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Autonomas fiscales
Vladimir Ameller Terrazas
Carlos Rocabado Meja
Presentacin
El Estado tiene un amplio campo de accin. Los procesos polticos e institucionales configuran modelos de gestin que en funcin a las particularidades de organizacin territorial, funcional,
econmica y social del Estado incrementan o bien aminoran el
mbito de su incidencia en las dinmicas de la sociedad. En ese
contexto, las polticas fiscales y financieras del Estado son las
que reflejan el accionar institucional y de toma de decisiones para
obtener ingresos, determinar gastos y generar deuda pblica.
Todo ello sobre la base de brindar y prestar de bienes y servicios
y, atender problemas pblicos que las/os ciudadanas/os demandan reiteradamente. Por lo tanto, la estructura y organizacin del
Estado y, consiguientemente, el modelo particular de gestin pblica que adopte contribuye a simplificar y/o complejizar la poltica
fiscal y financiera.
Contenidos
La Paz: Anlisis de la
naciente autonoma
fiscal-financiera
departamental
Carlos Rocabado Meja
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Una lectura de la CPE muestra que los casos de la Autonoma regional e ind-
Presentacin
y compuesto. Y, por lo tanto, enuncia un escenario normativo e institucional auspicioso para perfeccionar y consolidar los procesos de descentralizacin poltico-administrativa que devienen de la dcada de los noventa y, a la vez, un campo de desafos
para la innovacin en el diseo e implementacin de polticas fiscales y financieras
que viabilicen el logro de mayores resultados e impactos econmicos y sociales en
el bienestar de la poblacin.
El esquema, entre otras cosas, pretende engranar, coordinar y congeniar cinco instancias o niveles de gobierno: nacional, departamental, municipal, regional, e indgena originario campesino. La poltica fiscal y financiera debe encargarse de observar
que la definicin de los ingresos, gastos y deuda pblica sea complementaria y/o
coordinada entre s. La accin estatal, en sus distintos niveles, no tendr que repetir,
duplicar o sobreponer prestaciones de bienes y servicios a la ciudadana, polticas
pblicas, ni debiera efectuar erogaciones injustificadas. Pero, adems, para garantizar la puesta en marcha del nuevo modelo de Estado, deber facilitar el diseo e implementacin de polticas pblicas de acuerdo a las pulsiones econmicas, sociales
y culturales de los distintos niveles territoriales.
Por ello, entre el conjunto de asuntos que conciernen al proceso autonmico en curso, la agenda de politicas pblicas relativas al diseo e implementacin del rgimen
fiscal y financiero de las Autonomas es un asunto central de inters de los decisores
polticos y la ciudadana en conjunto. Algunos aspectos de la agenda ya fueron diseados y vienen siendo implementados por la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. Sin embargo, como era previsible, existen vacios y tareas pendientes; por
ejemplo, la aprobacin de la normativa correspondiente a la deuda pblica, una competencia exclusiva del nivel central; la actualizacin del Plan de Desarrollo Econmico y Social que observe la nueva realidad territorial, poltica e institucional del pas.
Adicionalmente, en el mbito de la gestin pblica como en el campo de las dinmicas polticas, a lo largo de los ltimos aos han ido emergiendo renovadas agendas
temticas conexas al diseo de las polticas fiscales y financieras que replantean los
trminos del ejercicio del poder y de la gestin pblica. Los resultados del Censo
Nacional de Poblacin y Vivienda, realizado a finales de 2012, provocarn la elaboracin, desde entidades del nivel central, de un conjunto de propuestas tcnicas
para encausar el pacto fiscal con los niveles subnacionales. Pacto que supone el
despliegue de esfuerzos tcnicos y polticos, ya que, adems de la dotacin y manejo
de informacin tcnica, se requerir de procesos de negociacin sobre la base de la
construccin de un nuevo esquema de gestin y manejo de los recursos institucionales y financieros.
Otro asunto fundamental con impacto sobre el modelo de gestin y organizacin
territorial del Estado, es el reciente planteamiento de la Agenda Patritica 2025
propuesta por el Presidente del Estado Plurinacional, que contiene trece ejes de
trabajo y establece metas concretas a lograr hacia el Bicentenario del nacimiento de
la Repblica. En suma, el contexto, los desafos y el devenir del proceso autonmico
requieren del (re)diseo continuo de polticas pblicas y, consiguientemente, de la
determinacin de las fuentes de ingreso para su puesta en marcha.
Frente a estas problemticas y desafos, el Observatorio de Anlisis de Polticas
Pblicas del Proyecto de Fortalecimiento Democrtico del PNUD incursiona en el
anlisis de la poltica fiscal y financiera con el objetivo de actualizar el manejo de
informacin, la descripcin de los procesos en curso y la emisin de criterios reflexivos con sustento emprico sobre el proceso de implementacin y configuracin institucional de las autonomas departamentales. El inters particular por indagar en el
nivel departamental se debe a que en este nivel territorial de organizacin del Estado
irrumpe, por primera vez, la posibilidad de innovar y ampliar la gestin del dominio
fiscal y financiero.
Con la indagacin pretendemos fortalecer o profundizar de anlisis temtico, puesto
que el estudio de la poltica fiscal y financiero de las Autonomas no es un objeto
privilegiado y continuo de los anlisis de politicas pblicas por parte de los decisores
pblicos, acadmicos y polticos. Quiz el desinters se deba a que existe una idea
preestablecida de que la temtica es altamente tcnica y de manejo exclusivo de
especialistas; sin embargo, creemos que como toda poltica pblica, el mbito fiscal y
financiero involucra factores en el que concurren diversos agentes, intereses y recursos que configuran arenas de conflictos de distinto tipo y grado. Por ello, la temtica,
como ya mencionamos, es de un amplio inters colectivo de autoridades ejecutivas,
representantes electos, dirigentes polticos y, en general, de la ciudadana.
El Cuaderno: Politica Pblica Autonomas Fiscales, rene dos trabajos que el Observatorio ha encargado a destacados expertos en la temtica. En primer lugar, el
estudio de Vladimir Ameller presenta una visin panormica de la poltica pblica,
concentrndose en analizar el diseo del sistema fiscal financiero del rgimen autonmico departamental, en particular el anlisis de los ingresos y deuda pblica
dejando pendiente la revisin del gasto para otro momento. As los puntos ms relevantes del documento hacen referencia a: i) Las relaciones fiscales intergubernamentales que se producen entre el nivel central y los Gobiernos Autnomos Departamentales, ii) La asignacin y generacin de ingresos a los Gobiernos Autnomos
Departamentales, iii) El acceso al endeudamiento para las finanzas departamentales
y, iv) Los escenarios prospectivos para generar un pacto fiscal.
En segundo lugar, el anlisis de poltica pblica elaborado por Carlos Rocabado presenta el estudio de caso relativa al Gobierno Autnomo Departamental de La Paz,
detalla el estado de situacin de la poltica fiscal-financiera de los primeros aos de
la Autonoma departamental junto a su primer Gobierno Autnomo. El estudio, por
tener un menor alcance territorial, ha abarcado la descripcin y el anlisis de los
aspectos de ingresos y gasto y, a partir de ello, esboza algunas reflexiones finales
para la consecucin y/o desarrollo del proceso de implementacin de la Autonoma
departamental pacea.
Ambos trabajos fueron puestos a discusin de asamblestas departamentales, actores polticos, funcionarios pblicos, investigadores y especialistas de la temtica
en los departamentos de La Paz, Santa Cruz y Cochabamba. Los aportes de los
distintos participantes fueron recogidos por los investigadores, lo que sin duda, le da
mayor holgura a los estudios presentados. En los eventos se pudo advertir visiones
comunes sobre la necesidad de un pacto fiscal, pero mayores fueron las discrepancias de criterios sobre la modalidad de la asignacin y la redistribucin de los recursos fiscales, tanto nacionales como departamentales. Mostrando que la poltica fiscal
financiera es un asunto pblico cuyo tratamiento oscilar entre visiones maximalistas
y minimalistas, ambas justificadas pero tambin riesgosas, lo que sin duda requiere
una observacin integral que vaya ms all de miradas coyunturales.
De esta manera, la publicacin del segundo nmero de los Cuadernos de reflexin y
anlisis de Poltica Pblica del Observatorio, pone a consideracin de los decisores
pblicos, polticos, investigadores e interesados en la temtica, insumos para proseguir en el debate y la reflexin poltica en torno a la puesta en marcha del proceso
autonmico y, con ella, sobre el devenir de la edificacin del Estado Unitario Plurinacional Comunitario en el pas.
Claudio Providas
REPRESENTANTE RESIDENTE a.i. DEL PNUD
ndice
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
IX.
X.
XI.
XII.
XIII.
XIV.
XV.
Introduccin
Marco general de las relaciones fiscales inter-gubernamentales
La gnesis del modelo fiscal-financiero
Legislacin fiscal para la autonoma
Determinacin y asignacin de dominios tributarios
Estructura de ingresos de los Gobiernos Autnomos Departamentales
Potestades y dominios tributarios para los Gobiernos Autnomos
Departamentales, la alternativa a la disputa por las transferencias
Principios, condiciones y lmites para la creacin /cesin de dominios
tributarios a los GAD
Transferencias intergubernamentales compensatorias a los
desequilibrios interjurisdicionales
Acceso a mecanismos alternativos de financiamiento departamental
Endeudamiento para las Entidades Territoriales Autnomas
Escenarios prospectivos para la consolidacin de la autonoma fiscal
Pacto fiscal: El pacto imposible?
Conclusiones
Bibliografa
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I. INTRODUCCCIN
La metfora sealada al iniciar esta introduccin nos invita a pensar que algo similar ocurre
con el rgimen de autonomas en Bolivia; el
tema no es quin implementa primero la autonoma, sino quin y cmo se construye Estado
con la autonoma. Por ello, el proceso de construccion de estatalidad y ciudadana a travs
de las autonomas tiene hoy su propia velocidad, resultado de la interdependencia de mltiples factores que podran calificar al proceso
de rpido o lento, segn los ojos de quien la
mire, segn el reflejo y momento de las propias
aspiraciones o frustraciones, sean stas individuales o colectivas.
Observando el modelo, su proceso y avances,
es inevitable preguntarse una vez ms
:Necesitbamos ms autonomas para el Estado?, o Deberamos, primero, haber insistido
en construir ms Estado para las autonomas;
ms institucionalidad, tecnologa y conocimiento para evitar la tradicional impredicibilidad del
comportamiento estatal en su relacionamiento
con una sociedad cada vez menos tolerante y
empoderada?
El Estado boliviano creci en sus mltiples formas de autonoma, pero tambin en las garantas y responsabilidades a las cuales se obliga.
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El trmino est relacionado con los esquemas de relaciones intergubernamentales (RIGs) que incorporan toda la gama de interacciones
y conexiones que se dan entre los diversos rdenes y mbitos de gobierno, incluyendo otras formas de gobierno o administracin local.
Existen dos tipos de relaciones intergubernamentales: las verticales y las horizontales. Las primeras se dan entre mbitos de gobierno de
diferente alcance: estado-departamento; estado-municipio; departamento-municipio; estado-departamento-municipio, entre los principales. Es importante sealar que el trmino vertical no implica necesariamente jerarqua o subordinacin, aunque puede existir asimetra
entre los diferentes mbitos de gobierno. Las relaciones verticales se pueden dar entre poderes de un mbito de gobierno con un poder
distinto de otro, por ejemplo, la fiscalizacin que hace el Poder Legislativo a dependencias del poder ejecutivo de una ETA. Las RIGs
horizontales se dan entre mbitos de gobierno formalmente iguales: estado-estado y municipio-municipio. Cabe remarcar que las RIGs
se presentan de manera ms intensa en el mismo poder entre diferentes mbitos, especialmente entre los distintos poderes ejecutivos. La
complejidad de las RIGs y la necesidad de una coordinacin ms estrecha, eficaz y eficiente depende de dos factores: de la naturaleza
de las competencias, es decir, las RIGs se hacen ms complejas a medida que avanzan de funciones exclusivas a funciones de coordinacin, funciones compartidas y funciones concurrentes. De igual forma, las RIGs se complejizan a medida que intervienen ms mbitos
de gobierno . Las relaciones fiscales intergubernamentales incluyen el ingreso, el gasto y el financiamiento pblico y conforman un campo
disciplinario claramente delimitado denominado federalismo fiscal. Soria Romo, Rigoberto (2002).
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En lugar de concentrarse en las polticas pblicas, en mejorar las leyes y sus reglamentos,
instrumentado el proceso de gerencia pblica
o estableciendo fondos de inversin que reduzcan la escasa equidad o que contribuyan a
un mejor gasto conexo y de alto impacto intergubernamental, el gobierno central se sobrepone, al igual que otras ETA, sobre las mismas
ETA2;; por un lado, va acciones directas que
ejecutan recursos, construyendo e inaugurando
escuelas y mercados donde las competencias
son municipales; entregando caminos y proyectos de riego en reas de competencia de-
El Gobierno Regional del Chaco recibe ms de 75 millones de dlares anuales, sin habrsele asignado en la CPE o LMAD
competencias y menos cualidad gubernativa, duplicando y compitiendo con el GAD y los GAM del departamento de Tarija.
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En la localidad de Cliza, el programa Evo cumple construye un estadio con capacidad para 35 mil espectadores, aunque
Cliza tenga slo 9 mil habitantes. Las obras deban ser entregadas en septiembre pasado, pero tienen un avance de apenas
el 40%, y dos de las cuatro empresas constructoras abandonaron el proyecto. La construccin se adjudic sin licitacin.
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Concepto conocido como Lealtad institucional, que supone respeto y no injerencia a la jurisdiccin y competencias de otro
gobierno en su territorio.
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Son el municipio, la provincia, el departamento, la regin y la macro-regin, determinada sta ltima como posible nueva
unidad territorial en La ley de Macro-regiones y zonas fronterizas.
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La ley 1551 de 1994 otorg ms poderes polticos a las municipalidades, ampli el sesgo urbano a lo rural definiendo a la
seccin de provincia como la unidad territorial bsica del Estado; descentraliz territorialmente la infraestructura y equipamiento de salud, educacin, cultura, deportes, microriego y caminos vecinales; dot de control social, va comits de vigilancia
y organizaciones territoriales base; estableci los ingresos nacionales, departamentales y municipales; increment la coparticipacin al 20% de los ingresos para el nivel municipal, entre otras materias relevantes.
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La ley 1654 de Descentralizacin Administrativa de 1995 disolvi las Corporaciones Regionales de Desarrollo, estableciendo
un conjunto de competencias de alcance departamental (energa, investigacin y tecnologa, servicios de asistencia agropecuaria, entre otros) y muchas reas complementarias (caminos secundarios, riego) y en otras concurrentes (administracin y
pago del personal de educacin y salud ); consolid, adems, las regalas en favor del departamento y determin nuevas
transferencias intergubernamentales a travs de la creacin del Impuestos Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD) y
el Fondo Compensatorio Departamental (FCD) por regalas, entre los aspectos ms importantes.
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Coparticipacin de los siguientes tributos: Impuesto al Valor Agregado, Impuesto a las Transferencias, Rgimen Complementario-IVA, Impuesto a las Utilidades de las Empresas, Impuesto al Consumo Especifico, Gravamen Aduanero, Impuesto a las
Salidas al Exterior, Impuesto a la Transferencia Gratuita Bienes.
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Lo unitario hace referencia, entre otras cosas, principalmente a la presencia y actuacin de un solo rgano legislativo, que
legisla y norma desde del centro para todo el Estado.
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Ver en la LMAD, por ejemplo: a) incorporacin del curioso trmino recaudaciones en efectivo para todas las transferencias
del nivel central a las ETA; b) ratificacin del dbito automtico; c) mantencin de los criterios de condicionamiento para el
gasto corriente y gasto de inversin de la participacin popular; d) determinacin de que las escalas salariales y planilla
presupuestaria se hallen en el marco de los criterios y lineamientos de la poltica salarial del gobierno nacional; e) obligacin
de entregar su ejecucin presupuestaria sobre los recursos, gastos corrientes e inversin pblica en medio magntico e impreso hasta el 10 de cada mes; f) autoridades obligadas a presentarse personalmente en la ciudad de La Paz para brindar
informacin y respuestas que fuesen requeridas por cualquier miembro de la ALP.
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gresos para las Entidades Territoriales Autnomas Departamentales (ETAD), las Entidades
Territoriales Autnomas Municipales (ETAM),
las Entidades Territoriales Autnomas Indgena Originario Campesina (ETAIOC) y para las
Entidades Territoriales Autnomas Regionales
(ETAR). Configurando as un escenario vigente
desde hace casi 20 aos con las transferencias
intergubernamentales y los limitados dominios
tributarios (marcados en cursiva en el Cuadro
1), y un casi inexistente financiamiento de fuentes alternativas, llmese deuda pblica, en sus
modalidades tanto interna como externa.
El Servicio Estatal de Autonomas dispone de 6 meses, a partir de la entrega de los resultados oficiales del INE, para presentar
una propuesta de Pacto Fiscal.
CPE. Art.299.I.7. Regulacin para la creacin y/o modificacin de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos autnomos.
la neutralidad fiscal de las ETA, por el contrario, mantiene y sustenta el nuevo rgimen
de autonomas con el tradicional modelo de
financiamiento basado en las transferencias intergubernamentales.
ETAM
ETAIOC
ETAR
1. Impuestos asignados a su
administracin.
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Horst, Bettina. Fuentes de financiamiento para gobiernos sub-nacionales y descentralizacin fiscal. Un Mejor Estado para Chile.
Santiago de Chile, 2008.
El principio de la capacidad de pago implica dos conceptos distintos. Por un lado, que pague ms el que puede pagar ms
(equidad vertical), y por otro, que paguen igual los que tienen igual capacidad de pago (equidad horizontal). Si se cobra de
acuerdo a la capacidad de pago, se tiene en mente la idea de redistribuir ingresos, y, por lo tanto, esta forma de financiamiento se asocia al rol de redistribucin que el Estado posee.
el comportamiento de los actores y sus relaciones, sino tambin en sus expectativas. Lo cual
puede conducirnos a una cultura poltica de exigencias desproporcionadas por grupos corporativos que, velando por el inters del sector,
va presiones o movilizaciones sociales, podran
amenazar los intereses del conjunto del Estado
Plurinacional y la sociedad en su conjunto.
V. DETERMINACIN Y ASIGNACIN
DE DOMINIOS TRIBUTARIOS
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El principio del beneficio establece que se debe cobrar por los servicios pblicos a aquellas personas o conjunto de ciudadanos que se benefician del uso de un bien pblico. Con este principio, quienes lo usan debern pagar por el servicio.
Esto conduce a una eficiente asignacin de recursos, pero ignora completamente aspectos redistributivos del pago, ya
que aquellas personas que no cuentan con los recursos econmicos necesarios para pagar por ese bien, simplemente no
pueden acceder a l.
Los ingresos de las Entidades Territoriales Autnomas Departamentales son: 1. las regalas departamentales; 2. los impuestos
de carcter departamental creados conforme a la legislacin bsica de regulacin y de clasificacin de impuestos, establecidas por la ALP; 3. las tasas y las contribuciones especiales creadas; 4. las patentes departamentales por la explotacin de los
recursos naturales de acuerdo a la ley del nivel central del Estado; 5. los ingresos provenientes de la venta de bienes, servicios
y la enajenacin de activos; 6. los legados, donaciones y otros ingresos similares; 7. los crditos y emprstitos internos y externos
contrados; 8. las transferencias por participacin en la recaudacin en efectivo del IDH y IEHD, y los establecidos por ley del
nivel central del Estado; 9. aquellos provenientes por transferencias, por delegacin o transferencia de competencias.
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Dominios Tributarios
Nacionales
Dominios Tributarios
Departamentales
Dominios Tributarios
Municipales
Dominios Tributarios
IOC
Dominios Tributarios
Regionales
La Autonoma Regional no tienen dominios tributarios, slo se menciona en la legislacin que se les asignar tasas y contribuciones especiales
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Ocho de los 19 tributos pertenecen de forma exclusiva a un solo nivel de gobierno. Esta
estructura de tributos se complementa con un
fondo de compensacin por dos tipos de re-
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Conjunto de poderes que un gobierno posee en el campo de los tributos. Estos poderes son:
a) El poder legislativo/normativo, por el cual se puede crear tributos y reglamentar su aplicacin.
b) El poder administrativo, por el cual se administra y se fiscaliza la recaudacin.
c) El poder fiscalizador, por el cual se controla y fiscaliza la recaudacin.
d) El poder del usufructo, por el cual se hace uso y participacin de los ingresos que se generan.
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NIVEL
Nacional
NIVEL
Deptal
75%
NIVEL
Municipal
20%
100%
100%
33%
67%
Deptos.
debajo del
prom.
19%
10%
75%
100%
70%
100%
20%
Patentes Mineras
35%
7% Universidades
5% Universidades
15%
15%
35%
25%
85%
25%
25%
15%
50%
30%
Es necesario hacer notar que, en esta asignacin tributaria, no se contempla alcuotas para
los Gobiernos Autnomos Departamentales,
porque las determinaciones de la LCID en materia de cesin de dominios tributarios an no
tienen reglamento ni se efectivizan.
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Como veremos ms adelante, los GAD se financian por el usufructo establecido por el nivel
nacional y no de sus dominios tributarios. Lo cual
las hace mucho ms frgiles y vulnerables a posibles cambios inesperados en las alcuotas por
parte de la autoridad de la hacienda pblica.
Todo este marco legal ocasiona una importante cantidad de transferencias a las finanzas
departamentales. Las fuentes de financiamiento
para los GAD varan entre los Bs.5.400 millones y los Bs.7.500 millones, aproximadamente,
en los ltimos cuatro aos. Siendo los ingresos
corrientes los que financian con un 65% (2/3)
La distribucin del Impuesto Directo a los Hidro- el gasto departamental. Las tres principales
carburos (IDH) y el de las Regalas, al igual que fuentes de financiamiento son las Regalas, los
los recursos de la Participacin Popular, est saldos en caja y bancos y el Impuesto Directo
determinada mediante leyes que establecen a los Hidrocarburos (IDH).
los porcentajes asignados para los diferentes
CUADRO4. ESTRUCTURA DE INGRESOS GAD 2009-2012 (EN BOLIVIANOS)
INGRESOS GAD
2009
2010
2011
2012
DETALLE
MONTO Bs
MONTO Bs
MONTO Bs
MONTO Bs
INGRESOS CORRIENTES:
4,755,228,069
3,356,565,184
4,692,709,567
4,821,313,288
Regalas
3,242,271,118
2,265,530,423
3,400,570,834
3,340,017,668
Mineras
624,728,633
550,468,413
752,888,215
731,488,003
2,609,574,835
1,707,720,013
2,639,856,562
2,600,154,293
7,967,650
7,341,997
7,826,057
8,375,372
194,300,787
134,902,757
112,785,532
151,910,798
Hidrocarburos
Forestales
FCD
IEDH
IDH
Cop. Juegos
Recursos propios
Transf. ctes. del Sector Pb.
Otros ingresos corrientes
380,425,774
269,805,514
225,571,065
303,821,596
691,001,660
451,735,067
705,775,790
699,513,726
456,324
124,410,609
144,680,933
147,726,697
212,697,175
118,342,721
87,533,967
96,978,379
110,343,067
4,475,400
2,376,523
3,301,270
2,552,934
395,076,622
418,260,651
303,093,036
323,673,655
361,972,504
399,653,102
273,416,003
281,654,162
32,542,619
7,868,387
26,061,087
41,519,493
561,499
10,739,162
3,615,946
500,000
223,994,986
134,792,818
34,713,415
26,459,338
SALDOS EN BANCOS
2,184,186,935
1,496,578,272
1,558,368,645
2,319,617,649
GOBIERNOS AUTONOMOS
DEPARTAMENTALES
7,558,486,612
5,406,196,925
6,588,884,663
7,491,063,930
RECURSOS DE CAPITAL:
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El siguiente cuadro expresa la estructura porcentual de los ingresos, mostrando la alta dependencia de los ingresos por hidrocarburos,
principalmente por regalas, que hacen casi el
Por el contrario, durante los ltimos cuatro aos 50% del financiamiento de los GAD y que, junen los GAD, la baja dentro del financiamiento to a los saldos en caja y bancos, alcanzan amson los ingresos de capital y la deuda pbli- bas a 3/4 partes del financiamiento del gasto
ca. Por un lado, expresa la baja capacidad de total departamental.
apalancamiento de los GAD a las donaciones Por otro lado, las regalas forestales y el imy fondos no reembolsables, generalmente de la puesto a la coparticipacin de juegos, reciencooperacin internacional y ONGs, entre otros; temente creado, son los tributos que rinden
pero tambin demuestra la ausencia de nuevas menos y, por lo tanto, tienen escasa incidencia
operaciones con fuentes externas de financia- en la estructura de ingresos departamentales.
miento, va deuda pblica, que evidencia una
CUADRO 5. ESTRUCTURA DE INGRESOS GAD 2009-2012 (EN PORCENTAJE)
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45% de las fuentes de financiamiento departamental, siendo las regalas por hidrocarburos
las ms importantes con un 78% respecto de
las regalas mineras con un 22% y forestales
con menos de un 1%.
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Llama la atencin el crecimiento de Bs.500 millones para el 2009 a ms de Bs.3.000 millones para el ao 2012, as como, tambin, el hecho de que la mitad del presupuesto del GAD
de Potos se halle en caja y bancos; pero, por
otra lado, tres GAD, Chuquisaca, Oruro y Beni,
muestran una tendencia sostenida a la baja en
esta cuenta, sin dejar de ser alta (30%) respecto
del resto.
Las otras fuentes de financiamiento en otras dcadas importantes para el departamento como
el Fondo Compensatorio Departamental (FCD)
o el Impuestos Especial a los Hidrocarburos y
Derivados (IEHD), hoy resultan ser opacados por
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El grfico 6 muestra, por un lado, el comportamiento de la variable per cpita por departamento para el ao 2012, donde los habitantes
del departamento de Pando, Tarija y Potos son
ampliamente beneficiados respecto de los departamentos del eje central, Cochabamba, La
Paz y Santa Cruz. Y, por otro lado, el grfico
muestra el peso relativo de los ingresos de los
GAD respecto del PIB departamental. Situacin
que evidencia que Pando, Tarija y Potos seran
los departamentos ms afectados si es que los
actuales criterios de reparto de los hidrocarburos se llegan a modificar, principalmente por el
peso y efectos de las transferencias intergubernamentales en el Producto Interno Bruto Departamental.
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Esta es una de las tareas centrales de un futuro (y esperado) pacto fiscal, atenuar las disparidades entre las poblaciones de distintos departamentos, disparidades que generan fuertes
problemas de no equidad con consecuencias
impensadas para las relaciones entre departamentos, adems de implicaciones de construir
un pas altamente desigual en el reparto del excedente hidrocarburfero.
Los elementos descritos del rgimen de financiamiento de los GAD, vienen consolidando un
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19
36
Los gobiernos autnomos departamentales y municipales tienen competencia exclusiva para la creacin de impuestos que se
les atribuye por la Ley (LCID) en su jurisdiccin, pudiendo transferir o delegar su reglamentacin y ejecucin a otros gobiernos
de acuerdo a lo dispuesto en la LMAD, siempre y cuando cumplan la condicin de ser parte de la LCID, lo que significa que
un nuevo tributo necesita Ley del Estado Plurinacional con todos los informes y aprobacin del MEFP, y estar, finalmente, acorde
al Cdigo Tributario Boliviano.
Controles administrativos, presupuestarios y financieros para las ETA presentes en la LMAD, que se resumen en: a) incorporacin del curioso trmino recaudaciones en efectivo para todas las transferencias del nivel central a las ETA; b) ratificacin
del dbito automtico; c) Se mantienen los criterios de condicionamiento para el gasto corriente y gasto de inversin de la
participacin popular; d) Se determina que las escalas salariales y planilla presupuestaria se hallen en el marco de los criterios
y lineamientos de la poltica salarial del gobierno nacional; e) obligacin de entregar su ejecucin presupuestaria sobre los
recursos, gastos corrientes e inversin pblica en medio magntico e impreso hasta el 10 de cada mes; f) Autoridades obligadas a presentarse personalmente en la ciudad de La Paz, para brindar informacin y respuestas que fuesen requeridas por
cualquier miembro de la ALP.
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En la LMAD se introduce la palabra efectivo para las recaudaciones, restringiendo en un 14% a 25% la coparticipacin a las
ETA, segn Javier Revollo, KAS 2011.
El 20% de ocho impuestos nacionales y el 100% del dominio tributario propio, que comprende predios y automotores y la
transaccin de stos. De alguna forma, estn mucho ms protegidos de las variaciones en precios de los hidrocarburos.
Ello no significa que los departamentos de mayor pobreza relativa no reciban recursos, sino que las diferencias no sean tan
pronunciadas o, finalmente, se complementen con otros criterios.
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La decisin unilateral de financiar el Bono Esperanza con un 30% de los recursos que correspondan a los presupuestos de los
GAD, sin afectar a los ingresos de las otras ETA.
Precisin incorporada en la LMAD para coparticipar slo los ingresos en efectivo, y no disponer de lmites en la emisin
de Notas de Crdito Fiscal cuando el Estado Central tiene obligaciones pendientes y paga sus deudas con la emisin de
papeles, que en la medida en que sea mayor la emisin pueden llegar a restar casi un 24% de la los ingresos de una ETA.
Para ms detalles ver: Lineamientos de un Pacto Fiscal: Problemas y Opciones de Poltica. Javier Revollo P. KAS, 2011.
Segn Jos Luis Parada, Secretario de Hacienda del GAD de Santa Cruz, a fines de noviembre del 2012 se recibi en el
consolidado un 40% ms de desembolsos del programado, lo que impidi tener el tiempo suficiente para programar y ejecutar
esos recursos.
La Ley Financial del 2013, entre otras cosas, establece que las ETA estn obligadas a gastar en seguridad ciudadana; cuando,
seis meses despus se verifique que no lo hicieron, el MEFP autorizar el dbito automtico de esos porcentaje no ejecutados
en favor del Ministerio de Gobierno, para que este ltimo los ejecute.
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28
El texto constitucional seala en su Art. 108 que son deberes de las bolivianas y los bolivianos a tributar en proporcin a su
capacidad econmica, al sostenimiento de los servicios pblicos conforme con la ley.
GTZ/Ministerio de Autonomas/Pulso. Bases para el financiamiento del Nuevo Estado y el Rgimen de Autonomas. 2010.
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Banco Mundial, Descentralizacin de los poderes tributarios a los gobiernos municipales. Jonas Frank, IGR 2006.
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El ciclo del tributo supone al menos cuatros etapas: el poder legislativo para crear un tributo, el poder administrativo para
hacerlo rendir, el poder en el control y la fiscalizacin y, finalmente, la participacin en el usufructo.
LCID, Artculo 21.I. Recibido el proyecto de ley de creacin y/o modificacin de impuestos, la Autoridad Fiscal verificar los
incisos a) y b) del artculo precedente y el cumplimiento de la clasificacin de hechos generadores establecida para cada
dominio tributario en la presente Ley, y emitir un informe tcnico.
LCID, Artculo 21.II. La parte del informe tcnico referida al cumplimiento de la clasificacin de hechos generadores establecida
para cada dominio tributario en la presente Ley y los lmites establecidos en el pargrafo IV del Artculo 323 de la Constitucin
Poltica del Estado, ser favorable o desfavorable y de cumplimiento obligatorio. El informe tcnico podr incluir observaciones
y recomendaciones sobre los incisos a) y b) del artculo precedente.
los desembolsos que el gobierno central realiza33 y que podran, en su momento, coartar el
accionar departamental (o de cualquier ETA),
demorando o recortando el volumen de transferencias intergubernamentales segn prioridades polticas.
33
No existe una auditoria que establezca el procedimiento que determine, a su vez, la correcta aplicacin de la ley a todo
el proceso de contabilizacin del hidrocarburo en boca de pozo hasta su registro en la contabilidad del tesoro, y posterior
transferencia a las cuentas fiscales de las entidades receptoras de estas coparticipaciones.
43
Por otra parte, y debido a las limitaciones financieras que las aquejan, las oficinas de estadstica y de impuestos nacionales encuentran
dificultades para generar estadsticas y estudios
confiables sobre la incidencia e impacto de la
estructura tributaria, lo que impide generar reformas y obliga a limitarse slo a pequeos
ajustes en el sistema tributario, perpetuando la
ineficiencia de estas estructuras. Los ingresos
tienden a estar distribuidos en forma ms desigual dentro de los pases en desarrollo, el poder econmico y/o poltico de algunos grupos
El sistema tributario boliviano de limitados alcances por las incipientes capacidades de definicin del universo de contribuyentes, determinacin de las bases imponibles, los sistemas
bsicos administrativos y financieros, as como
la burocracia exenta de un proceso de institucionalizacin e investigacin y anlisis que
Por falta de financiamiento o por medidas de fortalezca el rendimiento de los impuestos y los
austeridad, no se pagan salarios adecuados a laxos mecanismos de control y fiscalizacin del
los funcionarios encargados de la recaudacin sistema, son materias que requieren de mayor
tributaria, por lo que, para informatizar las ope- atencin de las autoridades para robustecer la
raciones y cuando la capacidad de los contri- capacidad contributiva de la sociedad boliviabuyentes para llevar sus cuentas es limitada, se na para con su Estado. Si bien existen avances
imponen sistemas ajustados a estas condicio- en el ltimo tiempo, stos no son suficientes.
nes y realidades institucionales precarias.
A las limitaciones descritas anteriormente en
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Tanzi, Vito y Howell Zee. Poltica Tributaria en los Pases en Desarrollo. Temas de Economa No.27. Fondo Monetario Internacional, 2006.
Ley 154 de clasificacin y definicin de impuestos y de regulacin para la creacin y/o modificacin de impuestos de dominio
de los gobiernos autnomos.
b) La propiedad de vehculos
a motor para navegacin
area y acutica
.
Fuente: LCID.
La futura legislacin debern considerar la inclusin de figuras tributarias alternativas, como la cesin
parcial, la administracin compartida
o las sobretasas o sobre-impuestos
Como se puede apreciar en el cuadro siguien- en distintos tributos, ya sea sobre los
te, los ingresos propios de los GAD son por- actuales o creando nuevos.
centajes mnimos en relacin al resto de fuentes
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37
Presin tributaria del 18,3 en Bolivia ante un promedio de 21,26 en la regin. CEPAL, Las relaciones fiscales intergubernamentales y las Finanzas sub-nacionales ante la crisis, 2009.
Toda creacin y/o modificacin de impuestos por los gobiernos autnomos departamentales y municipales se sujetar a los
principios tributarios de: a) capacidad econmica de sus contribuyentes; b) igualdad; c) progresividad; d) proporcionalidad; e)
transparencia; f) universalidad; g) control; h) sencillez administrativa y i) capacidad recaudatoria de la entidad territorial.
45
En el agregado, y tomando en cuenta los ltimos cuatro aos, se observa que la tendencia
no cambia ni parece que lo har, mientras no
se vayan a crear o ceder dominios tributarios
Si se considera la posibilidad de crear nueimportantes,38 que en el consolidado de las
vos tributos, es necesario considerar los ideales
nueve GAD no superan el 3% del total de los
poltico-tributarios cuya justificacin y asentaingresos totales percibidos anualmente.
miento se encuentra en los objetivos y finalida-
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Diversos estudios plantean un sobreimpuesto departamental al Impuesto al Consumo Especifico (ICE) de los vicios, como ser
alcohol y cigarrillos; o tambin, la transferencia del poder tributario de control y fiscalizacin del Rgimen Simplificado a los
GAD, bajo la figura, nuevamente, de un sobreimpuesto.
Construyendo el Estado Autonmico. Elementos para el debate y la Concertacin. GTZ. 2010.
Los criterios
de reparto
Principio de
neutralidad
Los criterios
de flexibilidad
Principio de
equidad
Fuente: Sabani, Juan C. y Juan Pablo Jimnez. Estructura Tributaria y Evasin Impositiva en Amrica Latina, 2008.
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Principio del beneficio: los impuestos que pretenden reflejar los beneficios de los servicios pblicos deben ser asignados al nivel
de gobierno que incurre con los gastos.
Principio capacidad de pago: los contribuyentes de capacidad relativa de pago deben contribuir ms a pagar los bienes y
servicios.
Principio de subsidiariedad: un impuesto determinado debe ser asignado al nivel ms bajo de gobierno, en el que pueda ser
implementado y en el que no sea relativamente ms caro por sus costos de administracin.
47
a) su hecho generador;
El Rgimen de Autonomas presenta oportunidades para el desarrollo tributario sub-nacional; sin embargo son limitadas. Teniendo,
Bolivia, un sistema tributario con tributos en
casi todos los campos econmicos tradicionales y un marco legal restrictivo para las ETA y
de alta centralizacin, ser indispensable ser
creativos en esta asignatura.
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miento en un escenario win-win (ganador-ganador) entre el gobierno nacional y los gobiernos autnomos departamentales.
Finalmente, ser necesario establecer con precisin la modalidad de gestin y ruta crtica del
proceso que puedan generar la formulacin
inmediata de normas para el desarrollo del
rgimen tributario y de financiamiento de los
gobiernos departamentales; aspectos sujetos a
los impostergables acuerdos polticos que stos
necesitan.
49
Se dice que una unidad jurisdiccional de un dado nivel de gobierno sub-nacional (ej. regional, departamental o municipal),
presenta un desequilibrio fiscal vertical cuando las responsabilidades de gasto difieren de significativamente de la correspondiente capacidad de recaudacin de ingresos propios. Los desequilibrios fiscales verticales hacen referencia a un desequilibrio
estructural entre ingresos y gastos sub-nacionales, como consecuencia de que las bases impositivas locales son relativamente
restringidas y, por ende, tienden a estar muy por debajo del costo total de bienes y servicios cuya provisin es preferible en
el nivel sub-nacional. El desequilibrio vertical que as se origina, implica y justifica el montaje de un sistema de transferencias
fiscales intergubernamentales de niveles superiores hacia los inferiores. Por otro lado, existe una gran heterogeneidad en
la distribucin territorial de la riqueza y de la actividad econmica, heterogeneidad que da lugar a significativas diferencias
en cuanto a las posibilidades de recaudacin de ingresos tributarios de distintas jurisdicciones. El origen, la magnitud y la
evolucin de estos desequilibrios verticales han sido histricamente identificados en Bolivia. Las principales variables que
explican los desequilibrios en el actual contexto tienen que ver con la an persistente heterogeneidad de ingresos y gastos
de los gobiernos sub-nacionales con respecto al gobierno nacional. Asimismo, con la heterogeneidad de produccin de las
regiones, la concentracin econmica, poltica y social del eje central (LPZ-CBBA-SCZ) en razn de sus economas industriales,
recursos humanos, nivel tecnolgico y su situacin geogrfica privilegiada con respecto a otras regiones del pas.
44
Es sabido que determinadas unidades jurisdiccionales son heterogneas, variando entre s con respecto a dimensiones o
atributos tales como el nivel y composicin del PIB, poblacin residente, nivel del PIB per cpita, extensin territorial, densidad
demogrfica, tipo de riquezas naturales, etc. No es de extraar, por tanto, que al compararlas desde una perspectiva fiscal
dichas jurisdicciones muestren variantes en cuanto a la capacidad de los correspondientes gobiernos sub-nacionales, para
proveer con recursos propios predeterminados niveles de bienes y servicios pblicos per cpita y por unidad de tiempo. El
desequilibrio fiscal horizontal, visto desde el punto de vista de la capacidad de financiamiento con recursos propios, refleja la
existencia de profundas diferencias entre jurisdicciones de un mismo nivel de gobierno, debido a que las mayores recaudaciones se centran en aquellas jurisdicciones donde tambin se localizan las actividades econmicas ms dinmicas y los residentes
de mayores ingresos. Asimismo, el desequilibrio horizontal se refleja a travs del elevado nivel de dispersin de los recursos
que cada ETA tiene para gastar por habitante. Los desequilibrios horizontales reflejan la diferente capacidad de los distintos
gobiernos sub-nacionales para financiar su gasto pblico con ingresos propios, de los que, en las unidades sub-nacionales ms
ricas, seran obviamente mayores que aquellos recaudados por los gobiernos ms pobres. Si, adems de esto, las distintas
administraciones sub-nacionales son dispares en cuanto a eficiencia en el uso de los recursos disponibles, entonces, los desequilibrios horizontales se incrementarn. Si estos desequilibrios horizontales son muy latentes, se podran producir distorsiones
sobre la movilidad de los factores y la eficiencia del mercado comn interno.
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Existen tambin otros mecanismos de transferencias no precisamente a gobiernos, sino a privados o a ciudadanos y ciudadanas, como las transferencias directas por concepto de los bonos Juancito Pinto, Juana Azurduy de Padilla o Renta Dignidad.
46
Son transferencias intergubernamentales porque se producen entre gobiernos, pero tambin existen transferencias directas a
personas, organizaciones e instituciones que pueden ser pecuniarias o no.
53
Como lo seala el grfico 11, existe un segundo y amplio grupo de transferencias sistemticas y no condicionadas, que son los recursos
determinados por la abrogada Ley 1551 de
participacin popular y los ocho impuestos coparticipables, la Ley 2235 del Dilogo Nacional 2000 para los recursos de condonados
del programa de alivio de la deuda, la Ley
3058 de Hidrocarburos para la determinacin
de un impuesto directo a los hidrocarburos, los
ingresos definidos en su momento por la Ley
1654 de Descentralizacin Administrativa con
el fondo de compensacin, el impuesto especial a la venta de hidrocarburos y sus derivados, y los ingresos por patentes mineras y
forestales determinadas por diversas leyes.
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Libertad que se ve permanentemente amenazada por la variada legislacin sectorial Post-LMAD, que determina verticalmente, desde el centro, porcentajes de gasto en determinadas reas para las ETA.
GRFICO 12. GAD: TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y RESTO DE FUENTES DE FINANCIAMIENTO 2009-2012 (EN PORCENTAJE)
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56
Ameller, Vladimir. La Autonoma Municipal y Regional en la configuracin del nuevo Estado. Anlisis Crtico de la CPE. KAS, 2009.
CPE, Artculo 322. I. La Asamblea Legislativa Plurinacional autorizar la contratacin de deuda pblica cuando se demuestre la capacidad de generar ingresos para cubrir el capital y los intereses, y se justifiquen tcnicamente las condiciones
ms ventajosas en las tasas, los plazos, los montos y otras circunstancias. II. La deuda pblica no incluir obligaciones que
no hayan sido autorizadas y garantizadas expresamente por la Asamblea Legislativa Plurinacional.
Actualmente, para la contratacin de endeudamiento pblico interno o externo, 51 las entidades territoriales autnomas deben justificar
tcnicamente las condiciones ms ventajosas
en trminos de tasas, plazos y montos, as
como demostrar la capacidad de generar ingresos para cubrir el capital y los intereses,
enmarcndose en las polticas y niveles de endeudamiento, concesionalidad, programacin
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51
Artculo 341. Son recursos departamentales:6. Los crditos y emprstitos internos y externos contrados de acuerdo a las
normas de endeudamiento pblico y del sistema Nacional de Tesorera y Crdito Pblico. Y tambin en el artculo 104 de
la LMAD.
LMAD 031. Artculo 108. VI al VIII.
57
De todas formas, an sin definir el nuevo marco para la deuda pblica, queda pendiente,
La LMAD ratifica que la contratacin de deu- segn la LMAD, formular una nueva ley de
da pblica debe ser autorizada por ley de crdito pblico53 que establezca las condiciola Asamblea Legislativa Plurinacional, dejando nes de acceso al mercado del endeudamiento.
en un segundo plano las facultades legislativas,
deliberativas y de fiscalizacin de las Asambleas Legislativas Departamentales. Asimismo,
XI. ENDEUDAMIENTO PARA LAS
seala que la autorizacin de endeudamiento
ENTIDADES TERRITORIALES AUinterno por parte de las instancias autorizadas,
TONMICAS
no implica ningn tipo de garanta del nivel
central del Estado para el repago de la deu- La necesidad de generar ms opciones de fida, siendo ste responsabilidad exclusiva de nanciamiento diferentes de aquellas provenienlas ETA52. Las entidades territoriales autnomas tes de las transferencias intergubernamentales
asumen la obligacin del repago del servicio o de los reducidos ingresos tributarios, recae
de la deuda pblica contrada antes de la vi- en la apertura a los mecanismos de deuda
gencia de LMAD, por sus respectivas admi- que pueden ayudar a financiar inversiones de
nistraciones y en sujecin a las disposiciones gran magnitud y con retornos temporales futulegales correspondientes.
ros. Tanto los GAM como los GAD necesitan
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Para evitar el riesgo moral del sobreendeudamiento y apelar al clsico rescate del gobierno central hacia la deuda adquirida por las ETA.
LMAD 031. Disposicin transitoria quinta. La Asamblea Legislativa Plurinacional promulgar una ley de endeudamiento pblico
que establezca los principios, procesos y procedimientos para la contratacin de crditos y la administracin del endeudamiento pblico de todas las entidades pblicas, en sujecin a lo establecido en los Numerales 8 y 10 del Artculo 158, Pargrafo
I del Artculo 322 y Numeral 34, Pargrafo II del Artculo 298 de la Constitucin Poltica del Estado.
En la ciudad de La Paz, con un proceso slo de planificacin participativa, nunca se hubiera construido la Autopista o los
Puentes Trillizos que, adems, fueron inversiones realizadas con deudas y resultan hoy medulares para organizar el trfico
vehicular metropolitano.
GA = EF + TI
Conjunto de deudas que mantiene un Estado frente a los particulares u otro pas. Constituye una forma de obtener recursos
financieros por el Estado o cualquier poder pblico materializados normalmente mediante emisiones de ttulos de valores.
Es adems un instrumento que usan los Estados para resolver el problema de la falta puntual de dinero, por ejemplo: a)
Cuando se necesita un mnimo de tesorera (dinero en caja) para afrontar los pagos ms inmediatos; b) Cuando se necesita
financiar operaciones a medio y largo plazo, fundamentalmente inversiones.Se suele considerar una inversin muy segura,
y es preferida por personas con perfil de inversin conservador.
56
La deuda pblica es el dinero que el Estado ha pedido prestado para financiar su gasto e inversin, y que tiene varias
formas como los bonos del Estado, Letras del tesoro entre otros.
57
Aquella contrada con entidades o personas del exterior y que generalmente est denominada en moneda extranjera.
Los pagos por capital e intereses de las deudas externas implican una salida de divisas y un aumento de la cuenta de los
egresos de la balanza de pagos.
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Los GAD, no pueden acceder al endeudamiento externo ni interno, salvo por legislacin
promulgada del nivel central, que es el procedimiento que en la prctica, debe seguir cualquier ETA para obtener fuentes adicionales de
financiamiento. Actualmente, los GAD recurren
al endeudamiento, siempre y cuando cumplan
con las normas de crdito pblico y presupuesto, tema ms limitado an por no contar
con una nueva Ley de endeudamiento. No
obstante, si los GAD no tienen ningn control
sobre sus fuentes de ingreso, el riesgo fiscal de
permitirles recurrir al endeudamiento es mayor,
por lo que en cierto sentido esta restriccin
tendra que ser vista como compatible con el
proyectos estratgicos con deuda, estas entidades deberan cumplir ciertas normas que al
menos precautelen la salud macroeconmica y
fiscal nacional, evitando el sobreendeudamiento que puede convertirse al final en una carga
financiera para el Estado y sus contribuyentes,
en tanto que los beneficios se obtuvieran slo
en el departamento. Estos principios deberan
recogerse en una regulacin del sistema fiscal
financiero global y, de manera ms precisa, en
una poltica de endeudamiento mencionada
por la LMAD.
Por el lado del control, proponer que cada
departamento auto-regule su endeudamiento
es susceptible de generar conflictos de inters,
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63
En el caso que el gobierno central decidiera ceder mayores facultades a los gobiernos
sub-nacionales para gestionar financiamiento
reembolsable de forma independiente, o incluso slo profundice las atribuciones de gasto,
el gobierno nacional deber adecuar los mecanismos de control a travs de una Ley de
Crdito Pblico que deber determinar entre
otras cosas:
Normas de control y sancin. Un sistema de
gestin de endeudamiento sub-nacional requiere de normas claras de control para los
casos en los que se tenga que enfrentar a
la insolvencia de alguna ETA.58 Este sistema
debera permitir la imposicin de normas de
comportamiento y sanciones crebles, ade-
58
64
Como lo fue el Programa de Readecuacin Financiera en su momento, como una forma de salvataje a los Gobiernos
Municipales, principalmente, urbanos endeudados.
Acceso a la
informacin
Normas de
Control y
Sancin
Poltica de
Endeudamiento
ETA: ACCESO
AL FINANCIAMIENTO VA
DEUDA
Institucionalidda
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66
Recuadro No.4. Acceso al Mercado de Capitales y la Emisin de Bonos del Gobierno Municipal de La Paz
Antes de la promulgacin de la Ley del Mercado de Valores, el Gobierno Autnomo Municipal
de La Paz (GAMLP) haba lanzado dos emisiones de bonos que acabaron dentro del paquete de
rescate del Estado, en el marco de la Programacin de Readecuacin Financiera (PRF). Adems,
la normativa regulatoria promulgada en materia de gestin municipal (1994 - 1999), el mercado
de valores (Ley del Mercado de Valores, 1998) y el crdito pblico (1998-1999), incorporaban la
posibilidad de emisiones de bonos municipales y crditos bancarios. El ao 2008, luego de ms
de casi tres aos de preparacin de estados financieros, auditorias y calificacin de riesgo, el Gobierno Municipal de La Paz accede al mercado de capitales para ofrecer, va Bolsa de Valores,
una emisin nominal de $us. 12 millones, que son acomodados en cuestin de horas. Cumpliendo
con los resultados esperados del proyecto apoyado por la GTZ, Cooperacin Alemana, se concluye: 1. se alcanzaron estndares de mercado en el reporte de cuentas; 2. se fortaleci la gestin
fiscal financiera; 3. se financi proyectos de inversin con instrumentos de mercado; 4.entre la
agencia de Bolsa Caisa y la calificadora de riesgo Fitchs, se logra estructura y calificar la emisin,
respectivamente. De esta forma, como pocos gobiernos municipales en Latinoamrica, el GAMLP
accede al mercado de capitales y obtiene financiamiento a tasas muy ventajosas con respecto a
otras alternativas.
68
Por Zona
Productora
Transferencias
Metas de
Crecimiento
Sistema
Tributario
Equitativo
para el
Financ.
del Estado
Estabilidad
MacroEconmica
Financiamiento Autonomas
Fuentes
Alternativas
Dominios
Tributarios
Bases
extractivas
Por Metas,
desempeo,
esfuerzo fiscal
Deuda Externa
(Crditos, etc.)
Deuda Interna
(Bonos, etc.)
Creacin y/o
Cesin Total/Parcial de Impuestos
Mejor
cober-tura,
cantidad y
calidad de
SS.PP. en
el Estado
autonmico
Sobre Tasas o
Sobre-Impuestos
Creacin/Cesin
total o parcial
Dominios Tribut.
Fuente: Elaboracion propia.
Si bien el modelo de financiamiento esta diseado con un fuerte nfasis sobre la base de
las transferencias intergubernamentales, no son
suficiente los actuales criterios de poblacion
y zona productora para la distribucion del
excedente economico, es imprescindible incorporar otro criterios que puedan estimular
comportamientos ms gerenciales y enfoca-
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70
Eficiencia
(a incorporar)
Equidad y Geografia
(ya incorporados)
Por Zona
Productora
Por cumplim. de M
etas
de Desarrollo
Por Esfuerzo Fiscal
Relativo
Por Desempeo
Institucional
Por Zona
no Productora
Por Pobreza
Por Poblacin
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72
nuevo Estado Plurinacional y el rgimen de autonomas. As resultar muy til ampliar las bases de financiamiento, ms all de los tradicionales hidrocarburos y minerales, reconociendo
la necesidad de equilibrar estas fuentes, empezando por la ampliacin de los dominios
tributarios, la revisin de los criterios de transferencias intergubernamentales y la apertura a
los mecanismos de acceso al endeudamiento,
la calidad del gasto del nivel central y las ETA,
el mejoramiento del desempeo institucional, el
cumplimiento de metas de desarrollo, adems
del cofinanciamiento intergubernamental, entre
otros, como temas pendientes de la agenda
estatal.
El Pacto Fiscal no debe limitarse a la redefinicin de los criterios de distribucin del Impuesto Directo a los Hidrocarburos, ni tampoco
sobre las bases de las conquistas regionales
o de recursos adicionales a los actualmente
distribuidos a las ETA. Un verdadero pacto
debe ser algo ms que una mirada mezquina
y calculadora de inters sectarios o polticos,
sino una oportunidad para incorporar la reforma tributaria y fiscal que permita consolidar las
bases para un financiamiento ms equitativo y
eficiente del Estado.
Adicionalmente, el Pacto Fiscal deber tratar
de elevar la productividad del gasto pblico
para incidir directamente en los grupos ms
vulnerables de la sociedad; esto implica, de
manera complementaria, abordar el reordenamiento de las funciones que desempean
diversas instituciones pblicas, introduciendo
criterios de eficiencia, eficacia y calidad de la
gestin, y la incorporacin de nuevos agentes
que, sujetos a una regulacin adecuada, presten mejores servicios pblicos.
62
63
73
veamos los limitados resultados del Dilogo Bolivia Productiva del ao 2004, que si
bien fue ampliamente participativo y bajo
las caractersticas del Dilogo Nacional
2000, sus acuerdos y resultados no fueron
tomados en cuenta para las polticas pblicas; de igual forma muchos de los dilogos
realizados por el gobierno central en los
ltimos tiempos tuvieron escasa incidencia.
Lo que conduce a pensar que un Pacto Fiscal donde no existan nuevas fuentes y formas de financiamiento estar condenado al
veto, apata e instrumentalizacin para el
conflicto y no para la concertacin.
3. Inexistencia de recursos adicionales. Plantear un genuino Pacto Fiscal, significara 4. Alto poder en la autoridad de la hacienredistribuir lo que ya se tiene, aquello que
da pblica. En el ltimo tiempo muchos de
desde los aos 1994 y 2005 definen el
los ajustes necesarios a la poltica fiscal bocorazn del modelo fiscal; lo que implica
liviana, no requirieron de mecanismos de
la afectacin directa al nivel central y a las
consulta; al contrario, la autoridad de la haETA. Si hablamos de pacto, hoy alguien tencienda pblica, en muchos casos, hizo uso
dra que perder para que otros ganen. A
de su poder y competencias para definir y
diferencia de los procesos, algo parecidos,
redefinir aspectos fiscales-financieros. Temas
de bsqueda de acuerdos y determinacin
grandes de la agenda pblica como la rade nuevos criterios para el reparto del excionalizacin del subsidio incremental a los
cedente (o ahorro) fiscal, como ocurri tanto
hidrocarburos de los ltimos aos, la emisin
con el HIPC I, que fue para cerrar el dficit
de mayores volmenes de bonos soberanos
fiscal del nivel central (1999), o el HIPC II
en mercados internacionales, el elevado
y la Ley 2235 del Dilogo Nacional 2000
costo de oportunidad de contar con ms
(2001), para definir los criterios y mecanisde $us.3.400 millones estancados en cuenmos para destinar los recursos condonados
tas fiscales, o la Ley 708 Financial para el
del alivio a la deuda externa; en la actuaao 2013 -donde se determina el recorte
lidad, a diferencia de estos procesos, no
de los recursos no ejecutados en seguridad
64
existen recursos adicionales, y al no existir
ciudadana por los Gobiernos Municipales
nada suplementario que repartir, las posibien favor del Ministerio de Gobierno-, enlidades de concurrir y lograr acuerdos en
tre otros, no necesitaron de un pacto o de
materia fiscal y financiera son mnimos. As,
escenarios de deliberacin abiertos, a los
Recordemos el Dilogo 2004, Bolivia Productiva, que si bien gener una fuerte movilizacin y llegada al territorio, al no
existir fuentes de financiamiento qued trunca y sin efectos en las polticas pblicas.
64
74
65
De estas experiencias internacionales se podra concluir que el modelo ideal de Pacto Fiscal sera el que posea las
siguientes cinco cualidades: 1. Instituciones duraderas, estables y con credibilidad; 2. Posibilidad de que la iniciativa provenga del gobierno central o de una mayora calificada de actores sub-nacionales; 3. Contenidos que no estn exclusivamente
centrados en los ingresos sub-nacionales; 4. Un horizonte de largo plazo sin clusulas especficas de revisin; 5. Instancias
y sistemas de seguimiento al cumplimiento de las metas acordadas y no al cumplimiento de los acuerdos en s.
75
conformada para el efecto, no fueron producto del momento; la iniciativa y los contenidos a ser tratados, el horizonte para el
pacto y el cumplimiento de los contenidos
del Pacto Fiscal deben ser establecidos con
anterioridad. Estas primeras definiciones
demandaron tambin una estructura que
se plasma en consejos,67 comisiones68 con
participacin plural e interministerial, entre
otras, que coordinen el proceso de conduccin que resulta medular para el inicio y
mejor desenlace.
En estos procesos, la decisin tcnica precede a la decisin poltica. Aunque resulte
algo contradictorio para la tradicional forma del sistema y cultura poltica boliviana,
es imprescindible alimentar y generar un
stock de informacin, estudios y anlisis que
permitan informar, formar y generar una visin amplia y completa de la situacin fiscal
y del financiamiento. Sera un buen momento de crear un know how (conocimiento)
fiscal que confronte la tendencia fuertemente rentista de los principales actores polticos, con un planteamiento ms tcnico que
identifique el costo actual y futuro de no
hacer nada y mantener la situacin fiscal sin
cambios, como hasta la fecha.
Esta informacin, adems, deber permitir
conformar opciones de poltica, escenarios
de negociacin intergubernamental para
que el sistema poltico asuma la responsabilidad de los acuerdos y las consecuencias
de sus decisiones.
GTZ/Padep, Bases para la Constitucin de un Pacto Fiscal en Bolivia: Experiencias Internacionales, 2011.
El Consejo de Poltica Fiscal y Financiera (CPFF) en Espaa.
68
La Commonwealth Grants Commission (CGC) y el Australian Loan Council (ALC) que se ocupan de las transferencias y
del endeudamiento, respectivamente, en Australia. Para Guatemala, una comisin especfica denominada la Comisin
Preparatoria del Pacto Fiscal (CPPF) y en la India, la Comisin de Finanzas de naturaleza gubernamental.
66
67
76
70
77
XIV. CONCLUSIONES
El regimen fiscal financiero del proceso de autonomas, demanda atencin y adopccin de
decisiones impostergables. Este breve documento trata de identificar y analizar los tres
mbitos mas importantes para las finanzas de
las ETA (esfuerzo fiscal, transferencias intergubernamentales y deuda sub-nacional), proveyendo la mayor cantidad de posibilidades
para ampliar y fortalecer el rgimen de autonomas, a travs del desarrollo y evolucin de
la autonoma fiscal.
De alguna forma, tenemos que hallar la forma de evitar (o al menos limitar) las transferencias discrecionales y ciegas a las ETA,
sobrevalorando el criterio poblacional, sin
reconocer el cumplimiento de metas de desarrollo, y desempeo institucional; y por el
Sin embargo, tambin plantea que sera cen- contrario, se debe conceder ms libertad
tral mejorar y fortalecer simultneamente la para implementar esfuerzos fiscales propios
forma de financiamiento del Estado Plurinacio- o, como se seal, aprovechando fuentes alnal y no solo el regimen fiscal de las autono- ternativas e intertemporales de financiamienmas; financiamiento, muy concentrado en los to, como la deuda sub-nacional, que, adeingresos de base extractiva y en un sistema cuadamente dirigida a temas estratgicos y
tributario que cumplir 27 aos sin reforma en controles de pago gubernamentales, puede
un contexto econmico absolutamente distinto significar la gran oportunidad para contar
con visin estratgica de desarrollo en los
al de hoy.
territorios y encarar proyectos de inversin
En Bolivia, una gran mayora de la poblacin de gran magnitud.
no paga el costo real de los bienes y servicios pblicos que recibe; por ello, debera ser
Tenemos que hallar la forma de evitar
un prctica comn que, de forma progresiva,
vaya incrementndose el esfuerzo fiscal con la (o al menos limitar) las transferencias
finalidad de fortalecer la autonoma y atenuar discrecionales y ciegas a las ETA,
la dependencia de las transferencias intergu- sobrevalorando el criterio poblaciobernamentales, que en el caso especial de los nal, sin reconocer el cumplimiento
GAD, tienden a debilitar cualquier tipo de ad- de metas de desarrollo y desempeo
ministracin departamental que pretenda una institucional.
adecuada gestin del territorio.
78
79
XV. BIBLIOGRAFA
80
- Horst, Bettina. Fuentes de financiamiento para gobiernos sub-nacionales y descentralizacin fiscal. Un Mejor Estado para Chile. Santiago
de Chile, 2008.
- Revollo P., Javier. Lineamientos de un Pacto Fiscal: Problemas y Opciones de Poltica. Fundacin Konrad Adenauer Stiftung, 2011.
- Sabani, Juan C. y Juan Pablo Jimnez. Estructura Tributaria y Evasin
Impositiva en Amrica Latina. Documento de Trabajo 2008/011. Corporacin Andina de Fomento, 2008.
- Soria Romo, Rigoberto. La construccin del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal: Poder y toma de decisiones en una esfera institucional,
2002
- Tanzi, Vito y Howell Zee. Poltica Tributaria en los Pases en Desarrollo.
Temas de Economa No.27. Fondo Monetario Internacional, 2006.
81
ndice de grficos
Grfico 1. Crecimiento del estado plurinacional
Grfico 2. Poderes tributarios
Grfico 3. Fuentes de financiamiento GAD 2009-2012 (en porcentaje)
Grfico 4. GAD: saldos en cuentas fiscales/ingresos totales 2009-2012 (en
porcentaje)
Grfico 5. Relacin de ingresos per cpita departamentales comparada 2012
Grfico 6. GAD: ingresos per cpita y en porcentaje del PIB departamental
2012 (bolivianos y en porcentaje)
Grfico 7. Ventajas de otorgar bases tributarias a las ETA
Grfico 8. Asignacin de dominio tributario departamental
Grfico 9. GAD: recursos propios, donaciones y deuda/ ing. totales 2012 (en
porcentaje)
Grfico 10. Principios tributarios
Grfico 11. Bolivia: esquema de transferencias intergubernamentales
Grfico 12. GAD: transferencias intergubernamentales y resto de fuentes de
financiamiento 2009-2012 (en porcentaje)
Grfico 13. GAD: donaciones y deuda 2009-2012 respecto de los ingresos
totales (en porcentaje)
Grfico 14. GAD: deuda/ ingresos totales 2012 (en porcentaje)
Grfico 15. Elementos para una nueva ley de crdito pblico
Grfico 16. Propuesta de estructura para el financiamiento del rgimen de
autonomas
Grfico 17. Criterios actuales y a ser incorporados para las transferencias
intergubernamentales
82
ndice de cuadros
Cuadro 1. Ingresos de las entidades territoriales autnomas (ETA)
Cuadro 2. Dominios tributarios por nivel de gobierno
Cuadro 3. Asignacin y usufructo por nivel de gobierno
Cuadro 4. Estructura de ingresos GAD 2009-2012 (en bolivianos)
Cuadro 5. Estructura de ingresos GAD 2009-2012 (en porcentaje)
ndice de recuadros
Recuadro No.1 Transferencia del impuesto a la propiedad y transaccin de
bienes y vehculos a los gobiernos municipales con el proceso
de participacin popular
Recuadro No. 2 Control de la deuda interna.
Recuadro No. 3 La poltica nacional de compensacin y el fondo nacional de
desarrollo regional.
Recuadro No. 4 Acceso al mercado de capitales y la emisin de bonos del
gobierno municipal de la paz.
83
ndice
I.
II.
Antecedentes
Rgimen fiscal-financiero
2.1. Recursos
1. Marco conceptual
2. Sistema intergubernamental de generacin y distribucin de
recursos
2.2. Gasto
1. Marco competencial y programtico
2. Rigideces del gasto
2.3. Sistemas ligados al rgimen fiscal-financiero
III. Rgimen fiscal-financiero del GAD de La Paz
3.1. Ingresos
3.2. Gastos
IV. Rgimen fiscal-financiero del GAD de La Paz a futuro
4.1. El rgimen fiscal-financiero en el proyecto de Estatuto Autnomo
Departamental
4.2. El rgimen fiscal-financiero en el Plan de Desarrollo Departamental
1. Eje La Paz soberana y articulada integracin y articulacin
nacional y subcontinental
2. Eje La Paz productiva - desarrollo econmico productivo
con equidad e inclusin
3. Eje La Paz democrtica - desarrollo institucional y gestin
autonmica efectiva
4. Sostenibilidad financiera a mediano plazo
5. Ingresos
V. Lneas estratgicas
Abreviaciones
Glosario
VI. Bibliografa
89
89
90
90
91
96
96
103
104
107
107
109
111
112
112
112
114
114
116
117
118
120
121
122
I. ANTECEDENTES
El Proyecto de Fortalecimiento Democrtico del Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), en coordinacin con
la Fundacin Boliviana para la Democracia
Multipartidaria (fBDM), promueve espacios
de encuentro denominados Mesas de Anlisis Legislativo Departamental, cuyo objetivo
central es el de analizar temas autonmicos
y de desarrollo departamental. En este marco, el presente documento tiene como objetivo
principal el presentar un estado de la situacin
del rgimen fiscal-financiero en el Gobierno
Autnomo Departamental (GAD) de La Paz,
para que a partir de ste se puedan esbozar escenarios que permitan continuar con los
procesos de implementacin de la autonoma
departamental y de negociacin de un pacto
fiscal.
89
90
91
El clculo del FCD lleg al absurdo en el que aun Santa Cruz, Cochabamba y Chuquisaca, departamentos productores,
deban tericamente ser acreedores, puesto que las regalas crecan ms rpido que el IEHD.
92
La CPE de 2009, en su funcin de marco general del rgimen econmico nacional, confirm algunas de las caractersticas del rgimen
fiscal-financiero intergubernamental y defini
otras nuevas. Por ejemplo, en su artculo 341
defini que son recursos departamentales:
93
Art. 298.1.21: Codificacin tributaria; art. 299.I.7: Regulacin para la creacin y/o modificacin de impuestos de dominio
exclusivo de los gobiernos autnomos.
94
Impuestos
autnomos
Transferencias
inc. IEHD, IDH
Tasas y contribuciones
Transferencia
y delegacin
competencias
Patentes
RRNN
Legados y
donaciones
Crditos
Regalas
Mayor
Autonoma
Menor
Por ejemplo, la recaudacin del TGB para el ao 2011 a nivel nacional fue de 22 millones de Bs. (MEFP, 2012), menos
del 0,01% de la recaudacin tributaria total.
4
No se vio necesario explicitar una disposicin similar en el caso de los gobiernos municipales, ya que stos existan como
gobiernos autnomos antes de la entrada en vigencia de la CPE de 2009. En cambio, era necesario aclarar la figura a
nivel departamental, puesto que con las elecciones subnacionales de 2010 se pasaba de un sistema de administracin
basado en las prefecturas a un sistema de gobierno basado en las gobernaciones.
3
96
Una segunda perspectiva, ms all del ejercicio, asignacin y transferencia/delegacin competencial, es aquella relacionada con el enlace
entre las competencias y los presupuestos, los
cuales reflejan en trminos de programas y de
recursos a los primeros. Segn lo establecido
en la LMAD (art. 114), los procesos presupuestarios de las ETA estn sujetos a las directrices emitidas por el nivel central del Estado. Es
posible, por lo tanto, ligar, desde el punto de
vista departamental, el catlogo competencial
con el catlogo programtico. El resultado se
aprecia en la tabla 1.
Desde el punto de vista programtico se pueden ver tres categoras: los programas 00 al
02 son programas relacionados con el funcionamiento de las instancias ejecutiva y legislativa de los distintos GAD. Los programas 10 al
96 estn ligados con sectores de intervencin,
exceptuando el programa 18, denominado
autonomas y descentralizacin, el cual tendra un carcter sectorial menos claro. La tercera categora es aquella de los programas
97 a 99, destinados a deudas, transferencias y
activos financieros.
Es posible apreciar que de las 37 competencias exclusivas departamentales (36 establecidas en el artculo 300 de la CPE, ms gestin
de riesgos y desastres naturales asignada por
la LMAD, art. 100):
12 son de carcter administrativo, correspondiendo su relacin con el programa 00
de administracin departamental. Es decir,
ms que hablar de competencias se podra
hablar de atribuciones otorgadas a los GAD.
La Ley del Presupuesto General del Estado 2012 mantiene en suspenso la decisin al establecer que los municipios
deben seguir financiando los establecimientos de salud del tercer nivel (art. 22). El Servicio Estatal de Autonoma ha
realizado ya un anlisis tcnico del traspaso competencial.
97
programticas de los presupuestos y las competencias de las ETA tiene, a primera vista, las
siguientes implicancias:
98
00
DETALLE
COMPETENCIA EXCLUSIVA
COMPETENCIA CONCURRENTE/COMPARTIDA
Relaciones internacionales
en el marco de la poltica
exterior del Estado.*
Sistema de control gubernamental.*
Regulacin para la
creacin y/o modificacin
de impuestos de dominio
exclusivo de los gobiernos
autnomos.
99
01
Asamblea
departamental
02
Asamblea
regional
10
11
12
13
Conservacin y
Promocin y conservacin del patrimonio natural
preservacin
departamental.
del medio
ambiente
Desarrollo
de la electrificacin
Desarrollo
productivo
agropecuario
Desarrollo de la
industria del
turismo
14
Desarrollo
de la infraestructura
urbana y
rural
15
Desarrollo
de saneamiento
bsico
100
Preservar, conservar y
contribuir a la proteccin
del medio ambiente y
fauna silvestre manteniendo el equilibrio ecolgico
y el control de la contaminacin ambiental.*
Conservacin de suelos,
recursos forestales y
bosques.*
Electrificacin urbana.*
Proyectos de riego.*
Agricultura, ganadera,
caza y pesca.*
16
17
18
19
20
40
41
42
43
44
96
97
Fortalecimiento gobernacin,
municipal y
comunitario
Desarrollo de la
minera
101
98
99
Partidas no
asignables a
programas No corresponde.
otras transferencias
Partidas no
asignables a
programas
deudas
No corresponde.
Competencias no
equiparadas
No corresponde.
N.C.
N.C.
N.C.
N.C.
N.C.
N.C.
Servicio metereolgico.*
Frecuencias electromagnticas en el mbito de
su jurisdiccin y en el
marco de las polticas
del Estado.
Residuos industriales y
txicos.*
Proyectos de agua
potable y tratamiento de
residuos slidos.*
N.C.
Proteccin de cuencas.*
N.C.
Vivienda y vivienda
social.*
*No cuentan con un marco normativo concreto post-constitucional; la LMAD la relaciona con saneamiento bsico; asimilada
en los programas 13 y 41.
Elaboracin propia. Fuente: CPE, LMAD, Directrices MEFP 2012.
102
CONDICIONALIDAD
Ninguna; a criterio de los gobiernos autnomos (LMAD) no deben ser destinados a gastos de funcionamiento, exceptuando aquellos que cuenten con
la autorizacin legal expresa (Directrices).
Ninguna; en el mbito de sus competencias (LMAD). No deben ser destinados a gastos de funcionamiento, exceptuando aquellos que cuenten con
la autorizacin legal expresa (Directrices). Se asigna un 0,2% al Fondo de
Fomento a la Educacin Cvico Patritica (D.S. N 859).
Legados y donaciones
Crditos y emprstitos
103
Entre los sistemas ligados al rgimen fiscalfinanciero estn aquellos de planificacin, inversin pblica, programacin, presupuesto,
administracin, tesorera, crdito y control, pre- 2. Sistema de inversin pblica. La inversin
vistos en su mayor parte en la Ley N 1178
pblica es el gasto realizado en capital fside Administracin y Control Gubernamentales
co, necesario para aumentar la produccin
(SAFCO) de 1990.
y la oferta de bienes y servicios. Idealmente, aunque no es pensada como tal, la in1. Sistema de planificacin. La planificacin
versin pblica debera tambin prever el
permite la toma de decisiones en cuando al
gasto en capital humano. El Sistema Naciouso de los recursos pblicos. De manera ms
nal de Inversin Pblica (SNIP), que es el
precisa, la planificacin se regula a travs
conjunto de normas, instrumentos y procedidel Sistema Nacional de Planificacin (SISmientos comunes para todas las entidades
PLAN), el cual es un conjunto de procesos
del sector pblico, mediante los cuales se
que se expresa en normas y procedimientos
relacionan y coordinan entre s para forde cumplimiento general, de orden poltico,
mular, evaluar, priorizar, financiar y ejecutar
tcnico y administrativo, que establece la
los proyectos de inversin pblica (),9 es
forma y los mecanismos de participacin de
aquel que regula la inversin pblica en los
los niveles nacional, departamental y munidistintos niveles de gobierno. El SNIP utiliza
cipal en la racionalizacin de la toma de
al Sistema de Informacin sobre Inversiones
decisiones para la asignacin de recursos
(SISIN) como instrumento de informacin repblicos y en la definicin de polticas de
lativo a los distintos proyectos de inversin.
desarrollo.7
A nivel autonmico, la Ley N 031 Marco Cabe mencionar que la determinacin de
los niveles de inversin pblica a nivel subde Autonomas y Descentralizacin (LMAD)
nacional no es totalmente autnoma. La
de 2010 establece la constitucin del SisteLMAD establece que la distribucin y fima de Planificacin Integral del Estado (art.
nanciamiento de la inversin pblica, gasto
130), sistema cuya implementacin est an
corriente y de funcionamiento de las entipendiente, y regula la competencia exclusidades territoriales autnomas, estarn sujeva de planificacin departamental.8 El Plan
tos a una ley especfica del nivel central
de Desarrollo Econmico y Social (PDDES)
del Estado (art. 114.VII); sin embargo, las
contina siendo, en todo caso, el resultado
directrices presupuestarias, a pesar de no
Normas Bsicas del Sistema Nacional de Planificacin. Resolucin Suprema N 216779 de 1996.
Este hecho podra ser considerado como una invasin de competencias por parte de la LMAD (art. 93.II) en una competencia exclusiva departamental.
9
Normas Bsicas del Sistema Nacional de Inversin Pblica. Resolucin Suprema N 216768 de 1996.
7
8
104
3. Sistema de programacin. A partir de planes y proyectos se establecen tanto los Planes Estratgicos Institucionales (PEI) como los
Programas Operativos Anuales (POA). El
primero constituye el instrumento de planifi en la LMAD. Se mantienen, por ejemplo, la
cacin a mediano y largo plazo, en concorobligacin de presentar cierta informacin
dancia con el Plan de Desarrollo corresponcuentas (LMAD, art. 114) o el dbito autodiente, el PDDES en el caso departamental.
mtico de cuentas (art. 116). La inclusin de
El POA define los objetivos y operaciones
ciertas disposiciones en materia presupuespara cada gestin fiscal y debe ser presentaria ha sido criticada en distintos trabajos
tado anualmente por el GAD al Ministerio
(Parada, 2010; Revollo, 2011), sobre todo
cabeza de sector (LMAD, art. 114.IX). Estas
la necesidad de una Ley de la Asamblea
funciones estn normadas por el Sistema de
Legislativa Plurinacional para autorizar una
Programacin de Operaciones.10
modificacin de un presupuesto departa4. Sistema de presupuesto. El presupuesto
mental, quitando autonoma a los GAD en
se establece como el instrumento por excuanto a su gestin presupuestaria.
celencia para el estudio de los ingresos y
5. Sistemas de administracin. Las administragastos de una entidad. Los procesos dentro
ciones pblicas se rigen bajo tres sistemas:
de este sistema incluyen la formulacin de
el sistema de organizacin administrativa12
los presupuestos (estimacin de recursos y
(el cual regula el proceso de estructuracin
gastos, y de la estructura programtica), la
organizacional de las entidades pblicas,
ejecucin presupuestaria (donde se cruzan
contribuyendo al logro de los objetivos insdesembolsos con disponibilidad efectiva de
titucionales), el sistema de administracin
recursos) y el seguimiento y la evaluacin
del personal13 (ligado estrechamente a la
presupuestaria. El Ministerio cabeza de
Ley N 2027 de Estatuto del Funcionario
sector determina las directrices de formulaPblico) y el sistema de administracin de
cin y los clasificadores correspondientes.
bienes y servicios (SABS14), sistema que ms
Las normas bsicas del sistema de presucambios ha sufrido en los ltimos aos para
puestos11 se complementan con las disposiacelerar los procesos de contratacin y de
ciones aun vigentes de la Ley N 2042 de
ejecucin presupuestaria por parte de las
Administracin Presupuestaria de 1999, de
distintas administraciones, incluyendo aqulas cuales una parte ha sido replicada
llas subnacionales. Segn datos de la Go
12
13
14
10
11
Normas Bsicas del Sistema de Programacin de Operaciones. Resolucin Suprema N 225557 de 2005.
Normas Bsicas del Sistema de Presupuesto. Resolucin Suprema N 225558 de 2005.
Normas Bsicas del Sistema de Organizacin Administrativa. Resolucin Suprema N 217055 de 1997..
Normas Bsicas de Administracin del Personal. Decreto Supremo N 26115 de 2001.
Decreto Supremo N 181 de 2009, con modificaciones en el D.S. N 843 y D.S. N 956.
105
Gobernacin de La Paz prev ejecutar 507 millones de bolivianos este ao, www.gobernacionlapaz.gob.bo, 12 de
enero de 2012.
16
Normas Bsicas del Sistema de Tesorera del Estado. Resolucin Suprema N 218056 de 1997.
17
Normas Bsicas del Sistema de Crdito Pblico. Resolucin Suprema N 218041 de 1997.
18
Normas Bsicas del Sistema de Contabilidad Integrada. Resolucin Suprema N 222957 de 2005, con modificaciones
de la R.S. N 227121 de 2007.
19
Los lmites a la deuda subnacional siguen utilizando la regla 20/200 establecida en la Ley N 2042.
20
GAD de La Paz (2012b).
15
106
Organismo
Bs.
Transferencias TGN
111
TGN
Transferencias TGN
112*
Papeles
Transferencias TGN
113*
Participacin Pop.
41,738,737
Transferencias TGN
114
Rec. de contravalor
17,329,467
Transferencias TGN
116*
FCD
105,072,563
Transferencias TGN
117*
IEHD
115,687,682
Transferencias TGN
119*
IDH
140,152,289
Transferencias TGN
120
IPJ
Transferencias R. E.
230*
Transferencias R. E.
220
Regalas
1,616,063
Recursos especficos
220*
Regalas
86,103,672
Recursos especficos
230*
57,641,413
Donacin externa
1543
Varios
Donacin externa
115
HIPC-II
TOTAL
551,317,772
8,628,303
126,934
15,586,150
9,941,359
14,567,490
1,165,509,894
107
IDH
12%
IEHD
10%
Regalas
forestales y
mineras
7%
FCD
9%
Otras transf.
7%
Transf. salud y
gestin social
49%
IPJ
0%
21
Recursos
propios
5%
Donaciones
externas
1%
108
PRESUPUESTADO
Inversin Pblica
EJECUTADO
% EJEC.
432,969,684
23,149,036
5.35
Programas de capital
37,665,069
465,168
1.24
57,645,242
6,357,108
11.03
Servicios departamentales
396,918,981
4,739,608
1.19
240,310,918
3,025,940
1.26
1,165,509,894
37,736,862
3.24
TOTAL
22
Competencialmente se podra tratar de una transferencia con recursos efectuada por ley nacional (Disposicin transitoria
novena de la Ley N 70 de Educacin), aunque las interpretaciones pueden ser distintas, al igual que en el caso de los
establecimientos de salud de tercer nivel.
109
2011
Transf.
TGN
95,88
Caminos
Electrificacin
76,77
7,61
Desarrollo Social
Riego
Asistencia
Tcnica
Fortalecimiento Ent.
Descentralizadas
Subtotal
Salud
Infraestr.
SEDES y
SEDUCA
0,00
0,17
2,03
86,58
0,00
2,66
2,66
Subtotal
Seg.
Ciudadana
Total
Gastos
1,48
90,73
2010
71,90
72,63
6,97
0,18
1,29
3,91
84,97
10,14
10,07
20,21
1,56
106,74
2009
68,82
109,43
6,21
0,00
0,00
0,00
115,64
1,76
0,03
1,78
4,20
121,62
2008
87,43
123,66
8,08
0,03
12,56
0,80
145,12
8,92
2,95
11,87
4,28
161,28
2007
211,75
172,71
38,03
0,00
2,22
1,38
214,34
6,84
3,06
9,90
3,03
227,27
Fuente: MEFP.
Infraestructura
65,9 Desarrolloagro
65,3
Electrificacin
51,3
Caminos
178,3
110
habra que agregar 63 millones de Bs. de gasto corriente dirigido a otros sectores. La administracin de la Gobernacin y de la ALD, sin
gasto sectorializado, representan el 7 % del
gasto corriente (Ilustracin 5).
Transf., deudas y
activos fin.,
240,3
Sector
gestin social,
21,2
Sector caminos,
30,8
rgano
Legislativo, 10,1
Otros sectores,
32,7
asumir las antiguas y las nuevas normas derivadas del nivel central del Estado, incluyendo
las del mbito fiscal-financiero. El nuevo marco
normativo autonmico est en plena construccin de manera global, puesto que no existe
normativa fiscal-financiera especfica.23 Tanto
el Estatuto Autnomo (EA) en proceso de construccin como el Plan de Desarrollo Departamental (PDD) pueden brindar una primera imagen de las futuras especificidades del rgimen
fiscal-financiero de La Paz.
Aunque pueden considerarse como tal los Decretos departamentales 005/2010 (escala arancelaria) y 20/2011 (establecimiento de tasas para la red vial departamental).
23
111
Se incluye patentes a pesar de que la CPE y la LMAD slo establecen la potestad sobre tasas y contribuciones especiales, quedando la potestad sobre patentes y slo sobre recursos naturales en manos del nivel central del Estado.
25
La no inclusin de los contenidos mnimos establecidos por la LMAD podra no ser obstculo para la aprobacin del EA.
Para un anlisis de contenidos del EA ver Rocabado (2011).
26
De manera general, los ejes del PDD estn ligados al Plan Nacional de Desarrollo pero no al rgimen competencial
departamental. Queda pendiente un estudio por competencias del mismo, que puede facilitar la programacin del gasto
departamental.
24
112
Metas
2012
2013
2014
2015
2016
Indicador
Ao 2011: Estrategia
de sostenibilidad y
gestin financiera
aprobada y en aplicacin (2011).
Estrategia de
sostenibilidad y
gestin financiera en
implementacin.
Ao 2010: Inversin
pblica 2.170.184 (en
miles de Bs).
Inversin pblica
incrementada en un
20% (global).
Inversin pblica
incrementada en un
20% respecto al total
(global).
Inversin pblica
incrementada en
un 20% respecto
al total (global).
Ao 2009: Inversin
Cooperacin (IED)
65.000 (en miles de
$us.) (F.VIPFE-SISIN
2010).
Inversin pblica
incrementada en un
20% (global) del PRF.
Inversin pblica
incrementada en un
20% (global) del PRF.
Inversin pblica
incrementada en
un 20% (global)
del PRF.
Ao 2009: Inversin
Privada 14.800 (en
miles de $us.) (F.VIPFESISIN 2010).
Inversin privada
incrementada en un
10% (global).
Inversin privada
incrementada en un
20% respecto al total
(global).
Inversin privada
incrementada en
un 20% respecto
al total (global).
(Fuente: VIPFE).
27
113
Bs.
45.935.791,47
recaudados
en la gestin
2010.
Bs. 50.000.000
recaudados a travs
del control, supervisin y seguimiento
a los puntos de
comercializacin de
minerales.
ND
2013
2014
2015
2016
Bs. 65.000.000
recaudados a
travs del control, supervisin
y seguimiento
a los puntos de
comercializacin
de minerales.
Bs. 65.000.000
recaudados a
travs del control, supervisin
y seguimiento
a los puntos de
comercializacin
de minerales.
Bs. 70.000.000
recaudados a
travs del control, supervisin
y seguimiento
a los puntos de
comercializacin
de minerales.
Bs. 70.000.000
recaudados
a travs del control, supervisin
y seguimiento
a los puntos de
comercializacin
de minerales.
114
Indicador
Monto de
bolivianos
recaudados
por concepto
de Regala
Minera respecto del ao
base.
Sistema en
funcionamiento
Lnea base
ao 2011
2012
2013
2014
2015
Formulacin de
medidas normativas
para recaudacin
impositiva en concordancia con el estatuto
autonmico.
Proyecto de Ley de
concurrencia entre
entidades territoriales
autnomas.
Ley de concurrencia
departamental entre
entidades territoriales
autnomas socializadas con la Asamblea
Departamental.
Indicador
2016
Ley departamental
para la recaudacin impositiva
vigente.
Ley de concurrencia
departamental entre
entidades territoriales
autnomas aprobado
por la Asamblea
Departamental.
Ley de concurrencia
departamental entre
entidades territoriales autnomas en
vigencia.
La poltica 1.2. del eje La Paz Democrtica torear y evaluar la gestin pblica, incluyendo,
seala la implementacin de un sistema de lgicamente, la gestin de los ingresos y del
gestin por resultados, la cual permitira moni- gasto del GAD (ver tabla 9).
TABLA 9. METAS E INDICADOR DE LA POLTICA 1.2. AJUSTE INSTITUCIONAL, DESCONCENTRACIN TERRITORIAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Y FORTALECIMIENTO DE
LAS CAPACIDADES DE LA GESTIN PBLICA
Lnea
base ao
2011
No
Metas
2012
Implementacin del
sistema de la gestin por resultados
por el monitoreo y
evaluacin de la
gestin y polticas
pblicas.
2013
Indicador
2014
2015
Sistema de la gestin por resultados,
monitoreando
y evaluando la
gestin y polticas
pblicas.
2016
Sistema de la gestin por resultados,
monitoreando
y evaluando la
gestin y polticas
pblicas.
Sistema de
la gestin
por resultados en
funcionamiento.
Finalmente, la poltica 1.4. de este eje est relacionada con el sistema de control financiero. Se busca crear unidades de transparencia
(municipales?) y un sistema de monitoreo y
115
Metas
2012
2013
2014
Unidades de
Transparencia
creadas en 20
municipios.
2015
2016
Unidades de
Transparencia
creadas en
20 municipios.
Unidades de
Transparencia
creadas en
17 municipios.
Indicador
N Unidades de
Transparencia
creadas en municipios.
Sistema de control
y seguimiento.
4. Sostenibilidad financiera a mediano plazo se respaldan ntegramente en el marco comEl PDD de La Paz presenta un programa de petencial establecido por la Constitucin Poltiinversiones que, segn las normas de inversin ca del Estado, la Ley Marco de Autonomas y
pblica, est conformado por dos grupos de Descentralizacin (LMAD) y normativa conexa
recursos: el Presupuesto de Inversin Pblica vigente, cuando el mismo PDD establece la
(PIP) y el Programa de Requerimientos de Fi- necesidad de una ley de concurrencia deparnanciamiento (PRF). Sorprende en todo caso tamental (Eje La Paz Democrtica Poltica 1.1.)
que el PIP programado hasta 2016 contemple para que esto suceda. Por lo tento, un escenaya el financiamiento que estaran proveyendo rio negativo de no concurrencia agrandara la
otros actores, aparte del Gobierno Autnomo brecha de financiamiento inicial, reflejada en
el PRF.
Departamental.
En efecto, se puede observar en la tabla 11
que el conjunto de proyectos que componen
la Programacin de Mediano y Largo Plazo
del PDD ya prev escenarios de concurrencia
financiera entre el GAD y los Gobiernos Autnomos Municipales (se supone tambin incluye
a los gobiernos de las Autonomas Indgena
Originario Campesinas), la Universidad Mayor
de San Andrs (probablemente tambin la Universidad Pblica de El Alto), y el sector privado.28 Es arriesgado suponer, como lo hace el
PDD, que dichos escenarios de concurrencia
28
El PDD tambin habla de concurrencia con el nivel central del Estado, aunque en los cuadros adjuntos el nivel central
del Estado aparece en el PRF y no en el PIP.
116
5. Ingresos
Sin embargo, el PDD muestra una disponibilidad de recursos por parte del GAD an menor que la establecida en el PIP, puesto que
prev que el GAD de La Paz estara en con-
Llama la atencin la diferencia entre las estimaciones de regalas mineras definidas en el Eje La Paz Productiva, poltica
5.2., y las definidas en la proyeccin de recursos.
29
117
V. LNEAS ESTRATGICAS
La breve evaluacin del rgimen fiscal-financiero de la ETA Departamental nos permite
extraer las siguientes conclusiones y lneas de
investigacin:
1. El rgimen fiscal-financiero derivado del
nuevo marco constitucional est an en
fase de elaboracin, no slo en el caso del
GAD de La Paz, sino para todo el nuevo rgimen autonmico en general. Por un
lado, se cuenta con una estructura de ingresos departamentales que no ha variado
sustancialmente; las ETA departamentales
siguen dependiendo en una manera alarmante de las transferencias que reciben del
gobierno central. Esto significa escasa autonoma y alta vulnerabilidad, no slo por
la potestad que tiene el nivel central del
Estado para modificar el reparto de recursos, sino porque estos mismos provienen en
gran parte de fuentes voltiles como los
ingresos por explotacin y comercializacin
de hidrocarburos. Por otro lado, se cuenta
con un catlogo de competencias amplio
118
119
ABREVIACIONES
ALD
ALP
CPE
EA
Estatuto Autonmico
GA Gravamen Arancelario
GAD Gobierno Autnomo Departamental
ICE
IUE
IVA
PRF
120
GLOSARIO
Catlogo programtico. Conjunto de programas incluidos en las directrices presupuestarias, en los que debe clasificarse todos los proyectos
y actividades a las cuales una entidad ha asignado un determinado
presupuesto.
Directrices presupuestarias. Conjunto de instrumentos y procedimientos
emitidos por el ministerio cabeza de sector para la formulacin de los
presupuestos por parte de las entidades del Estado.
Dominio tributario. Conjunto de tributos cuya potestad corresponde a
determinada entidad.
Gasto corriente. Gastos realizados en la contratacin de recursos humanos, compra de bienes y servicios necesarios para el desarrollo propio de
las funciones administrativas, que no tienen como objeto la creacin de un
activo sino que constituye un acto de consumo.
Gasto de inversin. Gasto realizado en la mejora, ampliacin o adquisicin de bienes de capital, en los cuales se incluye nueva infraestructura.
Abarca tambin actividades de preinversin y ejecucin.
Inversin concurrente. Inversin realizada entre dos o ms instituciones,
generalmente de dos niveles de gobierno distintos pero con potestades
sobre una misma jurisdiccin territorial.
Potestad tributaria. Conjunto de facultades normativas, reglamentarias,
administrativas, recaudatorias y fiscalizadoras que determinada entidad
posee sobre un tributo.
Transferencia y delegacin competencial. Mecanismos de movilidad existentes en el rgimen competencial boliviano que implican movilidad de
responsabilidades entre dos o ms entidades (art. 75 y 76 de la LMAD).
Tributo. Ingreso pblico de imposicin unilateral generado por la realizacin de un hecho imponible. Puede ser impuesto, tasa por servicio,
contribucin, patente o regala.
121
BIBLIOGRAFA
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122
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Decreto Supremo N 843 (2011).
Decreto Supremo N 859 (2011).
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(2011).
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Ley N 70 de la Educacin (2010).
Ley N 154 de Clasificacin y Definicin de Impuestos y de Regulacin para la Creacin y/o Modificacin de Impuestos de Dominio
de los Gobiernos Autnomos (2011).
Ley N 211 Presupuesto General del Estado (2012).
Ley N 1178 de Administracin y Control Gubernamentales (1990)
y Normas Bsicas conexas.
Ley N 2042 de Administracin Presupuestaria (1999).
123
ndice de tablas
Tabla 1.
Tabla 2.
Tabla 3.
Tabla 4.
Tabla 5.
Tabla 7.
Tabla 8.
Tabla 9.
Tabla 10.
Tabla 11.
Tabla 12.
Tabla 13.
ndice de ilustraciones
Ilustracin 1.
Ilustracin 2.
Ilustracin 3.
Ilustracin 4.
Ilustracin 5.
125
lizacin fiscal y autonomas en diversas universidades tanto nacionales como la: Universidad
Andina, UMSA, Fundacin IDEA, Universidad
NUR, UDABOL, UPIEB, UMSS, UNIVALLE; as
como internacionales: Universidad de Viena/
Instituto Austriaco para Amrica Latina y tambin en la Escuela Virtual para Amrica Latina
y el Caribe del PNUD con sede en Panam.
Destacan dentro de sus publicaciones los libros: Cifras de la Participacin Popular Volmenes II y III (1996-2000); La Problemtica de los
Gobiernos Municipales de Escasa Poblacin
(1999); Dilogo para la Descentralizacin: Provocaciones, avances y desengaos (2002); La
Descentralizacin que se Viene: Propuestas para
la (re) conformacin del nivel intermedio (editor)
(2004). Y recientemente a travs de publicaciones asociadas y sobre la autonoma: Bolivia:
Ms cerca del Federalismo que de la Autonoma? (2008); El Rol de la Autonoma Regional y
Municipal en la configuracin del Nuevo Estado
(2009); La Construccin del Estado Autonmico: Elementos para el debate y la concertacin
(2010); Naturaleza y Materias Crticas de la Ley
Marco de Autonomas y Descentralizacin: Legados, rigideces y perspectivas para el proceso
de autonomas (2010). vameller@hotmail.com
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