do Estatuto, a propsito, destaca a vinculao do
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Alm das vrias referncias ONU no Estatuto de Roma, seria elaborado, mais frente, acordo sobre o relacionamento entre o TPI e as Naes Unidas (aprovado pela resoluo 58/318 da AGNU de 13/9/2004 e firmado em 4/10/2004), que define os contornos para a cooperao entre as duas organizaes.

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conceitos

TPI com o sistema da ONU. Foram estabelecidas, ademais, modalidades de relacionamento entre o Tribunal e o Conselho de Segurana (ver 2.4). Outro trao concebido para possibilitar que o rgo viesse a atuar de modo independente seria o papel autnomo que se decidiu estabelecer para a promotoria, a qual recebeu a prerrogativa de acionar, por conta prpria, a jurisdio do Tribunal. Trata-se de um dos trs gatilhos criados para colocar em funcionamento a engrenagem do TPI e permitir o exame de situaes (reas geogrficas especficas); os outros dois gatilhos so (i) a remessa por Estado parte; e (ii) a remessa pelo Conselho de Segurana. Em qualquer hiptese, caberia promotoria determinar quais casos concretos (relativos a indivduos) seriam submetidos apreciao do Tribunal. A atribuio de poderes promotoria para acionar, por conta prpria, a jurisdio da Corte, que sequer constava do projeto da Comisso de Direito Internacional, foi um dos temas sensveis durante as negociaes, cuja facilitao coube ao Embaixador Gilberto Saboia, Chefe da Delegao do Brasil. A maioria dos pases se convenceu de que as investigaes proprio motu poderiam maximizar as chances de que o TPI viesse a desfrutar de carter independente71. O Brasil se somou corrente majoritria, tendo apoiado proposta segundo a qual a promotoria poderia iniciar investigaes de ofcio, com base em informaes obtidas junto a diferentes fontes, mas condicionou a sua aceitao incorporao no instrumento constitutivo do Tribunal de salvaguardas para evitar eventuais excessos dos promotores. A cautela se justificava em funo do entendimento de que a promotoria no atuaria no vcuo, mas sim com base em informaes obtidas junto a diversas fontes (Estados, organizaes internacionais, organizaes no governamentais, indivduos) e na avaliao feita sobre as informaes e as provas. Assim, para evitar que as prerrogativas da promotoria para instaurar inquritos por conta prpria pudessem dar margem a denncias frvolas, politicamente motivadas, decidiu-se incorporar salvaguardas processuais ao Estatuto72. Por se tratar de instituio judicial, o TPI deveria agir com independncia e imparcialidade, incluindo-se nessa categoria a promotoria, ator-chave no funcionamento do mecanismo, que no solicitaria ou atuaria segundo instrues de qualquer fonte externa, tal como dispe o Estatuto. Em 1999, Medard Rwelamira, que esteve frente da delegao sul-africana durante o processo negociador,
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GURMENDI, 1999, p. 177. Entre as salvaguardas, de se notar que as investigaes proprio motu da promotoria ficam sujeitas ao crivo da Cmara de Instruo (Pre-Trial Chamber) do TPI, que decidir se devem ou no prosseguir.

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observou que [i]n many ways the credibility of the Court depends on whether the Prosecutor is able to act independently and in an atmosphere which does not create perceptions of bias and partiality73. O canadense Philippe Kirsch, em seu discurso de posse como Presidente do TPI, apontou para a impossibilidade de a instituio se situar por conta prpria no cenrio internacional por ser, a um s tempo, independente e interdependente de muitas das outras instituies e atores da comunidade internacional74. A permanncia e a independncia foram, portanto, as principais caractersticas vislumbradas para a nova instituio. Em artigo publicado um ano antes da Conferncia de Roma, o jurista Cherif Bassiouni, enfatizou, entre outros elementos, a importncia do estabelecimento de um tribunal permanente, com memria institucional, que precisaria tambm ser independente, justo e efetivo, bem como imune utilizao para fins polticos:
If the lessons of the past are to instruct the course of the future, then the creation of a permanent system of international criminal justice with a continuous institutional memory is imperative. But such a system must be independent, fair and effective, in order to avoid the pitfalls experienced in the past. Above all, it must be safeguarded from the vagaries of realpolitik75.

2.2 Princpio da complementaridade: papel primordial dos Estados A caracterizao do Tribunal Penal Internacional como entidade complementar s jurisdies penais nacionais foi outra inovao importante do Estatuto de Roma. A frmula diametralmente oposta ao modelo adotado para o Tribunal ad hoc para a antiga Iugoslvia, em que se prev a primazia daquele rgo sobre tribunais nacionais76. A ideia da complementaridade remonta a uma proposta constante do projeto da CDI de que o futuro rgo permanente deveria ser complementar aos sistemas judiciais dos Estados nos casos em que os procedimentos nacionais estivessem indisponveis ou fossem ineficazes77. Ao longo das negociaes, entendeu-se que o princpio deveria criar slida presuno
RWELAMIRA, 1999, p. 168. Discurso do Juiz Philippe Kirsch, Presidente do TPI, na Reunio de Posse dos Juzes, 11/3/2003, disponvel no stio www.icc-cpi.int [23/12/2010]. 75 BASSIOUNI, 1997, p. 12-13. 76 Conforme o artigo 9o do Estatuto do TPII (Doc. ONU S/25704, p. 39). 77 Doc. ONU A/49/10, 1994, p. 44.
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a favor das jurisdies nacionais, sobretudo em funo das vantagens intrnsecas dos tribunais nacionais78. A fim de avanar nas implicaes concretas da complementaridade, foi preciso, entretanto, encontrar um ponto de equilbrio entre duas ordens de questes. A primeira se relaciona com os poderes decorrentes da soberania, tais como: (i) o atributo de cada Estado de garantir a aplicao das leis estabelecidas para o seu territrio e para os seus habitantes em todas as esferas, inclusive na rea penal; (ii) o dever de impor sanes penais na hiptese de terem sido cometidas as prticas profundamente lesivas, tipificadas como crimes, por meio de processos que ofeream garantias para os acusados; (iii) a prerrogativa de utilizar meios coercitivos para assegurar a aplicao da lei e o cumprimento das decises judiciais; e (iv) a obrigao primria de promover e assegurar o respeito aos direitos humanos. A segunda diz respeito ao imperativo dos direitos humanos em face da violncia e da barbrie, que em perodos recentes da histria alcanaram escala sem precedentes. Em repetidas situaes, crimes de alta gravidade violaes graves e sistemticas dos direitos humanos e do direito humanitrio foram cometidos impunemente por indivduos em nome dos Estados, tanto no mbito interno quanto no plano internacional. Essa questo central a rationale por detrs da criao do TPI foi realada pelo Secretrio-Geral Kofi Annan, na abertura da Conferncia de Roma, em aluso magnitude das atrocidades cometidas durante os grandes conflitos armados do sculo XX:
[T]he world has come to realize that relying on each State or army to punish its own transgressors is not enough. When crimes are committed on such a scale, we know that the State lacks either the power or the will to stop them. Too often, indeed, they are part of a systematic State policy, and the worst criminals may be found at the pinnacle of State power79.

certo que a comunidade internacional colocou em funcionamento um rgo como o TPI tendo em vista a possibilidade de atuar nas circunstncias descritas por Kofi Annan, sobretudo para reforar a mensagem e o imperativo de que os crimes graves de transcendncia internacional no permaneam impunes. Em todo caso, ao estabelecer
Alm de os operadores do direito terem maior conhecimento dos procedimentos nacionais, mais fcil produzir provas em um ambiente no internacional, alm do que os custos so menores e as comunicaes, por prescindirem de interpretao, so mais fluidas (ver Doc. ONU A/50/22, p. 6). 79 Discurso do Secretrio-Geral das Naes Unidas na abertura da Conferncia de Roma, 15/6/1998, disponvel em www.un.org/icc/pressrel/lrom6r1.htm [22/1/2008].
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a relao entre o Tribunal e as jurisdies nacionais, houve ampla convergncia quanto necessidade de preservar o carter precpuo dos rgos judiciais nacionais80. Desenhou-se, portanto, um mecanismo para evitar a sobreposio entre o rgo internacional e os sistemas nacionais, estabelecendo-se, sobretudo, uma ordem de preferncia entre as instncias. O mecanismo teria, assim, como fundamento, a primazia da jurisdio estatal diante do carter excepcional e complementar da jurisdio do TPI: este ltimo somente a exerceria em caso de patente incapacidade ou falta de disposio de um Estado em abrir inquritos ou instaurar processos relativos aos crimes elencados no Estatuto de Roma. A atuao do Tribunal no seria cabvel se o caso fora ou estivesse sendo genuinamente investigado ou processado por um Estado que tenha competncia para faz-lo. O processo judicial internacional somente se viabilizaria na medida em que as instituies nacionais ora no quisessem, ora no pudessem agir. Mas, diante da amplitude dos termos incapacidade e falta de disposio, seriam incorporados ao Estatuto parmetros para reduzir o grau de discricionariedade na aplicao pelo TPI dos referidos critrios. Segundo o instrumento constitutivo do Tribunal, a incapacidade de agir em determinado caso se verificaria em situao de colapso total ou substancial de um sistema judical, que no estaria em condies de fazer comparecer o acusado, reunir os meios de prova ou concluir o processo. J a falta de disposio ocorreria se pelo menos uma das situaes seguintes ficasse caracterizada: (a) deciso nacional tomada com a inteno de eximir algum de suas responsabilidades; (b) demora injustificada nos processos nacionais, incompatvel com a inteno de submeter algum ao da justia; e/ou (c) patente falta de independncia ou de imparcialidade do rgo nacional. Na Conferncia de Roma, o Brasil posicionou-se favoravelmente ao princpio da complementaridade, tendo aceito proposta segundo a qual caberia ao TPI determinar a admissibilidade de um caso, com base nos critrios de incapacidade ou falta de disposio dos Estados competentes para instaurar os processos. Alm de definir os critrios para determinar se o TPI estaria ou no em condies de exercer a sua jurisdio, o Estatuto prev a possibilidade de o pas competente sobre a questo em exame contestar a jurisdio do TPI desde o incio das investigaes. Trata-se de mecanismo que obrigou a promotoria a notificar o referido Estado sobre as intenes do rgo internacional e a lhe fornecer informaes sobre as medidas que
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Doc. ONU A/50/22, 1995, p. 6.

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o Tribunal est tomando81. Em contrapartida, o pas em questo poderia prestar informaes ao TPI sobre as providncias tomadas a respeito do assunto. Se a promotoria entendesse que deveria abrir mo do caso para o Estado, este ltimo se obrigaria a responder s suas solicitaes e fornecer os dados sem demora injustificada82. Caso contrrio, se fosse o caso de proceder com as investigaes, a promotoria precisaria solicitar autorizao ao TPI. O pas competente, por sua vez, poderia questionar a jurisdio do Tribunal e a admissibilidade do caso. Se por um lado as regras do Estatuto reforam o entendimento acerca da primazia das instncias nacionais e da possibilidade de atuao internacional na eventualidade de os Estados no quererem ou no poderem exercer sua jurisdio, por outro, as decises do TPI poderiam se contrapor quelas tomadas pelos sistemas judicirios nacionais83. Alm disso, ao decidir favoravelmente sobre um pedido da promotoria para que o Tribunal prossiga com o exame de um caso que tenha sido ou que esteja sendo objeto de procedimentos internos, o TPI teria de necessariamente emitir juzo de valor sobre tais procedimentos, ou seja, sobre o desempenho e a qualidade das decises dos rgos judiciais de determinado Estado. Seria uma determinao com conotaes necessariamente delicadas84, at porque essa sistemtica permitiria ao TPI contrariar deciso judicial de pas participante do mecanismo. Uma das questes a serem consideradas diria respeito necessidade de evitar situaes que coloquem o TPI em rota de coliso com as instituies nacionais. Para tanto, a jurisdio do TPI teria de ser assimilada, reconhecida e respeitada pelos sistemas nacionais. No parece haver dvidas de que deciso de participar de um rgo como o TPI significaria, para os Estados, abrir mo de parcela de sua soberania. No entanto, luz da complementaridade, o Tribunal no teria prerrogativa para exercer a sua jurisdio na medida em que os sistemas nacionais fossem capazes ou estiverem dispostos a faz-lo. Por isso, os Estados deveriam estar preparados do ponto de vista jurdico-institucional para atuar na hiptese de ocorrncia de crimes que esto na esfera de competncia do TPI. O Estatuto de Roma no deixaria de oferecer incentivo aos Estados para que os seus tribunais exercessem sua jurisdio. Nos dizeres de Gilberto Saboia,
Entre as regras relativas a esse mecanismo contestatrio, constantes do artigo 18 do Estatuto, prev-se a possibilidade de a promotoria notificar os Estados a ttulo confidencial e limitar o mbito das informaes a eles oferecida. Essa exigncia expressamente dirigida aos Estados partes. J as obrigaes da promotoria de proceder s notificaes dizem respeito aos pases que so competentes para processar e julgar os crimes em questo. 83 KIRSCH, 2004, p. 28. 84 BIATO, 2002, p. 138.
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[o] princpio da complementaridade [...] um dos elementos mais importantes do Estatuto. Seu objetivo assegurar que o TPI exera o papel que lhe atribudo sem interferir indevidamente nos sistemas judiciais nacionais, os quais continuam a se incumbir da responsabilidade primria de investigar e processar os crimes [...]. mediante a complementaridade que o TPI poder, a longo prazo, dar sua mais importante contribuio, ao incentivar os Estados a dotar seus sistemas judiciais dos instrumentos normativos e processuais capazes de aplicar a justia de forma eficaz e equnime, nos casos dos crimes previstos no Estatuto85.

Dentro dessa lgica, as ideias por detrs da complementaridade reforariam o papel cataltico que o TPI poderia desempenhar para assegurar, como guardio do Direito Internacional Penal, que os responsveis pelos crimes fossem julgados e no permanecessem impunes. Em ltima anlise, se os Estados no quisessem ou pudessem atuar e a competncia fosse deslocada ao TPI, as preocupaes se voltariam para a necessidade de implementar as decises do Tribunal, que no conta com meios prprios para faz-lo. Para que o mecanismo viesse a funcionar adequadamente, os Estados partes precisariam estar em plenas condies para cumprir com as obrigaes que assumiram ao ratificar o Estatuto de Roma (ver 3.1.1). Antes mesmo de o TPI entrar em funcionamento j se sabia que muitos Estados no teriam condies de implementar o Estatuto. Se os princpios e as regras em exame so de aplicao uniforme, haveria grandes diferenas entre os participantes do mecanismo. Consequentemente, seriam maiores as chances de os Estados mais pobres, luz dos problemas que enfrentam os seus sistemas judiciais, terem casos processados e julgados pelo TPI, sobretudo aqueles que enfrentam ou se recuperam de situaes de conflito. Da a importncia da cooperao internacional com vistas a assegurar que os sistemas judiciais de todos os participantes do mecanismo estejam em condies de atuar. Sobre essas questes, Srgio Vieira de Mello fez as seguintes observaes por ocasio da entrada em vigor do Estatuto, no deixando de apontar para a atuao do Tribunal em carter excepcional e para o papel central a ser desempenhado pelos sistemas judiciais nacionais:
The operation of the ICC Statute is interrelated with the capacity of states to conduct national prosecutions through their domestic legal systems. In the
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SABOIA, Gilberto V. A Criao do Tribunal Penal Internacional, baseado em conferncia proferida no seminrio sobre o Tribunal Penal Internacional promovido pelo Centro de Estudos Judicirios do Conselho da Justia Federal (Braslia, STJ, 29/9/1999), disponvel no stio www.cjf.gov.br/revista/numero11/Conferencia.htm [28/3/2008].

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end the new International Court will only deal with a limited number of cases. The focus will inevitably turn, at various stages, to the national level. We have to help governments to ensure that their legislation and judicial processes actually enable the executive and the judiciary to genuinely carry out these national prosecutions under the terms of the ICC Statute and in conformity with international human rights law86.

Os entendimentos que puderam ser alcanados sobre o princpio da complementaridade, que resguardam a primazia dos Estados e das suas instituies, teriam contribudo decisivamente para o estabelecimento do TPI. A noo de que a entidade somente lidaria com um nmero limitado de casos teria reforado a ideia da excepcionalidade. O Tribunal afigurar-se-ia como rgo de ltimo recurso nas hipteses em que as instituies nacionais no pudessem/quisessem atuar. Se os sistemas judiciais nacionais constituiriam o caminho preferencial para processar e julgar casos relativos aos referidos crimes, no se descartariam situaes de falncia institucional ou circunstncias que impedissem a atuao dos rgos nacionais, hipteses em que o TPI poderia, em tese, ser acionado. 2.3 Jurisdio sobre genocdio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra O fulcro de atuao do Tribunal Penal Internacional encontra-se na jurisdio que exerce sobre os crimes mais graves de transcendncia internacional: genocdio, crimes contra a humanidade, crimes de guerra e agresso. At a Conferncia de Roma, havia propostas para incluir outros crimes na lista de atribuies do Tribunal, mas a tendncia predominante foi no sentido de limitar a jurisdio material s quatro referidas categorias, denominadas core crimes87. Foi preciso, de todo modo, definir as categorias e tipificar os delitos (o projeto da CDI havia se limitado a enumer-los), o que foi feito ao longo das negociaes, com base em tratados ou outras fontes do Direito Internacional. Incorporou-se, assim, ao Estatuto de Roma uma espcie de Cdigo Penal Internacional88.
Discurso do Alto-comissrio da ONU para os Direitos Humanos em conferncia intitulada Establishing the International Criminal Court (International Criminal Law Network, Haia, 18-20/12/2002). Na Conferncia de Roma, o Brasil foi favorvel limitao da jurisdio do TPI aos core crimes, sem incluir, assim, crimes como o trfico de entorpecentes e o terrorismo. A possibilidade de elencar essas duas outras categorias de crimes no Estatuto de Roma, foi objeto de recomendao emanada em 1998 (doc. ONU A/CONF.183/10, resoluo E), mas o assunto no foi revisitado na Conferncia de Reviso em Campala. 88 Entre as regras previstas, cabe destacar o princpio da responsabilidade penal individual (artigo 25) e a prpria previso das penas (artigo 77).
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A definio de genocdio constante do Estatuto de Roma ipsis litteris aquela constante e consagrada na Conveno para a Preveno e a Represso do Crime de Genocdio (ver 1.1). Cabe notar que o projeto da CDI havia singularizado o genocdio para fins de automaticidade no exerccio da jurisdio pelo TPI (ver 3.5), mas essa possibilidade foi estendida aos crimes contra a humanidade e aos crimes de guerra ao longo das negociaes. No h, portanto, diferena entre as trs categorias (genocdio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra), para fins de exerccio da jurisdio do Tribunal89. Com relao aos crimes contra a humanidade, houve a preocupao de estabelecer patamar elevado para essa categoria com o propsito de evitar fossem contempladas situaes que, pela ausncia de gravidade, no fizessem jus ao exame pelo TPI. Ao mesmo tempo, seria preciso evitar que esse limiar no fosse excessivamente alto. Com a frmula alcanada, adotou-se uma lista de atos precedida de enunciado que contm o elemento essencial do crime: a exigncia de que os referidos atos hajam sido cometidos como parte de ataque generalizado ou sistemtico, nos seguintes termos:
Para os efeitos do [...] Estatuto, entende-se por crime contra a humanidade qualquer um dos atos [listados] quando cometidos como parte de um ataque generalizado ou sistemtico dirigido contra qualquer populao civil, com conhecimento do ataque90.

Quanto listagem dos crimes contra a humanidade, o Estatuto de Roma enumera os seguintes delitos: homicdio, extermnio, escravizao, deportao ou transferncia forada de populao, aprisionamento, tortura, estupro ou outras formas graves de violncia sexual, perseguio, desaparecimento forado de pessoas e crime de apartheid91. Para que sejam caracterizados como crimes contra a humanidade, os mencionados atos devem ser perpetrados no contexto de uma ampla campanha de atrocidades contra civis. A expresso com conhecimento do ataque indica que o acusado deve ter cincia da situao ou do contexto maior em que esses atos ocorrem. O ataque precisaria ter uma dimenso quantitativa e ser perpetrado em consonncia com uma poltica preestabelecida no mbito de um Estado ou de uma organizao no estatal92.
J no caso do crime de agresso, foi estabelecido um regime especial de exerccio de jurisdio na Conferncia de Reviso em Campala (ver 4.3.1). Artigo 7(1) do Estatuto de Roma. 91 A incluso do desaparecimento forado de pessoas e do crime de apartheid representou inovao com relao aos Estatutos do TPII e do TPIR. 92 Artigo 7(2)(a).
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O Estatuto de Roma consagrou a noo de que os crimes contra a humanidade sero reconhecidos tanto em situaes de conflito armado internacional ou no internacional, como em tempos de paz. Previamente, entendia-se que os crimes contra a humanidade somente poderiam ocorrer no contexto de uma situao de guerra. Embora vrias delegaes partilhassem do entendimento anterior, a maioria dos pases, inclusive o Brasil93, foi favorvel a que os crimes contra a humanidade tambm pudessem ser caracterizados na ausncia de conflito armado, at como forma de delinear maior diferena entre estes e os crimes de guerra94. Outro avano importante diz respeito preciso conferida s regras que regulam os conflitos armados, tendo sido aladas as violaes mais graves categoria de crimes. Retomou-se, assim, a utilizao da rubrica crimes de guerra, que remonta a Nurembergue e no constava dos Estatutos do TPII e do TPIR (que aludem a violaes do direito internacional humanitrio). Com relao a essa categoria, cabe atentar para as seguintes questes suscitadas ao longo das negociaes. Procedeu-se, em primeiro lugar, seleo das violaes do direito internacional humanitrio que teriam de ser suficientemente graves para que fossem includas no Estatuto95. Buscou-se, em seguida, fixar um patamar (threshold) para que a Corte pudesse exercer jurisdio sobre crimes de guerra, que, a rigor, no exigem a mesma dimenso quantitativa do genocdio e dos crimes contra a humanidade96. Alguns pases, como os Estados Unidos, defendiam que o TPI somente deveria ocupar-se de crimes de guerra cometidos de forma sistemtica. A maioria das delegaes, no entanto, entendeu que deveria haver previso para processar casos isolados cuja gravidade justificasse a atuao do Tribunal. A soluo foi, assim, evitar o estabelecimento de um patamar propriamente dito, adotando-se frmula para singularizar os crimes cometidos como parte de plano ou poltica, ou no contexto da perpetrao em larga escala, conforme destacado a seguir:
O Tribunal ter competncia para julgar os crimes de guerra, em particular quando cometidos como parte de um plano ou de uma poltica ou como parte de uma prtica em larga escala desses crimes (nfase adicionada)97.

Doc. ONU A/CONF.183/C.1/SR.3, p. 6, 50. HEBEL & ROBINSON, 1999, pp. 92-93. Exemplo de dispositivo que no foi alado categoria de crime de guerra a proibio de demora injustificada na repatriao de prisioneiros de guerra ou civis (embora constitua violao grave do Direito Internacional Humanitrio) (HEBEL & ROBINSON, 1999, p. 104). 96 SCHABAS, 2007, p. 86. 97 Artigo 8(1) do Estatuto de Roma.
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Alm disso, a possibilidade de o TPI vir a processar e julgar crimes perpetrados no somente em conflitos armados internacionais, como tambm em guerras civis, constituiu um dos tpicos sensveis das negociaes. O Brasil foi favorvel a que fossem contemplados crimes perpetrados em conflitos armados tanto internacionais como internos, somando-se corrente majoritria que advogou pela importncia de o Estatuto de Roma refletir as mudanas que houve nos aspectos principais dos conflitos armados desde a Segunda Guerra Mundial, sobretudo em funo do nmero crescente e significativo de conflitos ocorridos dentro das fronteiras nacionais98. Incorporou-se, assim, ao Estatuto uma srie de normas aplicveis aos conflitos internos, com o esclarecimento de que estas no se aplicam a distrbios internos, tais como motins ou atos de violncia isolados e espordicos99. Ressalva-se, ademais, que as referidas regras no afetam a responsabilidade dos Estados de valer-se dos meios legtimos para manter a ordem pblica e defender a sua integridade territorial. Em Roma, embora muitos tenham defendido a incluso no Estatuto do crime de agresso, as discusses no foram conclusivas. Ao longo das negociaes, no foi possvel dirimir as profundas controvrsias e aproximar as vises divergentes com respeito tanto definio do crime, quanto ao estabelecimento das condies para o exerccio da jurisdio do Tribunal. No entanto, para muitos pases, a simples excluso do crime de agresso, cinco dcadas aps ter figurado na Carta de Nurembergue sob a rubrica de crimes contra a paz, representaria retrocesso inadmissvel. A soluo encontrada em Roma foi incluir a agresso no dispositivo com os demais crimes (artigo 5o), com a ressalva de que o TPI somente poderia processar e julgar casos de agresso desde que fosse aprovada a definio do crime e se enunciassem as condies para o exerccio da jurisdio. Essa discusso seria retomada e concluda na Conferncia de Reviso em Campala (ver 4.3.1). As categorias de crimes previstos no Estatuto de Roma evidenciam os seus elementos em comum, bem como definem o perfil de atuao do Tribunal. Sua jurisdio material, tal como delineada, conduz a que as atividades da instituio tenham um foco particularmente definido. Se o Tribunal fosse competente para processar e julgar outros tipos de crimes (como, por exemplo, o trfico internacional de entorpecentes), estaramos
Essas mudanas foram acompanhadas pelo desesenvolvimento do Direito Internacional Penal. Com os tribunais ad hoc para a antiga Iugoslvia e para Ruanda aceitou-se a noo de que as violaes do direito humanitrio em um conflito armado interno incorrem em responsabilidade penal internacional. 99 Segundo o artigo 8(2)(f), as regras referentes a conflitos armados internos so aplicveis no territrio de um Estado na eventualidade de conflito armado prolongado (protracted) entre foras governamentais e grupos armados organizados ou entre tais grupos.
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diante de rgo de diferente perfil. Em se tratando, contudo, de mecanismo incumbido de examinar casos de genocdio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra (e, no futuro, de crimes de agresso), o TPI tem uma caracterstica prpria decorrente da sua jurisdio material. De fato, os crimes que o TPI viria a julgar tendem a ser cometidos em conexo com o exerccio da beligerncia ou da violncia poltica. Ocorreriam invariavelmente em situaes de conflitos armados (internacionais ou internos) ou no contexto de violaes graves de direitos humanos. Os responsveis seriam quase sempre autoridades governamentais ou lderes de grupos no estatais. Essa circunstncia foi prevista pelo Estatuto, cujas regras seriam aplicadas sem qualquer distino baseada na capacidade oficial. A capacidade de Chefe de Estado, bem como de outros altos funcionrios de Governo, no eximir a pessoa da responsabilidade criminal, nos termos do artigo 27 do Estatuto. Alm disso, segundo o mesmo dispositivo, a imunidade de que essas autoridades normalmente desfrutam no impedir o Tribunal de exercer a sua jurisdio sobre os responsveis. A propsito do tema, Marcel Biato observa que,
ao reconhecer a presena e a agncia dos indivduos por detrs das aes do Estado, o Direito Internacional Penal estabelece uma articulao entre a ao do Estado e a responsabilidade individual [...]. [O] Direito Penal personifica responsabilidades antes difusas e questiona a suposta impessoalidade [...] da ao estatal100.

de se notar, ademais, que a jurisdio material do TPI aponta para os vnculos entre a vocao da instituio e a temtica dos direitos humanos e do direito humanitrio. O Tribunal foi concebido para lidar primariamente com os casos de violaes gravssimas e sistemticas dos direitos humanos e do direito humanitrio que foram aladas categoria de crimes sob a sua jurisdio. A ideia de estabelecer um rgo como o TPI no era tema alheio agenda dos direitos humanos. Na dcada de 1990, em um perodo de proeminncia do tema na agenda internacional, a Conferncia das Naes Unidas sobre Direitos Humanos enviou uma mensagem de apoio Comisso de Direito Internacional encorajando-a a continuar seus trabalhos visando o estabelecimento de um tribunal penal internacional101. A mensagem da Declarao de Viena continha uma diviso de tarefas:
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BIATO, 2002, p. 141 e 143. Segundo o pargrafo 92 da Declarao e Programa de Ao de Viena (Doc. ONU A/CONF.157/23, 12/7/1993).

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enquanto a maquinaria de direitos humanos da ONU lidaria com os instrumentos de direitos humanos no contexto internacional, o projeto de um tribunal penal internacional permaneceria na alada da CDI. A separao justificar-se-ia em funo das especificidades de um mecanismo de natureza penal. Diferentemente de um tratado de direitos humanos, um instrumento de carter criminal teria de tipificar os delitos, atribuir responsabilidade individual, definir regras processuais, cominar penas, entre outras questes. Se o Direito Internacional dos Direitos Humanos (DIDH) compreende uma vasta rea conceitual que inclui aspectos relacionados promoo e proteo de direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais, o Direito Internacional Penal (DIP), por sua vez, teria por objetivo a preveno e a represso de crimes mais graves de transcendncia internacional. luz do DIDH, os Estados se obrigam a garantir direitos individuais e coletivos de seus cidados. J o DIP visaria a impor penas privativas de liberdade a indivduos responsveis por crimes graves de transcendncia internacional. Apesar das evidentes distines, existem pontos de contato entre as duas dimenses. As chamadas violaes graves e sistemticas de direitos humanos poderiam enquadrar-se dentro dos crimes sob a jurisdio do TPI na medida em que tomem a forma de crimes contra a humanidade, de acordo com as exigncias do Estatuto de Roma. Lindgren Alves, por exemplo, faz aluso s atribuies significativas do Tribunal na rea dos direitos humanos em situaes em que as violaes se confundem com atos tticos de guerra, como na limpeza tnica ou outras brutalidades assemelhadas102. Alm disso, na medida em que contribusse para coibir a impunidade dos crimes sob a sua jurisdio, o TPI poderia desempenhar papel essencial a favor da prevalncia dos direitos humanos, ao levar em considerao a perspectiva das vtimas das violaes103. As normas do Direito Internacional Humanitrio (DIH), por sua vez, constituiriam um dos substratos essenciais para a configurao do regime do TPI. A aproximao com a temtica humanitria ocorreria em funo da frequente ocorrncia de crimes graves em situaes de conflito armado. O dispositivo sobre crimes de guerra no Estatuto de
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ALVES, J.A. Lindgren. A Atualidade Retrospectiva da Conferncia de Viena sobre Direitos Humanos, p. 30, texto disponvel em www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/revistaspge/revista53/atualidade.htm, [28/2/2003]. Ainda que distintos, os enfoques penal e de direitos humanos so complementares, reforando-se mutuamente. Ao criminalizar o homicdio, o direito penal nada mais faz do que proteger o direito vida. A despeito de o direito penal prever medidas drsticas, como as penas privativas de liberdade de longa durao, a criminalizao de violaes graves de direitos humanos tem por objetivo a proteo de direitos fundamentais. de se observar, ademais, que o enfoque de direitos humanos tambm se faz presente nas garantias processuais. O Estatuto de Roma garante aos acusados o contraditrio e a ampla defesa e valoriza o papel que as vtimas podem desempenhar no processo.

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Roma, por exemplo, contm referncias nominais s violaes graves das Convenes de Genebra de 1949. Apesar de vigentes h dcadas, as normas humanitrias, sobretudo voltadas para a proteo de civis em conflitos armados, tendem a ser amplamente desrespeitadas. Em muitos conflitos contemporneos, as partes em conflito negligenciam suas obrigaes perante o direito humanitrio, transformando as populaes nos seus alvos preferidos e perpetrando crimes hediondos como meio para alcanar objetivos de guerra. Tendo em vista a jurisdio do TPI sobre esses crimes, o mecanismo judicial poderia contribuir para que a normativa humanitria fosse cumprida em situaes de conflito armado. O exame da jurisdio material do TPI converge para o entendimento de que o Tribunal somente atuar em casos excepcionais e em funo da gravidade dos delitos. O genocdio e a agresso so por si s considerados crimes de altssima gravidade. Os crimes contra a humanidade, por sua vez, precisariam ser perpetrados no mbito de um ataque sistemtico ou generalizado. Quanto aos crimes de guerra, existe a possibilidade de o Tribunal vir a examinar casos de dano colateral ou delitos que, conquanto isolados ou perpetrados em escala relativamente reduzida, sejam qualitativamente graves, inclusive em termos simblicos. A gravidade dos crimes, que , alis, um dos requisitos para a admissibilidade de um caso no TPI, remete para outra ordem de questo: a ideia de que os referidos crimes poderiam ter dentro de certas circunstncias implicaes para a paz e a segurana internacionais104. 2.4 Relacionamento com o Conselho de Segurana (CSNU) A inter-relao entre o Tribunal e o Conselho de Segurana constituiu um dos tpicos sensveis das negociaes sobre o Estatuto de Roma. Ao longo do processo negociador, os contornos da relao entre o TPI e o Conselho seriam delineados na medida em que a maioria se convencia da importncia de estabelecer vnculos entre ambos os rgos, luz da correlao direta que poderia haver entre suas distintas responsabilidades. Ainda que a ideia de incluir dispositivos sobre o CSNU no Estatuto do TPI ou seja, em tratado distinto da Carta da ONU, causando, ademais, riscos de politizao do Tribunal, despertasse dvidas em algumas delegaes, prevaleceu uma abordagem mais
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Note-se, a esse respeito, que as trs categorias de crimes definidas na Conferncia em Roma, mais a limpeza tnica, seriam vinculadas ao conceito de responsabilidade de proteger, formulado na Cpula Mundial de 2005, cujo enunciado completo responsibilidade de proteger populaes de genocdio, crimes de guerra, limpeza tnica e crimes contra a humanidade (resoluo 60/1 da AGNU de 16/9/2005, pargrafo 139).

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pragmtica, que no apenas favorecia a regulamentao, no Estatuto, do relacionamento entre os dois rgos, como tambm identificava nesse relacionamento aspectos positivos105. Esse enfoque parecia decorrer do entendimento de que o estabelecimento do TPI evitaria a instituio de novos rgos judiciais pelo Conselho. O fato de o CSNU ter criado os tribunais ad hoc alguns anos antes teria, assim, definido, em grande medida, os termos das negociaes106. No plano substantivo, partia-se dos seguintes pressupostos: o Conselho de Segurana examina situaes em que so invariavelmente perpetrados os crimes elencados no Estatuto; s vezes os crimes em si (como, por exemplo, um genocdio) podem ter implicaes diretas para a paz e a segurana internacionais; o TPI, por sua vez, lida com situaes e casos que podem repercutir sobre processos de paz. Alm disso, houve amplo entendimento quanto s oportunidades que a interao entre as duas instncias poderia oferecer para o Tribunal, luz do respaldo poltico que poderia receber do CSNU, sem que isso viesse a afetar o carter independente do rgo judicial. Com base nessas premissas, procurou-se buscar um ponto de equilbrio entre (i) a primazia do Conselho em manter a paz e a segurana internacionais; e (ii) a necessidade de preservar o TPI da influncia poltica direta e ostensiva por parte do CSNU107. Estabeleceram-se as modalidades de relacionamento, incorporando-se ao Estatuto os elementos que permitem ao Conselho de Segurana relacionar-se com o TPI, sendo que as suas aes sobre o rgo judicial no deveriam ter carter terminativo. Decidiu-se, assim, que o CSNU poderia, grosso modo, ora contribuir para colocar assuntos na pauta do Tribunal, ora determinar que este ltimo suspendesse temporariamente a considerao de situao ou caso especfico. So essas, respectivamente, as duas modalidades previstas no Estatuto a remessa (referral) e o adiamento (deferral) representando uma espcie de equilbrio jurdico-poltico que se buscou alcanar na formulao do relacionamento TPI-CSNU. A remessa um dos gatilhos que acionam a jurisdio do TPI sobre determinada situao na qual crimes sob a jurisdio do TPI parecem haver sido cometidos. O artigo 13(b) do Estatuto se refere possibilidade de ao a ser tomada pelo Conselho, com implicaes diretas sobre o funcionamento do Tribunal, nos seguintes termos:
PEIXOTO, 1998, p. 185. A propsito do CSNU, cabe observar, ainda, que, poca das negociaes do TPI, estavam em andamento, desde alguns anos antes, os trabalhos no mbito da AGNU para compilar propostas de reforma do Conselho. 107 KIRSCH, HOLMES & JOHNSON, 2004, p. 287.
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O Tribunal poder exercer a sua jurisdio em relao a qualquer um dos crimes [de sua competncia], de acordo com o disposto no [...] Estatuto, se: [...] (b) O Conselho de Segurana, agindo nos termos do captulo VII da Carta das Naes Unidas, remeter ao Promotor qualquer situao em que haja indcios de ter ocorrido a prtica de um ou vrios desses crimes; [...].

A referncia ao captulo VII da Carta no deixa de limitar a possibilidade de efetuar uma remessa: para que o CSNU possa se valer da medida, indispensvel que a situao em que os referidos crimes ocorreram constitua ameaa paz, ruptura da paz ou ato de agresso. As medidas previstas no referido captulo, entre as quais aquelas tomadas para tornar efetivas as decises do CSNU108, no esbarram no princpio da no interveno em assuntos internos dos Estados109. Como observa Antonio Patriota,
[a]s decises inspiradas nos dispositivos do captulo VII se distinguem das demais decises do CSNU essencialmente por no requererem o consentimento da parte s quais elas se aplicam. [...] Ao determinar que uma situao trazida a sua ateno ameaa a paz internacional, o CSNU tem, portanto, o poder de adotar decises que desconsideram a soberania da parte responsabilizada por tal ameaa e que, nos termos do artigo 25, se tornam ipso facto mandatrias para os demais Estados membros110.

Alm disso, a mencionada referncia ao captulo VII, no Estatuto de Roma, refora a ideia de que ficar a critrio do Conselho valer-se da possibilidade que lhe oferece o Estatuto para remeter quaisquer situaes promotoria do TPI, independentemente de o Estado em questo concordar com a medida. Os membros das Naes Unidas, com efeito, se obrigam a aceitar e executar as decises do Conselho. Alm disso, o Estatuto indica que, nos casos de remessa pelo Conselho de Segurana, a jurisdio do Tribunal ser acionada mesmo que no estejam presentes as condies prvias para o seu exerccio, como a prpria aceitao da jurisdio pelo pas objeto da remessa (ver 2.5). Ao prever a remessa, o Estatuto se refere possibilidade de ao a ser tomada por um rgo externo ao TPI, que repercute sobre o funcionamento do Tribunal. O Estatuto de Roma define o funcionamento da engrenagem do TPI, mas o que determina a ao do Conselho (e no pode deixar de ser) a Carta da ONU.
amplo o entendimento de que o artigo 41 da Carta da ONU (ver 1.2) contm uma lista enumerativa, o que no cercearia a prerrogativa de escolha das medidas por parte do CSNU (BAUMBACH, 2006, p. 24). Artigo 2(7) da Carta da ONU. 110 PATRIOTA, 1998, p. 24.
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Em termos prticos, a remessa deriva da criao, pelo Conselho, dos tribunais ad hoc, constituindo alternativa criao de rgos temporrios para tratar de situaes especficas. A remessa havia sido proposta no projeto de estatuto elaborado pela Comisso de Direito Internacional, que teceu as seguintes consideraes acerca da possibilidade de o CSNU vir a exercer tal prerrogativa:
This power may be exercised, for example, in circumstances where Security Council might have authority to establish an ad hoc tribunal under Chapter VII of the Charter of the United Nations. [] [S]uch a provision was necessary in order to enable the Security Council to make use of the Court, as an alternative to establishing ad hoc tribunals and as a response to crimes which affront the conscience of mankind. On the other hand it did not intend in any way to add to or increase the powers of the Council as defines in the Charter, as distinct from making available to it the jurisdiction mechanism created by the Statute111.

O precedente estabelecido com a criao dos tribunais ad hoc foi uma das razes principais que justificaram no somente o estabelecimento do TPI, como tambm a possibilidade de remessa pelo CSNU, que passou a ser considerada como alternativa concreta ao estabelecimento daqueles rgos. de se notar, ademais, a inteno dos redatores do Estatuto de Roma de no buscar adicionar poderes ao CSNU alm daqueles definidos na Carta, que o instrumento no qual se baseia o processo decisrio do Conselho. Com vistas a que a remessa no tivesse repercusso maior sobre os trabalhos judiciais, duas questes foram desde logo equacionadas. Primeiramente, foi estabelecido que o objeto da remessa seria uma situao geral e no um caso especfico. Assim, no caberia ao Conselho, ao tomar a medida, citar ou caracterizar os crimes que eventualmente tenham ocorrido, muito menos encaminhar reclamaes contra indivduos especficos112. Em segundo lugar, a remessa no implicaria a abertura automtica de processos judiciais: caberia ao TPI decidir sobre a instaurao desses processos, com base nas investigaes impulsionadas com a remessa pelo Conselho. A promotoria, a cargo dessas investigaes, aferiria se houve ou no a ocorrncia de crimes, bem como reuniria as provas para identificar os responsveis e respaldar eventuais acusaes. Ou seja, o Conselho no teria necessariamente influncia sobre as decises subsequentes a serem tomadas pela promotoria e pelos juzes do Tribunal113. O adiamento, por sua vez, a possibilidade de o Conselho suspender provisoriamente investigaes ou processos no TPI sobre
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Doc. ONU A/49/10, pp. 84-85. SCHABAS, 2007, p. 146. A promotoria, contudo, se obrigaria a informar o CSNU sobre a eventual inteno de no dar seguimento s investigaes [artigo 53(2)], deciso sobre a qual o Conselho poderia interpor recurso ao Tribunal [artigo 53(3)]. Cabe notar que procedimento anlogo se aplica no caso de remessa por Estados.

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situaes que presumivelmente estejam sob o exame do rgo da ONU, exigindo-se, tal como na remessa, que a resoluo seja adotada nos termos do captulo VII. O artigo 16 estatui que:
Nenhum inqurito ou processo poder ter incio ou lhe ser dado andamento [...] por um perodo de doze meses aps o Conselho de Segurana, em resoluo aprovada nos termos do captulo VII da Carta das Naes Unidas, assim o tiver solicitado; o pedido poder ser renovado pelo Conselho de Segurana nas mesmas condies.

A redao do artigo 16 foi um aprimoramento com relao ao modelo inicialmente proposto pela Comisso de Direito Internacional. De acordo com o projeto de estatuto da CDI, no seria possvel iniciar investigaes referentes a situaes de ameaa paz que figurassem na agenda do CSNU, a menos que houvesse determinao em contrrio do rgo114. Mas a proposta inicial, que contava somente com o apoio dos membros permanentes do Conselho, era inaceitvel para a maioria dos pases. O impasse foi superado com a adoo de uma frmula de compromisso, proposta por Cingapura, ainda no processo preparatrio da Conferncia de Roma. Essa frmula invertia a lgica da ideia inicial e autorizava a suspenso dos processos por meio de uma manifestao positiva do CSNU sujeita renovao anual115. Estabeleceu-se, portanto, um mecanismo que autorizaria o Conselho a determinar, quando considerasse fundamental faz-lo, luz do seu mandato para manter a paz e a segurana internacionais, to somente a interrupo temporria dos processos, e no a proibio a priori do exame de determinada situao pelo TPI. As motivaes por detrs da remessa e do adiamento apontam para a interconexo existente entre as questes de paz e justia. As regras estabelecidas acentuariam as prerrogativas do Conselho em meio relao delicada existente entre a busca da justia e a manuteno da paz, a natureza distinta entre os processos levados a cabo no Conselho e no TPI, alm das diferentes responsabilidades de cada instituio. Por um lado, a ideia por detrs de o CSNU acionar a jurisdio do TPI pe em relevo o papel que a justia tenderia a desempenhar para manter ou restaurar a paz. O imperativo do combate impunidade para
O texto do projeto, que atribua poderes desmedidos ao Conselho, dizia que no prosecution may be commenced [...] arising from a situation which is being dealt with by the Security Council as a threat to or breach of the peace or an act of aggression under Chapter VII of the Charter, unless the Security Council otherwise decides (Doc. ONU A/49/10, p. 85). 115 PEIXOTO, 1998, p. 186.
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pr fim s ameaas paz e segurana foi suscitado quando da criao dos Tribunais ad hoc para a antiga Iugoslvia e para Ruanda. O prprio prembulo do Estatuto de Roma reconhece como ameaas paz as atrocidades inimaginveis que chocam a conscincia da humanidade. O TPI traz consigo o iderio de que a paz e a justia so objetivos que se reforam mutuamente e que o combate impunidade uma maneira de prevenir o ressurgimento dos conflitos. Os membros do TPI reforaram esse entendimento em Campala ao expressar convico de que no pode haver paz duradoura sem a justia e que a paz e a justia so exigncias complementares116. Por outro lado, a possibilidade de suspender os procedimentos no TPI sugere que o objetivo de manter ou restaurar a paz deveria preceder, em determinadas situaes, a busca da justia, sobretudo nos casos em que houvesse razovel grau de incompatibilidade entre esses objetivos. O artigo 16 parte do pressuposto de que investigaes ou processos judiciais poderiam em determinadas situaes colocar em risco os esforos para alcanar a paz ou a prpria dinmica de um processo de paz. Ainda que os objetivos relacionados paz e justia possam ser eventualmente conflitantes, a impossibilidade de o CSNU suspender indefinidamente um processo no TPI aponta para o imperativo de equilibrar os interesses da paz, de um lado, e os imperativos da justia, do outro. A busca desse equilbrio entre paz e justia tambm deveria levar em considerao as diferenas existentes entre o tempo judicirio e o tempo poltico. O processo judicial seguiria sua ritualidade prpria e tenderia a dissociar-se da dinmica poltica. No plano internacional, eventuais decises judiciais, que no so negociveis, poderiam entrar em rota de coliso com objetivos em matria de manuteno da paz, a depender do momento em que aquelas venham a ser prolatadas. O TPI, embora seja um rgo judicial, no uma instncia criminal domstica cujos casos, na maioria das vezes, no tm repercusses maiores. As decises do Tribunal Internacional, em contrapartida, teriam implicaes polticas em potencial, j que muitos dos indiciados tenderiam a ser lideranas polticas e militares (de Estados ou de grupos rebeldes), e poderiam exercer influncia sobre processos de paz. Se houve, na Conferncia de Roma, diante das questes acima delineadas, preocupao em evitar ou minimizar a possibilidade de
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Trata-se de dispositivo constante da Declarao de Campala, adotada por consenso, pelos Estados partes do Estatuto de Roma, em 1o de junho de 2010. O texto da declarao est disponvel no stio www.icc-cpi.int [15/1/2011].

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que o Conselho de Segurana viesse a exercer ascendncia sobre o TPI, a corrente majoritria se posicionou a favor do estabelecimento da relao entre as duas entidades nos moldes descritos no Estatuto. Desde as negociaes prvias, nfase havia sido conferida necessidade de resguardar o Tribunal das injunes polticas do Conselho. J se sabia que, quanto mais a instituio ficasse merc de fatores polticos, mais a independncia e a credibilidade do TPI poderiam ser afetadas. Em todo caso, houve entendimento de que as modalidades aprovadas resguardariam a independncia do TPI entendimento que seria reforado pelos fatos de (i) a remessa no implicar a automaticidade na instaurao de inquritos e processos judiciais; e (ii) o adiamento no constituir medida de carter definitivo. Alm disso, se mesmo os tribunais ad hoc, que apesar de subsidirios do CSNU, poderiam ter marcado independncia com relao ao rgo parental, essa possibilidade seria maior no caso do TPI, inclusive nas hipteses de acionamento de sua jurisdio pela via do Conselho de Segurana. Durante os trabalhos em Roma, o Brasil no se ops possibilidade de o Conselho de Segurana remeter questes ao TPI, no entendimento de que este ltimo examinaria sua admissibilidade, atuando como filtro jurdico denncia encaminhada pelo CSNU. No tocante suspenso dos procedimentos do TPI, por perodo limitado (12 meses), o Brasil considerou aceitvel a ltima verso que se colocou sobre a mesa, na medida em que poderia reduzir o risco de interferncias polticas indesejveis do Conselho nos trabalhos do Tribunal. A despeito da corrente majoritria que se formou a favor da adoo dos dispositivos que regulam o relacionamento do TPI com o CSNU, nem todos estavam de acordo com a ideia de atribuir ao Conselho poderes tanto para acionar a jurisdio da Corte e estender o seu alcance sobre pases que no so parte do Estatuto de Roma, quanto para suspender inquritos ou processos. Essas preocupaes, que eram tambm de alguns membros da CDI, j haviam sido expressas e constavam da exposio de motivos do projeto de estatuto de 1994:
Concern was [] expressed by some members of the Commission at the linkage between the Security Council as a principal organ of the UN and a treaty body established by a certain number of States117.

Nos momentos finais da Conferncia de Roma, a ndia apresentou emenda com vistas a suprimir as referncias ao CSNU no Estatuto,
117

Doc. ONU A/49/10, commentary to article 23, p. 84-85.

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indicando que no aceitaria uma frmula que poderia, por intermdio do CSNU, vincular Estados no membros jurisdio do TPI. O delegado indiano, em explicao de voto, argumentou que
some members of the [Security] Council do not plan to acceed to the ICC [and] will not accept the obligations imposed by the Statute, but want the privilege to refer cases to it. This is [] unacceptable. [] The power to bind non-States Parties to any international treaty is not a power given to the Council by the [UN] Charter []. The [Rome] Statute will [] give non-States Parties, working through the Council, the power to bind other non-States Parties (nfase adicionada)118.

A ndia manifestou, assim, sua divergncia com uma soluo que possibilitava o exame pelo TPI da situao de um no membro, o que excluiria, em funo do poder de veto, os membros permanentes do Conselho de Segurana119. A emenda indiana, contudo, no chegara a ser examinada no mrito, de modo que as modalidades de relacionamento TPI-CSNU foram mantidas no Estatuto. Embora se tenha buscado reduzir os riscos de influncia poltica do Conselho de Segurana nos trabalhos do Tribunal, a prpria dinmica do CSNU teria de ser levada em considerao na aplicao das modalidades de relacionamento com o TPI. Afinal, no se poderia descartar a possibilidade de um dos P-5, em funo do poder de veto, impedir a tomada de decises sobre remessas e adiamentos em casos concretos ou permitir a sua aprovao quando lhes conviesse. Para evitar a prtica de dois pesos e duas medidas120, construiu-se uma maquinaria hbrida, em que a jurisdio do TPI seria acionada no somente pelo Conselho, como tambm pela prpria promotoria e pelos Estados partes. No entanto, luz do Estatuto de Roma, somente na hiptese de interveno do CSNU a engrenagem do Tribunal entraria em funcionamento ainda que no estivessem dadas as precondies para tal, como a prpria aceitao da jurisdio do TPI pelo pas concernido, conforme se examinar em seguida. Alm disso, estando atrelada dinmica do CSNU, a utilizao da remessa dificilmente ocorreria nos
Explicao de voto da ndia por ocasio da adoo do Estatuto de Roma, 17/7/1998, disponvel em www.un.org/icc/index.htm [12/10/2010]. A propsito, a ndia, que havia sido condenada pelo CSNU logo aps os testes nucleares que realizou em maio de 1998, ou seja, um ms antes da Conferncia de Roma, tambm apresentou emenda com o objetivo de incluir no rol dos crimes de guerra o emprego de armas de destruio em massa, inclusive armas nucleares. Tampouco houve exame da substncia da ltima emenda. 120 GURMENDI, 1999, p. 178.
118 119

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casos em que estivessem em jogo os interesses diretos dos P-5 ou dos seus aliados mais prximos, fossem ou no parte do Estatuto. 2.5 A vocao universal do TPI e o no consenso de Roma No plano terico, a no singularizao de situaes particulares um dos traos distintivos do Tribunal Penal Internacional em comparao com os rgos ad hoc, que foram criados para julgar crimes cometidos em reas geogrficas especficas. Concebido para atuar em contexto territorial o mais amplo possvel, um dos objetivos dizia respeito possibilidade de a jurisdio do TPI ser exercida de modo geral e uniforme. Como a instituio teria competncia para julgar causas de natureza penal, o imperativo da sua universalidade se apresentaria de modo mais evidente; afinal, a lei penal internacional, tal como ocorre com os Cdigos Penais dentro dos Estados, deveria ter aplicao sobre todos os pases de forma geral. Em todo caso, o Tribunal se enquadraria dentro da categoria das organizaes internacionais de vocao universal aquelas propensas a congregar, um dia, a generalidade dos Estados soberanos121 , ainda que a universalidade fosse uma mera aspirao. Com efeito, em termos prticos, a jurisdio universal do TPI somente seria alcanada se houvesse ratificao universal do Estatuto de Roma, questo que ser examinada mais frente. Caber, aqui, verificar as regras estabelecidas para definir a rea de cobertura do TPI, inclusive os gatilhos estabelecidos para colocar em funcionamento a engrenagem da instituio. O gatilho do Conselho de Segurana, conforme se verificou, aciona a jurisdio do Tribunal sem precondies. Para os outros dois gatilhos remessa por Estado parte e investigaes da promotoria por conta prpria , foi estabelecido mecanismo para o exerccio da jurisdio. nele que se define, em linhas gerais, a rea de cobertura do TPI: Artigo 12 Condies Prvias para o Exerccio da Jurisdio 1. 2.
121

O Estado que se torna parte do presente Estatuto aceita a jurisdio do Tribunal com relao aos crimes [de sua competncia]. Nos casos a que se referem os pargrafos (a) ou (c) do artigo 13, o Tribunal poder exercer a sua jurisdio

REZEK, 1993, p. 267.

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(a) (b) 3.

se um ou mais dos Estados seguintes so partes do presente Estatuto ou aceitarem a competncia do Tribunal de acordo com o disposto no pargrafo 3o: O Estado em cujo territrio tenha tido lugar a conduta em causa []; O Estado de que seja nacional a pessoa acusada do crime. Se a aceitao da competncia do Tribunal por um Estado que no seja parte do presente Estatuto for necessria nos termos do pargrafo 2o, pode o referido Estado, mediante declarao depositada junto Secretaria, consentir em que o Tribunal exera a sua jurisdio em relao ao crime em questo [...]. Artigo 13 Exerccio da Jurisdio

O Tribunal poder exercer a sua jurisdio em relao a qualquer um dos crimes [de sua competncia], de acordo com o disposto no [...] Estatuto, se: (a) Um Estado parte remeter ao Promotor [...] qualquer situao em que haja indcios de ter ocorrido a prtica de um ou vrios desses crimes; [...]; ou (c) O Promotor tiver dado incio a um inqurito sobre tal crime [...]. As condies prvias contidas no artigo 12 so, assim, (i) a aceitao da jurisdio; e (ii) os vnculos que precisam se verificar em matria de territrio e/ou nacionalidade a fim de que o TPI possa atuar. Conforme se observou, essas precondies somente se impem nas hipteses de acionamento da jurisdio do Tribunal por remessa de um Estado parte ou por investigaes levadas a cabo pela promotoria proprio motu, mas no no caso de remessa do Conselho de Segurana. Com relao aceitao, o Estado que se torna parte do Estatuto de Roma consente automaticamente em submeter-se jurisdio do Tribunal. A frmula contrasta com o procedimento aplicvel Corte Internacional de Justia, em que os Estados podem, a qualquer momento, declarar que reconhecem como obrigatria a sua jurisdio122. O regime do TPI prev,
122

Um membro da ONU s pode ser acionado se tiver reconhecido a jurisdio da CIJ, conforme o que preceitua o artigo 36 do Estatuto da CIJ. No o caso do Brasil, que no reconheceu a jurisdio em geral, ainda que vrios tratados,

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ainda, a possibilidade de um no membro aceitar a jurisdio da Corte de forma ad hoc por meio de declarao. O consentimento dos participantes, precondio para o exerccio da jurisdio do TPI, foi um dos tpicos controversos em Roma. No processo preparatrio, discutiu-se a possibilidade de estabelecer mecanismo facultativo para os crimes contra a humanidade e os crimes de guerra, em que a aceitao seria expressa mediante declarao adicional. O crime de genocdio, a propsito, j havia sido singularizado no texto para fins de automaticidade no exerccio da jurisdio pelo TPI. A instituio desse sistema, de duplo consentimento, poderia ter oferecido estmulo para a ratificao universal da futura Corte123. Mas a clusula facultativa, no entender da maioria, criaria um tribunal sem nenhuma previsibilidade de eficcia e com considervel disparidade entre os compromissos contrados pelas partes124. Durante os trabalhos em Roma, a maioria posicionou-se a favor do estabelecimento da jurisdio automtica, inclusive uma srie de pases latino-americanos, muitos dos quais ciosos de questes relacionadas soberania. luz do quadro parlamentar que se delineou em torno da questo, o Brasil, que j havia aceitado a jurisdio automtica para os casos de genocdio, reconsiderou a preferncia inicialmente manifestada pela clusula facultativa no que diz respeito aos crimes contra a humanidade e aos crimes de guerra125. Ao aceitar a extenso da jurisdio inerente ou automtica aos dois outros core crimes, o Brasil distanciou-se do grupo refratrio ideia do TPI e somou-se corrente majoritria. Tendo prevalecido no curso das negociaes a tese do consentimento automtico, foram afastadas as opes que previam clusulas facultativas, ainda que algumas delegaes houvessem manifestado preferncia por um mecanismo opt-in para crimes de guerra e crimes contra a humanidade (China, Estados Unidos, ndia e Rssia)126. A nica exceo prevista, contudo, foi a regra do artigo 124 que permite ao Estado ratificante no se submeter jurisdio do TPI com relao a crimes de guerra por um perodo de sete anos127.
dos quais o Brasil parte, tenham reconhecido a jurisdio da CIJ no caso de disputas (entrevista do diplomata Otvio Trindade ao autor, 13/12/2010). PEIXOTO, 1998, p. 182. 124 Idem, p. 183. 125 A nuana fora noticiada pela imprensa. Matria do jornal Folha de S. Paulo, de Adriana Niemeyer, intitulada Corte internacional nasce com divergncias, de 19/7/1998, observa o que segue: O Brasil, que entrou na Conferncia com uma posio mais neutra, acabou juntando-se ao grupo dos que defendiam uma corte mais atuante. A matria, disponvel no stio www.folha.com [30/4/2012], refere-se ao fato de o Brasil ter aceitado no curso da Conferncia a jurisdio automtica do TPI para todos os crimes elencados no Estatuto. 126 WILMSHURT, 1999, p. 135-136. 127 Trata-se de mecanismo de opt-out temporrio j utilizado por Frana e Colmbia (a iseno j expirou em ambos os casos). Pases que vierem a aderir futuramente ao TPI podero valer-se do mecanismo, j que a Conferncia de Reviso em Campala houve por bem manter essa possibilidade.
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No tocante aos vnculos, o Tribunal poder exercer jurisdio se um ou mais dos seguintes Estados houverem ratificado o Estatuto (ou houverem aceitado a jurisdio de forma ad hoc): (i) o Estado em cujo territrio o crime houver sido cometido; e/ou (ii) o Estado de nacionalidade do acusado. A frmula reflete os critrios adotados pelos Estados para definir o alcance da jurisdio penal nas legislaes nacionais. Como no se exige que os vnculos sejam cumulativos, a sistemtica adotada no exclui a possibilidade de que o TPI venha a processar e julgar crimes cometidos por nacional de Estado no parte (se os delitos ocorrerem em territrio de Estado parte) ou no territrio de no parte (se forem perpetrados por nacional de Estado parte). A frmula adotada constitui denominador comum entre as propostas discutidas ao longo da negociao. Em um polo, a Alemanha havia sugerido a adoo do princpio da jurisdio universal, pelo qual o TPI poderia processar e julgar os responsveis por crimes de transcendncia internacional sem precondies ou exigncias. Durante as negociaes, embora tenha sido discutida a possibilidade de que o princpio da jurisdio universal fosse aplicvel aos crimes definidos no Estatuto, a ideia foi preterida a favor de uma proposta sul-coreana, prxima do que hoje o artigo 12 do Estatuto, que contm as precondies acima descritas128. No outro polo, os Estados Unidos, secundados sobretudo pela China, insistiam na necessidade de consentimento do Estado da nacionalidade em todos os casos, visando a excluir a possibilidade de o TPI exercer jurisdio sobre os nacionais dos Estados no ratificantes. Mas a maioria dos pases entendeu que a proposta americana no somente era restritiva, como tambm juridicamente equivocada por no levar em considerao, por exemplo, o princpio da territorialidade, segundo o qual incumbe ao Estado territorial processar e julgar as infraes penais cometidas dentro das suas fronteiras. Ao referir-se possibilidade de o TPI processar e julgar nacionais que no so partes do Estatuto, quando estes ltimos cometem alguns dos crimes previstos no territrio de um Estado parte, Gilberto Saboia observa que
[e]ssa possibilidade no altera o princpio geral de que o Estatuto no obriga a responsabilidade dos Estados no-partes, em primeiro lugar porque o Estado onde ocorre tal crime tem indiscutivelmente a competncia sobre o mesmo, qualquer que seja a nacionalidade do acusado, e essa competncia pode transferir-se ao TPI, nas hipteses previstas no Estatuto. Por outro lado,
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Doc. ONU A/CONF.183/C.1/L.6.

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so as pessoas, em sua capacidade individual, e no os Estados, que sero julgadas por crimes dentro da jurisdio do TPI129.

Assim, a regra constante no regime do TPI que permite o julgamento, pela Corte, de cidado de um Estado no parte limita-se a reproduzir o princpio geral da territorialidade da lei penal, que vigora nos sistemas penais nacionais contemporneos. Qualquer que seja a nacionalidade do acusado ou da vtima, cabe ao Estado territorial exercer competncia sobre os crimes cometidos, a qual pode ser transferida ao Tribunal, nos termos do Estatuto. Por essas razes, o instrumento multilateral no atinge direitos dos Estados no partes, uma vez que a jurisdio do TPI sobre os delitos perpetrados no territrio dos Estados partes no se distingue da competncia territorial consagrada nos ordenamentos jurdicos nacionais em praticamente todos os pases. A regra adotada no instrumento constitutivo do TPI, ademais, somente poderia implicar cobertura universal se todos os pases viessem a participar do mecanismo. Para fazer sentido em termos prticos, a ideia de jurisdio universal sequer contemplada no Estatuto pressupe a adeso plena dos pases ao mecanismo. Outra observao a ser feita diz respeito ao enfoque defendido pelos EUA, que, na prtica, somente permitiria o exerccio da jurisdio do TPI sobre nacionais de Estados no partes na eventualidade de uma remessa pelo Conselho de Segurana. Conforme comenta Bartram Brown:
[T]he United States pushed for a statute that would require consent from the state of nationality in every case []. Had this approach been accepted, the ICC would be able to act effectively against non-party nationals only on the basis of a decision by the UN Security Council.130

Nos momentos finais da Conferncia de Roma, depois de intensas negociaes sobre aspectos centrais do Estatuto, a mesa do comit plenrio fez circular sua proposta final, na forma de pacote que buscava atender s preocupaes das delegaes. A opo da mesa foi no sentido de submet-lo como um todo aprovao, buscando, assim, evitar a reabertura de certos dispositivos e outras manobras dos pases descontentes. Com vistas a reabrir pontos cruciais do pacote, um par de delegaes apresentou emendas em plenrio. Os Estados Unidos
SABOIA, Gilberto V. A Criao do Tribunal Penal Internacional, baseado em conferncia proferida no seminrio sobre o Tribunal Penal Internacional promovido pelo Centro de Estudos Judicirios do Conselho da Justia Federal (Braslia, STJ, 29/9/1999), disponvel no stio www.cjf.gov.br/revista/numero11/Conferencia.htm [28/3/2008]. 130 BROWN, 2002, p. 326.
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submeteram votao emendas que visavam a (i) exigir que os vnculos de territrio e de nacionalidade se verificassem de forma cumulativa; e (ii) explicitar que o exerccio da jurisdio do TPI sobre atos cometidos em territrio de Estados no partes ou cometidos por funcionrios ou agentes de pases no ratificantes seria condicionado aceitao da jurisdio por parte dos referidos Estados. A exemplo das emendas indianas, mencionadas na seo anterior, as emendas americanas tampouco chegaram a ser examinadas em seu mrito: a maioria das delegaes votou a favor de moes de no ao131, no entendimento de que o pacote deveria ser preservado. Ato contnuo, por solicitao dos Estados Unidos, o texto como um todo do Estatuto de Roma foi submetido votao em plenrio. O documento foi adotado pela Conferncia com um total de 120 votos a favor, sete contra e 21 abstenes132. Em suas explicaes de voto, EUA e China expressaram preocupao com a possibilidade de aplicao do Estatuto a no membros. Os EUA declararam no aceitar the concept of universal jurisdiction as reflected in the Statute [...], or the application of the treaty to non-parties, their nationals or officials, or to acts committed on their territories133. Para a China, o Estatuto granted universal jurisdiction to the Court [and] [] [t]hat imposed an obligation upon non-parties and constituted interference in the jucicial independence or sovereignty of States134. Ambas as declaraes, dos EUA e da China, poderiam dar a entender que o princpio da jurisdio universal viria a pautar as atividades do TPI, ainda que o regime aprovado pela maioria dos pases, tal como examinado nesta seo, fundamente-se na aceitao ou do Estado territorial (o local onde o crime foi perpetrado) ou do Estado da nacionalidade do acusado. O Estatuto de Roma, a exemplo de outros tratados internacionais, estabelece obrigaes para os Estados partes. A universalidade, conforme se verificou, somente ocorreria na medida em que todos os pases viessem a participar do mecanismo. Por isso, ao afastarem a priori a ideia de universalidade, os referidos membros permanentes do CSNU haviam dado mostras claras de que no tencionariam participar do mecanismo judicial135.
Trata-se de dispositivo processual para evitar discusso sobre a substncia de proposta que tenha sido apresentada. No caso em tela, as moes, apresentadas pela Noruega, foram aprovadas: tanto a moo relativa s emendas dos EUA, por 113 a favor (Brasil inclusive), 17 contra e 25 abstenes, quanto a moo referente s propostas indianas (ver 2.4), por 114 votos a favor (Brasil inclusive), 16 contra e 20 abstenes. 132 No houve registro da votao (non-recorded). Dos sete pases que votaram contra a adoo, apenas trs (China, EUA e Israel) anunciaram que o fizeram em explicaes de voto (doc. ONU A/CONF.183/13, v. II, pp. 123-124). 133 Doc. ONU A/CONF.183/13, v. II, p. 123. 134 Doc. ONU A/CONF.183/13, v. II, pp. 123-124. 135 Alguns dias aps a Conferncia, o negociador-chefe americano, David Scheffer, explicou que as razes do voto contrrio dos EUA se deviam s principais falhas (major flaws) que acreditavam haver no Estatuto: (i) a jurisdio universal de facto que
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Por um lado, a ausncia de consenso em Roma, aliada s posies expressas por pases como Estados Unidos e China, entre outros, evidenciou a controvrsia em torno do tema, a qual poderia repercutir negativamente sobre a consolidao da iniciativa. Por outro lado, no se pode perder de vista o fato de ter sido construda uma maioria, em conjuntura que se mostrou favorvel criao de uma instituio como o TPI. O resultado alcanado na Conferncia de Roma no era de todo previsvel: como recordou Philippe Kirsch, que esteve frente das negociaes em Roma, as the Rome Conference began its work on 15 June 1998, it was far from certain whether and how it would be able to develop a draft Statute in time for its mandatory conclusion on 17 July136. Ao cabo dos trabalhos, contudo, as resistncias a aspectos centrais do Estatuto no impediriam a sua adoo, que se deveu, ademais, aos grandes esforos negociadores que foram empreendidos. Ao alinhar-se com a corrente majoritria, no decurso da Conferncia, o Brasil concorreu para a criao do tribunal permanente. A questo havia sido considerada no mais alto nvel do Governo brasileiro, e a orientao dada foi no sentido de que o Pas viesse a apoiar a criao do TPI137. Em explicao de voto, o Chefe da Delegao do Brasil aludiu (i) ao apoio do Governo brasileiro criao do TPI, refletido no voto favorvel adoo do Estatuto; e (ii) ao estabelecimento de instituio que pudesse corresponder s expectativas da comunidade internacional. Alm disso, o Embaixador Gilberto Saboia caracterizou o resultado da Conferncia como melhor do que o esperado, destacou o apoio majoritrio de pases africanos e latino-americanos, alm dos ocidentais, e fez meno expectativa de que o Tribunal viesse a tornar-se projeto vivel. Com a adoo do Estatuto de Roma, fez-se leitura otimista em funo do passo que havia sido dado no sentido de criar uma nova instituio internacional. A esse respeito, cabe atentar para a avaliao do Secretrio-Geral das Naes Unidas, ao final da Conferncia de Roma, sobre o significado da deciso tomada. Kofi Annan no deixou de referir-se histria da ONU e assinalou que o TPI traria esperana para as geraes futuras:
dele emergia; (ii) a falta de um perodo de transio; e (iii) a promotoria independente. Quanto ao ltimo ponto, aludiu-se, ademais, preocupaes dos EUA com base nas experincias daquele pas, durante o Governo Clinton, com os independent counsels (transcrio de audincia no Senado dos EUA, intitulada Is a U.N. International Criminal Court in the U.S. Interest?, 23/7/1998, p. 8 e 73, disponvel no stio www.iccnow.org/documents/1stSesPrepComSenatecfr.pdf [24/10/2010]). 136 KIRSCH, 1999, p. 451. 137 Ao indicar que a matria no era objeto de consenso no mbito do Governo brasileiro, o ex-Presidente da Repblica recordou ter enviado a Roma o Secretrio Nacional dos Direitos Humanos, Jos Gregori, para compor a delegao brasileira Conferncia. Aps os entendimentos havidos, a posio que prevaleceu foi favorvel ao estabelecimento do TPI (entrevista do ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso ao autor, 10/2/2011).

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For the UN, this decision has special significance. [] [O]ur Organization has its origins in a global struggle against regimes which were guilty of mass murder on a horrendous scale. And unhappily we have had to deal all too recently, in Rwanda and the Former Yugoslavia [...]. By adopting [the] Statute, participants in the Conference have overcome many legal and political problems, which kept this question on the UN agenda almost throughout [its] history. [] [M]any of us would have liked a Court vested with even more far-reaching powers, but that should not lead us to minimize the breakthrough you have achieved. The establishment of the Court is still a gift of hope to future generations, and a giant step forward in the march towards universal human rights and the rule of law138.

Embora no tenha sido possvel chegar ao consenso, a maioria absoluta dos pases houve por bem adotar o Estatuto de Roma e estabelecer o TPI, cujas caractersticas centrais, ao menos no plano conceitual, constituam o diferencial da nova instituio: a permanncia; a independncia; a complementaridade; e a vocao universal ou pelo menos a no singularizao de situaes particulares.

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Declarao do Secretrio-Geral das Naes Unidas, Kofi Annan, por ocasio do encerramento da Conferncia de Roma, em 18 de julho de 1998, disponvel no stio www.un.org/icc/pressrel/lrom23.htm [22/1/2008].

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Captulo III Realidades

3.1 Grau de aceitao do Estatuto de Roma 3.1.1 Estados membros: obrigao de cooperar Em 1998, o Estatuto do Tribunal Penal Internacional foi aprovado por pouco mais de 80% dos pases que participaram da Conferncia de Roma, tendo no mesmo ano a Assembleia Geral das Naes Unidas reconhecido, por consenso, o significado histrico da adoo do documento. At 31 de dezembro de 2000, o documento recebeu a assinatura de 139 pases, inclusive de alguns que haviam votado contra a sua aprovao. O ritmo de ratificaes permitiu que o tratado entrasse em vigor em 1 de julho de 2002, aps o depsito do 60 instrumento de ratificao ou adeso, tendo transcorrido, portanto, quatro anos entre a aprovao do instrumento e a sua entrada em vigor, o que superou as expectativas mais otimistas. guisa de comparao, o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos levou quase 10 anos para obter as 35 ratificaes que permitiram o incio da sua vigncia. A celeridade da entrada em vigor do instrumento constitutivo do TPI ressalta a acolhida especial que recebeu da comunidade das naes. Em 2012, s vsperas do dcimo aniversrio da entrada em vigor, o Estatuto de Roma contava com 121 Estados partes139: eram pouco mais de 60% dos membros das Naes Unidas, o que sugeria uma ampla
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O dado de maio de 2012.

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base de apoio. Desde o final de 2005, quando se chegou centena de participantes, houve uma mdia de trs novas ratificaes por ano. Mas o nvel de adeso no se refletia uniformemente entre os grupos regionais da ONU: enquanto a maioria absoluta dos membros do grupo europeu ocidental/outros (WEOG) era parte do Estatuto de Roma, somente um segmento minoritrio dos pases asiticos havia aderido ao mecanismo. Entre os dois extremos, figuravam, com taxas razoveis de adeso, os europeus do leste, os latino-americanos e caribenhos e, em menor grau, os africanos, sendo que o ltimo grupo era, em nmeros absolutos, o maior bloco regional entre os ratificantes, representando mais de um quarto dos Estados partes. A instituio contava com a participao tanto de pases em desenvolvimento quanto de desenvolvidos. Conquanto as naes do Sul compusessem a maioria dos participantes, a nica sub-regio do mundo em desenvolvimento que participava integralmente do TPI era a Amrica do Sul. Em contrapartida, para dar ideia da taxa de adeso entre os pases desenvolvidos, 31 dos 34 membros da OCDE140 haviam se associado ao Tribunal. Apesar da heterogeneidade do conjunto e dos diferenciados graus de desenvolvimento dos participantes, os membros teriam em comum o compromisso assumido com o iderio da instituio. Pode-se dizer que a maioria dos Estados partes vivia sob regimes democrticos e estava comprometida com a defesa dos direitos humanos e das liberdades fundamentais. Os membros, em seu conjunto, ademais, contribuam para a entidade adquirir uma feio internacional. No plano individual, tinham a prerrogativa de confiar casos ao exame do Tribunal, conforme ocorreu em trs situaes (Uganda, Repblica Democrtica do Congo e Repblica Centro-Africana). Alm disso, os juzes e promotores eram, necessariamente, oriundos dos Estados partes. No h dvidas de que o TPI resulta de uma empreitada multilateral: a ideia de um tribunal permanente, que remonta fundao das Naes Unidas, frutificou-se em conferncia sob os auspcios da Organizao. No mbito dos grupos regionais, contudo, no se pode deixar de aludir ao apoio macio da Unio Europeia (UE) a uma instituio que nasceu em Roma e est sediada na Haia141. Durante as negociaes, todos os pases da UE, exceo da Frana, participavam de um grupo de
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Organizao para Cooperao Econmica e Desenvolvimento composta por naes desenvolvidas em sua grande maioria, alm de pases como Chile, Mxico e Turquia. Em junho de 2003, foi adotada Posio Comum do Conselho da UE, com o objetivo de apoiar o funcionamento efetivo do TPI. H, tambm, um Plano de Ao especfico para a questo. Os documentos esto disponveis no stio http://ec.europa.eu/external_relations/human_rights/icc/index_en.htm [9/12/2010].

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pases coordenado pelo Canad142 empenhados na criao do rgo; e todos ratificaram o Estatuto, inclusive os dois membros permanentes europeus do CSNU143. No se deve perder de vista que o processo de estabelecimento do TPI foi em grande medida impulsionado pelos pases do WEOG, at em funo da forte nfase que conferem questo da responsabilizao (accountability). No se deve desconsiderar, tampouco, o papel desempenhado pelas organizaes no governamentais de direitos humanos144. Em todo caso, a origem onusiana do Tribunal refletir-se-ia na sua composio plurirregional. A instituio somente pde entrar em funcionamento com a participao e o compromisso de pases de diversas regies, sobretudo das naes em desenvolvimento, que se empenharam para poder aderir instituio. A esse respeito, no plano interno, muitos pases membros procederam a mudanas legislativas, a fim de que pudessem participar plenamente do mecanismo. Os participantes, ademais, aceitaram de modo automtico a jurisdio do Tribunal, estabelecendo os vnculos de territrio e/ou de nacionalidade com o TPI. As adeses ao Estatuto de Roma no somente determinam o grau de abrangncia ou de aceitao do TPI, como tambm dariam mostras do compromisso de cooperao com o Tribunal que os pases assumem ao ingressar no mecanismo (que contm as regras e prev os instrumentos para efetiv-las). A efetividade do Tribunal dependeria, em boa medida, da cooperao dos Estados. Diferentemente dos rgos judiciais nacionais, o TPI no conta com instrumentos prprios para impor as decises dos seus juzes. Em seu discurso de posse, Philippe Kirsch deixara absolutamente claro que o TPI, a despeito de independente para tomar as suas decises, precisaria contar com o auxlio dos Estados para implement-las: La Cour pnale internationale [] doit [] agir dans un dialogue permanent avec les gouvernements. La Cour na aucun pouvoir dexcution par elle-mme145. uma questo que decorre da combinao entre as dimenses penal e internacional do TPI. natureza intrinsecamente coercitiva do Direito Penal, convive a fragilidade coercitiva do Direito Internacional. Os redatores do Estatuto, em 1998, se depararam com as mesmas questes
Alm de coordenar o grupo like-minded, o Canad presidiu as negociaes em Roma e o processo de construo institucional, bem como o prprio Tribunal. Durante o processo preparatrio, as posies da Frana e do Reino Unido (sobre, por exemplo, os papis da promotoria e do CSNU) contrastavam com os demais pases europeus. A Frana somente se associou ao grupo na ltima semana da Conferncia de Roma, aps ter assegurado a incluso do mecanismo de opt-out temporrio para crimes de guerra (artigo 124). 144 As principais ONGs de direitos humanos, que tambm congregam juristas e acadmicos, capitaneadas pela Coalition for the International Criminal Court, engajaram-se plenamente no processo de estabelecimento do TPI. 145 Discurso do Juiz Philippe Kirsch, Presidente do TPI, na Reunio de Posse dos Juzes, 11/3/2003, disponvel no stio www.icc-cpi.int [23/12/2010].
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suscitadas no sculo XIX por Gustave Moynier, da Cruz Vermelha, que j vislumbrara a necessidade de que uma jurisdio internacional viesse a contar com the necessary power to compel obedience146. A cooperao dos Estados seria o meio necessrio para que uma instituio judicial internacional como o TPI pudesse exercer as suas funes, ou seja, processar e julgar os crimes sob a sua jurisdio. Os Estados tm o monoplio do uso da fora dentro dos respectivos territrios nacionais. Contam com poder de coero dentro dos territrios e podem utilizar a sua fora policial para produzir provas, realizar diligncias, cumprir mandados de priso e garantir a execuo das penas que o TPI venha eventualmente a cominar147. O TPI precisaria contar com a colaborao dos Estados para que as suas decises judiciais, tomadas nas diferentes etapas das investigaes e dos processos, venham a surtir efeitos. Esta condio indispensvel para a consecuo do mandato do Tribunal e a realizao dos seus propsitos. sabido, no entanto, que os esforos empreendidos pelos Estados no garantem por si s o cumprimento das decises judiciais. Basta atentar para os desafios que as autoridades policiais de diversos pases enfrentam na execuo dos mandados de priso que seus juzes expedem. Mas, se no houver cooperao dos Estados, as decises do TPI correm o risco de se tornarem incuas. Antonio Cassese, que presidiu o Tribunal para a antiga Iugoslvia, recorreu a uma curiosa figura para descrever essa caracterstica dos tribunais criminais internacionais:
[International criminal tribunals] are like giants without arms and legs, who therefore need artificial limbs to walk and work. These artificial limbs are the State authorities. If the co-operation of States is not forthcoming, these tribunals are paralysed148.

Reforaria a necessidade de cooperao dos Estados o fato de o TPI no se situar na comarca onde o crime foi cometido (forum delicti commissi), o que dificulta enormemente a produo de provas, a proteo de testemunhas e outras diligncias processuais. Para que os rgos judiciais internacionais estejam em condies de desempenhar o seu papel, os Estados precisam demonstrar disposio incondicional de cooperar (para, por exemplo, obter provas, garantir a presena dos rus no tribunal,
Artigo de Christopher Hall intitulado The first proposal for a permanent international tribunal, de 31/3/1998, disponvel no stio http://www.icrc.org/eng/resources/documents/misc/57jp4m.htm [1/2/2011]). No que se refere execuo da pena, o TPI poderia designar um Estado que houvesse se prontificado a receber os sentenciados; a pena, contudo, tenderia a ser cumprida em estabelecimento disponibilizado pelos Pases Baixos, o Estado anfitrio. 148 CASESSE, 2005, p. 461.
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executar as sentenas, etc.). Este um dos maiores desafios enfrentados pelos tribunais internacionais, que precisariam, ademais, contar com a colaborao dos Estados para localizar e congelar bens, bem como prestar assistncia a vtimas. O entendimento sobre a natureza da cooperao entre o TPI e os Estados partes foi articulado na Conferncia de Roma: estabeleceu-se a obrigao geral dos membros no sentido de cooperar plenamente com o Tribunal e de atender s solicitaes judiciais com vistas a facilitar as investigaes e os processos. Com o objetivo de imprimir maior tangibilidade a essa cooperao, os Estados partes se obrigaram, por exemplo, a prever procedimentos concretos em suas legislaes que permitam responder s solicitaes, bem como a consultar com o TPI se houver entraves para o cumprimento das determinaes do Tribunal. Para dar um exemplo, nos termos do Estatuto, os Estados membros obrigam-se a cumprir as solicitaes da Corte no sentido de fornecer documentos oficiais, ainda que possam se recusar a faz-lo quando o pedido implicar a produo de documentos e a divulgao de provas relacionadas segurana nacional do pas em questo149. Em se tratando de um rgo de natureza penal, de se ter presente que um dos pedidos mais sensveis de cooperao diz respeito priso e entrega de pessoas acusadas Corte. Por fora do artigo 89(1) do Estatuto de Roma, as partes se comprometem a dar cumprimento a ordem de priso e de entrega que venha a ser emitida pelo TPI contra algum que se encontre em seu territrio. Para que essa solicitao seja efetivamente atendida, no houve previso de motivos para a recusa, pelos Estados, de cooperar com o Tribunal. Alm disso, permite-se ao TPI constatar uma situao no cooperativa e particip-la ao conjunto dos Estados partes (ou ao Conselho de Segurana, nos casos de remessa), nos seguintes termos:
Se um Estado parte se recusar a atender a um pedido de cooperao formulado pelo Tribunal, impedindo-o assim de exercer as suas funes e atribuies nos termos do [...] Estatuto, o Tribunal poder efetuar uma constatao e remeter a questo Assembleia dos Estados Partes ou ao Conselho de Segurana, se este ltimo houver remetido o assunto ao Tribunal150.

Caberia, portanto, Assembleia dos Estados Partes (AEP)151 examinar questes relacionadas no cooperao dos Estados, embora
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Artigo 93(4) do Estatuto de Roma. Artigo 87(7) do Estatuto de Roma. Trata-se da instncia multilateral de acompanhamento das atividades do TPI, cujas funes esto definidas no Estatuto de Roma.

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no tenham sido estabelecidos procedimentos especficos para estimular eventual pas membro no cooperativo a que cumprisse com as obrigaes assumidas. Note-se, por oportuno, que no caso da Corte Internacional de Justia, o artigo 94(2) da Carta das Naes Unidas prev o recurso ao CSNU que decidir sobre medidas a serem tomadas caso uma das partes deixe de cumprir as obrigaes que lhe incumbem. No tocante ao Estatuto de Roma, o CSNU somente seria notificado nos casos de no cooperao relacionado a situao que tenha sido confiada ao Tribunal pelo prprio Conselho. As constataes sobre a no cooperao dizem respeito somente aos casos em que h manifesta falta de disposio de atender solicitao do Tribunal. No devero, assim, abarcar situaes em que, embora tenham sido envidados esforos, no foi possvel, por exemplo, dar cumprimento a um mandado de priso pelo fato de o acusado estar foragido ou porque o Estado em questo no exerce total controle sobre o seu territrio. Nessas ltimas hipteses, prevalece uma presuno de que o Estado ter dificuldades em cooperar com o TPI. Alm disso, em situaes de conflito ou posteriores a um conflito, h uma srie de demandas urgentes a serem atendidas, que podem comprometer a utilizao de recursos humanos e materiais para o cumprimento das determinaes da Corte. Essas circunstncias apontam para a importncia de apoio internacional aos pases que manifestem interesse em receber assistncia para lidar com casos que venham a recair sob a jurisdio do TPI. No plano conceitual, parece haver expectativa de que, luz da gravidade dos casos que compem a pauta do Tribunal, os pedidos provenientes do TPI devem ser tratados com o devido grau de prioridade. No terreno concreto, contudo, o empenho das autoridades nacionais em dar cumprimento s ordens do TPI poder ser diretamente proporcional ao interesse que a questo venha a despertar junto ao Governo ou opinio pblica. A esse respeito, no se pode deixar de levar em considerao a possibilidade de presses polticas, internas ou externas, para que determinado Estado deixe ou no de cooperar com o Tribunal, luz do fato de alguns acusados do TPI ocuparem cargos governamentais. Em todo caso, o Estatuto de Roma lida com essas questes de forma objetiva: ao aderirem ao TPI, os Estados assumiram obrigaes internacionais. Caso no as cumpram, poderia haver constrangimentos no mbito da AEP ou do CSNU. Mas estas ltimas instncias teriam de se dispor a tomar providncias a respeito de eventuais situaes no cooperativas constatadas pelo TPI. O entrelaamento entre a adeso ao TPI e o compromisso operacional com o Estatuto de Roma um dos pressupostos bsicos do
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regime. Os Estados que houveram por bem participar do mecanismo comprometeram-se a contribuir, por meio da cooperao, para a efetividade da instituio, que no conta com garras para implementar as suas decises. Afinal, o TPI no dispe de agentes para exercer o poder de coero dentro da jurisdio de um Estado soberano. Em outras palavras, no conta com meios para realizar diligncias no territrio de um Estado, sem que haja intermediao por parte deste. Por isso, a participao e a cooperao dos Estados so essenciais para que o mecanismo venha a funcionar plenamente. 3.1.2 Estados no membros Se ao atingir a marca de 60 ratificaes/adeses, o Estatuto de Roma entrou em vigor quatro anos aps a sua adoo, foi necessrio o transcurso de quase uma dcada para que o nmero de Estados partes viesse a duplicar152. Apesar da ampla base de apoio, muitos pases no davam mostras de que tencionariam aderir ao Tribunal Penal Internacional. No incio de 2012, a sia continuava sendo a regio com menor grau de participao no TPI153. Se levssemos em considerao os integrantes da Liga dos Estados rabes, a sub-representao era ainda mais evidente154. Ainda que o nmero de ratificantes seguisse aumentando, ano aps ano, o regime do TPI no apontava para a universalizao, sobretudo em funo da ausncia de um bom nmero de pases, inclusive grandes potncias e outros atores importantes no cenrio internacional. Entre os membros do G-20155, sete pases no participavam do regime do TPI: Arbia Saudita, China, Estados Unidos, ndia, Indonsia, Rssia e Turquia. Se levarmos em considerao os membros originais do BRICS, o Brasil era o nico Estado parte do Estatuto de Roma, situao que se alterou com o ingresso da frica do Sul no bloco, em 2011. Diante da falta de universalidade do Estatuto de Roma, cristalizou-se uma situao algo anmala. O fato de o TPI contar com membros e no membros no seria de todo grave se considerssemos que muitos tratados internacionais no contam com ratificao universal. Os redatores do Estatuto at anteciparam a possibilidade de que alguns pases no
A 120 ratificao/adeso ocorreu em dezembro de 2011. Apenas 18 dos 52 pases asiticos eram membros do mecanismo em maio de 2012. Entre os 22 integrantes da Liga rabe, somente quatro (Comoros, Djibuti, Jordnia e Tunsia) eram parte do Tribunal. A Tunsia o primeiro pas da frica do Norte a faz-lo acedeu ao Estatuto de Roma em junho de 2011, na esteira da chamada Primavera rabe. 155 Grupo estabelecido em 1999, com o objetivo de reunir pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento sistemicamente mais importantes, que adquiriu maior relevo aps a crise financeira mundial iniciada em 2008.
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viessem a aderir ao mecanismo, prevendo um regime ad hoc de aceitao da jurisdio do TPI pelos Estados no partes (oferecendo, assim, um mecanismo menos rgido ao no membro que queira eventualmente se submeter jurisdio do rgo). Ocorre que, no regime do Estatuto de Roma, a no aceitao universal ganha sensibilidade maior em funo da natureza essencialmente coercitiva do mecanismo. Essa situao repercute sobre o arcabouo jurdico, a cobertura geogrfica e as obrigaes com relao ao TPI. Apesar da solidez do regime do Estatuto, o sistema normativo permanece inacabado medida que as suas regras foram aceitas por uma srie de pases, mas no ainda por todos. Se a maioria dos Estados concordou em colocar em funcionamento um regime internacional de natureza coercitiva como o TPI, que tem prerrogativa de cominar penas privativas de liberdade e de colocar sob escrutnio os sistemas judiciais nacionais, nem todos os pases se dispem a se submeter jurisdio internacional e incorporar as suas normas e padres s suas legislaes. Com relao cobertura geogrfica, a no participao de numerosos pases, ainda que possa ser corrigida no futuro, leva a que determinadas situaes escapem jurisdio do Tribunal exercida sobre crimes cometidos no territrio de Estados partes e/ou cometidos por nacionais de Estados partes (ver 2.5). A ttulo de exemplo, cabe atentar para duas situaes nas quais TPI no est autorizado a exercer jurisdio: (i) crimes de guerra cometidos no contexto de uma ocupao militar, em que nem o pas ocupante nem o ocupado so membros do TPI; e (ii) crimes contra a humanidade perpetrados dentro das fronteiras de um Estado no parte. Em ambos os casos, o TPI somente poder atuar se as referidas situaes forem objeto de remessa pelo Conselho de Segurana. Como se recorda, a ausncia de consentimento do pas-alvo no impede o CSNU de acionar a jurisdio do Tribunal por meio da remessa. Em no havendo interveno do Conselho, contudo, as reas permanecem descobertas, luz das regras constantes do Estatuto que regulamentam o exerccio da jurisdio do Tribunal. No que se refere cooperao, a falta de aceitao universal agrega certo grau de complexidade ao funcionamento do mecanismo, j que o Estatuto de Roma obriga os Estados que participam do mecanismo, mas tambm contm dispositivos aplicveis aos no ratificantes (quando o crime envolve um pas parte e outro no parte). Assim, em determinadas circunstncias, o Tribunal poder atuar sobre casos relativos a no membros. No entanto, luz do regime do TPI, somente os participantes do mecanismo esto obrigados a executar as determinaes do Tribunal.
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Essa obrigao geral de cooperar somente se estende aos pases no partes se estes vierem a aceitar a jurisdio do TPI de forma ad hoc156. So esses alguns dos desafios que enfrenta um sistema de duas vias, decorrente da falta de universalidade do TPI. Uma maior aceitao do mecanismo depender essencialmente da vontade dos pases no partes de vir a participar. A aspirao de universalidade do regime esbarra na prpria natureza (e nas limitaes) do Direito Internacional. Com efeito, se por um lado o estabelecimento de um rgo judicial como o TPI e a vigncia de um instrumento como o Estatuto de Roma por si s reforam a ordem jurdica internacional, por outro, o livre consentimento dos pases continua a ser um dos princpios basilares do Direito Internacional em uma ordem internacional descentralizada. Por mais que o TPI se some aos esforos para preservar certos valores que, em tese, so compartilhados por um nmero de atores e fazer a legalidade prevalecer na cena internacional, no h como impor a aceitao universal do Estatuto de Roma queles que no desejam ou tencionam participar do mecanismo. Ao aludir ao estgio atual das relaes internacionais, Francisco Rezek considera inconcebvel que uma norma jurdica se imponha ao Estado soberano sua revelia157. O tratado, alis, no contm dispositivo congnere ao da Carta das Naes Unidas com vistas a estimular os no membros a agirem de acordo com os princpios da instituio158. com a aceitao mais ampla possvel do Estatuto de Roma, tal como a que desfruta a Carta, que se poder aportar uniformidade ao sistema e reforar os contornos do regime do Tribunal Penal Internacional. No mbito da ONU, a propsito, o Conselho de Direitos Humanos contm um mecanismo de exame universal da situao de direitos humanos, ao qual todos os pases se submetem159. As decises do Conselho de Segurana, por sua vez, obrigam a todos os membros da Organizao. J o TPI uma organizao independente, vinculada ao sistema da ONU. A sua jurisdio, conquanto automtica, somente reconhecida pelos participantes. Um dos desafios particulares que enfrenta hoje o regime do TPI diz respeito ao fato de grandes potncias como China, Estados Unidos e Rssia, bem como pases influentes como a ndia, no terem planos para ratificar o Estatuto de Roma ou a ele aderir em horizonte temporal no
Quanto aos no membros, o Estatuto se atm aos princpios do Direito dos Tratados, como o caso do livre consentimento, e no estabeleceu mecanismos que os obriguem a cooperar com o Tribunal. O que o Estatuto se limita a prever a possibilidade de entendimento ad hoc ou acordo de cooperao entre os no membros e o TPI. 157 REZEK, 1993, p. 83. 158 Trata-se do artigo 2(6) da Carta da ONU, que se circunscreve questo da manuteno da paz e da segurana internacionais. 159 A propsito da questo, no primeiro ciclo de avaliaes no mbito da Reviso Peridica Universal do CDH (2008-2011), foram apresentadas cerca de 100 recomendaes relacionadas ao TPI a mais de 60 pases.
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distante. Por mais de uma dcada, as posies desses pases no sofreram evoluo em direo aceitabilidade do mecanismo (em alguns casos, houve retrocessos). Diante dessas ausncias, identificam-se contradies relacionadas ao desenvolvimento da instituio: (i) o TPI um dos produtos da dcada que se seguiu ao fim da ordem bipolar, mas os protagonistas da Guerra Fria no integram o mecanismo; (ii) foi estabelecida uma relao do Tribunal com o Conselho de Segurana, mas trs dos cinco membros permanentes do CSNU no so partes do Estatuto de Roma; e (iii) o TPI nasceu em perodo de liderana inconteste dos EUA, mas a superpotncia no somente rejeitou o mecanismo, como tambm a ele fez oposio frontal. Sobre o ltimo ponto, a postura oposicionista dos Estados Unidos no se expressou somente durante as discusses em Roma: ela transcendeu a Conferncia e veio a se manifestar com maior contundncia por ocasio da entrada em vigor do Estatuto de Roma. A posio americana no deve encobrir o fato de pases como China, ndia e Rssia no haverem aderido ao Estatuto de Roma160. Mas como os referidos pases no se opuseram ao TPI da mesma forma frontal que os EUA fizeram sobretudo durante o Governo Bush, a posio americana ser examinada parte na prxima seo at em funo da atitude e das medidas adotadas por Washington no perodo do estabelecimento e da entrada em funcionamento do TPI. 3.2 A posio dos Estados Unidos Em 1992, os Estados Unidos tomaram a iniciativa de propor a criao do Tribunal ad hoc para a antiga Iugoslvia, colocando em marcha o processo que conduziu ao estabelecimento do Tribunal Penal Internacional161. Conquanto tenham assumido liderana na criao de instncias penais internacionais de alcance geogrfico limitado, os EUA foram reticentes com relao ideia de criar um mecanismo judicial que fosse ao mesmo tempo independente e universal. Desde o incio, deram mostras de que somente se interessariam em participar da iniciativa se pudessem exercer inteiro grau de controle sobre os casos que viessem a ser julgados pelo Tribunal e, ademais, garantir que seus nacionais no viessem a responder perante o rgo.
Na viso da China, o Estatuto de Roma contm algumas deficincias que impedem a sua adeso (Position Paper of the Peoples Republic of China on the United Nations Reforms 2005/06/07, que seguia vigente em 2010, disponvel no stio www.mfa.gov.cn/eng [26/10/2010]). A ndia, por sua vez, no deu mostras de tenha mudado de posio desde a Conferncia de Roma. J a Rssia chegou a assinar o Estatuto, mas tampouco deu indicaes de que viria a ratific-lo. 161 BROWN, 2002, p. 323.
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At a Conferncia de Roma, os EUA emitiam declaraes pblicas favorveis criao do rgo. No incio do processo preparatrio, o negociador-chefe americano, David Scheffer, caracterizou o futuro tribunal permanente como the ultimate weapon of international judicial intervention162. Na abertura da Conferncia, o RP dos EUA junto s Naes Unidas, Bill Richardson, fez meno a chamado do Presidente Clinton pelo estabelecimento de um tribunal penal internacional permanente antes do final do sculo XX163. As negociaes foram complexas e no foi possvel aproximar posies sobre temas cruciais (ver 2.5). Ao final da Conferncia, apesar das intensas tratativas164, os EUA no lograram incorporar suas exigncias ao Estatuto e votaram contra a sua adoo. Aps 1998, os Estados Unidos seguiram engajados nas negociaes acerca da construo institucional do TPI. Estavam ento em negociao os documentos complementares ao Estatuto165. Os EUA apresentaram, entre outras, proposta com o intuito de garantir que a jurisdio do Tribunal no incidiria sobre os nacionais de pases no membros do mecanismo. A proposta estadunidense, contudo, era claramente incompatvel com o artigo 12 do Estatuto (condies prvias para o exerccio da jurisdio) e no pde ser incorporada. Nesse exerccio, houve esforo para atrair a participao do maior nmero de pases ao TPI. Os chamados amigos do Tribunal se dispunham a negociar, contanto que as regras e os princpios acordados em Roma fossem preservados. Avaliava-se poca que a maioria dos atores favorecia o engajamento construtivo dos EUA, sem, no entanto, ultrapassar os limites do respeito integridade do Estatuto. Em 31 de dezembro de 2000, ltimo dia do prazo estabelecido pelo tratado, o Presidente Clinton autorizou a assinatura do Estatuto de Roma, justificando-a como reafirmao do apoio do seu pas aos propsitos do Tribunal. Ao mesmo tempo, aludiu s ressalvas expressas ao longo do processo negociador com relao s falhas significativas que Washington considerava haver no instrumento:
In signing, however, we are not abandoning our concerns about significant flaws in the treaty. In particular, we are concerned that when the court comes into existence, it will not exercise authority over personnel of states that have ratified the treaty, but also claim jurisdiction over personnel of states that
SCHEFFER, 1996, p. 48-51. Discurso do Embaixador Bill Richardson, 17/6/1998, disponvel no stio www.un.org/icc/speeches/617usa.htm [22/1/2008]. NOLTE, 2003, p. 80-81 & BROWN, 2002, p. 330. De acordo com o ltimo autor, Washington warned some countries that their vote on the statute could affect bilateral relations with the United States, including foreign aid. U.S. officials even told Germany that adoption of the statute would require the United States to reconsider its security commitments in Europe. 165 Trata-se das Regras de Processo e Prova e dos Elementos dos Crimes, os principais documentos que a Comisso Preparatria para o TPI, que se reuniu em Nova York, foi incumbida de preparar.
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have not. With signature, however, we will be in a position to influence the evolution of the court. Without signature, we will not166.

No apagar das luzes do seu mandato, Clinton indicou que no recomendaria a seu sucessor o envio do Estatuto ao Congresso at que as preocupaes americanas fossem satisfeitas. O Senador Jesse Helms, a propsito, j alertara que o Estatuto de Roma estaria dead on arrival quando fosse submetido ao Senado167. Apesar das diferentes nuanas, as profundas reservas com relao ao Tribunal permeavam a totalidade do espectro poltico americano. No incio do Governo Bush, o Secretrio de Estado Colin Powell, em visita s Naes Unidas, descartou a possibilidade de ratificar o tratado. Mas a diferena de mtodo no tardaria a aparecer, j havendo, em meados de 2001, sinais de que Washington estava estudando frmula para reverter a assinatura de Clinton. O Governo Bush, que desde pelo menos o incio de 2002 intensificava os preparativos para a invaso do Iraque, queria reduzir a zero as chances de que se fizessem acusaes politizadas contra cidados americanos e passou a buscar maneiras para impedir que o Tribunal viesse a exercer, em momento algum, jurisdio sobre eles. Em maio de 2002, na iminncia da entrada em vigor do Estatuto168, os EUA notificaram formalmente o Secretrio-Geral das Naes Unidas, depositrio do tratado, sobre a sua inteno no se tornar parte do mecanismo. Ao faz-lo, o Governo Bush queria demonstrar, de modo inequvoco, que o seu pas no mais se considerava vinculado aos propsitos do tratado. Um dos integrantes da administrao estadunidense mais avessos ao TPI era John Bolton, que havia apresentado alguns anos antes perante o Senado americano uma estratgia para que o TPI viesse a wither and collapse169. Bolton, que naquele momento estava a cargo da rea de controle de armas e segurana internacional do Departamento de Estado, firmou a comunicao dirigida ao SGNU:
This is to inform you, in connection with the Rome Statute of the International Criminal Court adopted on July 17, 1998, that the United States does not
Texto da declarao do Presidente Clinton de 31/12/2000 disponvel no stio http://query.nytimes.com/qst/fullpage. html [18/10/2010]. Transcrio de audincia no Senado dos EUA, intitulada Is a U.N. International Criminal Court in the U.S. Interest?, 23/7/1998, p. 8, disponvel no stio www.iccnow.org/documents/1stSesPrepComSenatecfr.pdf [24/10/2010]. Na mesma ocasio, Helms anteviu a poltica que seria adotada pelo governo Bush: [R]ejecting this treaty is not enough. The United States must fight this treaty. 168 Em abril de 2002, em cerimnia na ONU, vrios pases depositaram simultaneamente seus instrumentos de ratificao, alcanando-se o nmero exigido para o incio da vigncia do Estatuto. 169 Transcrio de audincia no Senado dos EUA, intitulada Is a U.N. International Criminal Court in the U.S. Interest?, 23/7/1998, p. 32, disponvel no stio www.iccnow.org/documents/1stSesPrepComSenatecfr.pdf [24/10/2010].
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intend to become a party to the treaty. Accordingly, the United States has no legal obligations arising from its signature on December 31, 2000. The United States requests that its intention not to become a party, as expressed in this letter, be reflected in the depositarys status lists relating to [the] treaty170.

Embora a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados no contemple a possibilidade de desassinatura, conforme ficou conhecida a medida, o instrumento preceitua que o signatrio de um tratado deve abster-se da prtica de atos que frustrem o seu objeto e a sua finalidade, enquanto no manifestar sua inteno de no se tornar parte do tratado171. Juridicamente, os EUA no poderiam deixar de figurar como signatrio do instrumento, mas a inteno da medida era claramente abrir caminho para a prtica de atos contrrios aos objetivos do Estatuto. A atitude da administrao Bush, com efeito, foi considerada um gesto poltico de rechao. O Secretrio de Defesa Donald Rumsfeld indicou que a medida tinha por finalidade reverter a deciso do Governo anterior e considerou ilegtimas quaisquer intenes do TPI ou dos Estados partes de exercer sua jurisdio sobre cidados americanos172. Colin Powell, por sua vez, anunciou que os EUA passariam a condicionar a participao de seus contingentes em operaes de manuteno da paz das Naes Unidas a garantias de imunidade para suas tropas. O gesto do Governo Bush foi o prenncio de uma atitude de franca oposio ao TPI que seria ostentada no Conselho de Segurana. Conforme se aproximava a data da entrada em vigor do Estatuto de Roma 1 de julho de 2002 os Estados Unidos recorreram a uma medida excessiva e no ortodoxa para assegurar que seus contingentes em operaes de manuteno da paz no ficassem sujeitos jurisdio do Tribunal. No prprio ms de maio, os Estados Unidos expressaram suas preocupaes no CSNU, no contexto das discusses sobre o estabelecimento da Misso das Naes Unidas em Apoio ao Timor-Leste (UNMISET). Diante da entrada em funcionamento do TPI, propuseram a adoo de clusula que visava a conceder a imunidade de jurisdio para os integrantes da fora de paz. Mas a maioria dos membros do Conselho rechaou a proposta, por consider-la incompatvel com a letra e o esprito do Estatuto de Roma. A resoluo sobre a UNMISET acabou sendo aprovada por unanimidade, embora os EUA houvessem indicado que voltariam questo173.
SCHABAS, 2007, p. 469. De acordo com o artigo 18 da mencionada Conveno (RANGEL, 1993, p. 248). Declaraes do Secretrio da Defesa dos EUA Donald Rumsfeld disponveis no stio www.defense.gov/news/May2002 [30/12/2008]. 173 Resoluo do CSNU 1410 de 17/5/2002. Os EUA pediram que suas preocupaes fossem abordadas pelo CSNU antes da entrada em vigor do Estatuto (doc. ONU S/PV.4563, 30/6/2002, p. 2).
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A discusso foi provocada novamente no ms seguinte, quando da renovao da Misso das Naes Unidas na Bsnia e Herzegvina (UNMIBH). Os EUA tentaram introduzir clusula similar sobre imunidade174, bem como circularam projeto de resoluo que visava a conceder iseno de carter geral para as foras de paz luz do incio da vigncia do Estatuto de Roma. As intensas negociaes no permitiram a conciliao de posies, configurando-se uma situao de impasse. As propostas americanas no eram aceitveis para os demais membros do Conselho. Diante desse quadro, no ltimo dia de vigncia da misso, que era tambm vspera da entrada em vigor do Estatuto, os EUA vetaram a resoluo que prorrogaria a UNMIBH por seis meses175. Na sua explicao de voto, o RP dos EUA, John Negroponte, afirmou que seu pas havia expressado suas preocupaes a respeito do TPI e defendido que somente seu pas poderia exercer jurisdio sobre os nacionais dos EUA envolvidos em operaes de paz da ONU e em coalition-of-the-willing operations. Continuou Negroponte:
Some contend that our concerns are unwarranted. With our global responsibilities, we are and will remain a special target and cannot have our decisions second-guessed by a court whose jurisdiction we do not recognize. [] Our proposal calls for establishment of immunity for United Nations peacekeeping. It builds on immunities that are already recognized in the United Nations []. The Rome Treaty itself recognizes the concept of immunity. If the Security Council decides that its ability to maintain international peace and security will be enhanced by providing immunity to United Nations peacekeeping, it may provide such immunity176.

O veto dos Estados Unidos foi exercido no com o objetivo especfico de bloquear uma operao de paz, mas para avanar sua posio numa questo que tinha implicaes de ordem geral. O RP da Frana, Jean-David Levitte, pas ratificante do Estatuto de Roma, fez as seguintes ponderaes:
Demain, 1er juillet 2002, le Statut de la Cour pnale internationale entrera en vigueur. Les tats-Unis ont choisi de ne pas ratifier le Statut de Rome. Nous respectons leur position meme si nous ne la partageons pas. Dans le mme esprit, nous demandons aux tats-Unis de respecter le choix fait par les tats
Doc. ONU S/PV.4563, 30/6/2002, p. 5. No mesmo dia, o Conselho aprovou a prorrogao da UNMIBH por trs dias; em 3/7/2002, prorrogou a misso at 15/7/2002 (resolues 1420 e 1421, respectivamente). 176 Doc. ONU S/PV.4563, 30/6/2002, pp. 2-3.
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qui ont ratifi le Statut de Rome ou ont lintention de le faire. [...] Pour les tats-Unis, la voie la plus simple est de retirer les 46 policiers amricains sur les 1586 qui composent le Groupe international de police de la MINUBH, afin de les soustraire la comptence de la Cour [...] dans lhipothse hautement improbable o lun de ces policiers amricains commetrait un crime de genocide, un crime contre lhumanit ou um crime de guerre rpondant la dfinitition limitative figurant dans le Statut de Rome177.

A Frana, secundada por outras delegaes, manifestou disposio de explorar alternativas para acomodar as preocupaes dos Estados Unidos. A ideia seria o Conselho adotar resoluo, invocando-se o artigo 16 do Estatuto (ver 2.4), solicitando ao TPI que nenhum inqurito viesse a ser instaurado sobre eventual crime praticado por peacekeeper de Estado no parte do Estatuto. A fim de superar o impasse, outros membros do Conselho julgaram importante encontrar uma soluo na linha das propostas sugeridas pela Frana. A soluo que estava sendo articulada entre os P-5 mostrava-se, contudo, problemtica para muitos membros das Naes Unidas e para o prprio Secretariado. Em 3 de julho de 2002, o Secretrio-Geral Kofi Annan expressou ao Secretrio de Estado Colin Powell sria preocupao com o impasse no Conselho de Segurana. Assinalou que na histria das Naes Unidas nenhum integrante de misso de paz havia estado anywhere near the kind of crimes that fall under the jurisdiction of the ICC. Considerou altamente improvvel a questo que os Estados Unidos estavam levantando no Conselho com relao s operaes de paz e, luz da irrelevncia da questo substantiva, mostrou-se preocupado com o nico resultado real que a proposta poderia produzir: o risco de descrdito para o Conselho. O SGNU tambm se referiu a uma proposta apresentada pelos EUA no Conselho que invocava o procedimento previsto no artigo 16 do Estatuto de Roma e fez srias ressalvas:
The article, which is meant for a completely different situation, in now proposed to be used by the Security Council for a blanket resolution [...]. Contrary to the wording of article 16 [], it is proposed that the resolution is automatically prolonged, unless the prohibition is lifted. [][T]he method suggested in the proposal [] flies in the face of treaty law since it would force states that have ratified the Rome Statute to accept a resolution that literally amends the treaty178.
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Doc. ONU S/PV.4563, 30/6/2002, p. 6. Carta do Secretrio-Geral das Naes Unidas, disponvel no stio www.iccnow.org/documents/SGlettertoSC3July2002.pdf [20/10/2002].

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Na semana seguinte, foi realizado debate aberto no CSNU, que contou com a participao de no membros do Conselho, inclusive o Brasil. O Canad havia solicitado a reunio no entendimento de que no estava em jogo apenas a prorrogao da Misso na Bsnia, mas sim questes de interesse vital para os membros das Naes Unidas179. Vrias delegaes consideraram a proposta dos EUA inconsistente com os termos e o propsito do artigo 16 do Estatuto; este ltimo somente deveria ser invocado numa situao de ameaa paz, na qual uma investigao do TPI poderia trazer prejuzos a um determinado processo de pacificao. Em outras palavras, o dispositivo deveria ser utilizado para preservar os interesses da paz em situaes concretas, de modo a permitir que o Conselho pudesse suspender temporariamente investigaes e processos no TPI. Afinal, a meno ao captulo VII da Carta no referido artigo 16 no autorizaria a invocao do mecanismo no plano genrico ou hipottico. Alm disso, a proposta continha uma clusula de renovao automtica claramente conflitante com a letra do artigo 16. Muitos enxergavam na possibilidade de o Conselho de Segurana modificar o dispositivo de um tratado internacional um precedente equivocado e indesejvel. Em sua interveno, o RP do Brasil, Embaixador Gelson Fonseca, fez um chamado aos membros do Conselho para que no tomassem decises precipitadas que pudessem causar danos s operaes de paz, ao primado do direito internacional e prpria credibilidade do CSNU. Ao aludir questo da incompatibilidade entre dispositivos do projeto de resoluo e do Estatuto de Roma, teceu as seguintes consideraes:
We strongly discourage proposals or initiatives that ultimately seek to reinterpret or review the Rome Statute, especially with respect to article 16, whose provisions are applicable only on a case-by-case basis and were never intended to give place to ad aeternum deferrals of the Courts jurisdiction. [] The Council cannot alter international agreements that have been duly negotiated and freely entered into by State parties. The Council is not vested with treaty-making and treaty-reviewing powers180.

Aps o debate, os Estados Unidos circularam nova proposta com maior grau de compatibilidade com a letra do Estatuto de Roma. Mas, ainda que as renovaes automticas previstas nos textos anteriores houvessem sido descartadas, no estaria caracterizado o princpio do
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Doc. ONU S/2002/723, 3/7/2002. Doc. ONU S/PV.4568, 10/7/2002, p. 22.

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case-by-case basis luz do fato de o projeto americano no se referir a fora especfica nem a caso concreto. Os Embaixadores da frica do Sul, Brasil, Canad e Nova Zelndia ainda tentaram dissuadir o Conselho de aprovar a proposta dos EUA. Questionaram, por carta dirigida ao Presidente do CSNU, a legitimidade daquele orgo de se arrogar o direito de interpretar e modificar o significado dos tratados, assinalando que a insistncia do Conselho em levar adiante a questo seria prejudicial aos esforos internacionais na busca da justia e na manuteno da paz181. Em 12 de julho de 2002, a despeito das objees levantadas, o Conselho de Segurana cedeu presso americana diante da ameaa que pairava sobre a renovao de todas as operaes de paz e aprovou, por unanimidade, a resoluo 1422. Ao invocar o captulo VII da Carta, o Conselho solicitou ao TPI que no desse incio ou procedesse s investigaes, por um perodo de doze meses, na eventualidade do surgimento de caso envolvendo pessoal de operaes de paz de pas no parte do Estatuto de Roma, salvo deciso em contrrio do prprio Conselho. O CSNU tambm expressou inteno de renovar a solicitao, sob as mesmas condies, no dia 1 de julho de cada ano, por um perodo adicional de doze meses, quantas vezes fosse necessrio. Em seguida, o CSNU aprovou, tambm por unanimidade, a resoluo 1423, prorrogando o mandato da UNMIBH. Conquanto tenha sido objeto de votao unnime no CSNU, a resoluo 1422 foi aprovada sob o signo da controvrsia. Muitos entenderam que a resoluo do Conselho desvirtuou o sentido do artigo 16 do Estatuto de Roma, que situa o pedido de suspenso na esfera exclusiva das situaes que ameaam a paz. De fato, a despeito de invocar o captulo VII da Carta, a resoluo 1422 no se refere a nenhuma situao especfica de ameaa paz e segurana internacionais. Avaliou-se que o CSNU teria estendido alm do limite a faculdade que lhe faculta o artigo 16, com base em interpretao que no faz parte de suas prerrogativas. A mencionada resoluo deixou de levar em considerao, portanto, a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, que aponta para a necessidade de interpretar de boa f um instrumento internacional, segundo o sentido comum dos termos do tratado em seu contexto e luz de seu objeto e finalidade182. O desafio maior em torno da resoluo 1422 dizia respeito utilizao das prerrogativas de um membro permanente do CSNU para buscar legitimar medidas de iseno, contrrias letra e ao esprito de um
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Doc. ONU S/2002/754, 12/7/2002. Trata-se do artigo 31(1) da Conveno (RANGEL, 1993, p. 252).

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tratado internacional de ampla aceitao. A resoluo 1422, de todo modo, no era uma medida definitiva. Em 2003, por solicitao dos Estados Unidos, o CSNU renovou por mais um ano a medida, aprovando um texto ipsis litteris da resoluo 1422. A conjuntura internacional, contudo, havia mudado, e alguns membros do Conselho se mostraram menos condescendentes. Trs pases (Alemanha, Frana e Sria) abstiveram-se, contrastando com a votao unnime do ano anterior183. Em 2004, diante da expectativa de um nmero significativamente maior de abstenes, inclusive a do Brasil, que havia voltado ao CSNU, os Estados Unidos no submeteram texto para renovar a medida. Washington no parecia querer arcar com os custos de nova renovao sobretudo no momento em que repercutiam as imagens que retratavam crimes e abusos cometidos por soldados americanos na priso iraquiana de Abu Ghraib, o que teria contribudo para a retirada definitiva da iniciativa184. Na verdade, para Washington, a contestao da jurisdio do TPI por intermdio do Conselho de Segurana, que somente dizia respeito aos peacekeepers, era apenas um arranjo provisrio; os Estados Unidos buscariam uma medida que se basearia alegadamente no artigo 98(2) do Estatuto de Roma, relacionado ao consentimento para a entrega (surrender) de pessoas ao TPI185. O dispositivo em questo incorporado ao Estatuto de Roma por insistncia dos Estados Unidos abre a possibilidade de que um pedido de entrega de algum ao TPI no tenha prosseguimento se o Estado que receber essa solicitao tiver de agir de modo inconsistente com suas obrigaes assumidas em acordos internacionais. Entre essas obrigaes se encontra a exigncia de consentimento do Estado remetente (sending state) para que uma pessoa deste ltimo Estado seja entregue ao Tribunal. De acordo com o dispositivo, a no ser que o TPI obtenha o consentimento do Estado remetente, a referida pessoa ficaria ento resguardada da jurisdio do TPI. Desde as negociaes prvias Conferncia de Roma, os EUA haviam manifestado preocupao em preservar os direitos do seu pessoal militar empregado no exterior, que seriam assegurados pelos chamados acordos SOFAs (de status de foras, de natureza bilateral) e SOMAs (de status de misso, em conexo com operaes da ONU ou com operaes militares multinacionais). A incorporao do dispositivo em
Com a adoo da resoluo, o perodo de suspenso das investigaes (de crimes hipotticos cometidos por peacekeepers) foi prorrogado at 1 de julho de 2004. Previamente adoo da resoluo, houve novo debate aberto no CSNU, com a participao de vrios no membros do Conselho, inclusive o Brasil (Doc. ONU S/PV.4772, 12/6/2003, pp. 13 e 22). 184 SCHABAS, 2007, p. 31. O SG Kofi Annan, em conversa com a imprensa em 17/6/2004, pronunciou-se contrariamente renovao do projeto, sobretudo diante das referidas imagens divulgadas de Abu Ghraib. 185 Doc. ONU S/PV.4568, 10/7/2002, p. 22.
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exame, decorrente de concesso dos like-minded ocidentais em Roma na expectativa de que os EUA viessem a aderir eventualmente ao TPI, no deixou de introduzir vulnerabilidades no Estatuto. Com a entrada em vigor do Estatuto de Roma, o Governo Bush anunciou sua inteno de firmar acordos padro alegadamente ao abrigo do artigo 98(2) com praticamente todos os pases do mundo. Os EUA anunciaram que o seu objetivo era proteger no apenas os participantes de operaes de paz ou militares em geral, mas sim todos os seus cidados. Sobre esse ltimo ponto, David Scheffer indicou que as pessoas a serem contempladas pelos acordos internacionais a que se refere o artigo 98(2) deveriam ser to-somente funcionrios civis e militares que os pases enviam ao exterior em misso oficial. O Governo Bush, segundo Scheffer, imprimiu enfoque diferente a tais acordos ao estender a sua cobertura a todos os nacionais americanos, inclusive aqueles que atuam em capacidade estritamente privada. Passariam a ser cobertos pelos acordos propostos pelos EUA, portanto, os agentes de segurana privada (contractors) que atuam em pases como Afeganisto e Iraque, entre outros186. Embora os referidos instrumentos tenham ficado conhecidos como acordos bilaterais de imunidade, o artigo 98(2) no prev a hiptese de outorga de imunidade ao acusado. As propostas americanas de acordos bilaterais encontraram considervel resistncia: muitos pases consideraram os referidos instrumentos contrrios aos propsitos do Estatuto de Roma. A Unio Europeia, por exemplo, aprovou posio comum apontando a inconsistncia dos acordos propostos pelos EUA com as obrigaes dos membros do TPI187. Mas os Estados Unidos tencionavam elaborar uma rede global de acordos a fim de reduzir a zero a exposio de cidados americanos ao Tribunal e j haviam tomado medidas internas para respaldar sua posio negociadora. Em agosto de 2002, o Presidente Bush sancionara uma lei (de autoria do Senador Helms) com o objetivo de proibir a ajuda militar aos pases membros do TPI que no houvessem assinado acordo bilateral com base no artigo 98(2) do Estatuto de Roma; a medida no seria aplicvel aos membros da OTAN e outros aliados principais dos EUA188. Os acordos teriam de ser assinados at 1 de julho de 2003 a fim de que os pases beneficirios da ajuda no fossem objeto
SCHEFFER, 2005, p. 339. Conforme deciso do Conselho da UE de 30/9/2002, disponvel no stio http://www.coalitionfortheicc.org/ documents/12134_02en.pdf [24/10/2010]. 188 A referida lei, de proteo aos servidores americanos (American Service-Members Protection Act), tambm prev a suspenso da restrio por razo de interesse nacional, na forma de um waiver executivo. Estatui, ademais, que todos os meios necessrios podem ser utilizados para libertar cidados americanos e de pases aliados porventura detidos pelo Tribunal (por essa ltima razo, a lei americana tornou-se conhecida, ironicamente, como Hague Invasion Act).
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de sanes por parte dos EUA. No entanto, embora um nmero de pases houvesse optado por assinar o acordo bilateral at a referida data, vrios pases em desenvolvimento se recusaram a firmar os instrumentos. Consequentemente, os EUA anunciaram a suspenso da ajuda militar a cerca de 50 pases, inclusive o Brasil (ver 4.3). A despeito da atitude de confrontao dos Estados Unidos, o Tribunal no tardou a entrar em funcionamento189. Coincidentemente ou no, sua sesso inaugural, em maro de 2003, ocorreu alguns dias antes do incio da ocupao anglo-americana do Iraque. O multilateralismo atravessava uma das suas crises mais profundas desde a fase inaugurada com o final da Guerra Fria. O emprego da fora no Iraque ao arrepio do CSNU e do Direito Internacional criaria uma situao de anomia no sistema internacional e de prevalncia da fora bruta em detrimento do Direito Internacional190. De todo modo, apesar das complexidades conjunturais, aliadas ao antagonismo de Washington ao TPI, prevaleceu a ideia-fora por detrs da criao da nova instituio, que se transformou em realidade tangvel em curto espao de tempo: em maro de 2005, a Corte j havia sido incumbida de examinar casos relacionados a quatro situaes diferentes (Uganda, Repblica Democrtica do Congo, Repblica Centro-Africana e Sudo). Os EUA, por sua vez, seguiriam avessos ao Tribunal nos foros multilaterais e continuariam a efetuar gestes junto aos pases que se recusaram a firmar os acordos bilaterais. Alm disso, por ocasio das discusses sobre a situao em Darfur, Sudo, valeram-se mais uma vez de sua prerrogativa de membro permanente do CSNU a fim de avanar na busca de tratamento especial perante o TPI (ver 3.3.1). Nessa ltima ocasio, a propsito, os EUA informaram que, desde a entrada em vigor do Estatuto, j haviam concludo acordos daquela natureza com 99 pases191. O foco de atuao que o Tribunal imprimiu nos seus primeiros anos de funcionamento parece explicar a reduo no nvel de confrontao dos EUA ainda no Governo Bush. Desde o incio das suas atividades, o TPI vinha se ocupando de situaes relativas a pases africanos, sendo que algumas delas eram de interesse de Washington. Em 2006, alguns meses aps a promotoria do TPI ter anunciado que no investigaria a situao no Iraque (ver 3.4), funcionrios graduados americanos passaram a emitir declaraes sobre o papel que o TPI poderia desempenhar,
Em sua primeira reunio, em setembro de 2002, a Assembleia dos Estados Partes (AEP) adotou os documentos complementares ao Estatuto de Roma, bem como os procedimentos para a eleio dos juzes. Em fevereiro de 2003, os primeiros magistrados do TPI foram eleitos. Nos meses seguintes seria escolhido o primeiro promotor do Tribunal, o argentino Luis Moreno-Ocampo, para cumprir mandato de nove anos. 190 SARDENBERG, 2004, p. 214. 191 Conforme informao do Departamento do Estado dos EUA, o nmero se mantm inalterado em dezembro de 2010.
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sobretudo com relao s ocorrncias na regio de Darfur, Sudo, e no norte de Uganda192. Aliado a esse fator, preciso ter em conta o fato de a jurisdio do TPI no ter sido acionada para lidar com situao ou caso que contrariasse os interesses estratgicos americanos (que envolvesse, por exemplo, cidados americanos ou de pases aliados de Washington). No mesmo ano, os EUA tambm flexibilizaram a sua posio com relao suspenso da ajuda militar aos membros do TPI que haviam se recusado a firmar os acordos bilaterais alegadamente ao amparo do artigo 98(2) do Estatuto de Roma. A Secretria de Estado Condoleezza Rice reconheceu que as sanes impostas queles pases muitos da Amrica Latina e a desativao de programas na rea militar prejudicavam os prprios interesses americanos em matria de defesa. O enfoque passou a ser mais pragmtico, abrindo caminho para que Washington viesse at mesmo a colaborar com a entidade. Em 2008, no final do Governo Bush, os EUA propuseram linguagem resoluo anual da AGNU sobre o TPI para reforar a ideia de que a cooperao e a assistncia prestada Corte no se restringia aos membros do mecanismo, mas tambm encampava os Estados no partes193. Apesar da mudana de atitude ocorrida ainda no mandato de seu predecessor, o Governo Obama sinalizou disposio de redefinir o padro de relacionamento entre os Estados Unidos e o Tribunal Penal Internacional e adotou atitude positiva com relao aos trabalhos da instituio. Em agosto de 2009, a Secretria de Estado Hillary Clinton, em visita ao Qunia, lamentou (this is a great regret) o fato de seu pas no ser parte do TPI, indicando que alguns desafios que emergiram relacionados participao americana poderiam ter sido solucionados (worked out). No final daquele ano, os EUA voltariam a participar das reunies multilaterais sobre o TPI. Os responsveis no Departamento de Estado pelos temas relacionados ao Tribunal caraterizaram a nova fase como engajamento positivo em contraste com a hostilidade do Governo Bush. Descartaram, contudo, a possibilidade de Washington vir a aderir ao Estatuto (it is clear that joining the Court is not on the table); primeiro, querem se certificar de que o TPI desenvolver os seus trabalhos de forma responsvel (we want to see [the Court] develop responsibly)194. A linguagem e os gestos do Governo Obama poderiam primeira vista parecer alentadores, mas no repercutiriam sobre os elementos
As referidas declaraes de funcionrios de diversos nveis da administrao, bem como de parlamentares, esto disponveis no stio www.coalitionfortheicc.org [28/12/2010]. A resoluo em questo a 63/21 da AGNU, de 16/12/2008. 194 KOH, Harold. The Obama Administration and International Law, Annual Meeting of the American Society of International Law, Washington DC, 25/3/2010, disponvel no stio www.state.gov/s/l/releases/remarks/139119.htm [25/10/2010].
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essenciais da posio americana, que permaneceriam inalterados. A despeito dos acenos feitos ao TPI, o Presidente Barack Obama, a exemplo dos seus predecessores, no havia tomado medida no sentido de submeter ao Congresso o Estatuto de Roma, que no constaria da lista de prioridades da sua administrao. A declarao de no inteno de tornar parte do mecanismo continuaria vigente, assim como a legislao que autoriza o Governo americano a tomar atitudes antagnicas ao TPI caso nacionais daquele pas fiquem sujeitos jurisdio do Tribunal. No havia, portanto, sinalizao de compromisso em submeter-se a regras multilaterais que os prprios EUA contriburam para elaborar. Alm disso, conquanto mostrassem disposio de engajar-se com o Tribunal, os Estados Unidos no eram membros do TPI e no estavam obrigados a cooperar com a instituio. Poderiam, entretanto, cooperar eventualmente com o Tribunal e at faz-lo de forma decisiva para que as decises do rgo fossem cumpridas em casos concretos, tendo em vista os vastos e variados recursos de que dispem. Mas isso criaria espao para dois pesos e duas medidas, pois, por um lado, os EUA poderiam vir a cooperar quando determinado caso ou situao fosse de seu interesse; por outro lado, dificilmente cooperariam com o TPI se os seus interesses estratgicos ou dos seus aliados estivessem em jogo. A depender das atividades desenvolvidas pela Corte, os EUA poderiam ou no dar continuidade a uma poltica de boa vizinhana com o TPI. A oferta americana de assistncia tcnica e jurdica, semelhante quela fornecida aos tribunais ad hoc, dependeria, portanto, de avaliaes feitas caso a caso, em um enfoque la carte. Embora a superao da confrontao dos EUA oferecesse alento ao TPI, no se poderia perder de vista a disposio americana de: (i) no incorrer nos constrangimentos decorrentes da participao formal; e (ii) apoiar e cooperar com o TPI quando a instituio lhes parecesse til e instrumental para a consecuo dos seus objetivos de poltica externa195. Alm disso, essa postura que se estende a todos os pases no partes impede que as regras do TPI obtenham carter universal. Em setembro de 2010, em reunio na ONU sobre o Sudo, o Presidente Obama, ao referir-se ao carter essencial da responsabilizao (no caso, pelos crimes cometidos na regio sudanesa de Darfur) como mensagem a todas as naes de que certos atos so inaceitveis, afirmou que in the 21st century, rules and
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Em declarao de dezembro de 2010, o Presidente Obama instou o Governo queniano a cooperar inteiramente com o TPI por ocasio do anncio das acusaes referentes situao no Qunia (ver 3.4). Obama fez algumas menes nominais ao Tribunal, algo que seria impensvel alguns anos antes em funo da postura de confrontao com o TPI adotada durante o Governo Bush.

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universal values must be upheld196. Cabe notar que, de acordo com essa formulao, o qualificativo universal se aplicaria aos valores, mas no s regras, o que suscita questes sobre como defender valores universais sem que houvesse disposio de aceitar ou de se submeter a regras aprovadas pela maioria da comunidade das naes. Por essas razes, a atitude do Governo Obama com relao ao TPI parecia inserir-se em postura de ambivalncia com relao ao multilateralismo em que os EUA: (i) expressariam interesse em promover padres de comportamento global, sem se sujeitar a esses mesmos padres; e (ii) manifestariam preferncia pela participao voluntria em arranjos flexveis aos procedimentos vinculantes das organizaes formais. Nos dizeres de Stewart Patrick:
The United States has never been very comfortable with the constraints and obligations of multilateralism [...]. No other nation has done so much to create international institutions, yet few have been so ambivalent about multilateralism, so well positioned to obstruct it, or so tempted to act unilaterally197.

De modo resumido e simplificado, a posio americana pautar-se-ia, portanto, pelos seguintes aspectos: (i) a no inteno de aderir ao mecanismo (aspecto que na verdade extensivo a todos os no membros); (ii) a busca do tratamento especial (talvez derivada do papel de garante da ordem mundial que os EUA arrogariam o direito de exercer198); e (iii) o reconhecimento do papel do TPI para atuar em determinadas situaes. A leitura conjunta dessas trs caractersticas mostra que, para Washington, o Tribunal serviria somente para os outros, o que remonta posio americana em Roma. Como vimos, os Estados Unidos votaram contra a adoo do Estatuto porque este instrumento prev a possibilidade de que nacionais de pases no membros fiquem sujeitos jurisdio do TPI. Para os Estados Unidos, o Tribunal somente poderia exercer jurisdio sobre um no membro por intermdio dos poderes mandatrios do Conselho de Segurana199. Por isso, fez-se observao no sentido de que o nico TPI aceitvel para os EUA poca era um rgo ad hoc permanente subordinado ao CSNU200.
Remarks by the President in a Ministerial Meeting on Sudan, United Nations Headquarters, New York, New York disponvel no stio http://m.whitehouse.gov/the-press-office/2010/09/24/remarks-president-a-ministerial-meeting-sudan [28/12/2010]. PATRICK, 2002, p. 7. 198 Idem, p. 15. 199 Doc. ONU A/CONF.183/13, v. II, p. 124. 200 Discurso do Juiz Hans-Peter Kaul em evento intitulado International Justice Day: Celebrating the 11th Anniversary of the Rome Statute, Haia, 17/7/2009.
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3.3 Relacionamento TPI-CSNU e a situao em Darfur, Sudo 3.3.1 Artigo 13(b): remessa O Conselho de Segurana, que tem prerrogativa de colocar em funcionamento a engrenagem do TPI sem que estejam presentes as condies prvias para o exerccio da jurisdio (ver 2.5), decidiu, em 2005, confiar o exame da situao em Darfur, Sudo, ao rgo judicial em questo. Foi a primeira vez que o Conselho se valeu do instituto da remessa. Em 2003, havia eclodido em Darfur, no oeste sudans, um conflito entre as foras governamentais e dois grupos rebeldes que atuavam na regio. As alegaes foram no sentido de que o Governo do Sudo se valeu das milcias armadas conhecidas como Janjaweed para atacar a populao civil da regio de Darfur, sob o argumento de que aquela apoiava as foras rebeldes. Com a deteriorao da situao humanitria, o conflito recebeu significativa ateno por parte da imprensa ocidental e assumiu carter prioritrio no Conselho de Segurana, que passou a adotar sucessivas decises a respeito de Darfur sob o impulso dos Estados Unidos. Em maio de 2004, o Conselho expressou grave preocupao com a situao na regio, condenou enfaticamente os atos de violncia perpetrados e realou o compromisso do Governo sudans em neutralizar as milcias Janjaweed201. Em julho, o CSNU fez chamado para que Cartum cumprisse com os compromissos que assumiu em desarmar as milcias e levar justia os responsveis pelas atrocidades perpetradas contra a populao civil202. A situao em Darfur, conforme caracterizou o Itamaraty, era uma das graves crises humanitrias do mundo, com mais de 1 milho de deslocados internos, 200 mil pessoas afetadas pelo conflito, 200 mil refugiados no vizinho Chade e nmero de mortes na casa dos milhares203. Na ausncia de progressos, o CSNU aprovou, em setembro de 2004, a resoluo 1564, patrocinada pelos EUA, determinando que o Governo sudans adotasse medidas com vistas a (i) proteger a populao civil em Darfur e (ii) controlar as milcias atuantes na regio; e que o no cumprimento das obrigaes ficaria sujeito a sanes. O Conselho decidiu, ademais, estabelecer comisso internacional para investigar as violaes dos direitos humanos e do direito humanitrio verificadas em Darfur; determinar se houve ou no atos de genocdio; e identificar os
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Declarao Presidencial do CSNU 18 de 25/5/2004. Resoluo do CSNU 1556 de 30/7/2004. China e Paquisto se abstiveram da votao. O Brasil votou a favor. Nota imprensa do MRE n. 318 de 28/7/2004, disponvel no stio www.itamaraty.gov.br [5/11/2010].

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perpetradores dessas violaes a fim de que fossem responsabilizados pelos atos cometidos204. Cabe observar que, em meio negociao da resoluo pelo CSNU, o Secretrio de Estado Colin Powell declarou, perante o Senado americano, que o crime de genocdio estava sendo perpetrado em Darfur e que a responsabilidade recaa sobre o Governo do Sudo e as milcias Janjaweed. O Congresso americano havia adotado em julho resoluo caracterizando os eventos em Darfur como genocdio. A Unio Africana e a Liga dos Estados rabes afirmaram que no havia genocdio, ao passo que a Unio Europeia declarou no dispor de informaes suficientes. Para o RP do Paquisto junto ONU, Munir Akram, a declarao de Powell prejulgava o resultado das investigaes. A Comisso Internacional de Inqurito sobre Darfur, presidida por Antonio Cassese, realizou as investigaes em poucos meses e finalizou seus trabalhos em janeiro de 2005. A Comisso concluiu que o Governo do Sudo e as milcias Janjaweed foram responsveis por crimes graves e em ampla escala, atribuindo-lhes a perpetrao de ataques indiscriminados, homicdios, tortura, desaparecimentos forados, destruio de povoados, estupros e expulso forada da populao em toda a regio de Darfur. Por terem sido perpetrados de forma generalizada e sistemtica, os referidos atos poderiam, segundo a Comisso, ser caracterizados como crimes contra a humanidade. No tocante s foras rebeldes, a Comisso reuniu provas de que tambm foram responsveis por transgresses graves, equivalentes a crimes de guerra. A Comisso concluiu, ademais, que o Governo sudans no havia colocado em prtica uma poltica de genocdio diferentemente da avaliao dos EUA , o que no atenuava, de maneira nenhuma, a gravidade dos crimes perpetrados205. Ao se referir falta de disposio das autoridades sudanesas para investigar os crimes, a Comisso recomendou enfaticamente que o CSNU remetesse a situao em Darfur para o TPI. As concluses e as recomendaes da Comisso de Inqurito sobre Darfur foram apresentadas ao Conselho de Segurana pela Alta Comissria da ONU para os Direitos Humanos, Louise Arbour206. Na ocasio, praticamente todos os membros do Conselho que haviam ratificado o Estatuto de Roma posicionaram-se a favor da remessa do caso ao TPI207. No mbito do Conselho, apesar de algumas objees, prevaleceu
Resoluo do CSNU 1564 de 18/9/2004. Arglia, China, Paquisto e Rssia abstiveram-se. O Brasil votou a favor. Segundo a Comisso, the crucial element of genocidal intent appears to be missing []. [T]he policy of attacking, killing and forcibly displacing members of some tribes does not evince a specific intent to annihilate, in whole or in part, a group distinguished on racial, ethnic, national or religious grounds (S/2005/60, p. 4). 206 Doc. ONU S/PV.5125, 16/2/2005. 207 Argentina, Brasil, Benin, Dinamarca, Frana, Grcia, Reino Unido, Romnia e Tanznia eram os Estados Partes do Estatuto de Roma que estavam no CSNU em 2005 (o Japo, que tambm integrava o Conselho, ainda estava em vias de aderir ao TPI).
204 205

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o entendimento de que a providncia em questo poderia deter a escalada de violncia na regio de Darfur208. A despeito da margem de apoio suficiente com a qual a iniciativa contava, a concretizao da remessa esbarraria na posio americana com relao ao TPI. Relutantes em aceitar a possibilidade de remessa ou qualquer outra iniciativa que pudesse contribuir para legitimar a Corte, os EUA aduziram que o TPI no contava com aceitao universal e sugeriram, em um primeiro momento, a criao de um mecanismo ad hoc (um tribunal hbrido na frica) para investigar e processar as denncias apresentadas pela Comisso. No mbito do Conselho, sobretudo entre os ratificantes do Estatuto de Roma, avaliou-se que a eventual aceitao da sugesto americana ensejaria riscos para a consolidao do TPI. De todo modo, a proposta dos EUA de criar um novo rgo acabou sendo descartada e os membros do Conselho passaram a negociar projeto de resoluo com vistas a permitir que o TPI pudesse exercer jurisdio sobre a regio de Darfur. Com vistas a assegurar que os Estados Unidos pelo menos se abstivessem da votao e, portanto, no impedissem a aprovao da remessa , a Frana, um dos promotores da iniciativa, incorporou ao projeto de resoluo um mecanismo de iseno para os nacionais de Estados no partes, o qual no se aplicaria ao Sudo. s vsperas da votao do projeto, os EUA indicaram que no recorreriam ao veto se a frmula proposta pela Frana assegurasse ao pas contribuinte no membro do TPI exercer jurisdio exclusiva sobre as suas tropas. Apesar das dificuldades de algumas delegaes com o conceito, a Frana, o Reino Unido e outros membros puseram-se de acordo com os EUA, inserindo a seguinte linguagem no texto:
Decides that nationals, current of former officials or personnel from a contributing State outside Sudan which is not a party to the Rome Statute of the International Criminal Court shall be subject to the exclusive jurisdiction of that contributing State for all alleged acts or omissions arising out of or related to operations in Sudan established or authorized by the Council or the African Union, unless such exclusive jurisdiction has been expressly waived by that contributing State (nfase adicionada).

Na noite de 31 de maro de 2005, o Conselho de Segurana aprovou, pela primeira vez, uma remessa ao Tribunal Penal Internacional,
A China sustentou, em contrapartida, que a criao de um ambiente poltico favorvel deveria preceder implantao de medidas para o combate impunidade.

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a ltima deliberao do CSNU durante a presidncia rotativa brasileira209. A resoluo 1593, adotada por 11 votos a favor e quatro abstenes (Arglia, Brasil, China e Estados Unidos), caracteriza a situao no Sudo como ameaa paz e segurana internacionais, invoca o captulo VII da Carta e decide remeter o exame da situao em Darfur promotoria do TPI (que se habilitou a investigar os crimes cometidos naquela regio desde 1 de julho de 2002). Deve-se mencionar, por oportuno, que a resoluo tambm contm dispositivos que estimulam (i) o trabalho conjunto e coordenado do Tribunal e da Unio Africana (UA); e (ii) a busca da reconciliao, com a criao de instituies, envolvendo todos os setores da sociedade sudanesa, como comisses da verdade, para complementar os processos judiciais e fortalecer as medidas para restabelecer uma paz duradoura. Em termos prticos, a resoluo do CSNU limita-se a remeter a situao em Darfur para o TPI. Ao faz-lo, aciona a jurisdio do Tribunal, de acordo com as regras do Estatuto, segundo as quais est dispensada a aceitao da jurisdio do Tribunal como condio prvia para exerc-la. Como se sabe, as regras do Estatuto no so reconhecidas ou aceitas por todos os pases. A resoluo 1593 (2005) determina, ademais, que o Governo sudans e as demais partes em conflito devero cooperar plenamente com o Tribunal, bem como exorta todos os Estados a cooperarem com a Corte. Ressalva, contudo, que os no membros do TPI no esto obrigados a faz-lo. Cabe reproduzir a redao do dispositivo em questo:
Decides that the Government of Sudan and all other parties to the conflict in Darfur, shall cooperate fully with and provide any necessary assistance to the Court and the Prosecutor pursuant to this resolution and, while recognizing that States not party to the Rome Statute have no obligation under the Statute, urges all States and concerned regional and other international organizations to cooperate fully (nfase adicionada).

Ao impor ao Sudo (um no membro do TPI) a obrigao de cooperar, a resoluo diz no mesmo pargrafo que os Estados no partes no tm nenhuma obrigao sob o Estatuto. Outro aspecto problemtico diz respeito clusula da jurisdio exclusiva que parece distorcer mais o Estatuto de Roma do que a resoluo 1422 (2002), examinada na
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No decorrer da presidncia brasileira, em maro de 2005, a situao no Sudo foi o tema de destaque na agenda do Conselho. Duas outras resolues haviam sido adotadas naquele ms, com o voto favorvel do Brasil: (i) a resoluo 1590 que criou a Misso das Naes Unidas no Sudo (UNMIS), com efetivo de 10 mil militares, para apoiar a implementao do Acordo Abrangente de Paz assinado pelo governo e pelos rebeldes em janeiro de 2005; e (ii) a resoluo 1591, que estabeleceu um comit para monitorar as sanes impostas ao Sudo, um painel de peritos para auxiliar esse comit e estendeu a todo o pas as sanes determinadas pela resoluo 1556, que incluam embargo do comrcio de armas na regio e sanes pessoais aos membros das milcias Janjaweed.

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seo 3.2. Em sua explicao de voto, o Embaixador Ronaldo Sardenberg ressaltou que o Brasil era favorvel remessa da situao em Darfur ao TPI, embora o Pas no pudesse se associar queles que votaram a favor da resoluo. Aludiu atuao construtiva do Brasil durante as negociaes, no sentido de considerar formulaes que conciliassem as preocupaes de partes e no partes do Estatuto de Roma, mas frisou que a clusula da jurisdio exclusiva seria inaceitvel. A absteno brasileira refletiu, assim, a dificuldade do Pas em se associar a uma deciso em que se reconheciam protees especiais aos no membros e restries jurisdio do Tribunal, sobretudo em funo do precedente indesejvel que se estabelecia. O Embaixador Sardenberg referiu-se, ademais, consistncia das posies adotadas pelo Brasil em defesa da integridade do Estatuto de Roma:
Brazil has consistently rejected initiatives aimed at extending exemption of certain categories of individuals from ICC jurisdiction, and we maintain our position to prevent efforts that may have the effect of dismantling the achievements reached in the field of international criminal justice210.

de se notar que, dois anos antes, os EUA j haviam logrado incluir a clusula da jurisdio exclusiva na resoluo 1497 (2003) sobre a Libria. Na ocasio, a Frana (que se absteve, assim como Alemanha e Mxico) sustentou que as protees especiais eram incompatveis com os dispositivos do Estatuto de Roma211. No tocante resoluo 1593, a Frana indicou que a clusula em questo no revogaria as suas obrigaes internacionais e que ficaria sujeita, se fosse o caso, interpretao dos rgos judiciais. A resoluo sobre a remessa tambm incorporou, por insistncia dos EUA, meno (factual) existncia de acordos bilaterais de no entrega celebrados ao amparo do artigo 98(2) do Estatuto de Roma. A esse respeito, o Brasil tambm indicou que no apoiava a referncia queles instrumentos, por entender que os acordos promovidos por um Estado no parte (os EUA), supostamente ao amparo do referido dispositivo do Estatuto, no se coadunavam com os objetivos do TPI. No tocante posio dos EUA, em sua explicao de voto, a RP alterna daquele pas, Anne Patterson, indicou que a absteno americana no representava inflexo da poltica do seu pas com relao ao Tribunal, nos seguintes termos:
The United States continues to fundamentally object the view that the ICC should be able to exercise jurisdiction over the nationals [] of States not party
210 211

Doc. ONU S/PV.5158, 31/3/2005, p. 11. Doc. ONU S/PV.4803, 1/8/2003, p. 7.

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to the Rome Statute. That strikes at the essence of the nature of sovereignty []. We decided not to oppose the resolution because of the need for the international community to [] to end the climate of impunity in the Sudan and because the resolution provides protection for US nationals and members of the armed forces of non-State parties212.

Ao no vetar a resoluo sobre a remessa, Washington reconheceu a utilidade da Corte, embora de forma limitada a seus objetivos polticos213. Os EUA no fariam nenhuma objeo possibilidade de que uma deciso do Conselho viesse a habilitar o Tribunal a investigar e processar nacionais de Estados no partes. A China, por sua vez, ainda que tampouco tenha vetado a resoluo, disse no concordar com o exerccio da jurisdio do TPI sem o consentimento do pas em questo. O RP chins, Wang Guangya, se disse
not in favour of referring the question of Darfur to the International Criminal Court without the consent of the Sudanese government []. China is not a State party to the Rome Statute and has major reservations with regard to certain of its provisions. We cannot accept any exercise of the ICCs jurisdiction against the will of non-State parties, and we would find it difficult to endorse any Security Council authorization of such an exercise of jurisdiction by the ICC214.

O ponto levantado pela China evidencia o fato de o Estatuto de Roma no contar com aceitao universal e, ao mesmo tempo, prever o acionamento da jurisdio do TPI pelo CSNU sem que o Estado concernido a aceite. Se a maioria do Conselho entendeu que a remessa seria a maneira adequada de suprir a no aceitao sudanesa da jurisdio do TPI (para processar e julgar crimes cometidos no territrio do Sudo, alegadamente por nacionais sudaneses), anteviam-se, desde ento, dificuldades para a implementao da resoluo 1593. Presente sesso no Conselho, o RP do Sudo, Elfatih Erwa, realou a condio do seu pas de no parte do Estatuto, aludiu s excees previstas na resoluo, que, a seu ver, serviam para atender aos interesses dos EUA, e agregou o que segue:
The Council [] exposed the fact that this Criminal Court was originally intended for developing ans weak States []. The Council even goes so far as to affirm that exceptions are only for major powers []215.
Doc. ONU S/PV.5158, 31/3/2005, pp. 2-4. Entrevista do Embaixador Gilberto Saboia ao autor, 24/11/2010. Doc. ONU S/PV.5158, 31/3/2005, p. 5. 215 Idem, p. 12.
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Deve-se notar que Cartum no deixou de se referir ao regime estabelecido para os no membros do TPI. Em todo caso, com a aprovao da remessa, acionou-se a jurisdio do TPI sobre a situao em Darfur. As investigaes foram instauradas imediatamente, com desdobramentos concretos mais frente216. No incio de 2007, aps se certificar de que as autoridades sudanesas no haviam tomado providncias internas, o Promotor do TPI, Luis Moreno-Ocampo, submeteu apreciao do Tribunal as provas que embasariam duas incriminaes. Ao atender solicitao da promotoria, o TPI expediu mandados de priso contra o Ministro para Assuntos Humanitrios do Sudo, Ahmad Harun, e o lder das milcias Janjaweed, Ali Kushayb, no entendimento de que havia elementos suficientes para responsabiliz-los individualmente pela perpetrao de crimes contra a humanidade e crimes de guerra cometidos na regio de Darfur, em 2003 e 2004. De acordo com a promotoria, Harun teria coordenado e participado no recrutamento e no levantamento de fundos e armamentos para as milcias Janjaweed; Kushayb, por sua vez, teria comandado milhares de milicianos, ordenando ataques s populaes civis (assassinatos, estupros, tortura, saques, entre outros crimes). A partir da expedio das ordens de deteno contra dois cidados sudaneses, a cooperao de Cartum com o Tribunal cessou completamente. Foram infrutferas as tentativas do TPI de monitorar a implementao das suas decises junto ao Governo sudans, que mostrou, desde ento, absoluta falta de disposio de cooperar com o Tribunal. Em repetidas ocasies, diplomatas sudaneses se recusaram a receber quaisquer documentos emanados do TPI217. O Presidente Omar al-Bashir, do Sudo, no somente desconsiderou os mandados de priso, como tambm decidiu promover um dos indiciados, atribuindo-lhe, inclusive, funes relacionadas s operaes de paz da ONU naquele pas218. Diante dos referidos desdobramentos, o Promotor do TPI solicitou reiteradamente ao CSNU que adotasse medidas com vistas a assegurar a cooperao do Governo sudans com a Corte. Em dezembro de 2007, o Promotor pediu coerncia ao Conselho, que deveria, em seguimento remessa, transmitir ao Governo do Sudo uma mensagem firme, instando-lhe que acatasse as ordens do Tribunal219. O CSNU, no entanto,
Em junho de 2005, o Promotor do TPI informou o CSNU que j havia dado incio s investigaes sobre os crimes mais graves. A resoluo 1593 (2005), a propsito, determina que o Promotor se dirija ao CSNU uma vez por semestre para relatar as aes tomadas em cumprimento resoluo. 217 Os mandados de priso acabaram, de todo modo, sendo recebidos pelo Ministrio da Justia do Sudo (doc. ONU S/2010/265, 1/6/2010, pp. 6-7). 218 Doc. ONU S/PV.5789, 5/12/2007, p. 7. 219 Idem, p. 6.
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no chegou a aprovar nenhuma providncia, apesar das expresses gerais de apoio aos trabalhos da promotoria. Os trs membros permanentes ocidentais (P-3) no pareciam dispostos a arcar com os custos da aprovao de medidas mandatrias com vistas a constranger o Sudo a cumprir as decises do TPI, at porque tal possibilidade no contaria com o apoio de China e Rssia220. Na viso de Pequim, no era recomendvel adotar, naquele momento, a adoo de medidas que viessem a interferir na viabilizao da Operao Hbrida Naes Unidas-Unio Africana em Darfur (UNAMID), uma das maiores operaes de manuteno da paz da histria das Naes Unidas, que havia sido criada poucos meses antes. O prprio Secretrio-Geral Ban ki-Moon deixou claro, em repetidas ocasies, que a manuteno da paz era o principal objetivo a ser alcanado. Se as preocupaes maiores da ONU pareciam dizer respeito pacificao do Sudo, as investigaes e os processos judiciais sobre os crimes cometidos em Darfur, no mbito do TPI, pareciam ter tomado rumo prprio. Como o Conselho havia remetido a situao sudanesa ao Tribunal, o Promotor passou a cobrar do CSNU respaldo s decises do Tribunal. A despeito dos insistentes pedidos do Promotor, o Conselho dava mostras claras de que no estava disposto a adotar medidas mandatrias contra o Governo do Sudo. Foi o que ocorreu na sesso informativa de junho de 2008, em que os P-3, mais uma vez, emitiram declaraes de apoio promotoria, sem, contudo, dar sinal de que iriam tomar medidas concretas contra Cartum221. Dez dias depois, o CSNU aprovou declarao presidencial, em linguagem comedida, instando o Governo sudans e todas as demais partes em conflito a cooperar plenamente com o Tribunal, a fim de acabar com a impunidade dos crimes cometidos em Darfur222. Aps a solicitao de expedio do mandado de priso contra o Presidente sudans (como se examinar na prxima seo), outras questes tero sido suscitadas no CSNU no mbito das discusses sobre o seguimento da remessa. A correlao de foras no mbito do Conselho, contudo, no se alterou com relao questo da no cooperao: no houve consenso entre os P-5 que permitisse vislumbrar a possibilidade de o CSNU respaldar, de forma concreta, as decises do Tribunal. Nos anos seguintes, a promotoria voltaria a chamar a ateno do Conselho para a no cooperao sudanesa. Em junho de 2010, o prprio TPI submeteu
Somente a Blgica apoiaria expressamente o chamado do Promotor para que o Conselho examinasse a possibilidade de impor sanes (estabelecer restries de viagem e congelamento de ativos) contra aqueles que estivessem conferindo proteo aos acusados. 221 Doc. ONU S/PV.5905, 5/6/2008. 222 Declarao Presidencial do CSNU 21 de 16/6/2008.
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considerao do CSNU uma constatao nos termos do artigo 87(7) do Estatuto de Roma223, que no ensejaria reao por parte do Conselho. O CSNU, em todo caso, no deixou de reagir magnitude da violncia em Darfur e s concluses da Comisso de Inqurito sobre Darfur. Alm disso, ao aprovar a remessa para o TPI, evitou a criao de novo tribunal ad hoc. Se a resoluo 1593 determinou que o Sudo devesse cooperar com o TPI, vrios anos transcorreriam sem que houvesse sinal de respaldo do CSNU s decises do Tribunal. Essencialmente, o que o Conselho se limitou a fazer foi colocar em funcionamento a engrenagem do TPI, luz das regras contidas no Estatuto de Roma, que no contava com aceitao no somente do Sudo, mas tambm de trs dos P-5. 3.3.2 Artigo 16: suspenso (no aplicao) Conforme se examinou, a cooperao com o Tribunal foi um dos tpicos discutidos aps a remessa da situao em Darfur. No deixou de permear o debate, alm disso, a questo relacionada interface entre paz e justia, que ganharia importncia ainda maior aps o Promotor do TPI ter tomado deciso que causaria repercusses. Trs anos aps a remessa, os briefings semestrais do Promotor do TPI ao Conselho de Segurana, luz do que dispe a resoluo 1593 (2005), haviam se transformado em rotina. As guas em Nova York pareciam ter sido testadas pela promotoria: o CSNU no se dispunha a tomar medidas para fazer valer as decises do TPI diante da postura no cooperativa que Cartum assumiu aps o indiciamento de Ahmad Harun, que integrava a equipe ministerial do Presidente al-Bashir. Em dezembro de 2007, Moreno-Ocampo havia adiantado ao Conselho de Segurana que estava disposto a investigar who is maintaining Harun in a position to commit crimes and who gives him instructions224. A partir dos elementos probatrios que reunia (e da anlise que fazia sobre eles), o Promotor mostrava-se disposto a dar passo ambicioso que j vinha antecipando com algum alarde. Ao dirigir-se ao CSNU, em junho de 2008, o Promotor se referiu persistncia de atrocidades em Darfur, descrevendo a regio inteira como uma cena do crime e aludindo a uma campaign by Sudanese officials [...] with the objective of [...] destroying entire communities. O CSNU j sinalizara que dificilmente tomaria medidas adicionais para pressionar Cartum a cooperar com o TPI, limitando-se, aps a sesso de junho, a adotar declarao em termos brandos e de carter no mandatrio.
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Doc. ONU S/2010/265, 1/6/2010. Doc. ONU S/PV.5789, 5/12/2007, p. 6.

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Em 14 de julho de 2008, o Promotor Moreno-Ocampo anunciou oficialmente ter solicitado ao Tribunal a expedio de mandado de priso contra o Presidente al-Bashir, do Sudo, por entender que havia elementos suficientes para responsabiliz-lo pela perpetrao de genocdio, crimes contra a humanidade e crimes de guerra em Darfur225. Al-Bashir foi acusado de ser o mentor dos crimes da mais alta gravidade cometidos contra a populao civil darfuriana pelo Estado sudans (foras armadas e milcias Janjaweed), durante a campanha de contrainsurgncia aos dois grupos rebeldes; entre os crimes, a pea acusatria cita homicdios, estupros, tortura, transferncia forada de populaes e confisco de propriedade. A deciso do Promotor, anunciada poucos dias antes de sesso comemorativa do 10 aniversrio do Estatuto de Roma, teve repercusses polticas e suscitou reaes no Sudo, na frica e no mbito internacional. O Governo sudans j esperava pelo indiciamento e, em um primeiro momento, emitiu declarao a fim de expressar o no reconhecimento, pelo Sudo, do Tribunal Penal Internacional e de rejeitar quaisquer decises emanadas da sua promotoria. Em seguida, Cartum sinalizou que poderia haver repercusses negativas no processo de paz em Darfur, nas operaes humanitrias e na cooperao do Sudo com a UNAMID. Cartum no tardou a empreender mobilizao diplomtica junto a parceiros como a China, a Liga dos Estados rabes e a Unio Africana com vistas a que o Conselho de Segurana aprovasse a suspenso dos procedimentos no TPI relacionados a al-Bashir. A China expressou sria preocupao com o indiciamento do mandatrio sudans, que poderia, a seu ver, causar instabilidade ainda maior na regio e indicou que convocaria consultas no CSNU. Os Chanceleres da Liga rabe, em reunio de emergncia realizada poucos dias aps o indiciamento, manifestaram solidariedade ao Governo do Sudo e consideraram inaceitvel a deciso tomada pelo Promotor e rejeitaram o que foi caracterizado como politizao do TPI226. O Presidente da Sria, Bashar al-Assad, caracterizou a medida do Promotor como a blow to the efforts to restore stability in Sudan. Em 21 de julho de 2008, o Conselho de Paz e Segurana da Unio Africana aprovou um comunicado a respeito da deciso tomada pelo Promotor do TPI. Ao expressar seu compromisso inabalvel (unflinching) com o combate impunidade, a UA expressou forte convico de que a busca pela justia viesse a ser efetivada de forma a no
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A acusao por genocdio, que no foi feita aos outros dois indiciados sudaneses, se deve ao fato de ter havido, no entender do Promotor, inteno de destruir parte substancial de trs grupos tnicos em Darfur. De acordo com matria da BBC News intitulada Arab nations agree Sudan action, disponvel no stio www.bbc.co.uk [1/1/2011].

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dificultar ou comprometer os esforos destinados a promover uma paz duradoura. Frisou tambm a necessidade de que a justia internacional fosse conduzida de modo a evitar qualquer percepo de duplicidade de padres. Alm disso, luz da natureza delicada dos processos em andamento no Sudo, afirmou que eventual deciso favorvel no TPI solicitao da promotoria poderia comprometer seriamente os esforos com vistas a facilitar a resoluo do conflito em Darfur. Com base nessas premissas, a UA solicitou ao CSNU que, em conformidade com o artigo 16 do Estatuto de Roma, fossem suspensos os procedimentos no TPI, por um ano, tendo em conta a necessidade de assegurar que os esforos de paz no fossem prejudicados, bem como o entendimento de que, naquelas circunstncias, um processo no seria no interesse das vtimas e da justia. A UA tambm decidiu estabelecer Painel de Alto Nvel sobre Darfur, integrado por personalidades africanas e liderado pelo ex-Presidente Thabo Mbeki, da frica do Sul, com vistas a propor recomendaes on how best to effectively and comprehensively address the issues of accountability and combating impunity, on the one hand, and peace, healing and reconciliation, on the other227. Se, por um lado, pases e organizaes regionais permaneceram ao lado do Governo do Sudo, por outro, a deciso do Promotor de indiciar al-Bashir foi recebida com certa cautela no Ocidente. Autoridades de pases como Reino Unido e Frana se pronunciaram de maneira parcimoniosa sobre a questo, mas no deixaram de expressar apoio ao TPI. O Primeiro-Ministro britnico Gordon Brown, evitando entrar no mrito da deciso, declarou: We call on the government of Sudan to co-operate with the International Criminal Court. The [...] Court has our support for its activities. O Chanceler francs Bernard Kouchner, por sua vez, ao antever as consequncias polticas da deciso do Promotor, manifestou apoio ao TPI e disse que no era possvel questionar suas decises228. Muitas das dvidas e preocupaes da comunidade internacional se refletiam na imprensa dos pases ocidentais. O jornal The New York Times, por exemplo, publicou matria alguns dias antes do anncio do Promotor aludindo complexidade e fragilidade do quadro sudans e s possveis reaes de Cartum que poderiam fechar as portas para os esforos diplomticos voltados para a paz229. A revista The Economist, por
Doc. ONU S/2008/481, 23/7/2008 (carta do Observador Permanente da UA junto ONU dirigida ao Presidente do CSNU). Os trabalhos do Painel Mbeki, a propsito, seriam realizados ao longo de 2009. As declaraes de Brown e Kouchner esto disponveis no stio http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/7505937.stm [8/11/2010]. 229 Trata-se de matria intitulada The Pursuit of Justice vs. the Pursuit of Peace, 11/7/ 2008, POLGREEN & SIMONS, disponvel no stio www.nytimes.com [30/12/2010].
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seu turno, ao indicar que muitas vezes os interesses da paz e da justia so conflitantes, ponderou que
international law is not like domestic law. At their best, national laws enjoy the legitimacy conferred on them by accountable legislatures. National courts operate inside established systems of law-enforcement. The international system of law and order, by contrast, remains highly imperfect. The case of Darfur is especially hard. A UN Security Council so divided [] has spent five years dithering over the genocide in Sudan. The ICC must now issue its indictment against Mr Bashir if the evidence warrants it. That is its job. But the main work of ending the suffering in Darfur belongs to the Security Council and its members. They should use their power to suspend the courts indictment as an extra form of leverage on Mr Bashir []. A court on its own cannot bring either peace or justice230.

Ainda no ms de julho, o Conselho de Segurana discutiu, no contexto da renovao do mandato da UNAMID, a possibilidade de suspender os procedimentos no Tribunal. Ao renovar a Misso Hbrida em Darfur, o Conselho tomou nota do mencionado comunicado da UA, aludindo s preocupaes levantadas por membros do Conselho referentes a desdobramentos potenciais da deciso da promotoria do TPI e inteno de dar continuidade ao assunto231. Os Estados Unidos foram o nico pas a se abster da votao da resoluo por entender que a referida linguagem would send the wrong signal to Sudanese President al-Bashir and undermine effors to bring him and others to justice e que o Conselho no poderia ignorar os crimes terrveis cometidos em Darfur. Em contrapartida, a China, que defendeu a aplicao do artigo 16, assinalou que a deciso inapropriada do Promotor prejudicava o ambiente de confiana e cooperao entre a ONU e Cartum. A Rssia tambm manifestou srias preocupaes com os possveis desdobramentos negativos da solicitao do Promotor 232. Apesar da distncia entre as posies expressas no CSNU, houve sinais de que pases ocidentais como o Reino Unido e a Frana estavam buscando obter medidas cooperativas por parte de Cartum como condio prvia para aprovar a suspenso temporria do processo contra al-Bashir.
Matria Justice or expediency in Sudan? In an imperfect world, there is still a need to weigh the demands of both, 17/7/2008, disponvel no stio www.economist.com [30/12/2010]. A resoluo 1828 (2008), que deplora a deteriorao da situao humanitria e de segurana em Darfur, observa com grande preocupao a ocorrncia de crimes graves e enfatiza a necessidade de trazer justia os autores dos crimes, instando o Governo do Sudo a que cumpra com suas obrigaes, sem, no entanto, fazer referncia aos mandados de priso que j haviam sido expedidos pelo TPI. 232 Doc. ONU S/PV.5947, 31/7/2008, p. 3.
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Conforme se noticiou, as potncias europeias aventaram a possibilidade de interromper o indiciamento por um ano e condicionaram tal aceitao a certas medidas que deveriam ser tomadas pelo Governo sudans: a entrega ao TPI dos dois sudaneses inicialmente indiciados (Harun e Kushayb) e o compromisso com o processo de paz em Darfur. Durante as tratativas com Cartum, que receberam crticas de ativistas de direitos humanos, o Ministro Mark Malloch Brown, do Foreign Office, declarou que
[t]his is not about handing a defeat to the court in its early life. But Khartoum has interpreted the indictment against Bashir as a measure that pits Sudan against the Western world. A great deal is at stake; not just Darfur but the peace process in southern Sudan233.

Durante a AGNU, em setembro, ficaria absolutamente claro que a viabilizao de medida para sustar a ao tomada pelo Promotor do TPI havia se transformado em item de negociao poltica de alcance maior entre o Sudo e as potncias ocidentais. O Presidente da Frana, Nicolas Sarkozy, ao sublinhar que no queria a desestabilizao de al-Bashir, ao mesmo tempo em que era preciso respeitar um certain nombre de principes, declarou:
Si les autorits soudanaises changent compltement de politique, alors la France nest ps oppose ce que soit utilis larticle 16.

Nas semanas seguintes, contudo, no houve deciso por parte do CSNU, o que apontaria para a falta de entendimento entre o Governo sudans e as potncias ocidentais. Em dezembro de 2008, aps o briefing semestral do Promotor234, o Reino Unido indicou que no havia justificativa, naquele momento, para a suspenso dos trabalhos do TPI, assinalando que o nus recaa sobre o Governo sudans to take much more ambitious, bold and concrete action to cooperate with the ICC and to achieve peace in Darfur. Nas negociaes a portas fechadas, com efeito, os Estados Unidos j haviam sinalizado que no permitiriam a aprovao de projeto de resoluo invocando o artigo 16 do Estatuto de Roma. John Bellinger, ex-Consultor Jurdico do Departamento de Estado, relatou
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Matria do jornal The Guardian intitulada Britain blocks prosecution of Sudans ruler, Alex Duval Smith, 14/9/2008, disponvel no stio www.guardian.co.uk [2/1/2010]. Na reunio em questo, alguns pases teceram crticas ao timing do indiciamento de al-Bashir, que teria ocorrido em perodo extremamente sensvel (incio do emprego da UNAMID). Houve, igualmente, crticas linguagem forte utilizada pelo Promotor, que dificultaria a criao de ambiente de cooperao com o Governo do Sudo (doc. ONU S/PV.6028, 3/12/2008, p. 10).

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que a Secretria Rice even threatened to veto efforts by some Security Council members, including China and France, to defer the ICCs arrest warrant for Sudanese President Omar Hassan al-Bashir, earning plaudits from human rights groups235. Em 4 de maro de 2009, quase oito meses aps a solicitao do Promotor, a Cmara de Instruo do TPI decidiu expedir mandado de priso contra o Presidente al-Bashir, acusado por crimes contra a humanidade e crimes de guerra236. A Cmara entendeu haver elementos suficientes237 para responsabilizar o mandatrio sudans em funo do papel essencial que teria desempenhado no planejamento e na execuo de uma campanha de contrainsurgncia, cujo componente central foram os alegados ataques ilcitos contra segmentos da populao civil em Darfur. A ordem de deteno a primeira expedida pelo TPI contra um Chefe de Estado no exerccio do poder238 ressalta a obrigao do Governo sudans de cooperar plenamente com o Tribunal. reao de Cartum de expulsar organizaes no governamentais (ONGs) internacionais presentes naquele pas, houve intensa movimentao diplomtica com vistas a conter a escalada da crise e minimizar o seu impacto sobre a populao de Darfur, que continuava vulnervel e dependente da ajuda humanitria internacional. Quanto ao mandado de priso do TPI, os P-5 seguiam divididos: enquanto Rssia e China desaprovaram a medida, EUA, Frana e Reino Unido manifestaram apoio deciso da Corte. A Unio Europeia, alis, manifestou-se para tomar nota da deciso, bem como reiterar apoio pleno ao TPI e respeito pelo papel-chave que a entidade desempenha na promoo da justia internacional, instando o Governo sudans e todas as partes em conflito a cooperar inteiramente com o Tribunal. Os Chefes de Estado africanos haviam no ms anterior expressado profunda preocupao com o indiciamento do Presidente al-Bashir e instado o Conselho de Segurana a suspender o processo judicial nos termos do artigo 16. Os lderes da Liga rabe, por sua vez, rejeitaram enfaticamente o mandado de priso emitido pelo TPI, bem como tentativas para politizar os princpios da
Artigo de John B. Bellinger III publicado no jornal The Washington Post intitulado A Global Court Quandary for the President, 10/8/2009. O colegiado, composto por trs juzes, entre os quais a brasileira Sylvia Steiner, afastou a acusao por genocdio no entendimento de que as provas apresentadas eram insuficientes. A referida acusao, contudo, seria confirmada em grau de recurso, em julho de 2010. 237 O mandado de priso no contm referncia a provas, mas a deciso que ordena a expedio do mandado se refere s provas que a Cmara analisou para fazer sua constatao de que h reasonable grounds to believe. A deciso acompanha o mandado somente para o pas em que o indiciado se encontra. Os demais Estados membros receberam apenas o mandado. 238 Os Presidentes Slobodan Milosevic, da Iugoslvia (1999), e Charles Taylor, da Libria (2003), tambm foram indiciados por tribunais internacionais no exerccio do cargo. Em ambos os casos, os mandados de priso foram cumpridos (2002 e 2006, respectivamente) quando os indiciados j no estavam no poder.
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justia internacional, com potencial para solapar a soberania, unidade e estabilidade do Sudo 239. A despeito das reaes deciso do TPI e das repetidas gestes da UA pela suspenso do processo, o quadro parlamentar no Conselho de Segurana no havia se alterado no incio de 2009: a maioria dos membros manteve posio contrria invocao do artigo 16 (os P-3 e cinco membros eleitos240). O no atendimento, pelo Conselho, da solicitao da Unio Africana levou a que alguns lderes africanos viessem a articular a adoo de medidas adicionais em reao ao indiciamento do Presidente do Sudo. Em julho de 2009, durante a Cpula da UA em Sirte, foi adotada, por iniciativa do Presidente lbio Muamar Kadhafi241, em meio a controvrsias, deciso segundo a qual os pases africanos anunciam no terem inteno de cooperar com o TPI para executar a ordem de priso contra o mandatrio sudans242. A deciso da Unio Africana de no cooperar foi tomada com base no artigo 98(1) do Estatuto de Roma. Trata-se de dispositivo que abre a possibilidade de que um pedido de entrega de algum ao TPI no tenha prosseguimento se o Estado que receber essa solicitao tiver de agir de modo inconsistente com suas obrigaes que lhe incumbem luz do Direito Internacional em matria de imunidade dos Estados ou de imunidade diplomtica de pessoa de um terceiro Estado. De acordo com o dispositivo em questo, o referido pedido de entrega teria andamento caso o TPI obtivesse o consentimento desse terceiro Estado com vistas ao levantamento da imunidade. Cabe notar que a linguagem do artigo 98(1) se refere a uma ao a ser tomada pelo Tribunal (the Court may not proceed with a request) e no pelos Estados, que se obrigam a cooperar com a Corte, nos termos do Estatuto. No final de 2009, outra iniciativa da UA seria colocada sobre a mesa: a ideia de emendar o artigo 16 com vistas a permitir que a Assembleia Geral da ONU pudesse requerer a suspenso de investigaes ou processos judiciais em curso na Corte. A iniciativa, no entanto, no desfrutava de consenso entre os africanos. Em dezembro, durante reunio preparatria para a Conferncia de Reviso, pases africanos membros do TPI no envidaram maiores esforos para levar adiante a proposta. Os termos da deciso tomada em Sirte no sentido de no cooperar com o TPI foram reiterados em julho de 2010, em Campala, na Cpula
De acordo com os documentos disponveis nos stios das referidas organizaes. ustria, Crocia, Costa Rica, Mxico e Japo estavam alinhados aos P-3. As decises do CSNU devem ser tomadas no mnimo pelo voto afirmativo de nove membros. 241 Cabe notar que Kadhafi havia circulado alguns anos antes projeto em que sugeria a invalidao do TPI. 242 A deciso no foi nada consensual. O delegado botsuans, por exemplo, informou que Kadhafi encerrou a considerao da questo antes que ele e outros, com as mos levantadas, pudessem ter direito palavra. Botsuana, alis, no se associou deciso e indicou disposio de cumprir a determinao do TPI.
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da UA (um ms aps e no mesmo local da Conferncia de Reviso). Incluiu-se, no entanto, meno necessidade de equilibrar obrigaes no mbito da UA e aquelas advindas do Estatuto de Roma. Note-se que, em maio, o Presidente Jacob Zuma havia indicado que a frica do Sul prenderia o mandatrio sudans caso ele fosse quele pas (South Africa respects the international law and certainly we are signatoires, we abide by the law)243. Esta ltima posio parece decorrer de interpretao segundo a qual os termos aprovados no mbito da UA no alteram as obrigaes para os pases membros que emanam do Estatuto de Roma e da resoluo 1593 (2005) do CSNU244. Al-Bashir no foi frica do Sul, mas colocou o sistema prova ao realizar visitas a outros pases africanos membros do Tribunal. Em julho e agosto de 2010, respectivamente, o Presidente sudans visitou o Chade e Qunia (at ento, desde maro de 2009, al-Bashir somente havia estado em pases no membros do TPI). Houve gestes no sentido de que os referidos pases cumprissem suas obrigaes com relao Corte e executassem o mandado de priso do TPI, o que no ocorreu245. O Tribunal enviou comunicaes ao CSNU a respeito das referidas visitas, mas no houve desdobramentos246. O Governo queniano se justificou assinalando que reconhecia as obrigaes advindas do Estatuto de Roma, mas que o pas assumiu obrigaes no mbito da UA (ainda que no plano jurdico uma declarao poltica de organizao regional no possa eximir um pas de cumprir obrigao contida em tratado internacional e em resoluo do CSNU). A deciso do Promotor de solicitar a expedio de mandado de priso contra o Presidente do Sudo colocou em marcha um processo que permaneceria inconcluso (por anos, nem haveria priso, nem suspenso do mandado). A promotoria fizera tal solicitao ainda que o Conselho de Segurana houvesse sinalizado que no adotaria medidas coercitivas com vistas a fazer valer as decises do TPI sobre Darfur (ver 3.3.1). Com a mobilizao diplomtica empreendida por Cartum junto a seus parceiros regionais, surgiram as demandas pela invocao do artigo 16, linha de ao que baseada no entendimento de que a busca da justia
Zuma havia convidado todos os lderes do continente para assistir Copa do Mundo de Futebol de 2010, inclusive al-Bashir, fazendo, no entanto, ressalva a propsito da situao do Presidente sudans. Ver tambm doc. ONU S/ PV.6336, 11/6/2010, p. 3. 244 Entrevista do Secretrio Marcelo Bhlke ao autor, 28/12/2010. A ONG Amnesty International, a propsito do tema, publicou relatrio intitulado Bringing Power to Justice Absence of Immunity for Heads of State before the International Criminal Court, que discute profundamente os aspectos jurdicos relacionados questo, disponvel no stio www.amnesty.org [28/1/2011]. 245 O Brasil se recusou a participar de gestes feitas pelos europeus em Nairbi (entrevista do Secretrio Jos Akcell Zavala ao autor, 18/1/2011). 246 A mesma situao se repetiria com Djibuti e Malaui, pases membros do TPI que receberam visita de al-Bashir em 2011.
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poderia, em determinadas circunstncias, entrar em rota de coliso com a manuteno da paz ganhou trao em determinado momento, mas deixou de ser considerada aps a ameaa de veto americano. A questo sequer foi discutida no CSNU ao longo de 2010. O caso al-Bashir, em todo caso, continuaria na pauta das reunies da Unio Africana, que parecia se ressentir do fato de o Conselho no ter atendido s suas solicitaes. Apesar dos constrangimentos em torno da questo, deve-se atentar para a posio sul-africana, que leva em conta as suas obrigaes internacionais como membro do TPI. Concretamente, no entanto, o mandatrio sudans realizou visitas a pases membros que no se dispuseram a prend-lo, o que poderia colocar em xeque a credibilidade do sistema. Cabe notar, por oportuno, que o Painel Mbeki, estabelecido no mbito da UA, para lidar com questes relacionadas ao combate impunidade e reconciliao em Darfur, formulou recomendaes a respeito, endossadas pela UA, em outubro de 2009, e encaminhadas em seguida ao Conselho de Segurana247. Para o Painel, a justia e a reconciliao estavam inextricavelmente ligadas e constituam componentes cruciais para a busca da paz em Darfur. O Sudo, embora no houvesse ratificado o Estatuto de Roma, no poderia ignore its own duty to deal with the crimes that have been committed in Darfur. Uma das prioridades, para o Painel, dizia respeito ao fortalecimento do sistema judicial sudans a fim de que lidasse apropriadamente com os perpetradores, sobretudo dos crimes mais graves, os quais have overwhelmingly remained unpunished. O Painel Mbeki recomendou que o Sudo viesse a estabelecer uma corte penal hbrida com jurisdio sobre indivduos who appear to bear particular responsibility for the gravest crimes committed during the conflict in Darfur, que seria constituda por juzes sudaneses e de outras nacionalidades (os ltimos seriam nomeados pela UA)248. Na expectativa de que o estabelecimento do mecanismo pudesse estimular o CSNU a invocar o artigo 16, o painel sugeriu ao Governo do Sudo a aprovao de legislao que permitisse a juzes estrangeiros servir no Judicirio sudans. Note-se, ademais, que o Painel Mbeki caracterizou a questo da justia para Darfur como acutely polarising tendo em vista deciso do TPI de expedir mandado de priso contra al-Bashir. Referiu-se, por um lado, a crticas de que se trata de interveno ilegtima e intrusiva, levando em conta a condio do Sudo de no membro do Tribunal; e, por outro lado, ao apoio que a populao diretamente afetada pelo conflito (sobretudo os deslocados
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Doc. ONU S/2009/599, 19/11/2009. At abril de 2012, a proposta do Painel Mbeki referente ao estabelecimento da corte hbrida no havia sido implementada.

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internos) emprestava aos trabalhos do TPI. O Painel tambm aludiu ao papel cataltico do Tribunal, como corte de ltima instncia, para estimular aes no terreno da justia e da reconciliao no Sudo, bem como as prerrogativas do CSNU sobre questes relacionadas aos trabalhos do TPI em Darfur. 3.4 Situaes perante o TPI: escolhas institucionais Em 2003, com o incio das atividades do Tribunal Penal Internacional, fez-se prognstico de que os primeiros anos de funcionamento seriam cruciais para o futuro da instituio e que a conduo dos casos iniciais determinaria o nvel de credibilidade e o prprio perfil do TPI no cenrio internacional. Desde logo, o Promotor Moreno-Ocampo anunciou aos Estados membros sua disposio de investigar por conta prpria as atrocidades que haviam ocorrido em Ituri, na Repblica Democrtica do Congo (RDC). O Governo congols, por sua vez, se disse empenhado em no deix-las impunes, indicando a sua inteno de colaborar com a Corte. Tratou-se do primeiro sinal acerca do foco de atuao que se conferiria ao TPI. Em janeiro de 2011, o Tribunal estava processando casos referentes a cinco situaes distintas, porm todas relativas frica: Darfur, Sudo; Qunia; Repblica Centro-Africana (RCA); RDC; e Uganda ( exceo do Sudo, os demais pases so membros do mecanismo)249. Das cinco situaes de que o TPI vinha se ocupando, trs Uganda, RDC e RCA foram remetidas ao Tribunal pelos prprios pases, sendo que as duas primeiras foram precedidas por exames preliminares da promotoria e de tratativas com os Governos. Cabe observar que os Estados partes tm prerrogativa para acionar a maquinaria do TPI por meio da remessa de situaes que estejam no mbito da jurisdio da Corte. Os redatores do Estatuto de Roma haviam vislumbrado a possibilidade de denncia por Estado parte sobre ocorrncias em outros pases, no se imaginando que o dispositivo seria utilizado para um pas denunciar situao que est sob sua prpria jurisdio. De todo modo, a autorremessa (self-referral), como tem sido denominada, perfeitamente compatvel com a letra do Estatuto. Os Governos dos mencionados trs pases teriam se valido da medida em funo do interesse em acionar
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No decorrer do ano de 2011, duas novas situaes (africanas) foram trazidas ateno do TPI: (i) em fevereiro, o Conselho de Segurana decidiu remeter a situao da Lbia promotoria do Tribunal, que abriu investigaes no ms seguinte (ver adendo); e (ii) em outubro, o TPI autorizou a abertura de investigaes proprio motu a respeito da situao em Cote dIvoire, ou seja, da violncia ocorrida naquele pas na esteira das eleies presidenciais de 2010, em que o Presidente Laurent Gbago se recusou a transferir o poder aps ter perdido as eleies. de se notar que as investigaes foram abertas a pedido do sucessor de Gbago, Alassane Ouattara. Gbago, indiciado pelo TPI, foi entregue ao rgo internacional em novembro de 2011.

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o TPI para processar lideranas de grupos rebeldes atuantes nos seus respectivos territrios, ainda que o Tribunal deva exercer competncia sobre crimes cometidos por todas as partes em conflito, inclusive pelas foras governamentais. Em todas as instncias, o Promotor concluiu que havia motivos razoveis para proceder com as investigaes. A situao em Uganda foi remetida ao TPI em janeiro de 2004 e as investigaes subsequentes da promotoria se concentraram nas atrocidades cometidas no norte do pas contra a populao civil. No ano seguinte, as principais lideranas do grupo rebelde Lords Resistance Army (LRA), a comear por Joseph Kony, foram acusadas por crimes de guerra e crimes contra a humanidade. O LRA acusado de ter estabelecido um padro de brutalizao da populao civil por meio de homicdios, sequestros (inclusive de crianas, a fim de serem incorporadas ao grupo como combatentes), escravizao sexual, mutilaes, destruio de moradias e pilhagens. Os mandados de priso at hoje no foram executados, impedindo o andamento do processo. A Repblica Democrtica do Congo, por sua vez, confiou o exame da sua situao ao Tribunal em abril de 2004, sob o argumento de que as condies no permitiam s autoridades congolesas investigar e julgar os crimes cometidos. Em 2006, a Corte recebeu com o auxlio do Governo francs a custdia do primeiro acusado, Thomas Lubanga, lder da milcia Union de patriotes congolais, acusado de ter cometido crimes de guerra, em especial a conscrio e a utilizao de crianas para participar ativamente nas hostilidades250. Outros trs lderes rebeldes foram entregues ao TPI e estavam sendo processados por crimes contra a humanidade e de guerra251. Foi indiciado, igualmente, um general das foras armadas congolesas, cujo mandado de priso est pendente de execuo252. J a Repblica Centro-Africana ofereceu denncia em janeiro de 2005, conduzindo ao indiciamento de Jean-Pierre Bemba, lder do Mouvement por la libration du Congo, que responde a processo por crimes de guerra e crimes contra a humanidade alegadamente cometidos por seus comandados (sobretudo homicdios e estupros). O acusado foi preso e entregue ao Tribunal pela Blgica, aps o cumprimento de mandado de priso confidencial. Bemba, ex-Vice-Presidente da RDC, foi a primeira pessoa em custdia no TPI a ter ocupado alto cargo governamental.
Em maro de 2012, o TPI anunciou o seu primeiro veredicto com a condenao de Thomas Lubanga pelos crimes a ele imputados. Trata-se de Germain Katanga, Ngudjolo Chui e Callixte Mbarushimana (em 2007, 2008 e 2011, respectivamente). O ltimo acusado, preso e entregue pela Frana, acabou sendo solto pelo TPI em dezembro de 2011. 252 Kinshasa, que se obrigou a cooperar com o TPI, indicou ser fundamental manter o General Bosco Ntaganda no Governo congols, sob o argumento de que a sua entrega poderia agravar a instabilidade no pas.
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Com relao a Darfur, Sudo, objeto de remessa pelo Conselho de Segurana, em maro de 2005, alm das acusaes contra o Presidente al-Bashir, um ex-ministro253 e uma liderana Janjaweed (ver 3.3), foram indiciados pelo TPI trs lderes rebeldes em conexo com um ataque em 2007 contra as foras de paz da Unio Africana, causando 12 mortes. Os acusados compareceram voluntariamente ao Tribunal, tendo sido afastadas as acusaes contra um deles por insuficincia de provas. No que diz respeito ao Qunia, o TPI autorizou, em maro de 2010, por maioria de votos, a abertura de investigaes proprio motu sobre os atos caracterizados como crimes contra a humanidade perpetrados durante a violenta crise (1100 mortes, 3500 feridos, 600 mil deslocados, 100 mil propriedades destrudas) que se seguiu s eleies presidenciais de 2007. O Governo queniano havia manifestado aquiescncia (em acordo feito sob a gide do ex-SGNU Kofi Annan que criou comisso de inqurito sobre o caso) com o papel que o TPI viria a desempenhar sobre o caso se no fosse estabelecida instncia local dentro de determinado prazo (no houve consenso no Parlamento queniano para aprovar a criao do rgo). Em dezembro de 2010, o Promotor indiciou seis cidados quenianos, entre os quais trs ministros, por terem supostamente organizado e planejado os ataques254, bem como solicitou Corte que fossem expedidas intimaes (e no mandados de priso) para que respondessem ao processo perante o TPI. O raio de ao do TPI era, entretanto, maior do que as situaes que compunham a sua pauta. A partir de informaes e comunicaes recebidas de numerosas fontes, a promotoria estava conduzindo, no incio de 2011, exames preliminares relativos a Afeganisto, Colmbia, Cote dIvoire, Gergia, Guin, Honduras, Nigria, Palestina e Repblica da Coreia (Iraque e Venezuela j haviam sido objeto de exames preliminares)255. Se encontrasse indcios de que crimes previstos no Estatuto ocorreram, caberia ao Promotor avaliar as medidas nacionais adotadas a respeito (ver 2.2); caso no houvesse medidas, poderia solicitar autorizao Cmara de Instruo do Tribunal para que fossem oficialmente abertas as investigaes. Na impossibilidade de estudar todas as situaes que foram ou esto sendo objeto de exames, cabe atentar para alguns aspectos relacionados a Palestina, Colmbia e Iraque.
A partir de 2009, Ahmad Harun exerceria o cargo de Governador do Cordofo do Sul, na fronteira com o Sudo do Sul. Em maro de 2012, o TPI expediu mandado de priso contra o Ministro da Defesa sudans, Abdel-Rahim Mohamed Hussein. Para a promotoria, os ataques ocorreram de maneira uniforme: Perpetrators gathered at designated meeting points outside of locations selected for attack. There, they met coordinators, who organized the perpetrators into groups with assigned tasks. Perpetrators then attacked target locations. Um dos juzes no caracterizou os atos como crimes contra a humanidade. O jornal The New York Times, por sua vez, citou fontes segundo as quais some of the killings were spontaneous expressions of rage, not centrally organized (GETTLEMAN, Jeffrey & SIMONS, Marlise. International Court Seeks Indictment in Kenya Vote Violence, 15/12/2010, disponvel no stio www.nytimes.com [1/2/2011]). 255 Cote dIvoire e Palestina, no membros, fizeram a declarao prevista no artigo 12(3) do Estatuto de Roma.
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No caso da Palestina, tratava-se de examinar os indcios de crimes graves cometidos durante a incurso militar israelense na Faixa de Gaza em dezembro de 2008 e janeiro de 2009256 que causou a morte de mais de 1300 palestinos. Se a questo dizia respeito possibilidade de o TPI exercer jurisdio sobre o caso (Israel e Palestina no so membros), a Autoridade Nacional Palestina (ANP) submeteu declarao aceitando a jurisdio do TPI for the purpose of identifying, prosecuting and judging the authors and accomplices of crimes committed in the territory of Palestine since 1 July 2002. Conforme noticiado pela imprensa, o Promotor indicou ter encontrado dificuldades para determinar se a referida declarao atendia aos requisitos do Estatuto de Roma, afirmando, no entanto, que tomaria deciso a respeito (it may take a long time but I will make a decision according to law). Deve-se notar que, em documento preparado pela promotoria em janeiro de 2010, com base em diferentes arrazoados recebidos sobre a questo, so assinalados, entre outros, os seguintes pontos: (i) a Palestina reconhecida como Estado por muitos pases e instituies (embora no por todos); (ii) a ANP exerce jurisdio penal dentro da Palestina e poderia a transferir ao Tribunal, ainda que no possa exercer jurisdio sobre nacionais israelenses, luz dos Acordos de Oslo; e (iii) os referidos acordos no impedem que a ANP exera jurisdio inerente sobre o territrio palestino, a qual lhe permite deleg-la ao TPI. Cabe observar, ademais, que o fato de um pas no ser membro da ONU no o impede de ser parte do TPI ( o caso das Ilhas Cook). Em maro de 2010, em apresentao num evento paralelo sesso do Conselho de Direitos Humanos da ONU, o Presidente do TPI assinalou que seria entirely up to the Prosecutor to bring the case to the Court257. Em abril de 2012, mais de trs anos aps a solicitao palestina, o Promotor Moreno-Ocampo emitiu declarao segundo a qual seu escritrio no poderia exercer jurisdio sobre o territrio palestino at que as Naes Unidas, ou os Estados Partes do Estatuto de Roma, reconhecessem a Palestina como Estado. No tocante Colmbia, a promotoria vinha desde 2003 conduzindo exames preliminares referentes ao conflito armado interno, tendo aventado, em 2008, a possibilidade de investigar alegaes de crimes contra a humanidade cometidos especialmente pelas FARC. Desde novembro
Segundo noticiou o jornal The New York Times, a promotoria do TPI recebeu numerosas solicitaes para examinar as alegaes de crimes de guerra, inclusive a violao, por Israel, das leis da guerra by singling out civilians and nonmilitary buildings, and by using weapons like white phosphorus illegally. Mais de 1300 palestinos morreram durante a guerra, muitos dos quais mulheres e crianas (SIMONS, Marlise. Palestinians Press for War Crimes Inquiry on Gaza, 11/2/2009). 257 No plano terico, outro caminho para o TPI exercer jurisdio sobre a situao teria sido por meio de remessa do CSNU, luz de recomendao constante do Relatrio Goldstone (da Misso da ONU de Investigao das violaes ocorridas no contexto das operaes militares em Gaza, doc. ONU A/HRC/12/48, 15/9/2009). A esse respeito, a resoluo da AGNU 64/254, de 26/2/2010, aventou a possibilidade de further action, inclusive pelo Conselho. No houve, no entanto, desdobramentos no CSNU.
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de 2009, com a expirao da iseno de sete anos da qual aquele pas se valeu, nos termos do Estatuto, o TPI passou a poder exercer jurisdio tambm sobre crimes de guerra que tenham sido perpetrados naquele pas. A promotoria poder investig-los e indicou estar monitorando processos relacionados a paramilitares e guerrilhas. Em dezembro de 2010, o Presidente Juan Manuel Santos compareceu AEP o primeiro Chefe de Estado a faz-lo para manifestar respaldo inequvoco no somente aos trabalhos da Corte, como tambm ao sistema de justia penal de carter complementar do Estatuto de Roma. A inteno parece ter sido a de mostrar o empenho da Colmbia em investigar casos que poderiam em tese ser alados jurisdio do TPI. Com relao ao Iraque, os exames preliminares sobre a ocorrncias no contexto da ocupao militar anglo-americana se deveram a numerosas comunicaes enviadas promotoria por indivduos e ONGs. Como o Iraque no era membro (e tampouco havia submetido declarao), o TPI no poderia exercer jurisdio com relao a crimes cometidos naquele pas por nacionais dos EUA (no membro), mas sim por cidados do Reino Unido (membro). Com relao a crimes de guerra atribudos a soldados britnicos, Moreno-Ocampo concluiu, em 2006, que havia motivos razoveis para crer terem sido perpetrados homicdios dolosos e tratamento desumano de presos, mas indicou que os referidos crimes no teriam alcanado patamar de gravidade a fim de submet-los jurisdio do TPI:
In the case of Iraq, where the Court has jurisdiction only with respect to actions of State Parties nationals, the information available supported a reasonable basis to believe that a limited number of instances of wilful killing and/or inhuman treatment had occurred. However, the alleged crimes committed by nationals of State Parties in Iraq did not appear to meet the required gravity threshold258.

Em relatrio sobre o Iraque, o Promotor indicou ter levado em considerao como elemento para determinar a gravidade da situao o nmero de vtimas, que foi de different order than the number of victims found in other situations under investigation or analysis, referindo-se, nominalmente, RDC, norte de Uganda e Darfur259. Ao concluir que, naquele estgio, os requisitos do Estatuto para solicitar a abertura de investigao no haviam sido satisfeitos, ressalva que poderia
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TPI, Promotoria, Report on the activities performed during the first three years (June 2003 - June 2006), p. 10. TPI, Promotoria, Communication concerning the situation in Iraq, Haia, 9/2/2006.

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reconsiderar a questo luz de novos fatos ou provas. Note-se, porm, que, em relatrio de carter geral sobre as atividades da promotoria nos trs primeiros anos, o Promotor fez aluso a critrios para determinar a gravidade dos crimes nos seguintes termos:
In the view of the Office, factors relevant in assessing gravity include: the scale of the crimes; the nature of the crimes; the manner of commission of the crimes; and the impact of the crimes260.

Assim, de acordo com os parmetros fixados pela promotoria para justificar as suas escolhas, a gravidade das situaes poderia ser determinada levando-se em considerao tambm elementos no quantitativos. Para alguns estudiosos do Direito Internacional Penal, a gravidade dos crimes de transcendncia internacional no necessariamente precisa ser determinada em funo do nmero de vtimas causadas pelos delitos em si261. Nessa linha, crimes de guerra com poucas vtimas poderiam alcanar o patamar de gravidade do TPI, a depender da natureza, das circunstncias e/ou do impacto junto opinio pblica. Conforme se verificou, portanto, apesar dos exames preliminares dizerem respeito a pases de diversos continentes, as investigaes e os processos do TPI concentrar-se-iam em uma nica regio: a frica. possvel que uma confluncia de fatores desde as restries da jurisdio do Tribunal (temporal, territorial e material) at as questes relacionadas complementaridade, passando pelo acionamento dos gatilhos tenha levado a que somente a frica responda pelos casos atuais da Corte. Em 2006, o Promotor j havia detectado que a seleo de situaes causava uma percepo problemtica sobre as suas escolhas:
The situations selected contributed to a problematic perception as to the existence of an intentional geographically-based prosecution strategy. The Office understands this concern, but regional balance is not a criterion for situation selection under the Statute262.

Suscitada a partir das primeiras escolhas da promotoria, a questo africana foi ganhando gradativa visibilidade. A concentrao
TPI, Promotoria, Report on the activities performed during the first three years (June 2003 - June 2006), p. 6. o caso de Kevin Jon Heller, da Melbourne Law School, que escreveu artigo intitulado Situational Gravity Under the Rome Statute, diponvel no sitio http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1270369 [21/1/2011]. Em outro contexto, o Promotor abraaria a tese da gravidade no quantitativa ao oferecer denncia contra os responsveis pelas mortes de 12 peacekeepers em Darfur. 262 TPI, Promotoria, Report on the activities performed during the first three years (June 2003 - June 2006), pp. 2, 6 e 7.
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das atividades do TPI em um s continente j causava preocupaes queles que defendiam que os trabalhos da Corte no ficassem limitados a contexto geogrfico especfico, tendo em vista o fato de que crimes graves de transcendncia internacional continuariam a ser cometidos em diversas regies do mundo e no somente no continente africano. A Promotora adjunta do Tribunal, Fatou Bensouda (de nacionalidade gambiana), contudo, em entrevista imprensa, ainda no incio de 2007, procurou afastar as preocupaes de que os pases africanos seriam o principal alvo do TPI:
This court does not intend to focus only on Africans; it will prove that in the future. But at the moment, Africa clearly presents the gravest situations263.

Moreno-Ocampo, por sua vez, em entrevista imprensa brasileira, referiu-se no somente ao critrio da gravidade, como tambm ao princpio da complementaridade, na medida em que este ltimo tambm seria fator determinante na seleo de casos. A aplicao prtica da complementaridade conduzia a que um pas com sistema judicirio em funcionamento tivesse chances menores de ter um caso seu no TPI do que outro que no contasse com meios prprios para o exerccio da jurisdio. Indagado se no havia risco de a instituio passar a ser vista como Tribunal Penal Africano, respondeu:
Quando assumi o cargo de promotor, em 2003, precisava escolher os casos pela gravidade dos crimes. Os dois mais srios dentro da minha jurisdio haviam sido cometidos na Colmbia e na Repblica Democrtica do Congo. Como o governo colombiano tem processos judiciais em andamento contra os paramilitares e contra os guerrilheiros, no havia a necessidade, naquele momento, de entrarmos em ao. Escolhi investigar e processar os crimes no Congo porque o pas no tinha a possibilidade de fazer justia por seus prprios meios. O mesmo aconteceu em Uganda. O TPI no precisa ter casos no mundo todo. Basta que, aps a escolha de um caso, todos nos apoiem nas investigaes264.

luz do fato de que muitos pases africanos no contam com sistemas judiciais para processar e julgar casos referentes aos delitos sob a jurisdio do TPI, uma das vises predominantes naquele continente que
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Matria intitulada Gambian Defends the International Criminal Courts Initial Focus on Africans, The New York Times, 26/2/2007, SIMONS, Marlise, disponvel no stio www.nytimes.com [1/2/2011]. Entrevista de Luis Moreno-Ocampo revista Veja, edio 2070, ano 41, n. 29, 23 de julho de 2008, p. 14.

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teria contribudo para que mais de 30 pases africanos viessem a ingressar no mecanismo busca enfatizar aspectos positivos do envolvimento do TPI na frica, levando-se em considerao que as sociedades africanas continuam a ser afetadas de forma cruel pelos conflitos tnicos e pela impunidade de seus perpetradores265. Nessa linha, o estudioso sul-africano Max du Plessis refere-se ao TPI como uma tool for justice in a continent where impunity has been emblematic. O Arcebispo Desmond Tutu, por sua vez, ressalta que a justia as painful and inconvenient as [it] may be de interesse das vtimas, que so africanas. Um jurista lesotense, citado por du Plessis, observa que [n]o other continent has paid more dearly than Africa for the absence of legitimate institutions of law and accountability, resulting in a culture of impunity266. A despeito dessas consideraes, outra viso africana comeou a ganhar fora sobretudo a partir de julho de 2008, quando o Promotor do TPI solicitou a expedio de mandado de priso contra o Presidente al-Bashir. Conforme se examinou, a questo foi levada imediatamente ateno da Unio Africana, que se posicionou pela suspenso do processo (ver 3.3.2). Alguns pases, como a frica do Sul, advogaram vigorosamente pela invocao do artigo 16 do Estatuto de Roma, mas o Conselho de Segurana no atendeu s repetidas solicitaes da UA para suspender o processo contra al-Bashir. Com o caso al-Bashir, o foco de atuao do TPI e seus problemas decorrentes foram alados ao primeiro plano da poltica africana. Enquanto o Governo sudans se valeu de retrica marcadamente anticolonialista com relao ao rgo judicial, outros lderes colocaram em xeque as escolhas geogrficas feitas pelo TPI com outro tipo de argumentao. Em fevereiro de 2009, durante Cpula da Unio Africana, o Presidente Abdoulaye Wade, do Senegal o primeiro pas a ratificar o Estatuto de Roma , observou que a Corte estava julgando apenas africanos, quand dautres criminels courent toujours dans le monde267. Na mesma linha, o Presidente da Comisso da UA, Jean Ping declarou imprensa que:
We think there is a problem with the ICC targeting only Africans, as if Africa has been a place to experiment with their ideas. Of course we are for fighting impunity, but if the ICC always targets only Africans, does it mean there is
Entrevista do Embaixador Gilberto Saboia ao autor, 24/11/2010. Relatrio de Max du Plessis intitulado The International Criminal Court that Africa Wants, Institute for Security Studies, South Africa, est disponvel no stio www.iss.co.za [1/2/2011]. 267 No ms seguinte, o Presidente senegals, quando da deciso do TPI de expedir mandado de priso contra al-Bashir, declarou o seguinte: The problem is that today many Africans have the impression that this tribunal in only there to judge Africans and this wasnt my intention when I signed for it, disponvel no stio www.monde-diplomatique.fr [1/2/2011].
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nothing in Gaza? Does it mean there is nothing in the Caucasus? Does it mean there is nothing in Colombia? There is nothing in Iraq? We are raising this type of question because we dont want the double standard268.

Os questionamentos de lderes africanos como Wade e Ping, um ms aps os eventos na Faixa de Gaza, lanaram luz sobre a falta de propenso do Promotor do TPI para investigar crimes graves cometidos nos demais continentes. As lideranas africanas passaram a repetidamente indagar sobre as razes da ausncia de casos de fora da frica na pauta do Tribunal. Era sabido que situaes como a do Iraque, por exemplo, no figuravam na rea de cobertura do TPI, mas havia outras nas quais a promotoria teria prerrogativa para atuar. Para dar um exemplo, a promotoria indicou em 2007 que estava conduzindo exames preliminares sobre supostos crimes cometidos por todas as partes no Afeganisto, sem que houvesse, entretanto, desdobramentos concretos269. A partir de maro de 2009, com a expedio do mandado de priso contra al-Bashir, travaram-se negociaes no mbito da UA com vistas definio de uma posio comum africana luz da falta de resposta do CSNU. Alguns pases teriam aventado proposta de retirada coletiva dos membros africanos do Estatuto de Roma, que, no entanto, no chegou a ganhar trao. Conforme se verificou, em julho daquele ano, durante a Cpula da UA em Sirte, foi adotada deciso sobre a no cooperao dos pases africanos com o TPI alusiva expedio de ordem de priso contra o mandatrio sudans. Estes termos seriam reiterados em 2010, aps a Conferncia de Campala, com a incluso, no entanto, de meno necessidade de equilibrar obrigaes no mbito da UA e aquelas advindas do Estatuto de Roma. A Conferncia de Reviso em Campala, realizada em junho de 2010, ofereceu oportunidade para (i) reafirmar os princpios e os propsitos do TPI; (ii) alcanar acordo sobre, entre outros, o tema de cooperao dos Estados; e (iii) aprovar a definio do crime de agresso (ver 4.3.1). Apesar da fora simblica de ter sido realizada no continente africano, a Conferncia de Reviso no parece ter contribudo para dissipar as tenses criadas entre o Tribunal e a frica. Conquanto muitos pases africanos continuem a apoiar o TPI, participando dos seus trabalhos270, a Unio Africana emitiu sinal de falta de disposio para estreitar relaes com o Tribunal, evidenciando-se, por
As declaraes de Ping esto disponveis no stio http://www.rfi.fr/actuen/articles/110/article_2786.asp [1/2/2011]. No h informaes sobre submisso de documentos ou realizao de misses, ao contrrio de outros casos (por exemplo, da Gergia). 270 Em abril de 2012, dos 18 juzes do TPI, quatro eram africanos: Botsuana, Gana, Nigria e Qunia.
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exemplo, na recusa em permitir que a Corte viesse a abrir Escritrio de Ligao em Adis Abeba. Na reunio de cpula da UA realizada em julho de 2010, Jean Ping voltou a fazer questionamentos (We are not against the ICC [...]. But we need to examine their manner of operating [...]. There seems to be some bullying against Africa), ao passo que o Presidente do Malaui, Bingu wa Mutharika, que estava frente da UA, mostrou-se preocupado com ameaas soberania estatal, assinalando que a ordem de priso contra um Chefe de Estado estava undermining African solidarity and African peace and security. Segundo Max du Plessis, as referidas declaraes dos lderes africanos e as decises tomadas, menos de um ms aps a Conferncia de Campala, constituam indicao clara de que a despeito de ter sido sede do evento e de ter renovado o compromisso com o TPI, muitos pases africanos continuavam a expressar preocupao profunda com relao ao Tribunal. Para o mencionado acadmico,
the mixed signals from African states parties [] suggest that the wider political misgivings in Africa about the ICC continue to resonate271.

Os questionamentos ao TPI tambm apontam para as escolhas do Promotor, que desde 2003 tomara decises no sentido de solicitar ou no a instaurao de inquritos, bem como se responsabilizara pela seleo, preparao e encaminhamento de casos concernentes s situaes remetidas por Estados ou pelo CSNU. Moreno-Ocampo havia se valido dos seus poderes discricionrios para solicitar a intimao ou a priso de lderes de grupos rebeldes, comandantes militares, autoridades de primeiro escalo e at mesmo Chefe de Estado. Em linhas gerais, no se deve minimizar o impacto dos trabalhos da promotoria sobre o perfil que o Tribunal tem desfrutado no cenrio internacional. Se existem outros fatores que incidem sobre a pauta do TPI a comear pelo fato de que a jurisdio do TPI no desfruta de alcance global , as situaes que figuram na referida pauta decorrem das investigaes conduzidas pelo Promotor, que levaram seleo de casos concretos submetidos apreciao dos juzes. sabido que desde 2003 a promotoria tem feito escolhas, tambm com base nos gatilhos externos acionados, que culminaram no foco africano que se imprimiu aos trabalhos do TPI. Criaram-se percepes em funo da Corte se debruar exclusivamente sobre casos referentes a pases da frica, deixando, assim, de lidar com crimes de igual gravidade
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Relatrio de Max du Plessis, intitulado The International Criminal Court that Africa Wants, Institute for Security Studies, South Africa, est disponvel no stio www.iss.co.za [1/2/2011].

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perpetrados em outras regies. Em janeiro de 2011, os cinco rus em custdia, que respondiam a processo no TPI, eram lderes de grupos insurgentes oriundos ou atuantes na RDC. Priscilla Hayner, autora de livro consagrado sobre comisses da verdade e cofundadora da ONG International Center for Transitional Justice, avaliou serem significativos os desafios enfrentados pelo TPI. A seu ver, uma das causas principais das frustraes com o TPI decorre da percepo de que o sistema parece injusto sobretudo em razo do foco exclusivamente africano dos seus trabalhos e das escolhas feitas pelo Promotor. Hayner aludiu falta de compreenso sobre os processos polticos (the ICC has to be more political aware) e citou a atuao do Promotor em Uganda, no ano de 2004. Como vimos, o Governo ugandense havia confiado, aps tratativas com o Promotor, o exame da situao em seu pas ao TPI, tendo em vista o interesse de que o rgo viesse a processar e julgar os lderes do grupo rebelde LRA. Ocorre que havia alegaes de crimes cometidos tanto pelas foras ugandenses quanto pelo LRA. Tendo Moreno-Ocampo anunciado a abertura das investigaes pelo TPI em conferncia de imprensa conjunta com o Presidente Yoweri Museveni, criou-se, segundo Hayner, percepo de alinhamento da promotoria com o Governo ugandense, quando se impunha a equidistncia272. Mais frente, o Promotor solicitou o indiciamento somente dos rebeldes, sob o argumento de que os crimes atribudos ao LRA eram de maior gravidade do que aqueles supostamente cometidos pelas foras governamentais. Sobre o caso de Uganda, cabe, ademais, reproduzir a apreciao do ex-Subsecretrio-Geral da ONU Olara Otunnu poca:
The ICC is supposed to be a completely independent institution and I think it risks its reputation, it risks the very foundation of that institution, if it begins to play politics with its mandate []. The manner in which Mr. Ocampo started the investigation, confined the terms of the investigation, and essentially aligned himself with Mr. Museveni [...] will not augur well for the future of the ICC [...]. The Court is supposed to operate in a completely politically blind fashion. It should follow evidence wherever the evidence leads [...]. [I]n the case of Uganda all the investigation, all those indicted have been on the LRA and nothing has touched the Ugandan government273.

Hayner, por sua vez, tambm fez meno ao caso al-Bashir e questionou a deciso do Promotor de solicitar o indiciamento de um
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Entrevista de Priscilla Hayner ao autor, 3/11/2010. Entrevista de Olara Otunnu veiculada no stio www.youtube.com [1/2/2011].

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Chefe de Estado, sobretudo em funo das dificuldades polticas que produziu. Cabe atentar, a propsito, para a questo em torno da acusao feita pelo Promotor contra o Presidente do Sudo por genocdio. Como vimos, a controvrsia sobre se houve ou no o referido crime em Darfur remonta s negociaes no Conselho de Segurana em 2004. Enquanto os EUA declaravam ter havido genocdio, a comisso criada pelo CSNU, liderada pelo jurista Antonio Cassese, concluiu que o Governo sudans no havia executado uma poltica de genocdio (ver 3.3.1). Em julho de 2008, o Promotor decidiu acusar al-Bashir no somente por crimes contra a humanidade e crimes de guerra, como tambm por genocdio. Cassese, em seguida, escreveu:
One fails to understand why Moreno-Ocampo has aimed so high and accused al-Bashir of the crime of the crimes []. True, genocide has become a magic word, and people think that its mere evocation triggers the strong outrage of the world community and perforce sets in motion UN intervention274.

Embora tenha confirmado as acusaes por crimes contra a humanidade e crimes de guerra, a Cmara de Instruo do TPI afastou a acusao de genocdio por entender que as provas no eram suficientes para embas-la. Argumentou-se, ademais, que, se os crimes foram cometidos por meio da estrutura de poder, essa estrutura passaria pelos dois outros indiciados, que no respondiam a acusao de genocdio. O Promotor, em todo caso, obteve ganho de causa em segunda instncia. O rgo de apelao entendeu que havia sido estabelecido patamar elevado de provas, alm do necessrio para o indiciamento. Cabe observar, por oportuno, que nos meses que antecederam a deciso do TPI sobre o indiciamento de al-Bashir, o Promotor fez declaraes sobre a situao em Darfur valendo-se de nmeros (5,000 people were being killed each month in Darfur) considerados wildly inaccurate pelo Representante Especial da UNAMID, Rodolphe Adada275. Os questionamentos sobre as atividades do TPI ganhariam espao crescente na imprensa e na academia ocidentais. O acadmico australiano Kevin Jon Heller (da Universidade de Melbourne), em depoimento ao jornal The New York Times, assinalou que a concentrao do foco das atividades do TPI na frica contribuiria para deslegitimar o TPI276. Mahmood Mamdani, da Universidade Columbia, por sua vez, referiu-se
As declaraes de Cassese esto disponveis no stio www.project-syndicate.org [1/2/2011]. Conforme matria do jornal britnico The Guardian intitulada UN asserts itself in Darfur, de 17/12/2011, e disponvel no stio www.guardian.co.uk [1/2/2011]. 276 Declaraes veiculadas no stio www.nytimes.com [1/2/2011].
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acomodao mtua do TPI (an international institution struggling to get its bearings) com os EUA, argumentou que o TPI agiu com pragmatismo poltico por ter aberto investigaes em lugares nos quais no havia objees dos Estados Unidos e teceu as seguintes consideraes sobre a aplicao seletiva do direito diante das realidades do poder:
My point is not that those tried by the ICC have not committed crimes, including mass murder, but that the law is being applied selectively. Some perpetrators are being targeted and not others. The decision as to whom to target and whom not to is inevitably political. When the law is applied selectively, the result is not a rule of law but a subordination of law to the dictates of power277.

Mamdami tambm se vale da percepo de que o TPI um tribunal ocidental para julgar africanos. Pontos de vista similares aos seus ganhariam visibilidade na imprensa europeia. Em outubro de 2010, numa entrevista ao jornal Financial Times, o advogado britnico Courtenay Griffiths, que defendia o ex-Presidente liberiano Charles Taylor perante o Tribunal Especial para Serra Leoa, fez a seguinte avaliao acerca da justia penal internacional:
The fact of the matter is [] that international criminal justice [] is governed by power []. A century after the white mans burden [] we have another version of the same sentiment []. My argument is not that African leaders who commit war crimes should not be put on trial. My case is that the law has to be applied equally, whether you are the Prime Minister of England or the President of Liberia278.

O Ministro Francisco Rezek que nas consultas prvias assinatura brasileira do Estatuto de Roma aludiu, em meio a dvidas, necessidade de que o TPI viesse a convencer do seu esprito universal diante do interesse geopoltico de determinados Estados279 , pronunciou-se sobre o tema tambm no contexto da controvrsia criada em torno do indiciamento do
MAMDANI, 2009, p. 284. A entrevista integra matria do FT intitulada The ICC faces critics, veiculada no stio http://video.ft.com/v/629164143001/ International-Criminal-Court-faces-critics [1/2/2011]. 279 REZEK, Jos Francisco. Princpio da Complementaridade e Soberania in Revista do Conselho de Justia Federal, n. 11. Braslia: CJF, 1999, disponvel no stio http://www.cjf.jus.br/revista/numero11/painelVI-1.htm [28/3/2008]. A propsito da afirmao de Rezek, de se notar, ademais, o comentrio de Hedley Bull, de 1977, de que a realizao da justia humana no plano internacional enfrentava obstculos: When questions of human justice achieve a prominent place on the agenda of world political discussion, it is because it is the policy of particular states to raise them [... ]. This is not to say that the idea of the trial and punishment of war criminals by international procedure is an unjust or unwise one, only that it operates in a selective way (BULL, 1995, pp. 85-86).
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Presidente sudans. Perguntado se sob alguma hiptese seria possvel ver um ex-dirigente de uma grande potncia ocidental no banco dos rus do TPI, respondeu:
O Tribunal Penal Internacional existe para isso. E essa a razo da grande decepo que o TPI tende a ser [...]. Quem vai para o banco dos rus so os perifricos [...]. Todos os acusados at agora pelo TPI so africanos. Por mais que, em alguns casos, voc possa dizer: Esse, de fato, um criminoso. A pergunta : Cad os outros?280

Um dos propsitos do estabelecimento do TPI foi evitar a singularizao de situaes particulares e de reas geogrficas especficas. Da os questionamentos dos dirigentes africanos, que tendem a seguir dando mostras de insatisfao com o TPI sobretudo se o rgo judicial no conseguir desconcentrar sua atuao. A reao africana contra o Tribunal decorreria essencialmente da concentrao das suas atividades na frica. Nessas condies, pases diretamente afetados por decises do TPI como o caso do Qunia tenderiam a obter sem dificuldades apoio das lideranas regionais com vistas a que gestes fossem efetuadas junto ao Conselho de Segurana para a suspenso dos processos (embora no determinassem a ao do Conselho, essas gestes no deixariam de constituir sinalizaes polticas). Alguns pases africanos, contudo, dificilmente permitiriam a adoo de linguagem ou de cursos de ao contrrios aos princpios e propsitos do TPI. Para dar um exemplo, um pas como a frica do Sul, que tem emprestado apoio ao Tribunal281, no tenderia a partilhar de algumas das propostas que alguns pases africanos no membros, como foi o caso da Lbia, apresentaram junto UA. As nuanas entre as diversas posies africanas no teriam necessariamente se refletido nas deliberaes em Adis Abeba ou mesmo nos pronunciamentos de porta-vozes africanos. Persistiriam, tambm, diferentes pontos de vista relacionados ao tema do TPI dentro dos pases. Para recorrer novamente ao caso do Qunia, as divises tnicas e a condio de vtima/perpetrador da violncia eleitoral de 2007 poderiam determinar ou no uma atitude favorvel com relao aos trabalhos do TPI. Em todo caso, uma sensao de eroso do entusiasmo do continente africano pela instituio tenderia a permanecer, ainda que as tenses entre a Unio Africana e o Tribunal pudessem ser eventualmente superadas.
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Entrevista publicada pelo Jornal do Commercio, em 30/8/2009. A sul-africana Navanethem Pillay, que viria a ocupar o cargo de Alta Comissria da ONU para os Direitos Humanos, serviu como juza nos primeiros anos de atividades do TPI.

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Se no incio da dcada de 2010, as relaes entre a Unio Africana e o TPI estavam visivelmente estremecidas, parece ter havido esforos em se buscar sadas para a questo. A esse respeito, cabe citar as seguintes declaraes de Jean Ping em janeiro de 2011: We Africans and the African Union are not against the International Criminal Court. That should be clear. We are against Ocampo who is rendering justice with double standards282. luz das controvrsias relacionadas atuao do Promotor Moreno-Ocampo283, criou-se a expectativa de que, com o encerramento do seu mandato, em meados de 2012, as relaes UA-TPI poderiam voltar a normalizar-se284. No final de 2011, a gambiana Fatou Bensouda foi eleita para exercer, por perodo de nove anos, o cargo de Promotora do TPI, a partir de 16 de junho de 2012. Por ocasio de sua eleio, a delegao brasileira AEP aludiu ao conhecimento e experincia de Bensouda para liderar a promotoria do TPI. Em todo caso, se a promotoria desempenha papel-chave no funcionamento do sistema, evidente que os desafios enfrentados pelo regime do TPI transcendem os seus mtodos e escolhas. O foco africano do TPI, a propsito, parece decorrer em grande medida dos fundamentos do regime do Estatuto de Roma. luz do princpio da complementaridade, o Tribunal somente atuar em caso de patente incapacidade ou falta de disposio das instituies nacionais em lidar com casos relativos aos crimes elencados no Estatuto. Como um dos critrios a falncia dos sistemas judiciais, h propenso natural para que os casos do TPI se concentrem no mundo em desenvolvimento, pois os pases desenvolvidos esto mais bem equipados para afastar a considerao pelo Tribunal de casos que lhes digam respeito. Com vistas a que o princpio da complementaridade possa conduzir ao aumento da cooperao internacional na rea judicial, talvez caiba ao TPI fortalecer o seu brao cooperativo para que, em coordenao com o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos, seja estimulada a realizao de processos judiciais no mbito nacional. Com efeito, pareceria razovel que os africanos venham a ser processados e julgados por juzes africanos (seja no plano nacional, seja no plano regional). Talvez essa seja uma sada para superar a percepo de colonialismo judicial que se criou e que
As declaraes de Ping constam de matria da Agncia Reuters, de 29/1/2011, intitulada African Union accuses ICC prosecutor of bias, de Richard Lough. Nos ltimos dois anos, houve um bom nmero de artigos de imprensa desfavorveis ao Promotor. Vide, por exemplo, matria do jornal The Washington Post International Court Under Unusual Fire, de 30/6/2009, disponvel no stio www. washingtonpost.com [1/2/2011], que se refere a artigo sobre Moreno-Ocampo publicado na revista World Affairs, em 2009, de autoria de Julie Flint e Alex de Waal. Na Cpula, em julho de 2010, a UA adotou declarao que contm duro ataque ao Promotor Moreno-Ocampo (www.africa-union.org [3/1/2011]). 284 Segundo o Presidente da AEP, Christian Wenaweser, a UA no reconsideraria a questo do Escritrio de Ligao do TPI em Adis Abeba at que um novo Promotor fosse designado (entrevista ao autor, 30/1/2011).
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vem colocando o regime do TPI sob crescente presso. Outra questo a ser considerada diz respeito necessidade de assegurar que um tribunal internacional tenha impacto no mbito nacional, o que certamente exige o trabalho conjunto e o fortalecimento dos sistemas nacionais. Aspecto adicional a ser mencionado, com a ressalva de que o exame das modalidades de justia de transio escapa ao mbito deste trabalho, diz respeito existncia de outros arranjos e possibilidades a serem utilizados nos casos de atrocidades perpetradas em situaes ps-conflito. Se o caminho judicial visa a combater a impunidade dos crimes de alta gravidade, enfoques no judiciais, como o caso das comisses da verdade, vm sendo empregados em diferentes situaes. A questo que se coloca tambm diz respeito ao princpio da complementaridade. Das regras do Estatuto de Roma, depreende-se a noo de que se o Estado no investiga e uma comisso de verdade no poderia ser caracterizada como investigao criminal , o TPI teria de agir. Mas a promotoria poderia, em conformidade com as regras do Estatuto, deixar de iniciar uma investigao quando julgasse ser do interesse da justia, situao em que poderiam ser enquadradas as comisses de verdade.

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Captulo IV Implicaes para o Brasil

4.1 O Brasil como Estado parte: motivaes O estabelecimento do Tribunal Penal Internacional criado para fazer frente aos crimes mais graves de transcendncia internacional contou com o apoio da parcela majoritria da comunidade das naes. Como membro atuante das Naes Unidas, voltado para a paz e comprometido com os direitos humanos, o Brasil participou do processo negociador, ainda que no de forma protagnica. O Pas nem figurou entre os pases mais engajados no tema, talvez porque no estivesse plenamente convencido das vantagens da iniciativa, nem chegou a adotar atitude obstrucionista, a exemplo de delegaes refratrias ideia do Tribunal. Mas o Brasil, a certa altura, se posicionou claramente a favor do TPI. E no tardou a assinar (fevereiro de 2000) e ratificar (junho de 2002) o Estatuto de Roma. A fim de que sejam examinadas as implicaes para o Brasil como membro, cabe atentar para as principais motivaes que levaram o Pas a tornar-se parte do Estatuto de Roma, identificando-se, a seguir, alguns dos elementos que contriburam para definir os contornos da posio tomada pelo Governo brasileiro. Em 1993, o Brasil j havia se posicionado a favor da criao de um tribunal por meio de tratado internacional, no contexto da discusso no mbito do Conselho de Segurana sobre a criao de uma instncia ad hoc para a antiga Iugoslvia. Cinco anos depois, na Conferncia das Naes Unidas em Roma, o Pas atuou de forma a contribuir para o seu
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xito e se somou corrente majoritria favorvel criao de um rgo penal internacional permanente, independente e de vocao universal. Na abertura da Conferncia, o Embaixador Gilberto Saboia, Chefe da Delegao do Brasil, destacou os principais elementos em torno da posio brasileira:
Brazil is committed to the creation of an effective international criminal court. We believe that an universal, impartial and independent ICC will be a major achievement for the international community in fostering respect for international humanitarian and human rights law []. Such a judicial body will greatly contribute to attain the objective of fighting impunity and bringing to justice the perpetrators of the most heinous crimes []. Brazil was a member of the Security Council when that organ established the ad hoc tribunals for the former Yugoslavia and Rwanda. As we stated at the time, our preferred method for the creation of an international criminal tribunal was the conclusion of a convention []. We voted for the creation of those courts because of the exceptionally serious circumstances [] and as a political expression of our condemnation of the atrocities being committed in those regions285.

A postura brasileira favorvel criao do TPI foi consistente com as posies expressas anteriormente no Conselho de Segurana: no binio 1993-1994, apesar das razes que determinaram a criao dos rgos ad hoc, o Brasil no deixou de questionar a competncia do CSNU para criar um tribunal internacional (ver 1.2) e expressou preferncia pela negociao e adoo de um instrumento que viesse a oferecer fundamentos mais slidos e qui universais para a jurisdio penal internacional. O voto brasileiro a favor do TPI decorreu, ademais, de avaliao de que o Estatuto continha salvaguardas suficientes para os pases dispostos a associar-se iniciativa, tais como a excepcionalidade e a complementaridade da jurisdio do rgo, bem como a previso de mecanismos de controle de eventuais medidas abusivas. A vinculao de um Estado instituio significa consentir que a jurisdio internacional venha a ser acionada inclusive contra seus nacionais. Por isso, muitos dos pases interessados em ratificar o Estatuto no deixaram de avaliar os riscos de que seus cidados viessem a responder perante o TPI, cuja jurisdio somente seria exercida contra crimes de alta gravidade, normalmente cometidos em conflitos armados ou em contextos de violncia poltica.
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Discurso do Embaixador Gilberto Vergne Saboia, Chefe da Delegao do Brasil, 16/6/1998, disponvel no stio http:// www.un.org/icc/index.htm [7/12/2010].

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implicaes para o brasil

No caso do Brasil, embora no se pudesse descartar nenhum cenrio, seria pouco provvel que os referidos crimes viessem a ser perpetrados no territrio nacional e/ou por cidados brasileiros (agentes do Estado ou no)286. Alm disso, tendo em vista o princpio da complementaridade, os rgos da justia brasileira teriam primazia para agir, devendo estar, para tanto, legalmente autorizados e preparados para processar e julgar os crimes elencados no Estatuto de Roma. No plano internacional, luz da tradio pacfica brasileira, seriam remotas as chances de envolvimento em conflitos armados, com riscos significativamente reduzidos de que as Foras Armadas do Brasil viessem a incorrer nos atos sob a jurisdio do TPI. No entorno sul-americano, o Brasil vive desde 1870 uma era de paz ininterrupta com seus dez vizinhos um dos elementos mais importantes que compem o patrimnio diplomtico do Pas. A propsito da questo, o Brasil no deixaria de figurar como contribuinte de tropas para operaes de paz da ONU, como ocorreu com a Misso para a Estabilizao no Haiti, a partir de 2004. As tenses que houve na histria brasileira recente foram de outra ordem: assim como outros pases do Cone Sul, o Brasil atravessou nos anos 1960/1970 um perodo marcado pela violncia poltica e por violaes de direitos humanos. A transio para a democracia que representou um triunfo sobre o regime autoritrio se completou com a promulgao da Constituio de 1988. Com a redemocratizao do Brasil, o tema dos direitos humanos incorporou-se definitivamente agenda nacional. O Pas passou a reger-se, nas suas relaes internacionais, entre outros, pelo princpio da prevalncia dos direitos humanos. Em 2004, em palestra s Foras Armadas, o Ministro da Defesa, Jos Viegas Filho, teceu as seguintes consideraes sobre o tema:
[A] afirmao dos direitos humanos como item central da agenda nacional algo de que, em seu conjunto, pode orgulhar-se a sociedade brasileira. J no incio da retomada da nossa normalidade democrtica, o tema surgia com grande fora. Esse vigor assume dimenso concreta na Constituio de 1988. [...] [O] princpio da prevalncia dos direitos humanos [...] transmite uma dupla mensagem: internamente, fica demonstrada e assegurada a importncia
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Apesar dos nveis crticos que alcanou a violncia urbana associada ao narcotrfico e ao crime organizado no Brasil, as aes para garantir a ordem e a segurana pblica (com variados graus de intensidade em termos de uso da fora e, inclusive, com o emprego das Foras Armadas), bem como para reprimir as aes perpetradas por grupos criminosos, no pareciam caracterizar aquelas situaes em que poderiam ser perpetrados crimes elencados no Estatuto de Roma. Cabe atentar tambm para outra questo, que tem repercutido no sistema multilateral de promoo e proteo dos direitos humanos internacional: a despeito de constiturem violaes graves de direitos humanos, atos de tortura alegadamente perpetrados em prises brasileiras tampouco poderiam ser enquadrados em categoria de crime prevista no referido tratado internacional.

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do tema para a sociedade; externamente, declaramos nosso compromisso firme com a defesa e promoo dos direitos humanos287.

Com efeito, aps 1985, houve mudana significativa da posio brasileira em matria de direitos humanos. O Brasil superou uma postura soberanista e aderiu aos principais instrumentos internacionais sobre direitos humanos288. Para dar alguns exemplos, o Brasil ratificou, em 1989, Conveno contra a Tortura; acedeu, em 1992, aos Pactos Internacionais sobre Direitos Civis e Polticos e sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais289; reconheceu, em 1998, a jurisdio obrigatria da Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH). Ao participar desses mecanismos, o Brasil assumiu uma srie de compromissos em matria de direitos humanos. No sistema internacional de promoo e proteo dos direitos humanos, as preocupaes com a impunidade das violaes vieram manifestar-se de modo mais pronunciado a partir de meados dos anos 1980. Durante os processos de transio democrtica, sobretudo nos pases latino-americanos, houve uma srie de denncias por violaes de direitos humanos perpetradas durante os regimes militares e de demandas pela punio dos responsveis290. Na agenda de direitos humanos, as questes relacionadas ao combate impunidade, em todos os seus aspectos, ganhariam fora crescente nos foros internacionais, sobretudo em funo do destaque que alguns pases ocidentais, em particular, confeririam questo. J na dcada de 1990, as referidas questes, circunscritas inicialmente esfera de direitos humanos, tambm foram suscitadas em outros rgos da ONU, como o Conselho de Segurana291. Conforme se examinou, o clamor internacional diante de tragdias humanas (Bsnia, Ruanda), que levaram, em um primeiro momento, criao dos tribunais ad hoc, impulsionaram o debate que conduziu ao estabelecimento do TPI. No parece haver dvidas de que o movimento de direitos humanos foi a fora motriz por detrs da criao do rgo judicial permanente. O TPI foi concebido para atuar em circunstncias excepcionais (sua temtica diz respeito somente a determinadas violaes
Palestra do Ministro da Defesa, Jos Viegas Filho, sobre o tema Direitos Humanos e Foras Armadas, Rio de Janeiro, 15 de maro de 2004, disponvel no stio www.defesa.gov [4/12/2004]. LAMPREIA, 1999, p. 396. Para exame da evoluo da posio brasileira nos foros multilaterais de direitos humanos, ver ALVES, 1992, pp. 87-101. 289 Ambos os Pactos haviam sido adotados em 1966. Com relao Conveno contra a Tortura, de 1984, o Brasil a assinou no ano seguinte. 290 SALGADO, 2003, p. 12. 291 Para um estudo das questes de direitos humanos suscitadas no CSNU, inclusive questes relacionadas impunidade, ver WESCHLER, 2004, pp. 55-68. No tocante s questes humanitrias, a que o Conselho tambm passou a conferir importncia crescente, ver WEISS, 2004, pp. 37-54.
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de direitos humanos, aladas, por exemplo, categoria de crimes contra a humanidade), bem como para atender s demandas das vtimas das violaes que so geralmente vocalizadas por organizaes da sociedade civil , contribuindo para que no permanecessem impunes os crimes internacionais de alta gravidade que nada mais so que as violaes mais graves de direitos humanos e do direito humanitrio. A ideia-fora por detrs da deciso brasileira de ingressar no Tribunal Penal Internacional estaria relacionada com os compromissos assumidos pelo Brasil em matria de direitos humanos292. Segundo Paulo Srgio Pinheiro, a deciso de apoiar o TPI foi tomada na esteira de outras medidas voltadas para o reconhecimento de instncias internacionais (como, por exemplo, a CIDH) e a colaborao com mecanismos multilaterais de monitoramento em matria de direitos humanos (a exemplo do convite permanente formulado para que todos os relatores especiais da ONU visitassem o Brasil)293. Ao anunciar a assinatura do Estatuto de Roma, aps deciso do Presidente da Repblica tomada em 3 de fevereiro de 2000 numa reunio da qual participaram os Ministros da Justia, Defesa, Relaes Exteriores, Casa Civil, Secretaria-Geral da Presidncia, Advogado-Geral da Unio, Secretrio Nacional dos Direitos Humanos e Lderes no Congresso, o Ministrio das Relaes Exteriores ressaltou que
[a] deciso de assinar o Estatuto de Roma fruto de um amplo dilogo que envolveu [...] as autoridades brasileiras e vrios segmentos da sociedade. A assinatura marcar um novo patamar no compromisso do Brasil, consagrado em nossa Constituio, com a proteo dos direitos humanos, tanto internamente como no plano internacional294.

Durante os trmites que levaram incorporao do Brasil ao Tribunal Penal Internacional, o Presidente Fernando Henrique Cardoso realou em diversas ocasies os mritos da iniciativa, caracterizando-a como avano histrico para a causa dos direitos humanos295. Ao enviar o Estatuto ao Congresso, o Presidente da Repblica prestou homenagem memria de Rubens Paiva, Vladimir Herzog e outras vtimas da represso
Trata-se de algo difcil de avaliar com preciso, mas possvel que as ONGs de direitos humanos tenham exercido influncia sobre a deciso do Governo brasileiro de aderir ao TPI. Entrevista do Professor Paulo Srgio Pinheiro ao autor, 24/1/2011. 294 Nota imprensa do MRE n. 29, 3/2/2000 disponvel no stio www.itamaraty.gov.br [6/1/2000]. Alm disso, matria do jornal Folha de S. Paulo, de 4/2/2000, disponvel no stio www.folha.com [30/4/2012], intitulada Brasil far parte de tribunal de Haia, refere-se ao fato de o Secretrio Nacional dos Direitos Humanos, Jos Gregori, ter anunciado a deciso tomada pelo Presidente da Repblica, nos seguintes termos: Este um passo muito importante para o Brasil, que [...] tem colocado em prtica uma poltica pblica de direitos humanos. 295 BRASIL/PR, 2002, v. 14, p. 523.
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poltica, defendendo a legitimidade de um mecanismo internacional penal como o TPI, que poderia, ademais, cumprir papel no sentido de inibir a reedio de violaes de direitos humanos296. O Estatuto de Roma, como se sabe, no teria carter retroativo297. No Congresso Nacional, ao emitir parecer pela ratificao do Estatuto de Roma, o Deputado Nilmrio Miranda (PT-MG) assinalou que o instrumento representava um passo histrico na direo de relaes humanas mais justas nos planos interno e internacional, no entendimento de que era insuficiente a lgica do poder estatal para fazer frente aos crimes mais graves que ofendem a conscincia da humanidade nos planos interno e internacional298. Por ocasio da ratificao brasileira, dez dias antes de o Estatuto de Roma entrar em vigor299, o MRE referiu-se ao TPI como instrumento inestimvel com vistas cooperao entre os Estados para a proteo dos direitos humanos fundamentais e indicou que se tratava de novo patamar de compromisso do Brasil com a promoo de valores fundamentais da comunidade internacional. Cabe notar, luz dos elementos acima delineados, que a questo de direitos humanos permeou significativamente o discurso brasileiro de adeso ao TPI. A esse respeito, j se examinaram algumas distines e pontos de contato entre o Direito Internacional Penal e o Direito Internacional dos Direitos Humanos (ver 2.3). Apesar da estreita associao entre ambos os ramos, de se ter presente que, em tribunais de direitos humanos, os Estados compem o polo passivo de aes movidas muitas vezes por indivduos (vtimas de violaes); j no TPI, as aes penais so propostas pela promotoria contra indivduos (acusados por crimes). Ainda que se tenha conferido nfase ao papel que o TPI poderia desempenhar para proteger os direitos humanos, a instituio criada pelo Estatuto de Roma no se confundiria, assim, com a ideia de tribunal internacional dos direitos humanos a que se refere o artigo 7 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias300.
BRASIL/PR, 2002, v. 14, p. 421. A propsito da questo, de se notar que, em novembro de 2011, ao sancionar a lei que cria a Comisso Nacional da Verdade (Lei n. 12.528/11), a Presidenta Dilma Rousseff destacou a importncia de a populao brasileira conhecer o passado recente do Pas, sem revanchismo, mas sem a cumplicidade do silncio. As atividades da Comisso da Verdade (que se somaria a outras iniciativas, como o caso da Comisso Especial sobre Mortos e Desaparecidos Polticos e da Comisso da Anistia, que estabeleceram mecanismos de reparaes) no teriam carter jurisdicional ou persecutrio. 298 Cmara dos Deputados, Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional, Parecer do Relator, Deputado Nilmrio Miranda, pela aprovao, 7 de maro de 2002. 299 Em sua Exposio de Motivos ao Congresso Nacional, os Ministros das Relaes Exteriores e da Justia haviam manifestado interesse de que o Brasil estivesse entre os membros fundadores do TPI (Exposio de Motivos n. 203 MRE/MJ/2001, p. 4). O Brasil foi o 69 Estado a ratificar o Estatuto, que ocorreu em 20 de junho de 2002. 300 No pareceria haver obstculo, no entanto, possibilidade de um tribunal de direitos humanos vir a abrigar uma seo penal, hiptese que chegou a ser cogitada no mbito da Unio Africana.
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Outro fator que pode ter influenciado a adeso ao TPI foi a tradio brasileira voltada para o desenvolvimento do Direito Internacional, o fortalecimento do multilateralismo e a consolidao de instituies internacionais. Tradio que remonta defesa, por Rui Barbosa, do princpio universal da igualdade jurdica entre os Estados, participao brasileira, nos primeiros anos, no Conselho da Liga das Naes e condio do Brasil como membro fundador das Naes Unidas301. A associao ao TPI pode ter sido motivada por inteno de contribuir no somente para preencher uma lacuna institucional no mbito das organizaes internacionais, como tambm para codificar determinadas normas internacionais e buscar imprimir maior efetividade s referidas normas. Reforaria esse entendimento o fato de o Itamaraty ter avaliado que a participao brasileira no mecanismo se conformava plenamente com a tradio do Brasil de incentivo ao desenvolvimento do Direito Internacional visto como limitao ao unilateralismo e ao arbtrio302. As referncias ao unilateralismo e ao arbtrio parecem transcender a temtica do TPI, e apontar para o quadro maior das relaes internacionais e o ambiente assimtrico de poder prevalecente no mundo. Em todo caso, associada temtica do TPI foi a tendncia surgida no final dos anos 1990 de assegurar que os crimes mais graves de transcendncia internacional fossem efetivamente punidos com a aplicao, por alguns pases europeus, do princpio da jurisdio universal. A questo ganhou visibilidade poca com o caso Pinochet303. Embora o TPI no tenha sido idealizado para responder s violaes passadas (e tampouco estaria autorizado a faz-lo), o referido caso seria suscitado para reforar o argumento sobre a necessidade de estabelecer um rgo judicial internacional, que poderia, em princpio, contra-arrestar a tendncia de aplicao extraterritorial da lei por juzes estrangeiros304. O Mercosul, a propsito, emitiu declarao dois meses aps a deteno do ex-ditador chileno, rechaando a aplicao unilateral e extraterritorial de leis nacionais, mas apoiando o desenvolvimento progressivo da normativa internacional sobre a responsabilidade penal do indivduo, pela prtica de certos crimes de transcendncia internacional305. Em 2002, Marcel Biato observou que
GARCIA, 2000, pp. 89, 97 e 121. Nota imprensa do MRE n. 35, 7/2/2000 disponvel no stio http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-aimprensa/2000/02/07/Assinatura-do-Estatuto-do-Tribunal-Penal [6/1/2011]. 303 A deteno do ex-ditador chileno em Londres, de outubro de 1998 a maro de 2000, em funo de deciso tomada por juiz espanhol, coincidiu com o perodo em que os pases faziam consultas internas com vistas assinatura e ratificao do Estatuto do TPI. 304 Naquele contexto, o Presidente Fernando Henrique Cardoso, em discurso, defendeu que certos tipos de crime viessem a ser julgados por mecanismos internacionais (BRASIL, 2002, v. 14, p. 421). 305 SALGADO, 2003, p. 131.
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a adeso de pases como o Brasil ao Tribunal responde a um impulso sobretudo pragmtico: se bem que o Estatuto de Roma possa apresentar eventuais deficincias e limitaes, qual ser a alternativa? O que vemos atualmente, deslanchado pelo episdio da deteno do general Pinochet, o risco do recurso indiscriminado ao princpio da jurisdio universal, segundo o qual a natureza especialmente grave dos crimes perpetrados autorizaria qualquer corte nacional a chamar a si a jurisdio do caso306.

A posio brasileira de ingressar no mecanismo coincidiu com as posies adotadas pelos vizinhos sul-americanos: desde 2009, todos os pases do Mercosul e da Amrica do Sul tornaram-se partes do Estatuto de Roma307. Para as demais naes do Cone Sul, que tiveram experincias similares do Brasil, os processos de consolidao democrtica, aliados ao reforo da agenda de direitos humanos, parecem ter oferecido condies de adeso ao TPI308. A participao em peso da regio no mecanismo estender-se-ia, alis, maioria dos pases da Amrica Latina309. possvel que a deciso brasileira tambm tenha sido motivada pela prpria conjuntura internacional. Na virada do sculo, havia expectativa sobre o papel a ser desempenhado pelo TPI no sentido de imprimir racionalidade e ordenar, conforme os preceitos do multilateralismo, os novos impulsos da vida internacional310. Essa expectativa transcenderia a seara judicial, luz da contribuio que as regras e os princpios contidos no Estatuto de Roma poderiam aportar para a preservao e ampliao do arcabouo jurdico internacional. Se, por um lado, o perodo havia sido marcado por fortes impulsos unilaterais caracterizados por Ronaldo Sardenberg como tentativa de modificar em profundidade as precrias regras da gesto internacional e consagrar o primado do poder como mtodo de reorganizao da ordem internacional311 , por outro lado, entendia-se que o Direito Internacional e as instituies multilaterais poderiam servir de contrapeso s tendncias preocupantes que se verificaram no incio do sculo XXI. A aposta que se fez foi no sentido de que o TPI pudesse contribuir para o fortalecimento de
BIATO, 2002, p. 143. Quase todos os pases sul-americanos ratificaram o Estatuto de Roma de forma expedita. A exceo foi do Chile, que apesar de ter sido o primeiro pas do Cone Sul a assinar o instrumento em 11 de setembro de 1998, dia do 25 aniversrio do golpe de Estado contra Salvador Allende , s veio a ratific-lo em 2009. Por coincidncia, no ms seguinte assinatura chilena, conforme se observou, Pinochet seria detido em Londres. 308 O Professor Paulo Srgio Pinheiro sugeriu, ademais, que a liderana maior que a Argentina havia assumido no tema teria contribudo para motivar o Brasil (entrevista ao autor, 18/1/2011). 309 A Declarao de So Jos, emitida pela XVI Cpula do Grupo do Rio, realizada em abril de 2002, destaca a entrada em vigor do Estatuto de Roma e ressalta a importncia histrica da iniciativa. 310 BIATO, 2002, p. 143. No plano judicial, a Blgica, pas que vinha aplicando a jurisdio universal, emendou sua legislao em 2003 para reduzir o alcance do referido conceito aps sentena da CIJ em ao proposta pela Repblica Democrtica do Congo contra aquele pas europeu referente a mandado de priso expedido por juiz belga contra chanceler congols. 311 SARDENBERG, 2004.
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uma ordem internacional fundada no direito, ainda que a realidade poltica e as prprias caractersticas do Direito Internacional no permitissem que os padres acordados tivessem alcance universal e fossem aplicveis a todos os pases. 4.2 Internalizao e cooperao As consultas internas que precederam a deciso do Governo brasileiro de assinar o Estatuto do Tribunal Penal Internacional e de submet-lo posteriormente ao Congresso Nacional tiveram como ponto de partida o prprio posicionamento brasileiro em Roma312. A matria, no entanto, era juridicamente complexa e apontava para a necessidade de uma anlise abrangente e detida do Estatuto313. Buscar-se-ia apurar a compatibilidade das regras do Estatuto com os ditames constitucionais do Brasil. No curso das consultas, ainda se identificavam obstculos tcnicos que poderiam, em tese, dificultar a participao brasileira no mecanismo. Entre as questes jurdicas suscitadas, duas regras previstas no Estatuto foram objeto de ateno especial: (i) a pena de priso perptua (artigo 77); e (ii) a entrega de pessoas ao TPI (artigo 58). No caso da pena de priso perptua a ser aplicada pelo TPI em casos de extrema gravidade , o prprio Estatuto de Roma determina que as suas regras em nada prejudicaro a cominao, pelos Estados, das penas previstas em suas legislaes, ou a no aplicao daquelas proibidas em suas leis. Ou seja, o regime penal previsto no Estatuto se aplica apenas ao TPI e no afeta os sistemas judiciais nacionais314. A pena de priso perptua, proibida pela Constituio, no pode ser instituda dentro do Brasil, mas no obsta, de forma alguma, que [...] possa ser instituda fora do nosso pas, em tribunal [...] de que o Brasil parte315. Com relao entrega de pessoas ao TPI, os redatores do Estatuto de Roma chegaram a entendimento sobre a definio dos termos entrega
Entre as referidas consultas, destaca-se a realizao de Seminrio Internacional sobre o Tribunal Penal Internacional e a Constituio Brasileira, promovido pelo Itamaraty e pelo Conselho da Justia Federal (Braslia, 29/9 a 1/10/1999), cujos resultados contriburam para subsidiar a deciso de assinar o instrumento. Deve-se ter presente, a propsito, que, em explicao de voto ao final da Conferncia de Roma, o Embaixador Gilberto Saboia havia expressado preocupao com possveis incompatibilidades entre o Estatuto de Roma e a Constituio do Brasil (doc. ONU A/CONF.183/13, v. II, p. 123). Era importante, para o Brasil, que os dispositivos do Estatuto no entrassem em conflito com preceitos constitucionais brasileiros. 313 PEIXOTO, 1998, p. 188. 314 A previso da pena de priso perptua e a ressalva quanto s previses e proibies contidas nas legislaes nacionais (artigo 80) foram necessrias a fim de que se pudessem alcanar os entendimentos durante a Conferncia de Roma, luz da no incluso no Estatuto da pena de morte. 315 MAZZUOLI, Valrio de Oliveira. O Tribunal Penal Internacional e sua integrao ao Direito Brasileiro, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, disponvel no stio www.juridicas.unam.mx [23/11/2010].
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e extradio. O esclarecimento terminolgico providencialmente previsto no Estatuto reala as diferenas entre a entrega de pessoas por um Estado ao Tribunal e a extradio realizada entre Estados. No Brasil, a extradio dos nacionais que a Constituio veda, e essa proibio no repercute sobre a mecnica aplicvel ao TPI. Sobre esse ponto, Francisco Rezek se refere distino bvia entre a entrega de um nacional a uma jurisdio internacional, da qual o Brasil faz parte, e a [extradio] de um nacional [...] a um tribunal estrangeiro [...], e no, portanto, a uma jurisdio de cuja construo participamos, e que o produto da nossa vontade, conjugada com a de outras naes316. Embora ambos os dispositivos pudessem, primeira vista, causar conflito com garantias fundamentais previstas na Constituio, as dvidas foram dirimidas sem maiores dificuldades e no constituram bice para a assinatura do instrumento. luz das motivaes j examinadas, e com a manifestao favorvel do Ministrio das Relaes Exteriores317, o Governo brasileiro tomou a deciso de assinar o Estatuto de Roma, em fevereiro de 2000, e de submet-lo, em outubro de 2001, apreciao do Congresso Nacional318. No processo de consulta ao Legislativo, questes jurdicas semelhantes foram novamente suscitadas, mas os trmites para a ratificao foram percorridos com fluidez significativa (o Estatuto de Roma foi aprovado pelas duas casas em oito meses). Tendo o Congresso Nacional aprovado o Estatuto de Roma sem demora, em junho de 2002, o instrumento de ratificao foi depositado pelo Governo brasileiro junto ao Secretrio-Geral das Naes Unidas319. O documento constitutivo do TPI foi promulgado e formalmente incorporado ao ordenamento jurdico do Estado brasileiro por meio do Decreto n. 4.388, de 25 de setembro de 2002. Este ltimo preceitua que o Estatuto de Roma ser executado e cumprido to inteiramente como nele se contm. Na condio de parte do Estatuto de Roma, o Brasil aceitou automaticamente a jurisdio do TPI que se tornou competente para processar e julgar crimes elencados no tratado que eventualmente tenham sido cometidos por brasileiros e/ou no territrio nacional desde 1 de setembro de 2002 , bem como se comprometeu a cooperar plenamente
REZEK, Jos Francisco. Princpio da Complementaridade e Soberania in Revista do Conselho de Justia Federal, n. 11. Braslia: CJF, 1999, disponvel no stio http://www.cjf.jus.br/revista/numero11/painelVI-1.htm [28/3/2008]. Em informao enviada ao Presidente da Repblica sobre o TPI, transmitindo parecer da Consultoria Jurdica do Itamaraty e relatrio do seminrio sobre questes relativas compatibilidade do Estatuto de Roma com o ordenamento jurdico brasileiro, o Ministrio das Relaes Exteriores manifestou-se favoravelmente assinatura do Estatuto pelo Brasil. 318 Mensagem n. 1.084, de 10 de outubro de 2001. 319 O Congresso Nacional aprovou o Estatuto de Roma por meio do Decreto Legislativo n. 112, de 6 de junho de 2002. O depsito do instrumento de ratificao ocorreu em 20 de junho de 2002.
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com o Tribunal. O Brasil tambm se somou ao conjunto de pases responsveis pelas contribuies financeiras regulares ao TPI320. A fim de que o Brasil pudesse submeter-se jurisdio do TPI e permanecer em condies de cooperar plenamente com o mecanismo, o passo seguinte seria tomar as medidas legislativas internas para facilitar o cumprimento das obrigaes advindas do Estatuto de Roma. Antes mesmo da ratificao, j haviam sido propostas medidas internas com vistas a proceder s adaptaes necessrias na legislao brasileira. Cabe destacar, a esse respeito, o projeto de emenda constitucional do Deputado Nilmrio Miranda sobre a aceitao do Brasil da jurisdio do TPI. Em 8 de dezembro de 2004, a temtica da jurisdio penal internacional seria alada ao mais alto nvel normativo. A referida proposta de emenda havia sido inserida no conjunto das medidas adotadas no mbito da reforma do Judicirio321 e, com a aprovao da Emenda n 45, acrescentou-se o pargrafo 4 ao artigo 5 da Constituio, com a seguinte redao:
O Brasil se submete jurisdio de Tribunal Penal Internacional a cuja criao tenha manifestado adeso.

Note-se que, a despeito do compromisso brasileiro assumido no mais alto nvel normativo, o legislador teve cautela de no se referir diretamente ao TPI, mas sim a Tribunal Penal Internacional ao qual o Brasil tenha se associado. No houve, assim, inteno de aludir a organizao internacional especfica (nem as Naes Unidas so objeto de referncia no texto constitucional brasileiro). A frmula adotada, ademais, preservaria a utilizao de ferramentas previstas no direito dos tratados322. A promulgao da referida emenda no impediria eventuais questionamentos acerca da constitucionalidade de dispositivos do Estatuto de Roma. O Ministro Celso de Mello, do Supremo Tribunal Federal (STF), chegou a pronunciar-se a respeito. Na sua viso, registram[-se] algumas dvidas em torno da suficincia, ou no, da clusula inscrita no pargrafo 4 do artigo 5 da Constituio, para efeito de se considerarem integralmente recebidas, por nosso sistema constitucional, todas as disposies constantes do Estatuto de Roma323.
Ainda que o TPI seja financiado pelos Estados partes, com base na escala de contribuies das Naes Unidas, h previso de que parte das despesas do Tribunal seja custeada pela ONU, sujeito aprovao da Assembleia Geral, sobretudo no tocante quelas decorrentes de remessas do Conselho de Segurana. 321 Entrevista do Professor Tarciso Dal Maso Jardim, Consultor Legislativo do Senado Federal, ao autor, 26/11/2010. 322 Cabe notar que o Estatuto de Roma, em seu artigo 127, prev a possibilidade de retirada. 323 Despacho de 17/7/2009 Petio 4265-1, pp. 13-14, disponvel no stio http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/ noticiaNoticiaStfArquivo/anexo/Pet4625.pdf [15/1/2011].
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De fato, a aprovao da emenda constitucional no bastaria por si s: seria preciso proceder s adaptaes em nvel infraconstitucional no ordenamento jurdico brasileiro. Para tanto, um Grupo de Trabalho (GT) foi institudo pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos em 2004, em continuidade a um exerccio realizado alguns anos antes. O GT preparou um anteprojeto de lei, com dispositivos sobretudo de carter penal e processual, que foi examinado pelas instncias competentes do Poder Executivo324. Em 2008, o texto foi submetido ao Congresso Nacional por Mensagem do Presidente da Repblica325, com o objetivo de (i) incorporar legislao brasileira todas as categorias de crimes elencadas no Estatuto de Roma; e (ii) estabelecer procedimentos e canais para processar pedidos de cooperao com o Tribunal. No tocante ao primeiro objetivo, de se notar que o ordenamento jurdico brasileiro ainda no prev todos os tipos penais contidos no Estatuto de Roma. At aqui, dos crimes elencados no tratado, somente o genocdio est tipificado na lei nacional326. Alguns atos que caracterizam os crimes de guerra, embora no definidos com essa categorizao, esto previstos no Cdigo Penal Militar (CPM)327. Mas as figuras dos crimes de guerra e dos crimes contra a humanidade ainda no foram incorporadas legislao penal brasileira. Por isso, um dos propsitos do projeto congregar os trs tipos penais em um diploma nico, revogando-se, assim, tanto a lei que define e pune o genocdio, quanto os dispositivos pertinentes do CPM. A rationale da proposta em exame assegurar o exerccio da jurisdio primria pelo Estado brasileiro, luz da atuao complementar do TPI s jurisdies nacionais. A expectativa, constante da Exposio de Motivos que acompanha o texto, que em nenhuma hiptese uma pessoa ou um crime internacional sujeito jurisdio penal brasileira venha a ensejar a atuao da jurisdio do TPI. A fim de evitar tal possibilidade, as lacunas existentes na legislao nacional precisam ser preenchidas de modo a no atrair a jurisdio do TPI para questes da alada do Judicirio brasileiro328. A propsito dessa questo, Marcel Biato observa que

Maiores informaes sobre o mandato do GT e antecedentes constam das Justificativas do GT institudo pela Portaria n. 58, de 10/5/2004, da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH), pp. 1-5. Mensagem n 700, de 17 de setembro de 2008. 326 Lei n 2.889, de 1 de outubro de 1956, que define o referido crime e estabelece as respectivas penas. 327 Decreto-Lei n 1.001, de 21 de outubro de 1969. 328 Conforme o documento mencionado do GT da SEDH, p. 16.
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[a] ameaa do acionamento do Tribunal, consoante o princpio da complementaridade, constituir, numa perspectiva pedaggica, estmulo para que os pases aperfeioem seus regimes jurdicos ao incorporar a legislao domstica necessria represso de crimes hediondos329.

O referido projeto de lei, em trmite no Congresso Nacional desde 2008330, tem como propsito permitir que o Poder Judicirio do Brasil fique plenamente habilitado a processar e julgar os crimes elencados no Estatuto de Roma cometidos por cidado brasileiro e/ou no territrio nacional. Ainda que a promulgao de um decreto seja suficiente para transformar um tratado internacional em norma de direito interno, a natureza especfica do Direito Penal que impe a necessidade de regulamentar, por meio de lei, o Estatuto de Roma: os crimes precisam ser tipificados de acordo com o formato previsto do direito brasileiro, definindo-se, ademais, os limites mnimo e mximo das penas331. Para dar um exemplo, a ratificao, pelo Brasil, da Conveno contra a Tortura no ensejaria por si s uma condenao judicial no Pas por aquela prtica especfica; seria preciso promulgar uma lei tipificando o crime de tortura, o que veio a ocorrer oito anos depois da ratificao do referido tratado; desde ento, o Poder Judicirio ficou habilitado a processar e julgar crimes de tortura. No tocante aos crimes contra a humanidade ou crimes de guerra, o mesmo procedimento teria de ser seguido a fim de permitir processos no Brasil por esses crimes. O segundo objetivo diz respeito necessidade de assegurar que no direito interno existam procedimentos aplicveis a todas as formas de colaborao com o Tribunal. Conforme se verificou, o TPI no detm domnio sobre todo o ciclo persecutrio. Sua jurisdio somente poder ser exercida se contar com a cooperao dos Estados envolvidos na coero, ou seja, os Estados em cujo territrio o crime foi praticado ou em que a prova, os acusados, os suspeitos ou as vtimas se encontram. Segundo o referido GT, no dispe o TPI de poderes para diligenciar, sem intermediao do Estado parte, no territrio deste. Torna-se, assim, fundamental, para o Brasil, regular a maneira pela qual as autoridades nacionais auxiliaro o TPI na investigao e na instruo do processo, na entrega e transferncia de pessoas, na proteo de vtimas e testemunhas e na execuo das penas impostas pelo Tribunal332. Ao estabelecer os procedimentos a serem seguidos pelas autoridades brasileiras, procura-se assegurar que os canais competentes realizem os
BIATO, 2002, p. 139. Projeto de lei n. 4.038/2008. AMBOS, 2007, p. 120. 332 Conforme o documento mencionado do GT da SEDH, p. 92.
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atos de cooperao previstos no Estatuto ou se responsabilizem por eles, buscando-se minimizar os riscos de que a cooperao no possa ser prestada devido ausncia de regulamentao. O Brasil poder ser instado a dar cumprimento a ordens de priso e entrega daqueles que tenham sido indiciados pelo Tribunal e que porventura se encontrem no territrio nacional. Outros pedidos de cooperao podero dizer respeito, entre outros, produo de provas; proteo de testemunhas e vtimas; ao bloqueio de bens; e execuo das sentenas. Conforme apontou o GT, a falta de procedimentos legais para o atendimento s requisies do TPI poder submeter o Brasil ao constrangimento de estar, ao mesmo tempo, juridicamente obrigado a cooperar e juridicamente impossibilitado de cooperar333. Em contrapartida, o cumprimento das obrigaes advindas do Estatuto de Roma poderia ser facilitado por meio de legislao que permitisse s autoridades brasileiras responder ao TPI de forma rpida e satisfatria334. O projeto de lei em exame estabelece que a requisio de cooperao ser recebida por via diplomtica e encaminhada ao Ministrio da Justia, designado como Autoridade Nacional de Cooperao com o TPI. A Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, por sua vez, se ocuparia da proteo de vtimas e testemunhas. No caso de requisio de cooperao da promotoria do TPI, nos termos do artigo 54 do Estatuto, esta ser encaminhada diretamente Procuradoria-Geral da Repblica. O Governo brasileiro indicou ao TPI que, at a aprovao da lei, todos os pedidos de cooperao, inclusive os provenientes da promotoria, devem tramitar por via diplomtica. Desde que se tornou parte do Estatuto de Roma, o Brasil recebeu pedidos de cooperao do TPI. As demandas foram recebidas pelo Ministrio das Relaes Exteriores e encaminhadas ao Ministrio da Justia. Algumas solicitaes, sobretudo de informaes, diziam respeito a caso em andamento no Tribunal referente situao na Repblica Centro-Africana e foram atendidas pelo Governo brasileiro, a despeito da inexistncia de regulamentao335. Cabe mencionar, ademais, o pedido de cooperao dirigido pelo TPI a todos os Estados partes do Estatuto de Roma, inclusive o Brasil,
Idem, p. 16. O projeto de lei prev o encaminhamento dos pedidos de priso proveniente do TPI ao Supremo Tribunal Federal, a fim de que este se pronuncie. Mas essa regulamentao poderia ser objeto de questionamentos luz do fato de a competncia do STF constituir matria constitucional. De acordo com esse entendimento, uma lei infraconstitucional no poderia atribuir funes ao STF que no estejam previstas na Constituio. Uma alternativa seria encaminhar os pedidos Justia Federal, com a desvantagem de que as decises poderiam ser revistas pelos tribunais superiores. A outra seria conferir carter autoexecutvel aos mandados do TPI, ou seja, um trmite puramente administrativo s requisies da instncia internacional. Ainda assim, a pessoa presa tem o direito de solicitar habeas corpus; e, nesse caso, seria preciso determinar a autoridade competente para examinar o pedido. 335 Entrevista do diplomata Francisco Novello ao autor, 26/11/2010.
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encaminhando ordem de deteno e entrega do Presidente al-Bashir, do Sudo. Ao receber o documento do Itamaraty, o Ministrio da Justia o encaminhou ao STF. Em seu despacho, o Ministro Celso de Mello, entre outras questes suscitadas, aludiu prerrogativa do TPI, uma vez acionada a sua jurisdio, de processar qualquer pessoa, independentemente de sua qualidade oficial. Alm disso, o magistrado manifestou entendimento sobre a impossibilidade de invocao, por Chefe de Estado, de sua imunidade de jurisdio em face do TPI, e aduziu que
[o] fato de a pessoa [...] ostentar, presentemente, a condio institucional de Chefe de um Estado soberano no constituiria, na perspectiva do Estatuto de Roma, obstculo execuo, pelo Governo do Brasil, da deteno e ulterior entrega de referido Chefe de Estado ao Tribunal Penal Internacional, desde que essa pessoa esteja ou venha a ingressar em territrio brasileiro336.

Outra observao digna de nota se refere ao disposto regra constante do artigo 89(1) do Estatuto de Roma, de que o pedido de deteno e entrega seja dirigido ao Estado em cujo territrio essa pessoa possa se encontrar. Concretamente, al-Bashir no se encontrava em territrio brasileiro e tampouco se aventava a possibilidade de que viesse a nele ingressar. Em se tratando de Chefe de Estado, no se pode excluir, contudo, a possibilidade de uma visita ou escala tcnica. Cabe observar que o episdio teria levado uma srie de Estados partes independentemente das questes e sensibilidades polticas envolvidas a reiterar o compromisso assumido com os propsitos do TPI, agora diante de uma situao concreta. Entre esses propsitos, a ideia de que qualquer pessoa, inclusive um Chefe de Estado em pleno exerccio de seu mandato, possa ter a sua priso decretada pelo TPI. No se pode descartar a possibilidade de que o Brasil venha a receber novos pedidos de cooperao. Caso no se possa responder prontamente, o Governo brasileiro poderia deixar o TPI a par de eventuais obstculos. s vezes, previsivelmente, poder haver dificuldades em dar cumprimento a pedidos da instituio (como, por exemplo, a execuo de um mandado de priso de um acusado foragido). Em todo caso, seria recomendvel manter o Tribunal informado das providncias tomadas pelo Pas para cumprir com suas determinaes. Em suma, uma das principais questes que se colocam para os Estados participantes diz respeito obrigao de cooperar com o mecanismo. Como membro do Tribunal, seria desejvel que o Pas
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Conforme o mencionado despacho do Ministro Celso de Mello, pp. 12-13.

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estivesse plenamente preparado para atender s suas solicitaes, para o que conviria aprovar lei que venha a disciplinar essa cooperao. 4.3 Posies brasileiras Ao longo deste trabalho, verificaram-se algumas das posies defendidas pelo Brasil com relao ao Tribunal Penal Internacional, que remontam s negociaes que conduziram Conferncia de Roma, para cujo xito o Brasil concorreu (ver captulo 2). Esta seo busca proceder a apanhado das posies adotadas pela diplomacia brasileira com relao temtica e s atividades do TPI ao longo dos anos 2000, a fim de que se possa examinar alguns dos seus principais aspectos. No perodo 1998-2002, o Pas participou ativamente das negociaes, que tiveram lugar em Nova York, com vistas construo institucional do TPI. Com a entrada em vigor do Estatuto de Roma, em julho de 2002, o Brasil, que acabava de se tornar Estado parte, somou foras com outros pases para defender a integridade do TPI, que havia sido colocada em xeque no Conselho de Segurana. Naqueles meses ps-11 de setembro e j em plenos preparativos para a ocupao do Iraque, prevalecia uma atitude hostil de Washington com relao ao TPI. No seria exagero dizer que o Tribunal, a certa altura, se transformara em espcie de bastio do multilateralismo e do Direito Internacional diante dos impulsos unilaterais ento predominantes. A condio de Estado parte do Estatuto de Roma possibilitou ao Brasil no somente adotar postura firme em defesa do TPI, como tambm projetar uma imagem nas Naes Unidas de pas comprometido com os ideais da nova instituio. O engajamento brasileiro com o tema no teria sido possvel caso o Brasil houvesse optado por no participar do mecanismo ou mesmo adiado uma deciso a respeito da convenincia de ratificar o instrumento. Em dezembro de 2002, o Presidente eleito Luiz Incio Lula da Silva, em viagem a Washington, aludiu necessidade de respeitar os princpios do Direito Internacional e assinalou:
essencial fortalecer a ONU e outros organismos multilaterais, adaptando-os ou criando-os, como foi o caso do Tribunal Penal Internacional s novas condies mundiais.

Ao tomar posse, em janeiro de 2003, o Presidente Lula, sem citar o TPI, referiu-se criao de instrumentos internacionais eficazes na defesa
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dos direitos humanos e construo de uma ordem mundial fundada no Direito Internacional e nos princpios do multilateralismo337. Cinco anos depois, em visita aos Pases Baixos, o Presidente da Repblica faria aluso contribuio dos rgos judiciais sediados em Haia, com meno nominal ao Tribunal Penal Internacional, na construo da governana global vislumbrada pelos fundadores do Direito Internacional338. Com a entrada em vigor do TPI, o Brasil, ainda no Governo FHC, prontificou-se a participar da instncia penal internacional, apresentando candidatura, no final de 2002, para compor os quadros judiciais da instituio. Em fevereiro de 2003, foram eleitos os primeiros 18 juzes do Tribunal, entre os quais a brasileira Sylvia Steiner. Com o xito da postulao, que contou com especial empenho do Itamaraty, foi indicado, em nota imprensa, que a eleio da juza brasileira refletia no apenas o reconhecimento de seus mritos pessoais e de suas qualificaes profissionais, seno tambm o compromisso do Brasil com a defesa e a promoo dos direitos humanos339. A designao de uma juza brasileira para o TPI sinalizaria o compromisso do Pas com a independncia da instituio, cujos magistrados decidem com base no direito, nos autos, nas provas e nas suas prprias convices. Em maro de 2003, por instruo do Presidente Lula, o Ministro Celso Amorim chefiou a delegao brasileira sesso inaugural do TPI e, logo aps, fez a seguinte avaliao:
A entrada em operao do Tribunal Penal Internacional constitui um passo encorajador [...]. Ao comparecer a sua inaugurao, em princpios de maro, pude no somente cumprimentar a brasileira Sylvia Steiner, eleita Juza do Tribunal, como expressar o apoio do Governo brasileiro ao aparelhamento do direito internacional para reduzir a margem de impunidade para perpetradores de crimes contra a humanidade. um instrumento importante, cuja aplicao no deve comportar restries ou tratamentos excepcionais340.

A referncia aos tratamentos excepcionais deve-se s propostas que os Estados Unidos haviam formulado em 2002 a praticamente todos os pases, inclusive o Brasil, de acordos bilaterais de no entrega, alegadamente ao amparo do artigo 98(2) do Estatuto de Roma (ver 3.2).
Pronunciamento na Sesso Solene de Posse do Presidente da Repblica no Congresso Nacional, 1 de janeiro de 2003, disponvel no stio http://www.info.planalto.gov.br/exec/inf_discursosdata.cfm [20/11/2010]. Discurso do Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante banquete oferecido pela Rainha Beatrix, dos Pases Baixos, Haia-Holanda, 10 de abril de 2008, disponvel no stio http://www.info.planalto.gov.br/download/Discursos/pr6122@.doc [6/12/2010]. Seria a nica referncia ao TPI nos discursos proferidos pelo Presidente Lula, no perodo 2003-2010. 339 Nota imprensa n. 44, 4 de fevereiro de 2003, intitulada Resultado das Eleies do Tribunal Penal Internacional, disponvel no stio www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa [19/11/2010]. 340 Aula Magna do Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Embaixador Celso Amorim, no Instituto Rio Branco, em 10 de abril de 2003, disponvel no stio www.itamaraty.gov.br [15/12/2010].
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O Governo brasileiro estimou, desde logo, que havia um problema de compatibilidade da proposta dos EUA com o esprito do Estatuto de Roma e os objetivos do Tribunal, indicando que uma deciso a respeito do tema demandaria avaliao em maior profundidade, luz dos desdobramentos polticos e jurdicos envolvidos. Os membros do TPI que se recusassem a assinar os acordos nos moldes propostos no mais receberiam o benefcio da cooperao militar bilateral a partir de um ano aps a entrada em vigor do Estatuto. Poucos meses antes da expirao do prazo determinado pelos EUA, insistncia de Washington em buscar uma garantia governamental brasileira como condio para o prosseguimento da cooperao militar, foi indicado aos EUA, em alto nvel, que no haveria disposio em contemplar isenes. Em julho de 2003, luz do anncio pblico da deciso dos Estados Unidos de suspender a assistncia militar a cerca de 50 pases entre os quais o Brasil que no se dispuseram a assinar acordo bilateral com os EUA, o Itamaraty, aps consultar Ministrio da Defesa, expediu nota, com as seguintes consideraes:
O objetivo do TPI impedir que permaneam impunes indivduos acusados da prtica de crimes de guerra, crimes contra a humanidade e genocdio. No entendimento brasileiro, o acordo proposto pelos EUA seria contrrio letra e ao esprito do Estatuto de Roma [...] [S]ob o prisma estritamente jurdico, por ser parte de tal Estatuto, o Brasil no poderia afastar, pela via bilateral, obrigao contrada em mbito multilateral. Por esses motivos, o Brasil no tenciona firmar o acordo bilateral proposto pelos EUA. A assistncia militar atualmente prestada pelos EUA ao Brasil no significativa. O Governo brasileiro reitera seu interesse em preservar as tradicionais relaes e a cooperao entre as Foras Armadas dos dois pases (nfase adicionada).

A defesa da integridade do Estatuto de Roma foi o fulcro da posio de princpio adotada pelo Governo brasileiro de no assinar um instrumento bilateral que enfraqueceria uma iniciativa multilateral como o TPI. A especificidade, no caso em tela, dizia respeito ao carter bilateral da questo e s repercusses concretas para o Brasil. Embora os efeitos fossem, na avaliao do Ministrio da Defesa, de pequena monta341, a suspenso produziria impacto na interao entre as Foras Armadas de ambos os pases. O tema manteve proeminncia na agenda Brasil-EUA nos anos seguintes, inclusive nas consultas bilaterais sobre temas de segurana. Enquanto Washington
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Os efeitos da suspenso da assistncia militar afetariam sobretudo um programa de cooperao para o treinamento de militares brasileiros nos EUA (de US$ 500 mil por ano).

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insistia na proposta de acordo bilateral, o Governo brasileiro manteve sua posio de no celebr-lo; ao mesmo tempo, houve esforos diplomticos, de ambas as partes, para alcanar soluo mutuamente satisfatria. Os Estados Unidos acabaram por flexibilizar a sua posio em outubro de 2006, concedendo waiver a cerca de 20 pases, inclusive o Brasil, que deixaram de ser objeto de restries em termos de cooperao militar na rea do intercmbio de ensino e treinamento. Washington teria se convencido de que a adoo de sanes contra boa parte dos pases da Amrica Latina contrariava, inclusive, os prprios interesses de longo prazo dos EUA. Para a ONG Human Rights Watch, a resistncia de pases como o Brasil teria contribudo significativamente para o questionamento da eficcia da poltica americana. A firme posio de princpio brasileira no deixou de significar expresso de apoio ao TPI e da importncia que se atribuiu iniciativa desde o incio342. As posies brasileiras de apoio ao TPI, que continuavam a ser expressas tanto nos contatos bilaterais, como nos foros multilaterais, se faziam acompanhar de exortaes pela ratificao universal do Estatuto de Roma. Em 2004, em debate no Conselho de Segurana, a respeito da temtica da justia e do Estado de Direito, o RP do Brasil, Embaixador Ronaldo Sardenberg, ao se referir ao endosso brasileiro ao estabelecimento do TPI, vinculou a credibilidade do Tribunal sua universalidade e fez chamado para que os no membros se associassem iniciativa:
Brazil has wholeheartedly supported the establishment of the International Criminal Court (ICC) as a permanent and independent tribunal to promote the rule of law and to ensure that the gravest and most heinous international crimes do not remain unpunished. Now that the ICC is starting its work and is becoming able to provide long-term and robust deterrence, the confidence we have placed in its effectiveness should be borne out. Ultimately, the full credibility of the Court is directly proportional to its universality. We therefore encourage all States that have not done so to accede to or ratify the Rome Statute at the earliest opportunity343.

Os chamados para a universalizao do instrumento, feitos tambm em foros como a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa, decorriam da percepo de que, no obstante o nmero crescente de ratificaes, j
Havia, ademais, um componente importante de opinio pblica, que se refletiu, por exemplo, em matrias de imprensa favorveis posio do Governo brasileiro. O jornal Folha de S. Paulo, por exemplo, destacou o rechao brasileiro presso dos EUA, ainda que houvesse retaliaes, com a suspenso da assistncia militar americana a pases que aderiram ao TPI e se negaram a conceder imunidade aos cidados americanos. 343 Doc. ONU S/PV.5052, 6/10/2004, p. 14.
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se comeava a configurar um quadro de no universalidade. Em 2005, nas discusses no CSNU sobre a remessa da situao em Darfur ao TPI, a falta de universalidade do instrumento, aliada busca de tratamento especial, surgiria como complicador para o encaminhamento da questo. O Brasil absteve-se da votao no por questionar a remessa da questo de Darfur ao TPI, mas por se opor clusula interposta pelos EUA para isentar seus nacionais da jurisdio do Tribunal344. O Governo brasileiro, a propsito, deixou claro que, a despeito da absteno, aceitaria o carter obrigatrio e vinculante da resoluo 1593 (2005) e cumpriria com suas obrigaes, luz da Carta da ONU e do Estatuto de Roma. Para alm das questes atinentes ao TPI discutidas no mbito do CSNU, era no foro que rene regularmente os participantes do mecanismo a Assembleia dos Estados Partes que o Brasil vinha se manifestando sobre questes temticas relacionadas ao Tribunal. Em outubro de 2004, logo aps Repblica Democrtica do Congo e Uganda terem confiado ao TPI o exame da situao em seus pases, vrios pases do Grupo do Rio (sob a coordenao brasileira) tomaram nota com interesse dessas decises. Tratou-se de uma manifestao de carter geral sobre a atitude dos referidos pases africanos. As intervenes brasileiras, contudo, evitavam tecer consideraes sobre os casos concretos dos quais o Tribunal vinha se ocupando. Continham manifestaes de apoio, compromisso e advocacia em favor do TPI, bem como eventuais chamados para que todos os Estados cooperassem com a instituio. Cabe citar, a esse respeito, o seguinte trecho da interveno da RP do Brasil junto ONU, Embaixadora Maria Luiza Viotti, em dezembro de 2007:
Nos ltimos [...] anos, o TPI consolidou-se firmemente na Haia, deu incio a investigaes em vrios pases, emitiu mandados de priso e constituiu sua primeira Cmara de Julgamento, um passo da maior importncia para seu desenvolvimento institucional [...]. O Governo brasileiro, como um dos primeiros a apoiar o TPI, aproveita esta oportunidade para reafirmar seu compromisso com os ideais do Estatuto. Continuaremos a advogar em favor do TPI em todos os fruns [...]. O princpio da complementaridade faz da interdependncia entre o Tribunal e os Estados uma necessidade. Gostaria de reiterar a importncia de que todos os Estados, sejam eles partes ou no do Estatuto de Roma, cooperem integralmente com o Tribunal345.
A posio tomada pelo Brasil em 2005 no se distanciou daquela tomada em 2002, ainda que as circunstncias fossem diferentes: em 2002, tratava-se de adiamento em funo de uma situao hipottica (eventuais crimes cometidos por peacekeepers de Estados no partes); em 2005, era uma remessa de uma situao concreta (Darfur, Sudo) em que foram cometidos os crimes elencados no Estatuto de Roma. O posicionamento, em 2005, foi ainda mais concreto, pois o Brasil estava no CSNU (com direito a voto). 345 BRASIL/MRE, 2007, p. 210.
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A questo da cooperao dos Estados vinha sendo apontada nas discusses sobre o TPI como um dos principais desafios enfrentados pela instituio. Se o no cumprimento das ordens de priso do Tribunal se verificou em algumas situaes, a falta de cooperao ficou claramente caracterizada no caso do Sudo, em virtude da recusa de Cartum a entregar os dois primeiros acusados pelos crimes cometidos em Darfur (ver 3.3.1). Conquanto no estivesse no CSNU por ocasio do indiciamento do Presidente do Sudo pelo Promotor do TPI346, o Brasil no deixou de acompanhar atentamente os desdobramentos da questo, no somente na sua condio de membro do Tribunal, como tambm luz da poltica de aproximao com a frica levada a cabo durante o Governo Lula (com a abertura de vrias Embaixadas no continente africano, inclusive em Cartum347). Em outubro de 2008, foi aprovada, no mbito da III Cpula do Frum de Dilogo ndia-Brasil-frica do Sul (IBAS), linguagem de endosso posio da Unio Africana sobre o caso al-Bashir. A esse respeito, o IBAS (i) notou que o pedido de indiciamento do Presidente do Sudo causava preocupao frica; e (ii) manifestou apoio posio do Conselho de Paz e Segurana da Unio Africana, que, entre outros aspectos, defendia a aplicao do artigo 16 do Estatuto de Roma348. Em maro de 2009, em seguida expedio do mandado de priso contra o Presidente al-Bashir e deciso sudanesa de expulsar do Sudo 13 ONGs internacionais, o Ministro Celso Amorim contatou o Secretrio-Geral da Liga rabe, Amr Moussa, a fim de explorar possibilidades com vistas a minorar o impacto negativo da expulso das organizaes humanitrias e criar ambiente propcio a um dilogo construtivo com o Conselho de Segurana349. No mesmo ms, durante visita bilateral do Chanceler Amorim aos Pases Baixos, foi indicado a interlocutores do TPI que eventual incluso de linguagem contrria ao Tribunal no documento final da Cpula Amrica do Sul-Pases rabes (que ocorreria dali a poucos dias em Doha) no contaria com o apoio do Brasil350. Dois meses depois, em audincia pblica na Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara dos Deputados, o Ministro
O pedido de indiciamento ocorreu em julho de 2008 e a deciso de expedir o mandado de priso foi em maro de 2009. O Brasil somente voltaria a ocupar cadeira de membro eleito no Conselho em janeiro de 2010. Segundo o Embaixador do Brasil em Cartum, o fato de o Pas ser membro do TPI no criou empecilho ao aprofundamento do relacionamento bilateral desde o indiciamento do Presidente al-Bashir. O caso do TPI contra o mandatrio sudans e as relaes brasileiro-sudanesas so de Estado. A seu ver, seria possvel separar as questes e as perspectivas, sem prejudicar o relacionamento bilateral com o Sudo, um pas estratgico e complexo no mundo rabe-africano (entrevista do Embaixador Antonio Pedro ao autor, 3/12/2010). 348 Declarao da 3 Cpula do IBAS, Nova Dlhi, 15/10/2008, disponvel no stio www.itamaraty.gov.br [1/12/2010]. 349 Entrevista do diplomata Leonardo Gorgulho ao autor, 15/6/2009. 350 A presena do Presidente do Sudo na referida reunio em Doha, a propsito, suscitou vrias matrias na imprensa brasileira.
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Amorim teceu as seguintes consideraes acerca da expedio, pelo TPI, de uma ordem de deteno contra o Presidente do Sudo351:
[O] Brasil sem dvida apoia o Tribunal Penal Internacional, o pas membro e segue as suas decises. Ento, h um mandado de priso [contra o] Presidente Omar Hassan Ahmad al-Bashir, e se ele vier ao Brasil ter de ser preso, porque ns respeitamos, essa a letra e isso que ns faremos. Essa uma questo. A questo mais ampla, se essa deciso foi boa ou no, um pouco complexa. O Brasil tem, sim, preocupao com direitos humanos [...]. [N]osso objetivo nessa questo de direitos humanos [ajudar a] melhorar a situao [...] no terreno. Por isso, o Brasil tem procurado, sempre que possvel, agir junto com os organismos regionais, que podem ter mais influncia no pas352.

O Chefe da diplomacia brasileira tambm se reportou conversa que manteve com o SG da Liga rabe e realou os seguintes pontos: (i) o Brasil no entraria no mrito da deciso de prender o Presidente do Sudo; e (ii) o Brasil no ficou indiferente e procurou agir junto s organizaes regionais que pudessem ter alguma influncia para evitar a deteriorao da situao humanitria em Darfur353. Em junho de 2009, em aluso solicitao da Unio Africana para que o Conselho de Segurana aplicasse o artigo 16 do Estatuto a fim de suspender o indiciamento do Presidente al-Bashir, o Brasil defendeu a preservao da integridade do Estatuto de Roma, observando, ademais, que o Promotor do TPI deveria atentar para repercusses polticas de suas iniciativas. A aplicao do artigo 16, como se sabe, at por se tratar de dispositivo previsto no Estatuto, de maneira nenhuma atentaria contra a integridade do Estatuto. Em 2010, o Brasil regressou ao CSNU para exercer o seu dcimo mandato (binio 2010-2011) e acompanhou de perto as questes complexas relativas ao Sudo que ocupariam lugar de destaque na agenda do rgo , inclusive os desdobramentos da remessa da situao em Darfur ao TPI. Se mesmo no perodo em que esteve fora do Conselho, o Pas se viu na contingncia de se pronunciar sobre um caso concreto, o fato de haver ocupado assento no rgo, alm de aumentar a visibilidade da atuao e a capacidade de influncia do Brasil, determinaria que os pontos de vista nacionais fossem traduzidos em posicionamentos. O que prevaleceu no
Esclarecimentos sobre o posicionamento do Brasil a respeito da ordem de priso emitida contra o Presidente do Sudo haviam sido solicitados pelo Deputado Fernando Gabeira (PV-RJ). Cmara dos Deputados, Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional, Audincia Pblica do Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Celso Amorim, disponvel no stio www.camara.gov.br [2/12/2010]. 353 Idem, p. 28.
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Conselho, em todo caso, foi a diviso entre os P-5 que impediu a adoo de medidas com vistas implementao da resoluo 1593. O Brasil, de qualquer forma, enfatizou a necessidade de Cartum cooperar com o TPI (expressando desagrado com o descumprimento s determinaes do Conselho), bem como estimulou a cooperao entre a promotoria do TPI e a Unio Africana, sobretudo luz das recomendaes do Painel Mbeki (ver 3.3.2). No Conselho, as posies brasileiras levaram em conta a dinmica e a correlao de foras dentro do rgo, os acontecimentos no terreno, as atitudes do Sudo com relao ao TPI e s Naes Unidas, entre outros fatores. No houve votao de proposta sobre a aplicao do artigo 16 durante o referido binio. No caso do Qunia, ainda que a UA tenha tambm discutido a questo (suspenso do indiciamento de cidados quenianos pelo TPI), no se tratava de questo que parecesse afetar a paz e a segurana internacionais. A propsito do artigo 16, cuja aplicao dever ser sempre examinada caso a caso, trata-se, evidentemente, de hiptese prevista no Estatuto de Roma, que no fere o entendimento de que a justia componente intrnseco de qualquer processo de paz, ainda que permaneam as questes de quando e como buscar a justia. O elemento temporal aponta para a possibilidade de conflito momentneo entre os imperativos da justia e outros objetivos. Para o Embaixador Saboia, o processo de alcance do equilbrio entre paz e justia pode levar a transigncias, mas, no longo prazo, no haveria paz sem justia354. A propsito do tema, a interconexo entre paz e justia foi objeto de discusso na Conferncia de Reviso do Estatuto de Roma (Campala, maio/junho de 2010). uma questo que ainda est longe de ser objeto de consenso. No que diz respeito s questes suscitadas acerca do foco exclusivamente africano que o TPI imprimiu aos seus trabalhos (ver 3.4), o Brasil no chegou a pronunciar-se publicamente a respeito somente alguns lderes africanos o fizeram. Atenta questo, a diplomacia brasileira tambm procurou incentivar a aproximao entre o Tribunal e a UA, tendo efetuado gestes em Adis Abeba a favor da abertura do Escritrio de Ligao do TPI. Em reunio da AEP, no final de 2010, o Brasil referiu-se necessidade de cooperao internacional para assegurar o funcionamento dos sistemas judicirios nacionais e garantir a aplicao do princpio da complementaridade. A partir dos elementos coligidos nesta seo, nota-se que as posies brasileiras apresentam um elemento de continuidade. Mostram o compromisso do Brasil com os ideais do Estatuto, defendendo princpios
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Entrevista do Embaixador Gilberto Saboia ao autor, 24/11/2010.

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e emprestando apoio poltico consolidao do Tribunal. As posies tampouco deixam de levar em considerao a realidade dos fatos e no perdem de vista os desafios enfrentados pelo TPI no seu processo de consolidao, sobretudo no tocante falta de aceitao universal do Estatuto355. Note-se que por ocasio da Conferncia de Reviso em Campala, cujo resultado principal foi a definio do crime de agresso, a que se far em seguida breve referncia, o Chefe da Delegao do Brasil, Embaixador Marcel Biato, teceu consideraes gerais sobre o TPI e salientou os seguintes pontos: (i) criticou o multilateralismo la carte; (ii) enfatizou a necessidade, em um mundo crescentemente interdependente, de governana global e coordenao multilateral efetiva para que desafios e ameaas globais sejam enfrentados; (iii) afirmou que o estabelecimento de regimes coercitivos no pode comportar excees ou isenes; e (iv) assinalou que uma ordem mundial pacfica exige um TPI forte e independente ao lado de outras instituies como as Naes Unidas. Cabe reproduzir, por fim, o seguinte trecho do discurso:
The Court will only be as strong as the willingness of its members to commit to and enforce its guiding principles. The international community must have the courage of its convictions. The universality of the Court lies in the widely held values that it espouses. Its reach will grow as a result of fulfilling its promise and not by submitting to false pragmatism and the so called realities of power. To do so is self-defeating and unworthy of those who over the years fought for the creation of the ICC. There is no stronger incentive for a country to join it than the writ and credibility of the Court itself.

4.3.1 A definio do crime de agresso em Campala A definio do crime de agresso era a tarefa inacabada de Roma. O delito havia sido listado no Estatuto, mas seria preciso defini-lo e estabelecer as condies para o exerccio de sua jurisdio. O Brasil era favorvel adoo de uma definio para o crime de agresso, que preservasse adequadamente a independncia do TPI. Aps mais de uma dcada de negociaes356, a Conferncia de Reviso do Estatuto de Roma, realizada em
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A esse respeito, o Brasil tambm apresentaria recomendaes a Estados no membros do TPI no mbito do mecanismo de Reviso Peridica Universal do Conselho de Direitos Humanos da ONU, no primeiro ciclo de avaliaes (2008-2011). Aps a Conferncia de Roma, criou-se um grupo de trabalho sobre o tema, tomando como ponto de partida a definio elaborada pela AGNU em 1974. Com a entrada em vigor do TPI, em 2002, criou-se novo GT para dar continuidade ao tratamento do tema. Durou mais de uma dcada o esforo para buscar aproximar as posies.

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implicaes para o brasil

Campala, em 2010, logrou aprovar por consenso no somente a definio do delito, como tambm as condies para o exerccio da jurisdio. O crime de agresso foi definido como o planejamento, a preparao, o incio ou a execuo, por pessoa em posio efetiva para exercer controle ou dirigir a ao poltica ou militar de um Estado, de um ato de agresso o qual, pelo seu carter, gravidade e escala, constitui violao manifesta da Carta das Naes Unidas. Alm disso, foi alcanado acordo acerca das condies para o exerccio da jurisdio sobre o crime de agresso. Questes vinculadas ao relacionamento entre o TPI e o CSNU haviam permeado ao longo dos anos as discusses sobre o crime de agresso. Pde-se de certa forma superar as divergncias de longa durao que colocavam em campos opostos os partidrios da exclusividade do CSNU e os defensores da independncia do Tribunal. Os membros permanentes do Conselho, por um lado, consideravam imprescindvel o aval prvio do CSNU a fim de permitir a atuao do Tribunal em um caso de agresso357. Os P-5 entendiam que somente poderia haver responsabilizao penal de indivduos em decorrncia da caracterizao da agresso no plano estatal, tarefa que recairia preferencialmente sobre o CSNU. Por outro lado, na viso da maioria dos pases, a obrigatoriedade de filtro prvio do Conselho de Segurana era incompatvel com a independncia do Tribunal. Sustentava-se, ademais, que o CSNU, no exerccio de sua responsabilidade primria pela paz e segurana, porm no exclusiva, raramente havia se pronunciado a respeito da ocorrncia de ato de agresso358. A controvrsia perdurou por vrios anos at que fosse possvel estabelecer as bases para a construo do consenso de Campala. Em linhas gerais, com o resultado da Conferncia de Reviso, os interesses fundamentais dos pases que se preocupam com a independncia do TPI, como o caso do Brasil, foram resguardados. Aprovaram-se as condies de jurisdio para o crime, que somente poderia ser ativada com nova deciso dos Estados partes, a ser tomada a partir de janeiro de 2017. Em essncia, assegurou-se a possibilidade de o TPI vir a exercer jurisdio sobre o crime mesmo na ausncia de deciso do Conselho de Segurana sobre a ocorrncia de ato de agresso. Ou seja, a jurisdio
Essa exigncia contida originalmente no projeto de estatuto elaborado pela Comisso de Direito Internacional tinha como fundamento os dispositivos da Carta da ONU sobre a responsabilidade primria do Conselho em manter a paz e a segurana (artigo 24.1) e sua prerrogativa de determinar a existncia de qualquer ato de agresso (artigo 39). 358 Alm disso, seria preciso separar claramente as tarefas de cada instituio: a deciso sobre a agresso estatal incumbiria ao CSNU, mas a responsabilizao individual por crime de agresso seria da alada do Tribunal.
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do TPI poderia ser acionada para um caso de agresso no somente pelo CSNU, como tambm por um Estado membro ou pela promotoria359. Nessas duas ltimas modalidades de acionamento da jurisdio do TPI, que passam ao largo do Conselho de Segurana, foi estabelecido um regime especfico, com as seguintes regras: (i) um membro poder fazer declarao prvia de que no aceita a jurisdio (mecanismo opt-out); e (ii) o TPI no poder exercer sua jurisdio sobre o crime cometido por nacional de no membro do Estatuto ou em seu territrio. Essas regras, como vimos, no se aplicam aos demais crimes elencados no Estatuto de Roma. A soluo encontrada, no entanto, resguarda a independncia do TPI, tanto no tocante atuao proprio motu da promotoria, quanto na autonomia da Corte com relao ao CSNU. No que concerne jurisdio temporal, o TPI somente atuar com relao aos crimes ocorridos um ano aps a 30 ratificao das emendas360. O Brasil participou ativamente do processo preparatrio da reunio e contribuiu significativamente para o desfecho bem-sucedido das negociaes, trabalhando em fina sintonia com a Argentina. Cabe notar que, previamente Conferncia, os Presidentes da UNASUL, mediante declarao, reafirmariam apoio ao TPI e comprometer-se-iam a trabalhar para o xito da Conferncia no que diz respeito ao crime de agresso. A concertao foi possvel sobretudo luz do fato de todos os pases sul-americanos serem membros do TPI.

A promotoria do TPI ter de se certificar se houve ou no pronunciamento do CSNU a respeito do ato de agresso. Se o Conselho houver determinado a ocorrncia de agresso, a promotoria poder prosseguir com as investigaes; caso contrrio, aps notificao da promotoria, o CSNU ter seis meses para se pronunciar. Ao cabo deste prazo, a promotoria poder proceder com a investigao contanto que a Cmara de Instruo do Tribunal tenha autorizado. 360 No caso do Brasil, de acordo com o Decreto n. 4.388/02, que promulgou o Estatuto de Roma, so sujeitos aprovao do Congresso Nacional quaisquer atos que possam resultar em reviso do referido tratado.
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Concluses

I A criao de um tribunal penal internacional permanente era uma ideia antiga. A sua raiz humanitria encontra-se no esboo preparado por um dos fundadores da Cruz Vermelha, em 1872, de uma instituio neutra, imparcial e independente para julgar crimes de guerra, no controlada pelos beligerantes vencedores. As resistncias que as propostas de um TPI encontraram se deviam s prprias prerrogativas inerentes soberania dos Estados. Mas nos anos 1990 foram dadas as condies para estabelecer um mecanismo cuja inexistncia ficou evidenciada em diferentes momentos da histria. No foram poucos os esforos envidados para que se colocasse em funcionamento desde os primeiros anos deste sculo um Tribunal Internacional permanente, com personalidade jurdica prpria, complementar aos sistemas nacionais e competente para processar e julgar indivduos responsveis por crimes graves de transcendncia internacional: genocdio, crimes contra a humanidade, crimes de guerra e agresso. A permanncia um dos traos proeminentes do TPI, contrastando com a natureza temporria dos tribunais ad hoc criados pelo Conselho de Segurana para a antiga Iugoslvia e para Ruanda. Cabe notar que, desde o advento da Corte, j no foram mais criados rgos judiciais subsidirios do Conselho, nos moldes do TPII e do TPIR361. O carter permanente, alm
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O Tribunal Especial para o Lbano, criado em 2006 para investigar o ataque que resultou na morte do ex-Primeiro-Ministro libans Rafiq Hariri, resultou de acordo entre a ONU e o referido pas. No se tratava de rgo subsidirio do CSNU. O

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de apontar para maior solidez jurdica, oferece ao rgo a vantagem de estar sempre pronto para atuar. A independncia pr-requisito essencial para o funcionamento do mecanismo. A promotoria, que tem prerrogativa para acionar a jurisdio do TPI por conta prpria, chave para o funcionamento do sistema, cabendo-lhe, entre outras funes, conduzir exames preliminares de casos com base em elementos provenientes de diversas fontes; e selecionar os casos que sero processados. A promotoria, contudo, no atua no vcuo, mas sim a partir da avaliao que faz sobre informaes e provas obtidas junto a fontes. O TPI precisaria ser independente, mas no teria como deixar de ser interdependente de outras instituies e atores. A complementaridade o fundamento do Estatuto de Roma e significa que os Estados tero sempre primazia para processar e julgar os crimes sob a sua jurisdio. somente nas hipteses de patente incapacidade ou de falta de disposio dos Estados que o Tribunal poder ser chamado a atuar. Dentro do universo de possveis casos, o TPI somente lidar com nmero bem limitado de processos. Em todo caso, o regime do Estatuto serve de estmulo para que os sistemas judiciais nacionais no somente estejam juridicamente equipados como tambm atuem efetivamente na eventualidade de que crimes graves de transcendncia internacional ocorram na sua rea de jurisdio. Os crimes elencados no Estatuto evidenciam a vocao substantiva da instituio e apontam para a vinculao estreita entre a jurisdio material do TPI e a temtica dos direitos humanos e do direito humanitrio. Reafirma-se, mais uma vez, a responsabilidade penal internacional dos indivduos. Os referidos delitos tendem a ser cometidos em situaes de guerra ou em contexto de violncia poltica, em que os responsveis so quase sempre funcionrios de Governos ou integrantes de grupos no estatais. O dado a ser levado em considerao a gravidade do crime. O Tribunal somente dever atuar em casos excepcionais. Ainda no plano conceitual, cabe assinalar que o direito internacional penal contm elementos de um ramo jurdico que possui carter intrinsecamente coercitivo (o Direito Penal) e de outro caracterizado por sua fragilidade coercitiva (o Direito Internacional). Em se tratando de instrumento coercitivo, a cooperao dos Estados membros um dos componentes fundamentais para garantir o funcionamento e a efetividade da instituio. Como o Tribunal no dispe de poder de polcia prprio,
referido crime, a propsito, no poderia ser julgado pelo TPI por no se enquadrar na sua jurisdio material. Outro exemplo de no enquadramento era o Tribunal Especial para Serra Leoa, criado antes da entrada em vigor do Estatuto de Roma e que se ocuparia primariamente de casos ocorridos fora da jurisdio temporal do TPI.

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concluses

as suas garras somente podem ser empregadas por intermdio das autoridades nacionais (para, por exemplo, cumprir um mandado de priso). A autoridade do TPI depender do compromisso de todos os membros em cooperar com a instituio e cumprir suas decises. II O Estatuto de Roma conta com grau considervel de aceitao entre os Estados. A maioria dos membros da ONU parte do Estatuto de Roma. Participam da instituio todos os membros da Unio de Naes Sul-Americanas, todos da Unio Europeia e a maioria da Unio Africana, entre pases de outras regies. A despeito da ampla base de apoio da qual o mecanismo desfruta, numerosos atores no deram mostras de que tencionam aderir, inclusive grandes potncias como China, ndia, EUA e Rssia, bem como a maioria dos pases rabes, e nem parecem ter planos para faz-lo em horizonte no distante. Ainda que o nmero de ratificantes siga aumentando (mdia de trs novos membros por ano desde 2005), o regime do TPI no aponta para a universalizao. Um dos traos distintivos do TPI, que o diferencia dos rgos ad hoc, a jurisdio geral e uniforme do mecanismo permanente. A Corte, com efeito, tem vocao universal e foi concebida para atuar em contexto geogrfico o mais amplo possvel. Seria desejvel, portanto, caminhar em direo universalidade do Estatuto de Roma a fim de que o Tribunal possa exercer a sua jurisdio de modo uniforme. Tendo em vista os participantes definirem a rea de cobertura da Corte, a falta de participao de vrios Estados, ainda que possa ser corrigida no futuro, conduz a que uma srie de situaes escape jurisdio do Tribunal. sabido que no direito internacional as regras somente obrigam os Estados que as aceitam362, mas a falta de universalidade do TPI, talvez por se tratar de mecanismo coercitivo, refora a sensao de que nem todos so iguais perante a lei. A falta de universalidade do regime apresenta complicador adicional: at que se alcance no futuro uma situao de adeso universal, a nica maneira de o TPI exercer jurisdio sobre uma rea descoberta, luz do Estatuto de Roma, por meio da remessa pelo Conselho de Segurana rgo que, a propsito, continua a padecer de dficit de representatividade. Nessas condies, por causa das prerrogativas do veto,
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De acordo com o artigo 34 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados.

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a falta de universalidade permite que uma rea descoberta seja submetida ao Tribunal e outra permanea fora da sua alada. Se todos os pases fossem membros, essa questo relacionada ao CSNU no se colocaria, luz das outras avenidas que se abririam para acionar a jurisdio do TPI. A utilizao da remessa, pelo Conselho de Segurana, em quadro de falta de universalidade do Estatuto de Roma, parece apresentar mais desafios do que oportunidades. Por um lado, a utilizao do mecanismo, no caso de Darfur, foi o gesto do CSNU no sentido de que no permanecessem impunes os crimes de alta gravidade cometidos naquela regio sudanesa, evitando, ademais, a criao de um tribunal ad hoc. Por outro lado, as fragilidades jurdicas da resoluo 1593 (2005), aliada a outros fatores, parecem ter sido o maior incentivo para que o Sudo adotasse atitude no cooperativa com o TPI. Conquanto no se possa descartar a possibilidade de o CSNU, no futuro, vir a valer-se novamente da remessa em situaes excepcionais, os desdobramentos da sua utilizao podem se afigurar problemticos luz da falta de universalidade do Estatuto de Roma, agravados pelo fato de que trs dos P-5 no so membros do TPI. Entre os P-5, no se poderia deixar de aludir posio adotada pelos Estados Unidos ao longo do processo de estabelecimento do TPI, ainda que a postura dez anos aps a entrada em vigor do Estatuto j no mais se caracterizaria pela confrontao, pela adoo de medidas no ortodoxas no CSNU e pela insistncia nos acordos bilaterais de iseno. Os elementos essenciais da posio americana permaneceriam inalterados. Ainda que oferecessem respaldo atuao do Tribunal em casos africanos de que se ocupava (como ocorreu com Uganda, Darfur/Sudo e Qunia), a declarao de no inteno de ratificar o tratado, por exemplo, seguia vigente (e o entendimento de que o TPI serviria somente para os outros). O fato de o Tribunal ter se concentrado em uma s regio, ocupando-se de sete situaes relativas frica, a despeito de ter sido concebido para atuar em termos geogrficos gerais, oferece crescentes desafios. Se, por um lado, muitas sociedades africanas continuam a sofrer os efeitos da violncia tnica e poltica, por outro, aumentam os questionamentos sobre o foco africano do Tribunal e, em particular, as escolhas da sua promotoria. Algumas lideranas africanas indagaram por que o TPI tambm no instauraria investigaes oficiais sobre crimes graves ocorridos fora da frica363. Apesar dos efeitos positivos que as atividades do Tribunal tendem a produzir em cada sociedade afetada pelo
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A promotoria indicou que estava conduzindo exames preliminares relativos a pases de vrias regies. Mas as investigaes oficiais sobre situaes em pases de fora da frica no haviam sido instauradas at s vsperas de o Estatuto de Roma completar dez anos da sua entrada em vigor.

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conflito e pela violncia, o foco exclusivamente africano dos trabalhos da Corte no contribui para que o esprito universal do Tribunal venha a prevalecer e at mesmo contraria os prprios ideais do Estatuto de Roma. A sua vocao universal somente poderia ser realizada na medida em que o TPI venha a se valer do arco maior de possibilidades que se lhe oferece. Conquanto as trs situaes iniciais tenham sido remetidas pelos prprios pases africanos ao TPI, houve claramente, desde 2003, um direcionamento das atividades do TPI para a frica. A promotoria, at aqui, conduzia exames preliminares em vrias regies, mas esses exames no chegaram a transformar-se em investigaes oficiais. Alm disso, ainda que o TPI viesse a se debruar sobre situaes em outras regies, os casos tendem a seguir concentrados no mundo em desenvolvimento. Com efeito, boa parte das situaes que compem a pauta do TPI se refere a pases de menor desenvolvimento relativo (PMDRs). luz da complementaridade, o Tribunal atua essencialmente sobre casos em que no houve instaurao de processos e inquritos no plano nacional. Se houvesse investigaes envolvendo nacionais de um pas desenvolvido (ou mesmo de um pas em desenvolvimento de renda mdia), este tenderia a indicar que estaria acompanhando caso, o que nem sempre um PMDR teria condies de fazer. Esse elemento poderia explicar parcialmente a razo pela qual o Tribunal teria concentrado as suas atenes em pases mais pobres. Uma das sadas para evitar que novos casos fossem alados considerao do TPI seria o reforo dos sistemas judiciais nacionais, por meio da cooperao internacional, a fim de que os prprios pases exeram a sua jurisdio primria. Muitos dos desafios que o TPI tem enfrentado so inerentes ao seu mandato e decorrem do fato de o rgo judicial internacional atuar em meio ao jogo de poder. Diante da natureza dos casos de que se ocupa, suas decises tendem a causar repercusses polticas no obstante os ideais humanitrios do Estatuto de Roma e os objetivos de atender s demandas das vtimas/sobreviventes das violaes, bem como de contribuir para impedir a reedio de atos violentos. Nos seus primeiros anos de atividades, a promotoria do TPI, luz das suas prerrogativas, fez uma srie de gestos e escolhas, sendo que algumas delas geraram dificuldades polticas. A certa altura, os riscos de politizao tornaram-se reais. Ainda que coubesse ao TPI reverter a percepo de que o sistema pareceria injusto e no isento, o sistema tenderia a permanecer sob constante presso poltica. de se notar a mensagem de Philippe Kirsch, por ocasio do 10 aniversrio da adoo do Estatuto de Roma:

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[S]tates, international organizations and civil society must continue to respect, to uphold and to defend the Courts independent, judicial mandate. The effectiveness of the International Criminal Court depends on its credibility as a nonpolitical institution. Any efforts to instrumentalize the Court for political purposes must be rejected. Any temptation to subject the application of the Rome Statute to non-judicial considerations must be resisted. There is only one International Criminal Court. Its credibility cannot be traded away for reasons of political expediency without suffering the costs364.

III A conceitualizao dos crimes contra o direito internacional e do princpio da responsabilidade penal internacional individual remonta ao ps-1945, perodo que tem incio a evoluo na configurao internacional dos direitos humanos. Ao longo das dcadas, buscou-se ampliar progressivamente o alcance da proteo internacional das pessoas. O TPI foi estabelecido para preencher uma lacuna na arquitetura internacional dos direitos humanos e reforar a tendncia e o imperativo de que crimes de guerra, genocdio e crimes contra a humanidade sejam efetivamente punidos. Ao instituir mecanismo para fazer valer a aplicao do direito, o Estatuto de Roma soma-se ao conjunto de preceitos internacionais que tm por objetivo proteger valores fundamentais. O Brasil engajou-se no processo de estabelecimento e consolidao do TPI com as credenciais de pas democrtico e comprometido com a defesa dos direitos humanos. A deciso de ingressar no Tribunal ocorreu na esteira da adeso aos principais instrumentos internacionais em matria de direitos humanos desde 1985. Conferiu-se nfase ao papel que o TPI poderia desempenhar para proteger os direitos humanos, ainda que a instituio criada pelo Estatuto de Roma seja um rgo de natureza penal e no um tribunal de direitos humanos. O compromisso brasileiro com os princpios e os propsitos do Estatuto de Roma decorreria da prpria deciso de aderir ao mecanismo. Ao ratificar o tratado, o Brasil no somente se comprometeu a cooperar inteiramente com a instituio, como tambm se submeteu automaticamente jurisdio do TPI a qual poder ser exercida sobre crimes elencados no Estatuto que eventualmente tenham sido cometidos
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Discurso do Juiz Philippe Kirsch, Presidente do TPI, por ocasio do 10 aniversrio da adoo do Estatuto de Roma, 17/7/2008, disponvel no stio www.icc-cpi.int [30/12/2010]. de se notar que o discurso de Kirsch foi proferido alguns dias aps o pedido de indiciamento do Presidente do Sudo.

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concluses

por brasileiros e/ou no territrio nacional desde setembro de 2002. Um dos propsitos principais do projeto enviado em 2008 pelo Executivo ao Congresso Nacional, que visa a adaptar a legislao brasileira s exigncias do Estatuto, permitir que o Poder Judicirio esteja preparado para processar e julgar os crimes elencados no Estatuto (crimes de guerra e crimes contra a humanidade ainda no constam da legislao penal brasileira sob tais denominaes). O projeto tambm tem por finalidade estabelecer procedimentos e canais para processar pedidos de cooperao e permitir que o Pas esteja juridicamente apto a colaborar com a entidade. Ao longo dos anos 2000, o Brasil formulou posies de princpio, advogou pela universalidade do Estatuto de Roma por aspirar um sistema internacional fundado em regras e princpios universalmente vlidos e defendeu a integridade do Estatuto de Roma. A independncia do Tribunal, que dever sempre ser resguardada, no impediria que os Estados e outros atores, no dilogo que mantm com a presidncia e a promotoria, viessem a tecer consideraes sobre os trabalhos do TPI e a sua pauta de casos. Caberia decisivamente aos membros contribuir para que a Corte venha a reforar a sua autoridade e confiabilidade. No tocante frica, talvez se pudesse considerar a possibilidade de oferecer cooperao na rea da justia (nos moldes de projeto que o Brasil mantm com Timor-Leste) a membro africano do Tribunal, com vistas a contribuir para reforar as suas instituies judicirias luz do princpio da complementaridade. Seria desejvel acompanhar de perto, no mbito da Assembleia dos Estados Partes, o processo de escolha dos juzes e promotores do Tribunal. A seleo dos quadros judiciais do TPI deve ser feita de forma criteriosa. Os objetivos do TPI refletem-se no papel a ser desempenhado pela instituio no combate impunidade dos crimes graves de transcendncia internacional com a promessa de produzir, em contextos especficos, dinmicas conducentes erradicao da violncia poltica. O TPI , contudo, uma obra em construo: muito resta por fazer para transform-lo em componente essencial do sistema internacional com a mais ampla aceitao por parte dos Estados. Se os membros do mecanismo esto, segundo Kofi Annan, do lado certo da histria, o Tribunal enfrenta uma srie de desafios, que trazem implicaes para a prpria consolidao da instituio. Um dos principais problemas diz respeito falta de aceitao universal do TPI, ou seja, ao fato de a lei penal internacional e os seus constrangimentos no valerem para todos. Este talvez seja um dos maiores obstculos para que o Tribunal venha a ganhar credibilidade e cumprir os princpios e propsitos que nortearam a sua criao credibilidade que depender, ademais, de uma atuao equilibrada, isenta e no politizada do TPI.
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Adendo

O presente trabalho foi concludo no momento em que as manifestaes no mbito da chamada Primavera rabe ganhavam intensidade. Logo aps a entrega do texto, houve desdobramento importante, a que caberia fazer breve aluso: a deciso do Conselho de Segurana das Naes Unidas de remeter a situao da Lbia promotoria do Tribunal Penal Internacional. Em fevereiro de 2011, a onda de protestos no mundo rabe que j havia derrubado os Presidentes da Tunsia e do Egito alcanaria a Lbia. As manifestaes alastraram-se e foram duramente reprimidas pelas foras de segurana do lder lbio, Muamar Kadhafi. No dia 22, o Conselho de Segurana, sob a Presidncia do Brasil, emitiu declarao imprensa, pela qual expressou preocupao sria com a situao na Lbia e condenou a violncia e o uso da fora contra a populao civil. Trs dias depois, o Secretrio-Geral da ONU descreveu a situao no pas como alarmante e o RP lbio em Nova York, que havia rompido com o regime de Kadhafi, fez apelo para que as Naes Unidas salvassem seu pas. No dia seguinte, 26/2, o CSNU aprovou resoluo 1970 (2011), com a imposio de sanes e o envio promotoria do TPI do exame da situao na Lbia. O Conselho tambm condenou a violncia contra a populao, rejeitando de forma inequvoca a sua incitao; e caracterizou os ataques sistemticos e generalizados perpetrados naquele contexto como possveis crimes contra a humanidade. Tratou-se da primeira remessa de uma situao para o TPI aprovada por unanimidade pelo Conselho de Segurana. O consenso
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que se formou no mbito da Unio Africana e da Liga dos Estados rabes, aliado ao consentimento da Misso da Lbia junto ONU, teria influenciado a dinmica no CSNU. Pases inicialmente reticentes decidiram posicionar-se de modo favorvel remessa. Naquele momento, houve convergncia sobre as medidas urgentes com vistas a deter a escalada da violncia, entre as quais o acionamento da jurisdio do TPI na Lbia. Na sua explicao de voto, a RP do Brasil, Embaixadora Maria Luiza Viotti, entre outros pontos, manifestou apoio resoluo diante da gravidade da situao na Lbia; salientou a importncia de o Conselho falar com uma s voz; e, no tocante ao TPI, expressou reserva com relao a mecanismo de iseno para os nacionais dos pases no membros do tribunal365, que no se aplica aos cidados lbios. O Brasil foi o nico pas a manifestar preocupao com relao ao ltimo ponto, mas no deixou de subscrever a remessa. A resoluo 1970 foi uma das manifestaes consensuais da ONU contrrias reao violenta s reivindicaes do povo lbio, a que se soma deciso, tomada trs dias aps, pela Assembleia Geral, de suspender a Lbia do Conselho de Direitos Humanos (CDH)366. O consenso seria rompido em maro, com a aprovao, pelo CSNU, da resoluo 1973 (2011), que autorizou os Estados membros a utilizao de todos os meios necessrios para proteger a populao civil. O Brasil absteve-se na votao da resoluo 1973, juntamente com Alemanha, China, ndia e Rssia, pois havia apreenso de que a autorizao para o uso da fora com vistas proteo de civis pudesse ser desvirtuada como pretexto para uma tomada de posio numa guerra civil, conforme assinalaria o Ministro Antonio Patriota367. As aes subsequentes levadas a cabo pela OTAN na Lbia viriam a acentuar as divises entre os membros do Conselho. No plano judicial, as investigaes da promotoria, que haviam sido iniciadas imediatamente, foram concludas com velocidade indita368. No ms de junho, com o pas em plena guerra civil, o tribunal expediu mandados de priso contra Muamar Kadhafi, seu filho Saif al-Islam, e o chefe da inteligncia, Abdullah al-Senussi, por terem supostamente planejado, incitado ou ordenado os crimes ocorridos em fevereiro. Por um lado, alguns membros da OTAN caracterizaram o indiciamento como
Clusula incorporada por solicitao dos EUA, cujo teor remonta remessa da situao de Darfur, Sudo. A Lbia seria reintegrada ao CDH, por nova deciso da AGNU, tomada em novembro de 2011. Conversa do Ministro Antonio Patriota com jornalistas a respeito da situao na Lbia, 23/8/2011, disponvel no stio www. youtube.com/mrebrasil [1/9/2011]. 368 No caso de Darfur, Sudo, transcorreram quatro anos entre a remessa e o indiciamento do Chefe de Estado. No caso da Lbia, somente quatro meses.
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adendo

indicao adicional de perda da legitimidade de Kadhafi; por outro, a Unio Africana desaprovou a medida, por entender que ela dificultaria significativamente um cessar-fogo praticamente descartando a possibilidade de uma sada poltica e recomendou aos pases membros que no atendessem ao pedido de cooperao do Tribunal. Com a morte de Kadhafi369, em outubro, o processo instaurado no TPI contra o lder lbio seria extinto. Com relao ao acompanhamento dos desdobramentos ps-remessa, uma das principais questes desde logo suscitadas pelo CSNU diria respeito importncia de equilbrio e abrangncia nas investigaes. Nas reunies com o Promotor do TPI370, vrios membros do Conselho reiteraram a necessidade de que fossem investigadas as violaes cometidas por todas as partes em conflito. Em novembro de 2011, o Promotor do TPI indicou que havia alegaes de crimes cometidos pelas foras da OTAN e do Conselho Nacional de Transio371, bem como de crimes adicionais perpetrados pelas foras pr-Kadhafi, e prontificou-se a examinar as referidas alegaes de maneira imparcial e independente372. Em maio de 2012, em aluso a relatrio da Comisso Internacional de Inqurito sobre a Lbia373, que havia sido divulgado pouco antes, o Promotor indicou que solicitaria informaes adicionais sobre cinco casos de ataques areos conduzidos pela OTAN que resultaram em vtimas civis. Na ocasio, o Promotor tambm se reportou ao fato de a Lbia ter questionado a admissibilidade do processo levado a cabo no TPI contra Saif al-Islam Kadhafi com base no princpio da complementaridade. As autoridades lbias haviam manifestado disposio de processar e julgar o acusado, que estava sob sua custdia. Ao aludir primazia dos Estados luz do regime do Estatuto de Roma, o Promotor indicou que caberia ao TPI decidir sobre a matria. Genebra, 31 de maio de 2012.
A propsito da questo, o Promotor do TPI afirmaria perante o CSNU que no haviam sido plenamente esclarecidas (questions remain to be answered) as circunstncias da morte de Kadhafi (doc. ONU S/PV.6772, 16/5/2012, p. 3). A resoluo 1970 (2011), a exemplo da resoluo 1593 (2005), tambm determinou que o Promotor se dirigisse periodicamente ao CSNU para relatar as aes tomadas em cumprimento resoluo. 371 Instncia em torno da qual os opositores do regime de Kadhafi haviam se reunido. 372 Doc. ONU S/PV.6647, 2/11/2011. 373 Doc. ONU A/HRC/19/68, 2/3/2012. A referida Comisso de Inqurito, que havia sido estabelecida pelo CDH, em fevereiro de 2011, concluiu (i) que as foras de Kadhafi cometeram crimes contra a humanidade e crimes de guerra; e (ii) que as foras antiKadhafi cometeram violaes graves, inclusive crimes de guerra e violaes do Direito Internacional dos Direitos Humanos. No que diz respeito OTAN, a Comisso confirmou a ocorrncia, em ocasies especficas, de vtimas civis e assinalou ter identificado alvos que no demonstraram ter utilidade militar. A Comisso indicou no ter podido formular concluses em tais instncias com base nas informaes prestadas pela OTAN e recomendou novas (further) investigaes (pp. 1-2).
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Entrevistas

Ana Maria Sampaio Fernandes, Embaixadora do Brasil em Nairbi, 3/12/2010. Antnio Augusto Canado Trindade, Juiz da Corte Internacional de Justia, 12/11/2010. Antonio Luis Espinola Salgado, Chefe da Diviso de Direitos Humanos do MRE (1997-2000), 27/11/2010. Antonio Carlos do Nascimento Pedro, Chefe da Diviso de Direitos Humanos do MRE (2000-2003), Embaixador do Brasil em Cartum, 3/12/2010. Antnio Paulo Cachapuz de Medeiros, Consultor Jurdico do MRE, 27/3/2008. Breno Hermann, Diviso das Naes Unidas do MRE, 24/9/2010. Camilo Licks Rostand Prates, Misso do Brasil junto s Naes Unidas, 2/9/2011. Carlos Alberto Michaelsen den Hartog, Misso do Brasil junto s Naes Unidas (1998-2001), 13/9/2010.
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ELIO CARDOSO

Carlos Srgio Sobral Duarte, Diretor do Departamento de Organismos Internacionais do MRE, 22/2/2008. Ciro Leal Martins da Cunha, Delegao Permanente em Genebra, 28/10/2010. Christian Wenaweser, RP do Liechtenstein junto s Naes Unidas, Presidente da Assembleia dos Estados Partes do Estatuto de Roma, 15/10/2010. Daniel Nogueira Leito, Misso do Brasil junto s Naes Unidas, 6/12/2010, 19/1/2011 e 18/2/2011. Denise Caldas Figueira, Assessora da Subchefia para Assuntos Jurdicos da Casa Civil, 14/2/2008. Fernando Henrique Cardoso, Presidente da Repblica (1995-2002), 10/2/2011. Francisco Eduardo Novello, Chefe da Diviso de Cooperao Jurdica Internacional do MRE, ago/2009 e 26/11/2010. Gilberto Vergne Saboia, Chefe da Delegao do Brasil junto Conferncia de Roma (1998), Secretrio de Estado dos Direitos Humanos (2000-2002), Embaixador do Brasil na Haia, 25/2/2008 e 12/11/2010. Gilda Motta Santos Neves, Chefe da Diviso das Naes Unidas do MRE, ago./2009. Glivnia Maria de Oliveira, Chefe da Diviso das Naes Unidas do MRE, 22/2/2008. Joo Clemente Baena Soares, Membro da Comisso de Direito Internacional (1997-2006), 3/3/2008. Joo Ernesto Christfolo, Delegao Permanente em Genebra, set./2010. Jos Akcell Zavala, Embaixada do Brasil na Haia, 17/1/2011. Jos Viegas Filho, Ministro da Defesa (2003-2004), 22/11/2010.
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entrevistas

Leonardo Gorgulho Nogueira Fernandes, Gabinete do Ministro das Relaes Exteriores, 15/6/2009. Luisa Mascia, da ONG Coalizo para o Tribunal Penal Internacional, 3/4/2008. Marcel Fortuna Biato, Misso do Brasil junto s Naes Unidas (1999-2003), Chefe da Delegao do Brasil junto Conferncia de Reviso em Campala, dez./2007, fev./2008, jul./2009 e jul./2010. Marcelo Bhlke, Misso do Brasil junto s Naes Unidas, 25/2/2008, 5/11/2010, 28/12/2010, 22 e 25/1/2011. Michael Moller, Assessor do Secretrio-Geral das Naes Unidas (1997-2006), Diretor da Fundao Kofi Annan, 10/3/2010 e 24/3/2010. Nilmrio Miranda, Deputado Federal (1991-2002), Secretrio de Estado dos Direitos Humanos (2003-2005), 11/8/2009. Otvio Drummond Canado Trindade, Delegao Permanente em Genebra, 13/12/2010. Pablo Duarte Cardoso, Embaixada do Brasil em Washington, 29/11/2010. Paulo Srgio Pinheiro, Secretrio de Estado dos Direitos Humanos (2002), 18 e 24/1/2011. Paulo Roberto Campos Tarrisse da Fontoura, Chefe da Diviso das Naes Unidas do MRE (1995-2003), 9/12/2010. Pedro Marcos de Castro Saldanha, Embaixada na Haia, 26/2/2008, Gabinete do Ministro das Relaes Exteriores, 2/12/2010. Pedro Miguel da Costa e Silva, Assessoria de Poltica Externa da Presidncia da Repblica, fev./2008. Priscila Hayner, da ONG Centro Internacional para a Justia Transicional, 3/11/2010.

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ELIO CARDOSO

Ricardo Martins Rizzo, Diviso das Naes Unidas do MRE, 27/3/2008 e 30/11/2010. Sidney Leon Romeiro, Misso do Brasil junto s Naes Unidas (2002-2006), 7/10/2010. Sylvia Helena de Figueiredo Steiner, Juza do Tribunal Penal Internacional, 12/12/2007, 2/12/2010, 7/12/2010 e 2/1/2011. Tarciso Dal Maso Jardim, Consultor Legislativo do Senado Federal, ago/2009 e 26/11/2010. Xiamoei Guo, Misso da China junto s Naes Unidas, 13/9/2010.

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Formato Mancha grfica Papel Fontes

15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa) Verdana 13/17 (ttulos), Book Antiqua 10,5/13 (textos)

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