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QUALIDADE DO SISTEMA DE CERTIFICAO DE IMVEIS RURAIS PARA ESTRUTURAO DA BASE GEOMTRICA DO CNIR - CADASTRO NACIONAL DE IMVEIS RURAIS
ERISON ROSA DE OLIVEIRA BARROS ANDRA FLVIA TENRIO CARNEIRO.

Universidade Federal de Pernambuco - UFPE Centro de Tecnologia e Geocincias - CTG Departamento de Engenharia Cartogrfica, Recife, PE erison barros,{erobeng, andreaftenorio }@gmail.com

RESUMO - Os bancos de dados cadastrais apresentam necessidades especiais de rigor na sua construo e atualizao, por isso o controle de qualidade uma questo fundamental nos sistemas de informaes cadastrais. Para que se garanta a consistncia na criao, gerenciamento, utilizao e compartilhamento de dados cadastrais, necessrio o estabelecimento de padres. As informaes cadastrais referentes ao territrio rural brasileiro so produzidas e administradas principalmente pelo Instituto Brasileiro de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), e pela Receita Federal do Brasil (RFB). A lei 10.267/01 determinou a criao do Cadastro Nacional de Imveis Rurais CNIR, que deve compartilhar informaes cadastrais produzidas por estas e outras instituies produtoras e usurias de informaes sobre imveis rurais. Considerando a implementao do CNIR e sua futura integrao Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDE), esta pesquisa teve como objetivo propor a adoo de aes de controle de qualidade do processo de certificao de imveis rurais, com vistas integrao dos dados grficos e literais que constituiro a base do novo cadastro. ABSTRACT - The cadastral database presents special needs for accuracy in its construction and upgrading, which is why the quality control has such an important role in the cadastral data systems. To assure the consistency in the creation, managing, use and sharing cadastral data is necessary to establish patterns. The cadastral information referent to the rural Brazilian territory are produced and administered by the Brazilian Institute of Colonization and Land Reform (INCRA), and the Brazilian Internal Revenue Service (RFB). Law 10.267/01 determined the creation of the National Cadaster of Rural Land CNIR, that could share cadastral information by these and other institutions. Considering the implementation of the CNIR and its future integration to the National Spatial Data Infrastructure (INDE), this research proposes the adoption of quality control in the rural land certification process, aiming to integrate the graphical and descriptive data of the new cadastre.

1 INTRODUO Os bancos de dados cadastrais apresentam necessidades especiais de rigor na sua construo e atualizao, por isso o controle de qualidade uma questo fundamental na construo e atualizao de sistemas de informaes cadastrais. Para que se garanta a consistncia na criao, gerenciamento, utilizao e compartilhamento de dados cadastrais, necessrio o estabelecimento de padres. Se por um lado, o compartilhamento de dados pode significar a economia de recursos tcnicos e financeiros, por outro exige uma descrio da qualidade dos dados, para que o usurio possa identificar se este atende s suas necessidades. A descrio da qualidade dos dados importante especialmente nos casos em que produtor e usurio no so os mesmos ou no esto fortemente integrados numa mesma instituio, como nos casos de compartilhamento de dados. Num contexto de implementao de infra-estruturas de dados espaciais e de implementao do Cadastro Nacional de Imveis Rurais CNIR, a questo da qualidade dos dados torna-se fundamental para o atendimento s necessidades dos usurios. As informaes sobre a infraestrutura territorial rural brasileira so produzidas e administradas principalmente pelo INCRA, atravs do Sistema Nacional de Cadastro Rural SNCR. Para fins de tributao, a Receita Federal do Brasil mantm o Cadastro Fiscal de Imveis Rurais CAFIR. A lei 10.267/01 determina a criao do Cadastro Nacional de
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Imveis Rurais CNIR, que deve compartilhar informaes cadastrais produzidas por estas e outras instituies, como IBAMA, FUNAI, SPU. Os cadastros, fundirio (SNCR) e tributrio (CAFIR), de imveis rurais so constitudos apenas por dados descritivos. Os dados geomtricos e grficos necessrios para a constituio do CNIR devem ser gerados a partir do processo de certificao de imveis rurais. Apesar das informaes dos imveis certificados serem as melhores disponveis, necessrio estabelecer o controle de qualidade do processo de certificao, a fim de aprimorar os produtos a serem compartilhados atravs do CNIR. Neste contexto, o objetivo deste artigo propor aes de controle de qualidade do processo de certificao de imveis rurais a partir do conhecimento de como acontece o processo de certificao de imveis rurais nas diversas regionais do INCRA no pas.

2. QUALIDADE DA INFORMAO GEOGRFICA O reconhecimento da importncia da informao geogrfica por parte dos gestores nos processos de deciso resulta numa maior responsabilidade, por parte das instituies produtoras destas informaes, com respeito qualidade dos produtos disponibilizados. ARIZA e ALCZAR (2010) justificam esta constatao com os resultados do documento Geospatial Data Quality Survey, elaborado pelo Grupo de Trabalho sobre Qualidade do Open Geospatial Consortium. O trabalho realiza uma anlise em escala mundial e, de um total de 673 respostas a questionrios enviados, 46% das instituies relatam o desenvolvimento de projetos de qualidade, tendo como objetivos dispor de dados mais consistentes e produtos com maior qualidade, assim como melhorar os processos de deciso relacionados com a informao geogrfica. O compartilhamento de dados pode significar a economia de recursos tcnicos e financeiros, por outro lado exige uma descrio da qualidade do banco de dados, para que o usurio possa identificar se este atende s suas necessidades. A partir dessa descrio, possvel proceder na avaliao da qualidade dos dados, alm de atender s necessidades do usurio conforme figura 1.

Figura 1: Avaliao da qualidade dos dados pelos usurios O conceito de qualidade subjetivo e est ligado satisfao funcional, possuindo, assim, uma gama considervel de variao. Esta variao ocorre tanto na identificao dos parmetros que devem ser considerados na conceituao de qualidade, como tambm na avaliao individual dos atributos de cada um dos parmetros. A qualidade de um produto ou servio est sempre atrelada a algumas caractersticas que lhe so especficas e que nem sempre so bvias na sua definio. Na definio da qualidade dos produtos cartogrficos ocorre a mesma indeterminao, ou seja, incerteza relativa aos parmetros que devem ser avaliados (LAZZAROTTO, 2005). A autora ressalta a necessidade de uma distino entre as definies de termos como parmetro, varivel e atributo, e apresenta exemplos para ilustrar essas definies: a) Parmetro a caracterstica que define o elemento. Por exemplo, parmetros de um mapa so: escala ou resoluo, sistema de projeo, acuracidade, dentre outros. So elementos que no variam no objeto considerado, antes, o identificam. Ou parmetros de um indicador so as grandezas que o caracterizam.
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b) Varivel o elemento que assume diferentes valores quando submetido a diferentes condies ou situaes. Variveis de um mapa digital podem ser, por exemplo, as primitivas grficas (rea, linha, ponto) utilizadas na representao de uma feio quando o mapa impresso em escalas diferentes, variando entre a utilizao de rea ou ponto para a representao de uma edificao dependendo da escala de representao utilizada. c) Atributo uma caracterstica de um parmetro ou de uma varivel, podendo ser tamanho, cor, espessura, quantidade, etc. Por exemplo, verde pode ser o valor do atributo cor da varivel linha; ou 2,1 pode ser o valor do parmetro de um Indicador, por exemplo: 2,1 pode ser o valor do parmetro Crescimento Populacional CP, o qual possui dois atributos quantidade absoluta do crescimento populacional, e ndice do crescimento populacional, do Indicador intermedirio Fatores que Modificam o Meio. Para definir a qualidade dos dados espaciais, combinam-se diversos parmetros onde cada um deles reflete um determinado aspecto de qualidade que importante ao usurio do produto. A quantidade destes parmetros varia de acordo com o grau de abrangncia que se pretende considerar na conceituao de qualidade. Em geral, necessrio atribuir indicadores de qualidade para os atributos, propriedades topolgicas, informao posicional e temporal, de acordo com NAVRATIL (2004), citando LAURINI e THOMPSON (1992). GUPTILL e MORRISON (1995, p.7), especificam cinco componentes que se reportam qualidade do dado espacial: linhagem, acurcia posicional, fidelidade de atributos (tambm encontrado o termo acurcia temtica (WEBER et al,1999; LAZAROTTO,2005), consistncia lgica e completude (alguns autores (ARONOFF,1989; NOGUEIRA JR, 2003), utilizam o termo completeza, porm neste trabalho ser utilizado completude, a qualidade do que completo). No Brasil, NOGUEIRA JR (2003) prope uma metodologia que consiste em aplicar estudos sobre amostragem e testes estatsticos de anlise de tendncia e preciso a dados disponveis e com isso determinar procedimentos e rotinas ideais para avaliar, no s a acurcia posicional, mas tambm da linhagem, fidelidade de atributos, completeza, consistncia lgica, fidelidade semntica e temporalidade. SATO (2003) desenvolve um modelo para o controle de qualidade de processos envolvidos na produo cartogrfica. SOUZA (2009) e NERO (2003) concentram-se na avaliao da acurcia posicional. A qualidade dos dados contidos nas cartas depende destes parmetros que, por sua vez, variam em funo do tipo de mdia utilizada, ou seja, se a informao encontra-se em meio analgico ou digital. Neste ltimo caso, por exemplo, as relaes topolgicas so consideradas, quando h a utilizao dessas informaes em Sistemas de Informao Geogrfica.

2.1 Qualidade da informao cadastral ARIZA e ALCZAR (2010) desenvolvem pesquisas direcionadas especificamente para a qualidade da informao cadastral. Alm da acurcia posicional e sua influncia nas relaes topolgicas e na interoperabilidade entre bancos de dados distintos, os autores destacam a importncia da qualidade da toponmia. Os bancos de dados cadastrais tambm armazenam uma grande quantidade de atributos de temticas muito variadas, cuja qualidade tambm deve ser controlada. Alm de informaes sobre a realidade fsica da parcela e sua relao com as pessoas, o cadastro contm informaes de natureza tributria e jurdica, por exemplo, que apresentam necessidades especficas quanto segurana dos dados. Alm das pesquisas de ARIZA e ALCZAR (2010), DEZHU GUI et al. (2008) apresentam uma anlise das relaes topolgicas da informao cadastral e Navratil (2008) tem publicado trabalhos sobre qualidade da informao cadastral e sua influncia legal, como o estudo especfico sobre influncia da qualidade da rea sob o aspecto legal apresentado em NAVRATIL e FEUCHT (2008). ARIZA e ALCZAR (2010) analisam a aplicao das ISO no controle de qualidade da informao cadastral e apresentam as orientaes da Diretiva INSPIRE para a integrao de dados cadastrais IDE europia. Sendo os dados cadastrais a referncia para outros tipos de dados espaciais, qualquer alterao na base cadastral deve gerar uma atualizao nos outros dados espaciais. A gesto dos fenmenos territoriais que ocorrem sobre cada parcela exige o conhecimento inequvoco da sua geometria e as relaes espaciais existentes. A composio das parcelas deve preencher completamente o espao geogrfico dos outros elementos que compem a Infraestrutura de Dados Espaciais (IDE), como transportes, hidrografia, dentre outros, exigindo-se uma maior qualidade no aspecto posicional. Na Europa, a INSPIRE (Infrastructure for Spatial Information in the European Community) foi implantada com caractersticas voltadas para o cadastro. Entre os elementos que compem a INSPIRE est a Parcela Cadastral, que possui especificaes prprias, estabelecidas a partir de consultas realizadas a diversos pases (como Frana, Espanha, Holanda, e outros).

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As especificaes sobre a parcela cadastral no tem por objetivo harmonizar os conceitos de propriedade e direitos relacionados s parcelas, mas centram-se sobre os aspectos geomtricos (TWGCP, 2008). O Quadro 1 mostra algumas das especificaes. Quadro 1 Especificaes da INSPIRE para as Parcelas Cadastrais. Fonte: SOUSA NETO, 2010

3. ESTRUTURA DO CADASTRO RURAL NO BRASIL Segundo NASCIMENTO (2011) existem trs aspectos fundamentais que podem justificar a necessidade da implementao de um Cadastro: (1) facilita o clculo e gesto dos tributos associados propriedade imvel, (2) proporciona segurana jurdica sobre o direito de propriedade e, (3) serve de apoio ao desenvolvimento e planejamento das zonas rurais e reas urbanas. O cadastro brasileiro de bens imveis no unificado. Enquanto o cadastro rural centralizado e administrado pelo Governo Federal, o cadastro urbano de responsabilidade direta dos municpios, ou seja, o seu controle est pulverizado por 5.565 administraes municipais, sem que haja qualquer legislao que imponha uma padronizao de procedimentos. O cadastro dos imveis rurais de todo o pas estruturado pelo INCRA - Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria, autarquia federal responsvel pelo gerenciamento do Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), nos termos do artigo 3 do Decreto n 72.106, de 18/4/1973. A tributao dos imveis rurais esteve sob a responsabilidade do INCRA at 1990, quando a competncia para a administrao das receitas arrecadadas do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR passou a ser da Receita Federal do Brasil RFB. Inicialmente, a RFB administrou o ITR com base nas informaes cadastrais disponibilizadas pelo INCRA. Posteriormente, foi criado o Cadastro de Imveis Rurais CAFIR, que a base de dados utilizada atualmente para a arrecadao do ITR. Alm desses cadastros, existem os cadastros ambientais, de terras indgenas, de terras pblicas da Unio, cada um com base prpria de informaes descritivas e grficas. Em 2001, foi publicada a Lei 10.267 que estabeleceu a criao do Cadastro Nacional de Imveis Rurais CNIR, com gesto de responsabilidade do INCRA e RFB e compartilhamento com instituies produtoras e usurias de informaes sobre o meio rural e com os cartrios de registro de imveis. O desafio desde ento a efetiva implementao do CNIR. A situao ilustrada pela Figura 2.

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Figura 2: rgos e instituies ligados administrao territorial rural Um ponto importante a ser destacado com respeito ao SNCR e ao CAFIR que estes referem-se a conceitos distintos de imvel rural. Enquanto o SNCR considera imveis rurais pela destinao ou uso destinado a atividades com caractersticas rurais (como agricultura e pecuria), o CAFIR considera os imveis pela localizao. Assim, so cadastrados apenas aqueles situados fora do permetro urbano. Essa diferena tem que ser considerada no momento da implementao de uma base nica de informaes sobre imveis rurais (CNIR).

3.1 Cadastro Nacional de Imveis Rurais - CNIR O Cadastro Nacional de Imveis Rurais (CNIR) foi estabelecido pela Lei 10.267/01, em seu artigo 2: fica criado o Cadastro Nacional de Imveis Rurais - CNIR, que ter base comum de informaes gerenciada conjuntamente pelo INCRA e pela Secretaria da Receita Federal, produzida e compartilhada pelas diversas instituies pblicas federais e estaduais produtoras e usurias de informaes sobre o meio rural brasileiro. A implementao do CNIR, no entanto, ainda no se efetivou. Em 2008, foi criado um Grupo de Trabalho que teve como objetivo estabelecer as bases para essa implementao, contando com a participao de tcnicos do INCRA, Receita Federal e SERPRO, envolvidos com o Sistema Nacional de Cadastro Rural - SNCR e o Cadastro Fiscal de Imveis Rurais - CAFIR. Foi elaborado um Projeto de Reforma Cadastral e de Estruturao do Cadastro Nacional de Imveis Rurais, com a funo de propor a concepo e construo do Cadastro Nacional de Imveis Rurais CNIR. A manuteno do Cadastro Nacional de Imveis Rurais CNIR depender diretamente da soluo do projeto. A soluo deve estar focada na criao de uma ferramenta definida para aglutinar os dados estruturais sobre os imveis rurais, possibilitar o acesso dos usurios das duas instituies gestoras e integrar bases de dados das duas instituies, bem como estar preparada para o ingresso de outras instituies usurias do tema. A implementao do CNIR envolve a estruturao de um modelo de gesto que estabelea o fluxo de informaes para a alimentao e manuteno do sistema. Nesse caso, a adoo de rotinas para o controle de qualidade do processo exerce um papel importante para a eficincia do sistema. Considerando que a base geomtrica do CNIR deve ser constituda, entre outras informaes, por aquelas oriundas do sistema de certificao de imveis rurais, necessrio o planejamento de como se pode controlar o processo de certificao, para garantir a eficincia do sistema e a qualidade dos produtos.

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4. O SERVIO DE CERTIFICAO DE IMVEIS RURAIS O servio de certificao de imveis rurais foi estruturado no mbito do INCRA a partir de novembro de 2003, quando a Norma Tcnica para Georreferenciamento de Imveis Rurais - NTGIR foi aprovada atravs da Portaria INCRA/P/n1.101/2003. Desde ento, o servio passou a ser prestado pelos diversos Comits Regionais de Certificao, criado nas Superintendncias Regionais do INCRA. Cada comit composto por servidores do Servidores do Servio de Cartografia e do Servio de Cadastro das superintendncias, que acumulam atuaes nas outras reas dos seus respectivos servios. O acmulo de processos de certificao em andamento em muitas regionais indicam a falta de servidores para prestar este servio, alm insuficincia de servidores qualificados para prestar este servio no quadro funcional do INCRA das diversas Superintendncias Regionais. Alm disso, destaca-se a dificuldade do cumprimento das exigncias tcnicas e documentais contempladas na NTGIR. Diante da necessidade de revisar e esclarecer as imprecises a respeito da 1 Edio da NTGIR foi criado um grupo de trabalho composto por alguns membros de comits de certificao de superintendncias regionais. Em fevereiro de 2010 foi publicada a 2 Edio da NTGIR. Para corrigir imperfeies na 2 Edio, em 16 de setembro do mesmo ano foi publicada a 2 Edio Revisada da NTGIR (PORTARIA/INCRA/P/N578) A evoluo na NTGIR trouxe a necessidade de padronizar a anlise dos processos de certificao pelos Comits Regionais. Assim, foi elaborada a Norma de Execuo INCRA /DF/ N92 de 22 de Fevereiro de 2010, que estabelece as diretrizes e procedimentos referentes certificao de imveis rurais no INCRA. Em de 15 de Setembro de 2010, foi publicada a Norma de Execuo INCRA /DF/ N96 que substitui integralmente a anterior. Doravante, os procedimentos a serem observados pelos Comits Regionais de Certificao so os que foram estabelecidos nesta norma. Atualmente, o processo de certificao de suas peas tcnicas e lanamento na base dos imveis certificados, para verificao de sobreposio com alguma feio limite das entidades que fazem parte do acervo fundirio do INCRA segue as etapas apresentadas na Figura 3.

Figura 3: Fluxograma Simplificado para Certificao de Imveis Rurais Fonte: MATOS, 2010

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4.1 Uma Proposta para o Controle do Processo da Certificao de Imveis Rurais A certificao um processo de verificao dos trabalhos executados pelo responsvel tcnico contratado para realizar a medio, verificando se este segue as normas tcnicas estabelecidas pelo INCRA para o georreferenciamento, bem como verificar as cartas de confrontao e certido do cartrio de registro de imveis. Um trabalho certificado significa que o imvel atendeu todas as exigncias, verificando-se que ele no se sobrepe a outro imvel. A primeira carga de dados no CNIR dever ser a partir dos imveis certificados, uma vez que estes limites representam o que existe de mais preciso, e consistente com a situao legal, no cadastro rural brasileiro. Para que os dados disponibilizados pela certificao atendam aos indicadores de qualidade apresentados no item 2, necessrio que os mesmo sejam produzidos a partir de normas que so elaboradas a partir de um consenso acerca das prticas que atendam plenamente aos requisitos de qualidade, suficiente para a demanda dos usurios deste sistema. Para garantir a qualidade dos produtos da certificao, necessrio implantar um sistema de gesto de qualidade que garanta aos processos de certificao de imveis rurais um controle rgido. De acordos com a ISO (2010), uma organizao deve seguir alguns passos e atender a alguns requisitos para serem certificadas. Dentre esses, podem-se citar: Padronizao de todos os processos-chave da organizao, processos que afetam o produto e conseqentemente o cliente; Monitoramento e medio dos processos de fabricao, para assegurar a qualidade do produto/servio, atravs de indicadores de performance e desvios; Implementar e manter os registros adequados e necessrios para garantir a rastreabilidade do processo; Inspeo de qualidade e meios apropriados de aes corretivas, quando necessrio; e Reviso sistemtica dos processos e do sistema da qualidade para garantir sua eficcia. O processo de certificao de imveis rurais deve ser simples, contendo o mnimo possvel de peas tcnicas em meio analgico, ou seja, apenas aquelas necessrias validao da dominialidade. O primeiro passo consiste na determinao da quantidade de matrculas que constituem o imvel a ser certificado, uma vez que o imvel ser analisado como um agrupamento de matrculas, o que facilitar a comunicao com os cartrios. A anlise deve verificar se os dados e documentos enviados pelo credenciado so consistentes. A proposta de BARROS (2011) para o controle dos indicadores de qualidade do processo de certificao de imveis pressupe o estabelecimento de etapas de validao de alguns quesitos que no so contemplados nas normas. Para isso, foram identificadas as possibilidades de insero dos imveis georreferenciados em base de dados estruturada, assim como a indicao dos tipos de validao necessria para estes dados. BARROS (2011) apresenta em detalhes a proposta de adoo do controle de qualidade do processo de anlise de uma certificao, apresentando as seguintes etapas: 1. Validao do cdigo do SNCR; 2. Validao externa dos dados de levantamento; 3. Validao da preciso do processamento GPS/GNSS; 4. Validao da preciso do processamento topografia clssica 5. Anlise de sobreposio (polgono certificado e no certificado); 6. Anlise de Vazios; 7. Anlises de desmembramentos; 8. Anlise de conformidade da representao grfica dos limites; 9. Anlise da documentao do imvel.

4 CONCLUSES A implementao do CNIR, uma base de dados grficos e literais gerenciada conjuntamente pelo INCRA e RFB a ser compartilhada por diversas instituies, exige a adoo de medidas visando o controle de qualidade dos processos envolvidos e dos produtos disponibilizados. Como proposta para o controle dos indicadores de qualidade no processo de certificao de imveis rurais, verificou-se a necessidade de etapas de validao de alguns quesitos que no so contemplados nas normas atuais. Conclui-se que existe uma necessidade de se definir critrios para a validao de dados, tanto para a certificao quanto para a fiscalizao cadastral, visto que os dados produzidos pela instituio e pelos credenciados podem no estar sendo bem aproveitados para estruturao de uma base cadastral para o CNIR. A definio dos critrios de qualidade dos dados espaciais vetoriais dos limites obtidos por certificao ou por fiscalizao cadastral dever, por sua vez, ser estabelecido de acordo s especificaes para Aquisio de Dados
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Geoespaciais Vetoriais da INDE, que ainda no contm especificaes detalhadas com relao a dados cadastrais que esto descritos na Categoria Limites (Marco de Limite, Linha de Limite, Limite Particular, rea de Propriedade Particular e Limite rea Especial). Outras classes, pertencentes a outras categorias, tambm possuem dados relacionados ao cadastro como: Terras Pblicas, rea de uso Comunitrio, etc. As definies para categoria limite devem tomar como referncia as especificaes de qualidade para imveis certificados, pois os mesmos so o que de melhor preciso existe na definio de limite na cartografia do pas.

AGRADECIMENTOS A todos os professores e funcionrios do Programa de Ps-Graduao e do Departamento que de alguma forma contriburam para o desenvolvimento dessa pesquisa. Ao CNPq, Edital Universal 2009 Proc. 477656/2009 9.

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