Estado Economía y Hacienda Pública 4

P RESENTACIN
l contenido de este nmero de la revista Estado, Economa y Hacienda Pblica apunta, en trminos generales, a la consolidacin de un espacio acadmico de interlocucin sobre las cuestiones que conciernen al objeto de estudio de confluencia que enuncia su ttulo, tanto como al examen de los enfoques metodolgicos hasta hoy ensayados para abordarlo. Una perspectiva de anlisis en torno al tema, fuertemente asociada al apogeo del pensamiento social de la segunda posguerra, es el que plantea Esther Borja Castaeda en su artculo Notas para un enfoque interdisciplinario de las Finanzas Pblicas; con argumentos sobre la naturaleza histrica y la complejidad de la actividad financiera del Estado, la autora sostiene que ...la aproximacin a su conocimiento requiere de una perspectiva terica desde las diversas disciplinas que le conciernen, en un intento por comprenderla en su totalidad, en su integralidad. Dos estudios acerca de las formas operativas que asume la actividad financiera del Estado son los presentados aqu por Hilario Barcelata Chvez y Benjamn Sigenza Salcedo, respectivamente. El primero de ellos, denominado Federalismo y recursos fiscales. Un anlisis del gasto federalizado a los estados en Mxico, aborda el debatido tema de la distribucin de los recursos financieros entre el gobierno federal y los gobiernos de los estados, desde la perspectiva de los principios de eficiencia y equidad incorporados a la frmula de reparto instituida por la Ley de Coordinacin Fiscal mexicana; con base en una profusa construccin de indicadores altamente ilustrativos y de su correspondiente anlisis, el autor encuentra relaciones que le permiten ...identificar la vigencia, eficiencia y plausibilidad del actual Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal. El segundo de ellos, abocado tambin a la esfera de los gobiernos locales, se denomina Los rganos de control. El Estado y la Administracin, y se ocupa del esclarecimiento de la naturaleza y relevancia de la rendicin de cuentas y de la presencia de organismos de carcter pblico facultados para el ejercicio de la funcin control de la gestin gubernamental y, en particular, de las finanzas pblicas; este tema ...constituye un nuevo centro de inters para los integrantes de la administracin pblica, principalmente en los niveles de gobierno estatal y municipal. El artculo de Ronald Martnez Rodrguez, Principios de justicia subjetivos y objetivos, se centra en la discusin de los enfoques que sobre este tema han sido planteados por algunos de los ms connotados filsofos contemporneos -tales como J. Rawls, J. Habermas y R. Dworkin- con base en la contrastacin de la afirmacin del autor de que los principios de justicia son jerarquizables, lo cual permite su objetivacin en normas de derecho positivo; la argumentacin del autor se propone ...alcanzar una perspectiva de anlisis ms neutral que permita saltar por sobre la subjetividad de los principios de justicia. La justicia social: eje articulador de la relacin Estado-economa? es el ttulo del artculo presentado por Vitalia Lpez Decuir; a partir de la identificacin de los propsitos estructurales del Estado y de la economa, la autora identifica el carcter de sus interrelaciones y la forma en que stas conducen al mbito de la justicia social, a este respecto propone que: toda vez que en el cumplimiento de la funcin diqutica del Estado subyace la nocin de justicia econmica que involucra criterios de equidad provenientes de la esfera econmica y, por otra parte, como el propsito estructural de los procesos econmicos es la eficiencia en la administracin de los recursos escasos, entonces las relaciones distributivas son inherentes a ese proceso y se inscriben en l como normas inherentes a la justicia social cuyo cumplimiento debe garantizar el Estado. El trabajo de Luz Anglica Gutirrez Bonilla consiste en una revisin de los postulados fundamentales de La nueva teora del comercio internacional, denominacin que se ha dado a esta corriente de pensamiento econmico encabezada por Paul Krugman, y cuya aportacin terica fundamental se basa en la flexibilizacin de los supuestos clsicos de competencia perfecta y de rendimientos constantes a escala, todo ello con el propsito de explicar el carcter de los flujos comerciales en un mundo cuyo comercio consiste cada vez ms en el intercambio de manufacturas por manufacturas. El inters por los temas de la liberalizacin econmica se manifiesta tambin en el artculo La inversin extranjera en Mxico, de Ivonne Carrillo Dewar, quien, en contra de lo que generalmente se afirma, sostiene que ...en toda su historia moderna Mxico jams ha sido una economa cerrada, ni al mercado mundial, ni a la inversin extranjera; la autora centra su argumentacin en el anlisis del cambio en el dinamismo y la estructura de la inversin extranjera asociado a la liberalizacin de la economa mexicana regida por ...la renuncia a un proyecto de pas centrado en el crecimiento interno y en la eliminacin de las abismales desigualdades sociales, en pro de la adecuacin de la estructura econmica a las exigencias del capital transnacional. Con su artculo El artilugio de la sostenibilidad, Adolfo Fernndez orres se incorpora a la discusin sobre el significado de la sostenibilidad en el mbito de los programas de inversin social, y sobre el problema de su identificacin como un problema tcnico de evaluacin de tipos especficos de capital segn criterios poco pertinentes; para ello el autor recurre a los criterios ms acreditados propuestos por entidades comprometidas en este tipo de programas ...que ofrecen gran potencial a los profesionales de los sectores sociales. La colaboracin de Francisco Melndez Hernndez, Notas sobre la poltica econmica y la economa de la poltica, acerca de la poltica contractiva del gasto pblico del gobierno federal, se propone contribuir al debate sobre la pertinencia econmica de un supervit operacional del gobierno federal mexicano en las condiciones crticas de desempleo que enfrenta la economa del pas. Finalmente, el artculo de Leticia Garca Hoyo, denominado Hacia una propuesta de desarrollo turstico para el estado de Veracruz, se ocupa de dos aspectos altamente relevantes en el estudio de la actividad turstica: uno, que pone a la consideracin del lector la necesidad de estudiar sistemticamente los efectos econmicos, sociales, ambientales, etctera, de la acelerada expansin de esta actividad propiciada por la liberalizacin econmica a escala mundial; y otro, que vincula esta problemtica con las potencialidades de desarrollo turstico del estado de Veracruz, y con las posibilidades que ofrece la planeacin estratgica para su aprovechamiento eficaz y eficiente.
N otas para un enfoque interdisciplinario de las finanzas pblicas

Esther Borja Castaeda*
s t e trabajo tiene como propsito abordar la cuestin de las finanzas pblicas a partir de la elucidacin de su objeto y de las herramientas metodolgicas pertinentes para su anlisis, reconociendo su carcter histrico y la necesidad de abordar la complejidad de la actividad financiera del Estado desde una perspectiva interdisciplinaria. As, se discuten algunas consideraciones generales acerca de los mtodos y tcnicas de anlisis e interpretacin de documentos y las posibilidades de su adopcin, en funcin de la forma en que se concibe la disciplina de las finanzas pblicas, es decir, como proceso en el que inciden diferentes momentos de la realidad social en un momento histrico determinado.
En el primer apartado se presenta la discusin acerca del objeto y del enfoque metodolgico global asociado a tal concepcin de las Finanzas Pblicas; en el segundo se ofrece una visin global de los mtodos y tcnicas de anlisis y su grado de aplicabilidad al mbito de las Finanzas Pblicas; en el tercero se discuten, en una primera aproximacin, los mtodos de interpretacin que han sido generados por la ciencia jurdica para emprender la labor de investigacin en este campo, a partir de lo cual se sustenta la pertinencia de la adopcin del mtodo histrico para abordar la problemtica de las finanzas pblicas.
1. Finanzas Pblicas: una aproximacin a su objeto y mtodo La naturaleza de las finanzas pblicas est ntimamente asociada a la del Estado, toda vez que constituyen una actividad inherente a las funciones que ste cumple en cada momento histrico del desarrollo de la sociedad. As, por ejemplo, la nocin de Estado liberal, emergida de las transformaciones sociales ocurridas en las emergentes naciones europeas de fines del siglo XVIII, fue la dominante a lo largo del siglo XIX, en tanto que resultaba funcional a las necesidades de consolidacin de la nueva clase burguesa. En este contexto, las finanzas pblicas, orientadas por el principio liberal del laissez faire, se traduciran en una estructura de ingresos y gastos que, adems de responder en lo especfico a tales necesidades, tenan como objetivo central la consecucin del equilibrio presupuestario. Este equilibrio garantizara la ausencia de interferencia en el orden natural inherente al funcionamiento de los procesos econmicos y sociales. El principio del equilibrio presupuestario orient la actividad financiera de los Estados occidentales modernos hasta el momento en que la Gran Depresin de los aos treinta del siglo XX mostr la ineficacia del libre mercado para asegurar el crecimiento econmico
* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Econmicos y Sociales de la Universidad Veracruzana. 3
Notas para un enfoque interdisciplinario...
sostenido, equilibrado y equitativo de las economas avanzadas de la poca. Y a este principio respondi tambin el cuerpo erico-metodolgico construido para analizar, interpretar y desarrollar eficientemente los procesos asociados a la actividad financiera estatal, es decir, el enfoque clsico de las Finanzas Pblicas. Los perniciosos efectos econmicos y sociales de la Gran Depresin y la influencia de la instauracin de regmenes socialistas en Europa inspirados en la doctrina marxista-leninista, fueron elementos determinantes en la transformacin del carcter de los Estados reales del mundo occidental moderno ante la ineficiencia de los mercados, se proclamaron rectores de los procesos econmicos ante las injusticias sociales manifiestas, se rigieron en promotores de la justicia social. Todo ello oportunamente sustentado en nuevos preceptos constitucionales que fueron incorporando las nuevas funciones, en las formas y rados que convena a cada sociedad particular y a su correspondiente Estado. La actividad del Estado en materia financiera no estara ya regida por el principio del equilibrio presupuestario, sino por el logro del objetivo superior de la justicia social y, por ende, de la justicia en la distribucin de la riqueza derivada de los procesos econmicos. Los principios de la rectora econmica y social orientaran el ejercicio de las finanzas por parte de la mayora de los Estados occidentales. A partir de entonces, el objetivo de las finanzas pblicas consistira en la bsqueda del equilibrio en los procesos sociales, y no en las cuentas de la hacienda pblica. Ante esta distinta concepcin de la actividad financiera estatal, derivada de la propia concepcin de la funcin del Estado en la sociedad, ha surgido un enfoque metodolgico que parte de reconocer la multiplicidad de factores de diversa ndole que subyacen en dicha actividad. Las finanzas pblicas son vistas como un proceso complejo en el que estn presentes no slo los mtodos y tcnicas de orden contable, sino tambin elementos de carcter jurdico, poltico, econmico, social, tico, etctera, los cuales determinan la naturaleza especfica que aqullas asumen en un momento histrico determinado. As, la fundamentacin jurdica, la estructura interna del resupuesto y sus determinaciones polticas, la incidencia econmica y social de los impuestos, la orientacin del gasto, las implicaciones diquticas, entre otros rasgos intrnsecos de las finanzas pblicas, slo pueden ser abordados a partir de las herramientas terico-metodolgicas de las diversas disciplinas involucradas en ese proceso complejo. Esta forma de abordarlo constituye una aproximacin a un enfoque interdisciplinario de las Finanzas Pblicas. As, una accin gubernamental de ndole estrictamente nanciera como la imposicin de una nueva contribucin tiene
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en primera instancia un efecto sobre la estructura contable del presupuesto al traducirse en mayores ingresos. Sin embargo, desde la perspectiva moderna de las Finanzas Pblicas, la comprensin de la naturaleza e implicaciones de tal medida implica la discusin de los diversos elementos que en ella subyacen. Es necesario, entonces, desentraar el sustento tico que orient la implantacin del nuevo impuesto; su fundamentacin jurdica y los procesos de esta ndole a que da lugar; la argumentacin terica que sustenta las previsiones de sus impactos econmicos; su relacin, en cuanto a origen e incidencia, con el estado de las fuerzas polticas; en fin, develar la multiplicidad de las determinantes y determinaciones de la medida adoptada, para su comprensin integral en el contexto histrico que le enmarca. Intentar la aproximacin a las finanzas pblicas desde esta posicin metodolgica, exige la identificacin, anlisis e interpretacin de documentos que, an siendo de ndole diversa, poseen una esencia financiera, en el sentido interdisciplinario planteado. Por todo lo expresado lneas arriba, pueden contarse entre las fuentes para el estudio de las finanzas pblicas a: i) todas aquellas leyes de distinta jerarqua que constituyen el sustento jurdico, tanto de la funcin financiero-administrativa del Estado, como de la planeacin, estructura, ejecucin y control de las finanzas pblicas; ii) todos aquellos textos que derivan de la interpretacin de los preceptos jurdicos y que constituyen la jurisprudencia derivada de la solucin de los conflictos entre los particulares y la autoridad fiscal, as como aquella que se deriva de las apelaciones ante la mxima autoridad jurisdiccional; iii) todo texto cientfico o de opinin calificada concerniente a las disciplinas de inters, as como los que proveen los medios audiovisuales de informacin; iv) los documentos de carcter administrativo generado en el ejercicio de las funciones del ejecutivo, por ejemplo, los informes de gobierno, las circulares internas de la dependencia encargada de la hacienda pblica, los planes y programas que coyunturalmente implementa el ejecutivo, etctera; y v) todo tipo de registros estadsticos y de otros documentos contenidos en archivos que conciernen a la cosa pblica. Los documentos financieros as caracterizados, o bien proporcionan los instrumentos tericos, metodolgicos y referenciales sobre el objeto de estudio, o bien constituyen hechos financieros en s mismos todos ellos permiten la construccin del conocimiento sobre la naturaleza de las finanzas pblicas, en ciertas condiciones histricas concretas.
Estado, Economa y Hacienda Pblica, nm. 4, enero-junio de 2003
Los mtodos y tcnicas de anlisis e interpretacin de documentos desarrollados en el campo de la metodologa de la investigacin en general, y en el especfico de cada disciplina relevante, dotan de instrumentos que posibilitan la sistematizacin y la incorporacin de rigor cientfico al proceso de aprehensin de los hechos financieros. La adopcin de un mtodo o tcnica particulares estar, desde luego, determinada por la propia naturaleza de ese proceso que a su vez depende de la del objeto concreto de investigacin. El siguiente apartado contiene algunas de las reglas metodolgicas generales y especficas que dirigen el examen analtico de documentos, desde la perspectiva de la investigacin social y, en particular, desde la que aborda la cuestin de las finanzas pblicas.
constituye un documento del primer tipo, mientras que la Ley de Ingresos de la Federacin para un ao particular es un documento del segundo tipo. Con relacin a los documentos que en s mismos son hechos, es pertinente advertir sobre la necesidad de probar su autenticidad. En tpicos como las finanzas pblicas, la naturaleza de algunos textos (tales como presupuestos estadsticas, declaraciones oficiales e informacin periodstica) exige una lectura sujeta por lo menos a la contrastacin entre diversas fuentes para reducir los sesgos en la interpretacin derivados de la mediacin del lenguaje y de las tcnicas de construccin de los datos. Otra clase de mtodos clsicos orientados al anlisis de documentos es la de los mtodos particulares, los cuales estn orientados a los contenidos especficos de una disciplina. As, el anlisis jurdico se ocupa de la legislacin en todos los mbitos del derecho, y de otros textos cientficos y filosficos relacionados con ella. Duverger destaca la necesidad del conocimiento previo de los conceptos, la sintaxis y las construcciones jurdicas que garantice la comprensin de los textos. Considera tambin como un mtodo particular, que sin embargo trasciende a todas las ciencias sociales, al anlisis de los documentos estadsticos; ste es uno de los mtodos de uso ms frecuente en el campo de las finanzas pblicas. Es necesario advertir sobre la necesidad de considerar la veracidad y exactitud de la informacin que ofrecen. La segunda gran categora de mtodos de anlisis es la de los mtodos cuantitativos, los que son considerados como complementarios de los mtodos clsicos. Duverger afirma que a travs del uso de los mtodos cuantitativos de anlisis de documentos pueden eliminarse el carcter subjetivo de la interpretacin. En particular, la semntica cuantitativa consiste en e anlisis del vocabulario de un texto mediante procedimientos estadsticos. En la prctica, esto significa la diseccin de un texto o de los enunciados que la integran en sus partes constitutivas, sobre las que se aplican las reglas del anlisis matemtico para precisa sus interrelaciones y descubrir sus caractersticas lgicas, de estilo semnticas, etctera. Con ello se pretende eliminar completamente las reacciones subjetivas del investigador. El anlisis de contenido es una de las formas especficas que asume la semntica cuantitativa; se caracteriza por centrarse ms en los contenidos de los enunciados que en el estilo del texto y, por consiguiente, las unidades de anlisis son los significados y no las palabras. El anlisis del contenido consiste en clasificar en categoras preestablecidas los elementos del texto... los elementos escogidos pueden ser muy numerosos (palabras, frases, prrafos, documentos ntegros, etc.) y es posible clasificarlos en dos grupos: los elementos de origen gramatical y los que no lo son2. Los primeros estn constituidos por el
2 Ibidem, p. 173.
2. Los mtodos y tcnicas de anlisis Pueden identificarse dos niveles en el tratamiento de las reglas que los investigadores sociales aplican al anlisis de documentos. El ms general corresponde a los mtodos y el ms especfico comprende las tcnicas para el anlisis de contenido. La multiplicidad de estas ltimas proviene de su desarrollo como auxiliares en los procesos investigativos de disciplinas particulares. De acuerdo con la caracterizacin de M. Duverger1, pueden distinguirse dos tipos de mtodos de observacin crtica de documentos: los clsicos y los cuantitativos. Los mtodos clsicos consisten en la realizacin de un anlisis que tiene un doble carcter racional, porque identifica las ideas significativas del texto a partir de la determinacin de sus elementos esenciales y secundarios y es subjetivo, y porque somete al texto a la interpretacin subjetiva del investigador. Por otra parte, los mtodos clsicos abordan el documento buscando tambin la identificacin del contexto social en que se inscribe, lo cual aporta datos valiosos para una interpretacin ms acabada e integral. Dentro de los mtodos clsicos, Duverger distingue el denominado mtodo general que, si bien no es un mtodo propio de las ciencias sociales en general, s puede considerarse como de amplia aplicabilidad en ese campo del conocimiento. El mtodo general procede al anlisis a partir de la distincin de los documentos en dos tipos: aquellos que hacen referencia a hechos; y aquellos que en s mismos constituyen hechos. As, un texto que muestre en forma comparada el comportamiento del gasto pblico en Mxico, durante un periodo especfico,
descripcin y clasificacin de los mtodos y tcnicas de anlisis contenidos en este apartado estn basadas en: Duverger, Maurice, Mtodos de las Ciencias Sociales, Ariel, Barcelona, 1962, pp. 151-172.
1La
vocablo, la frase o el prrafo, y los segundos por documentos ntegros o por espacios seleccionados del texto. La identificacin de las categoras es la actividad esencial en el anlisis de contenido y depende definitivamente de la naturaleza del texto y del objetivo que se persigue. As, pueden efinirse como categoras a las materias tratadas en un documento y a partir de ellas elegirse tpicos relevantes; por ejemplo, en el anlisis de un texto que contiene la presentacin comparativa de la composicin anual del gasto pblico a lo largo de un rgimen gubernamental, algunos de los temas pertinentes seran: la poltica u orientacin del gasto pblico, los beneficiarios de la estructura tributaria o la concepcin de justicia social subyacente en la poltica fiscal. Un tipo de categoras propuesto por la tcnica de anlisis de ontenido, las categoras de apreciacin, parecen trascender su arcter estrictamente analtico y ubicarse en el mbito de la nterpretacin propiamente dicha. As, segn Duverger estas ategoras se orientan a determinar los elementos de objetividad y ubjetividad contenidos en el lenguaje del texto, los cuales permiten stablecer distinciones analticas entre los hechos y las apreciaciones obre los hechos. Desde la determinacin de estas categoras puede dentificarse la toma de posicin del autor respecto al problema tratado , ms en general, los valores que subyacen en su discurso. La tcnica de anlisis de contenido que toma como categoras a los temas o tpicos es un instrumento til por su adecuacin a la ndole de los documentos financieros ms comunes, como son las leyes, los documentos administrativos y los textos cientficos y de opinin calificada. Asimismo, es una tcnica que al permitir incorporar categoras de apreciacin coloca al analista en posibilidad de abordar el contenido desde una perspectiva interpretativa. No obstante, dada la naturaleza del objeto de las finanzas pblicas y del enfoque interdisciplinario que ella exige, la interpretacin es una tarea inherente a las tareas investigativas dentro de este campo.
singular relevancia que aqulla reviste en el ejercicio de las leyes, y de la sistematizacin que los juristas han realizado al traducirla a mtodos de aplicabilidad general en el mbito de las ciencias sociales. El carcter interdisciplinario de las Finanzas Pblicas coloca a la interpretacin como una tarea central del proceso de comprensin de la realidad que le compete. A las Finanzas Pblicas modernas les concierne primordialmente la interpretacin de las leyes, y les concierne la naturaleza de su vinculacin en el contexto social, econmico, poltico en que aqullas se inscriben, as como la forma en que todo ello influye en el carcter particular que asume la actividad financiera del Estado. En consecuencia, el estudio de las Finanzas Pblicas requiere mtodos de interpretacin de textos que le permitan resolver objetiva y eficientemente las necesidades planteadas por las actividades del investigador. La cuestin de la interpretacin ha constituido el centro de un debate iniciado por una vigorosa corriente de juristas cuya aportacin fue fundamental a la construccin del pensamiento jurdico universal. Se trata de la Escuela de la Exgesis 3 dominante en Francia durante el siglo XIX cuyos postulados doctrinarios y mtodos de interpretacin asociados derivan del anlisis sistemtico de los textos del Cdigo Civil de Napolen, entonces concebidos como la forma acabada del derecho civil. De acuerdo con esta escuela, el valor de los textos proviene nicamente de que constituyen la expresin de la voluntad del legislador; por tanto, la nica interpretacin legtima es aquella que tiende a la identificacin de tal voluntad en el momento de la redaccin de la ley. La intencin del legislador es, a la vez, la fuente y el objeto del derecho positivo, y se descubre a travs del mtodo exegtico. As, la fecunda aplicacin de este mtodo consisti fundamentalmente en un anlisis del contenido del Cdigo Civil, en el orden preestablecido por la propia estructura de la ley: libros, ttulos, captulos, secciones, artculos. En tanto que la Escuela de la Exgesis considera como su objeto al texto en s mismo y que en ella la interpretacin es resuelta mediante la identificacin de la intencin del legislador, el mtodo exegtico aparece como inseparable de su doctrina y, por consiguiente, constituye el mtodo por excelencia de la escuela. A travs de la exgesis se procede a estudiar la lgica interna de la ley para descubrir posibles lagunas, sin cuestionar en absoluto su pertinencia y persiguiendo siempre el objetivo fundamental de identificar la voluntad del autor. Entonces, en un sentido estricto,
3. Los mtodos de interpretacin: la contribucin del enfoque jurdico La interpretacin de textos es una tarea inherente a todo proceso de reflexin y sistematizacin en torno a su contenido. En el mbito de la investigacin cientfica, la labor de interpretacin debe revestir un carcter tal que permita obtener del texto toda la informacin explcita e implcita en l contenida, en condiciones de la mayor objetividad posible. Para lograrlo se requiere la aplicacin de un mtodo que dirija la actividad interpretativa, cuya naturaleza depender, en ltima instancia, de la del objeto de nvestigacin. Los mtodos particulares de interpretacin proceden fundamentalmente de la ciencia jurdica, en virtud de la
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3 La discusin en torno a los mtodos de interpretacin de esta Escuela presentada en los siguientes prrafos deriva de los planteamientos de: Bonnecase, J., La Escuela de la Exgesis en Derecho Civil, Cajica, Puebla, 1944, pp. 139-190.
el mtodo exegtico no constituye un procedimiento cientfico en tanto que confiere un carcter dogmtico al ejercicio intelectual. Sin embargo, cuando se concibe a la intencin del legislador no como dogma, sino como obra forzosamente inacabada, el mtodo exegtico deviene en interpretacin que busca las fuentes y principios que orientan la intencin del autor, es decir, adquiere poder para generar conocimiento cientfico. Desde la posicin de la doctrina de esta Escuela, Aubry y Rau, dos de sus representantes ms distinguidos, impulsaron esta nueva visin de la tarea interpretativa4. Si bien, Aubry y Rau aceptan que la positivacin del derecho efectuada por los legisladores responde a la realidad de su contexto, las leyes resultantes constituyen un punto de partida para el anlisis racional, no slo del texto en s mismo, sino de la circunstancia social a la que responde. As, mediante este mtodo sinttico se procede a la bsqueda de la intencin del legislador, sin ajustarse estrictamente al orden prefijado en el texto, sino abordndolo a partir de un plan de investigacin cientfica que permite reconstruir el aspecto de la vida social que constituy el objeto original del legislador. El mtodo sinttico permite identificar las circunstancias sociales en que se concibe y elabora el texto y que, por tanto, condiciona su sentido5. Las tendencias crticas respecto al mtodo tradicional de la escuela exegtica han estado presentes en otras posiciones opuestas a su doctrina. As, en abierta oposicin a la tesis central de aquella escuela, los pensadores de la Escuela Histrica, cuyos orgenes son ubicados por algunos autores en la Alemania de principios del siglo XIX, postulan que una vez formulada la ley, sta se independiza de sus autores y recibe la influencia ejercida por las transformaciones ocurridas en la realidad y en el pensamiento en torno a sta. Este postulado fundamental de la Escuela Histrica es retomado por Gustavo Radbruch para elaborar su propia concepcin de la tarea interpretativa. Para este autor la interpretacin no consiste en identificar la intencin del legislador, sino que debe corresponder a las exigencias de cada poca histrica; as
la voluntad del legislador no es, pues, medio de interpretacin, sino resultado y fin de la misma, expresin de la necesidad a priori de una interpretacin sistemtica y sin contradicciones de la totalidad del orden jurdico. El intrprete puede entender la ley mejor de lo que la entendieron sus creadores y la ley puede ser mucho ms inteligente que su autor, es ms, tiene que ser ms inteligente que su autor.6
Bonnecase, op.cit. Idem. 6 Radbruch, Gustavo, Filosofa del Derecho, p. 148. Citado en: Garca Mynez, Introduccin al Derecho, Porra, Mxico, 1994, p. 351.
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De esta manera, el mtodo histrico provee una visin de la interpretacin de textos, tanto en el campo jurdico como en el de otras disciplinas sociales, que permite desentraar su contenido en el contexto social que le da origen y en el contexto social de quien la interpreta. Esta interpretacin estar permeada por la intencin de su autor y la de su intrprete, y ambas estn histricamente condicionadas. Por otra parte, la Escuela del Derecho Libre prevaleciente en Alemania desde mediados del siglo XIX hasta la actualidad, ha adoptado tambin una posicin crtica frente a los postulados doctrinarios y el mtodo exegticos. Al rechazar la validez de la subordinacin del intrprete al texto en s mismo, sostiene que su funcin consiste en una aproximacin al texto que involucra una labor personal y creadora. Se trata, entonces, de identificar la naturaleza de las cosas a partir de la razn objetiva expresada en las leyes; si sta no estuviere presente, el intrprete debe legtimamente recurrir a su propia razn. En este ltimo sentido es que esta escuela postula la independencia del intrprete respecto a los textos; se trata de una independencia que est relativizada por un principio moral, que en el caso de las leyes es el de la justicia y el cual orienta la labor creadora que subyace en la interpretacin. La escuela rechaza, por lo tanto, recursos de interpretacin como la analoga, el espritu de la ley y la extensin. Ante todas estas posiciones frente a la interpretacin de los textos jurdicos, Kelsen7 asume una posicin que, antes que ser una crtica a la escuela exegtica, constituye la sistematizacin del pensamiento generado desde las diversas perspectivas que confluye en una propuesta propia: la interpretacin como un acto de conocimiento y de voluntad. Kelsen distingue entre la interpretacin que realizan los rganos de aplicacin del derecho, de la que intelectualmente efecta la ciencia jurdica, concediendo la categora de interpretacin autntica a la primera, en tanto que es la nica que legtimamente puede ser considerada como creadora de derecho. Para Kelsen no existe un mtodo de interpretacin que arroje resultados correctos, sino que en el proceso de aplicacin de la ley se genera un resultado posible. Cuando el derecho es aplicado, slo en parte est determinado por el propio derecho y en parte queda sujeto a indeterminaciones que pueden ser o no intencionales. Tal intencionalidad se identifica como fuente de la indeterminacin de la leyes, implica el reconocimiento expreso por parte de Kelsen del peso del contenido poltico y filosfico del derecho positivo y de su influencia en la aplicacin de las normas.
7 Kelsen, Hans,
Teora Pura del Derecho, UNAM, Mxico, 1986, pp. 349-356. 7
As, la interpretacin es un acto cognoscitivo del rgano de aplicacin que trasciende al propio orden jurdico, incorpora normas morales, de justicia y otros juicios de valor sociales asociados con categoras como bien comn, desarrollo, rectora estatal, etctera. De acuerdo con Kelsen,
son determinaciones que no provienen del derecho positivo mismo... y la interpretacin cognoscitiva del derecho aplicable se enlaza con un acto de voluntad en el cual el rgano de aplicacin de derecho efecta una eleccin entre las posibilidades que la interpretacin cognoscitiva muestra. Con ese acto o bien se produce una norma jurdica de nivel inferior, o se lleva a cabo el acto coactivo estatuido por la norma jurdica aplicable.8
El estudio de la funcin administrativa del Estado, y en especfico de la actividad financiera en que aqulla se concreta, implica la adopcin de una concepcin epistemolgica que sustente la forma que esta labor ha de asumir; es decir, parte de una visin filosfica acerca de la realidad que se pretende aprehender y del mtodo por el cual se ha de proceder para lograr el objetivo propuesto. Las finanzas pblicas constituyen un complejo proceso que involucra mltiples determinantes y determinaciones que convergen en un elemento central: el Estado y sus formas de vinculacin con el entorno social global. As, dicho proceso se sustenta en preceptos jurdicos de distinto nivel, en los cuales se definen desde los objetivos superiores de la rectora del Estado, hasta las formas y vas especficas que adopta el ejercicio de su actividad financiera. Por otra parte, en el proceso inciden tambin elementos de orden poltico asociados al peso del Ejecutivo frente al poder legislativo y sus grados resultantes de autonoma en la direccin de las finanzas. Asimismo, en las finanzas pblicas subyace un contenido econmico y social que, adems de responder a la funcin rectora del Estado, est determinada por las particularidades de los procesos econmicos y sociales en un momento y lugar determinados. Estos y otros elementos interactan condicionando la naturaleza de la actividad financiera del Estado y, a la vez, siendo condicionados por sta. Concebir as la naturaleza de las finanzas pblicas, la aproximacin a su conocimiento requiere de una perspectiva terica desde las diversas disciplinas que le conciernen, en un intento por comprenderla en su totalidad, en su integralidad. Los diversos mtodos de anlisis e interpretacin a los que puede recurrirse para emprender la labor investigativa proveen los instrumentos para unas u otras fases que su desarrollo implica; sin embargo, el mtodo histrico en particular aparece como aquel que permite recuperar esa visin interdisciplinaria tendiente al logro de una perspectiva integral.
As, solo esta interpretacin, acto de conocimiento y voluntad, es autntica interpretacin. Apesar de que Kelsen considera a la interpretacin efectuada esde la posicin del cientfico como no autntica en el sentido estricto el Derecho, el reconocimiento de la presencia de la voluntad en tal ctividad ofrece posibilidades a la reflexin que est presente en el mbito del conocimiento de la naturaleza de las finanzas pblicas, esde su enfoque interdisciplinario. Sin embargo, la identificacin de a determinacin poltica y de las otras determinaciones sociales equiere su integracin en una perspectiva histrica. Ello es as porque slo a partir de la caracterizacin de las ondiciones que constituyen el contexto histrico social en que se nmarcan las leyes asociadas a la actividad financiera del Estado, y as dems determinaciones de sta, que puede emprenderse el roceso de aproximacin a todos los momentos que constituyen su aturaleza. La interdisciplinariedad del proceso de construccin del onocimiento debiera, entonces, devenir integralidad; y slo el mtodo istrico puede garantizar que esa tendencia se genere y fructifique.
ONCLUSIN
Las finanzas pblicas constituyen el ejercicio de una funcin esencial del Estado; aqullas se rigen en ltima instancia por las normas jurdicas que regulan la existencia, funciones y operacin del propio Estado. Por otra parte, en estricto sentido, las finanzas pblicas poseen un carcter jurdico, en virtud de que su ejercicio est condicionado por la sancin de los cuerpos legislativos correspondientes. Estos ltimos traducen a leyes las acciones plasmadas en documentos financieros derivados de la orientacin econmica y social del Estado. Asimismo, las finanzas pblicas se sustentan y se despliegan en un aparato jurdico que establece as condiciones especficas para el cumplimiento de las obligaciones financieras entre los particulares y el Estado.
8 dem, p. 354.
IBLIOGRAFA
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F ederalismo y recursos fiscales. Un anlisis del reparto del gasto federalizado a los estados en Mxico. 2000-2002
Hilario Barcelata Chvez*
INTRODUCCIN no de los temas ms polmicos y debatidos en la actualidad es el del reparto de los recursos fiscales entre la federacin y los estados. La creciente necesidad de proveer de bienes y servicios pblicos a una poblacin en aumento y el papel cada vez ms importante que juegan los gobiernos estatales y municipales, ha propiciado una discusin importante respecto a la forma en que se reparten las potestades tributarias y los recursos que se derivan de la recaudacin e incluso ha llevado a cuestionar seriamente los principios, criterios y frmulas tcnicas a partir de los cuales se lleva a cabo. Uno de los argumentos que ms se escuchan en esta discusin de parte de los gobiernos estatales, es que la contribucin de los estados a la recaudacin resulta mayor a los recursos de que disponen para atender la problemtica local, ya sea porque la federacin se queda con una proporcin ms grande que la que debera, limitando a los estados; ya sea porque algunos estados reciben ms de lo que recaudan. Para dilucidar acerca de la validez de ste y otros argumentos, e identificar la vigencia, eficiencia y plausibilidad del actual Sistema de Coordinacin Fiscal, llevo a cabo este anlisis, en el que a partir de la elaboracin de una serie de indicadores, es posible establecer algunas conclusiones respecto al sistema de reparto de los recursos fiscales del pas.
1. LOS MECANISMOS DE REPARTO DE LOS RECURSOS FISCALES Para comprender el origen de los recursos fiscales que se reparten entre los estados del pas, es necesario hacer una breve revisin de los criterios y frmulas existentes para tal fin, las cuales se encuentran establecidas en la Ley de Coordinacin Fiscal (LCF) misma que tiene como uno de sus fines, precisamente, coordinar el sistema fiscal de la Federacin con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal; establecer la participacin que les corresponda y llevar a cabo su distribucin.
*Profesor de la Facultad de Economa de la Universidad Veracruzana. 9
Federalismo y recursos fiscales. Un anlisis del reparto del gasto federalizado...
Existen dos tipos de fondos federales que se reparten a los estados y municipios, que a la vez, basados en dos formas de distribucin de los recursos fiscales federales, entre los miembros de la federacin: Las Participaciones en Ingresos Federales (ms conocidas como Participaciones Federales) y las Aportaciones Federales.
El excedente de los ingresos que obtenga la Federacin por aplicar una tasa superior al 15% a los ingresos por la obtencin de premios a que se refieren los artculos 130 y 158 de la Ley del Impuesto sobre la Renta. Del monto total de los ingresos derivados de los conceptos anteriores, se destina un 20% para la creacin del Fondo General de Participaciones (FGP), cuyo total se distribuye entre los estados, municipios y D.F., de acuerdo a las siguientes frmulas y criterios: I. Un 45.17% del FGP se reparte en proporcin directa al nmero de habitantes que tenga cada Entidad en el ejercicio de que se trate1. Se considera que este reparto se basa en un criterio de equidad, basado en la proporcionalidad, al considerar el tamao de la poblacin para la asignacin de los recursos federales. Este criterio supone que las necesidades sociales y el costo de proveer los bienes y servicios pblicos es el mismo en todas partes. II. Otro 45.17%, que se basa en un criterio de eficiencia, ya que realiza el reparto, a partir de la capacidad recaudatoria que muestren los estados en la recaudacin de los llamados impuestos asignables que, son: ISTUV, ISAN E IEPS, de acuerdo con esta misma Ley, mismos que se benefician con el total recaudado en los dos primeros impuestos; con el 20% de la recaudacin de cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas alcohlicas fermentadas y bebidas alcohlicas; y el con el 8% de la recaudacin de tabacos labrados. Para llevar a cabo este reparto se calcula un Coeficiente de participacin, que se determina conforme a la frmula establecida en esta ley y mide la mencionada eficiencia recaudatoria. III. El 9.66% restante, se distribuye en proporcin inversa a las participaciones por habitante que tenga cada Entidad. Este reparto representa el reconocimiento a un criterio compensatorio, que pretende otorgar ms recursos a los estados que se vean desfavorecidos con el reparto de los otros dos criterios, compensando desigualdades existentes, tales como la desigual riqueza per cpita entre estados o el costo diferencial de la provisin de bienes y servicios pblicos. Adicionalmente el FGP incluye: El 1 por ciento de la RFP, mismo que se distribuye conforme al coeficiente efectivo del FGP que les corresponda para el ejercicio en el que se calcula.
1.1 El reparto de las Participaciones Federales Por lo que se refiere a las llamadas Participaciones Federales, la ederacin celebra un convenio con los estados, para crear el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, ya travs del cual articipan en el total de impuestos federales y otros ingresos que eala la Ley y que quedan comprendidos dentro de la llamada Recaudacin Federal Participable (RFP) que obtiene la Federacin. sta se constituye por la recaudacin que hace la Federacin derivada de: Todos sus impuestos, Los derechos sobre la extraccin de petrleo y de minera, La resta del total de las devoluciones por los mismos conceptos. Pero no se incluyen los siguientes rubros: Los derechos adicionales o extraordinarios, sobre la extraccin de petrleo. Los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboracin administrativa; Los Impuestos Sobre Tenencia o Uso de Vehculos (ISTUV) en las entidades que celebren convenios de colaboracin administrativa en esta materia; Los Impuestos Sobre Automviles Nuevos (ISAN), en las entidades que celebren convenios de colaboracin administrativa en esta materia: La parte de la recaudacin correspondiente al Impuesto Especial Sobre Produccin y Servicios (IEPS) en que participen las entidades: La parte de la recaudacin correspondiente a los contribuyentes pequeos que las entidades incorporen al Registro Federal de Contribuyentes.
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1 El nmero de habitantes se tomar de la ltima informacin oficial que hubiera dado a conocer el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, en el ao que se publique. Ley de Coordinacin Fiscal, artculo 2, Fraccin I, prrafo segundo.
El porciento que representen en la RFP, los ingresos de las contribuciones locales o municipales que las Entidades convengan con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en derogar o dejar en suspenso. Un monto equivalente al 80% del impuesto recaudado en 1989 por los estados, por concepto de las bases especiales de tributacin, a valor actual. Este monto se distribuye en la proporcin que representa la recaudacin de estas bases, en cada Entidad. Los accesorios de las contribuciones que forman parte de la RFP. Los productos de la Federacin relacionados con bienes o bosques, que las leyes definen como nacionales, ubicados en el territorio de cada Entidad.
VI. Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos, y VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y del Distrito Federal. Estos fondos se integran y distribuyen, de la siguiente manera: I. Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal. El monto de este fondo se determina, partir de los siguientes elementos: 1. El Registro Comn de Escuelas y de Plantilla de Personal. 2. El monto de los recursos del mismo fondo que se hayan transferido a las entidades federativas durante el ejercicio inmediato anterior, adicionndole lo siguiente: a) Las ampliaciones presupuestarias incluidas en el rubro de Previsiones. b) El importe que resulte de aplicar las medidas autorizadas con cargo a las citadas Previsiones derivadas de ejercicio anterior; y c) La actualizacin de los gastos de operacin, distintos de los servicios personales y de mantenimiento correspondientes al Registro Comn de Escuelas. II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud. Se determina a partir de los siguientes elementos: 1. El inventario de infraestructura mdica y las plantillas de personal. 2. Los recursos del rubro de Previsiones para Servicios Personales, que se hayan transferido a las entidades federativas, el ao anterior, incluidas las ampliaciones presupuestarias. 3. Los recursos que la Federacin haya transferido a las entidades federativas, durante el ao, anterior para cubrir el gasto de operacin e inversin, excluyendo los gastos eventuales de inversin en infraestructura y equipamiento que se convenga como no susceptibles de presupuestarse en el ao siguiente y por los recursos que para esos fines sean aprobados en adicin a los primeros; 4. Otros recursos que se destinen expresamente en e Presupuesto de Egresos de la Federacin, para promover la equidad en los servicios de salud, que se distribuyen conforme a frmula sealada por esta Ley y que considera un criterio de equidad social. III. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, se constituye con recursos federales, por un monto equivalente slo como referencia, al 2.5% de la RFP. De sta, el 0.303 %
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1.2. El reparto de las Aportaciones Federales Independientemente del reparto de las Participaciones federales a que tienen derecho los Estados, Municipios y el Distrito Federal, se establecen las Aportaciones Federales, que son recursos que la Federacin transfiere a las entidades federativas, condicionando su gasto a la consecucin y cumplimiento de los objetivos establecidos para cada tipo de aportacin, segn la propia LCF. Se trata de fondos que no representan un porcentaje fijo de los recursos presupuestales de la federacin, ni se derivan de acuerdos institucionales previos, por lo que su monto est sujeto a las disponibilidades presupuestales del Ejecutivo Federal. Estos recursos se agrupan en siete fondos, cada uno con destino, objetivos y mecanismos y criterios de distribucin diferenciados y especficos. Son los siguientes: I. Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal; II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud; III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social; Fondo para la Infraestructura Social Estatal Fondo para Infraestructura Social Municipal IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios; V. Fondo de Aportaciones Mltiples.
corresponde al Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE) y el 2.197 % al Fondo para Infraestructura Social Municipal (FISM). Los recursos de este fondo, slo pueden destinarse al financiamiento de obras, acciones sociales bsicas y a inversiones que beneficien a la poblacin en condiciones de rezago social y pobreza extrema en los siguientes rubros: a) FISM: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanizacin municipal, electrificacin rural y de colonias pobres, infraestructura bsica de salud, infraestructura bsica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales, e infraestructura productiva rural, y b) FISE: obras y acciones de alcance o mbito de beneficio regional o intermunicipal. El Fondo se reparte entre los estados, considerando criterios de pobreza extrema, conforme a la formula y procedimientos establecidos en sta ley. IV. El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios se determina en un monto equivalente slo para efectos de referencia al 2.35 % de la RFP. Debe destinarse, exclusivamente, a la satisfaccin de los requerimientos municipales, prioritariamente para cumplir sus obligaciones financieras y la atencin de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pblica de sus habitantes. Su distribucin se realiza en proporcin directa al nmero de habitantes de cada estado y se transfiere a los Municipios, atendiendo el mismo criterio V. El Fondo de Aportaciones Mltiples se determina por un monto equivalente, -lo para efectos de referencia al 0.814% de la RFP y se destina, exclusivamente, a desayunos escolares, apoyos alimentarios y de asistencia social a la poblacin en condiciones de pobreza extrema, apoyos a la poblacin en desamparo; construccin, equipamiento y rehabilitacin de infraestructura fsica para la educacin bsica y superior universitaria. Su distribucin se realiza de acuerdo a las asignaciones y reglas establecidas en el Presupuesto de Egresos de la Federacin de cada ao. VI. El Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos se determina exclusivamente a partir de los siguientes elementos: 1. Los registros de planteles, de instalaciones educativas y de plantillas de personal
2. Los montos transferidos por el mismo concepto durante el ejercicio inmediato anterior a aqul que se presupueste, adicionndole lo siguiente: a) Las ampliaciones presupuestarias con cargo a las Previsiones del mismo fondo. b) El importe que resulte de aplicar las medidas autorizadas con cargo a las citadas Previsiones c) La actualizacin de los gastos de operacin, distintos de los servicios personales, correspondientes a los registros de planteles y de instalaciones educativas, 3. En el caso de los servicios de educacin para adultos, los recursos se reparten mediante frmulas elaboradas por la Secretara de Educacin Pblica, considera las prioridades y estrategias compensatorias reducir el rezago en alfabetizacin, educacin bsica y formacin para el trabajo. VII. El Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica se distribuye utilizando criterios que consideran: el nmero de habitantes de las entidades federativas; el ndice de ocupacin penitenciaria; la tasa de crecimiento anual de indiciados y sentenciados; y el avance en la aplicacin del Programa Nacional de Seguridad Pblica en materia de profesionalizacin, equipamiento, modernizacin tecnolgica e infraestructura. Los recursos de este fondo, solo pueden destinarse a tres rubros: formacin de los recursos humanos vinculados con tareas de seguridad pblica; completar dotaciones de personal para la seguridad pblica e imparticin de justicia; y mejoramiento de la infraestructura y herramientas para la seguridad social.
2. LAS PARTICIPACIONES FEDERALES Las Participaciones Federales correspondientes a los estados y municipios del pas, en el perodo 2000-2002, sumaron un total de 589,958.3 millones de pesos (mdp),2 mostrando un crecimiento real durante el perodo de 7.8% Una caracterstica que destaca de la composicin de las Participaciones Federales, es que se encuentran altamente concentradas en unos cuantos estados. As, en los seis que ms reciben, se ubica el 46% del total de los recursos distribuidos bajo este concepto, lo cual suma un total de 270,308.20 mdp. Estos estados son, en orden de importancia: Distrito Federal, que absorbe el 13% del total; Mxico, con el 11.3%; Jalisco, con el
2 Toda la informacin sobre Finanzas Pblicas ha sido obtenida de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, publicada en su pgina electrnica. SHCP, Estadsticas Oportunas de Finanzas Pblicas y Deuda Pblica. Los clculos y los ndices son elaboracin del autor.
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PARTICIPACIONES FEDERALES, PIB, POBLACIN E INDICADORES POR ENTIDAD FEDERATIVA. 2000-2002

Participaciones totales del periodo 200-2002 Poblacin PIB estatal PIB per cpita IPPIB a/ IPPOB b/ ndice de Participaciones per cpita IPPEC
Millones de pesos corrientes Total Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Queretaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas 589,958.30 6,819.60 16,379.90 3,887.90 6,890.30 14,412.70 4,454.60 22,955.60 18,129.60 76,837.60 8,269.70 22,311.30 12,800.60 11,002.90 36,068.80 66,743.10 17,925.30 8,809.50 6,037.30 27,113.00 14,372.60 23,090.70 9,485.80 6,211.30 11,252.40 14,330.40 18,173.20 28,311.70 18,789.20 5,888.90 35,234.00 9,309.30 7,659.30
Estructura Participaciones per %Total del cpita del periodo periodo 100.0 1.2 2.8 0.7 1.2 2.4 0.8 3.9 3.1 13.0 1.4 3.8 2.2 1.9 6.1 11.3 3.0 1.5 1.0 4.6 2.4 3.9 1.6 1.1 1.9 2.4 3.1 4.8 3.2 1.0 6.0 1.6 1.3 5,901.94 6,968.61 6,166.09 8,734.62 9,705.17 6,141.44 7,901.52 5,648.31 5,744.19 8,901.34 5,696.40 4,686.15 4,075.64 4,825.30 5,585.17 4,879.87 4,455.48 5,507.79 6,495.30 6,877.51 4,086.87 4,389.82 6,463.34 6,516.00 4,818.52 5,554.21 8,019.45 14,532.29 6,615.62 5,917.73 5,056.85 5,484.11 5,644.93
% del total 100.0 1.0 2.7 0.4 0.7 2.3 0.6 4.1 3.2 8.6 1.5 4.8 3.1 2.3 6.5 13.7 4.0 1.6 0.9 3.9 3.5 5.3 1.5 1.0 2.3 2.6 2.3 1.9 2.8 1.0 7.0 1.7 1.4
% del total
Pesos por persona 60,453.60 67,578.14 70,216.61 75,081.97 97,247.37 80,970.06 61,244.14 26,567.61 80,188.11 159,699.95 53,815.03 42,366.44 33,636.07 38,186.28 59,911.55 46,389.46 36,795.60 52,413.63 38,179.64 101,920.31 26,752.13 38,369.61 67,331.05 85,307.70 44,740.88 50,255.95 73,615.97 38,736.52 62,779.78 32,705.26 38,531.42 46,991.43 36,118.29
100.0 1.1 3.1 0.6 1.1 3.1 0.6 1.8 4.2 22.8 1.3 3.3 1.7 1.4 6.4 10.5 2.4 1.4 0.6 6.6 1.6 3.3 1.6 1.3 1.7 2.1 2.8 1.2 3.0 0.5 4.4 1.3 0.8
1.1 0.9 1.2 1.0 0.8 1.3 2.2 0.7 0.6 1.1 1.1 1.2 1.3 1.0 1.1 1.2 1.1 1.7 0.7 1.6 1.2 1.0 0.8 1.1 1.1 1.1 3.8 1.1 1.9 1.3 1.2 1.6
1.2 1.0 1.5 1.6 1.0 1.3 1.0 1.0 1.5 1.0 0.8 0.7 0.8 0.9 0.8 0.8 0.9 1.1 1.2 0.7 0.7 1.1 1.1 0.8 0.9 1.4 2.5 1.1 1.0 0.9 0.9 1.0
10.3 8.8 11.6 10.0 7.6 12.9 21.3 7.2 5.6 10.6 11.1 12.1 12.6 9.3 10.5 12.1 10.5 17.0 6.7 15.3 11.4 9.6 7.6 10.8 11.1 10.9 37.5 10.5 18.1 13.1 11.7 15.6
a/ Se obtienen dividiendo la participacin porcentual de cada estado en las participaciones federales entre el valor porcentual de su contribucin al PIB nacional. b/ Se obtiene dividiendo la proporcin de la poblacin que tiene cada estado, entre el porcentaje de participaciones que le corresponde FUENTE: Elaboracin propia con datos de la SHCP, pgina electrnica. El PIB por estado se estim con base en el valor del PIB nacional y la participacin de cada estado en el 2000. La poblacin se estim para 2002 con la tasa de crecimiento del periodo 1995-2000.
6.1%; Veracruz, con el 6%; Tabasco con el 4.8% y Nuevo Len, con el 4.6% Este grupo de estados se destaca, tambin, porque concentra una muy alta proporcin del PIB nacional, pues genera el 52.1% del total. Ello se debe a que cinco de ellos, son los que ms contribuyen a la generacin de riqueza en el pas (Distrito Federal, 22%; Mxico, 10.5; Nuevo Len, 6.6%; Jalisco 6.4 y Veracruz, 4.4%. Slo Tabasco tiene una baja participacin en el PIB, la cual es del 1.2%.3
3 Para estimar el PIBE, se utiliz la estructura porcentual del PIB nacional del ao 2000 que indica la participacin de cada entidad en el total. Los datos fueron tomados de la Pgina electrnica del INEGI, Banco de Informacin Econmica, http://www.inegi.gob.mx/inegi
2.1. Participaciones y PIBE Al comparar las Participaciones federales que recibe cada estado, con el valor de su Producto Interno Bruto estatal (PIBE se observa una significativa asociacin entre el volumen de Participaciones que recibe cada uno y el valor del PIBE. El valo del Coeficiente de Correlacin 4 r es de 0.909, lo cual indica
El coeficiente de correlacin r es una tcnica para estudiar la distribuci bidimensional. La importancia de las distribuciones bidimensionales radica en investiga como influye una variable sobre la otra. As, el r nos permite saber si existe una relaci de dependencia entre dos variables, la cual puede ser una relacin causa-efecto. E coeficiente indica la intensidad de esa dependencia. Cuando r = 1, la correlacin linea es perfecta, directa; cuando r=-1, la correlacin lineal es perfecta, inversa; cuando r = 0 no existe correlacin alguna, es decir, las variable son independientes. 13
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ue a mayor generacin de producto, mayor cantidad de ecursos por participaciones. Esta afirmacin se ve reforzada or el valor del Coeficiente de Regresin 5 (r2) que es muy alto ambin, del 0.826. Esto tambin significa que a mayor participacin en el PIB nacional, mayor es la participacin porcentual que le corresponde cada estado. Sin embargo, en trminos porcentuales, la magnitud de una y otra variable no siempre es coincidente ya que existen casos como el de Veracruz que recibe una proporcin mayor de participaciones (6.1%), que lo que aporta al PIB nacional, que es el 4.4%. En cambio hay otros estados como Nuevo Len, que reciben menos Participaciones (4.6%) aunque participa en una proporcin mayor al PIB nacional (6.6%). Un caso extremo es el de Tabasco, el cual recibe 6% de las participaciones y slo contribuye con el 1.2% del PIB nacional. Otro caso, en sentido contrario es el Distrito Federal quien aporta el 23% del PIB nacional, pero recibe el 13% del total de participaciones federales.
El Indicador puede alcanzar valores iguales, mayores o menores a uno, Si es igual a uno, significa que hay proporcionalidad absoluta, es decir la proporcin del PIBE es la misma que la de las Participaciones. Si el valor es menor que uno, significa que la proporcin de Participaciones que le corresponde al estado es menor que la del PIBE; por lo cual es un estado perdedor y si es mayor que uno, quiere decir que la proporcin de Participaciones es mayor que su contribucin al PIB, por tanto es un estado ganador. Por supuesto, entre mayor sea la diferencia con respecto a la unidad, la inequidad es mayor.
GRFICA 1 PARTICIPACIONES FEDERALES-PIB ESTATAL. 2000-2002 (Tasas porcentuales de participacin en el total nacional)
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15
% de las Participaciones % del PIB
10
2.1.1 El ndice de Equiproporcionalidad ParticipacionesPIBE (IPPIBE)
Distrito Federal
Queretaro
Guerrero
Quintana Roo
Nuevo Len
Guanajuato
Tamaulipas
Chihuahua
Michoacn
Campeche
Aguascalientes
Zacatecas
Morelos
Baja California Sur
Durango
Baja California
Veracruz
San Luis Potos
Coahuila
Tabasco
Oaxaca
Sonora
Al medir el nivel de correspondencia entre la contribucin a la generacin de riqueza de cada estado y lo que cada uno recibe or Participaciones, es posible identificar un conjunto de entidades federativas que se encuentran en mejor situacin que otras, por cuanto a la relacin que guardan en ellas, estas dos variables. Es importante recordar, que si bien la contribucin de cada estado al PIB nacional no es un criterio para el reparto de las participaciones, es necesario reconocer que entre mayor es la contribucin de un estado al producto nacional, mayor es el volumen de ingreso y riqueza que genera en su territorio y mayor el volumen de su recaudacin. Por esta razn es conveniente la comparacin entre la participacin de cada estado al PIB nacional y el porcentaje de Participaciones que le corresponde, con lo cual se obtiene un indicador de equiproporcionalidad, que permite determinar que tan equitativo es el reparto de participaciones en trminos de la contribucin de cada estado al PIB nacional. Es decir, permite aber en qu medida, cada estado, recibe una proporcin equivale al producto generado en su territorio. A este ndice le he denominado ndice de Participaciones-PIBE (IPPIBE)
5 La regresin permite determinar el grado de dependencia de las series de valores entre dos variables. En este caso se puede decir 82.6% de la distribucin de las participaciones entre los estados est en funcin del PIBE. Del mismo modo puede decirse que hay un 100% - 82.6% = 17.4% de varianza que no es explicada por las recta de regresin.
A partir del clculo de este ndice para todos los estados, se observa que slo tres de ellos se encuentran en un rango de proporcionalidad absoluta: Campeche, Jalisco y Quertaro. Otros seis estados se encuentran con un valor considerablemente inferior a uno (0.9 a 0.6), son los estados perdedores: Baja California con 0.9; Quintana Roo, y Coahuila con 0.8; Chihuahua, y Nuevo Len con 0.7 y Distrito Federal con 0.6. Es importante observar que a mayor tamao del PIBE, mayor es la prdida. Los restantes 23 estados se encuentran en situacin de ganadores es decir, su ndice est por encima de la unidad, lo cual significa que reciben, proporcionalmente ms participaciones que lo que contribuyen al PIB nacional. Y se observan distintos niveles de ganancia en funcin al valor de ndice. As, se identifican: Los estados de ganancia baja. Aquellos cuyo IPPIBE es mayor que uno y menor a 1.5. Son 17 estados: Guanajuato, Sinaloa, Sonora, San Luis Potos Durango, Tamaulipas, Mxico, Morelos y Aguascalientes con el 1.1; Guerrero, Michoacn, Yucatn, Baja California Sur y Puebla con 1.2; Veracruz, Colima e Hidalgo con 1.3
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Tlaxcala
Hidalgo
Yucatn
Chiapas
Sinaloa
Nayarit
Mxico
Puebla
Colima
Jalisco
Otro subgrupo es el de los de ganancia media. Aquellos cuyo IPPIBE es mayor que 1.5, pero menor que 2. Son cuatro estados: Oaxaca y Zacatecas con 1.6; Nayarit con 1.7 Tlaxcala con 1.9. El ltimo grupo es de ganancia alta, con un IPPIBE mayor a 2, e incluye slo a dos estados: Chiapas con 2.2 y Tabasco con 3.8. Lo anterior, en principio, parece indicar que existe un reparto no resarcitorio de las participaciones federales, pues a mayor contribucin a la riqueza generada, menor participacin en la cantidad de recursos otorgados. De hecho el coeficiente de correlacin IPPIBE-PIBE es de 0.335, lo cual confirma la relacin inversa entre ambas variables.
GRFICA 2. ESTADOS GANADORES-PERDEDORES SEGN IPPIBE. 2000-2002
4 Tabasco
Sin embargo, es notorio, que si bien todos estos ltimos estados son ganadores, el nivel de ganancia no se corresponde con el nivel del PIBE per cpita, pues a pesar de ser los estados ms pobres, slo Chiapas est en el subgrupo de alta ganancia; Oaxaca y Tlaxcala estn en el de ganancia media y Guerrero est en el de ganancia baja. En cambio, estados con mayor PIBE per cpita, llegan a tener un IPPIBE mayor, es decir, mayor ganancia, como Tabasco, que es el caso ms extremo, ya que su ndice es de 3.8, el ms alto del pas, aunque ni siquiera se encuentra entre los 10 estados ms pobres del pas. Es decir, ser ganador o perdedor est en funcin del nivel de pobreza, pero el tamao de la ganancia, no depende del tamao de la pobreza. Por eso los de mayor pobreza no son los de mayor ganancia. Por otra parte, en lo que se refiere a los estados con PIBE per cpita ms alto, estos resultan ser los de menor ndice: Nuevo Len y D.F., son las entidades con el PIBE per cpita ms alto del pas (101,920 y 159,699, respectivamente) y su IPPIBE es de 0.7 y 0.6 para cada uno. De aqu podra afirmarse que los estados que reciben proporcionalmente- ms de lo que contribuyen al PIB nacional, es porque se encuentran en una situacin de pobreza. En cambio, los perdedores lo son, en funcin a que su nivel de riqueza es mayor y contribuyen con los que estn en peor situacin. Esto le estara dando cierta equidad al reparto de los recursos federales, lo cual significa que el reparto de Participaciones es de tipo compensatorio.
3.5
2.5
Chiapas 2
Estados ganadores IPPIBE > 1

Tlaxcala Nayarit Zacatecas
1.5
Oaxaca Veracruz Mxico Michoacn Puebla Jalisco Tamaulipas Guanajuato Sonora Sinaloa San Luis Potos Morelos Queretaro Quintana Roo Colima Guerrero Hidalgo Yucatn Baja California Sur Durango Campeche Aguascalientes
Baja California Nuevo Len Chihuahua 0.5 Distrito Federal Coahuila
Estados perdedores IPPIBE <1
En este sentido, es necesario observar la relacin significativa existente, expresada por un coeficiente de correlacin de 0.534 entre el valor del IPPIBE y el valor del PIBE per cpita de cada estado. Esto significa que los ganadores (cuyo IPPIBE es mayor a uno) forman, tambin, el grupo de los estados con el menor PIBE per cpita. Y, en el otro extremo, los estados con un ndice menor a la unidad, se encuentran dentro del grupo de los de mayor PIBE per cpita. Esto estara explicando por qu los de menor produccin reciben ms. Es decir, esto indica que la mayor proporcin de participaciones recibidas por estado, est relacionada con su situacin de pobreza o riqueza. As, Chiapas, Oaxaca, Tlaxcala y Guerrero son los estados con el PIBE per cpita ms bajo del pas (26,567 pesos; 26,752; 32,705; y 33,636 pesos, respectivamente) y sus IPPIBE son de 2.2; 1.6; 1.9; y 1.2, para cada uno. De hecho el Coeficiente de Correlacin entre el IPPIBE y el ndice de marginacin estatal, de 0.472, y el de el IPPIBE y el ndice de Desarrollo Estatal (IDHE) es de -0.525, valores que expresan la existencia de esta relacin.
2.1.2. El ndice de Participaciones per cpita (IPEC)
A pesar de la conclusin a la que nos lleva el apartado anterior, al observar el nivel de participaciones per cpita para cada estado, resulta notorio las ms altas no corresponden a los estados ms pobres, como cabra esperarlo de un reparto compensatorio y considerando que como significativo, el coeficiente de correlacin entre el IPPIBE y las participaciones per cpita, ya que alcanza un valor de 0.484. As, por ejemplo, Nuevo Len y el D.F., que son las entidades con el mayor PIBE per cpita, obtienen el mayor nivel de Participaciones per cpita, en cambio Puebla, Oaxaca y Guerrero, con PIBE entre los ms bajos del pas, reciben los valores ms bajos de Participaciones per cpita. Esto puede atribuirse al costo ms alto que tiene la provisin de bienes pblicos en regiones ms desarrollados y la mayor variedad de bienes pblicos de que hay que proveer a la poblacin, independientemente del tamao de la demanda para cada tipo de bien. Es decir, el resultado parece obedecer a un
15
reparto per cpita no homogneo, que estara reconociendo el osto diferencial de la provisin de bienes pblicos, y las diferentes necesidades en calidad y tamao de la poblacin en cada estado Sin embargo, no se pude ser concluyente en este sentido, por lo que, con el fin de medir con mayor precisin la relacin entre las participaciones per cpita y el PIB per cpita, he calculado el ndice de Participaciones per cpita (IPEC) que mide el tamao de las primeras, como proporcin del segundo. Este ndicador mide la participacin per cpita entre estados y considera que la necesidad de bienes y servicios pblicos y el costo de proveerlos es el mismo en todos los estados. Como tendencia, se observa que este ndice crece conforme disminuye el PIBE per cpita, lo cual representa cierta equidad, puesto que entre ms pobre es el estado, ms grande es el monto de las Participaciones per cpita comparadas con su PIBE per cpita. Destaca, sin embargo, el caso de Tabasco cuyo IPEC es de 37.5, lo cual es un valor superior entre un 80 y un 100% al de otros estados con mayor pobreza. El coeficiente de correlacin entre ambas variables es de 0.534, lo cual evidencia una relacin inversa significativa. Es decir, menos PIBE per cpita, ms participaciones per cpita. Esto stara confirmando una tendencia compensatoria del reparto de articipaciones. De hecho el coeficiente de correlacin entre IPEC e ndice de marginacin y el de IDHE y el IPEC, alcanzan valores que muestran, aunque de un modo ms dbil- esta tendencia a que le orresponda ms a los de menor desarrollo. Sus valores son 0.200 ara el primero y -0.251 para el segundo. De igual modo, hay que observar que el incremento del PEC, conforme es mayor la pobreza, obedece ms a que el PIBE er cpita se vuelve ms pequeo, que al hecho de que las Participaciones per cpita se vuelvan mayores, pues en realidad, a medida que aqul es menor, menores son aquellas. Es decir, ambos alores disminuyen, conforme se desciende en los valores del PIBE er cpita, pero las Participaciones descienden a un ritmo menor ue aqul. Por ejemplo, el DF recibi 8,901 pesos de Participaciones er cpita y su IPEC fue de 5.6, el ms bajo del pas. En cambio, Chiapas con un ndice de 21.3, recibi 5,648 pesos. Lo anterior estara confirmando una tendencia compensatoria del reparto de participaciones, al mismo tiempo, que se reconocen las disparidades de costo y variedad de las necesidades para los estados ms desarrollados. A este nivel, el sistema de reparto parece, no slo ser compensatorio y resarcitorio, sino justo en ambos sentidos.
Tabasco
37.5
GRFICA 3. IPPEC. NDICE DE PARTICIPACIONES PER CPITA POR ENTIDAD FEDERATIVA 2000-2002. (ordenado segn el valor del indice)
21.3
18.1 17.0 15.6 15.3 12.9 12.1 13.1 12.6 12.1 11.6 11.7 11.4 11.1 11.1 10.9 10.8 10.6 10.5 10.5 10.5 10.3
10.0 9.6
9.3 8.8 7.6 7.6 7.2
6.7 5.6
Baja California Sur
San Luis Potos
Baja California
Yucatn
Sinaloa
Puebla
Colima
Hidalgo
Sonora
Fuente: Elaboracin propia con datos de SHCP e INEGI
Grfica 4. PARTICIPACIONES PER CPITA A PIB PER CPITA 2000-2002 (ordenado de menor a mayor PIB per cpita)
21.3 15.3 18.1 12.1 15.6 12.1 17.0 12.6 11.4 13.1 37.5 11.1 10.8 10.5 11.7 11.1 10.5 10.6 9.3 12.9 10.5 9.6 10.3 8.8 10.9 11.6 7.2 7.6 7.6 10.0 6.7 5.6
2.2. Participaciones y Poblacin El tamao de la poblacin es un factor fundamental para entender el volumen de Participaciones que le corresponde a cada estado. En funcin a este criterio, es posible observar que los seis estados que ms participaciones reciben, concentran el 42% de la poblacin y son de los ms poblados del pas: Distrito Federal con 8.6%; Mxico, 13.7; Veracruz, 7%; Jalisco, 6.4; Nuevo Len, 3.9% y Tabasco 1.9%, aunque, a diferencia de los otros, no es de los ms poblados del pas.
16
Aguascalientes
Distrito Federal
Quintana Roo
Guanajuato
Tamaulipas
Tlaxcala
Mxico
Nayarit
Morelos
Queretaro
Zacatecas
Coahuila
Chiapas
Oaxaca
Jalisco
Chihuahua
Michoacn
Campeche
Guerrero
Veracruz
Durango
Nuevo Len
Como se alcanza a observar, existe una relacin muy significativa entre el tamao de la poblacin, en cada estado y la magnitud de las Participaciones que recibe, ya que su Coeficiente de Correlacin es de 0.911, lo que significa que conforme mayor es la poblacin, mayores son, tambin, las Participaciones. Esta relacin se confirma con el Coeficiente de Regresin que es del 0.83. As, por ejemplo, Mxico, D.F., Veracruz y Jalisco, que son los estados con mayor poblacin (13.7%, 8.6%, 7 y 6.5%, respectivamente) son tambin los estados que ms participaciones reciben (11.3%, 13%, 6 y 6.1%, respectivamente). En cambio, los estados con menor poblacin, Colima y Baja California Sur, (0.6 y 0.4% del total cada uno) reciben el 0.8 y el 0.7% del total de las Participaciones.
Grfica 5. PARTICIPACIONES FEDERALES-POBLACIN ESTATAL 2000-2002 (Tasas de participacin porcentual en el total nacional) 14
Otros 13 estados son perdedores, es decir, su ndice expresa que reciben una proporcin de las Participaciones, que es menor al porcentaje de poblacin nacional que tienen. Estos estados son: Jalisco, Sinaloa, Morelos, Yucatn, y Veracruz, con 0.9. Mxico, Hidalgo, San Luis Potos, Guanajuato y Michoacn con 0.8 y Puebla, Oaxaca y Guerrero, con 0.7 Los 12 restantes son ganadores, con distintos niveles de ganancia: Los de ganancia baja, donde la proporcin de participaciones no excede el 50% del valor de proporcin de la poblacin: Sonora, 1.4; Colima, 1.3, Aguascalientes y Nuevo Len, 1.2 y Tamaulipas, Quintana Roo, Nayarit, y Quertaro, con1.1. Los de ganancia media, cuya proporcin de Participaciones excede el 50% pero es menor al 100% de la proporcin de la poblacin. Son los estados de Baja California Sur y D.F. con 1.5 y Campeche con 1.6. Los de ganancia alta, donde slo se encuentra Tabasco con el 2.5%
12
10
% de las Participaciones
% de Poblacin
GRFICA 6. ESTADOS GANADORES-PERDEDORES SEGN IPOB 2000-2002

Tabasco
Estados ganadores IPOB < 1

Campeche
Distrito Federal
Guerrero Distrito Federal Guanajuato Tamaulipas Queretaro Quintana Roo Durango Nuevo Len Chihuahua Michoacn Tabasco Campeche Aguascalientes Zacatecas Morelos Baja California Sur Veracruz Baja California San Luis Potos Coahuila Tlaxcala Yucatn Chiapas Oaxaca Sonora Hidalgo Mxico Sinaloa Nayarit Puebla Colima
Baja California Sur Sonora Colima Nuevo Len Tamaulipas Coahuila Chiapas Chihuahua Baja California Sinaloa Durango Queretaro Quintana Roo Tlaxcala Zacatecas Nayarit Aguascalientes
Fuente: Elaboracin propia con datos de SHCP, Pgina electrnica.
Jalisco
Veracruz
Jalisco Guanajuato Hidalgo
Yucatn San Luis Potos
Morelos
Mxico Puebla Michoacn Oaxaca Guerrero
Estados perdedores IPOB > 1
2.2.1 El ndice de Participaciones-Poblacin (IPPOB)
Fuente: Elaboracin propia con datos de SCHCP e INEGI
La relacin entre poblacin y Participaciones es posible medirla a travs del ndice de Participaciones-Poblacin (IPPOB) que compara las proporciones de poblacin y Participaciones que corresponden a cada estado y nos permite saber si existe un reparto equitativo de stas, en trminos de aqulla. Es decir, es un indicador de equiproporcionalidad. De acuerdo con este ndice hay un total de 7 estados que reciben un reparto de Participaciones proporcional a su poblacin: Baja California, Coahuila, Tlaxcala, Chihuahua, Durango, Chiapas, Zacatecas.
Estas cifras contrastan con la disparidad que muestra el IPPIB, en donde la ganancia o prdida es ms elevada, reflejando mayor desproporcin. Esto se debe a que la poblacin estatal es un factor determinante del volumen de las participaciones federales. Sin embargo hay algunos sesgos que es importante sealar: Primero, se puede observar que, hay estados ganadores, con una proporcin muy baja de la poblacin
17
total, como Tabasco que tienen el 1.9% y su IPPOB es el ms alto de todos y Campeche que tiene el 0.7% de la poblacin total y su ndice tiene un valor de1.5. De igual modo sobresale el hecho que entre los estados perdedores se encuentran los estados ms pobres del pas, los cuales reciben una proporcin de Participaciones, menor a la de su poblacin, adems de que, su nivel de Participaciones per cpita es el ms bajo de todos. Esto ltimo significa que les debera tocar una proporcin mayor de las participaciones, no slo por el tamao de su poblacin, sino por las condiciones de pobreza en que se encuentra. Y el hecho de que no haya proporcionalidad en ellos, agrava su situacin de atraso.
Lo anterior corrobora el hecho, de que el criterio de proporcionalidad que se encuentra detrs de esta mecnica de reparto, que toma en cuenta el tamao de la poblacin, no es adecuado, en trminos de generar equidad en el reparto, pues no considera en qu condiciones se encuentra la poblacin a la que le est repartiendo de manera proporcional a su cantidad. De hecho, considera que todos estn en las mismas condiciones y como se ve, no es as. De igual modo, es muy probable que el criterio de eficiencia con el que se reparten tambin las participaciones, est sesgando el reparto, provocando que los ms los estados ms atrasados reciban una proporcin menor, por ser ms ineficientes en la recaudacin.
Cuadro 2. Correlaciones y regresiones para variables de Gasto y Desarrollo

Coeficientes de Correlacin Variables Participaciones-PIBE Participaciones-PIBE-Per cpita Participaciones- IDHE Participaciones-ndice de Marginacin Participaciones per capita-PIBE Participaciones per cpita-PIBE Per cpita Participaciones per cpita-IDH Participaciones per cpita-ndice de Marginacin. Participaciones-Poblacin Participaciones per cpita-Poblacin Aportaciones-PIBE Aportaciones -PIBE-Per cpita Aportaciones-IDHE Aportaciones -Indic de Marginacin Aportaciones per capita-PIBE Aportaciones per cpita-PIBE-Per cpita Aportaciones per cpita-IDH Aportaciones per cpita.-ndice de Marginacin. Aportaciones-Poblacin Aportaciones per cpita-Poblacin IPEC-PIB per cpita IPEC-Participaciones-per capita IPEC-PIBE IPEC-ndice de marginacin IPEC-IDH IPPIBE-PIB per cpita IPPIBE-Participaciones-per capita IPPIBE-PIBE IPPIBE-ndice de marginacin IPPIBE-IDHE Fuente: Elaboracin propia con datos de INEGI-SHCP r 0.909 0.367 0.204 -0.191 0.084 0.409 0.422 -0.271 0.911 -0.239 0.276 -0.370 -0.448 0.372 -0.770 -0.389 -0.353 0.419 0.823 -0.679 -0.534 0.484 -0.281 0.200 -0.251 -0.534 0.484 -0.335 0.472 -0.525 Coeficientes de Regresin r2 0.826 0.135 0.042 0.036 0.007 0.167 0.178 0.073 0.831 0.057 0.076 0.137 0.201 0.139 0.593 0.151 0.124 0.176 0.678 0.461 0.285 0.234 0.079 0.037 0.052 0.285 0.234 0.112 0.210 0.268
18
2.3 Participaciones y recaudacin fiscal Con el fin de comparar y establecer algunas conclusiones sobre la influencia de cada uno de loas factores que determina el reparto de los recursos fiscales, analizo en este apartado la eficiencia recaudatoria de los impuestos asignables y el monto de las Participaciones. Como medida de esta eficiencia, considero aqu la participacin porcentual de cada estado en el total de la recaudacin de dos de los tres impuestos asignables: ISAN e ISTUV, los cuales corresponden en un 100% a los estados. No incluyo el IEPS, porque no se cuenta con informacin desagregada para los rubros en los que participan los estados y, en todo caso, cuando ms se quedan con el 20%. En primer lugar hay que destacar el hecho de que existe una estrecha relacin entre el tamao de la recaudacin y las Participaciones, de modo que a mayor tamao de la primera corresponde ms de la segunda, con un coeficiente de correlacin de 0.849. Sin embargo, es notorio que algunos estados reciben porcentualmente ms Participaciones que su contribucin porcentual en la recaudacin total. Esto puede observarse a travs de un anlisis de equiproporcionalidad, donde se puede determinar que estados se ven ms beneficiados con el reparto en relacin con su recaudacin. Para esto he calculado el ndice de Participaciones-Recaudacin de Asignables (IPRA). Como resultado de esta medicin se tiene que, hay un total de 22 estados ganadores (coeficiente mayor que uno); cuatro con proporcionalidad absoluta (coeficiente igual a uno); y seis perdedores (coeficiente menor a uno). Esto es as porque, si bien el reparto considera el tamao de la recaudacin estatal, tambin est considerando el tamao de la poblacin. A eso se debe esa desviacin existente para varios estados. Es notorio que entre los estados perdedores se encuentran los que tienen el PIBE ms grande a nivel nacional o los que cuentan con un PIBE per cpita muy alto. Aunque, de igual modo, algunos ganadores son de PIBE per cpita alto. An as, parece haber una relacin entre las variables de atraso econmico y social y una mayor participacin en las Participaciones. El coeficiente de correlacin entre el IPRA y el ndice de Marginacin es de 0.627; con el IDHE es de -0.598 y con el PIBE per cpita es de -0.509, lo cual confirma la relacin entre la no proporcionalidad existente y las condiciones de atraso de los ganadores.
2.4. Algunas conclusiones parciales sobre las Participaciones Como puede observarse, la influencia de los dos factores para determinar el tamao de las Participaciones (poblacin y eficiencia recaudatoria, es consecuente con la frmula establecida por la LCF. Pues, efectivamente a mayor poblacin, y mayor recaudacin, mayor participacin. Aunque la correspondencia con la primera es mayor que con la segunda, ya que el coeficiente de correlacin es mayor 0.911, comparado con el otro que es de 0.849. Tambin hay una correspondencia entre el monto de Participaciones y el PIBE, pues su correlacin es de 0.909. Sin embargo al observar la equiproporcionalidad es posible observar que al medir con el IPPIBE la proporcionalidad entre Participaciones y PIBE, resultan 23 estados ganadores. Casi el mismo resultado al medir con el IPRA la proporcionalidad entre recaudacin y Participaciones. En cambio, slo 12 resultan ganadores al medir con el IPPOB la proporcionalidad entre poblacin y Participaciones. Esto significa que efectivamente hay una transferencia relativa de recursos desde los estados que ms producen y ms recaudan, hacia los que menos producen y menos recaudan.
Grfica 7. NDICE DE PARTICIPACIONES-IMPUESTOS ASIGNABLES. (ordenado por PIB per cpita) 4
Tabasco
3.5
Oaxaca
3
Tlaxcala Zacatecas Nayarit Chiapas
Campeche
2.5
Baja California Sur
Guerrero
1.5
Sonora California Baja
Durango Colima Mxico Morelos Sinaloa Yucatn
Veracruz
Hidalgo
Queretaro Quintana Roo
Puebla Guanajuato
Michoacn
Aguascalientes
San Luis Potos
Chihuahua Coahuila
Tamaulipas
Jalisco
0.5
Nuevo Len Distrito Federal
3. LAS APORTACIONES FEDERALES Las Aportaciones Federales que reparte la Federacin a estados y municipios muestran en la actualidad un perfil de alta concentracin ya que el 39% del total nacional (238,681 mdp) se ubica en slo 6 estados y representa un ndice per cpita de 7,301 pesos po persona. Estos son: Mxico con el 9.9%; Veracruz con 7.7%; Jalisco con 5.3; Chiapas con 5.6%; Oaxaca, 5.2; Guerrero, 5.1%.
19
Una caracterstica esencial de estos estados, es que su PIBE y su PIBE per cpita son muy bajos. Los tres ltimos pertenecen al grupo de los estados ms pobres, cuyos PIBE per cpita, son de los ms bajos por entidad: Chiapas 26,568 pesos anuales; Oaxaca, 26,752 y Guerrero con 33,636 pesos nacional. Valores que se encuentran por debajo de la mitad de la media nacional y los lleva ocupar los lugares 31, 30 y 28 en el ranking nacional. En conjunto, estos tres estados, concentran el 16% del
total de las Aportaciones. De igual modo, son estados cuyos ndices de marginacin, son los ms altos del pas: 2.25, 2.119 y 2.078 respectivamente y los de desarrollo humano (IDHE) los ms bajos: 0.690; 0.718 y 0.704. Por su parte, los tres primeros estados, tambin se caracterizan por tener un PIBE per cpita bajo (aunque no tanto como los anteriores) y ocupan los lugares 20, 23 y 14 (segn el
CUADRO 3. APORTACIONES FEDERALES A ESTADOS Y MUNICIPIOS. 2000-2002
Aportaciones totales del perodo
POBLACIN 2002 e/
PIB por entidad federativa 2002
PIB per cpita
ESTADO Total Oaxaca Chiapas Guerrero Nayarit Zacatecas Tlaxcala Hidalgo Michoacn Tabasco Veracruz San Luis Potos Durango Baja California Sur Colima Yucatn Puebla Morelos Guanajuato Sinaloa Tamaulipas Aguascalientes Campeche Quertaro Quintana Roo Mxico Sonora Baja California Jalisco Coahuila Chihuahua Nuevo Len Distrito Federal
Millones de pesos 616,839.40 31,815.70 34,520.90 31,251.20 8,951.10 11,959.00 7,893.20 19,087.40 28,873.40 14,682.60 47,282.90 18,101.80 13,051.50 5,489.60 5,432.30 12,325.00 29,003.80 10,938.00 25,215.90 16,186.50 20,927.50 7,536.10 7,714.00 10,039.10 7,860.50 61,147.40 15,704.30 16,490.70 32,662.90 15,982.70 17,867.20 19,602.20 11,243.40
% del total de Aportaciones 100 5.2 5.6 5.1 1.5 1.9 1.3 3.1 4.7 2.4 7.7 2.9 2.1 0.9 0.9 2 4.7 1.8 4.1 2.6 3.4 1.2 1.3 1.6 1.3 9.9 2.5 2.7 5.3 2.6 2.9 3.2 1.8
Aportaciones per cpita del periodo 6,170.85 9,046.84 8,493.99 9,950.21 9,630.14 8,813.83 7,931.84 8,370.74 7,176.72 7,536.53 6,786.13 7,751.58 8,990.24 12,333.03 9,635.75 7,260.65 5,513.97 6,838.55 5,296.22 6,273.60 7,368.51 7,700.76 10,865.37 6,840.34 8,246.10 4,470.75 6,929.98 6,207.80 5,057.77 6,810.44 5,661.05 4,972.32 1,302.50
% del total 100 3.5 4.1 3.1 0.9 1.4 1 2.3 4 1.9 7 2.3 1.5 0.4 0.6 1.7 5.3 1.6 4.8 2.6 2.8 1 0.7 1.5 1 13.7 2.3 2.7 6.5 2.3 3.2 3.9 8.6
% del total 100 1.6 1.8 1.7 0.6 0.8 0.5 1.4 2.4 1.2 4.4 1.7 1.3 0.6 0.6 1.3 3.3 1.4 3.3 2.1 3 1.1 1.1 1.6 1.3 10.5 2.8 3.1 6.4 3.1 4.2 6.6 22.8
Pesos por persona 60,453.60 26,752.13 26,567.61 33,636.07 38,179.64 36,118.29 32,705.26 38,186.28 36,795.60 38,736.52 38,531.42 44,740.88 53,815.03 75,081.97 61,244.14 46,991.43 38,369.61 52,413.63 42,366.44 50,255.95 62,779.78 67,578.14 97,247.37 67,331.05 85,307.70 46,389.46 73,615.97 70,216.61 59,911.55 80,970.06 80,188.11 101,920.31 159,699.95
IAPIB a/
3.3 3.1 2.9 2.5 2.4 2.4 2.1 1.9 1.9 1.7 1.7 1.6 1.6 1.5 1.5 1.4 1.3 1.2 1.2 1.1 1.1 1.1 1 0.95 0.94 0.92 0.87 0.83 0.82 0.69 0.48 0.08
IAPOB b/
1.5 1.4 1.6 1.6 1.4 1.3 1.4 1.2 1.2 1.1 1.3 1.5 2 1.6 1.2 0.9 1.1 0.9 1 1.2 1.2 1.8 1.1 1.3 0.7 1.1 1 0.8 1.1 0.9 0.8 0.2
ndice de Aportaciones per cpita c/

33.8 32 29.6 25.2 24.4 24.3 21.9 19.5 19.5 17.6 17.3 16.7 16.4 15.7 15.5 14.4 13 12.5 12.5 11.7 11.4 11.2 10.2 9.7 9.6 9.4 8.8 8.4 8.4 7.1 4.9 0.8
a/ Es la relacin entre el porcentaje de Aportaciones que corresponde a la entidad federativa sobre su participacin porcentual en el PIB nacional. b/ Es la relacin entre el porcentaje de Aportaciones de la entidad federativa y el porcentaje de poblacin nacional que le corresponde. c/ Es la relacin entre las Aportaciones per cpita y el PIB per cpita de cada entidad. e/ Estimacin propia a partir de la tasa de crecimiento observada en 1995-2000
20
orden que aparecen arriba respectivamente). De estos, slo Veracruz comparte caractersticas de alta marginacin y bajo IDHE con los tres anteriores (ocupa el cuarto lugar a nivel nacional en ambos ndices). Sin embargo, son estados que se cuentan entre los de mayor contribucin al PIB nacional (2, 5 y 4. Respectivamente) y reciben la mayor parte de los recursos de este grupo, ya que concentran el 22.9% del total de las Aportaciones. Es importante sealar que estos tres estados, tambin se destacan por pertenecer al grupo de los estados que ms Participaciones Federales reciben: Mxico, con el 11.3%; Jalisco, con el 6.1% y Veracruz, con el 6%; con lo que concentran el 23.4% del total de este tipo de recursos repartidos a los estados. Y son, adems, tres de los cuatro estados ms poblados del pas (Mxico, 13.7%; Veracruz, 7% y Jalisco 6.5% (primero, tercero y cuarto lugar por el tamao de su poblacin a nivel nacional) con lo que, en conjunto, concentran el 27.2% del total de la poblacin del pas Lo anterior puede entenderse en el sentido de que el criterio de equidad que fundamenta el reparto de estos recursos opera favorablemente, beneficiando a los estados con mayor atraso econmico y rezagos sociales, y a los que, dado el tamao de su poblacin, tienen una mayor demanda de bienes y servicios pblicos, los cuales deben proveer en mayor cuanta. Existe una significativa correlacin negativa del -0.370, entre el volumen de las Aportaciones que reciben los estados y su PIB per cpita, lo cual significa que efectivamente, a mayor pobreza, ms recursos. En este sentido, hay que destacar el valor del Coeficiente de Correlacin entre las Aportaciones y el IDHE, que es de -0.448, lo cual indica una relacin inversa entre ambas variables, que confirma que los estados con atraso, reciben ms recursos. Lo mismo se desprende del valor de la correlacin entre Aportaciones y el ndice de Marginacin que es de 0.372, aunque, como se observa, aqu la relacin es menor significativa. Y tambin puede observarse que el reparto de las Aportaciones no guarda relacin con el tamao de la economa de cada estado, puesto que su Coeficiente de Correlacin de de 0.276, valor que indica, en parte, su carcter redistributivo.
Sin embargo, como se dijo antes, no se observa una relacin significativa entre ambas variables. De hecho, a comparar la participacin de los estados en el PIB nacional con la proporcin de Aportaciones que le corresponde, se observa que sta tiende a ser, siempre, mayor que la segunda, a excepcin de 9 estados, en los que su participacin en el PIB es mayor que su participacin en las Aportaciones: D.F., Mxico, Nuevo Len, Jalisco, Chihuahua, Coahuila, Sonora, Baja California, Sonora, Quertaro y Quintana Roo. Tambin es notorio que existe una tendencia a que la diferencia entre ambas variables sea mayor, en la medida en que es ms grande el tamao del PIBE.
GRFICA 8. APORTACIONES FEDERALES-PIB ESTATAL. 2000-2002. (Tasas porcentuales de participacin en el total nacional)
21
18
15
12
% de Aportaciones
9
% del PIB nacional
Distrito Federal
Queretaro
Guerrero
Quintana Roo
Nuevo Len
Guanajuato
Tamaulipas
Chihuahua
Michoacn
Campeche
Aguascalientes
Zacatecas
Morelos
Baja California Sur
Durango
Veracruz
Baja California
San Luis Potos
Coahuila
Tabasco
Oaxaca
Sonora
Fuente: Elaboracin propia con datos de SHCP, pgina electrnica.
3.2 ndice de Aportaciones-PIB (IAPIBE) Para medir la relacin entre el PIBE y las Aportaciones Federales, he construido el ndice de Aportaciones-PIB (IAPIBE), que mide la relacin existente entre las dos variables y ofrece informacin respecto a su tamao relativo. De este modo es posible saber si en el reparto, el estado obtiene ganancias, es decir, si la proporcin de Aportaciones, supera a su contribucin a la riqueza nacional. Es decir, se trata de un ndice de equiproporcionalidad cuyos valores pueden ser de uno, cuando hay proporcionalidad absoluta. Si el valor es menor que uno, indica que el estado obtiene prdidas y si es mayor que uno indica que el estado obtiene ganancias. Vale la pena recordar que la participacin estatal en el PIB nacional no es un factor que se considere para el reparto de este tipo de recursos, sin embargo, es oportuno reconocer, el carcter decisivo que tiene para la recaudacin fiscal, el volumen de ingreso y riqueza que se genera en cada territorio estatal y observar el grado de correspondencia entre la situacin de riqueza o pobreza y el valor de las Aportaciones para cada estado.
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3.1 Aportaciones Federales y PIBE Los seis estados que ms Aportaciones reciben, contribuyen con el 26.4% del PIB nacional, ya que entre ellos se encuentran tres de los estados de mayor participacin en todo el pas: Mxico, Jalisco y Veracruz (segundo, cuarto y quinto lugar en el ranking nacional) que en conjunto producen el 21.3% del total, de donde se ve que los otros tres tiene una contribucin muy pobre, de slo el 5.1%.
Tlaxcala
Hidalgo
Mxico
Yucatn
Chiapas
Sinaloa
Nayarit
Puebla
Colima
Jalisco
Del anlisis del IAPIBE se observa la conformacin de tres grandes grupos de estados: a) Estados de proporcionalidad absoluta b) Estados con prdida y c) Estados con ganancia
GRFICA 9. ESTADOS GANADORES-PERDEDORES EN EL REPARTO DE APORTACIONES FEDERALES IAPIB 2000-2002.
entre PIB per cpita y el IAPIBE. Y el valor de la correlacin en IAPIBE y el ndice de marginacin es de 0.324, que si bien es ms significativa, tambin es baja. Los resultados del clculo del IAPIBE permiten identificar el tamao de la transferencia de estos perdedores, en funcin al valor que alcance su ndice. As, se conforman dos subgrupos: i) Los estados de baja transferencia, que incluye aquellos cuyo ndice va de 0.9 a 0.7. ii) Los estados de alta transferencia, en donde se encuentran aquellos que tienen un ndice de 0.5 a 0.1, en este caso, son slo dos. Este fenmeno de transferencia diferenciada de riqueza, indica que las entidades que ms producen, son las que ms transfieren. Esto se corrobora al observar que los estados que transfieren, producen el 60% del PIB nacional. Y hacia dentro del grupo se observa que los dos de alta transferencia, son tambin los de mayor produccin, pues juntos, generan el 30% del PIB nacional. Cabe destacar que, sin embargo, dentro del grupo de alta transferencia no se encuentran otros de igual volumen de produccin. Esto se debe a la influencia de los criterios de reparto de las Aportaciones, como la pobreza o el tamao de la poblacin, que coloca a esos estados en otro grupo y as, en lugar de ser perdedores, se convierten en ganadores. De igual modo se observa, que los que ms transfieren, adems de ser los de ms alto nivel de produccin, tambin son los de mayor nivel de PIBE per cpita. C) Finalmente se encuentra un tercer grupo de estados, que son los ganadores. La ganancia de stos se da de manera desigual, pudindose diferenciar tres subgrupos de estados. Los de baja ganancia son un grupo de 7 de ellos, donde las Aportaciones superan en menos del 50% su participacin en el PIB nacional: Campeche, Aguascalientes y Tamaulipas con un 1.1; Sinaloa, y Guanajuato con un 1.2; Morelos, 1.3 y Puebla con 1.4. Los de ganancia media son otros 8, en donde la proporcin de las Aportaciones supera entre un 50 y un 100% a su participacin en el PIB: Yucatn y Colima con 1.5; Baja California Sur y Durango, con 1.6; San Luis Potos y Veracruz, 1.7 y Tabasco y Michoacn, 1.9. Los de alta ganancia. Un tercer grupo formado por 7 estados, cuyo porcentaje de Aportaciones, supera en ms del 100% a su participacin en el PIB: Hidalgo, 2.1; Tlaxcala y Zacatecas, 2.4; Nayarit, 2.5; Guerrero, 2.9; Chiapas, 3.1 y Oaxaca, 3.3.
Chiapas
Oaxaca
Guerrero
Nayarit Zacatecas Tlaxcala
Estados ganadores IAPIBE < 1

Hidalgo Michoacn Veracruz Tabasco
San Luis Potos Puebla
Durango Colima Yucatn
Guanajuato Tamaulipas Sinaloa Queretaro Sonora Mxico Jalisco Coahuila Chihuahua Nuevo Len Baja California
Morelos Campeche
Baja California Sur
Aguascalientes
Quintana Roo
Estados perdedores IAPIBE >1
Distrito Federal
A) El grupo de proporcionalidad absoluta, es slo un estado, el de Quertaro cuyo IAPIBE es igual a uno. B) Enseguida se conforma otro grupo, que es el de los estados con prdida, son 8 de ellos: Mxico, Sonora, Baja California, con un IAPIB de 0.9; Jalisco y Coahuila, 0.8; Chihuahua, 0.7, Nuevo Len 0.5 y Distrito Federal, 0.1. La prdida de estos estados puede entenderse como un proceso de transferencia de recursos, desde los estados que pierden, a los estados que ganan, a travs de las Aportaciones que estos ltimos reciben, en funcin al hecho de que entre ms se produce, menos se participa en los recursos federales. Es necesario destacar, que estos estados perdedores, son de los que ms riqueza generan, ya que su participacin en el PIB nacional es de las ms grandes y su PIBE per cpita, de los ms altos. En conjunto los 8 estados perdedores, generan el 60% del total del PIB nacional y su PIBE per cpita es de 84,114 pesos, valor que se ubica muy por encima de la media nacional. Y son perdedores a pesar de que concentran el 31% del total de las Aportaciones. Esta relacin inversa entre el IAPIBE y el tamao del PIBE, se corrobora con el valor del Coeficiente de correlacin entre ambas variables, que es de -0.709; aunque no se puede generalizar que la prdida est asociada a un alto PIB per cpita o a un mayor desarrollo, pues el Coeficiente de Correlacin en el primer caso es de -0.295, que implica una dbil relacin inversa
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Estos estados ganadores, son los de menor participacin en el PIB y tienen un PIB per cpita muy bajo. Como ya se mencion antes, hay algunos casos, como el de Veracruz y Michoacn que son ganadores, aunque su contribucin al PIB nacional es alta, del 4.4 y el 2.4% respectivamente. Sin embargo, la ganancia que reciben se justifica por el bajo nivel de su PIBE per cpita, que es casi la mitad de la media nacional. De hecho, de modo general, es notorio que a menor PIBE per cpita, el nivel de ganancia es mayor. Esto se corrobora al observar que Oaxaca y Chiapas -que tienen el PIBE per cpita ms bajo del pas- reciben la mayor ganancia indicada por un IAPIBE de 3.3 y 3.1, respectivamente.
PIBE per cpita mayor, tienen un IAPC ms alto que otros estados que cuentan con un PIBE per cpita menor. Es decir, algunos estados, reciben Aportaciones per cpita inferiores a lo que les correspondera en funcin a su PIBE per cpita comparado. Por esa razn el coeficiente de correlacin entre estas dos variables es de -0.389, que si bien expresa la existencia de una relacin inversa entre estas variables, es un valor bajo. Por ejemplo, Baja California con un PIBE per cpita menor al de Baja California Sur, recibe la mitad de Aportaciones per cpita que el primero. Lo mismo sucede en el caso del estado de Mxico, que con un PIBE per cpita inferior al de Durango, recibe la mitad de lo que recibe ste. En otros casos, la diferencia no es tan grande, pero persiste el fenmeno como una regularidad.
Grfica 10. INDICE DE APORTACIONES PER CPITA (IAPEC) 2000-2002 (ordenado por tamao del PIBE)
Oaxaca Chiapas
3.3. ndice de Aportaciones per cpita (IAPEC) Un anlisis que se requiere realizar, es el que explica la relacin entre las Aportaciones que recibe cada estado por habitante (Aportaciones per cpita) y su nivel de bienestar medido por su PIB per cpita. En general, debido a que la pobreza forma parte de los criterios involucrados para el reparto de las Aportaciones, es de esperar que a medida que el PIB per cpita sea menor, las Aportaciones per cpita sean mayores, como mecanismo compensador de las diferencias del nivel de bienestar, entre un estado y otro. Para este anlisis he preparado el ndice de Aportaciones per cpita (IAPC) que mide la proporcin que representan las Aportaciones per cpita, en relacin al PIBE per cpita. Lo que puede observarse mediante el clculo de este ndice, es que hay una tendencia a la expectativa sealada se cumpla, es decir, a medida que el PIB per cpita se reduce, los estados tienden a obtener ms Aportaciones per cpita. De este modo, mientras el D.F. que tiene el PIBE per cpita ms alto del pas, observa el IAPC ms bajo de todos (0.8); en cambio el estado de Chiapas, con el PIBE per cpita ms bajo, tiene un IAPC de 32. De hecho el valor del coeficiente de correlacin entre las variables involucradas de -0.557, lo que corrobora la existencia de sta tendencia. Esta situacin se debe, en parte, a que los estados con PIBE ms alto son los que menos Aportaciones totales reciben. Es decir, existe una relacin inversa entre tamao de las Aportaciones y PIBE, que se confirma con un coeficiente de correlacin de -0.770. Sin embargo, se puede observar que sin que deje de cumplirse esta tendencia mencionada algunos estados con
0
30
Guerrero
Nayarit
25
Tlaxcala Zacatecas Hidalgo
20
Baja California Sur
Tabasco
Michoacn Veracruz
Durango Yucatn
San Luis Potos
15
Colima
Puebla
Morelos Aguascalientes Campeche
Sinaloa Tamaulipas
Guanajuato
10
Quintana Roo
Queretaro
Mxico Sonora Baja California Coahuila Jalisco
Chihuahua Nuevo Len
Fuente: Elaboracin propia con datos de INEGI-SHCP
Distrito Federal
Grfica 11.APORTACIONES PER CPITA A PIB PER CPITA. 2000-2002 (Ordenado segn el valor del Pib per cpita)
Chiapas Oaxaca Tlaxcala Guerrero Zacatecas Michoacn Nayarit Hidalgo Puebla Veracruz Tabasco Guanajuato San Luis Potos Mxico Yucatn Sinaloa Morelos Durango Jalisco Colima Tamaulipas Quertaro Aguascalientes Baja California Sonora Baja California Sur Chihuahua Coahuila Quintana Roo Campeche Nuevo Len Distrito Federal
Fuente: Elaboracin propia con datos de SHCP e INEGI 15 20 25 30 35
10
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3.4. Aportaciones y Poblacin El tamao de la poblacin es un elemento que permite entender la distribucin de las Aportaciones Federales a los estados de la Repblica, particularmente porque l mismo y la demanda de bienes pblicos derivada de l (como educacin y seguridad pblica) constituye un criterio de reparticin de las mismas. De esta manera se conforma un patrn de concentracin de las Aportaciones en aquellos estados que participan ms en el reparto de estos recursos. As, los seis estados con mayor participacin, concentran el 38% de la poblacin total nacional: Mxico, 13.7%; Veracruz; 7.0; Jalisco, 6.5; Chiapas, 4.1; Oaxaca, 3.5; Guerrero, 3.1. Y los tres primeros son los de mayor poblacin en el pas (concentran el 27% del total). Como es posible observar en este grupo de seis stados hay una marcada equiproporcionalidad, entre el amao de su poblacin y el porcentaje de Aportaciones que eciben: 39% de la primera y 38% de la segunda. Incluso esta misma proporcionalidad se observa en el grupo de los tres stados de mayor poblacin pues reciben el 23% de las Aportaciones y contribuyen con el 27% de la poblacin total. Esto se confirma al observar un coeficiente de correlacin ntre ambas variables, de 0.823.
GRFICA 12. APORTACIONES FEDERALES-POBLACIN ESTATAL. 2000-2002. (Tasas porcentuales de participacin en el total nacional) 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1
Baja California Baja California Sur Chihuahua Aguascalientes Nuevo Len Coahuila Chiapas Michoacn Hidalgo Quintana Roo Guanajuato Tamaulipas Campeche
y 8.6% respectivamente. Estos dos estados son de los ms ricos del pas, por el tamao de su PIBE. En sentido inverso sobresale Chiapas con un 5.6% de Aportaciones y el 4.1% de poblacin; Oaxaca con el 5.2% de Aportaciones y el 3.5% de la poblacin total y Guerrero con 5.1% de las Aportaciones y 3.1% de la poblacin. Estos tres estados, son, por cierto, los ms pobres del pas. As, se puede observar un exceso de Aportaciones sobre poblacin, en los estados ms pobres, y un dficit de aportaciones sobre poblacin en los ms ricos, lo cual opera como un instrumento de compensacin de la pobreza de la poblacin. Otro aspecto que alcanza a observarse es que el criterio del tamao de la demanda de bienes y servicios pblicos (que est determinada por el tamao de la poblacin) pesa mucho ms en la determinacin de la participacin estatal de las Aportaciones, que el criterio de los rezagos econmicos o sociales, existentes. Esto se puede afirmar porque -como es notorio- la correlacin existente entre el total de Aportaciones por estado y las variables de pobreza, (con el PIBE-Per cpita r = 0.370; con el IDH r = -0.448 y con el ndice de Marginacin r = 0.372) son menores que la correlacin entre el total de Aportaciones por estado y tamao de poblacin (r = 0.823). Y esto es as porque el primer criterio mencionado slo se utiliza en la determinacin de uno de los siete fondos y nunca es el de mayor tamao. Por ejemplo, para el perodo de anlisis, el fondo de mayor tamao fue el de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal (FAEB) y concentr el 62.7% del total de las Aportaciones. Y es un Fondo que toma en cuenta el criterio del tamao de la demanda de servicios educativos. En cambio el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), que si toma en cuenta el criterio de pobreza y marginacin, slo ocupa el 9.2 del total.
% de Aportaciones % de la poblacin total
0
Puebla Distrito Federal Jalisco Veracruz Mxico
3.5. ndice Aportaciones-Poblacin. (IAPOB)

Durango Sinaloa Morelos Guerrero San Luis Potos Tabasco Tlaxcala Sonora Yucatn Oaxaca Queretaro Zacatecas Nayarit Colima
Sin embargo, al analizar la situacin de todos los estados, se bserva que esta proporcionalidad disminuye, pues algunos reciben menos en proporcin a su poblacin y otros reciben ms. Lo cual es congruente con el valor de la regresin para estas dos ariables comparadas, que es de 0.678, significa que la equiproporcionalidad no es absoluta. Destacan los casos del Estado de Mxico, que obtiene el 10% de las Aportaciones y tiene el 14% de la poblacin total; el Distrito Federal, que tiene el 1.8%
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Para medir de manera ms precisa la relacin entre la poblacin estatal y las Aportaciones Federales he construido el ndice de Aportaciones-Poblacin (IAPOB), que mide la relacin existente entre esas dos variables y ofrece informacin respecto a su tamao relativo. De este modo es posible saber si en el reparto, el estado obtiene ganancias, es decir, el porcentaje de Aportaciones que recibe cada estado, es mayor o menor que la proporcin de poblacin que se localiza en su territorio. El indicador puede adoptar valores menores, mayores o iguales a uno. Cuando es igual a uno, hay una proporcionalidad absoluta, es decir, el estado recibe en proporcin al tamao de su
poblacin. Si es mayor que uno, le corresponde ms aportaciones que la poblacin, es un estado ganador. Si sucede la situacin contraria, el indicador ser menor que uno, e indica que el estado obtiene prdida.
GRFICA 13. ESTADOS GANADORES-PERDEDORES EN EL REPARTO DE APORTACIONES FEDERALES IAPOB 2000-2002.
2 1.9 1.8 1.7
Guerrero Baja California Sur
Estados ganadores. IAPOB < 1
estos recursos que corresponde a cada estado y el PIBE, el volumen de la recaudacin y el tamao de la poblacin. Sin embargo, se observa un sesgo compensatorio importante, al analizar la equiproporcionalidad entre Participaciones y PIBE; y entre Participaciones y Recaudacin Fiscal. En ambos casos, si bien se le da ms al que mas produce y al que ms recauda, este reparto no es proporcional a su participacin en la produccin nacional y a la recaudacin. Por tanto, en principio, puede decirse que el sistema de coordinacin fiscal funciona como un instrumento redistribuidor regional del ingreso y la riqueza. Una caracterstica que destaca de la composicin de las Participaciones Federales, es que se encuentran altamente concentradas en unos cuantos estados. As, en los seis que ms reciben, se ubica el 46% del total de los recursos distribuidos bajo este concepto. Este grupo de estados se destaca, tambin, porque concentra una muy alta proporcin del PIB nacional, pues genera el 52.1% del total. Ello se debe a que cinco de ellos, son los que ms contribuyen a la generacin de riqueza en el pas. De hecho existe una muy alta correlacin entre las Participaciones federales que recibe cada estado y el valor de su Producto Interno Bruto estatal (PIBE), lo cual indica que a mayor generacin de producto, mayor cantidad de recursos por participaciones. Esto tambin significa que a mayor participacin en el PIB nacional, mayor es la participacin porcentual que le corresponde a cada estado. Sin embargo, al comparar la proporcin que guardan la participacin en las Participaciones con su contribucin porcentual al PIB nacional, con un indicador de equiproporcionalidad, se observa una desproporcin bastante considerable, debido a que la mayora de los estados reciben ms proporcionalmente. Y esta ganancia, est asociada a su nivel de desarrollo, por lo que es posible afirmar que hay un proceso de transferencia de riqueza de los estados de mayor produccin y desarrollo a los de peor situacin. Esto le otorga equidad al reparto de los recursos federales, lo cual significa es de tipo compensatorio. Aunque el tamao de la ganancia o prdida, no depende del tamao de la pobreza o atraso, es decir, entre los que ganan, la ganancia relativa, no est en funcin al tamao de la pobreza relativa. A pesar de esto, cuando se observa el nivel de Participaciones per cpita para cada estado, se puede ver que las ms altas no corresponden a los estados ms pobres, como cabra esperarlo de un reparto compensatorio. As, las entidades con e mayor PIBE per cpita, obtienen el mayor nivel de Participaciones per cpita, en cambio, las de menor PIBE per cpita, reciben los valores ms bajos de Participaciones per cpita.
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Campeche
1.6 1.5 1.4 1.3 1.2 1.1 1 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2
Distrito Federal Mxico Puebla Guanajuato Jalisco Nuevo Len Veracruz Michoacn Coahuila Sinaloa Sonora Morelos Baja California Chihuahua Chiapas Oaxaca Hidalgo San Luis Potos Tamaulipas Tlaxcala Tabasco Yucatn Queretaro Durango Zacatecas
Nayarit Colima
Quintana Roo Aguascalientes
Estados perdedores. IAPOB >1
A partir de este anlisis se puede observar que existen un total de 23 estados ganadores, 7 perdedores y dos con proporcionalidad absoluta. Tambin aqu, la prdida est asociada a estados con PIBE per cpita alto, aunque ello no es vlido para el caso de Guanajuato y Puebla que son perdedores, a pesar de que su PIBE per cpita es inferior a la media nacional. Asimismo, la ganancia est asociada a un PIBE per cpita bajo, porque entre menor es ste, mayor es la ganancia, aunque ello no se cumple para Baja California Sur, cuyo valor es superior a la media.
ONCLUSIONES
El reparto de los recursos fiscales en Mxico est regulado por la Ley de Coordinacin Fiscal, la cual establece que los recursos federalizados estn constituidos por las llamadas Participaciones en los ingresos federales y por las Aportaciones Federales. Cada uno de estos tipos de recursos, tienen frmulas y procedimientos de reparto particulares, los cuales estn definidos a partir de las siguientes variables: tamao de la demanda de bienes pblicos; tamao de la poblacin, eficiencia en la recaudacin, y rezagos sociales, en ese orden de importancia. Al efectuar el anlisis del reparto del gasto federalizado, se observa una relacin directa muy marcada, entre el monto de
Esto puede atribuirse al costo ms alto que tiene la rovisin de bienes pblicos en regiones ms desarrolladas y a mayor variedad de bienes pblicos de que hay que proveer a la poblacin, independientemente del tamao de la demanda para cada tipo de bien, aunque el reparto fiscal supone implcitamente que los costos de aprovisionamiento de bienes pblicos, es el mismo en todos lados; y que la necesidad per cpita, es la misma para todas las personas e igual en todos los estados. Y que todas las regiones tienen, el mismo grado de desarrollo. Un anlisis ms detallado, a travs de un indicador que ompara el tamao del PIB per cpita con el de las Participaciones per cpita, mediante el ndice de Participaciones per cpita (IPEC) que mide el tamao de las primeras, como proporcin del segundo, permite observar que este indicador crece conforme disminuye el PIBE per cpita, lo cual significa, que entre ms pobre es el estado, ms grande es el monto de las Participaciones per cpita comparadas con su PIBE per cpita. Esto confirma una tendencia compensatoria del reparto de articipaciones, al mismo tiempo, que se reconocen las disparidades de costo y variedad de las necesidades para los estados ms desarrollados. A este nivel, el sistema de reparto parece no slo ser compensatorio y resarcitorio, sino justo en ambos sentidos. El tamao de la poblacin es un factor fundamental para entender el volumen de Participaciones que le corresponde a cada estado. En funcin a este criterio, es posible observar que los seis estados que ms participaciones reciben, concentran el 42% de la poblacin y son de los ms poblados del pas. Tambin, destaca la existencia de una alta correlacin entre el tamao de la poblacin, en cada estado y la magnitud de las Participaciones que recibe, lo que significa que conforme mayor es la poblacin, mayores son, tambin, las Participaciones. El ndice de Participaciones-Poblacin (IPPOB) permite determinar si existe equiproporcionalidad, entre el porcentaje de Participaciones que recibe cada estado y el tamao relativo de su poblacin. Segn este ndice, el criterio de la poblacin se refleja de manera clara en el reparto, aunque se observan disparidades, derivadas de la accin de los otros dos criterios utilizados para el reparto de este tipo de fondos. Sin embargo, es importante sealar que hay estados con una menor proporcin de participaciones y son de los ms pobres del pas, adems de que su nivel de Participaciones per cpita es el ms bajo de todos. Esto indica que este criterio, que toma en cuenta el tamao de la poblacin, no es adecuado, en trminos de generar
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equidad en el reparto, pues no considera en qu condiciones se encuentra la poblacin a la que le est repartiendo. De hecho, considera que todos estn en las mismas condiciones. Al medir la influencia de la eficiencia recaudatoria de los impuestos asignables en el monto de las Participaciones, destaca el hecho de que, a mayor tamao de la primera corresponde ms de la segunda. Sin embargo, es notorio que algunos estados reciben porcentualmente ms Participaciones que su contribucin porcentual en la recaudacin total. Esto puede observarse a travs de un anlisis de equiproporcionalidad, donde se puede determinar qu estados se ven ms beneficiados con el reparto en relacin con su recaudacin. Para esto he calculado el ndice de Participaciones-Recaudacin de Asignables (IPRA), el cual indica que los estados con una proporcin menor de Participaciones tienen un PIBE ms grande a nivel nacional y cuentan con un PIBE per cpita muy alto. Con ello se confirma una relacin entre las variables de atraso econmico y social y una mayor participacin en las Participaciones. De todo lo anterior se observa que, si bien existe una correspondencia entre poblacin, recaudacin y tamao de las participaciones, as como con el PIBE, mayor participacin, resulta que efectivamente hay una transferencia relativa de recursos desde los estados que ms producen y ms recaudan, hacia los que menos producen y menos recaudan. Con respecto a las Aportaciones que reparte la Federacin a estados y municipios, stas muestran un perfil de alta concentracin, ya que el 39% del total se ubica en slo 6 estados. Una caracterstica que distingue a estos estados es su PIBE per cpita bajo, es decir, son estados pobres. Y en general, puede concluirse que los estados con mayor atraso, son los que reciben ms recursos de estos fondos. Esto puede entenderse en el sentido de que el criterio de equidad que fundamenta el reparto de parte de estos recursos opera favorablemente, beneficiando a los estados con mayor atraso econmico y rezagos sociales, pero, tambin, a los que, dado el tamao de su poblacin, tienen una mayor demanda de bienes y servicios pblicos, los cuales deben proveer en mayor cuanta. Al comparar la participacin de los estados en el PIB nacional con la proporcin de Aportaciones que le corresponde, (equiproporcionalidad) se observa que sta tiende a ser, mayor que la segunda. Notndose una tendencia a que la diferencia entre ambas variables sea mayor, en la medida en que es ms grande el tamao del PIBE. Es decir, se da un proceso de transferencia de recursos de los estados de mayor PIBE a los dems, lo cual se confirma a travs del ndice de AportacionesPIBE (IAPIBE), que mide la relacin entre el PIBE y las
Aportaciones Federales. Sin embargo, no todos los de mayor produccin transfieren, debido a la influencia de los otros criterios de reparto de las Aportaciones, como la pobreza o el tamao de la poblacin. A travs del ndice de Aportaciones per cpita (IAPEC) se mide el tamao relativo de las Aportaciones per cpita, comparadas con el PIBE per cpita, observndose una tendencia una relacin inversa entre tamao de las Aportaciones y su PIBE per cpita, es decir, que a medida que el PIB per cpita se reduce, los estados tienden a obtener ms Aportaciones per cpita. El tamao de la poblacin es un elemento que permite entender la distribucin de las Aportaciones Federales a los estados de la Repblica, particularmente porque l mismo y la demanda de bienes pblicos derivada de l (como educacin y seguridad pblica) constituye un criterio de reparticin de las mismas. De esta manera se conforma un patrn de concentracin de las Aportaciones en aquellos estados con mayor poblacin. As, los seis estados con mayor participacin, reciben el 39% del total y concentran el 38% de la poblacin total nacional. Sin embargo, no existe una proporcionalidad entre poblacin y Aportaciones, pues algunos estados reciben menos en proporcin a su poblacin y otros reciben ms. Es decir, por un lado hay un exceso de Aportaciones sobre poblacin, en los estados ms pobres, y un dficit de aportaciones sobre poblacin en los ms ricos, lo cual opera como un instrumento de compensacin de la pobreza de la poblacin. Otro aspecto que alcanza a observarse, es que el criterio del tamao de la demanda de bienes y servicios pblicos (que est determinada por el tamao de la poblacin) pesa mucho ms en la determinacin de la participacin estatal de las Aportaciones, que el criterio de los rezagos econmicos o
sociales, existentes. Y esto es as, porque este ltimo criterio, slo se utiliza en la determinacin de uno de los siete fondos que componen las Aportaciones y nunca es el de mayor tamao, en que se toma en consideracin la pobreza de la poblacin, pero bajo ese criterio slo se destina el 10% del total de las Aportaciones Federales, esto es casi el 5% del total de recursos federalizados. Al medir de manera ms precisa la relacin entre la poblacin estatal y las Aportaciones Federales mediante el ndice de Aportaciones-Poblacin (IAPOB), es posible saber como es el porcentaje de Aportaciones que recibe cada estado, en comparacin con la proporcin de poblacin que se localiza en su territorio, observndose que los estados con PIBE per cpita ms alto, transfieren recursos a los de PIBE per cpita inferior. Asimismo, el tamao de la transferencia que se recibe est asociada a un PIBE per cpita bajo, porque entre menor es ste, mayor es el monto transferido. En general se puede concluir que el sistema de coordinacin fiscal tiene rasgos de tipo compensatorio, que se observa primordialmente mediante un anlisis de los valores relativos de las variables utilizadas. Esto no le impide tener un carcter resarcitorio, que particularmente se observa en el anlisis de los valores absolutos de las variables.
IBLIOGRAFA
Ley de coordinacin fiscal de la federacin. Texto vigente al 30 de septiembre de 2003 Pgina electrnica de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Estadsticas Oportunas de Finanzas Pblicas y Deuda Pblica, http://www.shcp.gob.mx Pgina electrnica del INEGI, Banco de Informacin Econmica http://dgcnesyp.inegi.gob.mx/bdine/bancos.htm
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L os rganos de control. El Estado y la administracin

Benjamn Sigenza Salcedo
l Estado como organizacin social, con caractersticas exclusivas que determinan la conformacin de sistemas sui generis, representa para algunos estudiosos un caso especial que los conduce a negar la posibilidad de circunscribir su desarrollo a la plena y cabal observancia de los principios de la administracin.
No pretendemos rechazar la mayor o menor validez de tal juicio cuando est sustentado en una perspectiva integral y totalizadora del Estado; la conducta individual o colectiva de sus integrantes, como factor determinante en la vida del Estado, lejos est de supeditarse a los principios administrativos; sin embargo, reconociendo que en el Estado coexisten una diversidad de sistemas interdependientes, no se puede negar el beneficio que genera la aplicacin del conocimiento proporcionado por la ciencia administrativa en aquellos que, siendo susceptibles de controlarse, presentan desviaciones y situaciones adversas; as, el ejercicio de la funcin control representa la operacin adecuada para respaldar la definicin de las acciones requeridas para evitarlas, acotarlas o corregirlas y eventualmente, sancionarlas. Consideremos el vasto y complejo contexto conformado por el sistema social, tomemos al gobierno como rgano de administracin del Estado que conforma un subsistema; en el plano superior de su quehacer, el gobierno asume una organizacin adecuada para llevar a cabo las funciones sustantivas del Estado reflejada en la divisin de poderes; uno, responsable de asumir la representacin del pueblo y de formular en su nombre las normas de naturaleza jurdica que preservan la vida en sociedad; otro, responsable de velar por el cumplimiento de las normas, aplicar la sancin que genera su incumplimiento y eventualmente, resolver las controversias que se presenten por diferencias en su interpretacin; el tercero, responsable de ejecutar, en el marco jurdico de la organizacin, las acciones requeridas para proporcionar los servicios y generar los bienes que requiere y demanda la colectividad. La distribucin del poder del Estado, para ser ejercido por instituciones formales a cargo de un individuo o un cuerpo colegiado, nos hace evidente sus funciones sustantivas pero tambin nos conduce a considerar la necesidad de formas organizadas que den curso a los procesos requeridos; por ello, no debe restarse importancia a la conformacin de estructuras de organizacin que, apoyndose en el ejercicio de la Funcin Administracin, posibilitan la realizacin de las funciones sustantivas encomendadas a cada una de las instituciones depositarias del poder; ello advierte el que los proceso instaurados estn conformados por funciones sustantivas y complementarias correspondiendo a la funcin administrativa, en la mayora de los casos, el carcter de funcin complementaria, pero imprescindible. Lo expresado hasta el momento, circunscrito en la relacin e interdependencia del Desarrollo y la Administracin Pblica con nfasis en la importancia de las finanzas pblicas, permite apuntar hacia el peso que tiene el proceso administrativo y la necesidad de su correcto desarrollo, a travs del ejercicio de la funcin control.
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Resulta pertinente aqu, sealar que las mltiples definiciones de la Administracin concebida como ciencia coinciden en caracterizarla como el conjunto de conocimientos que en forma sistemtica emplea un grupo de individuos organizados, utilizando los recursos de que dispone, para crear las condiciones ms adecuadas que posibiliten el logro de los objetivos comunes al grupo. En la prctica, considerando definido el mbito de accin, las actividades requeridas y de naturaleza similar se agrupan para integrar funciones que se realizan en forma secuencial dando curso al proceso administrativo y generando las distintas etapas de la administracin. Una clasificacin tradicionalmente aceptada de los factores y las funciones fundamentales del proceso son la planeacin, la organizacin, la integracin, la direccin y el control; sin embargo, en tanto que responde a una visin esttica del sistema en que se da curso al proceso, se requiere de otra que considere la dinmica como condicin intrnseca de todo proceso, por ello otra forma de integrar las actividades requeridas es la que considera como funciones fundamentales la planeacin, que incluye la programacin y la innovacin, la implementacin que incluye la decisin, la motivacin y la comunicacin; finalmente el control. Para la ciencia administrativa, independientemente del modelo elegido para dar curso al proceso y la escala de la organizacin de que se trate, la funcin Control constituye el instrumental que posibilita comparar, al trmino de un periodo, los resultados determinados por las acciones realizadas con los esperados y establecidos en el plan o programa que se formula, as como el conocer las causas que generan las diferencias que pudiera mostrar la comparacin; de igual manera, el ejercicio cabal de la funcin durante un periodo, posibilita mantener la correcta marcha del proceso en tanto que proporciona informacin que permite corregir las desviaciones que se presentan en el transcurso de los acontecimientos. En cuanto a las prcticas adaptadas para ejercer la funcin Control; la vigilancia, el examen, la revisin, el registro, la inspeccin, la supervisin, la verificacin, la evaluacin, y la auditora, constituyen tcnicas aceptadas cuya aplicacin estn delimitadas por las caractersticas de la organizacin y sus alcances determinados, conceptualmente, por la propia tcnica y en la prctica por quien acuerda su realizacin. Para propsitos de revisar y determinar el estado que guarda el proceso administrativo, la ciencia administrativa establece que las actividades requeridas por el control, deben ser realizadas por el personal experto que integra la unidad especializada y caracterizada de la organizacin, o personal ajeno
a ella, siempre con apoyo en tcnicas y procedimientos reconocidos y aceptados; la eleccin de la alternativa, en algunos casos, es competencia de los responsables de la organizacin, en otros, de una instancia externa generalmente investida de autoridad. Finalmente, la naturaleza de la organizacin ser factor determinante de la extensin y complejidad de la prctica de la funcin control; al respecto, se reconoce que adems de la naturaleza de la organizacin, sus dimensiones y el grado de multiplicidad y diversidad de actividades condiciona las posibilidades de ejercer la funcin de manera integral o parcial; por ello, es prctica aceptada el ejercicio de la funcin en partes del proceso, bien sea la produccin, la operacin, el personal, los recursos financieros, la normatividad, los programas u otras. Sin embargo, en tanto que, salvo excepciones, la ejecucin de toda actividad en la organizacin tiene un costo susceptible de ser determinado en trminos financieros y la ciencia y prctica contable han perfeccionado sistemas instrumentos y tcnicas para su registro respecto a su integracin y aplicacin tales como el presupuesto y la contabilidad, el ejercicio de la funcin control sobre los recursos financieros ha representado la forma mas cercana a un control integral. En este orden de ideas y en estricto sentido, el control de los recursos financieros no equivale al ejercicio de la funcin control de forma integral en la organizacin, sin embargo, en la mayora de los casos constituye el punto de partida para que, con base en los resultados, se determine ampliar la prctica de la funcin control en otras partes o actividades de la organizacin; as, se hace evidente la importancia y complejidad que representa el manejo de los recursos pblicos y nos conduce a reflexionar sobre la relevancia de la estructura que presenta la Cuenta Pblica y los propsitos de su rendicin y anlisis. Lo expresado hasta el momento, concerniente a la relacin que existe entre el proceso de desarrollo y la administracin pblica, as como lo sealado sobre el proceso administrativo y la funcin control, integra la informacin suficiente para distinguir los distintos enfoques con que se aborda el tema del control de la gestin gubernamental y el porqu se manifiesta el nfasis sobre el ejercicio de las finanzas pblicas. Hoy, el tema est generando un redimensionamiento del concepto tradicional y constituye un nuevo centro de inters para los integrantes de la administracin pblica, principalmente en los niveles de gobierno estatal y municipal, quienes manifiestan desagrado por la frecuente intervencin de entidades facultadas para auditar sus operaciones; asimismo se requiere atender el patente inters de la poblacin en general proporcionndole la informacin suficiente para identificar las caractersticas
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Los rganos de control. El Estado y la administracin
especificas y las diferencias fundamentales de las dependencias de gobierno, Contraloras, y las Instituciones de Estado, rganos de Fiscalizacin, que a primera vista generan la impresin de ealizar la misma funcin, duplican los esfuerzos y en consecuencia fortalecen la apreciacin de un dispendio de los recursos pblicos. Contralora y Entidad de Fiscalizacin constituyen rganismos de carcter pblico facultados para el ejercicio genrico de la funcin Control; no obstante, para cada uno de ellos, su naturaleza, la razn de su existencia, el nivel de autoridad que faculta su actuacin, la relacin con los dems componentes del sistema social, sus mbitos de competencia, objetivos y propsitos presentan caractersticas concretas que permiten identificarlos y determinan las diferencias especficas entre ellos. La similitud entre estos organismos se sustenta en el hecho de que estn facultados para el ejercicio de la misma funcin y aplican el mismo grupo de tcnicas auxiliares para la obtencin de resultados; funcin control, como elemento o etapa del proceso administrativo y tcnicas auxiliares, la mas frecuente habitual la auditora, que responden a una misma conceptualizacin. En el mismo orden de ideas deberemos considerar la incipiente vigencia de estos rganos. En Mxico, en el nivel de la federacin, la Contralora nace en el ao de 1977; es el resultado de las acciones requeridas para dar curso a la reforma y ctualizacin de la administracin pblica mediante la modificacin de estructuras y ampliacin de facultades de las unidades de auditora interna ya existentes en las entidades que integran la organizacin del poder ejecutivo y sus similares en los otros poderes, hasta esa fecha limitadas a la revisin y control de los sistemas presupuestales y contables; el cambio fundamental consisti en ampliar el ejercicio del control sobre otras funciones de las dependencias y subordinar las unidades internas de control a la autoridad de la Contralora o su similar en cada poder. El rgano de Fiscalizacin tiene menor tiempo de existencia, su institucionalizacin se da en el ao de 2001 como resultado de la reforma constitucional que se materializa en el contenido del articulo 79 mediante el cual se establece de manera explcita la funcin fiscalizadora y la unidad responsable de realizarla; es el resultado de acciones enmarcadas en una incipiente reforma del estado, su antecedente es la contadura mayor de hacienda que, con el carcter de unidad de apoyo, formaba parte de la estructura administrativa de la cmara de diputados. Como ha sido prctica comn en el pas, los cambios que impactan la totalidad del sistema social se realizan inicialmente en el contexto de la federacin para despus ser repetidas las acciones en los mbitos de las entidades federativas, para
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descender, en los casos que resulta pertinente, al mbito municipal; las modificaciones expresadas para la creacin de la contralora coincidieron con la secuencia sealada; as, con base en las razones que las sustentaron y considerando las particularidades de cada caso, al nacimiento de la contralora de la federacin sigui la de dependencias similares en los gobiernos estatales y posteriormente en los municipales. Para el caso de los rganos de fiscalizacin las acciones se han realizado en forma diferente; se instituye la entidad de fiscalizacin superior de la federacin mediante decreto de fecha 30 de julio de 1999 e inicia su operacin el 1 de enero del ao 2001 con el nombre de Auditora Superior de la Federacin; sin embargo, para ese momento ya se haba dado la creacin de su similar en el estado de Veracruz, ao de 2000, con el nombre de rgano de Fiscalizacin Superior del Estado; durante el ao de 2001 las dems entidades federativas iniciaron las acciones correspondientes, a la fecha, 5 entidades federativas cuentan con rganos de fiscalizacin, las restantes mantienen las unidades de glosa o contadura mayor de hacienda como dependencias del congreso local para atender algunos aspectos de la fiscalizacin.
LA CONTRALORA; DEPENDENCIA DE GOBIERNO PARA SU CONTROL INTERNO Slo con el propsito de contar con un referente especifico para aproximarnos al conocimiento de la contralora en su personificacin de dependencia responsable del control interno en la administracin pblica y advirtiendo el nivel de simplificacin empleado, consideremos en el marco del sistema social la existencia del gobierno como un subsistema organizado e instituido por la misma sociedad para conducir, con base en un conjunto de leyes y disposiciones que establece derechos y obligaciones, los esfuerzos colectivos utilizando los recursos de que dispone o se allega. Supongamos suspendidas las necesarias relaciones entre las partes del sistema social y/o los subsistemas que contiene; ello nos lleva a considerar al rgano de gobierno como un sistema aislado que nos permite distinguir la existencia de una estructura organizacional y operativa cuya administracin est a cargo de ciudadanos que, para estos efectos, asumen el carcter de Funcionarios. La breve referencia anterior, el supuesto formulado, lo expresado en apartados previos y la caracterstica especfica de ser una estructura organizacional para el desarrollo de las funciones que tiene encomendadas, son las determinantes para instituir y dar curso a procesos administrativos, tomar en cuenta los principios de la ciencia administrativa y en consecuencia planear su actividad, organizarse, dirigirse, integrar recursos y controlarse.
Con esta simplificacin, que permite resaltar uno de los porqu de la realizacin de la funcin control, es posible determinar sus particularidades respecto a su sentido y mbito de aplicacin; para este caso, el control se ejerce hacia el interior de la organizacin e incide en el proceso administrativo interno, independientemente de la funcin sustantiva que tenga encomendada la organizacin. La decisin de realizarla es competencia del responsable de la conduccin de la organizacin, el titular del poder; considerando solo el tema del mbito de la federacin, en el caso del poder ejecutivo, a travs de la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo de la Federacin, dependencia creada especficamente para tal fin, en los casos de los otros poderes, a travs de la unidad especializada; los propsitos son los sealados anteriormente para la funcin control y; su objeto, el proceso administrativo que cursa la estructura de organizacin en su conjunto, una funcin o, un aspecto de l. El actor designado para la prctica de la funcin ser el que, cumpliendo con los requisitos que demanda el trabajo a realizar, integra la planta de personal de la contralora o, un profesional especializado que mediante la formulacin de un contrato de prestacin de servicios desarrolla la accin, aplicando los procedimientos establecidos por y en nombre de aquella. El resultado de la funcin control, aplicando las tcnicas ya apuntadas, integra la parte medular del informe que debe entregarse al titular de la organizacin con base en el cual determinar las acciones pertinentes incluyendo la imposicin de sanciones a que den lugar las conductas de los servidores pblicos que constituyan responsabilidad administrativa; en aquellos casos en que como resultado del control se conozca que las conductas generan consecuencias que trascienden la esfera administrativa, deber notificarse de ello a la esfera de competencia correspondiente para su tratamiento. Respecto a las diferentas reas de la organizacin que constituyen el objeto del control y las diversas tcnicas con que se auxilia para su prctica, es pertinente sealar dos hechos significativos; hasta hace poco tiempo casi con exclusividad y actualmente como generalidad, las reas en que incide la prctica del control son las directamente responsables del manejo de los recursos financieros; en cuanto a las tcnicas, sobresale la prctica de la auditora, la relacin de tcnica y reas es tan estrecha que resulta comn y explicable, aunque incorrecta, el suponer que esta tcnica es exclusiva y slo aplicable a la actividad financiera. Considerando que el ejercicio del control en la forma expresada se da hacia el interior de la organizacin, el responsable de la misma no est obligado a informar de ello fuera
del mbito de la propia organizacin; el hecho de tene conocimiento parcial o total de los resultados responde a considerar una caracterstica distinta a la sealada para el desarrollo de la exposicin. La Contralora, como unidad de la administracin pblica, representa una de las formas de respuesta a los propsitos de reformarla y actualizarla; la base de los cambios fue, en trminos de las estructuras existentes, la transformacin de las unidades de auditora interna con que contaba la organizacin gubernamental en la casi totalidad de sus dependencias, las cuales eran solamente responsables del ejercicio del control sobre el manejo de los recursos financieros sustentados en los sistemas de contabilidad y presupuesto, elementos fundamentales de lo que se conoce como el sistema de Contabilidad Gubernamental y que en coincidencia con e concepto general expresado sobre la funcin control constituye la base para el control de otras fases del proceso administrativo. Cada uno de los niveles de gobierno, y dentro de l cada poder, conforma un mbito de actuacin definido en el cual siempre de acuerdo a las facultades conferidas en el marco jurdico correspondiente, slo acta su contralora; la razn po la cual una contralora perteneciente a un nivel superior de gobierno tiene ingerencia en uno de nivel inferior, se sustenta en que, en algunos casos y solo en ellos, la fuente de los recursos financieros con los que el gobierno de menor nivel realiza la actividad objeto del control, se ubica en un nivel mayor de gobierno; sin embargo, en estos casos, el marco normativo aplicable deber considerar la posibilidad de intervenir y establecer la disposicin, generalmente a travs de convenios especficos que tienen como propsito la coordinacin de acciones entre los distintos niveles de gobierno. En resumen, en el contexto de la gestin gubernamental, para cada nivel de gobierno, la unidad de contralora es la entidad responsable y facultada para el ejercicio de la funcin control hacia el interior de todas las dependencias y entidades que integran la estructura administrativa en cada una de las categoras en que se distribuye el poder pblico. Cuando como resultado de su actuar se determinan desviaciones en la marcha de los procesos, adems de recomendar y proponer las acciones necesarias para corregir aquellas, debe de sealar al personal responsable y determinar el carcter de la falta cometida. La Contralora est investida de facultades para sancionar al personal responsable cuando la falta cometida es de carcter administrativo; en los casos de que resulte de carcter diferente, deber informar a la esfera de competencia correspondiente para su tratamiento.
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La Contralora personifica la entidad de apoyo de mayor relevancia a la funcin directiva de los procesos administrativos a os que se dan curso en el interior de la organizacin gubernamental. No obstante que los resultados obtenidos por el ejercicio de la funcin Control pueden ser utilizados indistintamente para cciones de carcter preventivo o correctivo, el objetivo fundamental del actuar de la Contralora se centra en el carcter preventivo, con el propsito de dar elementos que incrementen la certidumbre en el cumplimiento de las metas, fortalezcan la isciplina, ayuden a mantener actualizadas las normas y procedimientos, as como simplificar y dar transparencia a los actos administrativos. Es una entidad de la organizacin gubernamental responsable y facultada para el ejercicio de la funcin Control hacia el interior de la organizacin, con alcances circunscritos al mbito generado por el ejercicio de la funcin administrativa. Finalmente, la percepcin comn sobre la funcin control induce a la representacin material de la contralora; una de las razones que lo explica, adems de la relacin tcita entre ellas, es la vigencia de la entidad durante el tiempo suficiente para ncubarse en la conciencia ciudadana; sin embargo, la nformacin asimilada para este nivel de percepcin, es fragmentada e incompleta lo que conduce a impugnar la creacin e otros rganos de control con ingerencia en la gestin gubernamental.
nacin por medio de sus diversos organismos y; el ejercicio de la Poltica, entendida en su forma mas elemental, modo de conduccin del Estado. Retomando lo sealado respecto a la conceptualizacin del desarrollo, y el contexto en el que acciona el sistema social, resulta evidente que se requiere de la mayor eficiencia en el desempeo de las funciones citadas, independientemente de la importancia y el comportamiento de los dems componentes del sistema social. Exceptuando posiciones particulares, no existe diferencia sustantiva respecto a la relevancia e importancia de las funciones sealadas, su comportamiento constituye el centro del inters general; de su eficacia y tendencia se derivan acciones y reacciones con las que fundamentalmente se pretende salvaguardar la estabilidad y fomentar el desarrollo del sistema proponiendo y realizando los cambios requeridos. En esta dinmica se ubican las propuestas de cambios trascendentales en la estructura de la organizacin social que responden a expresiones tales como, Reforma Constitucional, Reforma Administrativa, Reforma Poltica, Reforma Hacendaria, Reforma Electoral y otras ms, todas ellas insertas en una de carcter integral denominada Reforma del Estado. En el contexto esbozado se hace indiscutible y evidente que, por su naturaleza y su carcter instrumental para el sistema social, en todas y cada una de las partes que lo integran, los recursos financieros y materiales del estado asumen un papel preeminente; en consecuencia, adquiere mayor relevancia satisfacer la necesidad de que su manejo se realice con el superior grado de transparencia, eficiencia y eficacia para alcanzar el propsito de obtener la mayor rentabilidad social. Desde la antigedad se han materializado las preferencias sobre las finanzas pblicas como componente significativo de los modelos creados para la conduccin de los pueblos, ello ha generado de manera complementaria, conocimiento y experiencia para su manejo al grado de que en la actualidad es la funcin que, como parte de la gestin gubernamental, presenta el mayor avance respecto a modelos, sistemas, normas, tcnicas y procedimientos, lo cual es la razn que fundamenta el que las finanzas pblicas se constituyan en el referente para dar curso a los procesos de control; pero en este escenario, el ejercicio de la funcin control, sin modificar caractersticas especficas, responde a mayores propsitos; se trasciende el plano interno de la actividad administrativa del gobierno ampliando y elevando sus alcances hasta el plano de la evaluacin del desempeo del gobierno como factor determinante en el proceso de desarrollo del Estado. Por otra parte, con base en lo pronunciado sobre el proceso que cursa el manejo de las finanzas pblicas en su doble
LA ENTIDAD DE FISCALIZACIN; UN MEDIO DE CONTROL DEL ESTADO Consideremos en el marco de un acervo de leyes y ordenamientos, el sistema social en su conjunto y la presencia del gobierno en su categora de estructura de organizacin para la conduccin de los esfuerzos de la colectividad; en la simplicidad de esta relacin subyacen una diversidad de consideraciones, de entre las cuales nos interesa destacar aquellas que nos auxiliarn para aproximarnos al concepto de la fiscalizacin y la institucin creada para realizarla. El Gobierno, como depositario de la voluntad soberana del pueblo y atendiendo a las relaciones que guarda con las otras partes del sistema social, debe, en su tarea de conduccin, realizar una diversidad de actividades y acciones de naturaleza iversa; su agrupamiento sistemtico nos permite identificar algunas de sus funciones sustantivas: el ejercicio y defensa de la Soberana a travs de la divisin de poderes y sus Instituciones; la Administracin del territorio, los recursos y los bienes de la
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representacin, integracin-aplicacin, y atendiendo a la relacin que guarda el rgano de gobierno con la colectividad en el contexto del Estado, resulta lgica y natural la obligacin del gobierno de informar y el derecho ciudadano de conocer la forma y el resultado de la administracin de las finanzas pblicas; para ello, el ejercicio de la funcin Control representa el proceder que permite al ciudadano el ejercicio del derecho sealado, y al gobierno la accin que le proporciona los elementos para el cumplimiento de la obligacin. En este escenario no existe relacin de dependencia directa de quien decide la realizacin y prctica del control con el ente objeto de l; la decisin es facultad de una colectividad independiente del organismo gubernamental, la ciudadana; la prctica se desarrolla a travs de la institucin del Estado creada para tal fin, la Entidad de Fiscalizacin y se seala la Cuenta Pblica como el objeto especfico para dar curso al proceso, que recibe el nombre genrico de Fiscalizacin. Los aspectos elementales de lo expresado en este apartado no son nuevos ni totalmente desconocidos; sin embargo, el concepto general que engloba esta percepcin se ha modificado y ampliado en respuesta a la dinmica de la organizacin social; en nuestro pas el control de las finanzas pblicas, esencia del proceso de fiscalizacin, ha formado parte de la actividad gubernamental desde el tiempo de la colonia, en tal periodo se registra la existencia del Tribunal Mayor de Cuentas como la entidad responsable de la revisin del estado de la Real Hacienda; al nacimiento del Mxico independiente, a nivel federal y con el mismo propsito, se instituye la Contadura Mayor de Hacienda, acto que se reproduce en las entidades federativas asumindose en algunas la misma denominacin y en otras, el nombre de Departamento de Glosa. El mantener las finanzas pblicas como el componente mas adecuado para organizar en torno a ellas el proceso correspondiente, se sustenta en la relevancia que tienen como instrumento de gestin, aunado al conocimiento, sistematizacin y experiencia generados para su manejo; a la dinmica social demandante de avances democrticos, se debe la aceptacin, ampliacin avance y mejoramiento de la funcin control en la vida del Estado. Los hechos concretos mas significativos derivados de la dinmica sealada son la instauracin explcita y formal del control de las finanzas pblicas a travs del Proceso de Fiscalizacin y la creacin de la institucin a cargo de su conduccin operativa, La Entidad de Fiscalizacin. En este contexto la Entidad de Fiscalizacin revela su naturaleza de Institucin de Estado, as como su identidad y categora de Fiscal en su acepcin de Defensora de los intereses
de la colectividad que, con el ejercicio de la funcin Control, se proporciona los elementos indispensables para su actuar y satisfacer lo que le demanda el proceso de fiscalizacin de las finanzas pblicas; en lo que expresamos a continuacin se puede sintetizar su cometido especifico: El control de las finanzas pblicas por medio de normas, rganos y procedimientos; el discernimiento del grado de eficiencia y eficacia en la recaudacin de los ingresos, el destino del gasto y su adecuado ejercicio; corregir y sancionar e incumplimiento de las normas, la desviacin de las metas y criterios establecidos por la representacin de la sociedad as como evaluar el desempeo de las estructuras de gobierno y sus operadores generando en forma sistemtica, la informacin que se considere necesaria. La entidad de fiscalizacin personifica la institucin creada por el Estado con atribuciones definidas para el cumplimiento de los objetivos superiores que le seala la ciudadana a travs de las leyes, con facultades para guiar el proceso de fiscalizacin y organizarse en la forma mas apropiada para el desempeo de las actividades que le demandan las funciones que debe realizar. La experiencia y el conocimiento generado por la practica del control de las finanzas pblicas en otros pases y el anlisis de las instancias y las condiciones en que se ha ejercido la funcin en el nuestro, han derivado en el reconocimiento de las caractersticas fundamentales que debe reunir la entidad de fiscalizacin, independientemente del nivel del mbito territorial en que se ubique; ellas son: Autonoma Orgnica; entendida como la particularidad que impide la ingerencia, en su actuar, de cualquiera de los poderes del estado y que constituye un facto necesario para garantizar la imparcialidad de los juicios que debe formular como resultado de su intervencin. Autonoma Funcional; concebida como la peculiaridad que garantiza su independencia de accin y le permite asumir la estructura de organizacin que mejor responda a sus propsitos y responsabilidades, estableciendo sus normas, sistemas, tcnicas y procedimientos e integrando al personal que asegure el mejor desempeo profesional teniendo presente el carcte multidisciplinario de su quehacer. Independencia Econmica; interpretada como una exigencia atendida mediante la constitucin y dotacin de un patrimonio propio y la decisin de que sus ingresos se deriven de una disposicin estatutaria que elimine la posibilidad de coartar su funcin por la va de la asignacin de recursos.
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as caractersticas sealadas le confieren a la entidad de fiscalizacin independencia respecto a la funcin administrativa que realiza el gobierno como parte del sistema social, pero no la exime de responsabilidad ante el Estado; por ello, una de sus atribuciones le obliga a rendir, peridicamente, informes de sus actividades a la Cmara de Diputados quien para tal fin, acta en su carcter de representante de la colectividad; obligacin que determina la relacin de subordinacin ante ste y situacin que corrobora su carcter de Institucin de Estado. Desde otro enfoque y considerando su intervencin en los rocesos a que da curso la administracin pblica, las caractersticas de la entidad de fiscalizacin la definen, en estricto sentido, como un rgano de carcter eminentemente Tcnico que apoya la atribucin que tiene la Representacin Popular del
Estado para conocer la situacin que guarda la hacienda pblica y el resultado de la evaluacin del desempeo de los entes que la ley seala como objetos de la fiscalizacin, informando de ello a sus representados. No obstante que las atribuciones que la ley le seala y las actividades que realiza se dirigen a la gestin gubernamental, que su actuar impacta en el comportamiento de las estructuras de gobierno y trascienden su mbito generando en la ciudadana expectativas de atencin a sus demandas, la entidad es solo una de las que participan en el proceso de fiscalizacin de los fondos pblicos, lo cual, sin alterar su carcter tcnico y de apoyo, le confiere relevancia por ser la responsable de la conduccin operativa del mismo.
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P rincipios de justicia subjetivos y objetivos

Ronald Martnez Rodrguez*
n los textos de filosofa poltica se mencionan comnmente los principios de justicia, pero muchas veces se descuida su definicin y contenido, esto puede ser causa de lamentables confusiones, puesto que como veremos, hay principios de justicia de diverso nivel o jerarqua, y el estudio de tales subdivisiones es esencial para la comprensin del problema en s mismo. El objetivo de este artculo es tratar de aclarar esta problemtica y brindar ejemplos que ayuden a su comprensin, adems de alcanzar una perspectiva de anlisis ms neutral que permita saltar por sobre la subjetividad de los principios de justicia. Para comenzar intentamos una definicin de justicia que corresponda con el nivel de discusin, pues un estudio del concepto de justicia en s mismo estara fuera de los alcances del objetivo de este artculo. Una definicin instrumental de justicia acorde al propsito buscado consiste en identificarla con un conjunto de proposiciones que los ciudadanos de una organizacin poltica y social compleja consideran como razonables, esto es, les confieren legitimidad a partir de razones compartidas. Habra que aclarar solamente que el concepto de razonable supone una discusin suficientemente inteligente de las proposiciones, evitando que proposiciones absurdas puedan pasar la prueba. Todo esto tendra que ver con una comprensin ms precisa de lo que significa razonable, incluyendo aspectos como imparcialidad, coherencia, verdad de las proposiciones empricas utilizadas, informacin suficiente, etc. Ms tcnicamente hablando, la justicia sera un tipo de orden normativo que contiene una serie de propiedades deseables. Por consiguiente, un principio de justicia debe ser un subconjunto de las proposiciones de la justicia, incluyendo los atributos de generalidad e importancia. La generalidad quiere decir que el principio tiene que ser lo suficientemente amplio, esto es, tener un considerable grado de formalidad y un amplio rango de aplicacin. Al distinguir entre principio y regla, decimos que la regla brinda instrucciones concretas sobre el caso y las consecuencias a que se refiere, un principio no es algo tan concreto, sino que brinda pautas de actuacin bajo condiciones generales. Por ello mismo se entiende que un principio puede y debe ser especificado en situaciones concretas para que tenga consecuencias sobre la realidad de que se trate. La importancia radica en que los principios se refieren a relaciones o cuestiones que son fundamentales para la sociedad de que se trate, por ello los principios de justicia deberan ser normalmente especificados en la Constitucin de la organizacin poltica. Algunas constituciones no incluyen muchas cuestiones fundamentales porque simplemente los constituyentes no quisieron o no pudieron tratar los asuntos en cuestin. Una discusin terica gira alrededor de si existen principios de justicia que estn en la base o son implcitos, de tal manera que habra que descubrirlos a travs del anlisis del tipo de decisiones que se realizan en una sociedad concreta.
* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Econmicos y Sociales de la Universidad Veracruzana. 35
Principios de justicia subjetivos y objetivos
Veamos algunos ejemplos de principios de justicia que concuerdan con la definicin que aqu se ha dado. Para comenzar, se tienen los famosos principios rawlsianos de la justicia, mismos que defendi Rawls como las bases sustantivas sobre las cuales se debera organizar una sociedad liberal moderna: 1. El primer principio seala que todos tendrn derecho al mximo de libertad compatible con lo mismo para los dems (libertad de conciencia, asociacin, movimiento, expresin, etc.) 2. El segundo principio dice que las desigualdades sociales sern toleradas en la medida que beneficien a los miembros menos aventajados en la sociedad, y los cargos y funciones sern asequibles para todos, bajo condiciones de justa igualdad de oportunidades. En contraste se puede ubicar el principio U de la tica discursiva de Habermas, que pareciera eliminar todo contenido sustantivo del debate y remitir la justicia a un conjunto de cuestiones formales e instrumentales:
Cada norma vlida habr de satisfacer la condicin de que las consecuencias y efectos secundarios que se siguen de su acatamiento general para la satisfaccin de los intereses de cada persona (presumiblemente) puedan resultar aceptados por todos los afectados (as como preferibles a los efectos de las posibilidades alternativas de regulacin).
condiciones: Todo ciudadano tiene derecho a desarrollar y desempear la religin de su preferencia, sin ser atacado o molestado por ello. En cuanto a su generalidad, si bien no es tan grande como la de los principios que se han brindado como ejemplo hasta ahora, si es lo suficientemente amplia como para abrir todo un escenario de aplicaciones en una realidad concreta, pues sin duda surgirn conflictos al respecto en cualquier comunidad. En cuanto a su importancia, es claro que el desarrollo de una religin es una actividad potencialmente importante para cualquier miembro de la comunidad, por lo que es necesario protegerla de injerencias indebidas. Este principio de justicia tiene pues un nivel de jerarqua ms bajo que los mencionados anteriormente, sin dejar de ser por ello un principio de justicia en s mismo. No habra dificultad en aceptar, entonces, que posiblemente los principios ms generales pueden ser subdivididos en principios ms especficos, y no slo eso, sino que tal especificacin es fundamental para llevar a cabo todo el proyecto en s, pues los principios ms generales tienen slo un inters terico y regulativo para guiar las aplicaciones concretas de forma similar al papel de los axiomas matemticos o las hiptesis de una investigacin. Lo sealado hasta aqu no trata de simplificar la exposicin al grado que se vuelva obvia o irrelevante. Solamente se ilustra para llamar la atencin sobre una problemtica que en otros contextos acostumbra terminar en discusiones imposibles de resolver. Mientras nos atengamos a cuestiones metodolgicas no tendramos por qu desviarnos del objetivo original. Puede haber principios que dominen unos sobre otros, y as debera ser en general en un buen sistema de principios de justicia. Por ejemplo, Rawls es claro al distinguir sus dos principios, sosteniendo que el primero es dominante sobre el segundo. En el caso de Dworkin, de manera similar, el principio de igual consideracin y respeto es dominante sobre todos los derechos bsicos de los individuos, esto es, los derechos bsicos se construyen precisamente para proteger el derecho de igual consideracin y respeto. Por el contrario, a Habermas no le interesa mucho la cuestin de la dominancia entre principios, sino que remite la discusin a las propiedades de su principio de universalizacin, la tica discursiva es completamente formal y no se extiende a cuestiones de contenido. No obstante es fcil dar el paso a un sistema de principios desde que se intente aplicar la tica discursiva a la realidad, una primera concesin que los seguidores de Habermas hacen es que habra que trabajar en la disminucin de la distancia entre las circunstancias ideales y las reales, por
As, el principio de justicia de Habermas es tan general e importante, que no deja lugar al establecimiento de ningn principio ms (excepto los que se deriven de l a partir de las discusiones concretas de cada sociedad, cuestin en la cual Habermas no parece tener inters en profundizar). Por su parte Ronald Dworkin propone que el liberalismo debera sustentarse en un nico derecho bsico, aqul que dice que: Todos los ciudadanos tienen derecho a igual consideracin y respeto. Los derechos bsicos de los ciudadanos, tales como los e expresin, movimiento, asociacin, conciencia, etc., se derivaran de este derecho bsico, por tanto, funciona tambin como un principio de justicia. Los principios de justicia tienen diversa jerarqua, si bien hay que recordar que ya se defini a todo principio como suficientemente general e importante, lo cual establece lmites a la jerarqua que se pueda hacer. No obstante analicemos el siguiente principio para determinar si cumple o no con las
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ejemplo, suponiendo que los afectados (los propios jueces en este caso) son ms competentes para tomar decisiones coherentes y reflexivas, con ello dejaran de ser autointeresados, y podran velar por la justicia social. Otro serio problema es el del choque de principios. No hay nada que garantice que un principio de justicia no pueda colisionar con otro en muchas circunstancias concretas, entonces hay que disponer de reglas para poder determinar lo que corresponde hacer. Un primer ejemplo sera un conflicto entre la libertad de expresin, y el dao previsible que una informacin pudiera causar a una persona o grupo de personas, aqu podra estar en juego la vida misma de stas, o cuando menos su salud. Un segundo ejemplo sera la libertad de estudiar la carrera de preferencia, contra el dao a la economa causado por la saturacin del mercado de trabajo correspondiente (de hecho los estudiantes potenciales podran ser mucho ms tiles en carreras que no desean escoger), Hay varias reglas formales al respecto, por ejemplo, se puede sostener que uno de los principios es ms relevante o aplicable que el otro para dirimir la cuestin, de tal manera que no es necesaria la consideracin del otro, o bien, se puede recurrir al grado de afectacin de los principios midiendo qu tan afectado es un principio en relacin con otro, esto es, por medio de una comparacin de las afectaciones se podr determinar cul es el principio aplicable al caso concreto. En cuanto a los aspectos metodolgicos, es claro que los ejemplos de principios que hemos dado son considerablemente diferentes entre s, de tal forma que pareciera que son en su mayor parte subjetivos, dependen de la persona que los enuncia. Si los principios son tan relativos, quedarn en el aire las razones por las cuales uno puede comportarse de una u otra manera, al fin, si no comparto los principios del filsofo ms connotado, ello no significa que yo est equivocado existe algn tipo de racionalidad propia de los principios de justicia que les otorgue suficiente autoridad? Para dirimir esta cuestin es importante que examinemos los tipos de principio que hemos enunciado hasta ahora. Por ejemplo, los principios rawlsianos pueden ser calificados de sustantivos, mientras el principio de Habermas es puramente formal. Son sustantivos aquellos principios que nos dicen con un mayor detalle cul va a ser la materia sobre la cual se van a aplicar. Al respecto Rawls es claro, se aplicarn a las libertades bsicas, a la distribucin del ingreso, y a los cargos o posiciones dentro de la sociedad. Por su parte Habermas habla solamente de la estructura del discurso tico, de su forma, por ms que sea
vlido que algunos de sus seguidores tratan de extraer alguna sustancia a partir de tal forma. Entonces gran parte del desacuerdo entre los autores se debe a razones metodolgicas, estn tratando asuntos diferentes, se estn moviendo en niveles de discurso distintos acerca de la justicia. Si obligramos a Habermas a brindarnos ms detalles acerca de lo que entiende por una sociedad justa muchas de las aparentes diferencias desapareceran, mientras otras se haran ms grandes y evidentes. Para los fines prcticos de la justicia es necesario llegar en algn momento, a plantearse los asuntos sustantivos. Ellos debern ser consecuentes con los principios formales, derivarse de alguna manera de ellos por algn tipo de racionalidad, a la que podemos llamar por el momento racionalidad argumentativa. An as subsistirn las diferencias entre los autores mencionados, puesto que conciben a la justicia desde sus respectivas trincheras. Pero el movimiento tiene dos sentidos, por un lado se puede invitar a los diversos representantes de teoras de la justicia a que discutan entre s para llegar a acuerdos ms sustantivos y universales. Por otro lado, habr otros puntos en que el desacuerdo prevalecer pues es, por as decirlo, de naturaleza ms profunda, an haciendo abstraccin de diferencias axiolgicas o religiosas que tal vez no fueran un contenido necesario de la teora de la justicia. Entonces conviene estudiar hasta donde pueden llegar las diferencias, con el fin de poder tener ms claro el panorama final, pues la justicia no pareciera ser tan maleable y subjetiva, esto es, debera ser ms objetiva. Dadas las indudables caractersticas ticas que hemos otorgado a nuestros principios de justicia, la investigacin puede ser esclarecida por medio de una teora de los valores. Si bien es cierto que hay gran variedad de teoras de los valores, y all la lucha entre el nivel subjetivo y el objetivo se vuelve a establecer, su estudio permite abrir ciertas sendas para entender la cuestin de los principios de justicia. Tampoco aqu se abrir un gran parntesis, sino slo se mencionar cmo el estudio de los valores puede ser til para nuestro objetivo actual. Como se sabe, se han diseado teoras de los valores que defienden dos tipos de posiciones, una podra llamarse la posicin antigua, y otra la posicin moderna. Pero ms precisamente, la lucha se establece entre los objetivistas y los subjetivistas del valor Hubo autores, como Scheler, que sostuvieron la objetividad de los valores. Una forma simple de expresar la idea seala que los valores van a caballo de los objetos que los contienen, tales objetos no podran contener ningn valor si ese valor no se pegara previamente en el objeto. Por supuesto que uno puede pensa
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iferente que Scheler, pero lo que salta a la vista es una especie de latonismo de los valores, que seran esencias con su propio ontenido (objetivas en ese sentido platnico) y con la caracterstica e que interactan con nosotros por medio de los objetos. Un ejemplo puede ayudar a entender mejor esta posicin. En el caso de una pintura, su valor viene dado por una sustancia o cualidad que le ha sido otorgada, no importa si se la otorg el artista o la mera casualidad, la cuestin es que la belleza de la obra ya viene dada. Puede ser que alguien admire esa belleza y entonces diga que la obra es bella, pero puede igualmente darse que el sujeto no reconozca la belleza que est ah y la pase por alto o la niegue del todo. Segn los objetivistas del valor tal actitud de ceguera no le quita nada a la belleza de la obra, que es una cualidad intrnseca a ella, y est esperando all para que alguien pueda apreciarla. Es por ello que los objetivistas del valor tambin son conocidos como intuicionistas, pues creen tener acceso especial a un mundo en que existen los valores en s. Las teoras ms modernas sobre el valor asumen la posicin contraria. No es posible conocer el valor de nada si no hay un sujeto que est estableciendo comunicacin con el objeto valorado. El sujeto toma el rol principal, su subjetivismo y punto de vista es lo esencial. As, nosotros creamos los valores al darle tal connotacin a las cosas, por ello a veces se establece la conexin y a veces no. Un ejemplo claro es el valor de los sellos postales para los coleccionistas, aparentemente los sellos en s mismos no tienen ningn valor, ni siquiera un valor pegado a ellos como diran los bjetivistas, sin embargo los coleccionistas los valoran. La explicacin es que los sellos son realmente queridos por los sujetos, y de esa manera adquieren valor. Regresando a la obra de arte, son las opiniones y sentidos del gusto esttico las que le dan valor a la pintura, sin esas apreciaciones subjetivas la pintura carecera de valor, como sera l caso de que no existiera ninguna persona que pudiera admirarla (por ejemplo porque todos furamos ciegos a su belleza). Si con el tiempo la llegramos a admirar sera porque nuestros gustos y sentidos de apreciacin del arte cambiaron, no porque la belleza estuviera oculta en la pintura. Lo que nos interesa por el momento es que estn claras tales posiciones: subjetiva y objetiva, para regresar a nuestro tema principal de los principios de justicia. Si uno piensa con detenimiento acerca de tales teoras de los valores terminar por sentirse inconforme con ambos puntos de vista y ser ms cauto en sus apreciaciones. Pues tanto vale una botella de cerveza por sus propiedades fsicas intrnsecas, como por el hecho de que existen personas a las que les causa
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placer el saborear tales propiedades. Por ejemplo, recuerdo que la primera vez que prob una cerveza me pareci amarga y cre que nunca me llegara a gustar. Por tanto, pareciera ms fuerte el argumento de que la polmica ha sido mal planteada desde el principio, y que en realidad, los valores tienen propiedades objetivas y subjetivas al mismo tiempo. Ahora bien, las discrepancias sobre el valor de una coca cola, un valor til que brinda placer instantneo, parecieran ser mucho menores que las discrepancias sobre la justicia de una sentencia dada por un juez en un caso controvertido, que se refiere a un valor tico. Los valores ticos son por lo general ms complejos, especialmente cuando tenemos valores en conflicto. Sin pretender dar por terminada una polmica tan grande de un solo golpe, podramos decir que los valores ticos son tanto subjetivos como objetivos, por lo que es posible discutir acerca de ellos bajo dos perspectivas: por un lado el aspecto subjetivo, que se refiere a las razones intelectuales o argumentativas que me llevan a preferir un valor o principio por sobre el otro, y por otro lado a travs de sus aspectos objetivos, esto es si se acomodan mejor o no a la situacin concreta histrica, econmica, poltica, social o cultural de que se trate. Algo as es lo que intenta Otfried Hoffe cuando trata de saltar entre los derechos humanos y la estructura econmica. Para l, hay aspectos como el derecho a la propiedad, la libertad econmica y de asociacin, los impuestos y los contratos que son parte de la economa qu relacin tienen con los derechos humanos? Para comenzar con la integridad del cuerpo y la vida: de aqu se infieren consecuencias sobre las condiciones de trabajo, que no deben daar la salud humana. El siguiente es el derecho a poseer propiedad personal, habra un derecho humano a la propiedad personal, lo cual implica la permisin estatal correspondiente, la proteccin pblica de lo adquirido, y la prohibicin de la expropiacin arbitraria y sin indemnizacin. Los derechos personales de libertad implican la prohibicin de la esclavitud o sumisin hereditaria, la prohibicin del trabajo forzado y la equiparacin de los derechos del hombre y de la mujer. En el orden econmico aparecen la libertad de profesin y comercio, la de asociacin y coalicin, el derecho sindical y de asociaciones patronales. Luego siguen los derechos polticos de coparticipacin que prohben bsicamente privilegios y discriminaciones. Habra que reconocer la idea de Estado social: asumir las responsabilidades por las condiciones marco bajo las cuales son
adquiridos y transmitidos los ingresos, la fortuna, la educacin, la posicin social, la situacin de la ancianidad, la enfermedad y los accidentes. Brindar las condiciones bsicas para un adecuado sustento de la familia, desarrollarse libremente en el mundo profesional y laboral, y realizar una porcin de humanidad personal (Hoffe, 1988, pp. 56-58). Por supuesto que todos estos elementos pueden ser conflictivos entre s, pero lo que nos queda claro con Hoffe es que una combinacin acertada entre cierto sentido comn o racionalidad y las condiciones especficas de la sociedad, nos podra llevar de manera inmediata a la derivacin de principios de justicia ms o menos sustantivos y desagregados. Michael Walzer es otro autor que tiene una gran confianza en la capacidad de una sociedad para derivar principios de justicia, si bien, en su caso se refiere a diversas esferas de distribucin, tales como el poder, la educacin, la riqueza, la seguridad, el bienestar, etc. Aqu de nuevo surgen problemas metodolgicos, pues para Walzer tales principios debern obtenerse de la propia visin de la comunidad local, a partir de lo que tal comunidad comparte en cuanto a su historia y su cultura. Ello no parece ser obstculo para que el mismo Walzer nos hable de lo que entiende por una sociedad liberal, dando la impresin de que est derivando tales elementos desde un punto de vista propio y particular (Walzer, 1993). Regresando a nuestra perspectiva hemos dicho que los principios de justicia tienen un lado subjetivo y un lado objetivo. El aspecto subjetivo puede sugerir una relatividad total de los principios, pero ello no es as si se parte desde la perspectiva de la razn argumentativa, entonces, no cualquier principio puede ser candidato para ser compartido por una sociedad, sino slo aquellos que cumplan con una serie de requisitos deseables. De nuevo esto puede verse desde un punto de vista metodolgico, pues lo primero sera crear un ambiente adecuado para la justicia, en donde prevalezcan las mejores opiniones y no la fuerza, slo aquellos principios que pasen un test de racionalidad y legitimidad sern candidatos para la justicia. Se podra distinguir entonces entre principios buenos y principios malos para iniciar una dilogo. Las proposiciones que pretendan ser validadas mediante el dilogo deben cumplir ciertas condiciones mnimas. Por supuesto tambin hay controversia entre los filsofos sobre cules seran tales condiciones. Pero a manera de ejemplo podramos incluir la necesidad de dar una razn para obtener cualquier privilegio, la coherencia entre las razones dadas a lo largo de todos los discursos, la verdad de los enunciados empricos que se introduzcan en la discusin, y la negacin del uso de razones que supongan una determinada concepcin del bien como superior sobre todas las dems, o bien, que quien las propone tiene acceso a conocimientos superiores. Sobre el
contenido del discurso en s se pueden agregar otras condiciones como que todos tienen derecho a participar en el discurso, que todos pueden expresar sus propios deseos y opiniones, y nadie puede ser impedido a ejercer sus derechos por medio de la coaccin. De nuevo un ejemplo puede ser ilustrativo. Alguien puede reclamar el derecho a disponer de una importante cantidad de los bienes sociales bajo el argumento de que l sabe mejor que todos cmo distribuirlo. Para que esto fuera validado en un dilogo social tendra que recibir el acuerdo de todos los miembros, pues de otro modo podran ser introducidas preferencias personales en la distribucin, o bien, razones que slo obedecen a la fe en cierta perspectiva religiosa o filosfica del mundo. Por supuesto que alguien se tiene que hacer cargo de algunos bienes sociales de todas maneras, pero las razones por las cuales recibe este permiso por parte de la sociedad no parten directamente de los principios de justicia, sino generalmente de las reglas de una sociedad democrtica, como una aproximacin burda a la idea de justicia. De all que desde hace mucho tiempo hubo autores como Tocqueville y Mill que tenan muy claros los peligros de la democracia liberal y se preocupaban por compensarlos. Las condiciones generales que hemos enumerado no pueden tomarse tan a la ligera, en realidad s eliminan una gran cantidad de principios que se vuelven incapaces de pasar los filtros, en particular, todos los que provienen de filosofas que pretenden tener la verdad universal o conocer el bien comn de todos los ciudadanos. Con ello se puede controlar el lado subjetivo de los principios de justicia, y evitar que la subjetividad se convierta en arbitrariedad. No obstante los filtros son insuficientes, primero porque no garantizan la obtencin de un nico resultado justo para cada caso, y segundo, porque no hay una razn independiente por la cual se pueda obligar a los ciudadanos reales a aceptar las reglas del dilogo, el dilogo se construye sobre una situacin ideal de comunicacin y no sobre la tosca realidad de nuestros sistemas econmicos, polticos y sociales. Por la parte objetiva de los principios se entiende precisamente, en este contexto, la situacin histrica, cultural econmica y poltica sobre la cual se van a aplicar los principios de justicia. Se trata directamente con aspectos que afectan a los ciudadanos reales de una sociedad poltica, sea esta democrtica o no. En esto, que podramos llamar la parte emprica del problema aparecen las ms grandes dificultades. Por ejemplo, una sociedad agobiada por las deudas externas e internas no puede toma decisiones libremente, su capacidad para seguir principios de justicia se ha visto restringida seriamente por la realidad. Este podra ser el caso de prcticamente todas las sociedades latinoamericanas, que se han limitado a desarrollar polticas
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blicas de adecuacin a las situaciones, de sobrevivencia en el orto plazo, que distan mucho de las condiciones ideales de una utntica toma de decisiones estratgica. Al comparar ambas partes subjetivas y objetivas de la justicia, resulta claro que en los ltimos tiempos las razones operativas e instrumentales, tecnolgicas y econmicas, propias de la realidad concreta, han sido las dominantes por sobre las consideraciones subjetivas e ideales. No por ello hay que ser del todo pesimistas, pues siempre se puede contribuir, aunque sea de manera lenta, a acercar las condiciones empricas a las ideales, por ejemplo, cuando los pases latinoamericanos reclaman un trato especial debido a las condiciones de pobreza extrema en que viven muchos de sus pobladores, esto es algo que ni siquiera el ms deshumanizado capitalismo puede pasar por alto. Regresando al problema de la subjetividad de los principios de justicia an quedan mucho elementos por analizar. Si bien los distintos autores tienen diferentes perspectivas desde las cuales partir, sigue siendo cierto tambin que hay aspectos objetivos que no pueden ser pasados por alto, cuestiones que tienen que ser tratadas por los principios de justicia si es que pretenden ser relativamente completos e indicarnos ms o menos qu camino seguir en cada discrepancia. Un ejemplo es la istribucin del ingreso, aunque tambin podramos sealar cuestiones ms concretas como la educacin, el trabajo o la seguridad social. Es en esta perspectiva en donde se nota con mayor claridad la insuficiencia de los principios rawlsianos de justicia mencionados ms arriba. Nos dicen muy poco sobre cmo proceder en las diferentes instancias y por tanto hay una falta de consideracin al proceso por el cual se va desde los principios de justicia hasta las polticas pblicas concretas. Como ya se ha mencionado aqu, los principios de justicia pueden ser ms o menos generales, pero en todo caso, es ecesario especificarlos con mayor cuidado en la realidad concreta para que realmente sirvan como una gua efectiva para la accin social, en particular para las decisiones legislativas, judiciales, y de poltica pblica. Esto est, vale recordarlo, en el corazn de la teora del gobierno democratico y liberal, pues se supone que la constitucin y un conjunto de procedimientos formales controlan el contenido de las leyes, garantizando la libertad en el sentido de que el individuo est libre de la opresin que no est justificada. En el fondo se trate entonces de un problema tico que slo puede ser superado con un adecuado funcionamiento del aparato estatal en uncin de los requisitos de una constitucin que sea suficientemente completa como para asegurar que se respeten los lmites de la tica.
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El germen de todo el problema puede ser encontrado entonces en la insuficiencia de los propios principios constitucionales, y la inexistencia de los procedimientos adecuados para que se haga efectivamente lo que la constitucin dice. Tcnicamente hablando los autores se refieren a diferentes tipos de derechos sociales. Alexy define un derecho social de la siguiente manera: Los derechos a prestaciones en sentido estricto son derechos de individuos frente al Estado a algo que, si el individuo poseyera medios financieros suficientes y si encontrase en el mercado una oferta suficiente, podra obtenerlo tambin de particulares. Cuando se habla de derechos sociales fundamentales, se hace primariamente referencia a ello. (Alexy, 2000, p. 67) Parece que sin la existencia de tales derechos el liberalismo se convierte en una mera sombra de lo que debera ser, pues se queda puramente en los aspectos formales de los principios de justicia a los que nos hemos referido, sin brindarles la consistencia requerida por medio de un conjunto de derechos sociales que obliguen a aterrizar tales principios. No obstante aqu aparece una nueva complejidad, pues los derechos sociales pueden ser de diferentes tipos, lo cual hay que tomarlo en cuenta pues segn su tipo un derecho social tendr ms o menos sustancia y efectividad. As puede haber derechos vinculantes o no vinculantes, lo que quiere decir que pueden hacerse valer ante una autoridad judicial o ser puramente programticos (una mera intencin). Los derechos tambin pueden ser subjetivos u objetivos, esto es, pertenecer a los individuos y obligar al Estado de manera correspondiente, o bien, obligar al Estado de forma puramente objetiva imponindole deberes. Por fin los derechos pueden ser definitivos o prima facie, esto es pueden ser reglas especficas o principios en sentido amplio. Los derechos sociales ms fuertes son aquellos que son vinculantes, subjetivos y definitivos, esto es, aquellos que pueden hacerse valer ante la autoridad judicial, que pertenecen a individuos concretos, y que funcionan como reglas. Un ejemplo es el de la educacin primaria obligatoria en Mxico. Ya sabemos que los principios de justicia no tienen esa estructura, de hecho la misma idea de principio remite a proposiciones en sentido amplio de carcter prima facie, pero lo importante es que de los principios de justicia se puedan derivar
derechos sociales que se acerquen lo ms posible a las condiciones mejores, esto es, que sean vinculantes, subjetivos y definitivos. Como se ve, en este proceso que lleva de los principios de justicia a su aplicacin concreta participan instituciones que protegen a los ciudadanos del abuso de poder, particularmente: la legislatura, el poder judicial, y el gobierno en turno. Por ejemplo, en una estructura estatal de carcter presidencialista, ser el poder ejecutivo el que definir esencialmente el rumbo a seguir en las diversas leyes y polticas pblicas, si no lo hace teniendo presentes o en primer trmino a los principios de justicia, estos quedarn relegados a un segundo plano en la accin estatal. Cuestiones como la adecuada distribucin del ingreso, un sistema impositivo ms progresivo, o la creacin de un sistema de salud ms amplio e incluyente quedarn siempre aplazadas o se harn de forma incompleta. Por ello se dice, para distinguir al liberalismo de la democracia, que el primero se basa en la forma de las leyes sin preocuparse mucho por su contenido, bsicamente protege los derechos individuales frente al Estado, mientras la segunda se preocupa ms por la sustancia de las leyes, por el nivel de bienestar y cmo est distribuido, por los derechos sociales, as como por la mayor participacin de los diversos sectores de la sociedad en las estructuras de poder. As que la pregunta de fondo apunta hacia qu tanto se pueden ampliar los derechos sociales sin entrar en contradiccin con la libertad, pues un sector pblico fuerte e influyente, que est supuesto en la gran cantidad de bienes sociales requeridos por una autntica justicia social, puede entrar en contradiccin con nuestras apreciadas libertades. La cuestin de fondo es el propio costo de la estructura de justicia. Pensemos en la esfera laboral o de los cargos en general. Supongamos que se acuerda por una asamblea de ciudadanos o de sus representantes que los cargos deben ser repartidos de acuerdo a criterios imparciales, en funcin de los requerimientos y necesidades de cada puesto especfico, y con independencia de otras consideraciones irrelevantes como el sexo, la raza o la influencia econmica o poltica del demandante del cargo. El acuerdo al que acabamos de referirnos se deriva naturalmente de una estructura de principios de justicia que busca desagregarse en sus aplicaciones ms concretas, tal como es aqu la cuestin de los cargos. El acuerdo se puede definir como un principio de justicia desagregado, pero que an requiere de una mayor especificacin por medio de la legislacin, el poder judicial y la poltica gubernamental para poder ser aplicado plenamente en una sociedad democrtica.
El principio parece suficientemente razonable e imparcial. Remite las cuestiones del cargo a los elementos relevantes, que se asocian a la capacidad para desempear el puesto. Se puede enfocar el problema a los puestos nuevos o vacantes, haciendo abstraccin de la cuestin de los ascensos dentro de una estructura laboral, puesto que all intervienen aspectos de merecimiento del puesto que complicaran el panorama. La imparcialidad se toma en cuenta al eliminar las cuestiones no relevantes, esto es, las que no estn vinculadas de forma clara a la capacidad de desempear bien el trabajo. Qu acciones ms concretas tiene que tomar una sociedad que quiera poner en funcionamiento este principio? Tal pregunta es relevante, pues como vimos, la enunciacin de un principio es del todo insuficiente para su autntica aplicacin, ste quedara relegado a una pieza de museo en la constitucin. Un primer escenario podra ser monstruoso. Se instaura un servicio civil universal, en el cual los agentes pblicos definen con todo detalle las reglas para obtener puntuacin en los diferentes puestos de trabajo, cualquiera que conozca las reglas sabr cul ser su puntuacin en el examen de ingreso al trabajo y podr reclamar en forma pblica cualquier injusticia en su contra. Habra una burocracia estatal considerable para controlar los excesos de los empleadores y probablemente apareceran impugnaciones por todas partes con sus respectivos costos de resolucin de conflictos. Es claro que nadie quiere algo as, pues entonces la libertad individual quedara fuertemente comprometida y aumentara el costo de la burocracia. En vez de un mercado en que reine la justicia natural, se obtiene un mercado que obedece estrictamente a las reglas de las autoridades, se ha sustituido un poder por otro, sin garanta de que ello lleve a resultados ms eficientes o mejores. En realidad, entonces, se requiere de un control relativo, que no ponga en desmedido riesgo a la libertad individual. Por ejemplo, se podra lograr que las reglas para la obtencin de todos los puestos fueran pblicas y claramente establecidas, sin que dejaran de quedar en manos de los empleadores. Adems se podran especificar mecanismos para la reclamacin en caso de inconformidad, con la formacin de jurados neutrales, con un procedimiento judicial relativamente sencillo. stas y otras reglas prcticas podran acercarnos a la justicia social, sin requerir el monstruoso poder estatal dibujado arriba. En suma, lo que pareciera requerirse es una combinacin adecuada entre liberalismo y democracia, que permita tener las ventajas de ambos sistemas sin caer en los costos de los extremos. Esta posicin puede ser criticada porque sigue dejando en el aire la adecuada proporcin entre los dos trminos, sigue
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quedando sin respuesta la pregunta de hasta donde debemos llevar los derechos sociales sin comprometer en exceso la libertad. Por ejemplo, hay evidencia de que cuando los sistemas de salud pblica son muy pretenciosos terminan en el despilfarro de recursos y la falta de logro del objetivo original, esto es, la mejora sustancial de la salud pblica. En realidad el logro de un punto de equilibrio podra ser mucho menos difcil de lo que parece, tan slo falta plantearlo adecuadamente. Es un hecho que la restriccin de recursos presupuestales marca ya ciertos lmites de hasta donde se puede llegar con el desarrollo de los bienes pblicos. Sin duda que conviene reorganizar por lo general los sistemas impositivos para que contribuyan ms los que se encuentran en una mejor posicin social y econmica, y con ello se eleve el monto de recursos pblicos disponibles, pero an as todo esto tiene lmites que restringen naturalmente los alcances de una reforma para la justicia social. Otro lmite puede encontrarse en los requerimientos mnimos de lo que se defina como una vida digna, esto marcara un nivel inferior ms abajo del cual no sera posible calificar a una sociedad como justa. Habra entonces mnimos de asistencia social, salud, educacin, salario, etc. El lmite superior para tales requerimientos estara marcado por el costo que se puede soportar para la asistencia social sin poner en riesgo el logro de los objetivos de vida de la mayora de los ciudadanos, puesto que si los ciudadanos se quedan sin los recursos para alcanzar sus objetivos bsicos, todo el proyecto social fracasara y ya no tendra sentido la asistencia social. Calcular esto puede no ser fcil, pero valdra la pena intentarlo por el beneficio que se obtendra en el sentido de definir mejor el equilibrio social. Continuando con nuestro argumento general resulta que si bien hay sin duda subjetividad en la elaboracin de los principios de justicia de una sociedad, una vez que se entra en los detalles de cmo ir desagregando los principios en las diferentes esferas para darles mayor especificidad, con la ayuda de instancias ubernamentales, legislativas y judiciales, se alcanza una reduccin sustancial de la subjetividad y empezamos a discutir cuestiones ms familiares para todos como la cuestin de los bienes pblicos y su amplitud. Una cuestin adicional a discutir es la obligatoriedad de tales principios de justicia. Hay que responder a quien insista en mantener sus privilegios y declare que le tiene sin cuidado todo el proyecto de una mayor justicia social. Hay que tomar en serio la pregunta. En una economa de mercado las personas tienen sus riquezas y propiedades que se
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supone han adquirido de forma natural y por su propio esfuerzo. Ya sea que la suerte haya intervenido o no en fijar el monto de mi riqueza, la cuestin es que siempre se puede reclamar la proteccin de la propia riqueza y propiedad. Inclusive existe formalmente el derecho a la propiedad, que incluye su proteccin y el derecho a una justa restitucin en caso de expropiacin. Cualquier reforma seria de la justicia social implica, por su parte, una modificacin de los derechos de propiedad a favor de los ms necesitados, la cual se justifica en trminos generales por el derecho de consideracin y respeto del que todo miembro de la sociedad es merecedor. La respuesta es, en general, desalentadora, pues no hay ninguna instancia superior a la cual acudir para exigir la redistribucin de la riqueza, pues ello supone la existencia de la voluntad tica correspondiente. Por supuesto que los menos favorecidos pueden luchar en la arena cotidiana de los principios democrticos, tratando de pasar nuevas leyes que les favorezcan, o ms probablemente, podran existir gobiernos o legisladores con la voluntad correspondiente para realizar las iniciativas correspondientes. La cuestin de fondo es que no existe una obligacin correspondiente, sino que todo depende de voluntades. Uno de los mecanismos ms efectivos que se puede considerar para mejorar la voluntad tica de los gobernantes y gobernados es el sistema educativo, por medio del cual se pueden introducir nuevos valores en la sociedad. En general los sistemas educativos, bien entendidos, son todo lo contrario a la defensa de una cultura fija o una tradicin, representan la mejor oportunidad para abrirse a nuevas ideas y nuevas formas de ver el mundo. Es aqu que el panorama de una sociedad mejor puede ser inculcado, y de esa manera facilitarse el cambio social respectivo. Obviamente que tal mecanismo se puede usar en sentido opuesto, para mantener los privilegios tradicionales. La bsqueda de la justicia social es, al fin, slo una idea. Para que tenga repercusin prctica hay que crear el medio de cultivo adecuado por medio del convencimiento. Los intelectuales cargan con el compromiso de transmitir este tipo de ideas de forma ms clara y contundente, pues no existe un inters particular que las pueda defender como sucede en otros aspectos de la realidad como el ecolgico o el religioso, no obstante, hay muchos intelectuales que son los primeros en manifestar su escepticismo tico. Por su parte los gobernantes que se preocupen ms por el bienestar del pueblo al cual sirven estarn ms interesados en las ideas ticas, aunque por lo general en realidad se preocupan ms por sus intereses propios. Por fin, los medios de comunicacin pueden cumplir un papel importante brindando una perspectiva imparcial y seria acerca de las problemticas actuales.
Todas estas son estructuras bsicamente de convencimiento, en tal sentido no se derivan necesariamente de ninguna estructura social, son fragmentarias y a veces no funcionan del todo, el resultado de nuestra discusin sigue siendo indeterminado pues no hay nada que obligue a la consecucin de los objetivos ticos. Por otro lado, este es un resultado natural, desde que la modernidad ha abandonado de forma considerable la razn argumentativa, a favor de razones instrumentales y cientficas. Hay toda una herencia del pensamiento filosfico y cientfico que se caracteriza por su escepticismo tico. Todo podra cambiar, por contrapartida, cuando el discurso tico fuera tomado ms en serio y estudiado a mayor profundidad. Entonces podra surgir una razn propia e independiente que fuera distinguible del razonamiento cientfico e instrumental. sta es una razn que se caracteriza por ir ms all de nuestro inters particular, pues se basa precisamente en la imparcialidad del discurso y en un conjunto de reglas ms o menos determinadas. Tal vez debamos su descubrimiento a Kant cuando habl de las reglas morales como aquellas que pueden ser compartidas y generalizadas sin caer en contradiccin. Mucho se ha avanzado desde Kant. Por ejemplo Bruce Ackerman se refiere a las reglas de un dilogo liberal, que se resumen en racionalidad, coherencia y el principio de neutralidad (ninguna razn es buena si se basa en el acceso a una concepcin superior del bien, o en la superioridad intrnseca de quien argumenta). Con la ayuda de este esquema se pueden construir dilogos bastante complejos que llevan a la obtencin de principios morales formales y sustantivos en diferentes reas de la vida, incluyendo la educacin, las herencias, el intercambio econmico, la explotacin y el presupuesto (Ackerman, 1993, p. 43). En el esquema de Ackerman, partiendo de una sociedad explotadora en la que existe racismo, sexismo, desigualdades genticas, y una inadecuada distribucin del ingreso, se plantea la posibilidad de que existiera un presupuesto X mnimo que podra hacer frente (al menos en parte) a tales explotaciones. Entonces es posible mostrar que cualquier presupuesto Y inferior a X se puede denunciar como ilegtimo a travs del dilogo liberal. ste tipo de modelos, que son simples y bastante accesibles, son prueba de que s existe al menos la posibilidad de dialogar acerca de los principios de justicia de una sociedad en una forma comprensible y ms o menos profunda (Ackerman, 1993, pp. 288-289). Por parte de Habermas, se mencion anteriormente su principio de universalizacin. A pesar de su formalismo, de all tambin se pueden ir derivando racionalmente consecuencias ms concretas para la accin prctica.
Esto se logra por medio de las reglas de un dilogo prctico. Robert Alexy sostiene que dichas reglas se refieren a dos cuestiones bsicas: la estructura de los argumentos, y el procedimiento del discurso (Alexy, 1997). En cuanto a la estructura de los argumentos se hace nfasis en la racionalidad del discurso, distinguindolo de la simple creacin de consenso. Aqu se incluye la no contradiccin, la coherencia entre los predicados utilizados, la claridad lingstico-conceptual, la verdad de las premisas empricas utilizadas, la completitud deductiva de los argumentos, la consideracin de las consecuencias, el intercambio de roles, etc. En cuanto al procedimiento del discurso se trata de garantizar la imparcialidad de la argumentacin bajo las reglas siguientes: todo hablante puede participar en el discurso, todos pueden cuestionar cualquier asercin, todos pueden introducir cualquier asercin en el discurso, todos pueden expresas sus propios deseos, y, ningn hablante puede ser impedido de ejercer los derechos establecidos en los puntos anteriores. Segn Alexy las reglas del discurso no garantizan la correccin de resultado, misma que ser responsabilidad del juicio de los individuos participantes, se trata pues de una correccin procedimental, que ejercera sin duda un buen impulso para distinguir las proposiciones legtimas de las ilegtimas, sin llegar por ello a un resultado incuestionable. Para llegar a una correccin tica completa habra que idealizar a los participantes del dilogo, considerndolos jueces suficientemente competentes. Por consiguiente, para distinguir la posicin de una utopa social tendra que plantearse en trminos regulativos, esto es, representa un ideal frente al cual hay que crea las condiciones reales adecuadas, en otras palabras, si tales condiciones no existen en la realidad, de poco servir el dilogo tico En cuanto a esto ltimo, el dilogo tico podra ser incluso manipulado, pues en la prctica participaran personas que no tienen un inters imparcial sino un inters muy definido, ya sea personal o de una agrupacin o movimiento social. En trminos generales tales observaciones van en el sentido de no confundir el consenso idealizado con el consenso real: la instancia dialgica supone una comunidad ideal de comunicacin, construida en un contexto favorable y con actores comprometidos. En la medida que la realidad diste de las condiciones ideales, tanto menos podemos esperar del dilogo (Alexy, 1997, pp. 137-140). Queda entonces claro que s se puede construir un procedimiento que sea til para un dilogo tico profundo, y que dicho procedimiento se puede utilizar en instancias tan concretas
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omo el tamao del presupuesto que se aplicar en una estructura social determinada. Con ello es posible hablar de la legitimidad y justicia de principios y reglas diversos en diferentes niveles de discusin. Sin embargo sigue faltando una pieza en el anlisis, puesto que a nadie se le puede obligar a entrar a este tipo de dilogo de forma obligatoria, hace falta previamente que haya un autntico inters por obtener la correccin tica de las propuestas. Veamos un ejemplo. Supongamos que el presidente de un as tiene en sus manos un ambicioso programa de desarrollo conmico y social. Adems, est plenamente convencido de que os resultados de su aplicacin sern favorables a partir de la iscusin que ha tenido con una serie de expertos sobre el tema. o que es ms, ha realizado una consulta popular en la cual la ente ha dado su apoyo mayoritario a la aplicacin del programa de esarrollo. Por fin, se han escuchado las diferentes quejas y crticas obre el mismo en los medios de comunicacin y se puede decir ue en general el programa ha recibido un buen apoyo. Lo normal en tales circunstancias es que el programa sea llevado adelante sin mayor dilacin, incluso considerando tal vez algunas correcciones al mismo a partir de la discusin realizada qu podra agregar la tica discursiva o el dilogo liberal a esto? La tica discursiva afirmara que se han llenado las condiciones de un consenso prctico y real, pero an se est lejos de las condiciones de un consenso idealizado. Toda propuesta que tenga un impacto social significativo tiene que pasar por una consideracin profunda de todas las objeciones a que puede dar lugar, mostrando que no est forzando a nadie a su realizacin, sino que todos estn de acuerdo despus de un debate suficiente
de sus consecuencias bajo las reglas del discurso prctico. Si an persiste alguna voz clamando que el programa le afectar negativamente, tiene que ser considerada con respeto hasta llegar a una respuesta satisfactoria. Todo esto pareciera ser muy exagerado e impracticable, pero constituye simplemente la base de una defensa de la justicia sustantiva. En una situacin no tan ideal como la reflejada por el discurso tico, habra que hacer un esfuerzo suficientemente grande por elaborar una propuesta digna, que redujera al mnimo los reclamos entre la poblacin. Cualquier poltica decente tendra que ser capaz de ello, si es que quiere legitimarse ante el tribunal de la tica social. Con ello se eleva el costo de emprender cualquier proyecto social, pero a cambio se obtiene una mucho mayor legitimidad, entonces nuestras conciencias podran descansar y dejar de atormentarse por los riesgos de explotacin y la pobreza extrema a que dan lugar nuestras decisiones sociales cotidianas.
IBLIOGRAFA
ACKERMAN, Bruce (1993), La justicia social en el Estado liberal, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid. ALEXY, Robert (1997), El concepto y la validez del derecho, Gedisa, Espaa. ALEXY, Robert (2000), Derechos sociales fundamentales, en Varios Autores, Derechos sociales y derechos de las minoras, UNAM, Mxico. HOFFE, Otfried (1988), Estudios sobre teora del derecho y la justicia, Fontamara, Barcelona. WALZER, Michael (1993), Las esferas de la justicia, Fondo de Cultura Econmica, Mxico.
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L a justicia social: eje articulador de la relacin Estado-economa?

Vitalia Lpez Decuir*
a doctrina filosfica de Herman Dooyeweerd ha generado una corriente de pensamiento que ofrece alternativas a la reflexin terica y propuestas metodolgicas concretas para la comprensin de los procesos sociales. Se trata de una filosofa que concibe al mundo real como la unidaddiversidad de un nmero preciso y ordenado de aspectos o modalidades interdependientes e irreductibles, cuya legalidad especfica e interaspectual ha sido determinada desde el origen del universo y que, por lo tanto, no es producto de la voluntad humana. El propsito de este trabajo es presentar las interpretaciones tericas acerca del Estado y de la economa que se desprenden de esta cosmovisin, as como de la naturaleza de sus interconexiones en el mbito particular de la justicia social. Para ello, en el primer apartado se presentan los postulados, categoras y relaciones fundamentales de la cosmovisin de Dooyeweerd; en el segundo se examinan los planteamientos acerca de la naturaleza y las funciones del Estado, as como la discusin en torno a los derechos y los lmites al poder estatal; en el tercero se analiza la naturaleza y funcionamiento de las leyes que rigen la modalidad econmica, sus determinaciones histrico-culturales y, en particular, la cuestin de las relaciones distributivas y su vinculacin con la nocin del bienestar social; el cuarto contiene una perspectiva sobre el origen y la naturaleza de los valores pblicos y de la forma en que, al traducirse en juicios de bienestar, se constituyen en elementos centrales de los procesos de decisin social; finalmente, en el quinto apartado se presentan algunas consideraciones que pretenden ser el punto de partida para una visin integral de las relaciones entre Estado y economa, y del mbito especfico de stas constituido por la justicia social.
1. LA COSMOVISIN DE HERMAN DOOYEWEERD

En la cosmovisin de Herman Dooyewerd1 pueden identificarse ciertas particularidades que le distinguen en definitiva de otras interpretaciones, que podran denominarse tradicionales, basadas en el racionalismo prevaleciente en el pensamiento occidental moderno. Tales particularidades se expresan
* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Econmicos y Sociales de la Universidad Veracruzana. H. Dooyeweerd (1874-1977) es uno de los ms destacados filsofos de la escuela de pensamiento denominada Reformista o Reformacional, de origen holands y co estricto apego a la tradicin calvinista. Se reconoce a Abraham Kyper (1837-1920) como el lder del pensamiento reformacional, el cual fue fundamentalmente desarrollado difundido por Dooyeweerd, y ms recientemente por Roy A. Clouser y Hendrik Hart. La presentacin sinttica de la filosofa de H. Dooyewerd contenida en este apartado est basada fundamentalmente en las interpretaciones de: Clouser, Roy, A. The Myth of Religious Neutraly, London, University of Notre Dame Press, 1991; Hart, Hendrik Dooyewerds Gegenstand theory of theory, en C.T. Mc Intire. The Legacy of Herman Dooyewerd, Lanham, University Press of America, 1985; y Garca de la Sienra, Adolfo. El ente y su naturaleza, Mxico, Original, 1994.
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La justicia social: eje articulador de la relacin Estado-economa?
como postulados especficos respecto al mtodo por el cual el cientfico busca elucidar la naturaleza de la totalidad real y de los distintos aspectos que la integran. De esta forma, Dooyewerd postula el origen divino de todo cuanto existe, es decir, que todo ente o relacin entre los entes es creado, y nada sino Dios es autoexistente. Asimismo, sostiene que desde el origen, a la par de la creacin del universo, fue creado tambin el conjunto absoluto de leyes que le han regido hasta hoy y le regirn en el futuro. A este orden universal impuesto desde la creacin corresponden ciertas modalidades (aspectos o modalidades de toda ntidad) gobernadas tanto por leyes especficas, como por leyes intermodales asociadas a su plena e inquebrantable coherencia original; de esta manera, todos los aspectos son un aspecto de todos los entes, y ninguno puede emerger como el nico o el ltimo aspecto de su existencia. Con base en estos postulados bsicos Dooyewerd afirma, por na parte, que en la bsqueda del conocimiento de la naturaleza de las osas subyace siempre, necesariamente, una presuposicin religiosa, ea esta cual fuere, misma que trasciende a todos los mbitos de la iencia, desde los ms abstractos y puramente formales, hasta los de u aplicacin a la transformacin de la realidad; desde esta erspectiva, la recurrente discusin en torno a la objetividadubjetividad del conocimiento cientfico carece de sentido. Por otra arte, sostiene que el proceso de abstraccin que separa la realidad en us aspectos, es capaz de generar conocimiento verdadero slo si en l subyace la conciencia de su inseparabilidad emprica, esto es, de ue la inteligibilidad de un aspecto depende de la de sus interconexiones. Ms en extenso, la filosofa de la Idea cosmonmica (como Garca de la Sienra2 prefiere llamar a la doctrina de Dooyewerd3) parte de una concepcin de la coherencia e integralidad del cosmos como revelada en dos momentos de nuestra conciencia: uno, el de las entidades individualmente existentes, (como piedras, focas, plantas, fbricas, hombres, gobiernos) y sus interrelaciones; y otro, el de los diversos tipos de propiedades o atributos que tales entidades poseen sicas, materiales, econmicas, psquicas, etctera) y sus interrelaciones. As, segn estima Hendrik Hart: ...la teora de Dooyewerd es una versin de la teora de las substancias particulares y de los atributos que ellas tienen.
Los atributos, a los que Dooyewerd en general llam las funciones que las cosas poseen, pueden ser clasificados en trminos de un nmero de niveles irreductibles... Hay muchos atributos (propiedades, cualidades, funciones) que tienen las cosas. Pero todos ellos son de alguna clase u otra. Y esas clases finalmente producen un nmero de clases esenciales mutuamente irreductibles... (llamadas) los aspectos modales irreductibles de nuestro universo. 4 Estos aspectos modales constituyen el objeto de atencin del conocimiento terico, mientras que las entidades individuales y sus interrelaciones son el objeto del conocimiento ordinario. Dooyewerd reconoce quince modalidades o aspectos en los cuales funciona toda entidad real y a cada uno de ellos corresponde un elemento distintivo que es su significado nuclear. Tales modalidades (y sus respectivos significados nucleares) se encuentran funcionalmente ordenadas de la siguiente forma: aritmtica o numrica (cantidad discreta); espacial (extensin); cinemtica (movimiento); fsica (energa/masa); bitica (vida); sensitiva (sentimiento, percepcin sensorial); lgica (distincin analtica); histrica o cultural (poder formativo); lingual (significado simblico); social (relacin social); econmica (frugalidad en el uso de los recursos escasos); esttica (armona); diqutica (retribucin); tica (amor en las relaciones temporales); y fdica o pstica (fe, firme seguridad)5. Atendiendo a este orden, las modalidades que anteceden a otra son llamadas modalidades sustrato, y las que le suceden se denominan modalidades superestrato; su direccin ascendente es llamada direccin trascendental, y la descendente, direccin fundacional. Tales adjetivaciones muestran, de algn modo, el orden en que las modalidades han ido revelndose en el transcurso del universo. As, por ejemplo, la modalidad aritmtica designa el nmero, la unidad por la cual puede distinguirse una entidad; la modalidad espacial remite a su delimitacin como objeto corpreo y la cinemtica a su movimiento; la squica, a sus cualidades perceptuales; la histrica o cultural se refiere a la habilidad humana para formar y transformar las cosas de la realidad; etctera. Las leyes que regulan la coherencia interaspectual determinan que todos y cada uno de los entes funcionen en todas y cada una de las modalidades, ya sea en forma activa o pasiva 6; esto significa que todos los objetos de la experiencia poseen todas las propiedades del orden modal, funcionando activamente en algunas de ellas, pero con funciones pasivas que pueden ser actualizadas con relacin a las funciones activas de otras entidades. Al respecto, Garca de la Sienra destaca que ...las modalidades son existencialmente i n t e r d e p e n d i e n t e s de modo que ninguna es
difundidos y reconocidos como de mayor relevancia para la comprensin de su visin del mundo se encuentran: A new critique of theoretical thought, Vols. I-IV, Paideia Press, Ontario, 1975 (1955); In the twilight of western thought, The Craig Press, Nutley, USA, 1980 (1975); Roots of western culture. Pagan, secular and christian options, Wedge Publishing Co., Toronto, 1979 (existe versin en espaol: Las races de la cultura occidental. Las opciones pagana, secular y cristiana, traduccin de Adolfo Garca de la Sienra, Clie, Barcelona, 1998); A christhian theory of social institutions, The Herman Dooyeweerd Foundation, La Jolla, USA (1986); Christian philosophy and the meaning of the history, Edwin Mellen Press, Lewiston, USA, 1996. 46
2 Garca de la Sienra, El ente..., p. 2. 3 Entre los escritos de Dooyeweerd ms
los aspectos o modalidades del universo (y sus correspondientes significados nucleares) ha sido tomado de: Garca de la Sienra, El ente ..., p. 2. 6 Garca de la Sienra, El ente..., p. 4.
4 Hart, op. cit., p. 148. 5 Este ordenamiento de
ontolgicamente ms bsica que las dems 7; y si bien alguna de las modalidades superiores puede no haber sido ejemplificada es decir, activada- en individuos en algn momento del desarrollo histrico, ello no significa que las modalidades aseguran en definitiva su mutua irreductibilidad. Por lo tanto, cabe considerar la eventual activacin en el futuro de nuevas modalidades superiores que dependan existencialmente de las ms bajas de la cadena modal, toda vez que como puede deducirse de los postulados bsicos de Dooyeweerd, desde el origen fueron creadas las leyes que gobiernan la coherencia de modalidades superiores que quizs an no han sido activadas. As, la presencia del hombre en el universo hizo posible la activacin de varias de las modalidades identificadas por Dooyeweerd, esto es, desde la lgica hasta la fdica. Si bien, tal como se ha planteado hasta aqu, la realidad funciona simultneamente en todos los aspectos, sea en forma activa o pasiva, Roy Clouser, el filsofo contemporneo que ms ha difundido esta cosmovisin, llama la atencin sobre uno de sus elementos centrales, y afirma que una cosa puede estar ms centralmente caracterizada por uno de esos aspectos en particular; ste sera el aspecto cuyas leyes gobiernan la estructura interna y el desarrollo de una cosa considerada como un todo, el cual es el aspecto ms alto en el orden secuencial en el que la cosa funciona activamente8. La aceptacin de la preeminencia de las leyes de un aspecto en cada cosa implica el reconocimiento de que puede identificarse intuitivamente la naturaleza de la cosa a partir del ltimo aspecto en que la cosa funciona en forma activa, as como de que mediante la abstraccin terica pueden determinarse las leyes que regulan la estructura interna de la cosa concebida como un todo. La modalidad as identificada ha sido denominada por Clouser como la funcin cualificadora de la cosa, y constituye el punto de partida para la determinacin de tipos de cosas en la naturaleza, esto es, aquellas cosas que poseen una misma funcin cualificadora. Tal como ha sido expuesto en los prrafos anteriores, Dooyeweerd postula la existencia de un particular orden modal, de una coherencia entre los diferentes aspectos de la realidad creada desde el origen y regulada por leyes interaspectuales que cruzan todos los aspectos, definiendo as la forma en que las propiedades de stos se combinan para formar cosas o eventos de tipos particulares. Cada una
de esas leyes es denominada ley tipo. Garca de la Sienra define a la ley tipo como la peculiar manera en que estn organizadas las propiedades de un ente, esto es, la ley que lo define en su estructura y peculiar manera de operar... encierra la concepcin cosmonmica de la naturaleza del ente 9. As, intuitivamente puede determinarse que una piedra es un ente fsico y que un hongo es un ente vivo, sin que esto signifique que cada una de esas cosas es exclusivamente fsica o bitica, a la manera en que lo pretendera una concepcin reduccionista de la naturaleza de los entes Tal caracterizacin significa que piedra y hongo funcionan activamente en su modalidad cualificadora y en todas sus correspondientes modalidade sustrato, y pasivamente en todas sus modalidades superestrato. Sin embargo, la naturaleza de esas cosas no se elucida cuando se identifica su funcin cualificadora, sino que ello implica identificar la diferencia en la naturaleza de tipos de cosas que tienen la misma funcin cualificadora, e decir, corresponde al orden entre los aspectos en que la piedra o el hongo funcionan bajo la ley intermodal respectiva que les hace ser piedra y no agua, hongo y no rbol. Siguiendo este orden de ideas, Clouser concibe a la naturaleza de las cosas como una estructura individual compuesta de propiedades determinadas por una ley tipo y centralmente calificada por cualquiera de las leyes aspectuales que regulan su organizacin interna10. Con esta proposicin queda eliminada la posibilidad de una interpretacin de la funcin cualificadora de una cosa en un sentido reduccionista. Pero tales conceptos y relaciones no son aplicable exclusivamente a las cosas naturales, sino tambin al mbito de los artefactos producidos por el hombre. As, la funcin cualificadora de una cosa debe aplicarse tambin a caracterizar el proceso de transformacin realizado por el hombre para producir cosas. Son tres los aspectos involucrados en la calificacin de los artefactos humanos: la clase del material natural, el tipo de proceso que implica su transformacin y el tipo de plan que gua dicho proceso. De esta forma, segn la denominacin que Clouser 11 ha dado a estos aspectos, un artefacto humano posee una primera funcin fundante, que corresponde al aspecto en el cual los materiales naturales usados en su produccin tienen su funcin activa ms alta; una segunda funcin fundante, que califica el trabajo o proceso de fuerza formativa humana involucrado en la produccin del artefacto, el cual generalmente corresponde al aspecto histrico o cultural; y una funcin gua, que corresponde al aspecto cuyas leyes gobiernan el plan o propsito que dirige dicho proceso. La identificacin de este propsito no constituye un acto subjetivo, toda vez que remite a su estructura interna y refleja su correspondiente ley tipo; esto ltimo implica que para su definicin debe concebrsele como el propsito estructural del artefacto, es decir, aquel que no puede ser alterado sin alterar el artefacto en s.
9 Garca de la Sienra, El 10 Clouser, op. cit., p. 221. 11 Ibidem, pp. 222-226.
7 La funcin activa es definida como la forma en que una cosa est directamente gobernada por las leyes de un aspecto, de modo que tiene propiedades de ese aspecto, independientemente de estar siendo activada por otras cosas. Una funcin pasiva es la forma en que una cosa es indirectamente gobernada por leyes de un aspecto del cual slo tiene propiedades potenciales, hasta que stas son activadas por otra cosa que tiene una funcin activa en ese aspecto. (Clouser, op. cit., p. 226). 8 Clouser, op. cit., p. 219.
ente..., p. 6.
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2. EL ESTADO Y LA CUESTIN DE LOS DERECHOS

El Estado es uno de los artefactos de mayor trascendencia en el esarrollo histrico-cultural de las sociedades, desde las ms adicionales y antiguas hasta las ms complejas del mundo contemporneo. Es decir, se trata de la institucin creada por la sociedad para generar, instrumentar y hacer guardar sus normas de convivencia en el marco de una estructura actuante de poder. En toda doctrina social la nocin de Estado se deriva de la propia visin de la sociedad toda. En la de Dooyeweerd la sociedad se entiende como un agregado de individuos y/o grupos de ellos que se ubican en cualquiera de las siguientes tres relaciones: individuo a individuo, individuo a grupo y rupo a grupo. Para comprender al Estado, se requiere primero identificar, dentro del mbito de esas relaciones bsicas, la naturaleza de las instituciones y de las organizaciones sociales. Desde esta perspectiva, una institucin es una comunidad en la que confluyen tres caractersticas: intensidad en el grado de unidad entre sus miembros, intencin de mantener la membresa por largo tiempo, y membresa parcial o totalmente independiente de la voluntad del individuo. A esta categora pertenecen la familia, el Estado y acaso algunas comunidades religiosas. Por otra parte, las organizaciones sociales son comunidades con lazos menos estrechos y permanentes la membresa no es concebida como de largo plazo y sus miembros poseen absoluta libertad para ingresar o abandonar el grupo; en tal caso e encuentran los sindicatos, partidos polticos, sociedades empresariales, etctera. Segn ha destacado Clouser12, una de las contribuciones ms significativas de la teora de Dooyeweerd a la teora social es que pueden utilizarse las leyes aspectuales como estndares para contrastar lo que es normal o anormal en las comunidades sociales, toda vez que, desde tal perspectiva, una teora de la sociedad debe descubrir la naturaleza e interacciones de las comunidades no slo describindolas como son (los hechos sociales), sino en referencia a como deben ser (las normas sociales). De este modo, las normas derivadas del marco legal csmico proveen los estndares para dirigir tanto a los actos humanos como a las comunidades sociales. Esta concepcin del origen divino de las normas (derivadas del marco legal de la creacin) conduce a una especie de garanta de justicia neutralidad social y de una relativa obediencia a ellas por parte de las omunidades sociales regidas bajo alguna norma especfica. La discusin e este punto ha llevado a Clouser a la contrastacin de las posiciones ericas individualistas y colectivistas, frente a la teora de la sociedad de Dooyeweerd. Para las concepciones individualistas la unidad social bsica s el individuo, en tanto que ste puede existir sin la comunidad: la omunidad es vista como una simple suma de individuos. Los colectivistas
proponen que, en algn modo, la comunidad es la unidad bsica de la realidad social, toda vez que ella produce y sostiene a los individuos. En contraste, la teora del marco legal de Dooyeweerd concibe a individuo y comunidad social existiendo en una correlacin mutua, en la cual ninguno de ambos polos puede existir sin el otro. La controversia en torno a la prioridad de los intereses individuales o bien de los colectivos en la determinacin de las normas ha conducido a la discusin sobre la idea de justicia, y de la forma especfica en que se generan las normas de justicia. Para la teora del marco legal el origen de las normas de justicia no reside ni en el individuo ni en el todo colectivo. Toda vez que aqullas han sido establecidas desde la creacin, puede postularse la existencia de la neutralidad, en el sentido de que no favorecen a uno sobre otro polo de la relacin social. Otro de los postulados fundamentales en el mbito de esta teora de la sociedad es la existencia de ciertas esferas en la vida social, que corresponden a los aspectos cualificadores de las comunidades sociales. La soberana de las esferas es el principio social de las comunidades cuyo propsito estructural es calificado por un aspecto que est siendo especialmente protegido de la interferencia de otras comunidades calificadas por un aspecto diferente.13 Este concepto permite la identificacin de la naturaleza y propsito de una comunidad y, asimismo, de uno de los elementos fundamentales de la teora del Estado que aqu ser descrita, esto es, la naturaleza de la fuente de la autoridad en la sociedad. As, la teora del marco legal sostiene que es falso que la voluntad de la mayora sea la fuente legtima de autoridad, aqulla es slo el instrumento que permite elegir a quienes han de hacer valer la autoridad divina. En este contexto el Estado es percibido como una entidad guiada tanto por la estructura original de leyes csmicas en general, como por el principio de la soberana de las esferas en particular. En cuanto a la naturaleza y al funcionamiento del Estado, el concepto de ley tipo permite identificar los elementos que son esenciales a todo Estado, pero toda vez que las leyes tipo son parcialmente normativas, cada Estado en particular puede ser un mejor o peor ejemplo de su tipo. Por ello, a partir de su ley tipo pueden ser elucidados los atributos de cualquier Estado, as como la forma en que stos deben relacionarse. Esto implica identificar las normas a partir de las cuales debe juzgarse el papel de la organizacin del poder en cualquier Estado real, y no como una descripcin de todos los Estados reales, en los cuales estas relaciones pueden aparecer en grados y naturaleza muy diversos.
12 Ibidem, p. 233.
13 Ibidem, p. 249.
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2.1 La naturaleza del Estado: el poder y la justicia pblica

Un elemento central en toda teora que pretende descubrir la naturaleza del Estado consiste en la identificacin del carcter de la relacin entre el uso del poder y la nocin de justicia. Para la teora del marco legal, el Estado se define como una comunidad poltica de ciudadanos organizados bajo un gobierno, y la aproximacin a su naturaleza puede lograrse aplicando el concepto de ley tipo. Tal como se apunt en el apartado anterior, la ley tipo es el principio estructural para cualquier cosa de un tipo particular, lo cual significa que esa ley de la creacin niega que cualquier cosa, y en este caso el Estado, sea infinitamente variable o arbitrario. Clouser sostiene que la naturaleza del Estado se define por una correlacin entre la funcin fundante histrica y la funcin gua diqutica. Esto significa por un lado, que el Estado es el producto de la formacin cultural humana guiada por sus normas histricas, mientras que por el otro, su actividad en la sociedad es guiada por la norma de justicia.14 En esta concepcin, el Estado es no slo el producto de la formacin cultural, sino tambin una esfera que ejerce su propia influencia sobre la sociedad mediante el poder para elaborar las leyes que sustentan e impulsan su propsito estructural, que es el de la consecucin de la justicia pblica. Por lo tanto, la organizacin interna del Estado debe incluir tanto rganos para la administracin de la justicia, como rganos para decidir lo que es justo. Los primeros corresponden a su funcin fundante, los segundos a su funcin gua. Como se dijo arriba, la funcin gua diqutica es el propsito estructural del Estado, de manera que los rganos de justicia deben controlar a los rganos del poder. sta es una conclusin particularmente relevante para la discusin en lo que sigue. Cabe aqu destacar tambin como un corolario que, de acuerdo al principio de soberana de las esferas, el Estado puede legtimamente establecer sus propias normas para regular sus operaciones internas, y con ello asumir el derecho y la obligacin de legislar y administrar la justicia pblica. Siendo este ltimo su propsito estructural, el ejercicio del poder se traduce en el uso legtimo y monoplico de la fuerza en el territorio que gobierna. Y esta nocin es ciertamente la tan difundida visin weberiana del Estado. Sin embargo, desde la concepcin de Dooyeweerd de la naturaleza del Estado, la norma social que corresponde al aspecto diqutico de la creacin -es decir la de la justicia pblica- es aplicable a todo tiempo y lugar y est asociada al reconocimiento intuitivo de las verdades diquticas provenientes de la influencia de la creencia religiosa. En este sentido, esta teora particular rechaza la idea de que la autoridad se origina en el Estado en s mismo, toda vez que ello
14 Ibidem, p. 266.
conducira a interpretar las violaciones a sus normas como ofensas al propio Estado. Nuestra teora ve al Estado como un sirviente y no como el creador de la autoridad que ejerce en la administracin de justicia. La voluntad de la mayora decide quin deber servir a tal autoridad, pero la autoridad misma deriva del marco legal de la creacin.15 Desde este punto de vista, las concepciones ms comunes sobre la naturaleza del Estado son cuestionables en tanto que, o son evidentemente reduccionistas, o bien conducen a realidades que violan el principio diqutico que determina su legalidad. Sobre la base del postulado de la funcin gua diqutica, Clouser rechaza las nociones de Estado que consideran a la unidad tnica, el lenguaje comn, o la unidad religiosa como la base de la unidad poltica, con base en argumentos que recurren a contraejemplos que muestran la falsedad de tales presupuestos reduccionistas. Rechaza tambin la nocin del poder ilimitado del Estado sobre cualquiera otra esfera de la vida social, en tanto que ello se opone al citado principio de soberana segn el cual la competencia del Estado se circunscribe a la esfera de la justicia pblica: esto significa que es la administracin de justicia la que hace correcto el uso del poder y no la posicin del poder lo que hace correcta cualquier accin que ejerza el Estado 16. Con relacin a la forma histrica de Estado de Bienestar, tan difundida y apreciada en las sociedades europeo-occidentales de la segunda posguerra, esta teora seala que si bien aqul se concibe como un proveedor de ciertas necesidades bsicas de sus ciudadanos con el propsito de evitar la pobreza en una sociedad caracterizada por la prosperidad, tal funcin es un deber del Estado en tanto que la pobreza es ciertamente una injusticia pblica.
2.2 Los derechos y los lmites al poder del Estado

Dooyeweerd aborda la cuestin de los derechos desde do perspectivas; una que intenta esclarecerla en el marco de su propio principio de la soberana de las esferas, y otra que constituye una teora de los derechos subjetivos vistos como una relacin jurdica sujetoobjeto. Aun cuando metodolgicamente ambos enfoques se discuten en forma separada, son en realidad partes de una sola concepcin del origen y las formas de concrecin de los derechos. Para Dooyeweerd cualquier entidad social posee derechos en tanto que tiene su propia esfera de autoridad y competencia, la cual que no debe ser invadida por el Estado. As, los derechos establecen los lmites del poder del Estado, el cual, respondiendo a la funcin diqutica que le sirve de gua, traduce a leyes jurdicas positivas las relaciones sujeto-objeto establecidas entre las distintas entidades; es decir, al Estado corresponde la positivacin de
15 Ibidem, p. 271. 16 Ibidem, p. 281.
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los derechos emergidos de la relacin sujeto-objeto de acuerdo a la norma de justicia y al principio de soberana de las esferas. De acuerdo con la visin de Dooyeweerd, las escuelas filosficas contemporneas que se han ocupado de la cuestin de los derechos conciben al Estado como la entidad que ejerce la soberana por sobre todas las actividades humanas y, por lo tanto, como la nica fuente verdadera de la ley. Tal concepcin, al no reconocer lmites al poder del Estado, encontrara lgico, natural, que ste deviniese totalitario. Cada una de las estructuras sociales funciona en su esfera soberana particular, a partir de leyes internas que no se derivan del Estado, ni son delegadas por ste. As, la sociedad es vista como una totalidad, y todas las cosas que la integran como partes que tienen como propsito servir al todo. Otra crtica que Dooyeweerd hace al conjunto de las escuelas contemporneas es que consideran a toda ley no estatal dentro de un mismo concepto de leyes consuetudinarias, lo cual no corresponde a la realidad. Ello coloca al Estado por encima de las dems estructuras sociales y, por lo tanto, como la nica fuente vlida de la ley positiva. Una tercera crtica general se enfoca al tratamiento de los erechos como expresiones de la voluntad humana personal por parte de quellas escuelas. Segn Dooyeweerd, pueden identificarse tres formas en ue las filosofas contemporneas manejan el asunto de la voluntad y su xpresin en leyes. En primer lugar, si la ley se concibe como emergida del onsenso de la comunidad, a partir de lo cual surgen tanto los derechos ndividuales como el propio Estado, entonces los derechos tienen un origen xterno y anterior al orden poltico. No obstante, para Dooyeweerd es claro ue histricamente derechos y orden poltico se desarrollan multneamente y que la ley positiva posee fuerte influencia en la eterminacin de los derechos. Las guas para el bien y las leyes justas, as como para los derechos, no deben ser buscados en condiciones prepolticas hipotticas, sino en el examen de la poltica misma...los derechos deben ser modelados de acuerdo a la norma jurdica del Estado...(que) no debe ser deducida de un conjunto de derechos supuestamente existentes previos a cualquier poltica.17 or otra parte, si la voluntad humana es concebida como generadora tanto e los derechos individuales como de la legislacin positiva, entonces el oder para legislar se convierte definitivamente en otro derecho. En el marco del planteamiento de la relacin entre el poder y el erecho, Dooyeweerd muestra como la injerencia del poder estatal en los mbitos de otras esferas culturales, como la actividad empresarial o las glesias, puede revertrsele en cierto plazo en tanto que estas esferas oberanas reclaman su derecho original a la existencia por s mismas. Este
enfrentamiento a las incursiones del Estado ocurre a partir del momento en que se agudizan las contradicciones entre las esferas, derivando de ello la rearticulacin de su propia vida y de su naturaleza interna. De esta forma, el concepto derechos es usado por Dooyeweerd en una acepcin derivada del principio de la soberana de las esferas. El punto de partida de esta idea es la mutua irreductibilidad de los aspectos modales; es decir, sus significados nucleares no pueden ser expresados en trminos de otros. El trmino esfera soberana, captura el lado positivo de la nocin de irreductibilidad mutua indicando que cada aspecto es soberano en su propia rbita. Cada uno ejercita su propia autoridad, cada aspecto es distinto en su carcter respecto a los otros y no puede ser ignorado o tratado como si fuese otro aspecto, sin producir antinomias, contradicciones y tensiones dialcticas. 18 Sin embargo, cabe recordar aqu que los aspectos y su propio ordenamiento hablan tanto de la diversidad como de la coherencia en el cosmos. De su irreductibilidad, los aspectos dan cuenta de la diversidad de propsitos y de entidades; mientras que desde las relaciones interaspectuales, los aspectos revelan a nuestra experiencia la coherencia del cosmos. Como se desprende de los postulados bsicos de la filosofa dooyeweerdiana, la diversidad modal es la expresin de la ley divina del cosmos; as, la soberana de las esferas, adems de revelar la estructura del cosmos y de la sociedad en particular, implica que cada una de las esferas sociales tiene su propia tarea y rea de competencia, a partir de su propia legalidad. De este modo, como fue apuntado, el Estado no puede invadir el rea de competencia de cualquiera otra de las estructuras sociales -alterando los principios de su funcionamiento interno- sin recibir en algn momento la respuesta desde el mbito de la esfera invadida mediante algn modo particular de resistencia. En el mbito de lo social, la plena vigencia del principio de soberana de las esferas significa que cada esfera responde a sus propias leyes, es decir, que se genera una diversidad de esferas de ley, en donde la ley pblica constituye solamente un tipo: el Estado no es la nica institucin soberana, es solamente soberana dentro de su esfera, como otras instituciones y asociaciones son soberanas en s mismas19. En este orden de ideas Dooyeweerd propone que, toda vez que toda actividad y organizacin est tipificada por algn aspecto de la creacin, aqullas son libres de desarrollarse internamente sin la interferencia de otras, como el Estado. Cada esfera posee un derecho de existencia garantizado por las leyes de la creacin del cosmos. De acuerdo a los planteamientos de Dooyeweerd, la llamada teora del derecho subjetivo no arroja luz para una cabal comprensin de
18 Ibidem, p. 127. 19 Ibidem, p. 129.
17 Marshall, Paul. Dooyeweerdsempirical theory of rights, en McIntire, op. cit., p. 124.
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la relacin jurdica sujeto-objeto, toda vez que aqulla es concebida no como tal, sino como el derecho de las personas sobre otras o sobre una cosa; por lo tanto, en esta teora los derechos no son tratados estrictamente como relaciones sino que se conciben como la posesin de ciertas cualidades racionales del sujeto que se traducen en dominio sobre el objeto. En contraposicin, Dooyeweerd concibe a dicha relacin como ejercida entre dos entidades de un nivel modal particular, en donde una de ellas funciona como sujeto y la otra como objeto. Es en este sentido particular que los derechos son relaciones jurdicas sujeto-objeto y de ello se deduce una conclusin muy fuerte por su relevancia para la elucidacin de las fuentes del derecho positivo, a saber, que los derechos ...nunca deben ser tratados como si pertenecieran solamente a los sujetos, debido a que los derechos siempre se refieren a relaciones. Un derecho, en este sentido, nunca es algo que sea inherente a m o a cualquier otro... nunca deben considerarse como la fuente de las normas legales. Las normas legales son descubiertas en el lado-ley de la realidad, y tales normas revelan cmo los derechos deben desarrollarse apropiadamente. Consecuentemente, los derechos estn siempre sujetos a las normas y ellos no son por s mismos la fuente de las normas.20 De esto ltimo puede colegirse que solamente ciertos tipos de cosas pueden ser objetos de derecho. El hombre puede tener un derecho sobre entidades cuya funcin cualificadora es prediqutica, es decir prejurdica, de modo que todas aquellas entidades cuya funcin gua es tica o pstica, jams pueden ser objeto de derechos. Esto ltimo est en concordancia con la afirmacin de Dooyeweerd de que solamente las cosas que tienen una funcin gua econmica pueden ser objeto de derechos, de lo cual se infiere que cosas como el aire libre, el paisaje natural o ciertas funciones del organismo humano, no pueden ser objeto de derechos. As, los derechos se despliegan de acuerdo a normas polticas y jurdicas (diquticas) y no son la fuente de las normas en funcin de las cuales ellos son positivados. La formalizacin de los derechos en una ley positiva mediante la accin del Estado est sujeta tanto a la norma fundamental de justicia como al principio de soberana de las esferas.
recursos escasos para satisfacer un conjunto de necesidades ordenadas jerrquicamente. A tal comportamiento de cualquier entidad se le denomina racional. Por otra parte, una tesis de la filosofa de la Idea cosmonmica es que toda entidad funciona en la modalidad econmica, ya sea en forma activa o pasiva, sin que ello signifique desde luego que toda entidad es guiada o cualificada por dicha modalidad. Sin embargo, las leyes que rigen las estructuras o procesos econmicos regulan a todas las entidades, incluso a aquellas que no estn econmicamente cualificadas o bien que funcionan pasivamente en esta modalidad. Una discusin central entre las diferentes escuelas de pensamiento econmico gira en torno al problema de los lmites de los procesos econmicos; es decir, de la naturaleza de lo econmico; la cual parece tener su origen en el postulado materialista-histrico de que los procesos econmicos no son sistemas aislados, de modo que no pueden ser explicados sin considerar sus interacciones con los procesos polticos, sociales, jurdicos, etctera. En una primera aproximacin, Garca de la Sienra 21 ha contrastado la validez de este presupuesto con las consideraciones tericas que al respecto sostiene N. Georgescu-Roegen. Segn este ltimo economista, si bien la tesis de la integralidad de los procesos sociales es vlida, es tambin cierta la necesidad de delimitar el proceso econmico, a fin de que tenga sentido hablar de la ciencia econmica La complejidad de las interrelaciones entre lo econmico y otras esferas hace particularmente difcil establecer lmites entre ellas. La dificultad para tal demarcacin parece ser mayor en el enfoque de la filosofa de la Idea cosmonmica, toda vez que sta postula que toda entidad funciona en todos los aspectos de la experiencia. De este modo, el problema aparente de si puede ser delimitado un proceso o estructura puramente econmico, e desplazado por el de si es posible delimitar una esfera-ley econmica como condicin para identificar tericamente aquellos procesos o estructuras cuya funcin gua es econmica... el problema de delimitacin del proceso econmico, adopta la forma de determinacin de la funcin cualificadora del proceso econmico, precisamente por medio de las leyes modales relevantes.22 La caracterizacin de Dooyeweerd del significado nuclear de la modalidad econmica como el uso eficiente de los recursos escasos es vista por Georgescu-Roegen como una delimitacin estrecha, en tanto que parece dejar de lado las relaciones distributivas, es decir, la demanda del individuo por incrementar su participacin en el ingreso
Garca de la Sienra, Adolfo, The modal laws of economics, Mxico, Original, 1994. 22 Ibidem, p. 3. 51
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3. ECONOMA, RELACIONES DISTRIBUTIVAS Y JUSTICIA SOCIAL

En el marco de la filosofa de la Idea cosmonmica una estructura o un proceso es econmico si su funcin gua es la eficiente administracin de los recursos escasos tendente a satisfacer las necesidades humanas. De esta manera, una situacin econmica se define como aquella en la que una entidad se enfrenta al problema de combinar eficientemente sus
20 Ibidem,.p. 123.
social de acuerdo a su posicin y a las normas distributivas. Tal bsqueda, considera Georgescu-Roegen, es lo que hace del individuo un verdadero agente del proceso econmico. En el largo plazo esta bsqueda se traduce en un proceso de creacin de nuevos medios y fines econmicos y de introduccin de nuevas reglas distributivas, por lo que el centro de atencin de la economa debe ubicarse en las relaciones distributivas, y no en el uso eficiente de los recursos escasos. En respuesta a tal argumentacin, Garca de la Sienra sostiene que centrar la atencin en el uso eficiente de los recursos escasos como funcin gua del proceso econmico, no significa que Dooyeweerd deje a las relaciones distributivas fuera del campo de la ciencia econmica, sino que en ste debe considerarse la funcin cualificadora completa del proceso econmico. Lo que esto significa es que el proceso econmico es calificado tambin por leyes histrico-culturales. Estas leyes dirigen al hombre en su esfuerzo para crear nuevos medios econmicos, fines y relaciones distributivas. Pero la creacin de estas especies es guiada por el uso eficiente de los recursos... Las leyes histricas constituyen las normas para la creacin de los medios econmicos, fines y relaciones distributivas; las leyes econmicas despliegan las normas para un eficiente uso de los recursos.23 Desde la visin de Dooyeweerd, para identificar las leyes generales que dirigen cualquier proceso econmico, con independencia de su forma histrica, es necesario remitirse al concepto de artefacto humano discutido y ejemplificado al definir al Estado; de esta manera, un artefacto humano es social si su funcin cualificadora incluye solamente una funcin tcnica24 y una funcin gua. Cualquier actividad humana que produce artefactos (sociales o no sociales) se denomina proceso de trabajo. A la economa le conciernen ambos tipos de artefactos y sus respectivos procesos de trabajo. En otras palabras: medios econmicos, fines y relaciones distributivas son en general artefactos y como tales deben ser considerados en este anlisis. Como ha sido expuesto en el primer apartado, el ncleo de la modalidad histrica es el poder formativo, lo cual consiste en dar forma al material, en libre control sobre el mismo. En tanto que para Marx, en todo proceso de trabajo el hombre efecta cambios de forma en los materiales de la naturaleza, de acuerdo a un propsito conciente que determina su modo de actividad con la rigidez de una ley. Una y otra caracterizacin de la actividad cultural (que tienen como denominador comn el proceso de trabajo) son prcticamente idnticas.
Sin embargo, esto ltimo no significa que cualquier proceso de trabajo est guiado histricamente sino slo aquellos que constituyen un acto formativo en la historia mundial, esto es, aquellos que producen una forma cultural nueva, que establece nuevos estndares en cualquiera de las esferas de la sociedad. De esta manera, una entidad est histricamente guiada cuando acta formativamente en la historia del mundo; su funcin fundante es histrica cuando es el producto del trabajo humano o de la actividad cultural.25 Dooyeweerd distingue tres leyes modales del aspecto histrico que conciernen a la ciencia econmica, a saber: a) la ley de la continuidad histrica segn la cual toda estructura o proceso cultural que es modificado o perfeccionado no puede ser desechado en su totalidad; b) la norma para el despliegue de la cultura la cual dicta que el orden de la creacin impulsa a todas las cosas de acuerdo a su naturaleza interna para dar lugar a la diferenciacin cultural en el proceso de desarrollo histrico; y c) la norma del desarrollo histrico, que es la formulacin aspectual histrica del principio de soberana de las esferas, la cual garantiza el desarrollo cultural armnico al prevenir la invasin de una esfera por otra. Estas leyes constituyen el marco que regula la creacin de nuevos medios, fines y relaciones distributivas (es decir, las estructuras y procesos econmicos) y en tanto que este proceso de creacin es una actividad cultural, aun si dicho proceso no estuviese histricamente guiado estara histricamente fundado. Las leyes modales de la economa son las leyes generales que rigen el comportamiento de las estructuras y procesos econmicos; sin embargo, a la ciencia econmica no solamente debe concernirle el significado nuclear de la modalidad econmica y sus leyes, sino tambin las leyes de la modalidad histrica. Ms precisamente, debe interesarse en las conexiones entre las leyes modales econmicas y las leyes modales histricas26 La interpretacin terica de tales conexiones requiere identificar la ley-tipo, es decir, la forma particular en que estn organizadas las propiedades de una entidad econmica. Tal como ha destacado Garca de la Sienra, la asignacin eficiente de los recursos escasos no es otra cosa sino su distribucin de acuerdo a reglas ms o menos explcitas que corresponden a relaciones sociales especficas. De aqu que, si la filosofa de la Idea cosmonmica sostiene que las estructuras y procesos econmicos estn cualificados histricamente; ello significa que tales relaciones (sociales y de distribucin) son formaciones culturales y por tanto cambiantes, y de ningn modo son eternas. A partir de toda esta argumentacin se muestra cmo las diferentes corrientes filosficas -incluida la filosofa de la Idea cosmonmica- coinciden en colocar tanto a la asignacin de los recursos escasos como a la distribucin, en el centro del proceso econmico.
de funcin tcnica usado aqu corresponde al de segunda funcin fundante definido en el primer apartado de este trabajo; es decir, la funcin tcnica califica al tipo de proceso o de trabajo involucrado en la produccin del artefacto. Como se expres ah mismo, el proceso de poder formativo humano ms frecuentemente involucrado en un artefacto humano est histricamente guiado. 52
23 Ibidem, p.5. 24 El concepto
25 Garca de la Sienra, 26 Ibidem, p. 10.
The modal laws ..., p. 8.
La ley central del proceso econmico est asociada con la interdependencia de los factores que intervienen en l. Esto puede aclararse si se acepta que las necesidades humanas tienen un carcter histrico y que los recursos para satisfacerlas requieren del trabajo para ser producidos; y en tanto que el trabajo es tambin limitado, la posibilidad de satisfacer tal demanda depende de la distribucin social del trabajo. Por otra parte, cada agente econmico debe concebirse como dotado de cierto poder cultural, de modo que la bsqueda de una mejor posicin en la red de relaciones distributivas est condicionada por su fe religiosa y por otras caractersticas de su personalidad. Si bien la forma histrica asumida por tal esquema de relaciones distributivas puede no ser ptima, dada cierta distribucin del poder entre los diversos agentes econmicos, un uso diferente del poder formativo disponible puede conducir a lograr su optimizacin en los parmetros distributivos, en una situacin prxima al cumplimiento de las normas ticas y diquticas. De lo anterior se concluye que la ley central del proceso econmico est relacionada con la interdependencia de los factores en l involucrados y es una ley de distribucin de los recursos escasos y el trabajo que delimita las condiciones distributivas bajo las cuales una cierta sociedad puede no solamente reproducirse a s misma, sino cumplir con las tres leyes histricas fundamentales, tanto como con las leyes de la tica y la justicia.27 Este planteamiento de Garca de la Sienra orienta un tratamiento de la legalidad econmica hacia las cuestiones asociadas con los procesos de decisin social, mismas que han sido abordadas desde distintas perspectivas al interior de la ciencia econmica. En particular la economa neoclsica ha incorporado a sus postulados de orden distributivo una nocin de justicia que atiende a criterios de equidad, y la inserta en su cuerpo terico mediante una funcin de bienestar social sujeta a optimizacin.
criterios...cada individuo tiene algn procedimiento para poder ordenar las acciones sociales de acuerdo con sus preferencias acerca de los resultados de tales acciones. Estas preferencias constituyen su sistema de valores28. La doctrina liberal clsica -sustento filosfico de la Economa del Bienestar- postula que las preferencias de un individuo se ocupan, o debieran ocuparse, slo de las implicaciones que sobre l tienen las acciones sociales. Al respecto, Arrow sostiene que no existe procedimiento lgico para distinguir una clase particular de consecuencias separables para un individuo dado; si bien este autor comparte la visin liberal de que cada individuo tiene derecho a la bsqueda del desarrollo y la satisfaccin personales sin la interferencia de otros, la nica defensa racional que puede hacer de sus postulados es que se tratan en s mismos de juicios de valor. Esto significa que un individuo no debe influir en los medios que otros eligen para su desarrollo o satisfaccin personal, y que ello debe considerarse como parte del sistema de valores utilizados por los individuos al juzgar las diversas acciones sociales. Por otra parte, la interpretacin del valor de la justicia como equidad permite guiar las reflexiones sobre las cuestiones bsicas tanto sociales como econmicas involucradas en la nocin del bien comn Dos principios que actan como normas para la evaluacin de un sistema social, y en particular de sus instituciones fundamentales, han sido postulados por John Rawls: Primer Principio. Todas las personas tendrn un derecho igual al sistema total ms extenso de libertades bsicas igualitarias compatible con un sistema similar de libertad para todos. Segundo Principio. Las desigualdades sociales y econmicas deben arreglarse de tal modo que sean a) para el mayor beneficio de los menos privilegiados, consistente con el principio del ahorro justo, y b) asignados a cargos y posiciones abiertos a todos en condiciones de una justa igualdad de oportunidades.29 Un sistema econmico no es slo el instrumento institucional para la satisfaccin de las necesidades presentes, sino tambin para la creacin y la conformacin de las futuras. Entonces habr una influencia del sistema social todo en la determinacin de los deseos y las necesidades humanas. As, de acuerdo a Rawls: las consideraciones de la eficiencia slo son una base de la decisin (econmica) y a menudo una base ms o menos secundaria30. La justicia como equidad aparece como un criterio vlido para la toma de decisiones sociales. Una teora de la justicia presupone una concepcin de lo bueno, sin embargo, no prejuzga la eleccin individual de lo que cada uno
28 Arrow, Kenneth J. Los valores y la toma de decisiones colectivas, en F Hahn y M. Hollis, Filosofa y Teora Econmica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1986, p. 229. 29 Rawls, John. El concepto de la justicia en la economa poltica, en Hahn y Hollis, op. cit., p. 321. 30 Ibidem, p. 323.
4. LA JUSTICIA COMO EQUIDAD EN LOS PROCESOS DE DECISIN SOCIAL

Para comprender el origen y la naturaleza de los valores pblicos desde esta perspectiva terica, es necesario reconocer que si bien toda accin social es el resultado de acciones individuales, ocurre que la divisin de una accin social en sus componentes individuales es en s misma el producto de valores sociales previos. Esto plantea el problema de cmo distinguir de manera lgica entre las capacidades, habilidades y valores que definen al individuo, cules de ellas son resultado de las acciones externas de la sociedad. Segn ha expresado Kenneth J. Arrow en un artculo muy aceptado y difundido, las acciones individuales influyen en la determinacin del sistema de acciones sociales en virtud de que tienen una naturaleza colectiva e interpersonal; sin embargo, el individuo desempea un papel fundamental en la eleccin social como el juez de acciones sociales alternativas de acuerdo con sus propios
27 Ibidem, p. 13.
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quiere ser. Los principios de justicia estn en algn modo condicionados por ciertos lmites a la concepcin del bien. Tales lmites estn impuestos por la prioridad de la justicia sobre la eficiencia (es decir, del aspecto diqutico sobre el econmico) y de la libertad sobre las ventajas sociales y econmicas. Rawls reconoce que el utilitarismo provee de ciertas bases para la eleccin entre los ideales de la persona; sin embargo, desde tal perspectiva, la eleccin depende de los deseos existentes y de las circunstancias sociales presentes, as como de su permanencia en el futuro. Y esto significa que las condiciones iniciales pueden influir ecisivamente sobre la concepcin del bien comn que debera prevalecer en el futuro. En contraposicin, Rawls sostiene que, a pesar de las caractersticas individualistas de la nocin de justicia como equidad, los dos principios enunciados no dependen de los deseos existentes ni de las condiciones sociales actuales. Por lo tanto, podemos derivar una concepcin de una estructura bsica justa, as como un ideal de la persona compatible con ella, que pueda servir como una norma para la evaluacin de las instituciones y para guiar la direccin global del cambio social. 31 De acuerdo a las tesis del utilitarismo, las acciones sociales alternativas deben juzgarse en funcin de sus consecuencias para los ndividuos, es decir, en trminos de las escalas de preferencias individuales. No obstante, como estas preferencias pueden ser tan diversas e incluso divergentes, se requiere un segundo nivel para evaluar los juicios individuales, esto es, un juicio de bienestar. Este onstituye una evaluacin de las consecuencias para todos los individuos basada en sus propias evaluaciones. Un proceso de decisin social o constitucin es precisamente un proceso de formacin de juicios de bienestar, y puede verse en especfico como una regla para la seleccin de una accin preferida en cada ambiente posible. Arrow sostiene que el punto de partida pertinente para analizar los procesos de decisin social es precisamente el hecho de que no sean juicios de bienestar de algn individuo particular, y que el bienestar social slo se concibe con relacin a la poltica social. Los juicios de bienestar individuales son calificados por este autor como estriles, en tanto que estn desvinculados de la accin. De este modo, el problema de formacin de los valores pblicos es la construccin de la regla que asocia a cada conjunto posible de ordenamientos individuales una funcin de eleccin social, esto es la construccin de constituciones. Para Arrow la mayor limitacin del mercado se expresa en la imposibilidad de conciliar la decisin individual y la eleccin social. Este conocido postulado lo expresa a travs de su llamado Teorema de la Imposibilidad. El problema de la eleccin colectiva se presenta cuando los individuos deben decidir sobre los asuntos de diversa ndole que afectan la vida corriente de la comunidad. En particular, no todo lo econmico se resuelve en el mercado, especialmente en aquellas
31 Ibidem, p. 328.
circunstancias en que es necesario pasar de la eleccin individual a la decisin colectiva. As, una de las implicaciones del Teorema de la Imposibilidad de Arrow es que el mecanismo atomstico, individualista, del mercado es incapaz de una eleccin social racional.32 A partir de la suposicin de la existencia de un mecanismo de eleccin social que satisface todas las condiciones postuladas en su Teorema, Arrow ha mostrado cmo ello conduce a una contradiccin. En opinin de Hammond,33 Arrow omite deliberadamente cualquier clase de comparacin interpersonal y excluye especficamente algunas consideraciones de la equidad que pueden resultar pertinentes para la realizacin de elecciones sociales; asimismo demuestra cmo la introduccin de cierta clase de comparaciones interpersonales permite la construccin de una funcin de bienestar social que satisface ciertas formas apropiadamente modificadas de las condiciones de Arrow. Si tales comparaciones interpersonales reflejan juicios de equidad, dicha funcin de bienestar social puede ser considerada tambin como equitativa.
ONCLUSIN
De acuerdo a los principios de la filosofa de la Idea cosmonmica el carcter de la relacin Estado-economa puede derivarse directamente del principio de soberana de las esferas. En consecuencia, desde esta visin la existencia de un Estado interventor constituye una desviacin de las normas derivadas de ese principio por lo que la invasin del mbito econmico generar mltiples contradicciones que en cierto plazo le obligarn a asumir estrictamente las funciones que le dicta el propsito estructural de su esfera. En tanto que la produccin y la distribucin son procesos inherentes a la modalidad econmica y poseen su propia legalidad, la injerencia del Estado en esos procesos adems de violentar su legalidad incide en el cumplimiento de las funciones propias de su esfera. Sin embargo, en virtud de la identificacin correspondiente de la naturaleza
32 Segn el Teorema de la Imposibilidad de Arrow son cuatro las condiciones suficientes para llevar a cabo cualquier constitucin que al ser obedecidas darn como resultado un sistema particular de valores, dado un conjunto de ordenamientos individuales. Tales condiciones son: a) la Racionalidad Colectiva:: si se tiene un conjunto dado de ordenamientos individuales, la funcin de eleccin social puede derivarse de uno de ellos; b) el Principio de Pareto: si de acuerdo a sus respectivos ordenamientos, todos los individuos prefieren la opcin X a la opcin Y, entonces X estar tambin por encima de Y en el ordenamiento social; c) la Independencia de las Opciones Improcedentes: la eleccin social realizada en cualquier ambiente est en funcin nicamente de los ordenamientos individuales, considerando las opciones existentes en ese ambiente; y d) la Ausencia de Dictadura: anula la posibilidad de que las preferencias de un individuo sean traspuestas de forma automtica a las preferencias sociales, ignorando las preferencias del resto de los individuos. ( Hammond, Peter. H. La equidad, las Condiciones de Arrow, y el Principio de la Diferencia de Rawls, en Hahn y Hollis, op. cit., pp. 304-320). 33 Idem.
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y propsitos del Estado y de los procesos econmicos, es claro que el elemento central que define sus interrelaciones como esferas autnomas pero inseparables de la sociedad es la justicia social. El argumento es simple: el cabal cumplimiento del propsito estructural del Estado exige la positivacin de las normas que regulan sus operaciones internas como institucin social, pero tal como lo prescribe su funcin gua diqutica tambin exige garantizar el cumplimiento de las normas que subyacen en la nocin de justicia social, y que rigen las operaciones internas de otras esferas de la sociedad, particularmente las de la esfera econmica. Como fue expresado antes, los procesos econmicos estn dirigidos por el propsito de la eficiencia en la administracin de los recursos escasos, en el cual estn involucradas de forma determinante las relaciones distributivas. De este modo, tanto la eficiencia en los procesos de produccin como la equidad en los procesos de distribucin son condiciones que estn en la base de la economa. Entonces, con base en el uso de su legtimo poder para legislar, al Estado corresponde la reglamentacin de las condiciones en que se desenvuelve el proceso econmico. En una primera instancia, la actividad productiva no puede ser concebida sin, por lo menos, el cuerpo jurdico que regule las relaciones de propiedad. En una segunda instancia, la propia actividad productiva y las relaciones distributivas a que sta da lugar, exigen el sustento legal que regule las relaciones de produccin correspondientes a tales relaciones de propiedad. En este contexto, el poder del Estado est fuertemente sustentado en su funcin como garante del cumplimiento de las normas que gobiernan los procesos productivos y distributivos. Sin duda, esta interpretacin de claro corte liberal es muy prxima tambin a la de Federico Engels en su clsica obra El origen de la familia, la propiedad privada y el Estado, en la que esclarece la fuerte determinacin de la esfera econmica sobre la naturaleza y propsitos estructurales del Estado.
Desde luego, la nocin de justicia social contiene la nocin de justicia econmica y, por lo tanto, el logro del propsito estructural del Estado implica reconocer las consideraciones de equidad emergidas de la esfera econmica. Desde luego tales planteamientos no violentan el principio de soberana de las esferas, aun en el caso de un Estado real orientado por los principios liberales. Toda accin del Estado encaminada al logro de la justicia social estar enraizada en principios de equidad econmica, en principios distributivos. Asimismo, de la esfera econmica emergen relaciones de poder que la trascienden y se concretan en poder estatal, es decir, en poder traducido a leyes que regulan relaciones de propiedad, relaciones de produccin y relaciones de distribucin en una sociedad particular.
IBLIOGRAFA
ARROW, Kenneth J., Los valores y la toma de decisiones colectivas, en F. Hahn y M. Hollis. Filosofa y Teora Econmica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1986. CLOUSER, Roy A., The Myth of Religious Neutrality, University of Notre Dame Press, London, 1991. GARCA DE LA SIENRA, Adolfo, El ente y su naturaleza, Original, Mxico, 1994. GARCA DE LA SIENRA, Adolfo,The modal laws of economics, Original, Mxico, 1994. HAMMOND, Peter H., La equidad, las Condiciones de Arrow y el Principio de la Diferencia de Rawls, en F. Hahn y M. Hollis, Filosofa y Teora Econmica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1986. HART, Hendrick, Dooyeweerds Gegenstand theory of theory , en C. T Mc Intire, The Legacy of Herman Dooyeweerd, University Press of America, Lanham, 1985. MARSHALL, Paul, Dooyeweerds empirical theory of rights, en C. T McIntire, The Legacy of Herman Dooyeweerd, University Press of America, Lanham, 1985 RAWLS, John, El concepto de la justicia en la economa poltica en F Hahn y M. Hollis. Filosofa y Teora Econmica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1986.
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L a nueva teora del comercio internacional

Luz Anglica Gutirrez Bonilla*
I. INTRODUCCIN
esde que David Ricardo expuso por primera vez su teora de la ventaja comparativa para explicar el intercambio internacional, los economistas en su mayora, estuvieron de acuerdo sobre las ganancias derivadas del comercio internacional, algo verdaderamente raro en la profesin.
La teora de la ventaja comparativa basada en la especializacin que reduce el costo por unidad cuando el nivel de produccin es elevado, es la razn clsica que se aduce para que un pas invierta en la industria de exportacin en la que tenga mayor habilidad, ms bien que en la industria que hace la competencia a la importacin. La teora esttica de la ventaja comparativa nos explica una parte importante del comercio mundial: el comercio interindustrial, en donde se intercambian manufacturas por productos primarios. Sin embargo, una parte sustancial del comercio mundial actual, es el intercambio de manufacturas por manufacturas y es lo que se denomina comercio intraindustrial. La forma de proceder en el ensayo es la siguiente: en la primera seccin, se hace una introduccin breve del concepto de entaja comparativa que domin el anlisis terico del comercio internacional desde el siglo XVIII, con particular nfasis en la ventaja omparativa del coste de oportunidad, ya que es el que mejor resume dicha teora. En la segunda seccin, se revisa la teora del omercio Intraindustrial. Ambos anlisis se desarrollan con base en los planteamientos que sobre el tema han presentado J. ugores1, Paul R. Krugman y M. Obstfeld 2.
1 Krugman, P. y Obstfeld, M., Economa Internacional. Mc. Graw Hill, Tercera Edicin, 1995. 2 Tugores J., Economa Internacional e Integracin Econmica, Editorial Mc. Graw Hill, Segunda
* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores de la Universidad Veracruzana.

Edicin. 1995.
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II. VENTAJA COMPARATIVA Y COMERCIO INTERNACIONAL La mejor explicacin para entender claramente la ventaja comparativa es a travs de los costos de oportunidad. El costo de oportunidad es el costo a prescindir de alguna otra cosa y se ilustra dentro de la teora del comercio internacional con las curvas de posibilidades de produccin-transformacin. Un ejemplo ayudar a comprender como el costo de oportunidad, en cada uno de los pases, generar las ganancias del comercio que suponen un incremento en el bienestar de ambos pases que comercian. Considerando el bienestar como el aumento de utilidad por un mayor consumo de bienes: Supongamos que los recursos de que dispone un pas se pueden destinar a la produccin de los bienes N y M, el costo de producir una unidad de N(M) son las unidades de M(N) que se dejan de producir con los mismos recursos. En el cuadro 1 se incorpora el costo de oportunidad de producir una unidad de cada bien en cada uno de los pases.
CUADRO 1 COSTO DE OPORTUNIDAD
Pas A Bien N M 0.5 unidades de M 2 unidades de N 1.25 unidades de M 0.80 unidades de N B
Por un razonamiento anlogo el pas B saldr ganando si decide obtener el bien N renunciando a menos de 1.25 unidades de M, es decir, exportar M si
PN PM < 1.25
Esta situacin hipottica se puede representar grficamente. Si el pas A dispone de 1000 unidades de recursos, que se pueden asignar entre la produccin de N y M. Sus posibilidades vienen dadas por la lnea MN de la figura 1. Si se destinaran todos los recursos a la produccin de N obtendra 1000 unidades de N, en tanto que si destinara las 1000 unidades de recursos a la produccin de M la produccin sera de 500 unidades. La lnea MN se le conoce como frontera de posibilidades de produccin del pas A. En ausencia de comercio su consumo est limitado a lo que produce, y por lo tanto MN es tambin la frontera de posibilidades de consumo. Y Figura 1
1000 M
500 250 P
De acuerdo con la teora de la ventaja comparativa basada en los costos de oportunidad, el pas en cuestin tiene ventaja comparativa en donde el costo de oportunidad sea menor. Este resultado permite establecer las relaciones de intercambio que hacen al comercio internacional recprocamente ventajoso para los dos pases. De acuerdo con dicho cuadro, ya que la produccin de una unidad de N representa internamente renunciar a 2 unidades de M, en tanto que para producir internamente una unidad de M, el costo es la renuncia a 2 unidades de N. Por lo tanto, el pas A se especializa en la produccin de N. Si logra obtener el bien M renunciando a menos de 2 unidades de N por unidad de M, estar dispuesto a exportar N si el precio de N en trminos de M, denominada relacin real de intercambio
500
N 1000
Bajo la condicin de costos de oportunidad constantes, la curva de posibilidades de produccin es una lnea recta, la especializacin en la produccin despus del comercio tiene que ser completa. Es decir, que para hacer mxima las ganancias derivadas del comercio, la produccin se desplazar de un punto central del segmento MN antes del comercio, a uno de los extremos (punto N en el caso del pas A) Por tanto, despus del comercio la relacin de 1N 1M le permitir ir vendiendo unidades de N a cambio de unidades de M a lo largo de la recta NM, denominada la frontera de posibilidades de consumo con intercambio internacional. El hecho que se site por encima de la frontera de posibilidades de produccin, muestra la superioridad de la especializacin sobre la autarqua. As, sin comercio internacional se consuma en la combinacin P de los bienes MN, el intercambio permite consumir ms de ambos bienes (punto E); esto es cierto, si y slo si, la relacin de intercambio sea
PN PM > 0.5
y las ganancias del comercio sern mayores cuanto ms caro sea el bien N.
PN PM > 0.5
57
La nueva teora del comercio internacional
Figura 2
1000 O Pas B 500 E
dado origen a una serie de posiciones ideolgicas, como la del intercambio desigual de Samir Amin y la misma Teora de la Dependencia, formulada por economistas latinoamericanos. Lo cierto es que la estructura de las exportaciones en los pases de renta baja es especialmente sensible a las polticas macroeconmicas de los pases industrializados. Una cada de la demanda agregada de los pases de renta alta se traduce inmediatamente en una disminucin de los precios de las exportaciones de los pases en vas de desarrollo y en un descenso en sus niveles de renta per cpita y bienestar. X
P 500 800 1000
III. EL COMERCIO INTERNACIONAL: SU NUEVA VERSIN En un mundo globalizado, con amplia movilidad de bienes, servicios e intercambios financieros altamente sofisticados; se presenta desde hace varias dcadas un tipo de comercio internacional, en el que una parte sustancial de las transacciones, se compone del intercambio bidireccional de productos muy similares: manufacturas por manufacturas. Pases como Estados Unidos y Japn, exportan e importan, automviles de diferentes marcas (Nissan, Ford, Toyota, GM); este tipo de comercio que realizan empresas con estructuras monoplicas u oligoplicas se denomina comercio intraindustrial y a diferencia del comercio interindustrial no se fundamenta en diferencias de recursos o tecnologas. La nueva teora del Comercio internacional resalta la existencia de las economas de escala y la diferenciacin de productos, resultado de un patrn de competencia monopolstica. H. Grubel y Lloyd desarrollaron un ndice de comercio intraindustrial, el cual se define como
ICI = 1 X i Mi X i + Mi
a figura 2 muestra la frontera de posibilidades de produccin para l pas B (Lnea OP) suponiendo que ste dispone de 4000 nidades de recurso. De nuevo la especializacin en M, segn la entaja comparativa, la relacin 1N 1M permite acceder a la ontera de posibilidades de consumo OP que ampla la isponibilidad de bienes MN en el pas B. Este resultado se obtiene iempre que la relacin real de intercambio sea menor a 1.25. Por o tanto para que exista el comercio internacional, la relacin real de ntercambio requiere que se cumpla una relacin como
PN PM = 1
incluida dentro del intervalo que permite ganancias recprocas. Dentro de este intervalo, la relacin efectiva se determina por onsideraciones ms amplias, que tienen que ver con las demandas de cada uno de los productos a nivel mundial, los tamaos de los pases, el carcter competitivo de los mercados mundiales, la capacidad o habilidad negociadora, etc. Obsrvese que al pas A le interesa que la relacin Px/Py tienda a su lmite superior mientras que a B le interesa precisamente lo contrario. El valor que finalmente surge determinar la distribucin de las ganancias del comercio internacional 3. Lo expuesto hasta aqu pone de relieve dos elementos ue estn presentes en las relaciones econmicas: La cooperacin y el conflicto. La cooperacin aparece cuando mediante la especializacin y el comercio los dos pases, abandonando la autarqua, prefieren obtener ganancias del comercio a travs de una mayor disponibilidad de bienes a precios menores. Por otro lado el comercio internacional basado en la ventaja comparativa resalta la idea del conflicto; esta situacin ha
Juan. Economa Internacional e Integracin Econmica McGraw Hill. Segunda Edicin. 1995, Captulo 2. 58
3Tugores,
Donde Xi son las exportaciones del pas A hacia el pas B del sector i y Mi las importaciones de A procedentes de B. La frmula nos indica que si un pas es slo exportador (Mi=0) o slo importador (Xi=0) el valor del ndice es igual a cero. Ese sera el caso del comercio de tipo interindustrial. El extremo es cuando el valor del ndice es la unidad, en cuyo caso un pas exporta e importa la misma cantidad de un bien: Xi=Mi dando origen al comercio intraindustrial. Un rasgo del comercio intraindustrial es su carcter menos conflictivo en comparacin con el comercio interindustrial. Esto se deriva, en parte, de la similitud en la tecnologa que se emplea en la produccin.
III.I. Las fuentes del comercio en la nueva teora El comercio interindustrial resalta el intercambio a nivel de las industrias: manufacturas por alimentos. En cambio, el patrn y volumen del comercio intraindustrial, toma en cuenta la especializacin de productos individuales dentro de cada industria, lo que refleja las economas de escala y lleva a la ruptura de la competencia perfecta. El comercio en presencia de economas de escala, se debe analizar utilizando modelos de competencia imperfecta. En la realidad la estructura de mercado predominante en las empresas multinacionales es el oligopolio, sin embargo debido a la naturaleza de sus supuestos (comportamiento colusorio), se ha preferido utilizar en los nuevos modelos de comercio, la competencia monopolstica. La estructura monopolstica es una estructura de mercado muy similar al de la competencia perfecta, excepto que introduce el concepto de diferenciacin de producto que Krugman retoma como uno de los factores centrales de su teora. En competencia monopolstica el proceso de ajuste es similar al de los dems casos en que la curva de demanda presenta pendiente negativa. La empresa igualar el ingreso marginal y el coste marginal y esto determinar el precio y la cantidad de equilibrio, mismo que ser mayor que el ingreso marginal. Sin embargo este modelo supone que el beneficio puro ser eliminado a largo plazo, como en la competencia perfecta. El hecho de que los productos sean diferenciados en la competencia monopolstica -aunque sustitutos cercanos entre siprovoca que cada empresa se comporte como un monopolista, en el sentido de que es la nica empresa que produce ese bien particular (puede suceder que la diferenciacin del producto sea la envoltura). Esta caracterstica hace que el bien que se produce bajo el rgimen de competencia monopolstica dependa de: al nmero de productos y de los precios de los sustitutos ms cercanos. a) La diferenciacin de productos presenta tres casos: Diferenciacin vertical: algunos consumidores no estn dispuestos a pagar por la calidad. Por ejemplo, pagar un precio elevado por un Mercedes Benz, cuando su atributo fundamental que es el transportar a las personas, se puede suplir con otra marca de automvil ms econmico. Diferenciacin horizontal: en este caso, por nuestros gustos y preferencias, demandamos el bien que ms se acerca a nuestro modelo ideal de bien, no considerando los precios nicamente. Preferencia por la variedad: Las personas estn dispuestas a tener una variedad amplia de bienes para poder elegir con mayor libertad.
b) Economas de escala. Otro de los factores que influyen en el patrn de comercio internacional son las economas de escala que se producen a nivel de la empresa de competencia imperfecta. Las economas de escala significan que el coste medio es decreciente, debido a que los costes fijos se reparten entre un nmero mayor de unidades producidas. De esta forma, las economas de escala son el resultado de la divisin y especializacin del trabajo o del empleo de factores ms avanzados tecnolgicamente. Cuando un pas que se abre al mercado, dedica la totalidad de los recursos a la produccin de un bien en el que tiene economas a escala, la mayor disponibilidad de bienes por la ampliacin del mercado, es un elemento de ganancia para los consumidores (preferencia por la variedad). De aqu la importancia de la integracin econmica como fuente de ganancia. Krugman integra estos dos elementos: diferencia de productos y economas de escala en un modelo que utiliza para explicar las ganancias del comercio internacional derivadas de un mercado integrado. Su punto de partida es un Sistema de dos ecuaciones, (a) la curva CC que viene definida por la ecuacin
CM = n F + C S
donde CM es el coste medio, n el nmero de empresas, F el costo fijo, C el costo marginal y S las ventas totales. Esta ecuacin nos dice que si las ventas totales crecen, mantenindose constante el nmero de empresas, el costo medio se reduce. La expresin matemtica del precio es:
P =C+ 1
(nb )
donde p es le precio, C el coste marginal, n nmero de empresas y b el parmetro que mide la sensibilidad de la demanda de cada empresa al precio que establece. Esta ecuacin, nos dice que entre ms empresas hay en la industria, menor ser el precio que establezca cada una. La ecuacin PP es una curva de pendiente decreciente, en tanto que la ecuacin CC, se expresa mediante una curva de pendiente positiva. Este sistema est representado en la figura 4, en donde se tiene en el eje de la X el nmero de empresas y sobre el eje de las Y el precio. La creacin de un mercado integrado por medio del Comercio Internacional dar cabida a un mayor nmero de empresas, cada una de las cuales produce a mayor escala y vende por lo tanto a un menor precio, desplazando la curva C1C
59
La nueva teora del comercio internacional
a C2C2. La mayor variedad de bienes y una disminucin del precio por las ganancias del comercio derivados de un mercado ms amplio. c) El Dumping. Es la prctica con que cuenta el empresario monopolista, para establecer un precio menor para los bienes exportados que para los mismos bienes que vende en el mercado interior. La razn para practicar un dumping, es la diferencia en las elasticidades de demanda respecto al precio. Se supone que los mercados de exportacin son ms sensibles al precio que el mercado nacional, por lo que la empresa puede incrementar las ventas sin reducir la empresa si quiere incrementar las ventas tiene que reducir el precio. El comercio intraindustrial abre la posibilidad que mpresas monoplicas que producen bienes idnticos o sustitutos muy cercanos en mercados diferentes, eleven las ganancias del comercio a travs de la discriminacin de precios que realizan mutuamente cada una de ellas. Esta situacin conocida como dumping recproco, provoca que cada una de las empresas limite la cantidad de producto que ofrece en su mercado nacional, dado que al intentar vender una unidad ms tendrn que reducir el precio, con la consiguiente prdida de utilidades. Sin embargo, si tienen la posibilidad de vender en el mercado de exportacin, aumentarn sus ganancias, an cuando el precio sea menor que en el mercado nacional, ya que el efecto negativo a la baja del precio recaer sobre la otra empresa. Anlogamente, la otra empresa se comportar en forma similar, or lo que cada empresa tiene un incentivo para vender mercancas en el otro mercado a un precio menor que el precio el mercado nacional, pero superior al costo marginal, suponiendo costos de transporte nulos. El comercio mundial presenta una tendencia a ntercambiar bienes que son sustitutos muy cercanos, esta ituacin puede parecer socialmente negativa, ya que el intercambio supone un costo de transporte. Sin embargo, la ganancia social de este tipo de intercambio es la reduccin del
poder monoplico a las empresas, por la entrada de competencia extranjera. La competencia a que da origen este tipo de comercio se denomina efecto pro-competitivo y es un componente importante a la hora de decidir una unin aduanera o una zona de libre comercio.
IV. COMENTARIOS FINALES La nueva teora del comercio internacional ha contribuido fuertemente al entendimiento de un importante volumen del comercio mundial: el comercio intraindustrial; aun cuando la teora y la evidencia emprica est referida a los pases industriales existe un flujo de comercio intraindustrial importante entre los pases industriales y los pases en vas de desarrollo, por la presencia en estos ltimos de las empresas multinacionales. La teora da respuesta a una gran variedad de interrogantes que surgen del intercambio de bienes y capital recientemente. Por ejemplo, los desplazamientos de renta entre pases, derivados del poder de mercado que sustentan ciertas empresas monoplicas que pretenden apropiarse de estos beneficios a travs del dumping reciproco a travs de la integracin comercial; las ventajas de la integracin comercial y su relacin con el efecto pro-competitivo; la especializacin a travs de las economas de escala; la intervencin del gobierno; el crecimiento econmico de Romer y su efecto de la economa mundial; la globalizacin.
IBLIOGRAFA
KRUGMAN, P. y M. Obstfeld, Economa Internacional. McGraw-Hill, 3. ed., Barcelona, 1995. TUGORES J., Economa Internacional e Integracin Econmica, McGraw-Hill, 2. ed., Barcelona,1995.
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L a inversin extranjera en Mxico

Ivonne Carrillo Dewar*
l igual que la regin latinoamericana en su conjunto, en Mxico se observ una muy temprana incorporacin al naciente mercado mundial capitalista como proveedor de metales preciosos y, en general, de materias primas, circunstancia determinada por su condicin de colonia. Este pasado colonial y su ubicacin especfica en la divisin internacional del trabajo configuraron, para las primeras dcadas del siglo XX, una estructura productiva fundamentalmente agropecuaria y una vinculacin agro-exportadora con el mercado internacional. Una amplia serie de circunstancias tanto externas como internas se tradujeron en un arranque del proceso interno de acumulacin de capitales. Entre las circunstancias externas destacan la profunda crisis del capitalismo que sumi a los pases industrializados en la depresin de 1929 a 1932, por una parte, y los conflictos blicos entre esos mismos pases por redefinir sus mbitos de influencia en el mercado mundial. En lo interno, la circunstancia determinante fue la consolidacin de un Estado cuyo proyecto era el de la modernizacin del pas a travs de la industrializacin. En un contexto exterior que lo favoreca, el proceso de industrializacin se dise en base al modelo imperante de sustitucin de importaciones de bienes de consumo final, lo que traera consecuencias tales como dependencia financiera y tecnolgica del exterior, as como una escasa articulacin interna de la estructura productiva, que al mantener la heterogeneidad estructural y establecer lmites al crecimiento de las ramas industriales, limit la homogeneizacin y el dinamismo del mercado interno. Lo anterior, asociado con una muy desigual distribucin de la riqueza, cre un dficit estructural del ahorro interno, y reforz la dependencia financiera del exterior. Tal modelo requera de una vinculacin al mercado externo de carcter altamente contradictorio. Por una parte, un fuerte proteccionismo que favoreciera el crecimiento de aquellas ramas en que operaba el capital nacional, consistente en el control de los precios por parte del Estado, y fundamentalmente, en una poltica comercial centrada en barreras arancelarias y no arancelarias. Por otra parte, el creciente acceso a la inversin extranjera a cada vez ms ramas productivas, incluso las consideradas como estratgicas, a travs de mecanismos tanto formales como informales. De esta forma, en toda su historia moderna Mxico jams ha sido una economa cerrada, ni al mercado mundial, ni a la inversin extranjera. Incluso durante la etapa de ms fuerte proteccionismo, el sector externo representaba una importante proporcin de la actividad
Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Econmicos y Sociales de la Universidad Veracruzana. 61
La inversin extranjera en Mxico
econmica, y la participacin de la inversin extranjera en el producto interno bruto (PIB) era ms que significativa. Lo que se observa a partir de 1986, ao del ingreso de nuestro pas al entonces Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), ahora conocido como la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), es una nueva forma de insercin de la economa mexicana al mercado mundial. Tal nueva forma de insercin signific la renuncia a un proyecto de pas centrado en el crecimiento interno y en la eliminacin de las abismales desigualdades sociales, en pro de la adecuacin de la estructura econmica a las exigencias del capital transnacional. Es objetivo de este trabajo analizar la liberalizacin de la economa mexicana respecto a los flujos de capital externo. Para tal fin, se divide en tres apartados; el primero se ocupa de estudiar el cambio en el dinamismo y la composicin de la inversin extranjera como resultado de la liberalizacin; el segundo trata de las tendencias ms recientes de la inversin extranjera. Por ltimo, se presentan las conclusiones.
mexicano sobre la IED, a travs de distintos mecanismos de regulacin. Durante la dcada de 1980, con la confluencia de una serie de procesos, habran de ser definidas nuevas reglas, cuyo resultado sera la eliminacin de toda regulacin sobre la inversin extranjera. Por una parte, durante los primeros aos de esa dcada estalla lo que es conocido como el problema de la deuda externa, cuyos montos, tasas de inters y plazos de vencimiento colocaron al pas en situacin de insolvencia financiera. Por otra parte, la creciente autonomizacin del mercado financiero internacional respecto a la economa real y la incorporacin a ste de los desarrollos de la tecnologa informtica, se tradujeron en la creacin de un mercado secundario en el que los activos financieros se convierten en valores. Durante la segunda mitad de la dcada, los distintos operadores del mercado financiero internacional, entre los que destacaban especuladores y agentes de la deuda en capital, crearon un mercado secundario para la deuda externa de los pases no desarrollados3. Para el conjunto de Amrica Latina, y especialmente para Mxico, lo anterior influy sobre los mecanismos de acceso y los flujos de la inversin extranjera directa. As, durante 1993,
Otras conversiones de la deuda no tuvieron lugar con patrocinio oficial (el Plan Brady); se utiliz ms bien el mercado secundario para prstamos bancarios. Participaron compradores de deuda bancaria con descuento que negociaron con los pases deudores para transformar sus acreencias en capital de cartera, deuda local o compra de activos reales. La privatizacin de las empresas estatales se convirti en un importante vnculo de conversin de la deuda bancaria en derechos de activos reales en Mxico, Chile y Argentina. Cuando los compradores eran inversionistas extranjeros (que en gran medida lo eran) esas conversiones de deuda en capital constituan tambin uno de los causes principales de inversin extranjera directa...4
POLTICA FINANCIERA Y DINMICA DE LA INVERSIN EXTRANJERA EN EL MODELO NEOLIBERAL EN MXICO Como se afirma en la introduccin, en la dcada de 1930 se inicia n Mxico un proyecto de modernizacin centrado en la industrializacin. La poltica econmica de Estado mexicano efine un modelo de crecimiento de carcter endgeno enmarcado en un claro proteccionismo comercial. Sin embargo, lo anterior no implicaba que la nuestra fuera una economa cerrada, i mucho menos. Por el contrario, a partir de la segunda posguerra se observa un peso creciente de la inversin extranjera directa (IED) en la economa mexicana: de representar cerca del 9% del producto interno bruto en 1946, pasa a 14% en 1952, y a 24% en 1958, cifra que se sostiene una dcada despus1. Durante los primeros aos de la dcada de los setenta, el 40% de la produccin manufacturera proceda de empresas transnacionales; a partir de esa poca ... las ET (empresas transnacionales), fundamentalmente norteamericanas, mediante la creacin, la apropiacin y/o control de empresas industriales en las ramas ms importantes y dinmicas se hicieron responsables de la direccin, dinamismo y concentracin de la produccin industrial de Mxico.2 Sin embargo, el carcter endgeno del proyecto de desarrollo determinaba un cierto control del Estado
Todo lo anterior ocurre en el contexto de la creciente liberalizacin de la economa mexicana, proceso en el que es central la eliminacin de las regulaciones a la entrada de capitales externos en general, y en especfico a la de cartera. As, mientras durante la crisis de la deuda Mxico era un exportador neto de capitales, los mecanismos de reestructuracin de aqulla y la recuperacin de los flujos de inversin extranjera directa, as como la entrada cada vez mayor de capital de cartera lo haban de convertir en un importador neto.
1 Cecea, Jos Luis (1970), Mxico en la rbita imperial. Las empresas transnacionales, El Caballito, Mxico, pp. 141-142. 2 Jurez, Antonio (1979), Las corporaciones transnacionales y los trabajadores mexicanos, Siglo XXI, Mxico, p. 56.
3 Culpeper, Roy (1995), La reanudacin de las corrientes privadas de capital hacia la Amrica Latina: El papel de los inversionistas norteamericanos, en Ffrench Davis, R. y Stephany Griffith-Jones (comps.), Las nuevas corrientes financieras hacia la Amrica Latina. Fuentes, efectos y polticas, CEPAL/FCE, Mxico, pp. 22-23. 4 Ibdem, p. 24.
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Durante 1985 salieron del pas 1680.1 millones de dlares, fundamentalmente porque la entrada de divisas por concepto de IED signific menos de la cuarta parte del pago de la deuda externa del sector privado5. Para 1989 se observa una marcada recuperacin de la entrada de IED y se inicia el ingreso al pas de la inversin extranjera de cartera, adems de que se abre nuevamente la vlvula del endeudamiento externo tanto pblico como privado. Por lo que hace a la dinmica de la inversin de cartera, es exponencial. Durante 1989 ingresaron a Mxico por este concepto un total de 493.3 millones de dlares, cifra que se haba cuadruplicado para el ao siguiente, en que ingresaron 1994.5 millones de dlares, mismos que prcticamente se quintuplicaron para 1991; durante 1992 el ingreso de inversin de cartera fue de 13 553.2 millones de dlares, cifra que ms que se duplic en 1993, en que el flujo de inversin de cartera alcanz los 28 430.9 millones de dlares6. De esta forma, la composicin de la inversin extranjera que ingresa al pas es modificada rpidamente a favor de la de cartera. Mientras en 1989 sta representaba menos de la quinta parte de la IED, para 1991 la IED era menos de la mitad de la de cartera, en tanto que durante 1993 se invirti la relacin inicial, al representar la IED aproximadamente una quinta parte de la de cartera7. Lo anterior no es un asunto menor; afecta las posibilidades de crecimiento sostenido y la estabilidad de la economa mexicana. Por supuesto que no es viable sustentar la industrializacin del pas fundamentalmente en la IED como se ha venido haciendo, toda vez que: su manejo de patentes nos sigue dejando fuera del desarrollo e incorporacin efectiva de la tecnologa, no genera eslabonamientos productivos con el aparato productivo nacional y son exportadoras netas de divisas. Pero en circunstancias como las que vive Mxico desde los primeros aos de la dcada de los ochenta, de desindustrializacin interna, la IED se traduce al menos en fuente de empleo productivo y remunerado. Por su parte, la inversin extranjera de cartera, tal como ingresa al pas carente de toda regulacin, es una fuente permanente de inestabilidad y expone a la economa mexicana a las frecuentes crisis del mercado financiero internacional. A este respecto, especialistas en la materia sostienen que:
... aunque los pases en desarrollo pueden haber llevado a cabo reformas radicales, es posible que pasen muchos aos antes de que se den las condiciones propicias, esto es un mercado financiero nacional profundo e institucionalmente diversificado, una base impositiva consolidada y amplia, un sector exportador diversificado e internacionalmente competitivo, y una extensa variedad de mecanismos disponibles de polticas
macroeconmicas todo lo cual permitira a sus economas absorber los movimientos no regulados de capital externo en modalidades que sean consecuentes con el crecimiento sostenido y la equidad social 8.
Ninguna de esas condiciones se cumple en Mxico. El mercado financiero nacional es pequeo y no est diversificado. La base impositiva no es amplia y no est consolidada; adems de los ingresos petroleros, las finanzas pblicas de nuestro pas cuentan con una base impositiva que descansa fuertemente en e contribuyente cautivo y consistentemente el gobierno mexicano ha renunciado por decisin poltica a gravar adecuadamente al gran capital, particularmente a las ganancias especulativas. El sector exportador es reducido y la nica parte de ste que es competitivo en el mbito internacional est constituido por las filiales de las empresas transnacionales. Por lo que respecta a las polticas macroeconmicas, desde el inicio del modelo neoliberal, sus mecanismos se reducen fundamentalmente al control de la inflacin y a mantener formalmente (aunque no realmente) el equilibrio en las finanzas pblicas; en otras palabras, se trata de una poltica macroeconmica procclica, que impide revertir la contraccin econmica y que renuncia a promover el crecimiento. Por otra parte, la inversin extranjera de cartera en el mercado de dinero ya no es una estrategia para obtener altos rendimientos, aunque la tasa de inters de Mxico es mayor que la tasa de referencia externa. El grueso de la inversin se concentra en el mercado de renta variable. Este mercado implica una mayor liquidez, ya que los inversionistas extranjeros pueden adquirir o vender rpidamente los productos financieros que se ofrecen en el mercado de renta variable.9 Todo lo anterior obliga a establecer fuertes mecanismos de regulacin a la entrada de capitales externos, particularmente al de cartera, en virtud de que:
...la importancia decisiva de la estabilidad macroeconmica, junto al abrumador volumen de los mercados internacionales de capital en comparacin con el tamao mucho menor de las economas de Amrica Latina, y las graves imperfecciones que existen en dichos mercados, pueden hacer poco conveniente un compromiso inflexible con una cuenta de capital abierta de manera permanente e indiscriminada. En realidad, la creciente inestabilidad de las corrientes internacionales de capital, y su tamao, ya han dado origen a nuevos debates en los pases industrializados respecto al comportamiento en potencia desestabilizador de los mercados de capital y de la posible necesidad de regularlos... 10
Por supuesto es en los pases industrializados donde tiene lugar el debate acerca de la conveniencia de regular los mercados de
Gurra T., Jos A., Corrientes de capital: El caso de Mxico, en FfrenchDavis, y Griffith-Jones, op. cit., p. 266, Cuadro 1. 6 Idem. 7 Idem.
8 Devlin, Robert, et al., Repunte de las corrientes de capital y el desarrollo: implicaciones para las polticas econmicas, en Ffrench-Davis y Griffith-Jones, op. cit., p. 305. 9 http://www.redem.buap.mx/acrobat/alex2.pdf 10 Devlin, op.cit., pp. 305-306.
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capital. En ellos el Estado debe responder a la sociedad civil que a travs de toda una institucionalidad participa, aunque de forma indirecta y mediada, en las decisiones sobre el proyecto de pas. La construccin de tal institucionalidad est en proceso en Mxico. Aqu, las mayoras no hacen sino pagar los costos de la operacin de un modelo que se orienta indiscriminadamente al exterior, olvidando la viabilidad histrica de la propia estructura econmica y, por lo tanto, del Estado-nacin, mucho ms an de la eliminacin de las profundas desigualdades sociales. En el siguiente apartado se analizarn las tendencias ms recientes de la inversin extranjera en nuestro pas.
Se trat de un proceso complejo y diferenciado, en el que interactuaron tanto la recurrente crisis estructural de la economa mexicana, una de cuyas peores manifestaciones ocurri a partir de la crisis financiera que inici en diciembre de 1994, como los distintos mecanismos adoptados en la redefinicin del papel del Estado en la economa, en especfico el proceso de privatizacin de las empresas pblicas, destacando la del sector bancario comercial. A este respecto:
Durante 1996 tendieron a predominar dos tipos de operaciones: la compra de paquetes accionarios mayoritarios de entidades bancarias privatizadas a comienzos de los aos noventa y que se haban tornado insolventes a raz de la crisis de fines de 1994; y el ingreso de inversionistas extranjeros a la propiedad de empresas productivas que, por esta va, aumentaban su capital con el propsito de mejorar su posicin en un mercado deprimido a causa de la retraccin de la demanda interna. Durante los aos de 1996-1997, se producen numerosas tomas de control de empresas privadas mexicanas por parte de firmas extranjeras, transacciones que arrojan un total estimado del orden de 7000 millones de dlares.13
LA INVERSIN EXTRANJERA EN MXICO EN LOS ALBORES DEL SIGLO XXI En el contexto de la creciente liberalizacin de la economa mexicana, la reforma salinista de 1993 a la Ley de Inversin Extranjera constituye la piedra de toque del nuevo modelo que desde 1981 haba renunciado a la industrializacin interna en favor del mito de la globalizacin y de la apertura sin restricciones al mercado mundial. La nueva ley elimina prcticamente toda regulacin a la IED, y en lo tocante al menos a la procedente de Estados Unidos y Canad, esto es profundizado por la firma del ratado de Libre Comercio con ambos pases, que establece trato de inversionista nacional a las empresas de ese origen. En ese sentido han operado tambin los llamados Acuerdos Bilaterales de Promocin y Proteccin Recproca de las Inversiones. Como consecuencia de la liberalizacin, se observa un marcado crecimiento de los flujos de IED hacia nuestro pas. Mientras entre 1990 y 1993 el promedio anual fue de 3.9 miles de millones de dlares, tal promedio se triplic entre 1994 y 1999, alcanzando los 11.8 miles de millones de dlares11. Adems de la liberalizacin y de la creciente desregulacin del ingreso del capital extranjero, en ese dinamismo habran de intervenir otros factores:
... en primer lugar, la recuperacin de la demanda interna hasta antes de la crisis de 1994, hecho que propici el ingreso de numerosas empresas interesadas en captar una parte del mercado interno mexicano, uno de los ms importantes de Amrica Latina; y en segundo lugar, la fuerte depreciacin de los activos inducida por la crisis de fines de 1994, y acentuada por la abrupta depreciacin de la moneda local, condiciones que permitan a los inversionistas internacionales no slo comprar empresas a un valor depreciado, sino adems operarlas con costos de explotacin ms competitivos 12.
A finales de la dcada de los aos noventa, a nivel mundial se observ un acelerado crecimiento de los flujos de inversin extranjera directa. En 1999 se registr una cifra global de 827 miles de millones de dlares, cantidad que signific un aumento de 25% respecto a la del ao anterior. De tal monto, los pases industrializados habran recibido en su conjunto 609 miles de millones de dlares, en tanto que a los pases en desarrollo se dirigieron aproximadamente 198 miles de millones de dlares, de los cuales 97 miles de millones correspondieron a Amrica Latina y el Caribe14. Por lo que respecta a nuestro pas,
en aos recientes, Mxico ha ocupado el segundo lugar como receptor de IED en Amrica Latina, despus de Brasil, con un monto acumulado de 70.7 miles de millones de dlares entre 1994 y 1999. La IED proveniente de Estados Unidos u Canad representa el 64.1%, seguidos por la Unin Europea con el 20.3% y los pases de la Cuenca del Pacfico con el 6.6%.15
Para el citado ao de 1999, del total de la IED en Mxico, 60.4% correspondi a las 11 630 filiales de empresas estadounidenses establecidas en nuestro pas; de aqullas, 36.1% pertenecan al sector manufacturero, 34.8% al sector servicios en general, y 21.5% a las actividades comerciales. Por lugar de origen, la segunda fuente de IED fue el Reino Unido, con 5.8% del total, en tanto que Japn aport 5.1% y Canad 3.7%.16 Por lo que hace a la dinmica sectorial, el crecimiento ms dinmico y las inversiones ms importantes en los ltimos aos se han dado en
11 http://www.shcp.gob.mx(mexico:boletn/ 12 http://www.redem.buap.mx/acrobat/alex2.pdf
13 Idem. 14 Idem. 15 Idem. 16 Idem.
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la industria textil y de la confeccin, automotriz y en la electrnica. En 1999, el sector manufacturero concentr el 77% de la IED en Mxico.17 La inversin extranjera directa acumulada entre los aos de 1994 y 2000 ascendi a 67.866 miles de millones de dlares, lo que representa 11% del producto interno bruto del ltimo ao citado, en el que se reportaron 20199 empresas -las principales del pas- con participacin de capital forneo.18 La inversin acumulada durante esos aos procedente de Estados Unidos ascendi a 43.355 miles de millones de dlares, con un peso mayoritario en todos los sectores, y destacando su participacin en el de servicios financieros, por su presencia en un total de 1 048 empresas bancarias, crediticias, auxiliares de crdito, de seguros y fianzas, en las que su participacin es mayoritaria en 922 instituciones, sin considerarse an la compra posterior del Grupo Banamex- Accival por el Citigroup.19 Durante el ao 2000 los servicios financieros representaron 40.1% del flujo anual de IED, al observarse la cifra rcord de 4 155.9 miles de millones de dlares, cifra aproximadamente igual a la acumulada en el sector entre 1994 y 1999.20 Tal monto estuvo asociado al proceso de fusin de la banca comercial con los grandes grupos financieros transnacionales, lo que convirti al sistema financiero mexicano prcticamente en su filial. Por otra parte, prcticamente el 63% de la IED acumulada en el pas durante el periodo 1994-2000 se concentr en la industria manufacturera, al representar sta un total acumulado de 42.6 miles de millones de dlares. Si bien la proporcin 19.5%), que de esa cifra corresponde a la industria maquiladora es alta, lo es an ms la del ao 2000, en que prcticamente la tercera parte del flujo anual de IED se registr en maquiladoras21. Sustituir un proyecto interno de industrializacin por uno de carcter maquilador ha sido la tnica de las sucesivas administraciones neoliberales. Tal proyecto, si bien ha tenido el logro de colocar al pas en el noveno lugar del mercado mundial por la magnitud del comercio externo que representa, dista mucho de poseer viabilidad histrica, toda vez que no retroalimenta a la estructura productiva nacional, funcionando prcticamente como capital de ida y vuelta, sin establecer cadenas productivas, ni permitir la incorporacin interna de la tecnologa, y al operar con un rgimen fiscal de excepcin, que refuerza la estrechez de nuestra base tributaria. Esta reflexin puede en general hacerse para el conjunto de la inversin extranjera en nuestro pas. Es necesario establecer controles y regulaciones que permitan
17 Idem. 18 http://www.jornada.unam.mx/2001/jun01/010619/024a1eco.html 19 Idem. 20 http://www.economia-snci.gob.mx/Invers_n/Esttrim/cuadro2.PDF. 21Idem.
insertar las corrientes de capital externo en un proyecto de crecimiento estable y sostenido, que derive en desarrollo de la sociedad mexicana, es decir, en la superacin de sus dramticas desigualdades. Pero lo anterior implica la voluntad poltica de disear y acordar tal proyecto.
ONCLUSIONES
La reforma de 1993 a la Ley de Inversin Extranjera ocurre en el contexto de la creciente liberalizacin de la economa mexicana, proceso en el que es central la eliminacin de las regulaciones a la entrada de capitales externos en general, y en especfico a la de cartera. Mientras durante la crisis de la deuda en la dcada de los aos ochenta Mxico era un exportador neto de capitales, a partir de 1989 los mecanismos de reestructuracin de aqulla y la recuperacin de los flujos de inversin extranjera directa, as como la entrada cada vez mayor de capital de cartera como resultado de la desregulacin, lo haban de convertir en un importador neto de capitales. Sin embargo, esa afirmacin resulta una falacia si consideramos el carcter de corto plazo de buena parte de esos capitales. Su ingreso al pas es absolutamente temporal, en condiciones que no permiten su utilizacin productiva, y slo expone a la economa mexicana a la fuerte volatilidad de los mercados financieros internacionales potenciando su vulnerabilidad. El crecimiento exponencial de las corrientes de inversin de cartera a nuestro pas, en las condiciones en que ocurren, es ms que preocupante. A pesar de que no carecen de problemas, los flujos de la IED se traducen al menos en fuente de empleo productivo y remunerado. Por su parte, la inversin extranjera de cartera, tal como ingresa al pas carente de toda regulacin, es una fuente permanente de inestabilidad y expone a la economa mexicana a las frecuentes crisis del mercado financiero internacional. Su regulacin constituye un requisito para e crecimiento econmico y el desarrollo social sostenidos. En el contexto de la creciente liberalizacin de la economa mexicana, la referida reforma de 1993 a la Ley de Inversin Extranjera constituye la piedra de toque del nuevo modelo que desde 1981 haba renunciado a la industrializacin interna en favor del mito de la globalizacin y de la apertura sin restricciones al mercado mundial. La nueva ley elimina prcticamente toda regulacin a la IED, y en lo tocante al menos a la procedente de Estados Unidos y Canad, esto es profundizado por la firma del Tratado de Libre Comercio con ambos pases, que establecen trato de inversionista nacional a las empresas cuyo origen es de uno de esos pases. En ese sentido han operado tambin los mltiples acuerdos signados desde entonces, as como los llamados Acuerdos Bilaterales de Promocin y Proteccin Recproca de las Inversiones.
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Por otra parte, sustituir un proyecto interno de industrializacin por uno de carcter maquilador ha sido la tnica de las sucesivas administraciones neoliberales. Tal proyecto, si bien ha tenido el logro de colocar al pas en el noveno lugar del mercado mundial por la magnitud del comercio externo que representa, dista mucho de poseer viabilidad histrica, toda vez ue no retroalimenta a la estructura productiva nacional, funcionando prcticamente como capital de ida y vuelta, sin stablecer cadenas productivas, ni permitir la incorporacin interna de la tecnologa, y al operar con un rgimen fiscal de excepcin, que refuerza la pequeez de nuestra base tributaria. Esta reflexin puede en general hacerse para el conjunto e la inversin extranjera en nuestro pas. Es necesario establecer controles y regulaciones que permitan insertar las corrientes de capital externo en un proyecto de crecimiento estable y sostenido, orientado fundamentalmente al mercado interno, que derive en desarrollo de la sociedad mexicana, es decir, en la superacin de sus dramticas desigualdades. Pero lo anterior implica la voluntad poltica de disear y acordar tal proyecto. Implica recuperar amplios mrgenes de autonoma relativa del Estado-nacin mexicano, tanto frente a los pases centrales como frente al capital transnacional.
IBLIOGRAFA
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E l artilugio de la sostenibilidad
Adolfo Fernndez Torres*
ostenibilidad ha sido un criterio de moda desde el auge del pensamiento ambientalista en los sesenta, y de all surge el cuestionamiento de la armona de diversas iniciativas asociadas con el crecimiento y el desarrollo con el mbito fsico y biolgico. Posteriormente, surge una nueva dimensin de sostenibilidad, en lo que se refiere a la necesidad de contar con el apoyo continuado de determinados actores cuyo poder, participacin y/o aportes resulta indispensable para que una iniciativa o una estrategia pueda mantenerse en el tiempo. Asimismo, la crisis de la deuda externa y las crisis fiscales de los aos ochenta introducen otro elemento de la preocupacin por sostenibilidad: la capacidad de una iniciativa de mantener un adecuado flujo de recursos financieros para as garantizar la continuidad de los efectos esperados. Como consecuencia del auge en el financiamiento provisto por la banca multilateral y los donantes bilaterales, los anlisis de sostenibilidad tambin llegan a incorporar el cuestionamiento de la capacidad de una determinada iniciativa a mantenerse una vez que no se cuente con nuevas inyecciones del financiamiento internacional. Rpidamente se puede observar que la sostenibilidad tiene mltiples dimensiones; diversas percepciones de la sostenibilidad en las ltimas dcadas han enfatizado una u otra dimensin. Como consecuencia, el uso de la palabra sostenibilidad puede evocar ideas e imgenes muy distintas entre diversos individuos. La palabra sostener significa sustentar, mantener firme una cosa. Viene del Latn sub, que significa desde abajo y tenere que tener elevado. La definicin ms amplia de la sostenibilidad resulta tautolgica: la sostenibilidad es la capacidad de mantenerse o sostenerse. Una iniciativa es sostenible si logra sostenerse en el tiempo. En general, la sostenibilidad ha sido definida de manera ambigua en sus aplicaciones a la poltica pblica. Tal como sucede con el concepto de equidad, la ambigedad del concepto ha sido un aliado, pues la definicin nebulosa permite entender que en la sostenibilidad radica un objetivo que se puede considerar deseable universalmente.
Difcilmente se levantan objeciones a que una iniciativa sea capaz de mantenerse a travs del tiempo, aun cuando se agrega que la sostenibilidad demanda que se mantenga en armona con otras dinmicas y otras iniciativas de su entorno. Como sugiere ORiordan (1998):
* Investigador
del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores de las Ciencias Administrativas de la Universidad Veracruzana. 67
El artilugio de la sostenibilidad
la sostenibilidad parece ser aceptada como el trmino de mediacin diseado para cerrar la brecha entre desarrollistas y ambientalistas Su simplicidad seductiva y su significado aparentemente auto-evidente han escondido su ambigedad inherente.
El concepto se define de manera tan ambiciosa que casi todo el mundo puede identificarse con alguna interpretacin de la sostenibilidad. Una forma til de clasificar las diversas definiciones podra er por su unidad de anlisis: un primer grupo de conceptualizaciones y de definiciones de la sostenibilidad tiene omo unidad de anlisis el modelo macro o la estrategia generalizada de consumo, crecimiento y desarrollo de la sociedad o de los grupos dominantes en la sociedad; un segundo grupo de interpretaciones de la sostenibilidad se enfoca en una unidad de nlisis ms micro; un determinado proceso, programa o proyecto. A continuacin, vamos a mirar cada uno de estos conjuntos de definiciones.
condiciones que las generaciones actuales. (Tietenberg, 1984) Environmental and Natural Resource Economics. Glenview, IL: Scott, Foreman and Co. la idea central de la sostenibilidad es, entonces, el concepto que las decisiones actuales no deberan impedir las perspectivas o posibilidades de mantener o mejorar los estndares de vida futuros. ..Esto implica que nuestros sistemas econmicos deben manejarse de tal manera que vivimos de los dividendos de nuestros recursos, manteniendo y mejorando la base de activos. Robert Repetto. (1985) Paying the Price -Pesticide Subsidies in Developing Countries Research Report #2, World Resources Institute, Washington, D.C. Este concepto de sostenibilidad articula una demanda por cierta equidad y justicia intergeneracional. A travs del criterio de sostenibilidad se representa la voz de las generaciones futuras: el criterio de sostenibilidad requiere que las condiciones necesarias para acceso igualitario a la base de recursos sean cumplidas para cada generacin. David W. Pearce. (1987) Foundations of an ecological economics en Ecological Modelling Vol.38,pp.9-18. Hay amplio consenso que la implementacin de polticas que hagan peligrar el bienestar de futuras generaciones que no estn representados en ningn foro poltico o econmico es injusto. Robert Repetto. (1985) Paying the Price -Pesticide Subsidies in Developing Countries Research Report #2, World Resources Institute, Washington, D.C. Otras referencias citadas por Pezzey mantienen al concepto de sostenibilidad en un plano macro, pero incorporan adems del concepto intergeneracional una crtica a la insostenibilidad de la inequidad intrageneracional y de la pobreza: el concepto de desarrollo econmico sostenible... es... directamente relacionado con el aumento del estndar material de la vida de los pobres en las comunidades, que se puede medir cuantitativamente en trminos del aumento en alimentos, ingresos reales, servicios educativos y de salud, saneamiento y agua potable, provisiones de alimentos y dinero en casos de emergencia, etc. y solamente de manera indirecta en trminos del crecimiento econmico al nivel agregado (nacional). En trminos generales, el objetivo primordial consiste en reducir la pobreza absoluta de los pobres del mundo, mediante la provisin de niveles de bienes duraderos y seguros que minimizan el agotamiento de recursos, la degradacin ambiental, los choques culturales y la inestabilidad social .Edward B. Barbier. 1987. The concept of sustainable economic
SOSTENIBILIDAD CON UNA VISIN MACRO El criterio de sostenibilidad lleg a adquirir un lugar permanente en la jerga de los dilogos sobre poltica pblica a partir de los anlisis crticos de los modelos de consumo, crecimiento y desarrollo que no garantizan ninguna capacidad de sostener unas condiciones de vida parecidas a las actuales en un largo plazo. Estos anlisis se enfocaban en las estrategias globales o nacionales de desarrollo y cuestionaban la capacidad de seguir sobre las sendas de desarrolla trazadas por las mismas. Un conjunto amplio de definiciones de esta naturaleza tiene una preocupacin predominante en la dimensin ambiental. Su unidad de anlisis es macro, pues se refiere a los patrones de desarrollo o el proceso social en su conjunto y a las implicaciones intergeneracionales de los mismos. John Pezzey (1989) public una lista de definiciones seleccionadas del concepto de sostenibilidad, que ilustra varias interpretaciones de la sostenibilidad, desde la perspectiva macro. La lista incluye referencias a 27 interpretaciones o comentarios obre el significado de sostenible, sostenibilidad, uso sostenible. La lista incluye un conjunto de definiciones que cuestionan las implicaciones intergeneracionales de los actuales modelos de crecimiento, consumo y desarrollo. Por ejemplo: el criterio de sostenibilidad sugiere que, como mnimo, las generaciones futuras no pueden dejarse en peores
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development Environmental Conservation. 14(2), pp. 101-110. el desarrollo sostenible es aquel desarrollo que cumpla las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de futuras generaciones para cumplir sus propias necesidad. Incorpora dos conceptos fundamentales: el concepto de necesidades, en particular, las necesidades bsicas de los pobres, a quienes se debe asignar prioridad primordial; y la idea de limitaciones impuestas por el estado de tecnologa y la organizacin social sobre la capacidad del ambiente para cumplir necesidades presentes y futuras. Comisin Mundial sobre el Medioambiente y el Desarrollo. 1987. Our Common Future. Oxford: Oxford University Press. Inicialmente, aparece la priorizacin de la eliminacin de la pobreza en la definicin de sostenibilidad con base en la deterioracin del medioambiente asociado con la pobreza: la explotacin de recursos naturales en bsqueda de soluciones cortoplacistas a las necesidades bsicas. En la medida que el concepto deje de enfocarse exclusivamente en la dimensin biolgica y adquiera elementos socioeconmicos, se reconoce que la persistencia de pobreza e inequidad es socialmente insostenible y la satisfaccin de necesidades bsicas se convierten por su propio mrito en un elemento de la sostenibilidad (Tolba, 1987): (el desarrollo sostenible) ...se ha convertido en un artculo de fe, un apodo: un trmino muy frecuentemente utilizado pero poco explicado. ...Qu significa realmente? En trminos generales, el concepto de desarrollo sostenible incorpora: (i) asistencia a los muy pobres porque no les queda ninguna opcin diferente al dao de su entorno ambiental; (ii) el desarrollo auto-suficiente, dentro de los lmites de recursos naturales; (iii) el desarrollo costo-efectivo que se juzga por criterios econmicos diferentes a los tradicionales: que no dae la calidad ambiental ni reduzca la productividad del largo plazo; (iv) la satisfaccin de las grandes necesidades de control de la salud, tecnologas apropiadas, seguridad alimenticia, agua potable y habitacin para todos; (v) la introduccin de iniciativas centradas en las personas; es decir, que los seres humanos sean los recursos de su propio desarrollo. Estas visiones ms macro de la sostenibilidad incorporan consideraciones ticas de justicia intergeneracional e intrageneracional. ORiordan (1988) explicita dichas consideraciones:
la sostenibilidad es un fenmeno ...que abarca normas ticas relacionadas con la sobre vivencia de toda materia viva, con los derechos de las futuras generaciones y con las instituciones responsables por garantizar que dichos derechos sean tomados en cuenta en las polticas y acciones...
LAS DEFINICIONES MICRO DE LA SOSTENIBILIDAD Otras definiciones de sostenibilidad se asocian principalmente en la literatura de las organizaciones multilaterales de financiamiento de proyectos y programas de desarrollo. Estas definiciones surgen a raz del cuestionamiento del verdadero impacto del financiamiento multilateral y bilateral sobre el desarrollo particularmente porque se cuestiona la capacidad de los programas y proyectos financiados para mantenerse una vez que se acabe el perodo de financiamiento internacional. Por tanto, su unidad de anlisis es ms delimitado -ms micro -que las definiciones anteriores:2 el trmino de sostenibilidad del programa significa la capacidad del programa para llevar a cabo sus actividades y servicios de manera continua, en bsqueda del cumplimiento de sus objetivos... (Khandker, Khalily y Khan, 1995). para los propsitos de este anlisis, la sostenibilidad se define como la continuidad por parte del programa en la entrega de sus servicios o en el mantenimiento de sus beneficios, despus de terminar el apoyo tcnico gerencial y financiero del donante. (Am, 1987). el trmino sostenibilidad describe la capacidad de un proyecto para mantener un nivel aceptable de flujos de beneficios durante toda su vida econmica. (Banco Mundial, 1986). el grado de sostenibilidad de un proyecto se mide por el porcentaje de los bienes y servicios iniciados por el proyecto que todava se entrega y se mantiene cinco aos despus de la terminacin de recursos del donante, la continuacin de la accin local estimulada por el proyecto y la generacin de servicios e iniciativas sucesores como resultado de la capacidad loca construida por el proyecto. (George Honadle y Gerry VanSant, 1985). La unidad de anlisis micro de estas definiciones facilita una reflexin sobre la sostenibilidad de un determinado programa, iniciativa o proceso. No obstante, resultan limitadas a unos
2 El contenido sustantivo de las definiciones podra aplicarse igualmente a la sostenibilidad del desarrollo de un pas dependiente de financiamiento y de intervenciones externos. Por tanto, la definicin no tiene una naturaleza intrnsecamente micro.
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ntereses particulares de los actores involucrados en las decisiones sobre el financiamiento externo. An manteniendo la unidad de anlisis ms micro, podramos ampliar la definicin de sostenibilidad para contemplar diversas fuentes de vulnerabilidad de una determinada iniciativa de desarrollo a diversos eventos o dinmicas que podran afectar la continuidad en su capacidad de mantener la oferta de sus beneficios. Una definicin alternativa de la sostenibilidad de una eterminada iniciativa, consistente con esta definicin, es brindada por G.R. Conway (1983): La sostenibilidad se puede definir como la capacidad de un sistema para mantener su productividad a pesar de un disturbio mayor... Esta definicin de la sostenibilidad, que viene de la agricultura, reconoce que iniciativas productivas de muy alto endimiento pueden depender de prcticas que resultan insostenibles en el sentido agrnomo o ecolgico. Asimismo, una niciativa en los sectores sociales que inicialmente genera oluciones concretas puede resultar insostenible frente a resistencias polticas, incapacidad de mantener el inters en la poblacin objetivo o incapacidad de mantener el aporte de mano de obra voluntario (a manera de ejemplo). Definir la sostenibilidad as es equivalente a plantear una hiptesis con respecto a los factores de riesgo de la iniciativa que se est analizando. Esta visin de la sostenibilidad se enfoca en la definicin de los factores externos al control de los gestores de una iniciativa que amenacen contra el mantenimiento de la capacidad de seguir generando los beneficios del mismo. Esta visin de sostenibilidad se enfoca en una relacin uni-direccional de la sostenibilidad: analiza los impactos del entorno (multi-dimensional) sobre el programa o proyecto. As, se visualiza el entorno como la fuente de riesgos y la sostenibilidad resulta de la capacidad de reaccionar y asimilar lo que el entorno genere. En 1990, el Banco Mundial publica una nueva interpretacin de la sostenibilidad que no incorpora referencias al concepto de riesgos o vulnerabilidades. Propone que la mayora de las operaciones de desarrollo incorpora seis tipos de capital: humano, natural, cultural, institucional, fsico y financiero. Un anlisis de la experiencia con ms de 550 operaciones muestra que su sostenibilidad depende del logro de un equilibrio apropiado entre los varios tipos de capital.3 (Banco Mundial, 1990). Para ejemplificar plantea un proyecto que crea nuevo capital fsico (tal como obras de riego o infraestructura escolar) tendr poca probabilidad de sostenerse si no hay suficiente capital
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institucional y humano (personal capacitado y organizado de manera que pueda trabajar eficientemente) para que pueda aprovechar la nueva infraestructura Esta interpretacin de la sostenibilidad reconoce que las vulnerabilidades de una iniciativa no se limitan a la dimensin financiera. Adems, permite ver una relacin de doble va entre el entorno y la iniciativa que se analiza. Es decir, permite entender que la sostenibilidad no va a depender tan slo del impacto del entorno sobre la iniciativa, sino tambin depende de impactos de la iniciativa sobre el entorno. Esta interpretacin, entonces, extiende un puente con las definiciones ms macros de la sostenibilidad. Indica que para que una determinada iniciativa sea sostenible, el entorno tiene que ser consistente con las necesidades de la iniciativa; pero, tambin pone demandas sobre la iniciativa, que sea armoniosa con el entorno. La sostenibilidad, entonces, depende de determinados caractersticas y comportamientos del entorno y de la iniciativa -y la armona de los dos.
ANLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD DE UNA INICIATIVA EN LOS SECTORES SOCIALES Esta ltima definicin de la sostenibilidad resulta particularmente aplicable al anlisis de las iniciativas en los sectores sociales. La evolucin reciente de la discusin sobre el significado de la sostenibilidad ha conducido a que los anlisis de sostenibilidad de dichas iniciativas se centren en la identificacin de tipos de capital que se presentan con deficiencias cuantitativas y/o cualitativas y juzgar la capacidad de la iniciativa para sostenerse frente al riesgo que dicha deficiencia implique. Este enfoque de la sostenibilidad nos obliga a preguntar, por ejemplo, si la apropiacin por parte de la comunidad beneficiaria es suficiente como para garantizar el capital poltico y humano para sostener la iniciativa. Se cuestiona si hay previsiones de capital financiero suficiente para no solo superar las fases iniciales de la iniciativa, sino para mantenerla en sus diferentes fases. Cuando preguntamos a los participantes de los cursos de capacitacin del INDES sobre la sostenibilidad, les pedimos completar la frase: un programa social resulta sostenible si... .De las respuestas que recopilamos, el 43% define la sostenibilidad con base en la presencia de algn tipo de capital que se considera crtico para garantizar la capacidad de la iniciativa sostenerse en
3Banco Mundial. 1990. Sustainability of Development Operations en Evaluation Results for 1988: Jssues in World Bank Lending over Two Decades. Operation Evaluation Department , Washington, D.C.
el tiempo. A manera de ejemplo, se presentan las siguientes definiciones de la sostenibilidad: Una iniciativa resulta sostenible si consolida los mecanismos de su propia reproduccin temporal, sin necesidad de intervenciones externas. Una iniciativa resulta sostenible si reproduce su lgica de financiamiento sin apoyo externo, se institucionaliza, no se superpone con otras lgicas de provisin de servicios y es sinrgica con el desarrollo del ecosistema. Una iniciativa resulta sostenible si se inicia con y logra mantener un apoyo econmico y poltico suficiente como para superar los shocks que se generan y una solidez tcnica que permite que perdure su capacidad de lograr los objetivos. Esta reflexin ha conducido al Banco Mundial a definir una calificacin de sostenibilidad de sus programas o proyectos que depende de un amplio conjunto de factores y consideraciones que son analizados con el fin de determinar si se considera la probabilidad de que se produzca un cuello de botella o un obstculo y la vulnerabilidad del xito del proyecto o programa al producirse dicho obstculo. As, se asigna una calificacin de sostenibilidad de probable, incierto o improbable. Los factores contemplados se agrupan en ocho categoras: (Banco Mundial, 1996). factores econmicos: como el grado de dependencia del xito del proyecto depende de determinadas polticas macroeconmicas y la probabilidad de que stas continen o mejoren; elementos externos: como el grado en que los logros del proyecto dependen de factores exgenos como los trminos de intercambio, los precios de materias primas cuyo precio es vulnerable a mucha volatilidad, o la situacin poltica de los pases vecinos; factores financieros: particularmente la probabilidad de que el proyecto vaya a poder generar ingreso suficientes o recibir asignaciones presupuestarias suficientes hacia el futuro ( considerando el desarrollo ms probable de la situacin fiscal del pas); factores tcnicos: contemplando el grado en que los logros del proyecto dependan de mejoras tecnolgicas, uso ms eficiente de insumos, aumentos en los productos o en los flujos de recursos o materias primas o de cambios en la productividad; sociales: la adecuacin de la participacin comunitaria y los incentivos para los beneficiarios como para garantizar una apropiacin del proyecto o programa por parte de la comunidad de usuarios o beneficiarios; ambientales: el grado en que el proyecto afecte el entorno fsico-biolgico y/o el stock de recursos renovables y no renovables;
institucionales: se busca determinar el grado en que el ambiente institucional necesario para la entrega sostenible de los beneficios del programa o proyecto se produzca y/o se mantenga; gobernabilidad: se procura determinar si hay suficiente apropiacin del programa o proyecto por parte de gobierno y los beneficiarios para facilitar la sostenibilidad del mismo y la susceptibilidad del proyecto o programa a cambios polticos probables.
LA APLICACIN DE LOS CRITERIOS EN LOS PROCESOS DE FORMACIN Y GESTIN DE LAS POLTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES Esta reflexin sobre eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad tiene su justificacin en esclarecer el significado y las mltiples interpretaciones de estos trminos, para que sean utilizables y utilizadas en los procesos de formacin y gestin de las polticas y programas sociales. La discusin sobre sus significados se quedar en un ejercicio semntico y acadmico si los criterios no son aplicados a los anlisis y los dilogos que apoyan la formacin y la gestin. Hasta ahora, la utilizacin de los criterios ha sido tpicamente inconsistente e insuficiente. El criterio ms comnmente aplicado es la eficacia. Es frecuente el anlisis del cumplimiento de los objetivos, particularmente de los objetivos operativos. Por ejemplo, en esfuerzos de capacitacin, es muy comn hacer seguimiento del nmero de cursos y de capacitados. Recientemente, surge un movimiento de insistir no solo en la eficacia medida por cumplimiento de objetivos operacionales, sin de los intermedios y los finales, tambin. Esto implicara que habr que hacer tambin un seguimiento de comportamientos e impactos de la capacitacin en la vida de los capacitados. El criterio de eficiencia ha recibido el tratamiento de saludo de bandera. En muchos casos, se analiza la eficiencia en e proceso inicial, cuando se compara una alternativa con otras; pero pocas veces se revisita la eficiencia para cuestionar si las proyecciones iniciales efectivamente representaban la eficiencia de la alternativa seleccionada. Asimismo, en aos recientes, los llamados por mejor uso de los recursos pblicos ha creado una mayor conciencia sobre la eficiencia, sin todava haber traducido e anlisis de la eficiencia en una herramienta cotidiana de los formadores y gerentes de las polticas y programas sociales Nuevamente, cuando se ha prestado atencin ala eficiencia, ha sido particularmente en relacin con los objetivos operativos. Po ejemplo, se conoce el costo por metro cuadrado de construcciones escolares o el costo de capacitacin por enfermera capacitada Poco se ha hecho para mirar relaciones entre los costos y sus correspondientes impactos. (CEPAL, 1995).
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La equidad es un criterio que ms y ms se utiliza para ustificar las intervenciones en los sectores sociales. No bstante, tpicamente nos referimos a la equidad en trminos bstractos y suponemos que unas iniciativas particularmente ocalizadas en los pobres contribuirn a una mejor equidad. Curiosamente, entonces, en bsqueda de la equidad, estamos eforzando separaciones ya existentes y proponiendo oluciones particulares para los grupos que queremos ecompensar por inequidades existentes y histricas. La especicacin de lo que se busca en la equidad, definiendo la igualdad poya la capacidad de analizar opciones y examinar las polticas programas en marcha. Las aplicaciones de sostenibilidad tpicamente se han restringido a las aplicaciones ambientales y los cuestionamientos del financiamiento de determinadas iniciativas una vez terminado l financiamiento internacional. Surge el concepto multidimensional de la sostenibilidad muy recientemente. Por tanto, los criterios discutidos en esta reflexin confortan un conjunto de trminos que ofrecen mucho potencial a los profesionales de los sectores sociales. El INDES propone que los cuatro criterios llegan a formar una columna vertebral de los dilogos y debates sobre las opciones de polticas y programas y de la evaluacin de polticas y programas en marcha.
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N ota sobre la poltica econmica y la economa de la poltica

Francisco J. Melndez Hernndez*
n das recientes los peridicos han relatado la existencia de un supervit en el gasto de operacin del gobierno federal mexicano y las posiciones que sobre el particular han adoptado algunos agentes econmicos .El propsito de esta nota es mostrar algunos efectos que dicha situacin puede tener sobre la economa con base en los anlisis de la teora de la poltica econmica convencional y contribuir al debate actual. La situacin objeto de comentario se inicia a partir de la declaracin del seor Carlos Slim, de queTermin la etapa de ajuste; urge un modelo de desarrollo: Slim, quien abund que la actitud prudente del Banco de Mxico y la Secretara de Hacienda, basada en una poltica restrictiva y cautelosa ya lleg a su finSubray que las polticas econmicas actuales fueron planeadas para tiempos de recesin, pero ahora sera insano no crecer teniendo recursos para conseguir un desarrollo de largo plazo2. La nota periodstica presenta la propuesta del seor Slim, para el gobierno federal en los siguientes trminos: reactivar el mercado interno; tener cuentas pblicas ms completas, que incluyan los pasivos laborales de las paraestatales e instituciones descentralizadas; financiar el desarrollo con inversin nacional, modificar el esquema de financiamiento Pidiregas y contratar deudas en pesos en vez de dlares. Asimismo el seor Guillermo Ortiz, gobernador del Banco Central, declaraba que: el sector pblico gasta menos de lo debido y lo que gasta lo hace mal3; aadiendo, que el gobierno slo destina el 2 por ciento del PIB, a proyectos de inversin productiva y que el resto (98 por ciento) se asigna a gasto corriente, lo que ha limitado el crecimiento del pas. El da 7 de julio, el mismo peridico, seala que el Crece el supervit en las finanzas pblicas; acumul 61.9 mil mdp de enero a mayo, abundando que dirigentes del sector privado lamentaron que si bien el pas mantiene estabilidad poltica y econmica. No hay un crecimiento real y sostenido, pues persiste el desempleo y prevalece el incumplimiento de las ofertas de campaa que el gobierno en el poder hizo hace tres aos4 Generndose una corriente de opinin acerca de este tema, en los siguientes trminos: Se unifican criterios en contra del ineficiente uso del gasto, sealndose que el sector empresarial, al igual que los acadmicos y los polticos, se sum a la crtica del gobernador del Banco de Mxico respecto al ineficiente ejercicio del gasto pblico5.
* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores de las Ciencias Administrativas de la Universidad Veracruzana. El autor agradece el apoyo de Yolanda Barrios Mar en la elaboracin de la grfica. 2 El Financiero, 24 de junio de 2003, p. 10. 3El Financiero, 26 de junio de 2003, p. 1. 4 Idem. 7 de julio de 2003. Suplemento Mercados, p. 3A. 5 El Financiero, 27 de junio de 2003, p. 1. 73
Nota sobre la poltica econmica y la economa de la poltica
Por su parte el titular de las finanzas nacionales, expuso u posicin en los siguientes trminos:6 El secretario de Hacienda, Francisco Gil Daz, descart cualquier cambio del rumbo econmico o algn viraje en las finanzas pblicas que fecte la estabilidad actualabundando con el siguiente planteamiento: Acept que el gobierno gasta poco, pero indic que las erogaciones del gobierno han venido creciendo en trminos reales en los ltimos aos . La posicin del presidente de la Repblica, se resume en lo siguiente: Aceptable, el nivel de desempleo: Fox, quien adicionalmente consider que la tasa de desempleo en Mxico est en un buen nivel, en comparacin con otros pases del mundo, al ubicarse en 2.7 % en el mes de mayo, sealando adems que las informacin que difundi el INEGI, tiene una metodologa propuesta por un grupo independiente de acadmicos y expertos, por lo que muestra que los mexicanos se ncuentran ya en un desarrollo incluyente y solidario 7. Sosteniendo su posicin adems con: Mxico no caer en polticas econmicas populistas: Fox , abundando que ya hemos aprendido la leccin, por lo que no caer de nuevo en las polticas econmicas autoritarias y populistas del pasado que nos llevaron a grandes descalabros 8 . Por su parte la Cmara Americana de Comercio seala a travs de la seora Deborah Riner, seala que: los inversionistas estadounidenses ven con preocupacin el comportamiento de la demanda interna en Mxico y la falta de crecimiento econmico del pas9 En este debate, que es a todas luces importante, destacan: uno, la composicin del gasto entre gasto corriente y de inversin. Y dos, el efecto recesivo sobre la economa de la existencia del supervit. Como ya se sabe, la necesidad de gasto de inversin en infraestructura es absoluta, y no se harn aqu ms comentarios, centrndonos sobre los efectos de la existencia del supervit. Un libro de texto ampliamente conocido, nos seala, que existen dos tipos de relaciones entre el tipo de cambio y el ingreso nacional10; por un lado, el de las transacciones reales, que incluye el nivel de gasto pblico, los impuestos, la inversin, el nivel de precios interno, las variaciones en el consumo interno y las variaciones en la demanda externa de producto interno, que se integran o consolidan en la relacin DD, que tiene pendiente
positiva, y por el lado de las transacciones monetarias, la funcin AA, que incluye: las variaciones en la oferta monetaria interna, las variaciones en el nivel de precios interno, las variaciones en el tipo de cambio futuro esperado, las variaciones en el tipo de inters externo y la funcin de demanda de dinero, dicha funcin tiene pendiente negativa y donde ambas DD y AA, se intersectan existe un nivel de equilibrio simultneo, para el tipo de cambio y para el nivel de ingreso. Sin embargo, la existencia de un supervit en las finanzas pblicas, implica que el nivel de ingresos supera a los gastos, retrayendo recursos de la corriente de produccin ingresos-gastos, y de acuerdo con el anlisis de la parte monetaria del flujo circular del ingreso-gasto, disminuyendo la demanda de dinero, lo cual tiene el efecto de reducir la tasa de inters y al mismo tiempo depreciar la moneda, lo cual precisamente es lo que hace la carga de la poltica monetaria a cargo del Banco Central, ms pesada, razn por la cual el seor Ortiz elev su protesta, independientemente de la creacin de desempleo, por deficiencia de la demanda, adicional al resto de tipos existentes ya. En la grfica 1, la funcin con supervit, se identifica como DD, resultando en un menor ingreso y un tipo de cambio mayor, es decir el equilibrio estara en 1, y sin supervit, estara en 0. Para ubicar en su adecuada perspectiva esta situacin, se debe considerar que el valor aproximado del multiplicador del gasto, [1/ 1-b(1-t) ], con una t, (proporcin de impuestos) de alrededor de 0.3, b= 0.85, resulta en un multiplicador de 2.47, que multiplicado por el supervit anualizado [(61.9/ 5) *12 = 148.56 mil millones] resulta en una prdida o bache deflacionario del ingreso nacional, de aproximadamente 366.9 mil millones de pesos, que contra un Producto Interno Bruto de 7 billones de pesos, resulta en 5.2 %, de bache deflacionario o prdida de ingreso, y por lo tanto de empleos, que si bien no es escandalosa, s es algo sustancial, que se aade al desempleo que como ya se dijo, existe por otras razones. Claro que estos son clculos burdos como para medir el orden de magnitud, un verdadero anlisis, requiere un estudio economtrico detallado de las relaciones involucradas. Independientemente del efecto sobre el tipo de cambio, que es tambin lo suficientemente importante para merecer la atencin del titular del banco central y hacer valer la autonoma de la institucin, toda vez que el efecto depresivo sobre las tasas de inters del supervit fiscal 11, tiene efectos depreciatorios sobre la moneda. 12
internacional. Teora y poltica, (Madrid y otras ciudades: Mc Graw Hill Book Company, segunda edicin 1994) Captulo 16. 74
6 El Financiero, 9 de julio de 2003, p. 5. 7 El Financiero 24 de junio de 2003, p. 11 8El Financiero, 26 de junio de 2003, p. 10. 9 Idem, p. 11. 10 Paul R. Krugman y Maurice Obstfeld; Economa
11 Piso histrico en rditos: Cetes a 28 das, en 4.38 %. El Financiero, 2 de julio de 2003, p. 7. 12 Situacin que no se ha presentado, precisamente porque una de las fuentes de los ingresos fiscales excedentarios, son los ingresos petroleros superiores a lo presupuestado, un hecho fortuito.
A manera de conclusin, podemos inferir que el supervit de 61.9 mil millones de pesos, en s no es algo malo, pues es slo el 5% del Ingreso nacional, lo que s lo es, es que existen carencias e insuficiencias sociales que no puedan ser satisfechas por la falta de percepcin poltica o carencia de sensibilidad en las reas operativas del gobierno federal, toda vez que existen los recursos presupuestarios, para ello; asimismo, la percepcin del titular de Hacienda de mantener la estabilidad actual es errnea,
ya que su verdadera responsabilidad es lograr el equilibrio en el Ingreso Nacional y por lo tanto en el empleo a nive macroeconmico, mientras que la estabilidad de los precios es tarea del titular del Banco Central, cuestin que no le atae en absoluto al responsable de las finanzas pblicas, ya que el gobernador del banco central ha mostrado una amplia solvencia en la realizacin de su responsabilidad.
Grfica 1 Determinacin simultnea del tipo de cambio y el Ingreso Nacional
1 E1 E0 0
D D Y1 Y0 A
Ingreso Nacional
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Propuesta de desarrollo turstico para el estado de Veracruz

Leticia Garca Hoyo*
l crecimiento del turismo ha inducido a los estudiosos del tema a formular mltiples preguntas concernientes a la conveniencia social y ambiental de estimular una mayor expansin de esta actividad. Se trata de interrogantes bsicos acerca de las fortalezas y debilidades que la expansin de la actividad turstica impone a una regin: Benefician los gastos del turista a los residentes del rea de destino?Reaviva las artesanas tradicionales de las diversas culturas? Dirigen los gobiernos sus prioridades de desarrollo para satisfacer las necesidades del turista, ms que las de los residentes? Financian estos ltimos los atractivos tursticos por medio de sus impuestos? Contribuye el turismo a la destruccin de muchos otros recursos que inicialmente atraan al visitante? Hay niveles de saturacin que debido al incremento de turistas crean ms problemas que beneficios?Qu se hace para calcular estos niveles y asegurar que no sean excedidos? Incita el turismo a la prostitucin, al delito y al juego? El crecimiento extraordinario del turismo ha apartado a los prestadores de servicios y a las autoridades del sector de las reflexiones sobre tales preguntas y slo muy recientemente comienzan a generarse algunas respuestas. Como el turismo contina expandindose, las cuestiones relacionadas con sus efectos econmicos, ambientales y sociales son cada vez ms apremiantes. Las respuestas adecuadas a tales preguntas deben provenir de una investigacin sistemtica y rigurosa que es necesario promover. El propsito de este trabajo es contribuir a este debate mediante la sistematizacin de aspectos centrales de la problemtica general asociada a la actividad turstica y el planteamiento de las posibilidades que ofrece la planeacin estratgica para enfrentar tal problemtica, sentando as las bases para el diagnstico y prospectiva de la actividad turstica en el estado de Veracruz. Para ello, se elabora una breve descripcin de los elementos que integran el sistema turstico del estado de Veracruz, y se anticipan algunos lineamientos estratgicos y lneas de accin a considerar en el diseo e instrumentacin de un programa de desarrollo del turismo en Veracruz, en el marco de las propuestas metodolgicas de la planeacin estratgica.
1. UNA PERSPECTIVA DE LOS TPICOS SOBRE EL IMPACTO DEL TURISMO Si bien comnmente se afirma que la investigacin acerca del turismo es sumamente dispersa, los estudios orientados a identificar los mpactos econmicos de la actividad buscan orientarse cada vez ms sobre un objeto acotado. As, algunos estudios econmicos se
*Maestra en Administracin.Tcnico Acadmico del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Econmicos y Sociales de la Universidad Veracruzana. 76
centran en los efectos de los sistemas tursticos sobre la generacin de ingresos regionales y/o nacionales, otros hacen hincapi en la creacin de empleos, mientras que los referidos al mbito internacional se refieren a la incidencia sobre la balanza de pagos. No obstante, las variaciones de nfasis dificultan la comparacin de hallazgos y frustran el establecimiento de un contexto de teora y contribuyen a la inconsistencia y contradiccin en las conclusiones del estudio. As, por ejemplo, los estudios que abordan la actividad turstica desde la comercializacin de la cultura mediante el mercadeo y venta de artefactos concluyen que aquella puede revivir las formas de arte tradicional o modificarlas de tal forma que apenas se reconozcan. La afluencia de dinero en una economa local puede distorsionar la estabilidad ocupacional y contribuir a reducir la cohesin familiar y comunitaria; por lo contrario, la comercializacin de la cultura puede crear una cultura falsa, pero al mismo tiempo, crear empleos y, por consiguiente, aliviar la existencia de los problemas de desempleo. En el mbito de los impactos regionales se ha encontrado que debe darse mayor atencin a la escala de repercusin para las esferas de influencia del desarrollo turstico, y sus consecuencias se podrn ver de manera diferente, segn si se valoran desde una perspectiva local, regional, nacional o internacional. Al mismo tiempo, se afirma que es pertinente dar mayor atencin a la evaluacin de quin gana y quin pierde en el ejercicio de la actividad. Los costos y beneficios del turismo no se distribuyen eventualmente. Lo que puede ser beneficio para un grupo o individuo dentro de una comunidad puede resultar un costo para los vecinos. Los inversionistas en desarrollos tursticos e industrias de servicio asociadas pueden ganar a expensas de otros residentes del rea de destino, quienes pueden sufrir un incremento en multitudes, congestionamiento de trfico, ruido, contaminacin y modificacin de estilos de vida; no obstante, el turismo es dinmico e impactante y su significado cambia constantemente, debido a las modificaciones de las metas tanto de los turistas como de sus anfitriones, a las fluctuaciones en los procesos que dan forma a los ambientes econmicos y fsicos, y a los cambios tecnolgicos y otros desarrollos de la industria turstica en s. Esto implica que las repercusiones cambiarn con el tiempo y por lo tanto se requiere de un control peridico. Estudios ms puntuales se abocan a la determinacin de un pronstico preciso de patrones de viaje, lo cual requiere entender las caractersticas de los destinos que los atraen y estimular a viajar. Si se manipulan factores que influyen en las decisiones de viaje del turista, la planeacin podr ser ms efectiva y preventiva. As, los costos que debilitan los efectos del desarrollo turstico pueden reducirse o evitarse.
En este mismo mbito, destacan las evaluaciones acerca de las molestias de los anfitriones causadas por la presencia de turistas, las cuales se pueden intensificar en casos de los paquetes de viaje y largos periodos de estancia. Tal irritacin puede explicarse por la demostracin constante de la superioridad material de los visitantes cuando la comparan con la de los residentes permanentes, y por la seleccin de actividades que llevan al anfitrin y al husped a un contacto cercano. El resentimiento del anfitrin es probablemente ms alto en localidades con una industria turstica de desarrollo ms elevado, pero con una implicacin local limitada. En trminos generales, las repercusiones econmicas de los sistemas tursticos abarcan los costos monetarios y los beneficios que resultan del desarrollo y uso de facilidades tursticas y servicios; las repercusiones fsicas incluyen alteraciones del ambiente natural, como el aire, el agua, el suelo, la vegetacin y la vida salvaje, as como los cambios en el ambiente construido, mientras que las repercusiones sociales son los cambios en el medio de vida de los residentes de las reas de destino. Una actividad turstica puede crear empleos e ingresos para los residentes, pero las horas de trabajo pueden ser tales que la vida familiar, el comportamiento social y la recreacin se afecten adversamente.
2. LINEAMIENTOS PARA UNA PROPUESTA DE DESARROLLO TURSTICO EN VERACRUZ 2.1 El sistema turstico de Veracruz. Estructura y problemtica Todo sistema turstico ...se origina en el encuentro de la oferta con la demanda turstica a travs de un proceso de venta del llamado producto turstico, que junto a la infraestructura forman la estructura de produccin del sector, la eficiencia del sistema es controlada por la superestructura turstica, quin vigila e funcionamiento e interrelacin de las partes1 El sistema turstico del estado de Veracruz est integrado por los siguientes elementos: oferta turstica, demanda turstica, planta turstica, superestructura e infraestructura. Estos elementos estn interrelacionados entre s y su buen funcionamiento requiere una articulacin racional entre ellos . La oferta turstica est integrada por los bienes y servicios tursticos puestos efectivamente en el mercado2, dentro de los cuales se incluyen los atractivos tursticos, considerados como el
Boulln Roberto, La planificacin del espacio turstico, Trillas, Mxico, 1985, p. 31. 2 Ibidem, p. 34 77
TABLA 1
Regin Huasteca Municipios y/o sitios includos Tuxpan, Castillo de Teayo, Pnuco y Tamiahua Tipo de actividades Deportes acuticos Arqueologa Tradiciones Pesca Gastronoma regional
Totonaca
Nautla, Martnez de la Torre, Tlapacoyan, Tecolutla, Gutirrez Zamora, Papantla, El Tajn, Poza Rica
Playas Gastronoma regional Arqueologa Flora y fauna Deportes acuticos Pesca deportiva Gastronoma regional
Cultura y aventura
Xalapa, Coatepec, Xico, Jalcomulco, Actopan, Naolinco, Las Vigas, Perote
Museos Monumentos histricos Arquitectura Gastronoma regional Deportes extremos Flora y fauna Balnearios Pueblos pintorescos Reservas ecolgicas
Primeros pasos de Corts
Veracruz, Boca del Ro, La Antigua, Zempoala, Villa Rica, El Zapotal, Antn Lizardo, Alvarado, Tlacotalpan
Arquitectura colonial Congresos y convenciones Playas Arqueologa Deportes acuticos Festividades y tradiciones religiosas Gastronoma regional
Altas Montaas
Orizaba, Fortn de las Flores, Coscomatepec, Huatusco, Crdoba, Yanga, Zongolica
Deportes de montaa Floricultura Arquitectura colonial Historia Gastronoma regional
Los Tuxtlas
Catemaco, Otatitln, Santiago Tuxtla, San Andrs Tuxtla, Tres Zapotes
Selva y manantiales Flora y fauna Grupos tnicos Arqueologa
Olmeca
Acayucan, San Lorenzo, Tenochtitln, Las Choapas, Minatitln, Coatzacoalcos
Grupos tnicos Arqueologa Observacin de aves Pesca Gastronoma regional Industria petroqumica
FUENTE: Elaborado a partir de la informacin obtenida en la Subsecretara de Turismo del Estado de Veracruz.
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elemento principal de la actividad turstica. A partir de esta definicin se presentan a continuacin los rasgos generales de los recursos y atractivos tursticos de que dispone la actividas turstica veracruzana. Actualmente el territorio est dividido en siete regiones tursticas, las cuales se describen en la tabla siguiente: La demanda turstica, definida como el total de turistas que concurren en una regin, pas, zona o atractivo cualquiera y a los ingresos que generan3, en el estado de Veracruz est integrada principalmente por visitantes nacionales, provenientes de la zona centro del pas, y un mnimo porcentaje de extranjeros, provenientes de Estados Unidos principalmente. El turismo es una importante actividad econmica para el estado, basta mencionar que en 1998 4, se recibieron 7.6 millones de turistas nacionales y extranjeros. Respecto a la planta turstica veracruzana, las cifras oficiales muestran que para 20025, Veracruz contaba con 1091 hoteles con 31 867 habitaciones distribuidos en las diferentes categoras determinadas por las autoridades del sector. La superestructura turstica del estado, entendida como todos los organismos especializados, tanto pblicos como de la actividad privada, encargados de optimizar, el funcionamiento de cada una de las partes que integran el sistema, as como armonizar sus relaciones para facilitar la produccin y venta de los mltiples servicios que componen el producto turstico6 est integrada, en cuanto a las instituciones pblicas, por la Subsecretara de Turismo del Estado, Direcciones de Turismo en los municipios aquellos donde el turismo es una actividad econmica relevante. Respecto a las organizaciones privadas, existe una Asociacin de Hoteles y Moteles, a nivel estatal y algunas locales y regionales; la Cmara Nacional de la Industria Restaurantera y Alimentos Condimentados (CANIRAC), a nivel estatal y local; as como la Asociacin de Agencias de Viajes. Tambin existen algunas organizaciones integradas por el sector pblico y privado, como el Consejo de Promocin Turstica para la Zona Veracruz-Boca del Ro. En cuanto a la infraestructura, es decir, la dotacin de bienes y servicios con que cuenta un pas para sostener sus estructuras sociales y productivas como: la educacin, servicios sanitarios, vivienda, transportes, comunicaciones, energa, telfonos, carreteras, puentes, hospitales, etc.7, el estado de Veracruz cuenta con 4 aeropuertos, una amplia red de carreteras,
Boulln, op.cit., p. 32 Subsecretara de Turismo del Estado de Veracruz, Sistema de Informacin Turstica Estatal, Informacin directa. 5 Idem. 6 Boulln, op.cit., p. 50. 7 Ibidem, p. 46.
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servicios de salud y agua potable, comunicaciones, transportes, servicios bancarios, servicios educativos, todo lo cual sirve de apoyo y complemento a la oferta turstica. Del mismo modo que ocurre en todo el pas, en el estado de Veracruz la promocin turstica es deficiente pues destaca en primer lugar las cualidades de las actividades vinculadas a las caractersticas del tipo de atractivos, y porque su lugar es ocupado por la propaganda de los hoteles. Otra deficiencia de las acciones promocionales es que cuando se hace referencia a las actividades que se pueden realizar en un sitio turstico, la lista es incompleta y las descripciones adoptan un tono literario, cargado de generalidades, lo cual nulifica ese esfuerzo, porque a igualarse el contenido de todos esos tipos de mensajes se neutraliza su efecto. Tampoco es fcil encontrar menciones precisas referidas al precio, con lo que se pierde as, en Veracruz, un argumento fundamental para atraer el turismo a aquellos sitios que pueden ofrecer lo mismo que otros lugares, pero a menor costo. Como la base del turismo es la prestacin de servicios, el juicio subjetivo de los usuarios en cuanto a su nivel de satisfaccin frecuentemente se ve disminuido por el desorden que predomina en la coordinacin de los mismos. Todo turista que decide viajar por un pas subdesarrollado sabe que se expone a una serie de inconvenientes e imprevistos que pueden frustrar parte de su estada, por mayor calidad que hubieran tenido algunos de los hoteles o restaurantes, que visit. La imagen que predomina generalmente con respecto a lo que significa viajar por Mxico, particularmente en los destinos tradicionales como los veracruzanos, es ms o menos la siguiente: maletas que se extravan, transfer que no se cumple, esperas prolongadas en la recepcin del hotel, confusin en la distribucin de los cuartos, reservaciones no respetadas, precios superiores a los pactados, servicio retardadsimo en los desayunos, comidas distintas a las ordenadas, excursiones que salen retrasadas, guas que explican lo que no conocen y mienten o se convierten en bufones. Asimismo, negocios que venden artesanas degradadas o artculos falsificados, taxistas que prolongan artificialmente los recorridos, oficinas de informacin que estn siempre cerradas o cuando estn abiertas informan mal o no tienen folletos, sealizacin inexistente o mal diseada o mal ubicada, etctera. El desarrollo de medidas que atemperaran las repercusiones negativas del turismo y al mismo tiempo acrecentaran sus efectos positivos implicaran, indudablemente, una falta de comercio. Para llegar a tales decisiones, es indispensable contar con un conocimiento de la dinmica de las repercusiones tursticas y de como stas varan con diferentes niveles de uso, distintas actividades tursticas, y reas tursticas
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con caractersticas diversas, Tal informacin no se encuentra odava al alcance y por tanto la planeacin para las epercusiones tursticas ha sido hasta ahora tpicamente rudimentaria. El problema de la baja calidad de los servicios se debe en uena medida a deficiencias en la superestructura: las dependencias de la administracin pblica y las organizaciones privadas.
2.2 Hacia una nueva visin y misin del sistema turstico veracruzano Una nueva visin de la actividad turstica exige su transformacin en una mejor organizacin altamente diversificada del producto turstico veracruzano, dentro de la industria turstica. Esto se alcanzar mediante los esfuerzos de la comunidad anfitriona y en general de servidores pblicos y privados, intermediarios de iajes, organizaciones tursticas municipales, estatales, nacionales e internacionales, comisiones tursticas regionales, acadmicas y municipales, as como la integracin vertical y horizontal de las agencias de viaje Todo lo cual propiciara una amplia cobertura y una atencin de calidad al mercado meta nacional e internacional preestablecido. Una organizacin del sistema turstico veracruzano cada vez ms tecnificada y con capacidad de respuesta humana, administrativa y tecnolgica, ue involucre la adopcin de estrategias y tcticas mercadolgicas innovadoras y eficaces. La misin del sistema turstico veracruzano se orientara a satisfacer las necesidades, gustos y preferencias del segmento de mercado que prefiere el producto turstico veracruzano, as como enetrar en el mercado meta nacional e internacional y osicionarse fsica y psicolgicamente en l de manera permanente.
3. Sin distincin de rangos y posiciones, el respeto entre los miembros de cada organizacin turstica es prioritario. 4. La atencin respetuosa, esmerada y personal a los proveedores y distribuidores de otros sectores es motivo de orgullo del personal veracruzano dedicado a prestar servicios tursticos. 5. La preservacin del medio ambiente ecolgico ser una preocupacin permanente de todos los miembros de las organizaciones tursticas, lo que obliga a actuar coherentemente para lograrlo. 6. El reto y la meta principal de la actividad turstica en el estado es favorecer el desarrollo integral, individual, familiar y social de los miembros de las organizaciones tursticas veracruzanas. 7. El cumplimiento irrestricto de las obligaciones sociales y morales que contraigan las organizaciones y sociedades tursticas veracruzanas es un compromiso impostergable tanto para sus dirigentes como para todos sus miembros. 8. El propsito y el compromiso permanente para los dirigentes, los colaboradores y los miembros de las organizaciones o asociaciones tursticas consisten en respaldar con actos y con hechos positivos la imagen de honestidad y eficiencia. 9. El desempeo de las actividades en el sector turstico buscar permanentemente cumplir y superar las expectativas de los turistas que nos visitan.
2.4 Horizonte de planeacin del sistema turstico El horizonte de planeacin establece el periodo durante el cual el sistema turstico organiza sus actividades de corto, mediano y largo plazos en conjunto, de acuerdo a objetivos y metas. Este sistema se refiere a las direcciones gubernamentales y municipales, organizaciones privadas, personal operativo, servidores pblicos, prestadores de servicios directos, comunidad acadmica y anfitriona del estado de Veracruz. Para la actividad turstica proponemos un horizonte de planeacin de diez aos, con etapas de ajustes anuales o de ms de un ao, que le permitirn ir adaptando su crecimiento y desarrollo de acuerdo a ciertas modalidades. En especfico, los objetivos a largo plazo consisten en la consolidacin total de la actividad turstica en el mercado meta nacional e internacional trazado. Incluye el posicionamiento fsico y psicolgico del estado de Veracruz en el mercado turstico, as como el logro de una posicin competitiva y la madurez de las instituciones involucradas. Previo al trmino del plazo estratgico, se estar haciendo el planteamiento del nuevo horizonte de planeacin.
2.3 La filosofa turstica El marco de filosofa turstica de cada uno de los sectores dedicados a la actividad turstica se apega a los siguientes principios: 1. La satisfaccin del turista por la calidad de sus ventajas esenciales, a saber: lo los atractivos, las instalaciones, la atencin y los servicios proporcionados, las medidas de seguridad, as como la facilidad para llegar al destino. 2. Quien mide la calidad de los servicios y la atencin es el turista.
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Las metas correspondientes del horizonte de planeacin consisten en el desarrollo y posicionamiento completo del sistema de promocin y mercadeo. En sntesis, se trata de lograr la mxima cobertura nacional e internacional.
2.5 Algunas acciones para la redefinicin de la cultura turstica Dentro de las acciones que deben llevarse a cabo para lograr los objetivos y las metas planteados lneas arriba cabe destacar las siguientes: a) Incorporar dentro de las organizaciones tursticas la Cultura de Calidad Total y de Mejoramiento Continuo b) Implantar sistemas de control integrales c) Tomar las decisiones en consenso y evitar el autoritarismo d) Incorporar tecnologa y llevar a cabo mejoras tecnolgicas a los sistemas y procedimientos administrativos y de operacin de manera continua para mantener una ventaja competitiva con los dems estados del pas. e) Incorporar sistemas de Administracin por Resultados para respaldar los sistemas de mejoramiento continuos f) mplantar un programa Cultura Turstica para toda la comunidad veracruzana g) Implantar el sistema de Decisiones en Consenso como elemento importante para reforzar las conductas favorables al trabajo h) Desarrollar e implantar sistemas informticos para la toma de decisiones y para el control de las operaciones de las organizaciones tursticas i) Disear un programa para generar una Cultura Turstica que involucre a toda la poblacin desde la infancia 2.6 Implicaciones y recomendaciones Vistos globalmente, los planes y programas funcionales y de operacin, en el contexto de un sistema de planeacin estratgica, que adopten las direcciones de las organizaciones tursticas deberan verse complementadas con sistemas de planeacin de las reas funcionales y operativas, orientadas al logro de los objetivos y metas institucionales sealados en el horizonte de planeacin. Asimismo, los planes y programas de los niveles funcionales y operativo deben ajustarse a los sealamientos de las estrategias mercadolgicas y de operacin pertinentes. Se propone la adopcin del sistema estratgico a las direcciones de las organizaciones tursticas, lo cual tiene las siguientes implicaciones:
Los directivos de las organizaciones tursticas debern analizar los elementos de la nueva cultura de planeacin estratgica a construir. De igual manera, al revisar los puntos constituyentes de la planeacin estratgica, deben ajustar las nuevas expectativas con las que se identifiquen, con la finalidad de poder involucrarse y comprometerse con los cambios inherentes a ella. Los dirigentes de las organizaciones tursticas deben realizar esfuerzos para comunicar a los dems miembros de cada una de ellas las ventajas que trae consigo la adopcin de un nuevo sistema de direccin administracin y operacin de las organizaciones. Todo personal debe ser convencido de que es imprescindible cambiar de hbitos y costumbres para incorporarse y comprometerse con el nuevo mbito organizacional. Se debe tener conciencia de que todos los cambios que se hagan para mejorar las expectativas de vida de las organizaciones tursticas y de sus miembros requieren esfuerzos que deben ser recompensados. As como existe una demanda potencial, tambin la oferta de servicios toma ese carcter hasta que aparece un consumidor real. Un servicio pasa a ser producto slo despus de que fue consumido; antes no es ms que oferta. sta es una condicin muy importante que no debe olvidarse en la elaboracin de los planes de desarrollo del gobierno, porque antes de proyectar la instalacin de ms unidades de servicio de una misma categora, se debe comprobar el funcionamiento de las existentes, midiendo su nivel de eficiencia a travs de la venta real de servicios sobre el total terico que puedan prestar diariamente. El gobierno del estado tambin puede tener como responsabilidad facilitar y estimular la participacin del sector privado, en un esfuerzo por promover e crecimiento econmico. Esto implicar diversos grados de planificacin y coordinacin, quedando determinado en gran medida el grado de intervencin pblica por la filosofa del Gobierno del estado. Las concesiones fiscales, los incentivos o los impuestos pueden fomentar o limitar la inversin en turismo o canalizarla hacia ciertas localidades fuera del estado de Veracruz. Las iniciativas pueden proceder del sector pblico o del privado. El Gobierno del Estado en cualquier nivel puede atraer capital privado e inducir el desarrollo proporcionando la infraestructura, el diseo de un plan de desarrollo o el otorgamiento de incentivos fiscales. Alternativamente, las autoridades locales pueden verse obligadas a ampliar sus servicios pblicos o modificar su plan urbano como respuesta a la presin ejercida por los empresarios tursticos. El grado de participacin de cada
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sector puede cambiar con el tiempo. El conflicto se presenta al ser diferentes las capacidades o motivaciones de las distintas entidades. Los actuales directivos de la administracin pblica estatal deberan cuando menos analizar y realizar esfuerzos, en la planeacin estratgica que les corresponde, considerando a los empresarios tursticos, en las expectativas que traen consigo los cambios sexenales de gobierno estatal, con las nuevas polticas fiscales y de control que podran ser implantadas en un futuro. Las recomendaciones propuestas aqu para evitar desajustes en as conductas colectivas quedan inscritos en los siguientes puntos: Los cambios deben ser analizados sin prisas, con detenimiento para poder observar y evauar sus implicaciones. La propuesta de los nuevos enfoques de procedimientos, independientemente de que se adopten o no, la cultura de calidad total y de mejora continua, deben ser comunicadas y analizadas por todos los miembros de las organizaciones tursticas, a efecto de conocer opiniones y tomar decisiones. No deben adoptarse decisiones parciales que puedan tener efectos negativos, sin analizar las posibles consecuencias. El reemplazo de la planeacin tradicional y de las medidas de administracin por estrategias preventivas de planeacin. La responsabilidad de emitir leyes que traten sobre salud o seguridad puede descansar en el gobierno del estado, pero puede ser competencia de la autoridad local hacerlas cumplir. De forma similar, los planes de desarrollo turstico pueden ser formulados por el gobierno del estado, pero ser ejecutados por las autoridades regionales o locales. Se deben escuchar las opiniones de los colaboradores, as como de la opinin pblica, porque ellos tienen cosas buenas que aportar. La agrupacin de individuos, compaas o agencias pblicas generalmente aumentar la capacidad de desarrollo turstico. El gobierno estatal debe mostrar informacin al sector privado, trabajar en conjunto y no ocultar su participacin. Se debe asumir una actitud positiva ante los cambios, desterrando temores. Lo que se debe hacer para asegurar el xito de esta o cualquiera otra propuesta es demostrar que se tiene intencin de construir una cultura turstica favorable al desarrollo sustentable de la actividad.
CONCLUSIONES El reto tanto para el comercializador del turismo como para las organizaciones gubernamentales del estado de Veracruz, es hacer el sueo igual a la realidad. La dificultad de lograr esto es que el turismo no es un producto homogneo. Un viaje comprende un conjunto de productos diferentes, y para mantener los estndares de cada elemento del producto deber ser similar en gran medida respecto a su calidad. Una buena habitacin y un magnfico servicio pueden ser estropeados por malos alimentos; por otra parte, un mal vuelo puede echar a perder la estancia agradable en un hotel. Todos estos son problemas exclusivos del turismo y requieren de una considerable inventiva mercadotcnica de quienes se encuentran en el negocio. La caracterstica principal que identifica al estado de Veracruz es su disponibilidad de atractivos naturales y culturales, as como su riqueza gastronmica. Quienes se dedican a la tarea de promover y manejar la industria del turismo en el estado de Veracruz son tanto los organismos oficiales como las organizaciones privadas. La administracin de ambos es general, cuya naturaleza es de carcter simplista, lo que hasta ahora les ha permitido operar sin grandes sobresaltos. La falta de estrategia de grupo se debe a la inoperancia entre los organismos oficiales y la incapacidad de la iniciativa privada de resolver los vacos de coordinarin. Con la confusin de sus dirigentes, que no han sido capaces de modernizar sus objetivos, no permiten conocer con exactitud la situacin real del turismo, por la ausencia de una visin integral del fenmeno turstico y por falta de voluntad de afrontar acuerdos comerciales internos o, cuando menos, la disminucin de muchos de los obstculos que los perjudican. Cabe advertir que la industria turstica tiene grandes fortalezas pero tambin grandes debilidades que le podran impedir hacer frente a las amenazas que un mercado altamente competitivo le habr de presentar en el futuro. Las oportunidades aprovechadas, a nuestro juicio, son mnimas en relacin con las oportunidades desaprovechadas o no percibidas que ofrece el mercado.
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RESEA
Vito Tanzi. Policies, institutions and the dark side of economics*
Por: Vitalia Lpez Decuir**
ntre la Economa de libro de texto y la que se usa para las decisiones en materia de poltica econmica hay un enorme vaco cuando se trata trasladarlas a los pases en desarrollo, escribe Vito Tanzi en el Prefacio de esta obra: la primera es usualmente formal y normativa e ignora casi por completo los temas prcticos y los temas de instrumentacin. La segunda se concentra en la instrumentacin y, por ende, en las limitaciones poltico-institucionales. He tambin observado la incertidumbre en torno a la relacin de las acciones de poltica y los resultados de esas acciones (p. ix). Tal como l mismo lo expresa, esta conviccin es fruto de su experiencia de veinte aos como Director del Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional (FMI). Desde esa posicin de influencia ha sido protagonista o testigo de mltiples fracasos en las polticas del FMI y del Banco Mundial, si bien debe reconocerse en su favor que ha mantenido una permanente atencin a los escritos acadmicos, y que l mismo ha contribuido consistentemente a enriquecer esta literatura. Este libro es una amplia compilacin de trabajos en los cuales el autor se esfuerza en conciliar la economa de libro de texto con la instrumentacin de las polticas en pases subdesarrollados. Se trata de un conjunto de ensayos centrados en los temas de las instituciones, de los incentivos personales, y de cmo los resultados de las acciones no corresponden a los esperados por la teora econmica. No obstante, el propio Tanzi advierte al lector que este libro no constituye una contribucin a la economa institucional o a la teora de la eleccin pblica...solamente en espritu es que este libro se relaciona con estos dos campos de la Economa (p. x). La obra consta de 15 captulos; algunos de ellos fueron publicados previamente, otros eran inditos, y algunos otro son versiones cuidadosamente revisadas de ensayos publicados recientemente. Slo el primer captulo fue escrito hace cerca de 25 aos: lo he dejado sin cambio porque, en el momento en que fue escrito, su mensaje fue muy apreciado por aquellos que queran comprender el papel del gobierno en la esfera econmica en trminos estrictamente normativos (p. x). Los primeros cinco captulos son de naturaleza metodolgica y se enfocan a la discusin de distintas visiones del papel del Estado y del gobierno en la economa, as como de los instrumentos de poltica econmica a los que recurren. Los siguientes siete captulos tratan con el lado oscuro de la economa, es decir, con temas como la corrupcin, la evasin fiscal, el lavado de dinero y la economa subterrnea; en ellos, Tanzi se ocupa de demostrar que se trata de fenmenos fundamentales que distorsionan la poltica econmica. En los tres ltimos captulos el autor trata en especfico temas fiscales de actualidad como la dimensin internacional de la poltica tributaria nacional, el federalismo fiscal y el dficit presupuestario; con ello, Tanzi ejemplifica el papel que juegan las instituciones en la definicin y el xito de las polticas econmicas. En el primer captuloTanzi discute y aplica el concepto de ilusin fiscal incorporado a la teora fiscal por el reconocido estudioso italiano de principios del siglo XX Amilcare Puviani quien hizo quizs la ms importante contribucin sistemtica a la teora de los lmites subjetivos de la tributacin...En Puviani este concepto se convierte en la piedra de toque de su interpretacin de cmo operan los gobiernos y as, implcitamente, de una teora positiva del comportamiento del sector pblico. Con posterioridad, el concepto se extendi a la tributacin para relacionarlo tambin con el gasto pblico..(p.2)... En la concepcin de Puviani es falso que los gobiernos tienden a maximizar la diferencia entre los beneficios objetivos derivados del gasto pblico y los costos objetivos de las provisiones de ese gasto tal como sostiene la teora moderna del gasto pblico. Segn destaca Tanzi, para Puviani los gobiernos tienden a maximizar la diferencia entre las evaluaciones subjetivas- y a menudo errneas- de los beneficios y costos del gasto pblico. Este proceso de maximizacin no es esttico sino dinmico: los gobiernos no aceptan en forma pasiva ni explotan esas evaluaciones subjetivas y errneas del pblico acerca de los costos y los beneficios como ellas son; por el contrario, ellos se empean en promover y/o reforzar esos errores aprovechndose de la ilusin fiscal. An ms, para Puviani, los errores
* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Econmicos y Sociales de la Universidad Veracruzana.
** Tanzi, Vito, Policies, institutions and the dark side of economics, Edward Elgar Publishing, Northampton, USA, 2001.
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Resea: Policies, institutions and the dark side of economics
de percepcin no se originan en el lado de los contribuyentes, sino que frecuentemente se trata de errores inducidos por los propios gobiernos. Esta teora de Puviani, revitalizada por Tanzi en el aptulo que abre este libro, postula que los gobiernos crean u btienen ventaja de la ilusin fiscal mediante: a) la escasa ansparencia de los impuestos indirectos asociada a su asladabilidad; b) la insensibilidad de los ciudadanos a los mpuestos arraigados en la estructura tributaria (viejos mpuestos son buenos impuestos); c) la distribucin de la carga scal en un gran nmero de impuestos; d) el financiamiento del ficit fiscal preferentemente por medio de la expansin de la ase monetaria, de forma que este impuesto inflacionario no es n impuesto evidente para los contribuyentes; e) la introduccin e nuevos impuestos como temporales con la intencin real de acerlos permanentes; etctera. Con base en estas contribuciones de la teora italiana de las finanzas pblicas, Tanzi distingue tres tipos bsicos de Estado: monoplico o predatorio, individualista, y paternalista. Segn esta tipificacin, en el Estado monoplico existe un escaso apego al bjetivo del inters pblico y la mayora de las acciones gubernamentales se orientan a la maximizacin del bienestar del sector de poblacin que controla el aparato estatal; en este caso las ilusiones fiscales pueden, por ejemplo, inducir a la poblacin a aceptar ms fcilmente un gasto pblico dirigido a beneficiar a las clases dominantes, pero promover la ilusin fiscal positiva que favorece la percepcin del pblico sobre los beneficios de ese destino del gasto. El Estado individualista corresponde a la concepcin prevaleciente en la literatura reciente sobre finanzas pblicas segn la cual el individuo no slo tiene una voz para determinar el papel del Estado; el Estado existe slo para servirle. O, expresado en los trminos de Musgrave: la satisfaccin de las necesidades sociales debe estar basada en las preferencias de os consumidores o votantes individuales. Tal como puede inferirse, en esta concepcin no hay lugar para la explotacin gubernamental de las ilusiones fiscales. En el Estado paternalista el inters pblico va ms all de la mera suma de los intereses individuales, de manera que: ... el inters perseguido por el Estado puede discrepar del inters pblico que podra resultar de la suma del bienestar de todos los ndividuos que integran la Sociedad, suponiendo que tal agregacin fuera posible (p. 5). La creacin o explotacin de las ilusiones fiscales puede ayudar a la implementacin de polticas en el sentido apuntado, y ello es considerado por Tanzi como favorable, en tanto que el resultado final podra ser un sector pblico con estructuras y niveles de tributacin y de gasto pblico distintos a los de un estado individualista.
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Metodolgicamente, la tipificacin que sobre el Estado elabora Tanzi en el captulo inicial resulta til y sumamente ilustrativa de las posiciones tericas dominantes, y corresponde grosso modo a la distincin muy frecuente en ciencias sociales entre las modelos de: Dictadura, Estado Guardin y Estado Benefactor, respectivamente; sin embargo, resulta muy aventurada y parcial la tajante afirmacin de Tanzi acerca de la imposibilidad de que los gobiernos de Estados individualistas utilicen en su favor las ventajas de la ilusin fiscal y, sobre todo, de la introduccin de esta prctica como un aspecto inherente a los otros dos tipos de Estado. La experiencia reciente habla en contra de esta lineal interpretacin: no es cierto que la tendencia a la reduccin de la presencia del Estado de las dos ltimas dcadas en las economas occidentales subdesarrolladas se haya acompaado por un manejo cada vez ms escrupuloso de la ilusin fiscal. En los subsecuentes cuatro captulos dedicados a examinar el papel del Estado en la economa, Tanzi hace hincapi en la necesidad de construir un enfoque positivo de este tema: el papel positivo describe y analiza lo que el Estado hace en realidad (p. 13). As, al referirse a la decreciente participacin estatal de los ltimos veinte aos, el autor afirma que sta debe cambiar cualitativa ms que cuantitativamente en el sentido de mejorar las reglamentaciones y supervisiones (reglas, no autoridades, dice M. Friedman), dejar al sector privado el papel principal en la asignacin de los recursos y reducir sus funciones redistributivas, las cuales resultan altamente costosas en un mundo globalizado y difciles de realizar en el nivel nacional. Desde luego, Tanzi reconoce que el mercado en definitiva es ineficiente para generar una distribucin del ingreso que refleje la conciencia o la visin prevaleciente en la sociedad. Por lo tanto, el gobierno tampoco puede renunciar a esta funcin, si bien debe aprender a hacer polticas redistributivas eficientes y bien dirigidas, sin olvidar que el crecimiento es la mejor medicina para curar la enfermedad de la pobreza absoluta y para generar empleos productivos (p. 28). En particular, Tanzi ofrece una argumentacin muy slida, basada en estudios de reconocidos autores en materia de tributacin y de desigualdad social (como Alesina, Kuznets, Bruno, Sen, Atkinson y Rodrik), para proponer la tesis de que las polticas tributarias con fines redistributivos instrumentadas en pases subdesarrollados son ineficaces ya que, por razones polticas y administrativas, son incapaces de gravar efectivamente la riqueza y la propiedad; de esta manera, ...la mayor contribucin que un sistema tributario puede hacer para que un gobierno cumpla con su objetivo de reducir la desigualdad, es, primero, la provisin de los ingresos necesarios para los programas de gasto bsico y, segundo, evitar la generacin de las inequidades horizontales que se producen cuando los contribuyentes con ingresos similares finalmente
pagan muy diferentes tasas tributarias efectivas. Los sistemas tributarios con amplias bases, exenciones y tratamientos especiales muy limitados, y con tasas bajas satisfacen mejor ambos objetivos (p.59). Como puede observarse, hasta aqu la interpretacin tanziana de la relacin Estado-mercado corresponde fielmente a la caracterizacin ya clsica del Consenso de Washington y tpicamente normativasistematizada por J. Williamson en 1989. En el captulo 5, Tanzi se aventura en el terreno complicado y controversial de la tica y la solidaridad (compassion) como componentes de las polticas pblicas. El autor discute cmo el comportamiento tico, en particular mediante acciones de solidaridad, puede ser efectivo no slo en la solucin de los fallos bsicos de los mercados competitivos, por ejemplo, en la provisin de bienes pblicos y en el logro de un grado aceptable de equidad distributiva, sino que la importancia de la tica en el buen funcionamiento de una economa es evidente cuando se trata de sociedades con una alta incidencia de corrupcin, crimen y otras actividades ilegales. Tanzi destaca la diferencia crucial entre el mbito institucional y el mbito personal en la aplicacin de estos principios, y se pronuncia a favor de una poltica gubernamental de ampliacin del gasto educativo con fines de promocin del comportamiento tico desde los primeros niveles escolares, sin dejar de considerar, con Arrow, que el comportamiento ticamente motivado puede eventualmente poseer un valor negativo para otros (p. 81). Sin duda la parte innovadora y mejor lograda de esta obra est constituida por los siete ensayos centrales sobre la corrupcin y otros aspectos del denominado lado oscuro de la economa. Tanzi comienza con su argumentacin sobre la falsedad de la tesis subyacente en la teora de las Finanzas Pblicas segn la cual los funcionarios pblicos (tanto las autoridades como los empleados pblicos) asumen un comportamiento neutral e impersonal en su actuacin como promotores del bienestar pblico. El autor identifica la fuerte influencia de la nocin de tipo ideal de Max Weber en la concepcin de la burocracia legal-racional. El burcrata de Weber actuara conforme a procedimientos racionales y principios universales en los cuales no hay lugar para personalismos, complicidades, y mucho menos para la confusin entre el inters pblico y el privado. Cuando este comportamiento esperado no corresponde con la realidad, la corrupcin tiene lugar. sta es concebida por Tanzi como el abuso del poder pblico para el beneficio privado (p. 111), es decir, como la prctica privatizacin del Estado. Como consecuencia, a largo plazo, la corrupcin reduce la eficiencia del mercado, y por lo tanto es vista como una justificacin a la estrecha legitimidad que esta concepcin concede a la intervencin estatal. Desde luego que la definicin propuesta por
Tanzi de ninguna manera excluye el reconocimiento de las prcticas privadas de corrupcin que han sido muy frecuentes y difundidas en los primeros aos del siglo XXI. Si bien la corrupcin no es un fenmeno nuevo, es a partir de la dcada de 1990 que ha pasado a ser un tema profesional de los economistas- y de otros cientficos sociales- principalmente como resultado del crecimiento acelerado en los niveles de recaudacin y de gasto pblico en el mundo occidental, as como de la correspondiente ampliacin de las reglamentaciones y los controles por parte de los gobiernos. A ello contribuy tambin la situacin de creciente apertura al comercio mundial y las transiciones de las naciones exsocialistas. Una de las contribuciones ms valiosas de esta obra consiste en la identificacin de los efectos negativos de la corrupcin sobre el dinamismo de la economa y sobre la eficiencia de los sistemas tributarios, enunciados en un sentido positivo, no normativo. Los argumentos esgrimidos por Tanzi han sido rescatados de numerosos estudios recientes sobre el tema apoyados en modelos economtricos ms o menos complejos. Tanzi elabora una detallada tipificacin de las prcticas de corrupcin y de los fenmenos a los cuales est asociada desde los mtodos de financiamiento de los partidos, la calidad de la burocracia, el nivel de los salarios pblicos y los controles institucionales, hasta la severidad de las sanciones para esos delitos; en este contexto, presenta un til compendio terico sobre la evasin fiscal (y sobre las prcticas de corrupcin en e mbito de la aplicacin del gasto pblico), seguido de una discusin sobre el reciclamiento de la riqueza de origen ilcito en los circuitos del capital financiero internacional y el consecuente aumento en el riesgo de inestabilidad en estos mercados, sobre la formidable dimensin de este fenmeno y de sus nocivos efectos en la eficacia de las polticas econmicas nacionales etctera. En particular, la corrupcin en los sistemas fiscales es un problema crucial para las economas de los pases subdesarrollados; Tanzi identifica las mltiples oportunidades que los sistemas fiscales ofrecen para que los empleados incurran en cohecho, de modo que la carga tributaria efectiva podra ser mucho mayor a la carga tributaria oficial. En e captulo 7, el autor presenta algunas de las propiedades de los sistemas fiscales en estos pases que hacen de la corrupcin uno de los problemas ms graves a enfrentar po las administraciones tributarias:
1. las leyes son difciles de entender y pueden ser interpretadas de manera diferente por diferentes contribuyentes...; 2. el pago de los impuestos requiere el contacto frecuente entre los contribuyentes y los administradores tributarios, 3. los salarios de los administradores tributarios son bajos;
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Resea: Policies, institutions and the dark side of economics
4. los actos de corrupcin de los administradores fiscales son ignorados, o difciles de descubrir, o cuando son descubiertos se penalizan levemente; 5. los procedimientos administrativos (por ejemplo, los criterios para la seleccin de los contribuyentes a auditar) carecen de transparencia...; 6. los administradores tributarios tienen poder discrecional sobre decisiones importantes... (p. 113).
ilegales o criminales... En algunos pases, tales como Bolivia, Per, Jamaica, y otros del sudeste de Asia, esas cifras pueden ser muy significativas debido al gran nmero de campesinos involucrados en la produccin de mariguana, hojas de coca y amapola, que van a la produccin de narcticos, as como debido a la prctica muy difundida de la prostitucin (pp. 208-209). Para Tanzi la economa subterrnea y el desempleo son dos fenmenos estrechamente relacionados: una alta tasa de desempleo generalmente se acompaa de una amplia economa subterrnea, sin embargo, acepta que la direccin de la causalidad no es an clara, precisamente por la carencia de mediciones sistemticas y precisas de uno y otro problema social. Tanzi lamenta que el concepto de economa subterrnea a menudo es usado por los investigadores en forma demasiado vaga, y sugiere usar el concepto ms preciso adoptado por la Organizacin Internacional del Trabajo que permite establecer mediciones que permiten diferenciar a la economa subterrnea de la magnitud ms amplia constituida por la economa informal. Los ltimos tres captulos se dedican a identificar el carcter de la dimensin internacional de la poltica fiscal nacional centrando su atencin en la distribucin de las competencias tributarias y la financiacin de los bienes pblicos internacionales; en el federalismo fiscal y la descentralizacin, en donde destaca el riesgo de la ineficiencia de las administraciones fiscales locales y la posible contribucin de stas a la generacin de dficit y endeudamiento pblicos; y en los inconvenientes que la contraccin del dficit presupuestario provoca en las economas en transicin las poscomunistas, en las cuales el papel del gobierno an no ha sido redefinido- por razones tanto conceptuales, como de medicin y de distorsin de los incentivos. A pesar de toda la argumentacin de por qu fallan las teoras econmicas en circunstancias de escaso desarrollo institucional o de alta incidencia del lado oscuro, Tanzi se percibe optimista sobre la capacidad de las instancias internacionales de decisin econmica para promover cambios estructurales en pases subdesarrollados, sin embargo su debilidad proviene de que dice poco acerca de cmo instrumentar las polticas recomendadas en ambientes polticamente frgiles.
La teora de la evasin fiscal se presenta como un caso de la teora de juegos: el contribuyente se enfrenta a la disyuntiva de evadir o no evadir...Un individuo racional har su eleccin sobre la base de sus expectativas de ganancias o prdidas asociadas a una u otra eleccin. El objetivo es maximizar la utilidad del contribuyente (p.173). De cualquier forma, la evasin mantiene una relacin directa con la complejidad del sistema fiscal, e inversa con el grado de eficiencia de la administracin tributaria, si bien Tanzi asigna un papel prioritario a la incidencia de corrupcin: si hay corrupcin en la estructura fiscal, hay mayor evasin. Desgraciadamente, las burocracias del tipo weberiano on raras en cualquier parte del mundo. Los ciudadanos ecuentemente cuestionan la legitimidad de algunas acciones el Estado percibidas como exacciones de rentas por parte de as autoridades y no como polticas que buscan el inters blico. Si bien en la discusin de Tanzi sobre la corrupcin sta s tratada como un problema de oferta y demanda de acciones egales para evadir el cumplimiento de obligaciones pblicas, ambin reconoce que debe ser abordada desde una erspectiva ms amplia, social, cuando afirma: ...hasta cierto unto, la corrupcin es un reflejo de la sociedad. Las sociedades o democrticas, sin una prensa libre y un sistema judicial ndependiente es menos probable que se desenvuelvan libres e corrupcin (p. 152). El tema de la economa subterrnea -uno de los aspectos del lado oscuro de la economa- es tratado por Tanzi desde una posicin muy crtica ante lo que considera una actitud displicente de muchos gobiernos para enfrentar el problema y hasta para generar las mediciones estadsticas adecuadas. Su insistencia en este ltimo punto es incisiva: existe muy poca informacin estadstica sobre el volumen de poblacin que vive de actividades
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P RESENTACIN

N otas para un enfoque interdisciplinario de las finanzas pblicas

Notas para un enfoque interdisciplinario...

Estado, Economa y Hacienda Pblica, nm. 4, enero-junio de 2003

Notas para un enfoque interdisciplinario...

Estado, Economa y Hacienda Pblica, nm. 4, enero-junio de 2003

Teora Pura del Derecho, UNAM, Mxico, 1986, pp. 349-356. 7

Notas para un enfoque interdisciplinario...

Federalismo y recursos fiscales. Un anlisis del reparto del gasto federalizado...

Estado, Economa y Hacienda Pblica, nm. 4, enero-junio de 2003

Federalismo y recursos fiscales. Un anlisis del reparto del gasto federalizado...

Estado, Economa y Hacienda Pblica, nm. 4, enero-junio de 2003

PARTICIPACIONES FEDERALES, PIB, POBLACIN E INDICADORES POR ENTIDAD FEDERATIVA. 2000-2002

Federalismo y recursos fiscales. Un anlisis del reparto del gasto federalizado...

% de las Participaciones % del PIB

2.1.1 El ndice de Equiproporcionalidad ParticipacionesPIBE (IPPIBE)

Baja California Sur

San Luis Potos

Estado, Economa y Hacienda Pblica, nm. 4, enero-junio de 2003

Estados ganadores IPPIBE > 1

Baja California Nuevo Len Chihuahua 0.5 Distrito Federal Coahuila

Estados perdedores IPPIBE <1

2.1.2. El ndice de Participaciones per cpita (IPEC)

Federalismo y recursos fiscales. Un anlisis del reparto del gasto federalizado...

9.3 8.8 7.6 7.6 7.2

Baja California Sur

San Luis Potos

Fuente: Elaboracin propia con datos de SHCP e INEGI

Estado, Economa y Hacienda Pblica, nm. 4, enero-junio de 2003

GRFICA 6. ESTADOS GANADORES-PERDEDORES SEGN IPOB 2000-2002

Estados ganadores IPOB < 1

Fuente: Elaboracin propia con datos de SHCP, Pgina electrnica.

Jalisco Guanajuato Hidalgo

Yucatn San Luis Potos

Mxico Puebla Michoacn Oaxaca Guerrero

Estados perdedores IPOB > 1

2.2.1 El ndice de Participaciones-Poblacin (IPPOB)

Fuente: Elaboracin propia con datos de SCHCP e INEGI

Federalismo y recursos fiscales. Un anlisis del reparto del gasto federalizado...

Cuadro 2. Correlaciones y regresiones para variables de Gasto y Desarrollo

Estado, Economa y Hacienda Pblica, nm. 4, enero-junio de 2003

Baja California Sur

Sonora California Baja

Durango Colima Mxico Morelos Sinaloa Yucatn

Queretaro Quintana Roo

San Luis Potos

Nuevo Len Distrito Federal

Federalismo y recursos fiscales. Un anlisis del reparto del gasto federalizado...

CUADRO 3. APORTACIONES FEDERALES A ESTADOS Y MUNICIPIOS. 2000-2002

Aportaciones totales del perodo

PIB por entidad federativa 2002

PIB per cpita

ndice de Aportaciones per cpita c/

Estado, Economa y Hacienda Pblica, nm. 4, enero-junio de 2003

% del PIB nacional

Baja California Sur

San Luis Potos

Fuente: Elaboracin propia con datos de SHCP, pgina electrnica.

Federalismo y recursos fiscales. Un anlisis del reparto del gasto federalizado...

Nayarit Zacatecas Tlaxcala

Estados ganadores IAPIBE < 1

San Luis Potos Puebla

Durango Colima Yucatn

Baja California Sur