APENAS PARA USO OFICIAL

FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL

Departamento de Assuntos Oramentais

PORTUGAL Repensar o Estado - Opes Seleccionadas de Reforma de Despesa Gerd Schwartz, Paulo Lopes, Carlos Mulas Granados, Emily Sinnott, Mauricio Soto, e Platon Tinios

Traduo colaborativa promovida pelo blog Aventar, 1 rascunho

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Foi utilizada a seguinte metodologia nesta traduo:

O texto original foi dividido em pargrafos numerados e publicados s 11h 43 de 11-01-2013 Solicitaram-se voluntrios para a traduo, pargrafo a pargrafo do texto. Colaboraram: Bruno Rego, Carla Alexandra Neves Simes, Carolina, Elisabete Figueiredo, Fausto Simes, Isabel G, Joana Lopes, Joo Bernardino, Jorge F, Jorge F, Leitor Costumeiro, Leonor, Manuel Marques, Marilia Costa, Marisa M., Miguel Conceio, Miguel Conceio, Miguel Conceio, NG, Nomia Pinto, Nuno Rumo, Paisano, Pedro Barbosa, Pedro Figueiredo, Renato Rodrigues, Rosa Alves , Rosa Melo, Sandra Guerreiro, Sarah Adamopoulos, Snia Ariana Dias, Sunisbliss, Susana Fernandes, sxp030, tiago lemos Peixoto, Vasco Macedo (e possivelmente outros, a quem pedimos desculpa por no constarem desta listagem)

a quem deixamos os nossos agradecimentos por esta lio de cidadania, patente na disponibilidade de tantos para, num prazo curto e com uma surpreendente qualidade geral, traduzir o presente documento. Trata-se de uma aco de participao cvica indita em Portugal, que reflecte de forma eloquente a vontade dos portugueses em participar na vida do Pas e nos grandes debates que este relatrio encerra. O texto ser agora sujeito a uma reviso tcnica, mais morosa, razo pela qual se trata de um documento ainda em construo, com naturais incoerncias, mas que desde j publicamos. Fica aberto a crticas e sugestes que podem ser enviadas para traducao.fmi@gmail.com

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O contedo deste relatrio constitui aconselhamento tcnico fornecido pela equipa do Fundo Monetrio Internacional (FMI) para as autoridades de Portugal (o destinatrio do Conselho Tcnico [CT]) como resposta ao seu pedido de assistncia tcnica. Este relatrio (na sua totalidade ou em parte) ou seus resumos podem, por conseguinte, ser revelados pelo FMI aos Directores Executivos do FMI e membros do seu pessoal, assim como a outras agncias e instrumentos do destinatrio do CT e, de acordo com o seu pedido, a outros fornecedores de assistncia tcnica com legtimo interesse, a menos que o destinatrio do CT especificamente se oponha a tal revelao (Ver as Orientaes Operacionais para a Disseminao da Informao de Assistncia Tcnica http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2009/040609.pdf) A revelao deste relatrio (no seu todo ou em parte) ou seus resumos a partes externas ao FMI que no as agncias ou instrumentos do destinatrio do CT devem requerer o consentimento explcito do destinatrio do CT e do Departamento dos Assuntos Fiscais do FMI.

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ndice
Acrnimos e abreviaturas......................................................................................................vi Prefcio.................................................................................................................................vii Resumo Executivo...............................................................................................................viii I. REPENSAR O ESTADO IMPLICAES NA REFORMA DA DESPESA.......................1 A. Avaliao do Tamanho e Funes do Estado em Portugal..........................................1 B - Repensar o Estado para suportar a sada da crise.....................................................5 C. Eficincia e Eficcia do Estado.....................................................................................7 D. Equidade e coeso social.............................................................................................8 E. Consenso e sustentabilidade da Reforma..................................................................10 II. Contexto Macroeconmico e Antecedentes....................................................................12 III. DESPESA SALARIAL DO ESTADO E EMPREGO........................................................14 A. Antecedentes...............................................................................................................14 B. Questes-chave..........................................................................................................16 C. Opes de reforma.....................................................................................................20 IV. PENSES.......................................................................................................................32 A. Cenrio de fundo.........................................................................................................32 B. Questes-chave..........................................................................................................34 C. Opes de Reforma....................................................................................................39 V. Benefcios Sociais Extra-Penses...................................................................................47 A. Contexto......................................................................................................................47 B. Questes-chave..........................................................................................................48 C. Opes de Reforma....................................................................................................53 VI. Despesas com educao...............................................................................................62 A. Contexto......................................................................................................................62 B. Questes-Chave.........................................................................................................65 C. Opes de Reforma....................................................................................................67 VII. Sade.............................................................................................................................75 A. Contexto......................................................................................................................75 B. Questes-Chave.........................................................................................................76 C. Opes de Reforma....................................................................................................78 Anexo 1. Experincias Europeias com a Integrao de Foras de Segurana..................83

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Tabelas
Tabela 5.1: Benefcios sociais sem penses (Resumo)......................................................59 Tabela 5.2: Distribuio do impacto social dos programas.................................................60 Tabela 6.1: Indicadores de educao seleccionados, 2010-13...........................................71 Tabela 6.2: Decomposio das despesas de educao, 2009...........................................72 Tabela 6.3: Rcio de estudantes para professores em alguns pases europeus seleccionados, 2010............................................................................................................73

Figuras
Figura 1: Despesa total governamental e despesa primria, 2000 e 2010.........................12 Figura 2: Compensao total de empregados pblicos como percentagem do PIB..........28 Figura 3: Peso relativo dos salrios base e suplementos por funo em 2011..................28 Figura 4: Compensao por empregado dividido por PIB per capita em 2011...................29 Figura 5: Crescimento do salrio dos professores, 2005-2010...........................................29 Figura 6: Nmero de polcias por 100 000 habitantes.........................................................30 Tabela 7: Nmero de horas de trabalho mdias por ano, 2011..........................................30 Figura 8: Compensao de mdicos e enfermeiras, 2010..................................................31 Figura 9: Delegao de decises chave de RH no governo central, 2010.........................31 Figura 10: Relao Pblico/Privado da compensao por empregado..............................32 Figura 11: Aumento da despesa pblica, 2000-2012..........................................................45 Figura 12: Taxa de benefcios de sistema pblico de penses ..........................................45 Figura 13: Aumento de despesas projectados com as penses, 2010-2020 e 2020-2060 46 Figura 14: Redues projectadas nos rcios e na ilegibilidade para penses (2010-2050) e Redues projectadas conseguidas durante 2010-2030.................................................46 Tabela 15: Taxa de despesas com penses pblicas e taxas de emprego de indivduos mais velhos..........................................................................................................................47 Figura 16: Comparao dos gastos com programas no mercado de trabalho activo, por pessoa desempregada........................................................................................................60 Figura 17: Durao do subsdio de desemprego, 2010......................................................61 Figura 18: Desemprego de longa durao e de pequena durao (em percentagem do mercado de trabalho)...........................................................................................................61 Figura 19: Despesas em Portugal com as polticas para o mercado de trabalho...............62 Figura 20: Preciso da atribuio dos subsdios de excluso social em Portugal, 2009. . .62

v Figura 21: Despesas por estudante como parte do PIB per-capita, 2005-2010 (em percentagem, mdia para o perodo)..................................................................................73 Figura 22: Qualidade do ensino medida por PISA, 2009....................................................74 Figura 23: Evoluo da populao estudantil em Portugal, 2001-2010..............................74 Figura 24: Performance dos estudantes, condies scio-econmicas e despesas por estudantes em escolas seleccionadas, 2010/2011.............................................................75

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Acrnimos e abreviaturas
ADSE ALMPs CGA ESAME EC EU FAD GCR GDP GNP HRM IAS MEC OECD PISA PREMAC RSI SGP SIEP SMP SNS SOE WHO Assistncia na Doena aos Servidores Civis do Estado Programas de Mercado de Trabalho Activo Caixa Geral de Aposentaes Estrutura de Acompanhamento dos Memorandos Comisso Europeia Unio Europeia Departamento de Finanas Pblicas (FMI) Regime Contributivo Geral Produto Interno Bruto (PIB) Produto Nacional Bruto (PNB) Gesto de Recursos Humanos Indexante dos Apoios Sociais Ministrio da Educao e Cincia Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) Programa da OCDE para Avaliao Internacional de Estudantes Plano de Reduo e Melhoria da Administrao Central do Estado Rendimento Social de Insero Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) Sntese Estatstica do Emprego Pblico Bolsa de Mobilidade Especial Servio Nacional de Sade Empresa Estatal Organizao Mundial de Sade

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Prefcio
A pedido das autoridades Portuguesas, uma misso do Departamento dos Assuntos Fiscais (DAF) do Fundo Monetrio Internacional visitou Lisboa durante 25 de Outubro e 7 de Novembro de 2012 para providenciar: (i) aconselhamento tcnico sobre opes seleccionadas de reforma da despesa pblica; e (ii) realizar um workshop sobre aspectos tcnicos incluindo os resultados de revises da despesa pblica no processo de oramento. Este relatrio consiste nas concluses e recomendaes relativamente primeira tarefa. A equipa no seu todo foi liderada por Gerd Schwartz (DAF). A equipa para a primeira tarefa integrou Mauricio Soto, Carlos Mulas Granados (ambos DAF), Emily Sinnott (Banco Mundial), Platon Tinios e Paulo Lopes (ambos peritos externos); a equipa para a segunda tarefa incluiu Richard Hughes e Jason Harris (ambos DAF), que estiveram em Lisboa entre 4 e 7 de Novembro. A equipa para a primeira tarefa tambm beneficiou dos comentrios e sugestes feitos por membros do pessoal da Comisso Europeia e do Banco Central Europeu, da equipa do Departamento Europeu do FMI e de colegas do Departamento dos Assuntos Fiscais do FMI. Ao elaborar este relatrio, a equipa beneficiou amplamente das trocas de impresses com Ministros e/ ou Secretrios de Estado de todos os 11 ministrios, assim como com vrios representantes de outras organizaes. Especificamente, a misso reuniu com os Ministros de Estado Vtor Gaspar (Finanas) e Paulo Portas (Negcios Estrangeiros); com os Ministros Jos Pedro Aguiar Branco (Defesa), Miguel Macedo (Administrao Interna), Paula Teixeira da Cruz (Justia), lvaro Santos Pereira (Economia), Assuno Cristas (Agricultura, Mar, Ambiente e Ordenamento do Territrio), Paulo Macedo (Sade), Nuno Crato (Educao e Cincia) e Pedro Mota Soares (Solidariedade e Segurana Social); e com os Secretrios de Estado Carlos Moedas (Adjunto do Primeiro-Ministro) e Paulo Simes Jlio (Secretrio de Estado dos Assuntos Parlamentares). A equipa beneficiou amplamente com a orientao dada pelos Secretrios de Estado Lus Morais Sarmento e Helder Rosalino do Ministrio das Finanas e Miguel Morais Leito do Ministrio dos Negcios Estrangeiros. A equipa gostaria de expressar o seu sincero apreo pelas excelentes trocas de impresses e pelo feedback dado pelos representantes do governo com quem se reuniu. Gostaria de expressar a sua gratido ao pessoal do ESAME pela sua marcante coordenao e ajuda logstica durante a sua estadia em Lisboa.

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Resumo Executivo
Este relatrio discute as opes de reforma da despesa em Portugal contra o pano de fundo do debate sobre o tamanho e funes do estado, assim como sobre as experincias de reforma de outros pases. O tamanho do estado um assunto de escolha poltica, com os votantes Europeus a optarem tradicionalmente por governos maiores. Em especial, o Modelo Social Europeu enfatiza a solidariedade social, o acesso universal (por exemplo, aos cuidados de sade e educao) e o fornecimento pblico de servios. Enquanto que os governos grandes tm estado ligados a um menor crescimento, eles no geram necessariamente piores resultados. A focalizao na reforma da despesa deve visar a melhoria da equidade e da eficincia no processo de atingir determinados resultados. Melhor equidade (por exemplo, atravs de objectivos melhorados) e melhor eficincia (por exemplo, atravs de gastos reduzidos) podem frequentemente andar de mos dadas e, juntas, lanam os alicerces para alcanar um crescimento econmico mais robusto, finanas pblicas ss e uma sada da crise. O relatrio concentra-se em reformas que realcem a eficincia e a equidade em reas seleccionadas de despesa. o governo Portugus busca melhorar a eficincia de providenciar bens e servios populao (o que inclui a reduo de custos e a necessidade de financiamento de dvidas); foca politicas para atingir resultados equitveis; e estimula a actividade econmica e o empreendedorismo. Neste contexto, pretende atingir em 2014 significativas poupanas permanentes na despesa anual. Para identificar estas poupanas, pretende levar a cabo, em Fevereiro, uma profunda reviso das despesas, e j completou um exerccio inicial de benchmarking [anlise competitiva] (com o qual a equipa em misso concorda largamente). A meta de reduo de despesa do governo s pode ser atingida se forem focados os itens principais do oramento, em especial a massa salarial e as despesas com penses. Em conjunto, estes dois itens representam 24% do PIB e 58% das despesas do governo no relacionadas com juros. Parece impossvel alcanar os objectivos de reduo de despesa do governo sem alteraes nestas duas reas e deve ser dada prioridade a reformas relevantes com elas relacionadas. As reformas relacionadas com a massa salarial devem incidir sobre reas que potencialmente prometam grande ganhos de eficincia e de poupana no oramento. O sobre-emprego um problema no sector da educao, das foras de segurana e de trabalhadores com pouca experincia formal, enquanto o elevado

ix pagamento de horas extraordinrias (a mdicos) uma preocupao no sector da sade. H outras reformas que tambm so importantes para modernizar o Estado (por exemplo, estruturas contratuais e de recompensa para atrair melhor que tem mais talento, equidade entre emprego no sector pblico e no sector privado, reduzindo os prmios salariais no pblico, e mobilidade no trabalho dentro e fora do sector pblico), mas pode ser-lhes dada menor prioridade a curto prazo. Focar as reas-chave acima mencionadas permite seguir uma estratgia de ajustamento de objectivos com um racional claro e evita cortes em todas as direces. O tamanho das poupanas com a massa salarial, e outros ganhos de eficincia relacionados, dependero das ferramentas que forem utilizadas. Para reduzir o numero de funcionrios, os incentivos financeiros para sadas voluntrias so a opo com menos antagonismos, mas tambm a mais custosa, e podem provocar a partida dos trabalhadores mais qualificados. Ao delinear uma estratgia para a reduo de funcionrios, o governo deve apontar a reas especficas de excesso de trabalhadores e no se poder dar ao luxo de optar por reformas mais dispendiosas. Esta situao exige que se definam redundncias-alvo baseadas numa anlise aprofundada. Para limitar as horas extraordinrias, os pacotes salariais no sector da Sade devem ser conduzidos no sentido de uma maior paridade com outros pases da EU. Estas consideraes mostram a importncia de incluir redues de funcionrios e de massa salarial nas estratgias de reforma significativa dos sectores relevantes. Por exemplo, redues de funcionrios na Educao devem ser acompanhadas por uma estratgia de reforma desse sector que seja claramente focada na melhoria dos resultados educativos. Ser necessria uma reforma adicional das penses para alcanar os objectivos desejados de reduo de despesa, devendo ser orientada para melhorar a viabilidade oramental e a equidade geral. As penses correspondem a 14 por cento do PIB e a mais de 80 por cento das transferncias sociais, tendo sido o principal motor do crescimento dos gastos estatais ao longo da ltima dcada. Reformas recentes estabilizaro a despesa com as penses a longo prazo, mas, com o sistema de penses ainda a vencer-se, esta despesa continuar a avolumar-se na presente dcada, na ausncia de reformas adicionais. Isto insustentvel. Alm disso, o sistema no equitativo em pelo menos duas dimenses. Primeira, uma penso mdia no sistema de aposentao da funo pblica (CGA) quase trs vezes mais elevada que uma penso mdia no sistema contributivo geral (SS), e os aposentados da CGA tambm trabalharam

x menos horas por semana e menos anos antes de se aposentarem. Segunda, a actual gerao de trabalhadores est duplamente sobrecarregada, visto terem de pagar as penses mais elevadas dos seus pais e avs, no obstante a sua prpria penso vir a ser muito mais reduzida. Ademais, o sistema continua a oferecer incentivos dispendiosos para uma aposentao antecipada. A fuso da CGA com a SS podia fornecer um forte sinal inicial no sentido da obteno de maior equidade. Diversas reformas das penses proporcionariam as poupanas desejadas, mas s com a acelerao da transio para o novo sistema e com a alterao dos direitos adquiridos se resolvero as desigualdades existentes. Uma sucesso de reformas progressivas do sistema de penses poderia vir a proporcionar as poupanas desejadas pelo governo, mas no lograria corrigir as desigualdades existentes. Seria necessria uma transio mais rpida para o novo sistema de penses (por exemplo, atravs da uniformizao da frmula de clculo da penso para todos os trabalhadores, incluindo as pessoas que entraram no regime da CGA antes de 1993) e/ou uma modificao dos direitos existentes (por exemplo, atravs da aplicao de um factor de sustentabilidade a todas as penses), para corrigir as desigualdades intergeracionais e entre profisses existentes. As reformas complementares, em trs grandes areas-chave, devem acompanhar as reformas nas penses, emprego e salrios na funo pblica. As mudanas nos programas de apoio social, para alm das penses (e.g. Abono de famlia, subsdio de desemprego, rendimento mnimo de insero) deviam pautar-se pela melhoria da eficincia e da equidade, atravs de um melhor redirecionamento (e.g. atravs de comprovativo de rendimentos) e da consolidao dos benefcios. Embora diversas reformas nesta rea possam resultar em poupanas significativas, algumas ou at mesmo a maioria destas poupanas devem ser utilizadas para aperfeioar a capacidade de toda a rede social de proteco apoiar os mais carenciados. No sistema educativo, as reformas devem concentrar-se em melhorar os resultados, ao mesmo tempo que reduzem os custos e aumentam a equidade na distribuio dos recursos. Estas reformas so potencialmente de longo alcance. Implicariam, por exemplo, reduzir o papel do estado como fornecedor de servios de educao (ao mesmo tempo que reforavam o seu papel definidor e supervisor de padres), alterar os contratos com os professores e avanar para uma nova frmula de financiamento das escolas pblicas, calculado por aluno. Reformas adicionais visariam um maior reembolso dos custos com o

xi ensino superior. No sistema de sade, so necessrias reformas para obter uma distribuio mais eficaz (isto , mais cuidados tercirios e menos cuidados hospitalares); melhores economias de escala (por exemplo, atravs da integrao no Servio Nacional de Sade (SNS) do subsistema de sade das foras de segurana); e maior reembolso de custos. Tanto na educao como na sade, uma maior nfase no reembolso de custos no deveria promover-se em detrimento do acesso universal a servios de qualidade.

I. REPENSAR O ESTADO IMPLICAES NA REFORMA DA DESPESA

1. Este relatrio expe consideraes gerais para reformar os gastos do governo, bem como questes especficas relacionadas com Portugal. A presente seco (Seco I) reflecte sobre opes e abordagens gerais para uma reforma da despesa que a torne mais eficiente, com base no j longo debate sobre o tamanho e funes apropriados para o Estado e as experincias de reforma de outros pases. A Seco II apresenta o contexto macroeconmico especfico e o pano de fundo para reformas em Portugal. As restantes partes do relatrio (Seces III-VII) apresentam uma possvel lista de opes de reforma, atravs de uma abordagem analtica que procede a uma avaliao comparativa de Portugal relativamente a outros pases europeus em termos de gastos, quer a montante quer a jusante, em vrios sectores. A Seco III incide, mais concretamente, sobre assuntos relacionados com emprego e ordenados governamentais; a Seco IV debrua-se sobre as penses; a Seco V fala dos gastos sociais que no com penses; a Seco VI analisa vrios assuntos (na sua maioria no salariais) no sector da educao; e a Seco VII faz o mesmo quanto ao sector da sade. A. Avaliao do Tamanho e Funes do Estado em Portugal 2. A literatura econmica fornece vises muito diferentes do tamanho desejvel do Estado. As posies tericas contrastantes podem ser ilustradas atravs de dois clssicos: Theory of Public Finance de Richard Musgrave e The Calculus of Consent1 de James Buchanan e Gordon Tullock(1). O livro de Musgrave, que veio proporcionar o primeiro tratamento abrangente e rigoroso das finanas pblicas, encarnava uma perspectiva activista e positiva quanto ao papel do sector pblico na economia. Musgrave definiu trs grandes funes para o governo: (i) o fornecimento de bens pblicos e outras medidas para corrigir deficincias do mercado na distribuio dos recursos; (ii) a redistribuio de rendimentos de forma a atingir uma distribuio equitativa do output da sociedade entre os agregados familiares; e (iii) o uso de polticas tendentes a obter altos nveis de emprego com razovel estabilidade de preos. Por seu turno, o livro de Buchanan e Tullock explorava os efeitos potencialmente danosos das polticas maioritrias na economia
1 Richard A. Musgrave, 1959, A Teoria das Finanas Pblicas, New York: McGraw Hill e James M. Buchanan e Gordon Tullock, Gordon, 1962, o clculo de Consentimento: Fundamentos Lgicos da Democracia Constitucional, University of Michigan Press.

2 e na sociedade. Argumentavam que certos grupos de interesses e coligaes levam o governo a instituir programas que promovem os seus prprios interesses, custa da sociedade e da economia em geral. O resultado uma poderosa tendncia para a sobre-expanso do sector pblico, com uma subida de impostos a acompanhar o aumento dos nveis de transferncias e de benefcios. Por esta razo, Buchanan e Tullock aconselhavam os governos a adoptar um conjunto de regras ou uma constituio que restringisse eficazmente a expanso do sector pblico. Em suma, Musgrave, por um lado, e Buchanan e Tullock, pelo outro, proporcionam pontos de vista extremamente diferentes do Estado: um Estado activista e intervencionista que corrige as deficincias do mercado e redistribui os rendimentos, por um lado, e, por outro, um Estado que tem de ser limitado de forma a proteger os seus cidados. O mais provvel que o ideal seja algo de intermdio. 3. No entanto, em ltima anlise, o tamanho de Estado uma questo de escolha poltica, e os votantes europeus tm optado geralmente por governos relativamente maiores. A despesa governamental (e os impostos) na Europa tm sido tradicionalmente mais altos (relativamente ao PIB) do que noutras economias de pases desenvolvidos (Imagem 1.1). Parte dessa diferena deve-se a gastos acima da mdia em proteco social (penses e outros benefcios sociais) aos agregados. Outro factor chave que explica os governos maiores na Europa a forte nfase no fornecimento de servios sociais por parte do sector pblico, nomeadamente educao e sade. O Modelo Social Europeu, com a sua nfase na solidariedade social e no fornecimento de servios fundamentais por parte do sector pblico um elemento distintivo das economias europeias. 4. Os grandes governos tm estado tradicionalmente ligados a um baixo crescimento. Uma pesquisa com base em dados histricos mostra uma clara ligao entre o tamanho do governo e o baixo crescimento em economias modernas. Por exemplo, numa sondagem recente, Bergh and Henrekson 2 concluem que, nos pases ricos, existe uma correlao negativa entre o tamanho do governo e o crescimento econmico se o tamanho do governo aumentar 10 pontos percentuais, as taxas de crescimento anual baixam entre 0,5 e 1%. Os resultados gerais so tambm confirmados por outros trabalhos de pesquisa, como o caso do
2 Ver, por exemplo, A. Bergh e M. Henrekson, 2011, Government Size and Growth: A Survey and Interpretation of the Evidence, Relatrio IFN No. 858, Stockholm/Sucia; acessvel em http://tinyurl.com/4yrv5kh.

3 de Afonso e Furceri3, que mostram que tanto o tamanho como a volatilidade dos rendimentos e despesas do governo so prejudiciais para o crescimento nos pases da OCDE e da UE. A sua pesquisa demonstra tambm que os efeitos da composio no so irrelevantes; no caso da despesa, por exemplo, eram os subsdios e o consumo governamentais que tinham maior impacto negativo no crescimento4. 5. No entanto, embora haja limites acima dos quais mais governo afecta pouco o crescimento, a interveno governamental no deve ser vista em termos quantitativos. Tanzi e Schuknecht argumentaram que, relativamente a 1960, quando a despesa pblica era, em mdia, abaixo de 30% do PIB, no conseguiram encontrar muitas provas de que o grande crescimento da despesa governamental ao longo dos anos ps-1960 tenha contribudo grandemente para alcanar outros objectivos sociais e econmicos identificveis 5. Ainda assim, alguns pases com
3 A. Afonso e D. Furceri, 2008, Government Size, Composition, Volatility and Economic Growth Relatrio BCE, No. 849 (Janeiro 2008), Banco Central Europeu (http://tinyurl.com/bvmkqjs). Resultados semelhantes tambm podem ser encontrados em A. Afonso e J. Tovar Jalles, 2011, Economic Performance and Government Size, Relatrio BCE, No. 1399 (Novembro 2011), Banco Central Europeu (http://tinyurl.com/6nfr3u8). 4 Para as receitas, Afonso e Furceri argumentam que os impostos indirectos e contribuies sociais so mais prejudiciais para o crescimento do que os impostos directos. No entanto, a sua anlise no est em conformidade com as consideraes tericas e de outros estudos empricos, o que sugere que os impostos de consumo, impostos sobre a propriedade recorrentes, e impostos ambientais so menos prejudiciais ao crescimento. Por isso, uma mudana da renda (em especial, a renda coorporativa ) tributao para impostos sobre o consumo seria do crescimento. Ver OCDE, 2010, Reforma Poltica Fiscal e Crescimento Econmico, OCDE, (http://tinyurl.com/bob268v). Ver tambm D. Prammer, 2011, Qualidade de Tributao e Crise: Mudanas fiscais de uma perspectiva de crescimento, Working Paper n 29, da Comisso Europeia (DG TAXUD) (http://tinyurl.com/cm68me9), bem como da Comisso Europeia, de 2012, As reformas fiscais nos Estados-Membros Desafios Fiscais 2012-Poltica para o Crescimento Econmico e Sustentabilidade Fiscal, Economia Europeia, 6/2012 (http://tinyurl.com/c62g5os).A principal concluso nessa discusso que a composio de efeitos importante. 5 Veja V. Tanzi e L. Schuknecht de 2000, a despesa pblica no sculo 20, Cambridge University Press. Veja tambm V. Tanzi e L. Schuknecht, 2003, Finanas Pblicas e Crescimento Econmico em Pases europeus, na promoo do crescimento econmico na Europa, o volume da Conferncia Economia 31 do National bank stereichische, Viena, 2003, 178-96, disponvel em http://tinyurl.com/chkrb6x. Hoje certamente mais difcil (em comparao com mais de 50 anos) para alcanar um nvel de gasto de 30 por cento do PIB, dado os padres de vida mais elevados (e expectativas), expectativas de vida mais longas, e as estruturas populacionais muito mais

4 grandes governos gozaram de um crescimento acima da mdia, e alguns pases com governos pequenos tiveram economias estagnantes. Os Estados providncia escandinavos, por exemplo, conseguiram um crescimento bastante estvel nesta ltima dcada, apesar de terem grandes governos. No entanto, estes pases compensam a elevada carga fiscal atravs de polticas pr-mercado e prempresariais noutras reas. Claramente, o impacto do Estado na economia depende no s do tamanho, mas tambm do impacto marginal dos impostos e da despesa nas decises de economia privada e na qualidade dos servios pblicos fornecidos pelo Estado. Portanto, a poltica governamental no deve ter por objectivo principal um Estado pequeno per se, mas antes um Estado eficiente e eficaz, que complemente e permita a actividade da economia privada. No entanto, provvel que procurar ter um Estado mais eficiente e eficaz resulte num Estado mais pequeno, ainda que no seja este o objectivo principal. 6. Uma outra forma de olhar para esta questo considerar que no existe necessariamente uma relao de permuta entre equidade e eficincia quando h desperdcio na despesa governamental. Sapir(6) ilustra a ideia de que mais equidade tende de alguma forma a ser comprada pela eficincia. No entanto, a anlise de Sapir6 mostra tambm que os pases do Sul da Europa (incluindo Portugal e Espanha) tm maus resultados tanto em matria de equidade como de eficincia, ao passo que os do Norte da Europa tm bons resultados em ambos os casos. Estes resultados so corroborados por anlises mais detalhadas da eficincia na produo de resultados em diferentes economias europeias. Existem muitos estudos deste tipo, a maioria dos quais focados em sectores especficos. Por exemplo, quanto despesa com educao, Mandl, Dierx, and Ilzkovitz 7 descobriram que a Finlndia, a ustria e Portugal gastam sensivelmente a mesma percentagem do PIB em educao, mas a sua performance no PISA muito diferente. Da mesma forma, Afonso e St.Aubyn8 mostram que, dos 17 pases da sua amostra e em alguns
velhas. 6 A. Sapir, 2006, A globalizao e a reforma dos modelos sociais europeus, Jornal de Estudos do Mercado Comum, vol. 44, No. 2, pp 369-90 (http://tinyurl.com/bn8vy6d). 7 U. Mandl, A. Dierx, e F.Ilzkovitz, 2008, The Effectiveness and Efficiency of Public Spending, Economia Europeia, Documentos de Economia No. 301, Fevereiro 2008 (http://tinyurl.com/c9xssoo). 8 A.. Afonso e M. St. Aubyn, 2005, Non-parametric Approaches to Educational and Health ExpendituresEfficiency in OECD Countries, Revista de Economia Aplicada, Vol. VIII(2), Novembro,

5 parmetros de eficincia (potncia desenvolvida) Portugal o pas menos eficiente. Os recursos empregues pelos portugueses no sector da educao conseguem um resultado no PISA inferior em 15,6% a outro em condies de eficincia. Analogamente, ao analisar a educao terciria na Europa, St.Aubyn e outros 9 so da opinio que Portugal surge na nossa anlise com maus resultados, tanto em termos de resultados de pesquisa quanto de ensino. Os vrios estudos, para o sector da educao e outros sectores, mostram que, de um modo global, Portugal poderia melhorar a eficincia da despesa governamental sem afectar a equidade. B - Repensar o Estado para suportar a sada da crise. 7. Um estado eficiente essencial para lanar as bases para um crescimento econmico robusto e finanas pblicas sustentveis. Portugal enfrenta o desafio de reduzir o dfice de oramento governamental em simultneo com a criao de bases para um crescimento sustentvel e equitativo a longo prazo. Considerveis dados de pesquisa sugerem que reformas nos gastos so um ingrediente crucial para ajustamentos fiscais bem sucedidos e conducentes ao crescimento nas economias modernas10. Reformas aos custos com pessoal e prestaes sociais so de especial importncia para desbloquear o potencial de crescimento econmico atravs dos deus efeitos positivos na confiana dos investidores, criao de empregos no sector privado, e competitividade econmica 8. Alterar a composio e as prioridades dos gastos governamentais pode ajudar a remover obstculos ao crescimento, fomentar a equidade, e ajudar a uma sada da crise. A necessidade de alinhar os gastos com uma conjectura de recursos sustentvel deve ser vista como um desafio no que diz respeito a manter
pp.22746(http://tinyurl.com/bvt8653). Pesquisas mais recentes chegariam s mesmas concluses. Ver, por exemplo, a informao sobre Portugal contida no conjunto que apresentado em F. Grigoli, 2012, Public Expenditure inthe Slovak Republic: Composition and Technical Efficiency, Documentos do FMI, WP/12/173 (Julho 2012),FMI/Washington (http://tinyurl.com/cg8lf5g). 9 M. St. Aubyn , . Pina, F. Garcia, e J. Pais, 2009, Study on the Efficiency and Effectiveness of Public Spending on Tertiary Education, Economia Europeias, Documentos Econmicos No. 390, Novembro 2009 (http://tinyurl.com/cgfvh6s). 10 Veja, por exemplo, o FMI, de 2010, do estmulo Consolidao, Papel Departamental (Washington: FMI), (http://tinyurl.com/3om47ds). Ver tambm, Margit Molnar, 2012, Consolidao Fiscal: Parte 5. Que factores determinam o sucesso dos esforos de consolidao? OCDE Working Paper No. 936 (http://tinyurl.com/dxrh6wu).

6 as promessas do Estado Social Europeu atravs de uma melhor eficincia no controle de gastos. Tal necessidade, porm, requer no s uma nova abordagem a problemas j conhecidos como uma atitude proactiva perante previsiveis dificuldades futuras. Reformas de gastos inteligentes, isto , reformas precisas com um obectivo definido ( por oposio austeridade indiscriminada), so passveis de ajudar a convencer investidores da sustentabilidade a longo curso das finanas pblicas e pode ter um papel importante no relanar do crescimento. Assim, as reformas nos gastos devem reger-se por trs princpios: Melhorar a eficincia. Melhorar a eficincia muitas vezes um processo de duas etapas. Primeiro, as prioridades devem ser definidas e os gastos atribudos para actividades prioritrias, sendo que, gastos de baixa prioridade devem ser cortados. Em segundo lugar, a eficincia de gastos prioritrios pode ser melhorada cortando custos de insumos de produo de sadas dadas. Por exemplo, se for decidido que uma sada de prioridade deve ser produzida com custos de mo de obra mais baixos, o governo pode reduzir o nmero de empregados e/ ou remunerao. Os ganhos de eficincia tambm podem ser obtidos atravs da reduo de distores nas decises da economia privada. Por exemplo, as transferncias sociais podem ser redesenhadas para recompensar o trabalho e a poupana. Melhorar a equidade. Os gastos governamentais promovem objectivos de equidade. Estes podem combater as desigualdades entre rendimentos altos e baixos, e reduzir a pobreza, por exemplo, com uma melhor focalizao dos encargos sociais e reforando o a rede de apoio aos mais pobres. A equidade entre jovens e idosos ( equidade intergeracional) deve levar em conta as especficades do gastos de cada faixa etria, nos termos da segurana social e das penses. Salvaguardar consensos. Idealmente, a maioria das reformas a ser consideradas poderiam cumprir os objectivos de eficincia e equidade simultaneamente. Por exemplo cortes na despesa com vista ao crescimento podero ter prejudicados a curto prazo que podero sair beneficiados no mdio e longo prazo. Argumentar este ponto de forma convincente exige uma boa governao e o estabelecimento de laos de confiana entre o governo e a sociedade civil.

7 C. Eficincia e Eficcia do Estado 9. Um estado eficiente e efectivo capacita os cidados e confere-lhes poderes para lidar com as exigncias de uma economia global. Em muitos pases, o estado deixou de ser um fornecedor de servios (ou o nico fornecedor de servios) para ser um definidor e supervisor de normas, enquanto que o fornecimento dos servios em si entregue ao sector privado. Tomar o estado como um activador ou facilitador tem importantes implicaes em muitas reas. Por exemplo na educao, e apesar das reformas recentes, o estado Portugus pretende ainda fazer (quase) tudo: fornece a educao, estipula normas de qualidade, avalia o (seu prprio) desempenho, e zela pelo cumprimento das normas. No entanto, o estado tem vindo a ficar para trs na qualidade da educao: das 50 escolas de topo, 44 so privadas, 4 so escolas cooperativas e s 2 so escolas pblicas. Recentrando o estado na fixao de normas de qualidade e na avaliao dos prestadores de servios de educao, poderia promover estudantes melhor equipados e de elevado nvel, que o referencial ltimo do sucesso. O estado deveria pois procurar opes para promover maior eficcia sem deixar de custear e assegurar o igual acesso educao. A existncia de uma verdadeira competio da parte de diversos prestadores significa que mesmo quando o estado fornece os servios directamente, ele tem que se confrontar com o teste de mercado da aprovao pelos beneficirios que dispem de alternativas. 10. As polticas de salrio e emprego do sector pblico necessitam de realar a competitividade e fornecer uma boa relao preo/qualidade populao. Um estado moderno necessita de estar a par do sector privado na forma como funciona no pode ser visto como abrigando privilgios para si prprio, tanto na forma de condies de emprego como na de remunerao. A experincia internacional no animadora: de forma agregada, os trabalhos no sector pblico so demasiado bem pagos11. A reforma dos salrios e empregos do sector pblico pode impulsionar o crescimento econmico ao ajudar a reduzir os custos do trabalho do sector privado 12. O emprego no sector pblico pode ser reduzido em algumas reas onde ele parece
11 Veja Raffaela Giordano e outros, 2011, O Sector Pblico Pay Gap numa seleco de pases da zona euro, Documento de Trabalho do BCE, No.1406. Disponvel em http://www.ecb.int/pub/pdf/scpwps/ecbwp1406.pdf. 12 Ver Silvia Ardagna de 2004, estabilizaes fiscais: Quando eles funcionam e por qu, Revista Econmica Europeia, vol. 48 (5), pp.1047-74. Disponvel emhttp://tinyurl.com/br4bknt.

8 ser demasiado alto para produzir os resultados desejados. O valor das horas extraordinrias no sector pblico deve ser reduzido, particularmente em trabalhos que no exigem competncias avanadas, e deveriam ser tomadas em considerao opes de recompensa para a aquisio de novas competncias e o alcance de bons resultados. 11. O Estado precisa de evoluir no sentido de um servio pblico activo. Dever incrementar-se o uso de intervenes preventivas, que ataquem os problemas identificados na raiz, bem como uma maior coordenao entre as diferentes intervenes e um gradual abandono da passividade relativamente s transferncias de prestaes sociais. As polticas sociais precisam de ser desenhadas numa lgica que no se limite a considerar as necessidades imediatas dos cidados, antes apoiando-se numa capacidade de autonomia a longo termo. Por exemplo, as prestaes por desemprego precisam de estar automaticamente associadas reconverso profissional e ao apoio na procura de emprego. As prestaes sociais por maternidade precisam de ser concebidas de modo a possibilitar, em vez de dissuadir, que as mes que o desejem possam regressar ao trabalho e aumentar os seus rendimentos. Os cuidados continuados precisam de estar disponveis no domiclio, para que os mais velhos possam permanecer independentes. 12. A obteno de uma maior eficcia e eficincia requer por parte do Estado um acompanhamento do impacto de todas as intervenes junto das famlias e empresas. A proviso de proteco social denota ainda consistncia estratgica. O que importa o efeito do sistema como um todo, e no a performance de cada uma das suas partes tomadas separadamente. Isto tem aplicao ao nvel do planeamento do sistema e da clareza da estratgia, mas tambm a um nvel individual: sistemas fragmentados interagem frequentemente no sentido de produzirem efeitos indesejados, tais como armadilhas de dependncia, em que as vantagens ou as regras penalizam as tentativas dos beneficirios em abrir mo da proteco de que gozam. D. Equidade e coeso social 13. O sistema de proteco social em Portugal podia ter um melhor desempenho em matria de mitigao das desigualdades. A aco do sistema contributivo de proteco social reflecte a lgica de especialistas e leigos, e serve

9 para agravar o fosso entre pobres e ricos. Por comparao com vrios outros pases da OCDE e da UE, as transferncias sociais em Portugal asseguram mais benefcios a grupos sociais com maiores rendimentos do que a grupos com menores rendimentos, agravando as desigualdades 13. Particularmente por tempos de stress fiscal, a que se acrescentam crescentes preocupaes com a coeso social, um sistema de proteco social regressivo surge cada vez menos sustentvel, econmica e conceptualmente. 14. Os gastos do Governo devem focar-se nas reas onde so mais necessrios e onde tero mais resultados. Estados eficientes definem prioridades claras e perseguem-nas com intervenes focadas. Por comparao com os tempos em que os Estados sociais foram fundados, o nvel global e o nvel de prosperidade da sociedade so muito maiores. Ao mesmo tempo, os problemas de incluso com que se debatem os pobres so frequentemente mais complicados de ultrapassar. Recursos limitados s-lo-o durante mais tempo se for dada prioridade ajuda atravs da distribuio de rendimentos mnimos, enquanto que a restante populao, longe de ser abandonada, recebe as ferramentas necessrias para a reintegrao. Desse modo, uma interveno de dimenso especfica ampliada e dirigida para a camada de populao em questo. 15. Uma escolha bem sucedida de alvos a atingir pelas intervenes do Estado requer melhorias na gesto do sector pblico. Para que as intervenes especficas funcionem, as necessidades dos indivduos e das famlias tm de poder ser avaliadas de forma transparente e simples. Uma boa poltica social requer um processamento eficaz da informao, e interaces eficientes com os indivduos e as empresas. Por exemplo, os impostos precisam de poder ser pagos e os subsdios recebidos por via electrnica. Os servios pblicos precisam de ser submetidos a uma monitorizao transparente da sua performance, usando resultados externos por indicadores e tabelas comuns que comparam performances. 16. O Estado provedor deve tambm prestar maior ateno s necessidades dos jovens. O actual sistema social estatal assenta num princpio de direitos crescentes em relao directa com a progresso na idade. A prioridade
13 A. Lemgruber and M. Soto, 2012, Growth Friendly, Equitable, and Sustainable Fiscal Reform in PortugalDocumento de Assuntos Seleccionados, preparado para o artigo de 2012 do FMI entitulado IV Consulta com Portugal (a publicar).

10 anteriormente dada s pessoas mais velhas reflectia uma expectativa de crescimento sustentado, emprego estvel e imigrao limitada, factores que a realidade alterou. Os problemas dos mais jovens seja relacionados com a entrada no mercado de trabalho, seja, uma vez l chegados, com a crescente insegurana dos rendimentos e da estabilidade do emprego implicam uma maior separao de guas entre os que esto neste momento a chegar aos mercados de trabalho e a populao mais madura. Embora j considerada, a questo da equidade intergeracional dever tornar-se muito mais importante durante a prxima dcada. Assim, o Estado deveria enfatizar a sua interveno ao nvel do apoio capacidade de assegurar rendimentos do trabalho por parte dos mais jovens (designadamente mediante aces educativas especficas), reponderando por outro lado a parte de proteco social com que pode efectivamente comprometer-se, promovendo o envelhecimento activo. E. Consenso e sustentabilidade da Reforma 17. Para fomentar crescimento, as reformas tem que ser baseadas em consenso. Isto requer ideias claras sobre os objectivos de uma poltica social, uma apreciao das opes disponveis, e perceber a distino crucial entre fins e meios. Encarar as dificuldades aberta e francamente a melhor maneira de basear as reformas no mais alargado consenso social possvel. 18. Um debate aberto no seio da sociedade conduz escolha de melhores reformas. Pesquisa recente mostra que, de entre diferentes tipos de corte na despesa, a melhor opo pode muitas vezes no ser alcanvel politicamente. Frequentemente, as parcelas da despesa politicamente mais fceis de eliminar so as que tem o maior benefcio a longo prazo, como o investimento em capital humano. Quando isto o caso, uma discusso aberta das contrapartidas provenientes das escolhas disponveis pode ajudar a aumentar o nmero de escolhas eficazes. A confiana pode permitir ao estado atacar o problema dos direitos adquiridos em acordos que se mostraram insustentveis, suportar a implementao de reformas, e fazer com que os benefcios das reformas sejam colhidos mais cedo. 19. O tipo de reformas de despesa consideradas neste relatrio pode ajudar a fomentar dilogo e suportar a tomada de decises. Uma reduo da despesa pblica claramente precisa, mas tem que ser alcanada protegendo a coeso

11 social. Um dilogo activo com o pblico deve realar os benefcios potenciais e a necessidade de vrias reformas. Construindo consenso, oferecendo redes de proteco eficazes, e introduzido procedimentos claros (por exemplo, a relao rendimento/benefcios) pode ajudar a alterar a percepo do rcio custo/benefcio das reformas de despesa necessrias, e promover ao mesmo tempo um maior crescimento econmico e uma distribuio mais equitativa dos rendimentos.

Figura 1: Despesa total governamental e despesa primria, 2000 e 2010

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II. Contexto Macroeconmico e Antecedentes

20. Ao fim de uma dcada de polticas errticas, foram feitos significativas reformas nos anos 2011-12. A situao financeira de Portugal tinha-se tornado insustentvel, com um deficit de 10% do PIB em 2010 e despesas pblicas equivalentes a 51% do PIB. Desde ento o deficit foi reduzido a metade e a despesa reduzida para 45,5% do PIB. 21. O governo prev mais ajustamentos para o binio 2013-14, necessrios recuperao da sustentabilidade das finanas pblicas. Baseado em conquistas do exerccio de 2011-12, o oramento de 2013 d novos passos no sentido da sustentabilidade das contas pblicas. No entanto, e em parte devido ao restabelecimento parcial do 13 e 14 ms aos funcionrios pblicos e aos pensionistas, cerca de 80% do ajustamento previsto para 2013 vai ser feito custa da receita. A despesa pblica, equivalente a quase 47% do PIB, ainda se ir manter alta. Para 2014, o governo pretende recolocar o ajustamento oramental do lado da despesa, considerada ainda bastante alta em termos comparativos com outros pases, segundo um recente benchmarking 14, em particular nos sectores da proteco social, educao, sade e segurana. Sectores que no conjunto representam 2/3 do total da despesa pblica. Para alcanar o equilbrio das contas pblicas o governo considera necessrio reduzir a despesa at 2014 em cerca de 4.000 milhes (cerca de 2.4% do PIB), 800 milhes dos quais devero ser cortados j em 2013. 22. O governo pretende que os ajustamentos da despesa pblica se faam dentro do actual quadro constitucional, e que concomitantemente permitam ganhos de eficincia e equidade, salvaguardando ao mesmo tempo a coeso social. O governo tem apelado a uma reviso da despesa pblica no mbito de uma reflexo alargada sobre o papel do Estado. No quadro constitucional existente e no quadro das restries oramentais, tenta identificar quais as funes que o Estado deve abandonar,aquelas que deve manter, e em que medida..A refundao que tem sido anunciada no s til como oportuna: o ajustamento financeiro sendo inevitvel tem de ser feito com o propsito de obter ganhos de equidade e de
14 O teste de capacidade que o governo levou a cabo no incio do ano, analisa o comportamento de vrias rbricas da despesa pblica ao longo do tempo, e compara os padres e os resultados de consumo Portugueses com aqueles de paises da EU comparveis. A equipa de misso concorda de forma geral com a anlise.

13 eficincia, mantendo a coeso social e evitando que sejam tomadas medidas no estratgicas s pela sua facilidade de implementao. Esta equipa partilha das preocupaes do governo. Como foi referido na seco I, a anunciada refundao ter de evoluir no sentido de um Estado que se caracterize por uma maior equidade e eficincia, um Estado que capacite os seus cidados para a participao e competio numa economia global, um Estado que seja tambm protector, mais flexvel e completamente sintonizado com as novas necessidades da populao. 23. Este relatrio fornece algumas pistas para a reviso da despesa pblica e para a redefinio do papel do Estado. Levando em considerao a experincia de outros pases europeus, o relatrio disponibiliza um menu de reformas possveis por rea de despesa, orientado para o reforo da equidade e da eficincia, e algumas ideias gerais sobre a reforma do Estado. Deixando de lado a questo da exacta medida da poupana que o governo deve almejar, este relatrio oferece um menu de opes para obter poupana em reas chave. O relatrio tambm aponta reas, nomeadamente no sector da despesa social (com excepo das penses), onde a reforma deveria incidir sobretudo em ganhos de eficincia mais do que na poupana por si s.

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III. DESPESA SALARIAL DO ESTADO E EMPREGO

A. Antecedentes 24. A despesa com salrios no Estado permanece relativamente alta. Acima de 600,000 indivduos (12.4 por cento dos activos) esto empregados no sector Estado. Os seus salrios representam quase um quarto do total da despesa primria, cerca de 10% do PIB em 2012 (previso). A este nvel, a despesa com salrios no Estado est perto da mdia da UE, mantendo uma tendncia descendente constante desde 2009 (quando se situava em 12,7 por cento do PIB) que reflete vrias medidas (Figura 2). Contudo, estes nmeros deixam de fora os funcionrios de hospitais no sector empresarial do Estado (SEE), os quais so classificados parte do Estado para efeitos estatsticos 15, isto embora o SNS seja maioritariamente financiado pelo oramento. Ao incluir a despesa com salrios nos hospitais do SEE (perto de 1,5 por cento do PIB), o resultado uma despesa real com salrios muito superior que aparece nas contas pblicas. 25. O emprego no Estado est concentrado na educao, segurana, e sade, e tambm constitudo numa grande parte por funcionrios pblicos com ou sem o ensino secundrio completo. O emprego nestes trs sectores chave representa perto de 83% de todo o emprego no Estado. Em todos os sectores, uma parte substancial (cerca de 40 por cento) do funcionalismo pblico ocupa-se maioritariamente em tarefas administrativas ou operacionais; geralmente trata-se de funcionrios pblicos a meio da carreira (a mdia etria de 48 anos), e a grande maioria (90 por cento) possui habilitaes que no ultrapassam o ensino secundrio. A Administrao Central absorve 75 por cento do emprego no Estado; as Administraes Regional e Local perfazem os restantes 25 por cento. 26. A estrutura de pagamentos inclui regimes contratuais mltiplos e o recurso alargado a complementos salariais. Embora reformas recentes tenham simplificado a contrataco de funcionrios pblicos, ainda existem trs importantes
15 Quando os hospitais pblicos foram trasnformados em empresas e reclassificados nas estatsticas nacionais (como pertencendo ao sector empresarial do estado), o nmnero de funcionrios hospitalares do SEE aumento de 55.000 em 2006 para 96.00 em 2010, e o total do respectivo pagamento aumentou de 1,7 milhar de milhes (1 por cento do POB) em 2006 para 3 milhares de milhes (1,7 por cento do PIB) em 2010. Esta reclassificao baixou de igual modo a despesa com salrios do Estado (no oramento). Em 2012, o nmero total de funcionrios hospitalares no SEE foi estimado em cerca de 90.000.

15 regimes contratuais: 15 por cento tm um contrato permanente (uma contrataco vinculativa permanente at reforma, por nomeao), 65 por cento tm um contrato a termo indefinido (uma contrataco por vnculo Funo Pblica, que permite a desvinculao sob certas condies16), e 15 por cento tm um contrato individual (sem vinculao e que permite o despedimento). Alm disto, os complementos salariais introduzem grandes complexidades na estrutura salarial, que incluem benefcios que se aplicam a todo os funcionrios pblicos (ex. alimentao, funo, produtividade) e benefcios que s se aplicam a alguns sectores ou profisses (ex. risco, horas extraordinrias, responsabilidade). Cerca de 15 por cento do total do pagamento assume a forma destes benefcios e h um alto grau de disperso salarial por toda a Funo Pblica. 27. Esforos recentes tm tentado conter os gastos em salrios, porm esto a ser anulados, em parte devido a condicionantes constitucionais. Desde 2010 o Estado conseguiu reduzir de forma sugnificativa a despesa com salrios atravs de redues da Funo Pblica e de cortes nos salrios. Emprego: O nmero de funcionrios pblicos foi reduzido em 3,2 por cento durante 2011, e uma reduo subsequente de 1,4 por cento teve lugar no primeiro semestre de 201217. Tal foi conseguido principalmente por desgaste e pela reduo do nmero de funcionrios pblicos com contratos individuais. Salrios: Em termos nominais, os salrios no Estado foram cortado em mdia 5 por cento em 2011. A suspenso do 13 e do 14 meses de salrio em 2012 resultou, em mdia, num corte adicional de 12 por cento. Para alm disto, promoes, prmios de produtividade, e aumentos salariais associados mobilidade foram congelados desde 2011 uma medida que se deve manter at pelo menos 2014. Contudo, devido deciso do Tribunal Constitucional em 2012, o oramento provisrio de 2013 teve de anular parte daqueles cortes, repondo um ms de salrio a todos os funcionrios pblicos. O que se prev venha a aumentar a despesa salarial do Estado em 2013 para 10,4 por
16 Cerca de 90 por cento das pessoas com um contrato de Funes Pblicas, recebeu este contrato antes de 2009 e ainda tem a posse total devido a uma clusula de salvaguarda acordada durante a reforma. 17 Estes nmeros referem-se a universos diferentes, uma vez que um banco de dados lanou ampla cobertura estatstica sobre o emprego na funo pblica geral e foi lanado em 2012. Os dados sobre 2011 e anos anteriores tem pequena cobertura (administrao central apenas).

16 cento do PIB. Isto ocorre mesmo levando em conta os esforos em reduzir de 2 por cento o nmero de funcionrios pblicos no Estado, em cortar pagamentos das horas extraordinrias em 50 por cento, e em alinhar as regras de baixa mdica com as que se praticam no sector privado. B. Questes-chave 28. A reforma do sector pblico est atrasada. Enquanto que as despesas salariais aproximaram-se da mdia Europeia devido a cortes temporrios (e no considerando trabalhadores da sade em Hospitais de Participao Pblica), Portugal gasta acima da mdia com base no rendimento per capita (Figura 4). Poupanas conseguidas at data tm ajudado consolidao fiscal, mas no tm resolvido satisfatoriamente a necessidade de reformas estruturais. Por exemplo, promoes por mrito no podero continuar congeladas se desempenho e eficincia so para aumentar. Em vez disso, redues da despesa salarial devem ser o resultado de uma estratgia clara visando a reduo de gastos suprfluos em reas especficas e dirigidas ao desenvolvimento de um sector pblico mais eficiente e eficaz. 29. Tal reforma necessita de dar resposta a fragilidades fundamentais, embora assegurando um equilbrio entre a consolidao fiscal e a necessidade de uma funo pblica mais moderna e melhor qualificada. Dever ter como objetivo a reduo do nmero de funcionrios de uma forma precisa (ou seja, onde exista sobre-emprego), reduzindo ainda mais os prmios salariais no sector pblico (a diferena entre a remunerao do pblico e do privado 18), e gerando poupanas administrativas atravs da racionalizao do sector pblico. Isso poder ser alcanado sem reduzir os resultados se a eficincia geral for aumentada. Qualquer reforma dever basear-se em medidas de natureza permanente e dever, por isso, ser consistente com as limitaes constitucionais existentes. Os pargrafos seguintes descrevem componentes chave desta estratgia. 30. O emprego excedentrio, que se encontra concentrado no sector da educao e das foras de segurana, uma preocupao chave. Embora a dimenso global do emprego na administrao pblica (em percentagem da
18 O prmio salarial no sector pblico alto em termos nominais e aps ajustamento para diferenas em termos de qualificaes. Este prmio aumenta consideravelmente quando ajustado ao nmero de horas trabalhadas e aos direitos relativos a frias.

17 populao total) esteja em consonncia com a mdia da UE, algumas reas possuem claramente excesso de pessoal. Por exemplo, o emprego pblico na educao e nas foras de segurana ronda cerca de 2.5 a 1 por cento da populao total, respectivamente, o que est entre 5 a 20 por cento acima da mdia europeia nessas categorias19. Estas duas reas representam mais do que 60 por cento da mo-de-obra pblica, significativamente acima dos valores comparativos na UE. O Ministrio da Educao e Cincia (MEC) emprega cerca de 230.000 trabalhadores (dos quais cerca de 160.000 so professores e docentes universitrios). Estes nmeros so relativamente elevados em comparao com outros pases, em particular dada a reduo do nmero de estudantes devida s tendncias demogrficas. De acordo com estatsticas recentes, o nmero de estudantes por professor muito mais baixo do que na maioria dos outros pases, e, sem reformas adicionais, com probabilidade para descer mais devido s tendncias demogrficas (ver Seco VI). Adicionalmente, os salrios na rea da educao so superiores mdia da OCDE, em particular para os nveis superiores da tabela salarial, superando em 25% a mdia da OCDE, para os professores do ensino bsico, em 11% para os professores do ensino secundrio, e em 15% para os professores universitrios. Entre 2005 e 2010, Portugal foi o pas com o quarto maior aumento nos salrios dos professores, de entre os pases da OCDE (Figura 5)20. As foras de segurana empregam perto de 100,000 indivduos. Destes, 37,000 esto sob a alada do Ministrio da Defesa e 53,000 do Ministrio da Administrao Interna. Alm destes, h 1,700 empregues em foras policiais municipais, 1,800 na fora da Polcia Judiciria, e 4,000 guardas prisionais 21. Tudo junto, as foras de segurana representam cerca de 17 por cento da
19 Para uma descrio pormenorizada de como avaliar a massa salarial pblica ver B. Clements and others, 2010, Evaluating Government Employment and Compensation, IMF Technical Notes and Manuals, IMF (Washington DC). 20 R. Giordano e outros, 2011, The Public Sector Pay in a Selection of Countries, ECB Working Paper, No. 140. Estas imagens no tm em conta as ltimas medidas tomadas pelo Governo em 2011-2012, como seja a reduo mdia de 5% dos salrios do sector pblico e a eliminao do pagamento do 14. ms. 21 Data baseada na informao disponvel em http://tinyurl.com/cqg66p8. As discusses durante a misso referiram que h foras adicionais que no esto aqui includas.

18 Funo Pblica, e a densidade de foras policiais (460 por 100,000 habitantes) est tambm entre as mais altas da Europa (Figura 6). Gastos com estas funes esto acima da mdia Europeia, em grande medida devido ao nmero de foras activas e no por conta de vencimentos excessivos. Contudo, emprego em excesso uma preocupao no apenas para as foras no activo mas tambm para os efectivos em reserva, devido ao seu impacto no sistema de penses. 31. Outra preocupao chave o uso intensivo de horas extraordinrias, em particular no sector da sade. Os salrios relativamente elevados neste sector reflectem as compensaes pelo trabalho extraordinrio (para l das 35 horas semanais de trabalho em vigor no sector pblico). Em 2011, de entre os pases da OCDE, Portugal tinha a mdia mais baixa de horas normais de trabalho por ano (Figura 7) e os funcionrios pbicos receberam valores correspondentes a 60 milhes de horas extraordinrias. Na ltima dcada, s o sector da sade foi responsvel por 35% a 45 % de trabalho extraordinrio anual e o pagamento de horas extraordinrias representa 1/3 do salrio total dos mdicos, o que explica os valores relativamente elevados das remuneraes (Figura 8) 22. Para enfrentar estes aspectos, o Ministrio da Sade props o aumento do horrio semanal de trabalho para as 40 horas (igual ao sector privado) e a alterao dos mtodos de trabalho nos hospitais. Apesar destas mudanas serem de alcance limitado e de apenas se aplicarem a parte do sector pblico, constituem um claro sinal de melhoria da igualdade face ao sector privado. 32. A fragmentao de servios, sobreposies de responsabilidades, e duplicao de tarefas entre agncias do governo tambm contribuem para ineficincia. Portugal deve ser capaz de realizar poupanas ao fazer maior uso de servios compartilhados e decises coordenadas (at agora, as decises sobre recursos humanos tm sido inteiramente delegadas aos Ministrios, Figura 9 23).
22 Depois de comparado o poder de compra, as remuneraes pacotes de remunerao para os mdicos esto acima na Alemanha, Noruega e Itlia. 23 O ndice de Delegao HRM aos Ministrios foi construdo utilizando dados da OCDE (Um olhar sobre o Governo , 2011). O ndice varia de 1 a 9 e nmeros maiores implicam que todas as decises de recursos humanos so delegadas para as unidades de ministrios ou departamento. As dimenses que este ndice leva em conta so os seguintes: as decises de definio de salrios, a flexibilidade das condies de trabalho, as alocaes de oramentos, avaliaes de

19 Algumas iniciativas esto a ser tomadas a este respeito, mas uma estratgia abrangente de servios compartilhados deve ser posta em prtica. Isso aumentaria sinergias, aumentaria economias de escala e evitaria a duplicao entre entidades. Por exemplo, cada ministrio tem o seu sistema de pagamento de vencimentos, gabinete de relaes Internacionais, e at pessoal de segurana. Mesmo que algumas dessas unidades possam ser pequenas e muito especializadas, uma avaliao dos ganhos potenciais com a reduo da fragmentao poderia ser realizada em todo o sector pblico. De igual modo, algumas das funes administrativas (back-office) menos especficas poderiam ser adjudicadas ao sector privado. 33. A estrutura salarial relativamente horizontal dispendiosa e afecta a captao de talento. O prmio salarial da funo pblica est entre os mais elevados da Europa, mesmo aps os recentes cortes salariais e feito o ajustamento de vrios factores associados com nveis de rendimentos, como o grau de escolaridade, experincia no mercado de trabalho ou responsabilidades de gesto. Grande parte dessa disparidade explicada pela remunerao relativamente alta atribuda a trabalhadores de baixa qualificao. Alm disso, a grelha salarial relativamente horizontal e depende principalmente de anos de experincia em vez de desempenho. Assim, as oportunidades do sector privado (com salrios mais baixos de incio de carreira mas com maiores aumentos para desempenho do que no sector pblico) continuam a ser mais atraentes para indivduos altamente treinados e motivados. 34. Medidas recentes tm-se centrado em poupanas incrementais sem visar deficincias estruturais. Redues salariais tm-se centrado em rendimentos elevados conduzindo ao nivelamento da estrutura salarial do sector pblico. Esta poltica tem tentado preservar os rendimentos na base da escala salarial para fins de igualdade, mas deve ser salientado o facto de que esses funcionrios pblicos no esto em risco de pobreza. Alm disso, os cortes nos salrios do sector pblico falharam na reduo da disparidade de compensao do sector pblico-privado, que ainda est acima dos nveis da UE (Figura 10). Acresce tambm que confiar exclusivamente em dispensas e reformas para reduzir o emprego do governo em 2
desempenho, gratificaes de desempenho, o nmero de mensagens dentro de unidades e decises para a contratao de novos funcionrios.

20 por cento pode no resolver adequadamente o emprego excessivo em certas reas afectando negativamente em contrapartida a prestao de servios pblicos em outras. De igual modo, o sistema de mobilidade existente no est a ser usado para transferir pessoal dentro da funo pblica. C. Opes de reforma 35. A reforma da compensao no sector pblico urgente, e deve ajudar modernizao e construo de uma administrao pblica mais eficiente, gil e sustentvel. Isto poderia incluir trs elementos principais: (i) reformando os escales de vencimento incluindo prmios salariais bsicos, horrio de trabalho e compensaes por horas extra, com vista a encorajar a meritocracia; (ii) visando uma reduo permanente no nmero de funcionrios abrindo espao ao mesmo tempo para atrair trabalhadores jovens qualificados, e (iii) aumentando a partilha de servios e tecnologia, de modo a limitar duplicaes e sobreposies. Ao realizar estas diferentes reformas, ser importante alcanar mudanas permanentes. Por exemplo, a reduo do emprego numa parte do sector pblico (por exemplo, a administrao central) no deve levar a um aumento do emprego noutra parte do sector pblico (por exemplo, empresas de participao pblica). 36. Reformar o pagamento publico de taxas um elemento chave da reforma das compensaes. A reforma deveria aumentar a inclinao da escala de pagamentos, privilegiando o desempenho em detrimento da antiguidade. Especificamente, tal reforma poderia considerar: Ajustar a escala de pagamentos global 24. Uma escala de pagamentos revista, poderia suportar carreiras mais simplificadas e permitiria uma reduo permanente dos nveis salariais. Para evitar a natureza temporria de medidas tomadas no passado( a reduo salarial de 5% introduzida em 2011 e a suspenso do pagamento do 14 ms), comeando em 2014, um corte permanente nos salrios base, introduzido de forma transversal ao quadro e que visaria (no mnimo) obter a mesma poupana gerada pelos cortes salariais do oramento de 2013. Por exemplo, reduzindo a base salarial em 3 a 7 por cento poderia poupar 325 a 760 milhes anualmente. Isto poderia ajudar a reduzir os salrios do quadro que existem actualmente, particularmente os mais baixos, onde o sector privado tende a ajustar-se mais
24 O termo escala de pagamento global refere-se a Tabela Remuneratria nica.

21 rapidamente crise. Implementao de novas redues nos suplementos remuneratrios. Os suplementos devem complementar o salrio-base apenas em circunstncias especficas, tais como horas extraordinrias para alm das 40 horas semanais (ver infra), trabalho nocturno,ou para compensar horrios flexveis e responsabilidades acrescidas. Presentemente, estes suplementos variam muito em todas as funes e ministrios, mas, em mdia,representam cerca de 14 por cento da remunerao mensal (1/3doqual provm de horasextraordinrias).No devem ser transformados num pagamento regular para aumentar os salrios-bases (como actualmente ocaso), e seu valor deve ser tambm reduzido. Por exemplo, a introduo de um corte adicional de entre 20 a 30 por cento em suplementos que no esto relacionados com horasextraordinrias poderia poupar entre 200 a 300 milhes de euros por ano. Aumento do horrio de trabalho e maiores restries ao pagamento de horas extraordinrias. A semana de trabalho normal, na funo pblica, situa-se nas35 hora se gera despesa adicional atravs de pagamento de horas extraordinrias. Conceptualmente, no h nenhuma razo para os funcionrios pblicos terem uma semana de trabalho mais curtado que a maior parte do sector privado (40 horas).Por isso, a semana de trabalho da funo pblica deve ajustar-se do sector privado, com adequados horrios por turnos (principalmente nas reas da sade e das foras de segurana). Medidas para aumentara semana de trabalho j foram tomadas no sector da sade(Lei 62/79) e a remunerao por trabalho extraordinrio foi reduzida pelo novo Cdigo do Trabalho, em Agosto de 2012, masas horas extraordinrias ainda so remuneradas com um prmio de 25 por cento na primeira hora e at 50 por cento a partir da terceira hora. Aumentar generalizadamente a simplificao deste sistema, atravs, por exemplo, de um prmio fixo desde 15 por cento por hora extraordinria suplementar, poderia gerar uma economia substancial. Adicionalmente, podem ser tomadas medidas para resolver problemas relacionados com os horrios de trabalho no sector da educao. Por exemplo, definindo o tempo de uma aula nos ensinos bsico e secundrio mais perto de 60 minutos (em vez dos actuais 45 minutos), pode ajudar a reduzira massa salarial correspondente em at 20por cento. Estas medidas poderiam gerar economias substanciais: o aumento da horrio de trabalho semanal para 40 horas pode resultar na economia de cerca de

22 150 milhes de euros; conjuntamente com as medidas relacionadas como tempo de aula para os professor e se com o valor fixo das horas extraordinrias, a poupana total poderia chegar a 300 milhes de euros por ano. 37. Redues dirigidas devem focar-se em bolsas de sobre emprego do sector publico, mas a poupana dependeria largamente de como estas so implementadas. Existem basicamente 2 opes: redues de pessoal ou redues do quadro by further attrition?!(antiguidade) (quadro 1 resume experincias internacionais com redues de pessoal). Uma abordagem dirigida deveria identificar claramente metas apropriadas para a reduo de pessoal nas diferentes reas do estado. Isto implicaria uma avaliao dos nveis apropriados de emprego para assegurar determinados servios pblicos. Uma alternativa seria, o estabelecimento de objectivo geral a atingir, idealmente adaptado para detectar falhas e sobre-emprego de pessoal nas diferentes reas(ex. Educao e segurana) e funes (ex. Pessoal administrativo com baixas qualificaes). Poupanas com a reduo de pessoal de 10 a 20 por cento deveria somar cerca de 795 a 2,700 milhes (0,5 a 1,6 por cento do PNB), distribudo pelos 3 diferentes grupos acima referidos. Uma vez estabelecido o objectivo, crucial pr em marcha um mecanismo para a dispensa com os incentivos apropriados e apontando minimizao dos custos do ajustamento. Diversos pontos podem ser explorados: Uma maior utilizao do quadro de mobilidade especial (QME). Uma utilizao mais activa do QME poderia render uma maior poupana a mdio prazo, sem custos imediatos adicionais 25. O uso do QMP tem sido pouco usado devido aos incentivos inadequados para os gestores e funcionrios 26. Uma utilizao mais activa de o QME gera poupana imediata(como o
25 O SMP destinado a pessoas que so redundantes (ou seja, no excedente ), como resultado de reestruturaes no mbito da administrao pblica. Ele paga o salrio completo para os primeiros 2 meses, 66 por cento do salrio dos prximos 10 meses, e 50 por cento de um ano em diante. Em termos gerais, segundo as regras existentes, a maioria dos trabalhadores da administrao pblica (que inclui nomeados e ex-nomeados) pode permanecer noSMP (ganhando 50 por cento do seu salrio anterior e contribuies completas para a segurana social) at que se aposentem . 26 Houve um uso significativo do quadro de mobilidade especial no mbito do programa de racionalizao ex: (PRACE-2008), mas a partir desse momento, o quadro de mobilidade tem sido raramente utilizado. O nmero de trabalhadores em regime de mobilidade como de 30 de junho de 2012 foi de 1144 (com base em dados SIEP).

23 governo s paga metade do salrio) e pode incentivar a meritocracia se aqueles com desempenho abaixo da mdia so direccionados para o QME. Um objectivo claro obrigatrio poderia ser definido, a fim de colocar(empurrar) um determinado nmero de funcionrios no QME, tendo em conta as regras que actualmente se aplicam a diferentes tipos de contrato. Participao no QME deve ser temporrio, antes da demisso do sector pblico ou reabsoro. O acto jurdico sobre o QME poder ser revisto, para simplificar os procedimentos existentes, rever a durao mxima (limitando-a at dois anos), e a substituio do salrio para aqueles que o QME o for diminuindo ao longo tempo27. Alm disso, poderiam ser dados incentivos s pessoas no QME para a entrada do sector privado e o pagamento do QME pode ser tornado condicionado participao em aces de formao 28. Sadas voluntrias. Criar incentivos desvinculao,atravs de pacotes de indemnizaes (como no Canad na dcada de 1990, ou mais recentemente na Estnia e Letnia), aumenta os custos partida, mas tambm pode aumentara poupana de mdio prazo. A chave do sucesso oferecer incentivos atraentes para a desvinculao, mantendo uma opo de veto para o governo, para evitara sada da funo pblica pblico de trabalhadores indispensveis e/ ou altamente qualificados. As sadas voluntrias so geralmente a opo menos controversa. No entanto, estes sistemas tendem a ser caros no curto prazo e podem no ser eficazes na reduo significativa do nmero de funcionrios,se as redues no forem orientadas de forma
27 Parte da dificuldade de utilizar a mobilidade especial tem sido atribudo ao modelo de avaliao complicado que isso implica. A fim de acelerar o processo, uma possibilidade poderia ser a introduo de um sistema on-line de exames nacionais para a fora de trabalho pblica que gera critrios objectivos para atribuir trabalhadores para o quadro de mobilidade. 28 Por exemplo, a SMP poderia incorporar actividades de reciclagem para os participantes requalificados em reas de competncias novas. Para fornecer incentivos (inclusive para a participao voluntria no SMP), isso pode ser combinado com uma oferta para ter de volta aqueles que tm certas qualificaes em novas posies e um prmio de pagamento. TreinamentoSMP pode ser combinado com outros activos do mercado de trabalho de ferramentas (por exemplo, com base nas experincias de trabalho de rotao dos pases nrdicos). Alm disso, um nmero limitado de destinatrios de seguro-desemprego poderia ser oferecido para participar em actividades de formao de SMP para fornecer-lhes formao e experincias relevantes que poderiam ajud-los a competir por um futuro emprego no governo.

24 adequada. Tendo em conta as apertadas condies oramentais, esta opo parece mais vivel no futuro, por exemplo, depois de algumas das economias iniciais atravs de um uso mais ativo do QME serem implementadas e a reforma fiscal esteja a funcionar. Uma abordagem faseada. Naturalmente, so possveis combinaes das opes acima mencionadas, e at mesmo numa sequncia diferente. Desde que o financiamento o permita,na primeira fase, limitada no tempo, aos trabalhadores pblicos poderia ser oferecido um pacote de indemnizao para as sadas voluntrias. Numa segunda fase, despedimentos deveriam teria lugar,para cumprir o objectivo pr-estabelecido,com base em critrios objectivos29. Redues adicionais por resciso. Redues no-direccionadas por meio de rescises amigveis e reformas antecipadas no so a melhor opo mas uma vez que redues dirigidas considerveis podero ser difceis de implementar na curta durao, redues adicionais por dispensa ou reforma podero ser contempladas. Enquanto que esta opo no implicaria custos cabea, produziria o nvel mais baixo de poupana a mdio prazo. Por exemplo, a reduo do emprego em 2 por cento corresponderia a um rcio de entrada-sada de 1:3.30 Indo mais longe, Portugal poderia introduzir um rcio de substituio de 1:5 (como na Grcia) ou uma suspenso temporria por completo (como na Espanha). 38. Reduo de duplicaes e fragmentao implicaro a reorganizao adicional da administrao pblica central. Pequenas poupanas mas maiores sinergias e eficincia podem ser geradas atravs da reduo da fragmentao de servios em diferentes ministrios (por exemplo, unificando o sistema de pagamento de vencimentos) ou de funes (por exemplo, foras de segurana onde existem diferentes organismos em paralelo 31, ou na sade onde diferentes servios mdicos coexistem para diferentes grupos). Para alm disso, uma vez que o Plano para a Reduo e Melhoramento da Administrao Central (PREMAC) tiver sido
29 As causas para o despedimento de trabalhadores do sector pblico teriam que ser modificadas, especialmente para aqueles com funes de Contratos Pblicas . 30 Como referncia, em 2011-12, grande contrio tem sido superior a 3 por cento. 31 Veja o Apndice 1 para consolidar experincias europeias com as foras de segurana.

25 implementado por inteiro, haver ainda reas na administrao central que podero ser consideradas para simplificao acrescida: Servios de auditoria (inspeces gerais), podero ser fundidos para criar um nico gabinete nacional de auditorias, com maiores ganhos na eficincia e eficcia das funes de auditoria existentes incluindo perspectiva financeira. A concentrao de servios na rea da inspeco s actividades econmicas aumentaria a poupana e ganhos de eficincia; por exemplo, a fuso dos servios de inspeco dispersos por diferentes ministrios (i.e., economia, agricultura, cultur) A autonomia financeira de institutos pblicos poderia ser abordada (incluindo os institutos pblicos de estatuto especial) ao efectivamente aplicar as regras legais que determinam a manuteno da autonomia financeira, nomeadamente a regra relativa a receitas prprias de 2/3. Em algumas situaes, a atribuio de competncias idnticas num nmero vasto de servios, por exemplo, ao nvel da gesto de fundos da UE, produz arranjos de algum modo disfuncionais. O nmero de servios dedicado exclusivamente ou principalmente a este tipo de competncias pode ser racionalizado, com um impacto positivo ao nvel da gesto de fundos e da interao com as entidades financiadas.

26 Quadro 1. Abordagem para diminuir os funcionrios pblicos: Experincia Internacional Uma grande variedade de abordagens tm sido usadas pelas economias avanadas para reduzir o emprego no setor pblico. Estas incluram cortes salariais automticos impostos aos ministrios (Austrlia, Dinamarca, Finlndia, Nova Zelndia e Sucia), despedimento dos funcionrios pblicos aps as anlises das despesas (Austrlia, Canad, Frana, Japo, Holanda e Reino Unido), regimes de reforma antecipada (Canad) despedimento de funcionrios pblicos em excesso (Austrlia, Canad, Finlndia, Holanda, Sucia, Sua e Reino Unido). O impacto desses programas pode ser significativo (por exemplo, a reduo da fora de trabalho pblica no Reino Unido, Canad, e na Letnia passou de 2 para 7 por cento do emprego pblico tota). A experincia de vrios pases sugere que importante evitar uma abordagem de aproximao transversal, que resulta em redues menos durveis e na qual, muitas vezes, necessrio recorrer recontratao (Haltiwanger e Singh, 1999). A reduo de Pessoal que tem como alvo os trabalhadores especficos susceptvel de ser mais bem-sucedida em conseguir redues permanentes no emprego. A consecuo destes objectivos, no entanto, muitas vezes requer o uso de diversos tipos de instrumentos que minimizam o pagamento de indemnizaes por despedimento como as rescises de contrato amigveis. Esta abordagem, no entanto, tem custos fiscais mais elevados a curto prazo, do que uma abordagem no segmentada atravs do despedimentos em todos os quadros. A experincia dos pases sugere que o sistema de sada voluntria no tem sido muito eficaz, pois costumam ficar aqum das metas de reduo de emprego e sofrem de problemas adversos de seleco.
Fontes: OCDE, 2011, Getting It Right: reestruturao dos trabalhadores do governo, em Funcionrios pblicos como Parceiros para o Crescimento: para uma fora de trabalho forte, mais equitativa e mais justa (Paris: OCDE Publishing); R. Holzman e outros, 2011, Programas de indemnizaes ao redor do mundo: a Histria, fundamentos, Status e reformas (Washington: Banco Mundial); J. Haltiwanger e M. Singh, 1999, Evidncias mundiais sobre a Retrao do Setor Pblico , de 1999, do Banco Mundial reviso Econmica, vol. 13, No. 1.

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Figura 2: Compensao total de empregados pblicos como percentagem do PIB

Figura 3: Peso relativo dos salrios base e suplementos por funo em 2011

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Figura 4: Compensao por empregado dividido por PIB per capita em 2011

Figura 5: Crescimento do salrio dos professores, 2005-2010

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Figura 6: Nmero de polcias por 100 000 habitantes

Tabela 7: Nmero de horas de trabalho mdias por ano, 2011

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Figura 8: Compensao de mdicos e enfermeiras, 2010

Figura 9: Delegao de decises chave de RH no governo central, 2010

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Figura 10: Relao Pblico/Privado da compensao por empregado

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IV. PENSES
A. Cenrio de fundo 39. Esta seco aborda questes relacionadas com a equidade e eficincia do sistema pblico de penses a partir de uma perspectiva macro-fiscal. Portugal gasta actualmente cerca de 14.5 por cento do PIB em todo o seu programa de penso pblica32. Entre as economias avanadas, esta uma das maiores parcelas do PIB dedicados ao gasto com penses. Uma questo-chave desta seco tenta resolver se Portugal poderia alcanar melhores resultados em termos de capital prprio (por exemplo, combater a pobreza entre os idosos) e eficincia (por exemplo, promovendo a participao no emprego formal, mesmo em idades mais avanadas) em nveis mais baixos de gastos pblicos. 40. O sistema pblico de penses tem complexas estruturas administrativas e benefcios. O sistema foi unificado sob o Regime Geral Contributivo (RGC) para todos os novos ingressantes na fora de trabalho depois de 2006. Ainda assim, para aqueles que entraram na fora de trabalho antes de 2006, incluindo a maioria da fora de trabalho e quase todos os pensionistas, o sistema permanece fragmentado. Cerca de 4 milhes de trabalhadores e 3 milhes de pensionistas so cobertos por RGC, e 0,5 milhes de trabalhadores e 0,6 milhes de aposentados esto cobertas pela Caixa Geral de Aposentaes (CGA, o esquema para os funcionrios pblicos). Esses sistemas fornecem penses de velhice, invalidez, e prestaes de sobrevivncia. Alm disso, o sistema inclui a renda de aposentadoria complementar (penses mnimas) para aqueles que se qualificam para penses baixas, e no contributivas (condio de recursos assistncia social) para aqueles que no cumprem os requisitos mnimos de contribuio. 41. A despesa pblica com as penses aumentou rapidamente desde 2000. Durante 2000-2012, a despesa pblica com penses (em percentagem do PIB) aumentou de 9 por cento para 14 por cento (Figura 11). A maior parte desse aumento j aconteceu antes da crise. O envelhecimento da populao explica apenas cerca de 30 por cento (1 pontos percentuais do PIB) do aumento nos gastos durante o perodo global. O restante explicado por outros factores. Cerca de 45 por cento (2 pontos percentuais do PIB) devido ao aumento

32 Conforme definido aqui, a expresso penses inclui benefcios tanto contributivo e no contributivo para a velhice, invalidez e sobrevivncia.

33 da penso mdia em relao ao PIB per capita. Por exemplo, mais de 20002012, a mdia anual de penses de velhice sob o GCR aumentou 75 por cento (de 3.130 em 2000 para 5.515 em 2012) em comparao com um aumento do PIB por trabalhador de 40 por cento sobre o mesmo perodo 33. Parte desse aumento reflecte os esforos para proteger os mais vulnerveis durante o incio dos anos 2000: a penso mnima passou de 2.300 por ano em 2000 para mais de 3000 por ano em 2005 34. Alm disso, os novos programas foram introduzidos, incluindo um complemento de reforma para a baixa renda de idosos em 2006 (Complemento Solidrio pargrafo Idosos), a um custo de cerca de 0,2 por cento do PIB. Cerca de 10 por cento (meio ponto percentual do PIB) devido ao aumento do nmero de aposentados alm do que est implcito pelo envelhecimento. Isso reflecte, em parte, o impacto das reformas passadas, que muitas vezes levou a uma onda de novos (reforma antecipada) pedidos de penso por parte dos trabalhadores, dada a tradio de proteger os direitos de penso, uma vez reinvidicadas. Alm disso, tanto a CGA como o RGC foram fundindo alguns esquemas de penso de empresas estatais menores e de fundos privados os seus sistemas35. Cerca de 15 por cento (1 ponto percentual do PIB) corresponde a factores macroeconmicos. Por exemplo, o emprego caiu de cerca de 72 por cento da populao 15-64 em 2000 para cerca de 65 por cento da populao 15-64 em 201236.
33 A maturao do sistema de penses em curso tambm pode ter colocado presso sobre benefcios mdios no GCR. Por exemplo, novos aposentados RGC tm histrias a mais de contribuio. Nmero mdio de anos de contribuio tidas em conta para o clculo de penses de velhice aumentou de 26 anos em 2002 para cerca de 30 anos em 2010. No entanto, isso provavelmente desempenhou apenas um papel pequeno, j que a maioria de pensionistas do RGC recebem penses mnimas e as frmulas de benefcios mudaram a conta para carreiras contributivas completas. 34 Depois de 2006, a penso mnima tem sido associada ao Indexante de Apoios Sociais (IAS), que tem crescido em linha com o PIB por trabalhador. 35 No entanto, essas fuses tm sido largamente neutras para o oramento do Estado a partir de uma perspectiva actualizada, como os activos transferidos para o Tesouro parcamente igualado ao valor presente lquido de todos os benefcios futuros a serem pagos. 36 O gasto com penses para o PIB pode ser decomposto em quatro factores da seguinte forma: os

34 42. As diversas passadas penses de reformas so projectadas para gerar poupana fiscal, mas estas ficaram atrasadas. Nas ltimas duas dcadas, vrias reformas tornaram o sistema de penses mais acessvel (reduzindo taxas de acumulao e aumentando os anos utilizados para estimar as contribuies de reforma), aumento de idade de reforma (aumentando a idade de reforma daCGAaos do RGC); tornou equivalentes benefcios para todos os trabalhadores (ou seja, para homens e mulheres, e do sector privado e do servio pblico); incentivou o aumento de participao (pelo aumento das taxas de acumular de anos de contribuies, elevando penalidades para a reforma antecipada, e aposentadoria atrasada gratificante); ajudou a combater a pobreza ( introduzindo algo complementar), e adaptou o sistema para mudanas demogrficas (atravs da introduo de factor de ajuste automtico ligado ao aumento da longevidade) 37. No entanto, as reformas tambm incluem extensas regras de direitos adquiridos, que protegem actuais aposentados ao colocar a carga de ajuste em seus filhos e netos. Isso tem atrasado potencial poupana fiscal: as reformas so projectadas para estabilizar gastando apenas depois de 2020 e, relativamente aos altos nveis 38. Embora algumas das medidas mais recentes tenham tentado resolver a durao da transio, por exemplo, trazendo para a frente a 2013 alguns dos direitos iniciais adquiridos de regras de aposentadoria CGA, mais esforos seriam necessrios para reinar no crescimento da despesa com penses durante a prxima dcada. B. Questes-chave 43. Se comparado com outros pases, Portugal tm uma mdia relativamente elevada de penses (GCR e CGA), particularmente se considerado o seu PIB per capita. Uma maneira fcil de fazer essa comparao de penses entre os pases analisando a taxa de crescimento econmico, i.e., o ratio de consumo por indivduo trabalhador de 65 anos e mais relativamente ao PIB por trabalhador. A fraco leva em conta o envelhecimento (a ttulo de exemplo, populaes mais
gastos / PIB = (populao 65 + / populao 15-64) * (gastos / pensionistas) / (PIB / trabalhador) * (pensionistas populao / 65 +) * populao ( 15-64/ trabalhadores). O ltimo componente ajuda a capturar efeitos macroeconmicos. 37 Para mais informaes, consulte o Decreto-Lei 277/1993, Decreto-Lei 329/1993, Lei 32/2002, Decreto-Lei 35/2002, Lei 60/2005, Lei 4/2007, Decreto-Lei 187/2007, e Lei 52/2007 38 Portugal tem um dos menores aumentos previstos em mais despesas com penses pblicas em 2010-2060. Veja o Relatrio de 2012 Envelhecimento da Comisso Europeia (Tabela 2, Pgina 38 dehttp://tinyurl.com/9mada9x).

35 envelhecidas fazem baixar o seu valor, enquanto que outros factores o fazem equivaler), o valor dos subsdios por pensionista (a ttulo de exemplo, subsdios mais altos por pensionista aumentam o seu valor, enquanto que outros factores o fazem equivaler), e a anlise da utilizao precoce das penses de reforma (a ttulo de exemplo, a proviso de penses aos mais novos do que 65 anos aumenta o seu valor, enquanto que outros factores o fazem equivaler). O denominador leva em conta os recursos disponveis em cada pas (a ttulo de exemplo: pases com um PIB per capita maior, podero estar em medida de poder financiar subsdios maiores per capita). A anlise das tabelas comparativas sugere que o sistema de penses (GCR e CGA), com uma taxa de crescimento econmico actualmente nos 37%, substancialmente mais dispendiosa do ponto de vista fiscal do que era no passado (27% em 2000), e tambm que as penses esto relativamente mais altas do que na maioria dos pases da OCDE, incluindo a Alemanha, a Irlanda, a Itlia, a Espanha, e a Sucia (grfico 4.2). Apenas com o propsito de ilustr-lo: a reduo das penses em cerca de 20% o que geraria poupanas na ordem dos 4.5 mil milhes (2% do PIB) resultaria ainda assim numa taxa de crescimento econmico abaixo do nvel prevalecente em pases com valores similares de PIB per capita,e abaixo, ainda, dos prprios valores de Portugal data de 2000. 44. Contudo, o sistema portugus de penses de reforma no representa uma proteco adequada face pobreza na terceira idade, permanecendo fora dos parmetros de equidade. Enquanto que Portugal tem, no contexto da UE, um dos mais elevados ratios de despesa com penses, tem tambm um elevado valor de risco de pobreza entre os mais velhos (partindo do indicador relativo aos indivduos com 65 e mais anos cujos rendimentos se situam abaixo dos 60% da mdia do rendimento das famlias)39. Assim, resulta que a despesa com os mais velhos ineficiente: cada ponto percentual da despesa com penses reduz o risco de pobreza na terceira idade em apenas 4.3 por ponto percentual, bem abaixo da mdia europeia, situada nos 6.8%. A elevada despesa com penses e os elevados indicadores de pobreza entre os mais velhos reflectem um sistema deficiente na equidade, com 40% da despesa com penses a beneficiar os que tm rendimentos mais altos (Figura 17). Isto sugere que talvez haja espao para uma reavaliao dos direitos, sem comprometimento dos objectivos de equidade.
39 Na Europa avanada, apenas a Blgica, Grcia, Irlanda, Itlia, Eslovnia, Espanha e Reino Unido tm mais elevadas taxas de risco de pobreza para a populao acima de 65.

36 45. semelhana de vrios outros pases, o sistema de penses dever confrontar-se durante a prxima dcada com desafios significativos. As penses de reforma que tm sido asseguradas at data so responsveis por uma parte considervel do fardo imposto por via dos ajustamentos aos filhos e netos dos actuais pensionistas (ou seja, os futuros pensionistas), que hoje sofrem o impacto das reformas. Como resultado, Portugal tem, a um tempo, o aumento mais alto na despesa com penses projectado para o perodo 2010-2020, e um dos mais baixos aumentos da despesa com penses projectado para o perodo 2020-2060 (grfico 4.3) Por exemplo, em termos de reduo da despesa com benefcios sociais, as reformas representam apenas cerca de um tero do ajustamento pedido aos que vo receber penses ao longo das prximas duas dcadas, se comparado com a mdia de cerca de metade do esforo de ajustamento observado na Unio a 27 (grfico 4.4)40. A somar a isso, a eligibilidade dos direitos dos trabalhadores mais novos rapidamente reduzida: cerca de 80% do ajustamento elegvel ocorrer durante as prximas duas dcadas, por comparao com os cerca de 60% na UE a 27. 46. Implicitamente, as reformas recentes constituem um fardo adicional sobre a actual gerao de trabalhadores, exigindo-lhes que gerem receitas fiscais atravs do pagamento de taxas contributivas mais elevadas. Enquanto isso, a questo est em saber se Portugal tem capacidade para enfrentar a longa transio para o sistema de penses no mbito das reformas. Dito de outra forma: querero os actuais reformados pr em cima dos seus filhos e netos a responsabilidade de pagarem, ao mesmo tempo, os altos impostos, para virem mais frente a receber penses mais reduzidas, quando eles prprios se reformarem? 47. As actuais reformas vo muito provavelmente contemplar a despesa com penses num longo termo, mas esses gastos vo continuar a aumentar durante os prximos dez anos; o sistema mantm-se altamente injusto; e os incentivos para as reformas precoces mantm-se em vigor. Mais especificamente:

40 O Relatrio sobre o Envelhecimento 2012 (http://tinyurl.com/9mada9x), que se baseia na Figura 15, ainda no tendo plenamente em conta algumas das medidas mais recentes que reduziram benefcios para os aposentados actuais com relao a penses elevadas e, portanto, um pouco reduzido o processo de ajustamento futuro.

37 As reformas aprovadas at agora no incluem o gasto com penses no curto prazo. A despesa pblica com penses aumentou 0,6por cento do PIB no perodo 2010-2012, e est previsto o seu aumento em cerca de 0,5 pontos percentuais do PIB em 2013, em parte devido ao restabelecimento da penso de 13 ms que foi parcialmente compensado por redues progressivas nas penses elevadas41. Como resultado destas vrias mudanas, o gasto com penses j aumentou alm do previsto para o periodo 20102020 (em 1 ponto percentual do PIB). O sistema de penses no equitativo. Os trabalhadores da funo pblica e os trabalhadores do sector privado recebem penses muito diferentes. Os funcionrios pblicos, que representam cerca de 15 por cento de todos os aposentados, recebem 35 por cento de todos os gastos de penso. A penso de velhice mdia daCGA( 16.052 por ano) quase trs vezes maior do que a penso mdia de velhice noGCR( 5.515 por ano). As diferenas de penses mdias excedem significativamente as diferenas de rendimento mdio (1.800 vs 700 por ms). Isso sugere que as penses do servio pblico acarretam um prmio de cerca de 15 por cento em relao s penses do sector privado42. Isto ainda agravado por considerar que os funcionrios pblicos trabalham menos horas por semana e, em muitos casos (por exemplo, para os militares, diplomatas, juzes, e oficiais de justia), tm uma frmula de benefcios que conta com mais de um ano de contribuies para cada ano de trabalho. Benefcios complementares tambm existem para alguns grupos que recebem penses relativamente elevadas (foras militares
41 Essas projeces foram concludas no final de 2011 e assumiram a continuao dos pagamentos de 13 e 14. Assim, assumindo que apenas o pagamento do 14 eliminado, resultaria num aumento projectado ainda inferior, 2010-2020 do que o inicialmente projectado. Note tambm que as projeces anteriores provaram-se optimista. Por exemplo, o estudo fundamental subjacente reforma de penses de 2002 projectou gastos no GCR para aumentar em apenas 1 ponto percentual do PIB 2000-2010, cerca de metade do aumento real. Consulte a Tabela 10 deA sustentabilidade financeira do sistema de solidariedade e segurana social: relatrio final disponvel em http://tinyurl.com/cpcq5qj. 42 Penses mdias so calculadas pelo valor total de velhice os gastos previstos para 2013 ( 6773 milhes para CGA milhes e 11.330 para GCR) e do nmero de pensionistas (393.000 e 2.014.000, respectivamente). Salrios de reforma so da Tabela 10 da Ficha Relatrio Nacional de Envelhecimento de Portugal.

38 e aposentados de empresas estatais). Alm disso, em alguns casos, a acumulao das penses diferentes pode levar a benefcios totais relativamente altos. Por exemplo, os aposentados que recebem benefcios de seus prprios registos de ganhos tambm so elegveis para receber penses de sobrevivncia. As reformas tm colocado a maior parte do nus do ajuste nas futuras geraes de aposentados. Por exemplo, a reforma de 2007 introduziu um factor de sustentabilidade igual razo da esperana de vida aos 65 anos em um ano e expectativa de vida dada aos 65 anos em 2006. A intuio deste factor foi a de que cada gerao de novos aposentados que recebem benefcios ajustados para reflectir o aumento do nmero de anos em que se esperava para receber benefcios, evitando parcialmente os trabalhadores mais jovens de pagar impostos mais altos para financiar os aumentos da longevidade. Hoje, este factor implica uma reduo de 3,92 por cento em benefcios, reflectindo um aumento na expectativa de vida aos 65 anos a partir de 18 anos em 2006 para 18,6 anos em 2011. No entanto, esse ajuste s se aplica aos que se aposentam depois de 2007, os que recebiam a reforma antes disso (ou eram de gerao anterior) esto isentos de tal ajuste. Esta uma preocupao particular para os pensionistas da CGA, a maioria dos que se aposentou numa idade de reforma mais baixa e sem incorrer no factor de ajuste. O sistema de penses no promove a participao formal da fora de trabalho. Altas taxas de participao na fora de trabalho ajudam sustentabilidade dos sistemas de penses. O atual sistema de penses, no entanto, d incentivos adversos participao na fora de trabalho (e aumenta o mercado de trabalho informal). Por exemplo, ao aumentar as penses por patamares, com mnimos de anos de contribuies: exigindo uma contribuio mnima de 15 anos, as penses s aumentam para os com pelo menos 20 anos de contribuio, e depois novamente com pelo menos 30 anos de contribuio. Assim, os trabalhadores de baixos rendimentos, que provavelmente apenas recebero a penso mnima, no beneficiam em contribuir nos anos 16-19 e 21-29 de trabalho. Alm disso, as penses mnimas podem introduzir incentivos para a sub-notificao, principalmente

39 para os trabalhadores de baixos rendimentos. Por exemplo, com penso mnima de cerca de 45 por cento do salrio mnimo, e assumindo uma taxa de formao de 2 por cento, os trabalhadores que ganhem 1 a 1,5 vezes o salrio mnimo recebero o mesmo benefcio at aos 15 anos de contribuio (ou seja, 1,5 * 2% * 15 = 45%). Alm disso, o sistema atual continua a possibilitar vrias formas para o abandono precoce do mercado de trabalho mantendo o direito a uma penso, especialmente aos trabalhadores da CGA. Por exemplo, para os militares e polcias, usado um mecanismo de reserva como um esquema de reforma antecipada43. Na GCR, continua a haver uma ponte entre o desemprego e a aposentao, o que pode introduzir incentivos adversos procura de emprego a quem o perder em idades mais altas ( 58)44. 48. Em geral, o sistema de penses no distribui segurana social no sentido tradicional. O Regime Contributivo Geral (GCR) permanece mais ou menos um sistema de taxa fixa cerca de 90% dos pensionistas recebem o mnimo. Isto torna o Regime Contributivo Geral (GCR) semelhante assistncia social. Em contraste, as penses da Caixa Geral de Aposentaes (CGA) so relativamente elevadas a proporo das penses pblicas so quase 100% em mdia dos salrios pblicos, reflectindo sobretudo benefcios concedidos pelo sistema antigo e so dadas apenas a uma pequena percentagem da populao. Isto torna a Caixa Geral de Aposentaes (CGA) mais parecida com um sistema determinado de benefcios privados do que com um sistema de segurana social, ainda que de forma insustentvel. C. Opes de Reforma 49. A presente anlise de despesas possibilita a oportunidade de retomar o dilogo sobre as penses de reforma. O ajustamento fiscal presentemente em curso apresenta uma oportunidade de dar um novo rumo ao estatuo e direco da poltica de penses pblicas. Assente nos princpios anteriores de reforma de penses, uma reforma duradoura deve concentrar-se na restaurao da

43 Recentes reformas reduziram o uso do sistema de reserva para idades mais jovens, mas a aposentadoria permanece uma possibilidade em 60 anos para as foras militares e policiais. 44 Experincias de pases europeus (por exemplo, Frana, Grcia, Itlia) tambm sugerem que o gasto com penses relativamente altas podem reduzir os incentivos participao no mercado de trabalho (Figura 15).

40 sustentabilidade fiscal, aumentando a equidade (entre a mo-de-obra, os pensionistas e entre geraes), minimizando os incentivos ao descanso e inactividade e preservando os progressos feitos para a proteco dos mais vulnerveis45. 50. Existem trs linhas possveis de aco. A primeira prosseguir os ajustamentos progressivos no pagamento de penses, tendo em vista a distribuio de poupanas de curto prazo. Esta pode ser uma opo eficaz para gerar poupana a curto prazo sem abrir o debate das penses. Por exemplo, uma reduo de 10% em todas as penses geraria aproximadamente 2 mil milhes em poupanas. Contudo, este enfoque no aborda a equidade subjacente e estmulo de problemas no sistema de penses. Alm do mais, dado que est previsto um aumento nos gastos com penses pelo menos at 2020, este enfoque poder exigir a aplicao de medidas adicionais na prxima dcada, aumentando o risco de reforma antecipada. Se se considerar esta abordagem marginal, sero preferveis redues progressivas, como forma de proteger os mais vulnerveis. Mas devem ser devidamente planeados os limiares abaixo dos quais so minimizados as redues de penses para evitar enfraquecer ainda mais a relao entre contribuies e benefcios. Uma maneira de abordar isto incorporar um corte fixo para todas as penses acima da mnima. Por exemplo, uma reduo de cerca de 15 por cento nas penses acima da penso mnima resultaria em 1.500 milhes de poupana. Poderiam ser reintroduzidos os pagamentos de penso dos 13 e 14 meses de forma permanente, mas convertendo-os em bnus em funo do crescimento do PIB. Por exemplo, pagamento de bnus apenas quando crescimento do PIB superior a determinado limiar (digamos, 3 por cento em termos nominais)46. Para proteger os vulnerveis, os benefcios poderiam ser mantidos para os com penses abaixo de certo valor. Em anos em que o PIB
45 Note-se que estes objectivos podem facilmente estar em desacordo com o outro, e, portanto, requerem medidas cuidadosamente planeadas e pensadas para evitar o risco moral. Por exemplo, com foco na reduo de benefcios para penses com finais elevados poderia corroer a relao entre contribuies e benefcios e aumentar os incentivos para a informalidade. 46 Hungria substituiu a penso 13 com um bnus que depende o crescimento do PIB (http://tinyurl.com/d5vatcp).

41 crescesse abaixo do limiar selecionado, poder-se-iam obter poupanas de cerca de 1.000 milhes e, ao mesmo tempo, proteger os pensionistas mais modestos. A poupana cairia para cerca de 500 milhes, se o bnus fosse mantido para os com penses inferiores a 1.000 por ms. 51. A segunda opo reduzir os benefcios para os futuros pensionistas, encurtando o perodo de transio da reforma. Isso significa apontar para o respeitar os direitos adquiridos queles que ainda no esto aposentados, e restringir algumas das regras de elegibilidade de penso, sobretudo para aqueles que recebem penses da CGA. Esta abordagem pode incluir diversas medidas: Aumentar as idades de reforma. Isto torna necessrio centrar a frmula de benefcios na idade de 66 em vez de 65. Isto pode gerar cerca de 400-600 milhes de euros por ano em poupana. Frmulas de reformas deveriam ser equalizadas para todos, adoptando a frmula prevalente no sector privado, incluindo para aqueles que integraram a CGA antes de 1993. Condies de elegibilidade podiam ser equalizadas para todos cuja reforma comea em 2014- incluindo os pertencentes a CGA. Isto significa colocar a idade de reforma em 65 sem excees que no a invalidez; reforma antecipada poderia ser restrita para quem tenha 40 anos de contribuio. A idade com que a penso mnima e outros benefcios no-contributivos a idosos so despoletados deveria aumentar em linha com os aumentos de esperana de vida- esta uma medida importante, particularmente porque a maior parte dos pensionistas na GCR recebem a penso mnima e no so ento afectados pelo factor de sustentabilidade. Para a CGA medidas adicionais podiam incluir a eliminao de todos os benefcios alm dos descontos/contribuies, incluindo para a actividade anterior a 2006, para todos os regimes especiais- por exemplo, para os militares e policia um ano conta como mais de um ano em contribuies (de quanto?); eliminando todas as provises especiais tais como a que aumenta as penses dos juzes em linha/funo com os seus salrios. Outras medidas podiam incluir: equalizar as penses mnimas para a GCR e

42 a CGA para aumentar a equidade, aumentar a compensao por/para? anos adicionais de contribuies para trabalhadores com baixos salrios de forma a aumentar o leque/alcance das penses mnimas por anos de contribuio; equalizar a avaliao e a definio de invalidez entre CGA e a GCR (actualmente as reformas por invalidez da CGA so concedidas aos que no conseguem desempenhar as suas funes sem nunca mais serem reavaliados). Tambm as penses mnimas poderiam ser revistas para reduzir os incentivos adversos participao no mercado de trabalho. Em particular, a penso mnima podia ser estabelecida de modo a aumentar em proporo estrita consoante o nmero de anos de contribuies. Isto poderia eliminar as actuais subidas abruptas (aos 20 e 30 anos de contribuies) que incentivam informalidade 52. A terceira opo uma reforma mais radical, inclusivamente dos direitos existentes relativos a penses, no sentido de abordar as desigualdades e melhorar os incentivos. A continuada proteco dos direitos existentes relativos a penses semelhante continuada proteco das desigualdades inerentes ao sistema. Alm disso, prticas internacionais sugerem que ajustamentos aos direitos existentes relativos a penses poderiam ser teis para restaurar a sua sustentabilidade. Por exemplo, na Sucia os benefcios inicialmente definidos so ajustados de acordo com o aumento da expectativa de vida semelhante ao mecanismo em vigor em Portugal para novos pensionistas. Mas, de facto, as penses na Sucia esto mais ajustadas garantia da sustentabilidade do sistema, incluindo atravs de redues nominais. Por exemplo, como reflexo da crise, as penses pagas foram reduzidos na Sucia em 3 por cento em 2010 e e adicionalmente em 4,6 por cento em 201147. Uma opo para gerar poupanas imediatas e aumentar a equidade aplicar

47 Na Sucia, as penses so normalmente indexadas taxa de crescimento de lucros menos 1,6 por cento. No entanto, quando a relao de equilbrio (uma medida de activos actualizados para passivos actualizados) menor do que um, as penses so indexadas ao crescimento das receitas de menos 1,6 por cento (incluindo 1-dois anos da relao de equilbrio). Por exemplo, a relao de equilbrio foi 0,9826 em 2008 e a taxa de crescimento dos salrios foi de 0,3 por cento. Como resultado, os benefcios de penso foram reduzidas em 3 por cento em 2010 (0.3-1.6-1.74). Veja http://bit.ly/swedenpenadj.

43 um ajustamento de sustentabilidade aos pensionistas. Por exemplo, aplicando uma reduo imediata baseada no aumento da expectativa de vida entre 2000 e 2007.Isto poderia implicar uma reduo aos pensionistas actuais, incluindo muitos que receberam penses antes da implementao do factor de sustentabilidade. Isto seria equivalente a uma reduo mdia de cerca de 4 por cento nessas penses (com uma poupana de cerca de 800 milhes). Como salvaguarda contra a pobreza, uma opo poderia ser a de somente se aplicar um factor de sustentabilidade parte das penses acima do IAS. Esta opo reduziria a despesa em cerca de 500 milhes. Uma reforma mais estrutural poderia ser considerada seguindo-se as linhas gerais do sistema de penses sueco. Isso incluiria estimar o saldo acturial do sistema de penses total e ajustar os beneficios por forma a reflectir evolues adversas a esse balano. Redues adicionais poderiam ser aplicadas a pensionistas da CGA que se reformaram geralmente com uma taxa de actualizao de 2,5-3 por cento, bastante mais alta que a de 2 por cento que prevalece no sector privado. Para repor equidade, seria necessrio uma reduo de cerca de 20 por cento nas penses da CGA (relativo a 2012). Isto poderia gerar poupanas anuais perto dos 600 milhes. Igualmente, poderia ser considerada a imposio de um tecto mximo para reformas, digamos que de cerca de 12 vezes o IAS para todas as penses, algo consistente com o esprito da lei de 2007 que limita os aumentos a esse patamar para penses antigas. Isto poderia gerar uma poupana de cerca de 200 milhes anuais. Da mesma forma, fundos de penses complementares podem ser progressivamente eliminados. Isto poderia ser feito primeiro atravs do aumento da idade de reforma respeitante a esses fundos para os 70 anos at 2015, oferecendo depois para aqueles que acumularam benefcios um montante fixo igual a uma fraco do valor lquido actual dos benefcios acumulados. Outra opo converter estes fundos em planos de contribuio sugeridos com factores de ajustamento que rapidamente geram solvncia. Por fim, as estruturas de administrao do GCR e CGA podem ser fundidas.

44 Embora isto pudesse gerar poupanas reduzidas, seria um passo importante no sentido de harmonizar os dois sistemas. Esta fuso poderia melhorar o acompanhamento e superviso dos sistemas de penses e eliminar a duplicao de tarefas administrativas. Tambm contribuiria para a consolidao da poltica nacional de penses sob uma agncia.

Figura 11: Aumento da despesa pblica, 2000-2012

Figura 12: Taxa de benefcios de sistema pblico de penses

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Figura 13: Aumento de despesas projectados com as penses, 2010-2020 e 2020-2060

Figura 14: Redues projectadas nos rcios e na ilegibilidade para penses (20102050) e Redues projectadas conseguidas durante 2010-2030

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Tabela 15: Taxa de despesas com penses pblicas e taxas de emprego de indivduos mais velhos

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V. Benefcios Sociais Extra-Penses

A. Contexto 53. Benefcios sociais extra-penses incluem diferentes programas e representam uma proporo pequena e razoavelmente estvel dos custos totais48. Estes benefcios incluem um nmero relativamente grande de programas, compreendendo o programa contributivo (por exemplo, subsdios de desemprego) e benefcios no-contributivos (por exemplo, o rendimento mnimo garantido). Gastos com estes benefcios tm-se mantido bastante estveis ao longo da ltima dcada, calculado-se que atinjam 2,9 por cento do PIB em 2012. Tambm luz das necessidades sociais crescentes decorrentes da crise, as reformas destes vrios benefcios no devem necessariamente concentrar-se em obter grandes redues de gastos, mas na reutilizao de recursos oramentais para a obteno de ganhos de eficincia e equidade. 54. Subsdios de desemprego e abonos de famlia representam uma grande parcela dos benefcios sociais extra-penses. Subsdios de desemprego so actualmente responsveis por 1,5 por cento do PIB (em 2012), reflectindo o aumento da taxa de desemprego devido crise. Os abonos de famlia so outra componente importante de benefcios extra-penses e incluem benefcios monetrios para mes (em funo dos rendimentos), licena de maternidade, e benefcios suplementares para crianas (em funo dos rendimentos desde 2003 e dependente da idade das crianas). Estes maiores programas coexistem com outros pequenos benefcios dirigidos a contribuintes da segurana social, tais como aqueles para crianas com deficincia, subsdios por morte, e abono de famlia pr-natal. O principal programa contra a excluso social o rendimento mnimo garantido (Rendimento Social de Insero, RSI), um programa de assistncia social de ltimo recurso com requisitos procura de emprego, que providencia benefcios idnticos diferena entre o rendimento do requerente e um nvel mnimo de rendimento fixo, tendo em conta o agregado familiar. Os restantes benefcios sociais extra-penso consistem basicamente de diversos programas de doena e deficincia. 55. Gastos Sociais Extra-Penses no so particularmente elevados em comparao com parceiros da UE, mas alguns programas so mal dirigidos e tm benefcios relativamente altos. Por exemplo, os gastos de Portugal com o
48 Uma viso geral de no-benefcios sociais da penso dada na Tabela 5.1

48 subsdio de desemprego est abaixo da mdia da UE a 15 49, apesar de taxas de desemprego relativamente elevadas. Isto reflecte principalmente uma cobertura limitada, ainda que os benefcios sejam relativamente elevados para os abrangidos. Para alm disso, os gastos com apoios s famlias e crianas menor do que na maioria dos pases da UE (i.e., apenas acima da Grcia, Itlia e Holanda). Da mesma forma, programas de combate pobreza so relativamente pequenos em termos oramentais em comparao com a UE a 15. Cerca de 0,7 por cento do PIB dedicado a programas de formao e procura no mercado de trabalho. Os gastos com estes Programas Activos do Mercado de Trabalho (PAMT) por trabalhador desempregado maior do que em Espanha ou na Grcia, mas significativamente abaixo da mdia da UE a 15 (Figura 16). 56. H espao para melhorar o modelo de muitos benefcios, e as reformas devem visar principalmente o reforo da proteco social com base no custoeficcia. Por exemplo, benefcios de assistncia social, que no esto ligados a contribuies para a segurana social, no vo apenas para aqueles com baixo rendimento: de facto, os dados disponveis mostram que 56,4 por cento foi gasto com pessoas que no os 20 por cento mais pobres da populao em 2009 (Tabela 5.1). Em particular, subsdios habitao e abonos de famlia / criana, embora atribudos em funo do rendimento, poderiam ser melhor direccionados. Ao mesmo tempo, h a necessidade de considerar opes de reforo dos mecanismos de proteco social, em particular luz da actual crise econmica. Isto pode no necessariamente resultar em poupanas oramentais. B. Questes-chave 57. No geral, gastos com prestaes sociais (incluindo penses) so desproporcionalmente dirigidos a pessoas com mais rendimentos e aos mais idosos, e a concepo de alguns programas sub-ptimo em termos de eficincia e de incentivos ao mercado de trabalho. Em 2009, o quintil de pessoas com mais rendimentos recebeu 33.8 por cento de todas as prestaes sociais, enquanto o quintil inferior recebeu apenas 13.2 por cento (baseado em dados de 2010 do ltimo EU-SILC)50. Ao invs, na UE15, o quintil superior recebeu 24.8 por
49 O agrupamento 15 UE inclui ustria, Blgica, Dinamarca, Finlndia, Frana, Alemanha, Grcia, Irlanda, Itlia, Luxemburgo, Pases Baixos, Portugal, Espanha, Sucia e Reino Unido. 50 Veja a Tabela 5.2. Isso refere-se Estatsticas sobre Incluso de Renda, Social e Condies de Vida. da UE. Para mais informaes, consulte o Eurostathttp://tinyurl.com/2vavjxu

49 cento das prestaes sociais, enquanto o quintil inferior recebeu 16.3 por cento. Em Portugal, a maior poro recebida por pessoas com mais rendimentos reflecte o princpio de atribuir prestaes sociais queles com um histrico de contribuio para a Segurana Social (e.g., pensionistas), na sua maioria estas so pessoas que tiveram contratos de trabalho sem termo e salrios mais altos. Em 2012, foi pedido comprovativo de rendimentos para menos de um tero das prestaes sociais que no so penses; os critrios usados variam entre, relativamente generosos para prestaes sociais s famlias e critrios mais apertados para o rendimento mnimo. Em geral, h espao para direccionar melhor prestaes relacionadas com: famlia/crianas, habitao e educao. Similarmente, incentivos procura de emprego so fracos ou at negativos para alguns dos programas. 58. O subsdio de desemprego no incentiva a procura de emprego, e causa preocupao em termos da sua equidade. O sistema de subsdio de desemprego tem regras rigorosas de eligibilidade, que excluem os mais jovens. Para os elegveis, a durao do subsdio longa (Figura 17) e o valor pago relativamente alto. Numa avaliao comparativa recente da EU, Portugal destaca-se pela durao do subsdio em relao mdia europeia51. A reforma do subsdio de desemprego implementada em 2012 introduz algumas correces, como estender os subsdios para trabalhadores com um historial contributivo mais curto e reduzir o subsdio 10 por cento aps seis meses, deixando no entanto o carcter geral do sistema intacto. No entanto, a transio dos beneficirios para o novo sistema ser lenta; alguns dos desempregados mais velhos apenas sero afectados pelas mudanas aps 2015. Isto adia as vantagens da reforma em termos de eficincia e equidade na altura em que mais necessrio. Assuntos chave relacionados com o subsdio de desemprego: O subsdio relativamente alto e com uma durao algo extensa. Mesmo sob o novo sistema que se aplica apenas a beneficirios muito recentes o corte na durao do subsdio de desemprego para aqueles com idade igual ou superior a 40 compensado pelo subsdio social de desemprego por um perodo subsequente. Em adio, mesmo depois da reduo do valor mximo do subsdio (para 1,048), este permanece mais do dobro do salrio mnimo
51 Stovicek e A. Turrini. 2012, prestaes sociais de desemprego de Benchmarking . Economia Europeia, Documentos Econmicos 454, Direco-Geral dos Assuntos Econmicos e Financeiros da Comisso Europeia, Maio. (Http://tinyurl.com/bmup)

50 (485), que em si mesmo alto relativamente ao salrio mdio. Isto cria um desincentivo forte para que os beneficirios voltem a trabalhar. A cobertura reduzida para os jovens e elevada para os trabalhadores mais idosos. O subsdio de desemprego favorece os mais idosos e aqueles em situao econmica mais abonada. Condies restritas de elegibilidade ainda excluem muitos. A cobertura do subsdio de desemprego em 2011 foi de 8,5 por cento para aqueles com menos de 25 anos, 30 por cento para 25-34 anos e 71,4 por cento para aqueles acima dos 4552. As caractersticas especficas do modelo reduzem os incentivos procura de trabalho para os desempregados, particularmente dos beneficirios mais idosos. O modelo do sistema empurra para fora os trabalhadores mais jovens e mantm os mais idosos, e para alguns deste ltimo grupo, pode operar como um caminho para a reforma antecipada. Depois de beneficiar do subsdio de desemprego at um mximo de 26 meses, trabalhadores mais idosos podem dependendo do histrico da sua carreira contributiva obter benefcios sociais de desemprego adicionais por mais 26 meses. Em contrapartida, trabalhadores abaixo dos 30 anos de idade podem ter direito a apenas cinco meses. O subsdio permanece quase inalterado por longos perodos de desemprego, e as exigncias de procura de emprego so lassas. O sistema tambm torna arriscado para os beneficirios aceitar um trabalho se no tiverem a certeza de que podero vir a mant-lo. Dado que o histrico da carreira contributiva traduz-se em benefcios mais elevados, aceitar uma oferta de emprego significa ter que construir de novo a sua histria de prestaes. O risco moral que beneficia a permanncia no desemprego especialmente forte para aqueles actualmente desempregados, dados que as regras antigas (mais generosas) so aplicveis desde que permaneam no desemprego 53. Enquanto que critrios
52 OCDE, 2012, da OCDE Economic Surveys: Portugal 2012, a OCDE Publica (http://tinyurl.com/bqc2slp). 53 Actuais trabalhadores tero direito aos benefcios sob as regras antigas para seu primeiro perodo de desemprego ps-reforma. Assim, para ser transferido para o novo sistema, um trabalhador que fique recm-desempregados ou j est desempregado precisa encontrar um novo emprego e depois perd-lo novamente. Isso aumenta a averso ao risco contra a aceitao de um novo emprego, em primeiro lugar, a menos que ele venha com garantia de emprego razovel.

51 mais rigorosos de elegibilidade manteriam custos fiscais em baixa, isto conduziria a taxas de excluso ainda maiores para os trabalhadores mais jovens. A recuperao da oferta de trabalho fundamental para a reduo do desemprego. No entanto, assim que a economia recupere, ser importante reforar os incentivos para trabalhadores em busca de trabalho. Desemprego de longa durao significativamente superior mdia da UE (Figura 18), em particular entre os trabalhadores mais idosos. Por essa razo, o enquadramento do subsdio de desemprego poderia ser examinado em maior detalhe para assegurar que incentive os beneficirios a aceitar postos de trabalho assim que as condies do mercado de trabalho melhorem. 59. A ligao entre subsdios de desemprego e a poltica de emprego particularmente os PMTA - poder ser reforada. Enquanto Portugal mantiver requisitos rigorosos de elegibilidade para os subsdios de desemprego, na prtica, a fiscalizao e sanes (por exemplo, por no participar em medidas de procura de emprego) parecem ser bem menos rigorosas. O nfase a medidas de formao tem aumentado desde 2007, com a sua participao no oramento a crescer de 37 para 57 por cento (Figura 19). Contudo, dados internacionais sugerem que as iniciativas de procura de emprego so mais eficazes do que aces de formao. Ainda que a taxa de sucesso das polticas de procura de emprego esteja prejudicada pela crise em curso (dada a contraco do mercado de trabalho), recursos poderiam ser reforados na rea dos servios de emprego. 60. Para abonos de famlia / criana, e no obstante a recente introduo da prova de meios, mais de dois teros dos benefcios vo para os no-pobres. Abonos familiares foram reduzidos e os critrios de elegibilidade restringidos; o abono vai agora para famlias com rendimentos abaixo de um certo patamar (actualmente 8,803.62 anuais). Como o limiar de elegibilidade actualmente mais elevado do que o salrio mnimo, direccionamento adicional poder ser justificado. No entanto, o governo no tem actualmente planos de mudana dos critrios de elegibilidade, dadas tambm as baixas taxas de natalidade e as metas com a reduo da pobreza. Contudo, enquanto que o programa aumenta de facto os rendimentos de famlias abrangidas, dados internacionais so bastante desencorajadores quanto ao papel dos benefcios monetrios no aumento da

52 fertilidade (Quadro 2). 61. O esquema de Portugal do rendimento mnimo garantido (RSI) foi concebido como rede de segurana social de ltimo reduto. O RSI um benefcio de excluso / insero social que oferece transferncias de dinheiro (rendimento mnimo garantido) e apoio integrao social / profissional 54. Ainda que o programa parea bem dirigido, pode contribuir para a dependncia da segurana social e estar sujeito a abusos. As suas principais caractersticas so as seguintes: Alvo. Benefcios de excluso / insero social so dirigidos aos pobres. Os dados disponveis sugerem que 89 por cento dos benefcios de excluso social vo para os 20 por cento mais pobres da populao (Figura 20). O RSI abrange 3,6 por cento da populao (379.000 beneficirios em Setembro de 2012) e beneficia largamente agregados familiares (70 por cento dos beneficirios): cerca de 40 por cento dos beneficirios do rendimento mnimo so crianas, maioritariamente do grupo de menores rendimentos. Dependncia da Segurana Social. H uma preocupao que o RSI possa contribuir para a dependncia da segurana social entre os beneficirios do programa quando comparado com os ganhos potenciais obtidos com trabalho. Em Portugal, os 20 por cento mais pobres dependem muito mais dos benefcios de excluso social do que o caso, em mdia, na UE. Esses benefcios representam quase 40 por cento dos rendimentos disponveis dos pobres. Enquanto isto poderia indicar que os benefcios so altos, tambm pode significar que a capacidade de gerar rendimentos reduzida. Um agregado com dois adultos e trs ou mais crianas que no trabalhe teria direito a um benefcio de rendimento mnimo equivalente ao salrio mnimo de 485 por ms. Existem muitos destes agregados familiares entre os beneficirios. Subsdios adicionais, tais como subsdios habitao por parte de autoridades locais e cobertura nos cuidados de sade, so muitas vezes adicionados ao pacote de benefcios do RSI. Assim, o sistema pode oferecer um desincentivo em aceitar um emprego para aqueles em idade activa. Dado que os beneficirios no seu todo esto desligados do mercado de trabalho, necessrio realizar uma anlise de perfil detalhada desses beneficirios para tirar concluses mais definitivas sobre os efeitos do RSI na dependncia da
54 Ver http://tinyurl.com/dxbn3vc.

53 segurana social bem como as mudanas necessrias para criar maiores incentivos para que certos grupos de beneficirios trabalhem. A adopo de um limite global dos benefcios extra-penso poderia ajudar a evitar esse problema. 62. Muitos dos benefcios sociais extra-penso permanecem fragmentados, sobrepostos, e em duplicado. H um grande nmero de sub-programas no oramento da segurana social, o que aumenta os custos administrativos e complica os esforos de fiscalizao e avaliao. H margem significativa para a simplificao e harmonizao de critrios. Por exemplo, existem 93 subsdios de doena diferentes classificados em 39 tipos diferentes relacionados a aspectos tais como a durao do pagamento, indstria (txtil, energia), e o tipo de doena. A fragmentao e complexidade do sistema de benefcio social pode conduzir a erros e fraudes e aumenta os custos administrativos. C. Opes de Reforma 63. H algum espao para ajustar os benefcios sociais extra-penso para promover a eficcia e equidade. Melhorando a cobertura para os desempregados, aumentando simultaneamente os incentivos para aqueles que beneficiam do subsdio de desemprego para retoma ao trabalho, reduziria a pobreza e utilizaria limitados recursos pblicos de uma forma mais eficaz. Aumentar o alvo da assistncia social outra opo adicional. Recomendaes para tornar a despesa mais eficaz incluem opes para focar e reforar os regimes de benefcios aos desempregados de longa durao para melhorar a eficincia e expandir a cobertura, o que renderia at 665 milhes em poupana oramental bruta. No entanto, uma grande parte dessas potenciais poupanas devem ser usadas para fortalecer a rede de segurana social no seu todo. A orientao geral da reforma destes programas deve ser a de assegurar que verbas pblicas sejam gastas de forma eficiente, ou seja, que os benefcios sociais vo para as pessoas certas e forneam os incentivos correctos para que as pessoas trabalhem, ao invs de apenas gerar poupanas oramentais. Quanto ao subsdio de desemprego, limitar a durao e introduzir uma reduo maior e mais escalonada dos valores do subsdio. Enquanto que o governo tem tomado medidas nessa direco, o modelo do programa poderia ser melhorado com a expanso da cobertura e reduo de

54 desincentivos ao trabalho (por exemplo, atravs do reforo da ligao entre os subsdios de desemprego e incentivos de procura activa). De igual modo, colocando a durao do subsdio de desemprego em linha com a mdia da UE para aqueles com percurso de trabalho mais longos, faria com que os desempregados fossem mais rapidamente avalizados para benefcios de assistncia social em funo do rendimento, aumentando desse modo os incentivos procura de trabalho. Para ilustrar este ponto, se todos os que esto desempregados h mais de 10 meses fossem transferidos do subsdio de desemprego para um benefcio fixo de montante igual mdia do subsdio social de desemprego, a poupana anual seria de cerca de 300-600 milhes, enquanto que incentivos ao trabalho seriam melhorados. Isto teria um impacto em mais de metade dos beneficirios actuais do subsdio de desemprego. Esse sistema semelhante s bolsas de subsdio fixo para a procura de emprego no Reino Unido e Irlanda. Como opo, alguma da poupana poderia ser utilizada para aumentar a cobertura de jovens desempregados. Para alm disso, quaisquer novos programas teriam de ser fortemente ligados s polticas de procura activa. Expandir a prova de rendimentos para abonos de famlia. Uma opo eliminar a elegibilidade para abonos de famlia no grupo do terceiro escalo de rendimentos (para aqueles que ganham 5869 ou mais). Isso resultaria numa poupana anual de aproximadamente 89 milhes no mnimo (uma reduo de 280.000 benefcios de 26,54 por ms). Alm disso, a prestao de benefcios para os filhos maiores entre os 19 e 24 anos que esto no ensino a tempo inteiro poderia ser reconsiderada: este grupo j beneficia de financiamento do governo no ensino superior. Ao eliminar o apoio para aqueles entre os 19 e 24 anos de idade poder-se-ia gerar uma poupana de cerca de 10 milhes. Melhorar o encaminhamento de certos benefcios e eliminar outros benefcios. Alguns programas que servem propsitos semelhantes devem ser reformados. Por exemplo, o subsdio por morte parece duplicar a funo do subsdio de funeral e os restantes membros sobrevivos j esto protegidos pela Penso de Sobrevivncia. Eliminando o subsdio por morte aos contribuintes da Caixa Geral de Aposentaes e funcionrios do sector

55 pblico traria poupanas anuais adicionais ( 101.400.000 para os beneficirios da segurana segurana social e 14.400.000 para os da CGA). Dado o nmero e fragmentao dos subsdios, exemplos adicionais poderiam ser identificados e programas especficos consolidados. A longo prazo, as autoridades precisam de investigar cada benefcio em dinheiro e em espcie em termos da sua eficcia e encaminhamento e eliminar / gastos-alvo, incluindo aqueles atribudos pela administrao local. Por exemplo, a prova de rendimentos para subsdios de habitao providenciados ao nvel local devem ser uniformizados com o programa de rendimento mnimo (RSI). Considerar um limite nos benefcios benefcios sociais totais ou individuais. O governo est a planear colocar em prtica um sistema de monitorizao dos benefcios totais recebidos pelas famlias. Isso incluiria um conjunto de benefcios que esto a ser providenciados pela administrao central (tais como o RSI e abonos de famlia) e pela administrao local (tais como apoios habitao e outros apoios discricionrios). De modo a assegurar que os nveis de apoio no gerem um desincentivo ao trabalho, a informao de auferio do benefcio pode fornecer a base para o estabelecimento de um tecto mximo total do benefcio para agregados em idade activa ou para limitar benefcios individuais. Por exemplo, se se considerar um nmero alargado de crianas ou custos elevados com a habitao como conduzindo a benefcios demasiado elevados, podero ser colocados limites mximos famlia associada ou em termos de apoio habitao. Qualquer mudana de poltica dirigida a limitar benefcios teria de integrar no seu modelo possveis consequncias comportamentais (isto , riscos morais), tais como casais reagirem ao modelo de subsdios vivendo separados. Melhorar a fiscalizao do rendimento mnimo garantido. Enquanto o programa de Portugal considerado bem-dirigido, poder haver espao para melhorar o controle do sistema a fim de combater o abuso (por exemplo, se indivduos com rendimentos no-declarados beneficiem do programa). Consolidar o grande nmero de sub-programas fragmentados,

duplicados e sobrepostos. Pequenos subsdios que carecem de motivos claros podero ser eliminados ou absorvidos por programas maiores.

56 Integrar a gesto de subsdios, PAMT, e servios de emprego. Ser importante implementar a reforma dos servios pblicos de emprego anunciada em Fevereiro de 2012. Estas medidas tornariam a assistncia na procura de emprego mais eficaz e ajudariam a melhorar a eficincia atravs da avaliao do desempenho do programa. A aplicao integral e coordenada ser vital.

57 Quadro 2: Ser que Benefcios pecunirios s famlias promovem o aumento de nascimentos?

Apesar de prestaes pecunirias famlia ser uma caracterstica de muitos sistemas, estudos empricos sobre o impacto das polticas que visam aumentar o nmero de nascimentos tm encontrado pouco, se algum, impacto. Sobre as intervenes "pr-natalidade", est demonstrado que as medidas financeiras que tentam incentivar os pais a terem mais filhos, - que vo desde bnus por nascimento e incentivos fiscais para crianas, at subsdios mais generosos para nascimentos mltiplos tm tido pouco ou nenhum impacto individual. Podem induzir os pais que j tinham decidido ter um filho, a antecipar a sua vinda. Examinando dois pases com taxas de fertilidade relativamente altas, Sucia e Frana, confirma-se que os benefcios financeiros, mesmo se bastante generosos, desempenham um papel limitado. A Sucia tem adaptado intervenes de forma a atender s necessidades de famlias que optam por responsabilidade paternal compartilhada, levando alguns a concluir que o "foco persistente sobre igualdade de gnero uma estratgia melhor" para que as mulheres "no vejam a maternidade como uma reduo da sua liberdade. Em contraste, a Frana tem, historicamente, reforado modelos do tipo homem provedor. Mesmo assim, desde os anos 1990, tm coexistido polticas de promoo ampla de creches e de mais benefcios tradicionais, como parte de uma constelao de 28 intervenes. Embora algum impacto dessas polticas tenha tido demonstrao emprica, este pequeno e de durao temporria. Portanto, se Portugal quer envolver-se em polticas para aumentar a fertilidade, seria bom que visasse outras direes, diferentes de benefcios em dinheiro para famlias. 1- A. Gauthier and D. Philipov, 2008, Can Policies Enhance Fertility in Europe? Vienna Yearbook of Population Research 2008, pp. 116. 2- See, for example, G. Andersson, 2008, A Review of Policies and Practices Related to the highestlow Fertility of Sweden. Vienna Yearbook of Population Research 2008, pp.89102. 3- A. Pailh, C. Rossier, and L. Toulemon., 2008, French Family Policy: Long Tradition and Diversified Measures, Vienna Yearbook of Population Research 2008, pp. 14964.

58
Tipo de cobertura Benefcios em dinheiro de maternidade / paternidade Segurana social Incapacidade / Doena Cuidados continuados Subsdio por morte Acidente (de trabalho) Seguro privado obrigatrio para empregados e pessoas auto- empregadas Financiado pelos empregadores; autofinanciado pelos autoempregados Empregadores contribuintes, Ministrio da Solidariedade e Esquema de seguro social empregados e autoSegurana Social, Directoria obrigatrio (pago por empregados geral para a segurana contribuies do individuo, social; CGA para programas pelo empregador e por para empregados do sector transferncias do oramento pblico geral) Quase no contributivo. Para empregados com perodos de trabalho menores que o necessrio para subsdios de desemprego ou para aumentar a durao dos subsdios de desemprego para beneficirios que permanecem desempregados. Quem elegvel? Agncia responsvel Fonte de financiamento Esquema de seguro social obrigatrio (pago por contribuies do individuo, pelo empregador e por transferncias do oramento geral)

Empregadores contribuintes, Ministrio da Solidariedade e empregados e autoSegurana Social, Directoria empregados geral para a segurana social; CGA para programas para empregados do sector pblico

Segurana social: programas de mercado de trabalho

Subsdio de desemprego

Subsdio de desemprego social

Educao

Em funo do rendimento Ministrio da Educao e para estudantes do terceiro Cincia nvel para despesas dirias e para propinas. No contributivo. Em funo Municpios do rendimento dos agregados familiares abaixo de um dado valor por pessoa; Este teste menos estrito que para o RSI. No contributivo. Em funo do rendimento dos agregados familiares abaixo de um certo rendimento de referncia; O valor de referncia mais alto que para os benefcios do RSI.

Financiado por transferncias do Oramento Geral

Subsdios habitao

Oramentos municipais

Subsdios para menores

Assistncia social

Ministrio da Solidariedade e Financiado por transferncias Segurana Social, Directoria do Oramento Geral geral para a segurana social;

Rendimento mnimo garantido No contributivo. Em funo (Rendimento Social de do rendimento dos agregados Insero, RSI) familiares abaixo de um dado valor por pessoa. Subsdio de funeral Pago pessoa que pagou o funeral de qualquer membro da sua famlia ou a qualquer outra pessoa que resida em Portugal e que no tenha direito a um subsdio por morte. No contributivo; Em funo Sistema da Segurana Social de um teste de rendimentos. e SNS

Subsdio de assistncia de longa durao

Fonte: Dados fornecidos misso

Tabela 5.1: Benefcios sociais sem penses (Resumo)

59
Quintis do rendimento de assistncia social, liquido de todas as transferncias de assistncia social Q1/5 Toda a proteco social Total da Segurana Social Prestaes para a terceira idade (bruto) Prestaes na doena (bruto) Prestaes por invalidez (bruto) Prestaes de sobrevivncia Total dos programas para o mercado de trabalho Prestaes de desemprego (bruto) Total da assistncia social Despesas em educao (bruto) Despesas em habitao (bruto) Despesas relacionadas com famlia/crianas (bruto) Excluso social no classificada noutros sitio (bruto) 13.2 10.5 9.3 20.0 20.9 13.3 17.5 17.5 43.5 57.2 7.2 30.4 89.0 Q2/5 17.6 16.8 15.4 26.1 27.4 19.9 25.6 25.6 19.9 20.9 24.7 24.1 6.9 Q3/5 16.4 15.8 14.7 17.5 22.5 20.1 25.3 25.3 14.4 3.9 15.0 20.2 2.5 Q4/5 18.9 19.3 19.0 27.8 18.8 20.9 19.7 19.7 13.3 3.6 31.0 15.9 1.5 Q5/5 33.8 37.6 41.6 8.6 10.4 25.8 11.9 11.9 8.9 14.4 22.2 9.4 0.1

Estado de Pobreza P 13.3 10.6 9.3 20.0 21.2 13.3 17.7 17.7 43.6 57.2 7.2 30.6 89.0 NP 86.7 89.4 90.7 80.0 78.8 86.7 82.3 82.3 56.4 42.8 92.8 69.4 11.0

Fonte: Clculos do pessoal do Banco Mundial baseados no EU-SILC 2010, Eurostat. Notas: A incidncia de cada benefcio corresponde percentagem das transferncias totais recebidas pela populao de cada grupo. Especificamente, a incidncia do benefcio : (soma de todas as transferncias recebidas por todos os indivduos no grupo)/(soma de todas as transferncias recebidas por todos os indivduos na populao). As quantidades transferidas agregadas so estimadas usando factores de expanso ponderados pelo tamanho dos agregados familiares. A informao sobre transferncias sociais no EU SILC no inclui as isenes de pagamento de taxas moderadoras da sade e dos co-pagamentos farmacuticos, ou benefcios atribudos em funo das posses para transporte ou energia.

Tabela 5.2: Distribuio do impacto social dos programas

Figura 16: Comparao dos gastos com programas no mercado de trabalho activo, por pessoa desempregada

60

Figura 17: Durao do subsdio de desemprego, 2010

Figura 18: Desemprego de longa durao e de pequena durao (em percentagem do mercado de trabalho)

61

Figura 19: Despesas em Portugal com as polticas para o mercado de trabalho

Figura 20: Preciso da atribuio dos subsdios de excluso social em Portugal, 2009

62

VI. Despesas com educao

A. Contexto 64. O sistema de educao em Portugal h muito que tem um desempenho inferior relativamente ao dos seus pares na UE, mas medidas recentes comearam a abordar esta questo. Aos 6,2 por cento do PIB (em 2010), os gastos com educao foram relativamente altos, inclusive em relao ao rendimento per capita. Dados para 2006-10 demonstram que gastos por aluno enquanto parcela do PIB per capita so 16 por cento acima da mdia da UE a 15 (Figura 21), com as despesas com vencimento como principal gerador de custos. No entanto, enquanto muitos professores carregam um horrio de trabalho reduzido (ou a horrio zero), o tamanho real das turmas foi prximo das mdias da UE e da OCDE. Em 2010, os resultados educativos ainda estavam abaixo da mdia da UE a 15: por exemplo, enquanto que os resultados do programa de avaliao internacional de estudantes da OCDE (PISA) melhoraram acentuadamente, e, em 2010, terem superado os de vrios pases da UE com maior rendimento per capita (Figura 22), ainda esto abaixo da mdia da UE. Para alm disso, as taxas de repetncia no ensino secundrio mantiveram-se elevadas. Equidade na distribuio de recursos tambm motivo de preocupao, com grandes diferenas nos recursos por aluno nas escolas, reflectindo em grande medida inflexibilidade no vencimento dos professores. Ao longo dos ltimos dois anos, o Governo Portugus tem vindo a implementar reformas significativas focadas no reforo do ensino em disciplinas centrais, elevando as metas curriculares, e melhorando a avaliao de professores e alunos. Alm disso, de modo a melhorar custo-eficincia e reduzir disparidades nos indicadores de entrada relativos a outros pases da UE, o governo tambm implementou uma reduo de 10 pontos percentuais no nmero de educadores. 65. O sistema de ensino algo mais fragmentado do que noutros pases da UE, com as instituies pblicas a arrecadarem a grande maioria dos estudantes. O sistema de ensino tem quatro ciclos em vez dos habituais trs: bsico inferior e superior, e secundrio inferior e superior. A educao pblica primria e secundria financiada em grande parte pelo governo central, inclusive na sua componente mais importante, os salrios dos professores. Os colgios privados e os colgios financiados com dinheiros pblicos abrangem actualmente cerca de 22% dos alunos dos nveis pr-primrio, bsico e secundrio, contra 16% em 2000. Os colgios

63 privados financiados com dinheiros pblicos esto sujeitos aos mesmos padres educativos e currculos das escolas pblicas. Em alguns casos, toda o colgio gerido sob um contrato de adjudicao de servios global, enquanto noutros casos este se centra apenas em algumas aulas. Em 2012, estavam licenciados 81 destes colgios que abrangem quase 46 mil alunos. O custo por aluno destes colgios menor, e, em mdia, os seus alunos conseguem melhores resultados nas avaliaes. 66. Tem havido alteraes significativas na composio da procura por servios de educao. Apesar da diminuio da populao em idade estudantil, o nmero de alunos no sistema de ensino tem-se expandido devido ao aumento do nmero de matrculas nos nveis pr-primrio e secundrio (Figura 23) 55. Verificou-se uma queda da populao estudantil apenas nas escolas bsicas, com uma queda de matrculas de 6% durante o perodo 2000/2010, reflectindo quedas nas taxas de natalidade que continuaro a afectar o sistema educativo nas prximas duas dcadas. Projecta-se que o nmero de matrculas no nvel primrio se reduza em 13% ao longo do perodo de 2010/2020 e em 9% durante 2020/2030. Uma quantidade de alunos menor nas escolas bsicas ter um impacto nas matrculas no secundrio uma dcada depois, projectando-se uma queda do nmero de alunos de 10% durante 2020/2030, apesar do aumento em 2011 da escolaridade obrigatria do 9 ano para o 12 ano (ou seja, at aos 18 anos de idade ). 67. A queda do nmero de alunos tornar necessrio grandes ajustamentos rede escolar a serem adicionados racionalizao que j se iniciou. A necessidade de ajustamento mais premente nas reas rurais. Embora Portugal tenha uma herana de pequenas escolas primrias espalhadas pelo pas, os dados demogrficos gerais adversos combinados com a emigrao em reas rurais implicou que centenas dessas instalaes j no possuam o nmero suficiente de alunos que justifique a sua existncia. O governo j conseguiu fechar com sucesso 536 instalaes de escolas rurais desde 2010 tendo transferido os seus alunos para
55 O maior nmero de matrculas na pr-primria reflete um aumento da oferta de tais servios, em resposta procura (por exemplo, de famlias com dois titulares de rendimentos). O maior nmero de matrculas no secundrio reflete em grande parte um programa de equivalncias novo (Novas Oportunidades), que foi introduzido em 2005. O programa Novas Oportunidades amplia as opes na educao profissional, oferece dupla certificao, e (no nvel secundrio) direccionado reduo dos nmeros de abandono escolar.

64 novos agrupamentos escolares que esto a ser criados para consolidar os servios de educao em reas no urbanas (incluindo, por exemplo, a partilha de funcionrios docentes e administrativos ou de superviso); havia 150 novos agrupamentos no final de 2012. 68. Responder a uma crescente procura de formao superior um desafio, atendendo, tambm, s limitaes existentes em termos de propinas. Em 2010, 15% da populao estudantil encontrava-se no sistema de educao terciria, tendo o nmero de estudantes neste sistema aumentado de menos de 200.000, em 1990, para cerca de 384.000, actualmente (incluindo instituies privadas) 56. A crescente procura de graus universitrios foi correspondida por novas universidades,pblicas e privadas. Isto aumentou a presso sobre as finanas pblicas, at porque a cobertura dos custos no sistema universitrio pblico limitada por uma disposio constitucional, segundo a qual a educao terciria deve tornar-se progressivamente gratuita. O valor nominal das propinas esteve congelado de 1941 at 1993, quando, na sequncia de um acrdo do Tribunal Constitucional, foi permitido o aumento de propinas de acordo com a inflao. Em 2012/2013, a propina mxima para as licenciaturas nas universidades pblicas de 1.037/ano, mas algumas universidades optaram por fixar um valor inferior. A frequncia das Universidades em Portugal est ainda fortemente correlacionada com os rendimentos das famlias, e os benefcios privados de uma formao superior encontram-se entre os mais elevados da OCDE57, fazendo com que o impacto da despesa com a formao superior seja fortemente regressiva (ou seja, a despesa na formao superior beneficia fortemente os mais favorecidos) 58. As instituies privadas so uma alternativa, mas cobram substancialmente mais e requerem, em regra, padres acadmicos inferiores, para atrair e manter estudantes, a um nvel que, por vezes, compromete a credibilidade dos seus cursos.

56 A participao no ensino superior aumentou significativamente. Actualmente, o total de matrculas em instituies de ensino superior chega aos 62% do escalo etrio 20-24, acima dos 47% em 2000. 57 OECD, 2010, OECD Economic Surveys: Portugal 2010, OECD Publishing. (http://tinyurl.com/d25zj8s). 58 Ver S. da Cruz Martins, R. Mauritti, and A. Firmino da Costa, 2005, Condies Socioeconmicas dos Estudantes do Ensino Superior em Portugal, DGES (Ministry of Science, Technology and Higher Learning), Lisbon (http://tinyurl.com/c3nmty3).

65 69. Os professores das escolas pblicas tm permanecido um grupo relativamente privilegiado na sociedade em geral, e no funcionalismo pblico em particular. A remunerao dos professores e outros funcionrios representa cerca de 70 por cento dos gastos em educao. Em 2012, de 230 mil profissionais no ensino pblico, 160 mil so professores (dos quais 117 mil so professores do quadro, incluindo mais de 12 mil nas administraes regionais ou locais) (Tabela 6.1). Estes professores efectivos ganham mais do que outros funcionrios pblicos posicionados no topo das suas tabelas salariais e executam menos horas lectivas (por terem ganho direitos de reduo ). At data, os seus privilgios de antiguidade no foram contidos e, embora haja possibilidades de mobilidade de professores, no h nenhum mecanismo para forar a redistribuio de professores efectivos de escolas com excesso de professores para escolas com falta destes profissionais. B. Questes-Chave 70. O sistema educacional portugus mantm-se com excesso de pessoal e relativamente ineficiente pelos padres internacionais. At Setembro de 2012, o MEC colocou um em cada 25 portugueses como professores. Com 1.5 milhes (no tercirio) de estudantes no sistema, h 8 estudantes por cada educador (incluindo professores que no esto no activo). O resultado que o custo de professores domina a despesa na educao para um grau mais elevado do que noutros pases da OCDE (painel 6.2). Mesmo uma reforma sectorial pouco ambiciosa na educao que aproximasse o rcio estudante-professor da mdia da Unio europeia para a educao bsica e secundria (painel 6.3) implicaria que 50-60.000 empregados (professores e no professores) teriam de ser cortados59. 71. A manter-se a rigidez no sistema educacional mais se agravar o problema de excesso de pessoal. H pouca autonomia das escolas; as escolas no controlam a colocao de professores a sua maior despesa. Os professores podem mudar de escola de 4 em 4 anos e competem por vagas com base na antiguidade. Neste sistema, no so os professores mais qualificados que conseguem o lugar que pretendem, mas sim os mais velhos. Consequentemente, as escolas tm pouco controlo sobre o seu oramento ou o seu corpo docente: as
59 Os clculos tomam em considerao a reduo de emprego no sector educativo que j aconteceu durante o perodo 2010-2012 (Tabela 6.1) e direccionam-se a rcios mdios aluno-professor que esto mais alinhados com os de outros pases desenvolvidos (12-15), assumindo simultaneamente redues no emprego no-docente no sector educativo.

66 escolas em localidades privilegiadas so foradas a absorver mais professores antigos com salrios superiores e menos horas lectivas. 72. At agora, as medidas de conteno no abrangeram os professores com menos carga lectiva e simultaneamente mais bem pagos. A garantia de emprego no sector pblico portugus impede o despedimento de professores efectivos, e virtualmente toda a reduo de 6.500 em pessoal permanente nos ltimos 2 anos resultou de desgaste, com o pedido de aposentao de professores efectivos. Com algumas excepes, as sadas remanescentes (8.300) foram de professores contratados a prazo que no viram os seus contratos renovados. 73. O actual modelo de financiamento das escolas gera disparidades na despesa por aluno e dos recursos disponveis nas escolas. Dois estudos separados um do Tribunal de Contas 60 e outro dum grupo de trabalho designado pelo MEC para analisar a despesa por turma 61 constataram grandes disparidades na despesa por aluno em todo o pas no ano lectivo 2009/10. Os estudos concluram que as escolas com mais despesa por aluno no apresentavam necessariamente os melhores resultados escolares. De facto, algumas escolas conseguiram bons resultados nos testes acadmicos embora gastassem menos e servissem uma populao estudantil que enfrentava piores condies scio-econmicas (Figura 24). A despesa por aluno tende a ser maior nas zonas no urbanas, onde menor populao estudantil impede economias de gama. Contudo, nas zonas urbanas, os professores so geralmente mais velhos e mais bem pagos, e as escolas melhor equipadas. 74. evidente que a despesa por aluno mais baixa nas escolas semiprivadas do que nas pblicas. As escolas semiprivadas recebem um montante fixo do Estado de 85 mil euros por turma (do 5. ano 12. ano) para administrarem as mesmas aulas e curricula que as escolas pblicas. Elas contratam os seus professores e no cobram propinas, excepto para actividades no curriculares. Onde elas coexistem com as escolas pblicas, normalmente so a 1. escolha dos pais. O
60 Tribunal de Contas, 2012, Apuramento do Custo Mdio Por Aluno, Relatrio N. 31/2012 (Proc. n. 39/2011), (http://tinyurl.com/cy8cknh). 61 P. Roseta (Presidente), A. Egdio dos Reis, C. S. Sarrico, L. Carvalho (Grupo de Trabalho Para o Apuramento do Custo Real Dos Alunos do Ensino Pblico por Ano de Escolaridade), 2012, Estimativas do Custo por Turma do Ensino Bsico (2 e 3 ciclos) e Secundrio: Relatrio Final. August 31, 2012

67 estudo do TC concluiu que a despesa das escolas pblico-privadas era menor do que a pblica em 400 euros por aluno enquanto que o estudo do grupo designado pelo MEC estima uma diferena de apenas 50 euros por aluno aps os ajustamentos feitos em 2009/10. Enquanto o programa das escolas pblico-privadas est em reviso at ao fim do presente ano escolar 62, o Governo mantm a inteno de promover estas escolas bem como a liberdade de escolha entre estas e as escolas pblicas. C. Opes de Reforma 75. O desafio principal do sistema educativo portugus conseguir resultados com menores custos, i.e, fazer mais com menos. Para tal, o Governo ter de fazer escolhas difceis baseadas em consideraes de eficcia e eficincia. 76. A abordagem actual de encerramentos de escolas e no-substituio do pessoal que vai saindo (via reformas, rescises e no renovao de contratos) no permitir atingir totalmente os objectivos imediatos de consolidao oramental. Com o ano lectivo de 2012/13 a decorrer, no ser possvel que grandes alteraes polticas tenham impacto antes de Julho de 2013. Tal como em 2011/12, a estratgia de reduo adicional de 14000 professores e funcionrios administrativos poderia gerar poupanas adicionais em salrios de 300 milhes de euros (0,2% do PIB). Haver tambm alguns ganhos de produtividade na medida em que os professores que vo saindo so substitudos por docentes com cargas lectivas superiores. , no entanto, preciso ter em conta que as poupanas com salrios se traduzem em maiores gastos com penses de reforma e subsdios de desemprego. 77. A obteno de economias de maior dimenso requer opes polticas orientadas para tornar o sistema de ensino mais flexvel e para limitar o papel do Estado como fornecedor de servios de educao. Com esta abordagem, o papel do Estado mudaria mais para o estabelecimento e monitorizao do cumprimento de normas63, e para continuar a recuperao de custos de uma forma
62 Ver http://tinyurl.com/cze4k2n. 63 Um exemplo de tal sistema a Holanda, onde as polticas de educao so determinadas centralmente, mas a administrao e gesto das escolas descentralizada. As escolas tm a liberdade de gerir os recursos financeiros e a poltica de pessoal. As famlias tm a liberdade de escolher as escolas dos seus filhos. fcil novos fornecedores entrarem no mercado. o resultado um grau substancial de competio no sistema. O sistema de escolha da escola holandesa tem

68 mais equitativa. As recomendaes chave seriam as seguintes: Implementar um sistema de financiamento simples baseado numa frmula que permita que o dinheiro siga o estudante. Portugal pode optar por uma reorganizao mais desafiadora do sistema de ensino atravs da aplicao de uma frmula de financiamento por aluno, que tem avantagem de aumentar a equidade, reduzir a ineficincia, e permite que o sistema se adapte a alteraes demogrficas. Isto exigiria dar autonomia s escolas para contratar professores, e teria de ser acompanhado por uma monitorizao mais prxima do desempenho da escola e as escolas seriam responsabilizadas pelos resultados educacionais obtidos. Se, com o novo sistema, os custos fossem aferidos para olimite de 85.288 por turma, o custo por aluno diminuiria em pelomenos 400 tendo como base os custos brutos mais elevados na escola-pblica64. Assumindo uma poupana de 400 por estudante, e assumindo que este nmero possa ser o mesmo para os sistemas de ensino primrio e secundrio, isto, se aplicado totalidade da populao de 1,5 milhes numa de estudantes total do primrio da e do de secundrio,resultaria economia (antes separao

pagamentos) de at 580 milhes de euros (0,3 por cento do PIB). A mudana implica inevitavelmente uma reduo do nmero de professores e salrios para os nveis vigentes em escolas publicas independentes (charter schools), mas permite obter uma redistribuio do financiamento das escolas em melhor situao para as escolas mais pobres. Aplicar o regime de mobilidade especial para os professores

excedentes. Ao contrrio do que acontece com as actuais opes de mobilidade voluntria para os professores, deve ser criado um sistema de mobilidade obrigatria para os professores considerados em excesso,desencadeando uma reduo imediata nos seus nveis de remunerao. Os funcionrios no-docentes do MEC devero tambm poder ser colocados no regime de mobilidade geral da funo pblica e contribuir
no s um bom desempenho acadmico, como consegue estes resultados a um custo relativamente baixo. Ver http://tinyurl.com/csjquse. 64 Os valor de 400 est sinalizado no estudo do Tribunal de Contas. O grupo de trabalho do MEC estimou poupanas de apenas 50 por estudante, mas excluiu despesas gerais; se includas, resultaria em muito maiores poupanas..

69 ainda mais para a poupana. Isto serviria no s para reduzir custos e redistribuir professores, mas funcionaria tambm como um incentivo ao desempenho dos professores que se queiram manter fora das listas demobilidade. Poderia ser projectado para permitir que os professores do quadro se desloquem para as escolas publicas independentes (charter schools) sem perderem a sua garantia de emprego permanente. O potencial de poupana associado a colocar 30 a 50 mil funcionrios em mobilidade poderia ser de 430 a 710 milhes de euros, e ainda mais nos anos seguintes, se alguns dos professores deixarem o servio pblico permanentemente (ver Seco III sobre salrios e do emprego). Aumentar as taxas de estudantes para o ensino superior. Taxas universitrias mais elevadas, que tenham em conta o custo da educao superior e o valor de mercado dos graus oferecidos, ajudaria na recuperao de custos e reduziria o grau de redistribuio para os mais abastados. Em 2012, o sistema publico universitrio gastou cerca de 1,6 bilies de euros, dos quais cerca de 1,0 bilio foi financiado pelo oramento da educao, 0.3 bilies das taxas de inscrio, e o restante de outras fontes. Parece razovel que a educao pblica superior contribua para os ajustamentos em curso no sistema de ensino,nomeadamente atravs do aumento das propinas o que poderia ajudar a alcanar significativas e duradouras poupanas oramentais. No entanto, a forte nfase na recuperao de custos no deve ser conseguida custa do acesso ao ensino superior, e pode necessitar de apoio para os alunos com baixos recursos.

70
Oramento Fim do ano 2011 2012 2013 (Em milhes de euros) (Nmero, Fim do Ano Escolar) 242,259 229,492 215,444 170,621 159,484 147,427 35,834 32,958 29,933 104,176 95,987 87,003 25,087 24,994 24,941 5,524 5,545 5,550 71,638 70,008 68,017 9,998 9,587 9,400 42,159 41,493 40,750 15,582 15,492 14,500 0 0 0 3,899 3,436 3,367 242,259 170,621 120,355 49,953 313 71,638 48,179 4,007 19,452 1,844,317 553,512 982,827 307,978 (Unidades) 6,091 4,854 1,171 66 239 5,582 4,354 1,166 62 245 473 5,430 4,198 1,170 62 316 985 4,970 3,938 970 62 229,492 159,484 116,768 42,403 313 70,008 48,177 2,542 19,289 215,444 147,427 114,441 32,673 313 68,017 47,492 1,875 18,650

2010

Emprego na educao (por ocupao) Professores Educao Primria Educao Secundria Educao Superior Educao Especial No professores Educao Primria Educao Secundria Educao Superior Educao Especial Nas administraes central e regionais Emprego na educao (por estatuto) Professores Pessoal do quadro Contratados a termo certo Outros No professores Pessoal do quadro Contratados a termo certo Outros Nmero de estudantes no sistema Primria Secundria Superior Outros operadores operacionais Nmero de profissionais da educao com "horrio zero" Nmero de escolas no sistema Primrias Secundrias Superiores Receitas das propinas das universidades (milhes de euros)

249,490 174,635 37,069 107,546 24,768 5,252 74,855 10,641 44,139 16,026 0 4,049 249,490 174,635 123,427 50,695 513 74,855 49,939 5,302 19,614 1,881,505 565,631 1,022,046 293,828

Fonte: Ministrio das Finanas e Ministrio da Educao e Cincia Nota: Estas informaes reflectem fontes e classificaes nacionais e no so necessariamente consistente com informao comparativa da OCDE e do Eurostat e classificaes que so usadas noutras partes desta seco. No entanto, as concluses principais no so afectadas por estas diferenas. 1 - A partir do fim de 2012, o equivalente a tempo inteiro era de 139,633 posies (tem em conta horrios incompletos), das quais 19,665 eram na educao superior. 2 - A partir do fim de 2012, o nmero de "horrios zero" era de 756.

Tabela 6.1: Indicadores de educao seleccionados, 2010-13

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Educao Primria Composio dos custos recorrentes Corrente ustria Blgica Repblica Checa Dinamarca Finlndia Frana Alemanha Hungria Islndia Irlanda Itlia Luxemburgo Holanda Noruega Polnia Portugal Eslovquia Eslovnia Espanha Sucia Sua Reino Unido EU15+3 97.2 96.0 88.1 90.8 93.1 91.7 91.7 94.4 89.7 90.5 95.3 85.4 87.2 85.9 92.8 98.1 95.7 . 91.9 93.1 90.1 87.1 91.5 Capital 2.8 4.0 11.9 9.2 6.9 8.3 8.3 5.6 10.3 9.5 4.7 14.6 12.8 14.1 7.2 1.9 4.3 . 8.1 6.9 9.9 12.9 8.5 Professores 61.2 71.2 46.3 50.3 56.7 57.1 . . . 76.1 63.8 78.8 . . . 80.7 47.7 . 71.4 52.5 66.2 46.8 64.1 Pessoal Outros 13.4 18.8 19.5 29.9 9.0 20.3 . . . 12.7 16.9 5.0 . . . 14.0 14.0 . 10.4 17.9 15.6 30.1 16.5 Outros 25.4 10.0 34.2 19.8 34.3 22.6 17.2 23.7 21.3 11.3 19.4 16.3 15.5 22.0 30.3 5.4 38.3 . 18.2 29.6 18.1 23.1 19.4 Corrente 98.0 97.3 90.5 94.3 92.3 88.7 90.3 94.1 93.3 95.2 96.6 86.2 87.7 85.4 94.9 89.4 95.6 91.1 90.6 92.6 91.8 88.4 91.7 Capital 2.0 2.7 9.5 5.7 7.7 11.3 9.7 5.9 6.7 4.8 3.4 13.8 12.3 14.6 5.1 10.6 4.4 8.9 9.4 7.4 8.2 11.6 8.3 Educao Secundria Composio dos custos recorrentes Professores 67.8 73.6 47.3 52 51.7 59.5 . . . 69.2 64.6 74.7 . . . 79.7 50.4 . 75.3 49.7 72.6 57.1 65.2 Pessoal Outros 9.8 16.3 13.9 29.8 12.2 22.7 . . . 6.3 18.8 12.1 . . . 11.5 14.1 . 8.6 16.2 12.1 13.3 14.6 Outros 22.4 10.1 38.8 18.2 36.1 17.8 19.1 23.8 27.4 24.5 16.5 13.3 18.2 22.8 33.9 8.8 35.6 21.7 16.1 34.0 15.4 29.6 20.6

Fonte: OCDE, 2012, Education at Glance, Publicaes da OCDE

Tabela 6.2: Decomposio das despesas de educao, 2009

72
(Clculos feitos com base nos equivalentes a horrios completos) Nvel de Educao Primrio ustria Blgica Repblica Checa Finlndia Frana Alemanha Hungria Irlanda Itlia Holanda Polnia Portugal Espanha Reino Unido Mdia da OCDE Mdia EU-21 12.2 12.4 18.7 14.0 18.7 16.7 10.8 15.9 11.3 15.7 10.0 10.9 13.2 19.8 15.8 14.3 Secundrio 9.6 9.4 11.7 13.7 12.3 14.4 11.6 14.4 12.0 16.5 12.3 7.5 9.9 16.0 13.8 12.3 Superior 17.1 19.3 20.0 14.4 15.8 11.6 13.9 15.6 18.7 14.7 16.0 14.4 11.2 18.5 15.5 15.8

Fonte: OCDE, 2012, Education at Glance, Publicaes da OCDE

Tabela 6.3: Rcio de estudantes para professores em alguns pases europeus seleccionados, 2010

Figura 21: Despesas por estudante como parte do PIB per-capita, 20052010 (em percentagem, mdia para o perodo)

73

Figura 22: Qualidade do ensino medida por PISA, 2009

Figura 23: Evoluo da populao estudantil em Portugal, 2001-2010

74

Figura 24: Performance dos estudantes, condies scio-econmicas e despesas por estudantes em escolas seleccionadas, 2010/2011

75

VII. Sade
A. Contexto 78. De entre as economias desenvolvidas, Portugal tem experimentado um dos maiores aumentos na despesa da sade pblica durante as trs ltimas dcadas65. Embora Portugal estivesse a gastar menos de 4% do PIB nos cuidados de sade no incio da dcada de 80, que nessa altura estava no limite inferior das economias desenvolvidas, por volta de 2008 esta tinha crescido para cerca de 7 por cento do PIB, aproximadamente a mdia das economias desenvolvidas. Embora grande parte do aumento ocorresse nas dcadas de 80 e 90, a despesa pblica nos cuidados de sade (incluindo a formao de capital) continuou a crescer durante 2010 (por exemplo, de 6,2 por cento do PIB em 2000 para 7 por cento do PIB em 2010)66. 79. Os aumentos na despesa durante as ltimas dcadas andaram a par com grandes melhorias no estado de sada da populao. Em 2008, a Organizao Mundial de Sade (WHO) classificou Portugal entre os primeiros cinco pases no que diz respeito a terem feito progressos na reduo das taxas de mortalidade infantil67. Isto um reflexo do amplo e significativo progresso nos indicadores mdios do estado de sade da populao, os quais mostraram na sua totalidade grandes melhorias durantes os ltimos 30 anos 68. Actualmente, os indicadores do estado de sade da populao de Portugal no so muito diferentes dos de outras economias desenvolvidas. Esta uma importante consecuo, e deu origem a expectativas pblicas de cuidados de elevada qualidade atravs do Servio Nacional de Sade
65 Ver D. Coady and K. Kashiwase, Public Health Care Spending: Past Trends, in B. Clements, D. Coady, and S. Gupta (editores), 2012, The Economics of Public Health Care Reform in Advanced and Emerging Economies, International Monetary Fund (Washington DC), pg. 2336 (http://tinyurl.com/d7q79m9). 66 Alm disso, Portugal tem despesas de sade privada acima da mdia, que empurram as despesas totais de sade at aos 10,7 por cento do PIB em 2010, mais do que 1 ponto percentual acima da mdia da OCDE. No geral, o governo d conta de apenas 2/3 de todas as despesas dos cuidados de sade, em comparao a uma mdia de mais de 75 por cento nos pases da OCDE e da UE. 67 World Health Organization, ACS, 2008, The World Health Report 2008:Primary Health Care Now More than Ever. Genebra, OMS, disponvel em http://www.who.int/whr/2008/en/index.html. 68 Ver, por exemplo, Organizao Mundial de Sade, 2010, Portugal Health System Performance Assessment (http://tinyurl.com/cln7g4a), ou OCDE, 2012, OECD Health Data 2012 (http://tinyurl.com/byrv869).

76 (SNS). 80. Contudo, o sistema de cuidados de sade permanece fragmentado, com trs sistemas principais coexistentes e sobrepostos. O sistema de cuidados de sade pblica de Portugal est fortemente regulamentado, com uma escolha muito limitada dos prestadores por parte do paciente, e as funes de portaria desempenham um papel importante69. O SNS constitui a parte maior do sistema de cuidados de sade, e um sistema universal e grandemente financiado por impostos. O SNS complementado por planos de seguro especiais pblicos e privados para determinadas profisses (por exemplo, subsistemas de sade para os funcionrios pblicos, as foras armadas e a polcia) que constituem cerca de 20 25 por cento da populao, e por seguros de sade privados voluntrios 70. 81. Tambm, o progresso no estado de sade da populao foi alcanado com uma dispendiosa mistura de investimento fortemente inclinada para os mdicos. No final de 2011, existiam 25.000 mdicos, 39.000 enfermeiros, e 57.000 administrativos e pessoal de apoio segundo os dados do Ministrio da Sade. Segundo os dados da OCDE para 2010 71 (que tambm conta com pessoal de apoio com formao mdica), Portugal emprega mais mdicos e menos enfermeiros: existiam 3,8 mdicos de clnica geral e 5,7 enfermeiros para cada 1.000 pessoas, em comparao com as mdias da OCDE de 3,1 para mdicos e 8,7 para enfermeiros. H falta de profissionais mdicos em algumas regies. Embora o Ministrio da Sade possa induzir transferncias para essas reas, prev-se que uma vaga esperada de profissionais de cuidados de sade atenue as faltas remanescentes durante os prximos anos, mas poder tambm levantar novos problemas (por exemplo, profissionais de sade desempregados). B. Questes-Chave 82. No rescaldo da crise financeira de 2008, ficou claro que o sistema de sade se tornou insustentvel e tinha uma urgente necessidade de reforma. Embora as despesas dos cuidados de sade pblica fossem similares s mdias da OCDE,
69 Ver I. Joumard, C. Andr and C. Nicq, 2010, Health Care Systems: Efficiency and Institutions, Economics Department Working Papers No. 769, OECD (Paris) (http://tinyurl.com/cx6wykm). 70 Para uma anlise pormenorizada, ver, or a detailed review, see, P. Barros, S. Machado, and J. Simes, 2011, Portugal: Health System Review, Health Systems in Transition, 13(4), pp. 1156. (http://tinyurl.com/bjmbevh). 71 Ver http://www.oecd.org/portugal/briefingnoteportugal2012.pdf.

77 calculou-se que o excesso continuado do crescimento da despesa, uma populao envelhecida e uma quantidade inerte de contribuintes mais jovens iriam continuar a exercer uma presso ascendente muito alta na despesa dos cuidados de sade desprovida de reforma72. Sem reforma, estimava-se que a despesa da sade pblica aumentaria 2,5 4,6 pontos percentuais do PIB durante 2010 2030, significativamente acima da mdia das economias desenvolvidas 73. 83. Desde 2011, o governo lanou-se num ambicioso e vasto programa de reformas dos cuidados de sade, que tinham como objectivo conter a despesa enquanto salvaguardava os resultados da sade. Os esforos do governo concentraram-se no controlo da despesa (1) efectuando uma utilizao mais racional dos servios de sade; (ii) limitando o custo dos frmacos para alinhar, em 2013, a despesa com a mdia Europeia de 1 por cento do PIB; e (iii) reduzindo as despesas de funcionamento dos hospitais74. Estes esforos de consolidao reduziram j a despesa dos cuidados de sade pblica para cerca de 6 por cento do PIB actualmente atravs de uma quantidade de medidas bem consideradas que geraro mais poupanas nos anos futuros75.
72 Ver M. Soto, B. Shang, and D. Coady, 2012, New Projections of Public Health Spending, 201050, inBenedict Clements et al., The Economics of Public Health Care Reform in Advanced and Emerging Economies, International Monetary Fund (Washington DC), pg. 3752 (http://tinyurl.com/d7q79m9). 73 O Relatrio sobre o Envelhecimento da CE 2012 estima um aumento na despesa da sade pblica de 0,7 pontos percentuais do PIB durante 20152030. Este aumento inferior relativo s estimativas do FMI reflecte uma suposio de que a tecnologia no aumenta os custos, o que seria uma dura quebra das tendncias passadas. No obstante, mesmo sob este estimativas da CE, Portugal estima experienciar um dos maiores aumentos na despesa da sade nos 27UE durante este perodo, apenas superado pela ustria, Malta e Repblica da Eslovquia. 74 Alm disso, o governo concentrou-se na eliminao de dvidas em atraso no sistema de sade. Um resumo das reformas dos cuidados de sade em curso e planeadas est contido no plano de reformas do governo conforme exposto nas suas Declaraes de Intenes Comisso Europeia e ao Banco Central Europeu. Ver, por exemplo, European Economy: The Economic Adjustment Programme for Portugal, Fifth ReviewSummer 2012, European Commission Occasional Papers 117 (Outubro 2012), disponvel em http://tinyurl.com/c377b9c , e tambm Declaraes de Intenes anteriores (e.g., http://tinyurl.com/d96jutj). 75 Isto incluiu, por exemplo, taxas moderadoras mais elevadas para o SNS; mudanas na atribuio de preo e na comparticipao de frmacos; mudanas no sistema de receitas mdicas (tais como receitas electrnicas obrigatrias) e a monitorizao de receitas; mudanas na margem dos lucros da distribuio de frmacos para retalhistas e grossistas; redues nas atribuies de oramento

78 84. Embora as reformas em curso sejam potencialmente de grande envergadura e precisem de ser sustentadas, so precisas reformas adicionais. Reflectindo os compromissos entre objectivos de reforma concorrentes tais como efectuar melhorias continuadas nos resultados da sade e controlar os custos da sade as reformas dos cuidados de sade so necessariamente complexas. Adicionalmente, as reformas da sade tm de ser implementadas numa altura em que so precisos grandes ajustes fiscais para colocar as finanas pblicas numa posio sustentvel. Embora se pudesse ser levado a pensar que, a cerca de 6 por cento do PIB, as opes para mais redues da despesa podem ser algo limitadas, existem ineficincias significativas que necessitam de ser abordadas para ir ao encontro dos desafios do custo continuado e das presses do envelhecimento nas prximas dcadas, e assegurar um acesso equitativo aos cuidados de sade. Este no s o caso em Portugal, mas tambm noutras economias desenvolvidas, com pesquisas a mostrar que os ganhos de eficincia potencial de explorao poderiam resultar em poupanas que perfazem uma mdia de 2 por cento do PIB nas economias desenvolvidas at 201776. Estas indicaes sugerem que est justificada uma reforma futura. C. Opes de Reforma 85. As reformas devero ser direccionada para as reas-chave das ineficincias, onde possam ser geradas poupanas adicionais, assegurando contudo padres elevados de servios e de acesso equitativo. Em particular, isto implicar o seguinte: Reduzir a excessiva confiana que se tem nos mdicos em relao aos enfermeiros. Com um input mix (distribuio de tarefas?) que depende
aos subsistemas de sade que, juntamente com a anlise do mbito dos benefcios de sade, pretendem tornar estes sistemas autofinanciveis at 2016; uma centralizao das compras e aquisies; mudanas nos servios de cuidados primrios e coordenao para evitar visitas desnecessrias a especialistas e urgncias; e vrias medidas para reduzir as despesas de funcionamento nos hospitais. As vrias mudanas tm sido at agora implementadas cuidadosamente, incluindo a salvaguarda de acesso aos pobres. Ver, por exemplo, http://tinyurl.com/cozc5vn, no que respeita s isenes das taxas moderadoras. 76 I. Joumard, 2011, Cross-Country Comparison of Health Care System Efficiency, Presentation at FAD/EUO Conference on Public Health Care Reforms: Challenges and Lessons for Advanced and Emerging Europe, disponvel em http://tinyurl.com/buvw6kr.

79 fortemente dos mdicos, em vez de enfermeiros, muitas tarefas rotineiras que em outros pases so desempenhadas por enfermeiros, em Portugal s podem ser executadas por mdicos. Isso gera um input mixque parece desnecessariamente onerosas para os contribuintes portugueses. Limitar o recurso rotineiro a horas extraordinrias, especialmente com os mdicos, que impulsiona as remuneraes actuais. A compensao por horas extraordinrias tem sido usada de modo aberto para aumentar os salrios, especialmente dos mdicos. Como o pagamento de horas extraordinrias decidido a nvel hospitalar, tal distorce os incentivos e cria desigualdades em todo o sistema. O governo est a tentar reduzir o custo das horas extraordinrias. Assinou recentemente um acordo com as associaes de mdicos que aumenta o nmero de horas de trabalho normal (no de horas extraordinrias) e o nmero de pacientes por cada mdico de famlia. Alm disso, o governo pretende alinhar o pagamento de horas extras do sector de sade com o do sector pblico em geral. Enquanto estes so passos encorajadores, improvvel que sejam suficientes para alinhar as remuneraes dos mdicos portugueses com as das outras economias avanadas. Reduzir a dependncia em servios caros de cuidados primrios de casos clnicos que podem ser seguidos com cuidados tercirios. H evidncias de que camas hospitalares caras so rotineiramente usadas para pacientes geritricos com estadias de longa durao que poderiam ser seguidos em servios tercirios mais custo-eficazes. H uma diferena clara entre o custo privado e o custo pblico: para um paciente idoso mais barato permanecer num hospital do que custear a estadia num servio tercirio; mas tal fica mais caro em termos de custo pblico. Com um nmero crescente de idosos, o fornecimento adequado de instalaes tercirias torna-se uma preocupao crescente a que necessrio dar resposta. Este problema exige mais estudo, de modo a garantir que os incentivos sejam compatveis com consideraes de eficincia, e que os pacientes sejam encaminhados para os servios de atendimento mais adequados e rentveis disponveis. Reduzir a dependncia de cuidados dispendiosos de urgncia para situaes no urgentes. O acesso aos servios de Urgncia est disponvel

80 na maior parte do pas, mas h indcios de que os servios de Urgncia so frequentemente usados para situaes no-urgentes. Assim, 25 por cento de todos esses atendimentos so para situaes no urgentes que poderiam ser tratadas de forma mais econmica por outros servios da rede pblica de sade, por exemplo, por profissionais de cuidados primrios que cobrem quase toda a populao. Encarar as ineficincias que resultam da fragmentao do sistema pblico de sade. O sistema pblico de sade permanece fragmentado em vrios subsistemas de sade, dos funcionrios pblicos (ADSE), das foras armadas, da polcia, de empresas estatais especficas, e de vrios outros grupos. Ter subsistemas diferentes a produzir um nico produto (estado de sade da populao) cria necessariamente ineficincias, mesmo que diferentes grupos da populao possam ter necessidades de sade diferentes. Como parte do ajuste fiscal, esto em curso alguns esforos de consolidao77, e esto a ser programadas dotaes oramentais. Embora existem planos para aumentar a ligao entre o SNS e os subsistemas de sade, parece legtimo questionar se tais planos so suficientes em termos de ganhos de eficincia. Por exemplo, embora as foras armadas tenham necessidades distintas de servios mdicos e instalaes, estes servios e instalaes especiais tambm prestam servios no especficos que no so diferentes dos da populao em geral (por exemplo, exames de rotina e assistncia a familiares) . Embora permitir o acesso dos subsistemas populao em geral (por exemplo, fornecimento de servios ao SNS) possa ser uma opo, maiores ganhos poderiam ser obtidos com a plena integrao no SNS dos diversos subsistemas de sade. Isto poderia ser conseguido ao longo do tempo, e poderia at mesmo envolver a existncia de um sector no SNS para as foras armadas, para garantir que os cuidados de sade especializados que estas necessitam sejam atendidos, incluindo capacidade de atender aos picos de procura. Ganhos mais limitados poderiam ser alcanado com a transferncia para o SNS dos familiares de funcionrios das foras armadas.
77 Por exemplo, os hospitais separados para os diferentes ramos dasforas de segurana esto programados para serem consolidados numnico hospital militar (atualmente em construo), para abrir em 2014.

81 Controle de ineficincias que resultam de excesso de consumo de servios de sade. So cobradas taxas moderadoras a menos de 50 por cento dos utilizadores do SNS (mais de 50 por cento da populao isenta) 78. Tais taxas so relativamente pequenas e pagam menos de 2 por cento dos gastos na sade. Vo desde 5 por consulta mdica, at 20 por ida Urgncia, e at um mximo de 50 para testes diagnsticos especficos. As taxas moderadoras podem ser maiores para produtos farmacuticos (at 90 por cento sobre o preo de certos medicamentos, dependendo do estado do paciente)79. Apesar de as taxas moderadoras terem vindo a aumentar acentuadamente desde 2010, no se espera que em 2012 gerem mais que 160 milhes em receitas80. A deciso do Tribunal Constitucional que estabeleceu 1/3 como o limite mximo de recuperao de custos, um nvel muito mais elevado do que o das taxas moderadoras que esto a ser cobradas. Maior partilha de custos ajudaria a resolver o problema do consumo excessivo, mesmo sem ultrapassar as aludidas limitaes de natureza constitucional. Isso poderia envolver maior racionalidade na atribuio de isenes e a introduo de taxas mais elevadas para cuidados mdicos no-essenciais. 86. Controlar os custos de sade de cuidados, sem restringir o acesso ou afetar a equidade, s pode ser alcanado com cuidados de sade mais eficientes. Com as finanas pblicas em situao de apertos, h necessidade de obter ganhos de eficincia e de repensar todo o sistema, a fim de salvaguardar os
78 Um total de 5,2 milhes de utilizadores esto isentos, com base apenasno critrio recursos insuficientes. Tambm so isentos categoriasespecficas de pacientes, incluindo todas as crianas de at aos 12anos de idade (independentemente do rendimento dos seus pais),doadores de sangue, bombeiros, e mulheres grvidas. Ver, ACCS, Revisode Categorias de Iseno e Atualizaco das Taxas moderadoras,disponvel em http://tinyurl.com/cm88jea. 79 Existem quatro nveis de taxas moderadoras para produtosfarmacuticos: nvel A (90 por cento); nvel B (69 por cento); nvel C(37 por cento) e nvel D (15 por cento). A maioria dos medicamentosesto includos nos nveis C e D. 80 A Constituio Portuguesa apela existncia de cuidados de sade publica acessveis, e o aumento das taxas moderadoras gera resistncia por parte dos interesses instalados. Como resultado, a recuperao de custos a partir dos pacientes, mesmo daqueles que podem pagar mais, pequeno e parcial. O objectivo estabelecido para 2012 para aumentar em 50 milhes de euros as taxas de utilizao, no ser alcanado. Para 2013, o governo tem projectado receber 190 milhes de euros.

82 principais pilares do sistema pblico de sade, e para continuar a fazer progressos na melhoria do estado de sade da populao. Embora as reformas tenham de ser condicionadas pelas disponibilidades de natureza fiscal, tm que ser guiadas por consideraes de equidade e eficincia. As opes discutidas acima podero gerar tanto poupanas oramentais como aumentar a equidade e eficincia. Devem ser complementadas com uma srie de outras intervenes. Opes para reforma poderiam incluir, por exemplo, definio mais clara do mbito e das prioridades de pacotes de benefcios de sade com financiamento pblico (ou seja, estabelecendo restries de oferta claras que levem em conta as disponibilidades de natureza fiscal), e ampliar o papel do setor privado, incluindo a rea de prestao de cuidados de sade e seguros (incluindo o atendimento de procura para alm dos benefcios de sade prestados pelo sector pblico)81.

81 Ver, por exemplo, J. Tyson et al, 2012, Containing Public HealthSpending: Lessons from Experiences of Advanced Economies (Contendogastos com a sade pblica: lies das experincias com economiasavanadas). em Bento Clements et al, The Economics of Public HealthCare Reform in Advanced and Emerging Economies (As Economias daReforma dos Cuidados de Saude Publicos em Economias Avanadas eEmergentes), Fundo Monetrio Internacional (Washington DC), pp 101-23.(http://tinyurl.com/d7q79m9).

83

Anexo 1. Experincias Europeias com a Integrao de Foras de Segurana82

Austria. Todos as agncias responsveis pela aplicao da lei na Austria fundiramse na Polcia Federal ou Bundespolizei, em 2005. Antes da reforma, a polcia austraca consistia em 3 foras: a guarda civil (Bundesgendarmerie) que era responsvel por cerca de dois teros da populao e aproximadamente 98% do territrio austraco; a guarda de segurana federal (Bundessicherheitswachekorps), e a polcia judiciria (Kriminalbeamtenkorps). A nova fora policial federal compreende uma fora policial generalista uniformizada e corpos especializados em certas reas. Os principais objetivos da reforma de 2005 foram (1) aumentar a eficincia na preveno do crime e represso, (2) maximizar a presena no terreno e (3) simplificar os processos administrativos, reduzir os nveis hierrquicos e evitar estruturas paralelas. No processo de reforma, a satisfao dos empregados foi tida em considerao. Vrios debates pblicos foram tidos por todo o pas com a participao de polcias, polticos, sindicatos e o Ministro do Interior. A fuso das diferentes foras policiais ocorreu em todos os nveis hierrquicos. Blgica. A polcia belga era fragmentada, compreendendo a guarda civil (com estatuto militar), a polcia local e a polcia judiciria. Existiam ainda foras policiais especializadas, principalmente a polcia ferroviria e a polcia militar (martima e fora area). Em resultado desta fragmentao, o sistema policial belga era ineficiente e insuficientemente coordenado. No incio dos anos 90, o Plano Pentecostes contribuiu para a desmilitarizao da guarda civil. Previamente, sob a superviso do Ministro da Defesa em conjunto com os Ministros do Interior e da Justia, a guarda civil havia sido colocada sob a alada e superviso nica do Ministrio do Interior. Transformou-se numa fora policial clssica e os seus estatutos de recrutamento e formao foram modificados. Em 1998, com o acordo Octopus (Polvo), as autoridades belgas decidiram criar uma fora policial completamente integrada, fundindo todas as foras policiais generalistas e especializadas. Esta policia integrada tem agora dois nveis: o nvel federal e o nvel local. A guarda civil foi abolida e os seus agentes integrados na nova fora policial. A reforma foi elaborada com base em princpios do policiamento orientado para a comunidade: descentralizao (i.e. responsabilidade ao nvel mais baixo possvel da
82 Preparado por Jeanne Pavot

84 organizao), desconcentrao (i.e. disseminao das foras policiais por todo o territrio) e no especializao (i.e. as foras policiais possuem competncias mais abrangentes para evitar a necessidade de interveno de outros servios). Grcia. Em 1984, a Polcia Helnica (Elliniki Astynomia) foi criadocomo resultado da fuso da gendarmerie (Chorofylaki) com as foraspoliciais urbanas (Astynomia Poleon). O objectivo da abolio da forade gendarmerie foi a desmilitarizao do sistema policial. A polciainclui servios centrais e regionais. A fora polcial est sob asuperviso do Ministrio de Proteo do Cidado e composta poroficiais da policias, guardas de fronteira e guardas especiais dapolcia. Luxemburgo. Em 1 de janeiro de 2000, Luxemburgo unificou as suasforas policiais na Polcia do Gro-Ducado (Polcia Grand-Ducale,PGD), que resultou da fuso da Gendarmaria e da Polcia Nacional. Oobjetivo foi racionalizar meios e melhorar os resultados. O PGD estsob a superviso do Ministrio do Interior, mas opera sob o controlefinal do Gro-duque. O PGD responsvel por garantir a seguranainterna do Luxemburgo, mantendo a lei e a ordem, o controlo defronteiras e fazendo cumprir todas as leis e decretos nacionais.Tambm responsvel por auxiliar os militares nas suas operaesinternas.