Antologia de Derecho Municipal

APRECIACIN GENERAL DEL MUNICIPIO Y DEL DERECHO MUNICIPAL
ELABORADO POR EL: MCE SADID PREZ VZQUEZ
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1.1. El problema de la definicin del municipio. Diversas corrientes. 1.2. La naturaleza del municipio y las teoras que la explican 1.2.1. Sociologa 1.2.2. Histricas 1.2.3. Del derecho positivo 1.2.4. Administrativistas 1.2.5. Economicistas 1.2.6. tnico Culturales 1.2.7. Otras interpretaciones 1.3. El derecho Municipal y su concepto 1.4. La autonoma cientfica y didctica de esta rama del derecho. 1.4.1. Relaciones del Derecho Municipal con otras ramas del derecho y con otras ciencias.
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1.1.
El problema de la definicin del municipio. Diversas corrientes.
Muchas y de variadas orientaciones. Y matices son las definiciones que en torno al Municipio exponen los estudiosos del tema, notndose en ellos, sin embargo, el sustrato comn que tiene la institucin, esto es: el aspecto propio de la vida local de la comunidad. Algunas de las definiciones ms comunes de la institucin en anlisis las encontramos, en diversas enciclopedias o diccionarios. As el de la Real Academia Espaola la concepta como "conjunto de habitantes de un mismo trmino jurisdiccional, regido en sus intereses vecinales por un ayuntamiento". La enciclopedia Espasa Calpe seala que el Municipio es: "Una Sociedad necesaria, orgnica y total establecida en determinado territorio y que tiende, con personalidad jurdica definida, a la realizacin de los fines pblicos que trascendiendo de la esfera de la familia no llegan, sin embargo, a la en que se desenvuelven otras entidades de carcter poltico (provincias, regiones, Estado, Unin de Estados). Por cuanto hace a las enciclopedias jurdicas, tambin aparece este concepto, como es el caso de la jurdica Omeba, la que lo define como: Una persona de Derecho publico constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y peculiares inters, y que depende siempre, en mayor o menor grado, de una entidad publica superior, el Estado Provincial o Nacional. El diccionario Jurdico editado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, seala que el Municipio es: La organizacin poltico-Administrativa que sirve de base a la divisin territorial y organizacin poltica de los estados miembros de la federacin. Integran la organizacin poltica tripartita del Estado mexicano, Municipios, Estados y Federacin. En la doctrina jurdica extranjera destacan importantes municipalistas que han aportado interesantes definiciones para la institucin. Afirma as, Adriano Carmona Romay que el Municipio es una sociedad humana localizada con carcter de un territorio determinado, dirigida por una autoridad local lograr el bien de sus integrantes y del Estado al que pertenece... El autor sudamericano, Efrn Crdova afirma que el Municipio es una comunidad natural y espontnea, que nace de la Imprescindible necesidad de una organizacin polticajurdica y administrativa y que es reconocida por el Estado y no creada por ste". Otro autor sudamericano, Reynaldo Pola dice que: "El Municipio es una fraccin territorial del Estado o de un distrito, con reconocimiento oficial, donde se hallan congregadas numerosas familias que obedecen las mismas leyes y estn sujetas a la accin administrativa de un ayuntamiento". El jurista viens Hans Kelsen afirma en su Teora General del Estado que: "Los Municipios son las democracias ms antiguas y lo eran ya en un tiempo en que la administracin local se hallaba organizada sobre bases estrictamente autocrticas. El destacado administrativista Carlos Garca Oviedo afirma que: El municipio es una agrupacin natural de familias, formando una colectividad con fines propios y por tanto diferentes de sus componentes individuales situada en su territorio y que satisface necesidades originadas por la relacin de vecindad. A su vez seala Fabin Onsari que: El municipio tiene su raz, por as decir, en el origen de la convivencia social. Vecinos o familias que necesitan llevar en comn algunos servicios que deben reunirse y se unen para realizarlos. Conservar los caminos, enterrar a los muertos, crear una escuela,
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construir una iglesia, son problemas que afectan a la comunidad, problemas que originan la necesidad de crear y organizar de acuerdo esos servicios y, con el tiempo, la complicacin de la vida moderna y la divisin del trabajo, determinar nuevos problemas que deban contemplar los vecindarios. El distinguido municipalista espaol Don Adolfo Posada en su obra El rgimen Municipal de la Ciudad Moderna precisa que el Municipio podra definirse como el ncleo social de vida humana total, determinado o definido naturalmente por las necesidades de la vecindad. Por otra parte, la doctrina mexicana tambin ha aportado claras definiciones de la institucin municipal. Tantos investigadores del Derecho Constitucional o Administrativo, as como socilogos y otros especialistas nos presentan diversos conceptos definitorios. El municipio afirma el Dr. Miguel Acosta Romeroen si constituye una persona jurdica de Derecho Publico, eminentemente poltica cuya forma de gobierno puede variar de acuerdo a las modalidades que cada estado adopte sobre ese particular. A su vez el Doctor Andrs Serra Rojas refirindose a esta institucin seala: La descentralizacin administrativa regional, llamada por algunos autores descentralizacin territorial, es una forma de organizacin territorial, es una forma de organizacin descentralizada, que tiene por finalidad la creacin de una institucin poltica, dotada de personalidad jurdica, patrimonio propio y un rgimen jurdico establecido por la constitucin en el Articulo 115 y reglamentado por sus leyes orgnicas municipales, que expiden las legislatura de los Estados El Doctor Ignacio Burgoa, destacado constitucionalista, seala en su Derecho Constitucional, que: El municipio implica en esencia una forma jurdica-poltica segn la cual se estructura a una determinada comunidad asentada sobre el territorio de un Estado Don Lucio Mendieta y Nuez, socilogo y jurista, a su vez expone: "El Municipio es la circunscripcin territorial ms pequea del pas y est bajo el gobierno inmediato y directo del ayuntamiento". Uno de los indudables pioneros del estudio del municipio en Mxico lo fue Don Moiss Ochoa Campos, que escribiera varias obras sobre temas municipales, la ms destacada sin duda, "La Reforma Municipal", en donde sostiene que: "El Municipio es un efecto de la sociabilidad, como tendencia sta a institucionalizar las relaciones sociales. Se produce como mediata agrupacin natural y como inmediata unidad socio-poltica funcional, aglutinada en forma de asociacin de vecindad, siendo por excelencia la forma de agrupacin local;... es fuente de expresin de la voluntad popular y en consecuencia, atiende a sus fines propios como institucin y a los de sus componentes como asociacin de estos. Nuestra Definicin: Como se puede observar, existen muy variados puntos de vista para enfocar la definicin del Municipio. Algunos autores destacan caractersticas formales, otras cuestiones polticas, econmicas o sociolgicas. Sin embargo, se percibe, en el fondo, la preocupacin central de todos ellos por apreciar a esta institucin como bsica y fundamental en al configuracin de la vida de las sociedades. Siguiendo estas mismas ideas, estimo que el la definicin del municipio debe abordar no solamente la estructura formal de la institucin, sino tambin los fines sustantivos que la distingan de otras formaciones similares. En este sentido, se propone que: EL MUNICIPIO ES LA INSTITUCION JURIDICA, POLITICA Y SOCIAL, QUE TIENE COMO FINALIDAD ORGANIZAR A UNA COMUNIDAD EN LA GESTION AUTONOMA DE SUS INTERESES DE CONVIVENCIA PRIMARIA Y VECINAL, QUE
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ESTA REGIDA POR UN CONSEJO O AYUNTAMIENTO, Y QUE ES CON FRECUENCIA, LA BASE DE LA DIVISION TERRITORIAL Y DE LA ORGANIZACIN POLITICA DE UN ESTADO. En esta definicin destacamos varios aspectos: a) Que el municipio es una institucin de carcter jurdico, poltico y social; b) Que el municipio es una institucin territorial, pues cuenta con una jurisdiccin espacial definida; c) Que el municipio tiene como finalidad organizar la satisfaccin de intereses primarios resultantes de la convivencia social, esto es, que se originan por el hecho de la vecindad de los individuos; y d) Que el municipio en muchas ocasiones es considerado como la base de la divisin territorial y de la organizacin poltica de los Estados. 1.2. La naturaleza del municipio y las teoras que la explican. El complejo universo que representan las instituciones municipales ha provocado que investigadores y estudiosos de estos temas asuman diversas y hasta antagnicas interpretaciones sobre su naturaleza y esencia. Existen teoras muy diversas que tratan de explicar ya una u otras posturas; sealando los argumentos histricos y cientficos que cada tendencia hace suyos, para fundamentar sus apreciaciones, que van desde las que plantean su origen como un fenmeno natural, espontneo y an divino, hasta las que sealan que ste es producto de las formas en que se organiza el Estado de Derecho. Las teoras o escuelas ms destacadas en tomo a la naturaleza del municipio son las siguientes: a) Escuela Sociolgica y Ius-naturalista; b) escuela legalista o del Derecho Positivo; c) Escuela Histrica o Anglo-Germanica; d) escuela Economicista; e) escuela Administrativa: f) escuela tnico-Cultural. 1.2.1. Sociologa. La base del pensamiento que sostiene esta escuela la encontramos en la vieja definicin Aristotlica del zoom politikom que hace al hombre un ser sociable por naturaleza, llevndolo a formar una agrupacin natural de tipo local, por lo que, si los individuos conviven en un espacio definido, con necesidades y objetivos comunes, resulta lgico el seguimiento de una comunidad de accin e inters. Esto hace proclamar a Pascaud que: La constitucin de los municipios se remota al origen de las sociedades. Las familias al principio dispersas en los espacios del todo primitivo, se renen obedeciendo a esa ley de la sociabilidad que esta en la esencia misma del hombre En seguida, por consecuencia completamente natural, experimenta las necesidades de tener una administracin interior, de darse instituciones que puedan proteger los intereses y garantizar la seguridad de las personas, se explica as como la asociacin municipal que se encuentra en todos los pueblos civilizados, despus esos municipios se unieron a otros y han formado las naciones. En total consonancia con estas ideas, Adolfo Posada sostiene que: El municipio es una sociedad, entidad o comunidad, para algunos natural, el Estado no lo creo, es anterior al mismo que ha de reconocerlo en donde quiera que exista. O como dijera Azcarate: el municipio es una sociedad natural anterior a la voluntad del Estado y de los individuos y cuya existencia y relaciones necesarias con los sistemas superiores tiene por tanto que reconocer no crear, el estado con los individuos. Por su parte. Carmona Romay sintetiza el proceso de integracin sucesiva en que se da la teora sociolgica de la naturaleza municipal, de la siguiente manera: "La comunidad local, integracin de diversos ncleos sociales (aldeas, lugares, parroquias. etc.) Es instintiva, natural y espontnea, en virtud de la fuerza de cohesin que determina toda agrupacin de familias. Cuando esta comunidad local toma razn y conciencia de sus fines forma la sociedad local. Tales fines --que en un lodo constituyen el orden pblico. latusensu -han de ser planificados y vitalizados para satisfacer las necesidades colectivas de la sociedad local. Entonces se impone, le nace, la imprescindible necesidad de una organizacin poltico-jurdica y administrativa y es en tal oportunidad cuando, reconocida esa necesidad orgnica por el Estado y no creada por ste, se produce el fenmeno socio-
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poltico que es el Municipio. Las consecuencias fundamentales que de esa premisa se derivan son: 1) Que el Municipio, en vez de ser una creacin imaginaria del Estado, es mi organismo natural, una entidad histrica y socialmente viva: 2) Que consiguientemente, esa sociedad o comunidad local tiene ciertas facultades que le son propias e inherentes, y 3) Que la vida del municipio y en especial sus transformaciones y disoluciones dependen de fenmenos naturales y entre ellos de la voluntad de sus integrantes antes de que la decisin legislativa. Las ideas sostenidas por la escuela sociolgica, se complementan e integran muy claramente a las concepciones jus-naturalistas que fueron ampliamente difundidas y aceptadas el siglo pasado. Dice Albi a algunos autores de la Escuela sociolgica, que reconocen los derechos fundamentales del municipio, asemejndolos a los individuales del ciudadano, Ahrens, en su ya clsica definicin afirma que el municipio es el segundo de las sociedades fundamentales humanas, afirmando que el municipio es anterior al Estado, por lo tanto, no fue creado por este, ya que aquel existi con anterioridad, y en cierto modo puede considerrsele salido de las manos de la naturaleza. En nuestro punto de vista, es Tosqueville quien recoge la tesis de la escuela Iusnaturalista, en su proverbial formula que trascribimos: El municipio es la nica asociacin que se encuentra de tal manera en la naturaleza, que en todas partes que haya hombres reunidos se forma un municipio, la sociedad existe en todos los pueblos cualesquiera que sean sus usos y leyes; es el hombre el que forma los reinos y crea las republicas, el municipio parece salir directamente de las manos de dios. El Iusnaturalismo sostiene que el municipio no es obra del legislador, sino un hecho social de convivencia anterior a la formacin del estado, y por ende, anterior a la ley, y ms aun superior a esta. Por lo tanto, la ley no hace otra cosa que circunscribirse a reconocerlo y protegerlo en su funcin adjetiva. En suma, la ley simplemente admite la personalidad del municipio ah donde la naturaleza lo ha creado y le ha dado sus derechos. El Iusnaturalismo asume como una de sus variantes, una interpretacin teolgica del orden natural, atribuyndola a una voluntad superior, que el hombre no hace ms que reconocer y esa voluntad la identifica con dios. Esta corriente tiene como basamento filosfico el pensamiento de Santo Toms de Aquino, quien sostena que el "hombre es un ser social y poltico que se inclina por naturaleza a la unin y convivencia con sus semejantes... En ese sentido. Antonio Mara Hernndez interpreta la doctrina del aquilatense cuando comenta que el Municipio vendra a ser: "una comunidad natural que tiende al bien comn a travs de una escala ascendente y jerrquica de personas, funciones y bienes... Por otra parte, el Iusnaturalismo racional propone la existencia de un orden per se, que sin provenir de un ente superior, se hace elocuente en el hombre, el que a travs de su razn descubre ese orden, convirtindolo en Derecho. De acuerdo a lo anterior, podemos concluir que la Escuela Sociolgica afirma: a) La existencia del Municipio como producto primario de la sociabilidad humana; b) La existencia del Municipio con anterioridad al Estado y al derecho; c) la justificacin del poder municipal como resultado de la voluntad solidaria y espontnea de los integrantes de la comunidad. A su vez la tendencia Iusnaturalista suscribe la totalidad de las conclusiones sociolgicas, agregando adems, la afirmacin de que: a) El municipio cuenta con derechos previos al Estado y no otorgados por este; b) Esos derechos provienen de la naturaleza misma, ya como producto de una voluntad superior y divina (Iusnaturalismo teolgico) o del orden y armona general de las cosas que el hombre acepta y entiende a travs de la razn (Iusnaturalismo racional). 1.2.2. Histricas Este sistema, a decir de Albi, se caracteriza por la persistencia de las viejas modalidades orgnicas surgidas espontneamente a travs de los siglos. Dominan en este sistema dos distintas notas: la variedad y la asimetra. No se contiene una frmula nica
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del gobierno local, aplicable de modo uniforme a todas las divisiones territoriales de la misma naturaleza, sino distintas clases de organismos de estructura no coincidentes, esparcidos de modo irregular por toda la superficie del pas, con una diferencia muy acusada entre el medio urbano y el rural, sometiendo uno y otro a tratamiento distinto. La ley no suele establecer un mnimo de condiciones indispensables para que pueda constituirse una organizacin municipal, y en este sentido se ha afirmado que el municipio en dicho sistema no es una creacin legal. Ya en lneas anteriores advertamos que en estos sistemas, en la practica, resultaban inexactos y. en este caso, puede comprobarse tal aseveracin, toda vez que en ciertos Estados encuadrados en este sistema para que cause existencia un nuevo municipio requiere de un acto especifico volitivo de una autoridad o propsito, como se da, verbigracia, en Inglaterra, en donde un urban district es creado por el acuerdo del consejo del condado, con aprobacin del ministerio de higiene, por su parte un municipal borough requiere de una carta real. En este orden de ideas. Dillon informa que en los Estados Unidos: Una corporacin es una creacin imaginaria de la ley; Monro lo o que: Las corporaciones municipales las crea el Estado, derivando de sus poderes de las leyes del estado y quedando subordinadas en todas sus actividades a la autoridad del Estado. Podemos concluir la exposicin de este sistema con las palabras de Fairlie, quien afirmaba que En el derecho ingles y americana una municipalidad es una autoridad local subordinada, creada por el gobierno central. Este sistema histrico anglosajn y germnico, se ejercitaba principalmente en los pases escandinavos, germnicos y en la propia Inglaterra; as como en los Estados que heredaron de esta sus instituciones jurdicas. Sin embargo, es la Gran Bretaa el patrn original con sus distintos tipos de entidades locales: Parish, Rural District, Urban District, Municipal Borough y Country Borough. Por su parte, suiza (Germana) ejercita una compleja organizacin de ancestrales races: Zivilgemeinden (Municipio Civil) artsgemeinden (Municipio Territorial), viertelsgemeindemn (Municipio de Barrio), burgergemeinden (Municipio de Burgueses), einwohnergemeinden (Municipio de Habitantes), entre los mas significativos. 1.2.3. Del derecho positivo Para esta corriente el Municipio es, en primera instancia, un ente jurdico y. en consecuencia, una creacin del Estado. Esta tesis llamada tambin formalista o jurdica, reitera la posterioridad del Municipio con respecto del Estado, al sostener que es precisamente el Estado quien le da vigencia, convirtindolo en realidad al otorgarle personalidad-Jurdica, patrimonio y competencia propios. Por lo tanto, la entidad municipal es producto directo del Estado, ya que lo forma y lo conforma de acuerdo a las modalidades especficas que l mismo le seala; mientras la ley no declare al Municipio como tal, ste slo existir como una congregacin o comunidad asentada en un territorio determinado. Ahondando en el discurso legalista, los partidarios de la misma exponen que el Municipio es una entidad humana, territorial y jurdica creada por la ley y que a falta de ese acto aqul no existe, pues es sta la que le da tal carcter. Ignacio Burgoa seala que no se puede dar en la teora ni en la prctica el "Municipio Natural", puesto que: El municipio extraa una entidad jurdico-poltica que tiene como elementos de su estructura formal una determinada comunidad humana, radicada en un cierto espacio territorial, estos elementos, onticos o naturales, por si mismos, es decir, sin ninguna estructura jurdica, en la que se produce su autonoma y la autarqua de la que hemos hablado, no constituyen el municipio, cuya fuente es el derecho fundamental del estado al que pertenezcan. El ms destacado representante de esta teora es Hans Kelsen, quien identificas al Derecho y al Estado de la manera siguiente: "Una teora del Estado depurada de todo elemento ideolgico, metafsico o mstico slo puede comprender la naturaleza de esta institucin considerndola como un orden que regula la conducta de los hombresEl Estado es pues, un orden jurdico, pero no todo orden jurdico es un Estado, puesto que no llega a serlo hasta el momento en que estamos rganos especializados para la creacin y
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aplicacin de las que lo constituyen. En las comunidades jurdicas primitivas, pres estatales, normas generales son creadas por va consuetudinaria. Son el resultado de la conducta habitual de los sujetos de derecho. El jurista Viens sostiene que: El estado en su calidad de sujeto de actos estatales es precisamente la personificacin de un orden normativo,...la naturaleza jurdica de las divisiones territoriales del Estado y la de las uniones de Estados, plantea nicamente un problema de centralizacin o de descentralizacin en el marco del problema general de la validez territorial de las normas que constituyen un orden jurdico. Un Estado que an no fuera o que an no hubiera llegado a ser un orden jurdico, no existe, ya que un Estado no puede ser otra cosa que un orden jurdico. El municipalista uruguayo Daniel Hugo Martnez, define al municipio como: La institucin poltico-administrativa-territorial. Basada en la vecindad, organizada jurdicamente dentro del Estado, para satisfacer las necesidades de vida de la comunidad local, en coordinacin con otros entes territoriales y servicios estatales. Por su parte, el destacado jurista y socilogo norteamericano John Dillon, observaba que una corporacin municipal no era ms que un organismo artificial creado por la ley". Esto es, parafrasendolo, que como las dems corporaciones instituidas por el Estado, el Municipio para existir necesita ser creado por un estatuto, con los poderes o facultades que expresa e implcitamente le otorgara la ley. William Munro suma su pensamiento a esa tesis cuando sostiene que: "La creacin de una corporacin municipal es un acto del soberano poder de hacer las leyes". Y que stas: "Slo pueden ser disueltas por la autoridad del Estado y nicamente por esa autoridad". En consecuencia, si el Estado y la soberana nada ms son concebibles dentro de un marco normativo, luego entonces el Estado viene a ser "El orden jurdico centralizado"; y, por lo tanto, dicha argumentacin comprende en obviedad al municipio, pues si el Estado es, stricto sensu, la organizacin jurdico-poltica de la Nacin, resulta evidente que el Municipio es una de sus creaciones legislativas. En Francia, la corriente legalista hizo suya la tendencia anti-histrica, unificadora hegemnica de la Revolucin Francesa, que pretendi establecer un sistema simtrico y centralizado, por lo que el municipio en esta tesis no se fundamenta en una base social y jurdica de carcter tradicional, sino que se adecua a las normas apriorsticas sostenidas por el legislador. As el antecedente mas remoto de la Asamblea Constituyente Francesa (14 de diciembre de 1789), el cual sancionaba que las municipalidades actualmente existentes en cada ville bourg, paroise o communante, con las denominaciones de hotels de ville maires, eche vinats consultas y, en general, con cualquier titulo o calificacin sern suprimidas o abolidasEl jefe de toda corporacin municipal llevara el nombre de maire. Habr una municipalidad en cada poblacin. Por otra parte, un decreto de Diez Brumario del ao II (31 de octubre de 1793) suprimi la nomenclatura que tenan las ciudades, Burgos y pueblos, disponiendo que se utilizase nicamente la de commume. Este sistema alcanz gran centralizacin en el Imperio Napolenico al grado que, como dice Vivien, Relator (Rapporteur) de la ley de 1837, citado por Fernando Albi: Los municipios no son mas que una simple divisin administrativa del territorio; constituyen la ultima de las circunscripciones de las que desciende la autoridad publica. En este sistema municipal dejo, de manera total o parcial, su influencia en un gran numero de pases; Espaa, Italia, Blgica, Holanda, Grecia y, obviamente, en algunos de los pueblos hispanoamericanos. 1.2.4. Administrativistas Los representantes de esta escuela consideran al Municipio como un apndice de la organizacin estatal; esto es, como mera descentralizacin administrativa del propio Estado. En otras palabras, un mero instrumento de dicha descentralizacin para llevar a cabo los
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servicios, as como los objetivos de carcter pblico que el mismo Estado le encargue. El profesor uruguayo Alberto Demicheli es uno de sus ms connotados defensores, sin duda siguiendo los lineamientos que en Francia haban expuesto Leon Duguit y Gastn Geze: Seala el uruguayo que: el Municipio es una vasta red de servicios pblicos vecinales, de carcter especializado y tcnico, que exigen para su eficaz prestacin, un rgimen descentralizado de un gobierno autonmico". En Mxico, Gabino Fraga sostuvo esta tendencia al ubicar al Municipio como la forma tpica de descentralizacin por regin. 1.2.5. Economicistas. Los que sostienen estas ideas argumentan que la evolucin humana no es ms que la evolucin de las instituciones econmicas (determinismo econmico), por lo tanto, el Municipio es la resultante de dicha evolucin de la sociedad cuyas relaciones econmicas lo caracterizan y determinan en y mediante su conformacin social y rgimen de vecindad. As, por ejemplo, Nitti en su conocida obra "Ciencia de las Finanzas define al municipio como: La agrupacin de familias con finalidad comn y cuya formacin es casi siempre de causa econmica". Otros pensadores, como es el caso de Max Weber, en "Economa y sociedad, destaca el fundamento econmico de la comunidad municipal. Los seguidores de esta tendencia insisten en el concepto de autarqua municipal, ms que en el de autonoma; entendiendo aqulla como la capacidad de autosuficiencia de recursos econmicos para el cumplimiento de los fines del Municipio. 1.2.6. tnico Culturales De particular importancia ha sido esta tendencia en los pases latinoamericanos, al sostener que la corporacin municipal deber ser la base fundamental de preservacin de los valores tnicos y culturales de una comunidad. Anima de esta teora la idea de que las tradiciones, costumbres y usos de los pueblos sobreviven como parte de la riqueza misma de la nacin en su conjunto, siendo el responsable de esta tarea el Municipio como institucin situada en toda la extensin del territorio. Es de estimarse estas ideas han influido en mltiples estados de la Repblica el caso de Oaxaca, Puebla y Chiapas, en la creacin de una cantidad muy grande de circunscripciones municipales, con objeto entre otras cosas de procurar la conservacin de la riqueza tnica de esas comunidades. 1.2.7. Otras interpretaciones Por va de resumen y apreciacin de las varias teoras enunciadas, sostenemos que, a nuestro juicio, el Municipio es una institucin que solamente puede encontrar su existencia en el Derecho. No desconocemos que hay, las ms de las veces, una comunidad interrelacionada que es su elemento poblacional. Sin embargo, pretender que ese solo hecho sea el generador del municipio, sera como pretender, en derecho civil, que el hecho natural de la atraccin sexual de la especie humana, sea por s mismo el que crea la institucin del matrimonio. Claro est que no podramos explicamos un fenmeno sin el otro, pero no por ello son uno solo. De igual forma, la sociabilidad humana que forma las comunidades, por si misma, no explica el surgimiento del Municipio, existiendo ste hasta que el derecho lo define, le otorga facultades, le seala fines a cumplir, etc. Por otra parte, es indudable tambin que al apreciar el fondo de la naturaleza del Municipio, debemos tomar en cuenta elementos que las diversas teoras o escuelas nos presentan, como aspectos sociolgicos, histricos, econmicos, administrativos o culturales. Solamente con una apreciacin integral de todos ellos, podremos entender la complejidad de nuestra institucin en estudio. 1.3. El derecho Municipal y su concepto El vocablo Municipio proviene del latn, siendo una palabra culta de ese idioma, compuesta de dos locuciones: el sustantivo munus que se refiere a cargas u obligaciones, tareas, oficios, entre otras varias acepciones, y el verbo capere, que significa tomar, hacerse
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cargo de algo, asumir ciertas cosas. De la conjuncin de estas dos palabras surgi el trmino latino municipium que defini etimolgicamente a las ciudades en las que los ciudadanos tomaban para s las cargas, tanto personales como patrimoniales, necesarias para atender lo relativo a los asuntos y servicios locales de esas comunidades. De aqu se deriva el concepto municipe, que hace alusin a los propios gobernantes o a los habitantes de las circunscripciones municipales; tambin encontramos el uso frecuente del trmino municipio, para referirse en general a todas las ciudades que el derecho romano otorg la calidad de autnomas en su manejo administrativo. Por otra parte, debemos hacer notar el origen comn de este vocablo con otros similares que se refieren tambin al municipio. Es el caso de la palabra commune, que es mucho ms usual en el idioma francs (comuna) para designar a las corporaciones municipales; su origen etimolgico se inserta tambin en el vocablo latino antes sealado y significa la comunidad de obligaciones de una circunscripcin o poblacin. En el propio idioma latino con frecuencia encontramos otros trminos asociados a estos vocablos, como es el caso de los juramentos comunales o municipales (jura communia) que a decir de Dutaillis, eran necesarios para la existencia de los Municipios, sealando que sin asociacin por juramento, jura communia, no haba Municipio y esa accin bastaba para que existiese el Municipio. Coincidimos con la mayora de los investigadores de la historia municipal en afirmar que el Municipio, como institucin jurdica y social, surgi con el Derecho Romano, particularmente en el momento de la expansin del Imperio en los primeros aos de nuestra era. En el genio latino se conjugaron, por una parte, el claro realismo poltico y, por otra, la idea pragmtica de la administracin de las ciudades, resultado as el mbito de lo municipal, que se circunscribi al manejo de las cuestiones locales, sin interferencia de otras entidades del Estado, por as convenir a la propia "razn de estado" del Imperio. El concepto de Derecho Municipal se encuentra en la doctrina una gran variedad de orientaciones y, por consiguiente de aportaciones. Sin embargo, para los objetivos de esta obra analizaremos solamente el pensamiento de algunos municipalistas que estimamos representativos del tema. Para el destacado jurista cubano Adriano Carmona Romay el Derecho Municipal es: "El conjunto de principios legales y normas de jurisprudencia referentes a la integracin, organizacin y funcionamiento de los gobiernos locales". La escuela brasilea nos aporta la definicin de Ives de Oliveira quien concibe al Derecho Municipal como: "El Ordenamiento jurdico de la administracin pblica del Municipio, que atae a las respectivas relaciones en un radio de accin tan amplio que tiene por lmite las propias manifestaciones de la vida municipal". El maestro argentino Adolfo Korn Villafae dice: " ... en sntesis, podemos decir que el derecho municipal es una rama cientficamente autnoma del Derecho Pblico Poltico, con accin pblica que estudia los problemas polticos, jurdicos y sociales del urbanismo y que guarda estrecho contacto con el Derecho Administrativo, con el Derecho Impositivo, con el Derecho Rural, con la Historia Institucional y con la Ciencia del Urbanismo". Tambin de la Argentina, Salvador Dana Montao distingue entre Derecho Municipal "cientfico" y Derecho Municipal "positivo", definiendo al primero como: "Una porcin de la ciencia del derecho que estudia en general las relaciones jurdicas a que da lugar el Municipio, como entidad poltica, de existencia necesaria", y al segundo, como "una rama del derecho pblico interno". Dice a su vez Antonio Mara Hernndez que el Derecho Municipal: "es la parte del derecho pblico que estudia lo relativo al Municipio. Se trata del enfoque de la ciencia jurdica destinada a investigar el origen histrico, la naturaleza, definicin, elementos y fines de la institucin municipal, as como su insercin en el Estado, sus relaciones, competencias y dems aspectos del gobierno, administracin y finanzas locales El Derecho Municipal es el derecho de la ciudad".
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Una definicin interesante resulta la del alemn Otto Gonnenwein quien manifiesta: "Los preceptos jurdicos cuyo objeto es la formacin y disolucin del Municipio, su constitucin interna, la designacin de sus rganos, sus decisiones, sus relaciones con el Estado, los derechos y deberes de sus miembros, el alcance y la forma del ejercicio del Poder Pblico y otras actividades, forman el contenido del Derecho Municipal". El Sudamericano Luis R. Longhi afirma que "El Derecho Municipal estudia la organizacin institucional de los Municipios, bajo los elementos constitutivos del rgano primario del Estado y regula sus relaciones con los poderes del Estado Provincial y del Nacional". Nuestra definicin: Por nuestra parte, consideramos que el Derecho Municipal es: - Una rama autnoma del Derecho Pblico, que tiene por objeto el estudio del Municipio en sus aspectos polticos, administrativos, fiscales o impositivos; as como de planeacin y urbanismo, en cuanto que stos impliquen procesos, y consecuencias jurdicas. Decimos que es una rama del Derecho Pblico, en virtud de que cumple con los extremos de la doctrina en ese sentido. As, siguiendo a Villoro Toranzo, podemos sealar que en las caractersticas esenciales del Derecho Pblico se encuentra inmerso el Derecho Municipal, porque: El Derecho Pblico abarca todas las normas que se refieren a la constitucin, funcionamiento, facultades y deberes de todos los rganos estatales y las relaciones de stos con los particulares. - Sern pblicas todas aquellas en que intervenga como sujeto activo o pasivo el Estado (claro est. por medio de algn rgano) y en su calidad de Estado. - El Derecho Pblico est regido por la justicia de subordinacin y por la justicia constitucional. La justicia de subordinacin es aquella especie de justicia que tiene como fin inmediato el bien de la comunidad y, como lmite, la dignidad de los individuos. - El Derecho Pblico est tambin regido por la justicia constitucional que tiene por fin regular los derechos y deberes de las diversas instituciones estatales entre s y con vistas a que sirvan al bien comn y al bien individual de todos los miembros de la sociedad. - Puesto que en el Derecho Pblico est presente el Estado en cuanto poder pblico, es claro que su presencia imprime a su actuacin una imperiosidad que se manifiesta en dos formas: En la posibilidad de usar la fuerza (coactividad) para imponer soluciones. - Afirmamos, por otra parte, que es una rama autnoma de las ciencias jurdicas, porque existen suficientes argumentos cientficos y didcticos que as lo sustentan, segn ampliamos en el inciso siguiente. Entendemos que el objeto de nuestra rama jurdica toca diversos aspectos de la institucin municipal, bsicamente: polticos, administrativos, fiscales, as como de planeacin y urbanismo. Finalmente, estimamos que sern materia del Derecho Municipal los aspectos arriba sealados, solamente cuando ellos impliquen procesos o consecuencias jurdicas; de otra manera, esos propios aspectos estarn estudiados por otras ciencias. Por ejemplo, los aspectos de organizacin administrativa que no impliquen procesos jurdicos, no sern materia del Derecho Municipal, sino tal vez de la Ciencia Administrativa o de la Contabilidad, etc. De igual forma los aspectos polticos del Municipio, en cuanto que no entraen procesos o consecuencias jurdicas, sern objeto y materia de estudio de la Sociologa, o la Ciencia Poltica, etc. Por ello, centramos y delimitamos el campo de estudio del Derecho Municipal a aquellos fenmenos de la municipalidad que implican procesos y consecuencias de orden jurdico. 1.4. La autonoma cientfica y didctica de esta rama del derecho. Mucho se ha debatido en torno a la autonoma del Derecho Municipal, sin que hasta la fecha existan conclusiones aceptadas en forma ms o menos unnime por los
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investigadores de la materia. Bsicamente son dos las corrientes que se observan: la que afirma la autonoma, tanto cientfica, como didctica de esta rama jurdica Y, desde luego la contraria. que le niega tales caractersticas, por considerar que el Derecho Municipal es una parte especializada ya del Derecho Constitucional o ya del Derecho Administrativo o, en el mejor de los casos, de ambas disciplinas. As, por ejemplo, juristas tan distinguidos como Rafael Bielsa o Gabino Fraga, estiman que el Derecho Municipal es parte del Derecho Administrativo, si bien con algunas caractersticas especiales, por lo que Bielsa le acepta tan slo autonoma didctica. Sin embargo, la doctrina ms reciente de pases europeos y americanos reconoce que el Derecho Municipal cuenta con autonoma cientfica, porque hay argumentos slidos, tanto histricos, como de filosofa de la ciencia, que nos llevan a esa conclusin. Histricamente el Derecho Municipal tuvo vigencia, y la tiene, con independencia de otras ramas jurdicas; inclusive del Derecho Constitucional y del derecho Administrativo. El Derecho Municipal es muy anterior a estas disciplinas que surgen en su concepcin moderna a partir de los siglos XVIII y XIX; para entonces las reglas jurdicas de la vida municipal eran de siglos; sin que neguemos, claro, que el propio Derecho Municipal ha sufrido una profunda transformacin para adaptar sus instituciones a los esquemas modernos del Derecho; lo que de ninguna manera le hace perder su notable antigedad que ha otorgado al Municipio siglos de evolucin social. Adems, centrndonos en el campo estricto de la Filosofa de la Ciencia y del Conocimiento, existen tambin argumentos fundamentales para apreciar a nuestra rama como cientficamente autnoma. As, desde una perspectiva ontolgica, metodolgica, axiolgica y teleolgica, podemos llegar a la conclusin que el Derecho Municipal se diferencia con claridad de otras ramas de la ciencia del Derecho. Antolgicamente el Derecho Municipal cuenta con perfiles muy diferentes a los objetos de estudio particulares de otras ramas del conocimiento jurdico. El Municipio, su objeto central, no queda en la vaguedad o en la obscuridad para el sujeto en una relacin de conocimiento; no se confunde con otros objetos del propio conocimiento del Derecho; que lo cataloga separadamente y, por lo mismo, es vlido afirmar que la rama especializada que lo estudia adquiere un valor ontolgico autnomo. Por cuanto al mtodo de nuestra rama, podemos afirmar tambin que le es especial por cuanto a las particularidades de la realidad que presentan las instituciones municipales. El mtodo jurdico, comn a toda investigacin de esta ciencia, debe adaptarse para que resulte eficaz en la bsqueda de conclusiones vlidas en la vida municipal; as por ejemplo, le interesar al investigador observar los fuertes lazos de vecindad propios de la vida del Municipio en sus relaciones primarias de convivencia, circunstancia que seguramente en otra esfera del conocimiento o investigacin no tenga relevancia o trascendencia. Mltiples son, de esta manera, las aplicaciones y adaptaciones que el estudioso del Derecho Municipal debe propiciar en cuanto a la metodologa particular de esta rama del saber. De forma semejante, en el plano de lo axiolgico (valor) y teleolgico (fines) el Derecho Municipal cuenta con definicin precisa y concreta de los valores que pretende alcanzar y de los fines que debe cumplir. Su expectativa de anlisis es la circunscripcin municipal y no el Estado o la Nacin en su conjunto, como s lo son estas ltimas del Derecho Constitucional o del Derecho Administrativo. Los fines de nuestra rama tambin se presentan bien diferenciados a los objetivos cientficos de otras especialidades o disciplinas, lo que es palpable con la simple lectura de las leyes orgnicas, bandos y cartas Municipales, en donde se plasman las expectativas que el derecho positivo otorga a las instituciones municipales. Por los argumentos sealados concluimos que existen bases suficientes, que soportan la autonoma cientfica del Derecho Municipal. A mayor abundamiento, connotados juristas se afilian a esta corriente, como es el caso de Adolfo Korn Villafae, quien seala: ........ No es lcito identificar al Derecho Municipal ni con el Derecho Administrativo ni con
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el Derecho Constitucional, aunque mantiene con estas dos asignaturas acentuadas relaciones de dependencia cientfica. El Derecho Municipal es una rama cientficamente autnoma dentro del Derecho Pblico Poltico; y posee problemas propios, los problemas del urbanismo, que lo diferencian ontolgicamente del Derecho Constitucional y del Derecho Administrativo". El mismo autor refuerza su tesis anterior cuando asevera que: "Aceptar la existencia de un Derecho Municipal ontolgicamente catalogado como un breve captulo del derecho administrativo, implica aceptar municipios que se definen automticamente como simples oficinas burocrticas de los gobiernos provinciales y territoriales. En cambio, afirma la existencia de un derecho municipal poltico, con autonoma cientfica propia y dotada de un contenido ontolgicamente diferencial frente al Derecho Constitucional y al Derecho Administrativo, importa afirmar que las municipalidades se definen ostensiblemente como poderes del Estado, dotados de autonoma poltica, o sea, como repblicas representativas. La discusin sobre la ontologa del derecho municipal no es una sutileza doctrinaria, sino el planteo cientfico de un problema real de consecuencias prcticas evidentes". Por su parte Clodomiro Zavala confirma la tesis de Kom, cuando sostiene que: "Interesa dejar establecida la efectiva existencia del derecho municipal como rama autnoma dentro de la disciplina jurdica. Doctrinariamente se acepta ya la existencia de problemas cuyo planteamiento mira slo a la necesidad de satisfacer exigencias nacidas en el ncleo urbano que, grande o pequeo, presenta modalidades propias, vale decir, susceptibles de estudiarse con arreglo o conceptos especificas, tanto en su contenido como en la forma de anunciarse Alcides Greca, aporta sustento terico a la autonoma cientfica del Derecho Municipal, al sostener que: "En el derecho municipal existe... una parte que se refiere a normas administrativas, con especialidad a servicios pblicos y organizacin financiera que son comunes a la organizacin administrativa del Estado en todos sus aspectos. Pero hay otra ms inmutable, que tiene sus races en el pasado y que es anterior al Estado mismo, en sus actuales formas de estructuracin. De ah que la institucin municipal no debe ser considerada como una creacin del Derecho Constitucional. Es una consecuencia, una derivacin del Derecho Comunal". En el Congreso Municipalista de Lyon en Francia, respecto de la viabilidad del Derecho Municipal, se dieron importantes y slidos argumentos en relacin a este fenmeno; el autor Vander Berg, de Holanda, sostena que el Derecho Municipal era una disciplina conformada mediante la aportacin de otras ciencias, esto es, una amalgama de disciplinas, aunque sustancialmente distinta de las otras ramas del derecho; el profesor Hill de Inglaterra sostena la tesis de que se deba reconocer la autonoma cientfica del Derecho Municipal en virtud de las particularidades y especialidades propias de su objeto; el municipalista boloi1s, Borri, sugera la idea de que solamente exista la autonoma didctica, y por consiguiente nicamente cabra una aplicacin sui genesis de las doctrinas econmicas, jurdicas y tcnicas, restringidas a la organizacin municipal; el autor Tverdojhleboff, sostuvo que el derecho municipal era una "materia", aunque no una ciencia propiamente dicha, pero que se debera estudiar cientficamente. El municipalista cubano Carmona Romay, va ms lejos al proponer tres disciplinas cientficas municipales: "Ciencia del Gobierno Municipal", "Derecho Municipal" y "Administracin Municipal". Segn el autor, estas disciplinas quedaban definidas de la manera siguiente: Ciencia del Gobierno Municipal, que forma parte de la enciclopedia de las Ciencias Polticas; "Derecho Municipal", que es de naturaleza jurdica, y "Administracin Municipal", que es Ciencia Administrativa. Aseveraba, asimismo, que para reunir estas disciplinas en "una omnicomprensiva" sta debera llamarse "Derecho y Administracin Municipal". Por su parte, el municipalista Dana Montai1o dice respecto del carcter cientfico del Derecho Municipal, que el objeto propio de ste es "la materia del Derecho Municipal cientfico y del positivo vigente en el pas de que se trate". Al considerar que dicha
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disciplina estaba integrada por el Derecho Municipal Cientfico, que constitua: "una porcin de la ciencia del derecho que estudia en general las relaciones jurdicas a que da lugar el Municipio, como entidad poltica de existencia necesaria". Y el Derecho Municipal Positivo como "una rama del Derecho Pblico Interno". Este autor atribua al derecho municipal "El carcter de ciencia Jurdica Autnoma, distinta de la Sociologa Municipal y de la Ciencia del Gobierno Municipal, pero no independiente o separada de stas". En cuanto al mtodo, seala que: materias como el Derecho municipal requieren, por su naturaleza, el Mtodo Histrico Poltico, por la misma razn que las ciencias relativas a la organizacin del Estado y de los entes pblicos menores (provincias, municipios, etc.) no pueden prescindir de la historia de la poltica cientfica. Compartimos el criterio de muchos de los autores citados, en el sentido de que ser importante orientar los estudios del Municipio hacia una visin globalizadora; esto es, que exista mayor intercambio de las conclusiones de las diversas ciencias que estudian al municipio. El Derecho Municipal no puede aislarse para sus estudios e investigaciones, deber asumir la idea integradora de todo lo municipal, sociolgico, urbanstico, econmico, cultural, etc. De lo anterior reiteramos que el Derecho Municipal cuenta con autonoma cientfica, toda vez que cumple con las propuestas de un objeto especfico de conocimiento, que puede ser estructurado mediante la aprehensin y configuracin de conocimientos ordenados, sistematizados y homogneos, cuyas caractersticas conforman una realidad ontolgica y una conceptuacin axiolgica prepositiva. AUTONOMA DIDCTICA DEL DERECHO MUNICIPAL En lo acadmico, nuestra rama de estudio cuenta con una notable tradicin en los centros universitarios ms prestigiados de Europa y Amrica. Su enseanza, a ms de tener muchos aos, ha sido rica en aportaciones doctrinarias, si bien nuestro pas por mucho tiempo se vio rezagado en su integracin a estas tendencias municipalistas. Fueron Alemania y Dinamarca los primeros pases en los que se impartieron cursos especiales de la Ciencia Municipal, incluido el Derecho. En Espaa, para 1910, ya se haba creado una ctedra de Derecho Municipal Comparado, en la Universidad de Madrid. Por lo que respecta a Amrica, en Cuba surgi una importante escuela de municipalistas con autores de reconocido prestigio, como son: Angulo y Perz, Capablanca, Carrera y Jstiz, y Carmona Romay, entre los ms destacados. Algunos de ellos emigraron a otros pases americanos, como es el caso de Carmona Romay que profes ctedra en la Universidad de Zula en Maracaibo, Venezuela. Puede decirse que en las principales universidades latinoamericanas se imparte la ctedra de Derecho Municipal; correspondiendo a los brasileos y argentinos la vanguardia en el pensamiento doctrinario, as como en el acadmico. Otros pases 'como Venezuela, Ecuador y los Estados Unidos de Norteamrica destacan en el estudio y la aportacin terica respecto al Derecho Municipal; y es que en este Continente de alguna manera se han mantenido vivos los principios municipalistas, manifestndose en foros que han constituido significativos espacios doctrinarios. Cabe destacar la III, IV Y V Conferencias de la Federacin Interamericana de Abogados, el IV Congreso Histrico Municipal Americano y la III y IV Reunin Interamericana de Municipios, en los que se propuso la creacin de cursos de Derecho Municipal, as como la formacin de institutos que se abocaran a los estudios municipales. En el VII Congreso Interamericano de Municipios, celebrado en Ro de Janeiro en 1958, se expresaban las siguientes recomendaciones: "PRIMERO.-Recomendar a las universidades del Continente la intensificacin de los estudios municipales en todas sus ramas, o sea, en su triple aspecto sociolgico, jurdico y poltico, estableciendo ctedras de Sociologa Municipal, de Derecho Municipal y de Gobierno Municipal, sin perjuicio de mantener las ya existentes de Derecho Municipal
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Comparado, teniendo en cuenta la importancia que tiene el Municipio para la vida individual, familiar y estatal. SEGUNDO.-Propiciar la autonoma cientfica del llamado "Derecho Municipal", dada la importancia adquirida por su propio objeto, como medio de promover la investigacin y la enseanza de los problemas municipales y de desarrollar el espritu de autonoma comunal. TERCERO.-Recomendar a los municipios de Amrica, el fomento de la investigacin y de la enseanza de la ciencia municipal, en su triple aspecto sociolgico, jurdico y poltico, instituyendo centros de estudios, bibliotecas especializadas, institutos docentes de investigaciones, bolsas y premios para los estudios municipales y CUARTO.-Que se estimule por todos los medios y especialmente por el asesoramiento indispensable de los tcnicos, la colaboracin del Derecho Municipal cientfico en la elaboracin de las normas legales, incluyendo como asesores de los legisladores a especialistas del derecho municipal y estableciendo legalmente los estudios, informaciones previas, dictmenes y consultas, cuando fuera el caso, y dems expedientes de la moderna tcnica legislativa, a fin de que la reglamentacin de carcter general sobre la materia municipal, asegure su legalidad, su acierto y la oportunidad de las normas que contengan". En los Estados Unidos de Norteamrica la enseanza del Derecho Municipal ha sido profesada por juristas muy connotados. A decir del Maestro Tena Ramrez: se imparte la ctedra de Derecho Municipal en veintitrs universidades y colegios de Norteamrica, entre los cuales figura la de Harvard, a cargo de William Bennet Munro, tan destacado constitucionalista." Por cuanto hace a nuestro pas, poca atencin acadmica se vena dando a esta rama del Derecho. Generalmente, el estudio del Municipio se haba dejado como un tema, entre muchos, del Derecho Constitucional o del Derecho Administrativo. Sin embargo, notables maestros universitarios llegaron a impartir cursos especializados de esta asignatura. Es el caso de los maestros Gabino Fraga y Antonio Carrillo Flores quienes, en la Facultad de Derecho de la UNAM, impartieron en los aos 40's los llamados, en aquella poca, cursos de invierno sobre Derecho Municipal. A partir del ao 1956, y a instancia del maestro Don Juan Prez Abreu Jimnez, se cuenta en la Facultad de Derecho de la UNAM, con un curso de Derecho Municipal, como materia optativa de la licenciatura. En la Divisin de Estudios de Postgrado de la propia Facultad se cursa la asignatura de Administracin Municipal, en la especialidad de Derecho Pblico. Por todo lo anterior, reiteramos nuestra conclusin de que existen suficientes elementos acadmicos y didcticos para afirmar la autonoma del Derecho Municipal frente a otras ramas del Derecho Pblico, sin negar que existe una profunda relacin de aqul con mltiples especialidades jurdicas. 1.4.1. Relaciones del Derecho Municipal con otras ramas del derecho y con otras ciencias. Mucho se ha debatido en torno a la autonoma del Derecho Municipal, sin que hasta la fecha existan conclusiones aceptadas en forma ms o menos unnime por los investigadores de la materia. Bsicamente son dos las corrientes que se observan: la que afirma la autonoma, tanto cientfica, como didctica de esta rama jurdica Y, desde luego la contraria. que le niega tales caractersticas, por considerar que el Derecho Municipal es una parte especializada ya del Derecho Constitucional o ya del Derecho Administrativo o, en el mejor de los casos, de ambas disciplinas. As, por ejemplo, juristas tan distinguidos como Rafael Bielsa o Gabino Fraga, estiman que el Derecho Municipal es parte del Derecho Administrativo, si bien con algunas caractersticas especiales, por lo que Bielsa le acepta tan slo autonoma didctica. Sin embargo, la doctrina ms reciente de pases europeos y americanos reconoce que el
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Derecho Municipal cuenta con autonoma cientfica, porque hay argumentos slidos, tanto histricos, como de filosofa de la ciencia, que nos llevan a esa conclusin. Histricamente el Derecho Municipal tuvo vigencia, y la tiene, con independencia de otras ramas jurdicas; inclusive del Derecho Constitucional y del derecho Administrativo. El Derecho Municipal es muy anterior a estas disciplinas que surgen en su concepcin moderna a partir de los siglos XVIII y XIX; para entonces las reglas jurdicas de la vida municipal eran de siglos; sin que neguemos, claro, que el propio Derecho Municipal ha sufrido una profunda transformacin para adaptar sus instituciones a los esquemas modernos del Derecho; lo que de ninguna manera le hace perder su notable antigedad que ha otorgado al Municipio siglos de evolucin social. Adems, centrndonos en el campo estricto de la Filosofa de la Ciencia y del Conocimiento, existen tambin argumentos fundamentales para apreciar a nuestra rama como cientficamente autnoma. As, desde una perspectiva ontolgica, metodolgica, axiolgica y teleolgica, podemos llegar a la conclusin que el Derecho Municipal se diferencia con claridad de otras ramas de la ciencia del Derecho. Antolgicamente el Derecho Municipal cuenta con perfiles muy diferentes a los objetos de estudio particulares de otras ramas del conocimiento jurdico. El Municipio, su objeto central, no queda en la vaguedad o en la obscuridad para el sujeto en una relacin de conocimiento; no se confunde con otros objetos del propio conocimiento del Derecho; que lo cataloga separadamente y, por lo mismo, es vlido afirmar que la rama especializada que lo estudia adquiere un valor ontolgico autnomo. Por cuanto al mtodo de nuestra rama, podemos afirmar tambin que le es especial por cuanto a las particularidades de la realidad que presentan las instituciones municipales. El mtodo jurdico, comn a toda investigacin de esta ciencia, debe adaptarse para que resulte eficaz en la bsqueda de conclusiones vlidas en la vida municipal; as por ejemplo, le interesar al investigador observar los fuertes lazos de vecindad propios de la vida del Municipio en sus relaciones primarias de convivencia, circunstancia que seguramente en otra esfera del conocimiento o investigacin no tenga relevancia o trascendencia. Mltiples son, de esta manera, las aplicaciones y adaptaciones que el estudioso del Derecho Municipal debe propiciar en cuanto a la metodologa particular de esta rama del saber. De forma semejante, en el plano de lo axiolgico (valor) y teleolgico (fines) el Derecho Municipal cuenta con definicin precisa y concreta de los valores que pretende alcanzar y de los fines que debe cumplir. Su expectativa de anlisis es la circunscripcin municipal y no el Estado o la Nacin en su conjunto, como s lo son estas ltimas del Derecho Constitucional o del Derecho Administrativo. Los fines de nuestra rama tambin se presentan bien diferenciados a los objetivos cientficos de otras especialidades o disciplinas, lo que es palpable con la simple lectura de las leyes orgnicas, bandos y cartas Municipales, en donde se plasman las expectativas que el derecho positivo otorga a las instituciones municipales. Por los argumentos sealados concluimos que existen bases suficientes, que soportan la autonoma cientfica del Derecho Municipal. A mayor abundamiento, connotados juristas se afilian a esta corriente, como es el caso de Adolfo Korn Villafae, quien seala: No es lcito identificar al Derecho Municipal ni con el Derecho Administrativo ni con el Derecho Constitucional, aunque mantiene con estas dos asignaturas acentuadas relaciones de dependencia cientfica. El Derecho Municipal es una rama cientficamente autnoma dentro del Derecho Pblico Poltico; y posee problemas propios, los problemas del urbanismo, que lo diferencian ontolgicamente del Derecho Constitucional y del Derecho Administrativo". El mismo autor refuerza su tesis anterior cuando asevera que: "Aceptar la existencia de un Derecho Municipal antolgicamente catalogado como un breve captulo del derecho administrativo, implica aceptar municipios que se definen automticamente como simples
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oficinas burocrticas de los gobiernos provinciales y territoriales. En cambio, afirma la existencia de un derecho municipal poltico, con autonoma cientfica propia y dotada de un contenido antolgicamente diferencial frente al Derecho Constitucional y al Derecho Administrativo, importa afirmar que las municipalidades se definen ostensiblemente como poderes del Estado, dotados de autonoma poltica, o sea, como repblicas representativas. La discusin sobre la ontologa del derecho municipal no es una sutileza doctrinaria, sino el planteo cientfico de un problema real de consecuencias prcticas evidentes". Por su parte Clodomiro Zavala confirma la tesis de Kom, cuando sostiene que: "Interesa dejar establecida la efectiva existencia del derecho municipal como rama autnoma dentro de la disciplina jurdica. Doctrinariamente se acepta ya la existencia de problemas cuyo planteamiento mira slo a la necesidad de satisfacer exigencias nacidas en el ncleo urbano que, grande o pequeo, presenta modalidades propias, vale decir, susceptibles de estudiarse con arreglo o conceptos especificas, tanto en su contenido como en la forma de anunciarse Alcides Greca, aporta sustento terico a la autonoma cientfica del Derecho Municipal, al sostener que: En el derecho municipal existe... una parte que se refiere a normas administrativas, con especialidad a servicios pblicos y organizacin financiera que son comunes a la organizacin administrativa del Estado en todos sus aspectos. Pero hay otra ms inmutable, que tiene sus races en el pasado y que es anterior al Estado mismo, en sus actuales formas de estructuracin. De ah que la institucin municipal no debe ser considerada como una creacin del Derecho Constitucional. Es una consecuencia, una derivacin del Derecho Comunal". En el Congreso Municipalista de Lyon en Francia, respecto de la viabilidad del Derecho Municipal, se dieron importantes y slidos argumentos en relacin a este fenmeno; el autor Vander Berg, de Holanda, sostena que el Derecho Municipal era una disciplina conformada mediante la aportacin de otras ciencias, esto es, una amalgama de disciplinas, aunque sustancialmente distinta de las otras ramas del derecho; el profesor Hill de Inglaterra sostena la tesis de que se deba reconocer la autonoma cientfica del Derecho Municipal en virtud de las particularidades y especialidades propias de su objeto; el municipalista boloi1s, Borri, sugera la idea de que solamente exista la autonoma didctica, y por consiguiente nicamente cabra una aplicacin sui gnesis de las doctrinas econmicas, jurdicas y tcnicas, restringidas a la organizacin municipal; el autor Tverdojhleboff, sostuvo que el derecho municipal era una "materia", aunque no una ciencia propiamente dicha, pero que se debera estudiar cientficamente. El municipalista cubano Carmona Romay, va ms lejos al proponer tres disciplinas cientficas municipales: "Ciencia del Gobierno Municipal", "Derecho Municipal" y "Administracin Municipal". Segn el autor, estas disciplinas quedaban definidas de la manera siguiente: Ciencia del Gobierno Municipal, que forma parte de la enciclopedia de las Ciencias Polticas; "Derecho Municipal", que es de naturaleza jurdica, y "Administracin Municipal", que es Ciencia Administrativa. Aseveraba, asimismo, que para reunir estas disciplinas en "una omnicomprensiva" sta debera llamarse "Derecho y Administracin Municipal". Por su parte, el municipalista Dana Montai1o dice respecto del carcter cientfico del Derecho Municipal, que el objeto propio de ste es "la materia del Derecho Municipal cientfico y del positivo vigente en el pas de que se trate". Al considerar que dicha disciplina estaba integrada por el Derecho Municipal Cientfico, que constitua: "una porcin de la ciencia del derecho que estudia en general las relaciones jurdicas a que da lugar el Municipio, como entidad poltica de existencia necesaria". Y el Derecho Municipal Positivo como "una rama del Derecho Pblico Interno". Este autor atribua al derecho municipal "El carcter de ciencia Jurdica Autnoma, distinta de la Sociologa Municipal y de la Ciencia del Gobierno Municipal, pero no independiente o separada de stas". En cuanto al mtodo, seala que: materias como el Derecho municipal requieren, por su naturaleza, el Mtodo
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Histrico Poltico, por la misma razn que las ciencias relativas a la organizacin del Estado y de los entes pblicos menores (provincias, municipios, etc.) no pueden prescindir de la historia de la poltica cientfica. Compartimos el criterio de muchos de los autores citados, en el sentido de que ser importante orientar los estudios del Municipio hacia una visin globalizadora; esto es, que exista mayor intercambio de las conclusiones de las diversas ciencias que estudian al municipio. El Derecho Municipal no puede aislarse para sus estudios e investigaciones, deber asumir la idea integradora de todo lo municipal, sociolgico, urbanstico, econmico, cultural, etc. De lo anterior reiteramos que el Derecho Municipal cuenta con autonoma cientfica, toda vez que cumple con las propuestas de un objeto especfico de conocimiento, que puede ser estructurado mediante la aprehensin y configuracin de conocimientos ordenados, sistematizados y homogneos, cuyas caractersticas conforman una realidad ontolgica y una conceptuacin axiolgica prepositiva. AUTONOMA DIDCTICA DEL DERECHO MUNICIPAL En lo acadmico, nuestra rama de estudio cuenta con una notable tradicin en los centros universitarios ms prestigiados de Europa y Amrica. Su enseanza, a ms de tener muchos aos, ha sido rica en aportaciones doctrinarias, si bien nuestro pas por mucho tiempo se vio rezagado en su integracin a estas tendencias municipalistas. Fueron Alemania y Dinamarca los primeros pases en los que se impartieron cursos especiales de la Ciencia Municipal, incluido el Derecho. En Espaa, para 1910, ya se haba creado una ctedra de Derecho Municipal Comparado, en la Universidad de Madrid. Por lo que respecta a Amrica, en Cuba surgi una importante escuela de municipalistas con autores de reconocido prestigio, como son: Angulo y Perz, Capa Blanca, Carrera y Jstiz, y Carmona Romay, entre los ms destacados. Algunos de ellos emigraron a otros pases americanos, como es el caso de Carmona Romay que profes ctedra en la Universidad de Zula en Maracaibo, Venezuela. Puede decirse que en las principales universidades latinoamericanas se imparte la ctedra de Derecho Municipal; correspondiendo a los brasileos y argentinos la vanguardia en el pensamiento doctrinario, as como en el acadmico. Otros pases 'como Venezuela, Ecuador y los Estados Unidos de Norteamrica destacan en el estudio y la aportacin terica respecto al Derecho Municipal; y es que en este Continente de alguna manera se han mantenido vivos los principios municipalistas, manifestndose en foros que han constituido significativos espacios doctrinarios. Cabe destacar la III, IV Y V Conferencias de la Federacin Interamericana de Abogados, el IV Congreso Histrico Municipal Americano y la III y IV Reunin Interamericana de Municipios, en los que se propuso la creacin de cursos de Derecho Municipal, as como la formacin de institutos que se abocaran a los estudios municipales. En el VII Congreso Interamericano de Municipios, celebrado en Ro de Janeiro en 1958, se expresaban las siguientes recomendaciones: PRIMERO.-Recomendar a las universidades del Continente la intensificacin de los estudios municipales en todas sus ramas, o sea, en su triple aspecto sociolgico, jurdico y poltico, estableciendo ctedras de Sociologa Municipal, de Derecho Municipal y de Gobierno Municipal, sin perjuicio de mantener las ya existentes de Derecho Municipal Comparado, teniendo en cuenta la importancia que tiene el Municipio para la vida individual, familiar y estatal. SEGUNDO.-Propiciar la autonoma cientfica del llamado "Derecho Municipal", dada la importancia adquirida por su propio objeto, como medio de promover la investigacin y la enseanza de los problemas municipales y de desarrollar el espritu de autonoma comunal.
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TERCERO.-Recomendar a los municipios de Amrica, el fomento de la investigacin y de la enseanza de la ciencia municipal, en su triple aspecto sociolgico, jurdico y poltico, instituyendo centros de estudios, bibliotecas especializadas, institutos docentes de investigaciones, bolsas y premios para los estudios municipales y CUARTO.-Que se estimule por todos los medios y especialmente por el asesoramiento indispensable de los tcnicos, la colaboracin del Derecho Municipal cientfico en la elaboracin de las normas legales, incluyendo como asesores de los legisladores a especialistas del derecho municipal y estableciendo legalmente los estudios, informaciones previas, dictmenes y consultas, cuando fuera el caso, y dems expedientes de la moderna tcnica legislativa, a fin de que la reglamentacin de carcter general sobre la materia municipal, asegure su legalidad, su acierto y la oportunidad de las normas que contengan". En los Estados Unidos de Norteamrica la enseanza del Derecho Municipal ha sido profesada por juristas muy connotados. A decir del Maestro Tena Ramrez: se imparte la ctedra de Derecho Municipal en veintitrs universidades y colegios de Norteamrica, entre los cuales figura la de Harvard, a cargo de William Bennet Munro, tan destacado constitucionalista." Por cuanto hace a nuestro pas, poca atencin acadmica se vena dando a esta rama del Derecho. Generalmente, el estudio del Municipio se haba dejado como un tema, entre muchos, del Derecho Constitucional o del Derecho Administrativo. Sin embargo, notables maestros universitarios llegaron a impartir cursos especializados de esta asignatura. Es el caso de los maestros Gabino Fraga y Antonio Carrillo Flores quienes, en la Facultad de Derecho de la UNAM, impartieron en los aos 40's los llamados, en aquella poca, cursos de invierno sobre Derecho Municipal. A partir del ao 1956, y a instancia del maestro Don Juan Prez Abreu Jimnez, se cuenta en la Facultad de Derecho de la UNAM, con un curso de Derecho Municipal, como materia optativa de la licenciatura. En la Divisin de Estudios de Postgrado de la propia Facultad se cursa la asignatura de Administracin Municipal, en la especialidad de Derecho Pblico. Por todo lo anterior, reiteramos nuestra conclusin de que existen suficientes elementos acadmicos y didcticos para afirmar la autonoma del Derecho Municipal frente a otras ramas del Derecho Pblico, sin negar que existe una profunda relacin de aqul con mltiples especialidades jurdicas.
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COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS DE ACAYUCAN Licenciatura en Derecho Autoevaluacin de la Primera Unidad Nombre del alumno: ______________________________________________________________ INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuacin se te pide, no olvidando leer por anticipado tu antologa. 1. Qu es Derecho Municipal?
2. Qu entiende por Derecho Municipal?
3. Cul es el significado etimolgico de Municipio?
4. Qu es Municipio? 5. De la definicin de Municipio
6. Cul es la base cientfica para decir que el derecho Municipal es autnomo y explique cada uno de ello?.
7. Explique las 5 percepciones de las escuelas sociolgicas.
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EL DERECHO MUNICIPAL Y SU INTEGRACIN NORMATIVA
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2.1. Fuentes federales: La constitucin 2.2. Fuentes normativas de los Estados: Constitucin local, leyes orgnicas municipales, otras. 2.3. Fuentes municipales en sentido estricto: Bandos ordenanzas, reglamentos y otras formas normativas. 2.4. Los convenios como fuentes mixtas: La coordinacin entre Federacin, los Estados y Municipios.
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APRECIACIN GENERAL DE LAS FUENTES DEL DERECHO MUNICIPAL Los diversos tratadistas sobre Metodologa Jurdica o Introduccin al Estudio del Derecho no son uniformes ni en el concepto, ni en las diversas clasificaciones sobre las llamadas fuentes del derecho. Atendiendo al origen del vocablo, que viene del Latn fons, fontis: fuente, entendemos con ello el lugar en donde surge o brota alguna corriente de agua. En ese sentido, al hablar de fuente del derecho hacemos alusin, sin duda, a las diversas maneras como surge la norma jurdica. Dentro del contexto del tema, a su vez, se puede hacer referencia a varios tipos de fuentes. Siguiendo a Don Eduardo Garca Maynez, podemos citar: a) fuentes formales; b) fuentes reales; y, c) fuentes histricas. Las fuentes formales atienden a la creacin, o a la manera en que la norma encuentra vigencia y existencia institucional. Las llamadas reales aluden a los factores y elementos que determinan el contenido de las propias normas del derecho, como seran: las necesidades sociales y econmicas; los intereses polticos, etc. Finalmente, las conocidas como histricas, son: los documentos histricos, los libros o codificaciones, las inscripciones, los monumentos, etc.; de estas fuentes histricas desprendemos nuestro conocimiento sobre una amplia multiplicidad de cuestiones del Derecho Municipal. De acuerdo a los objetivos de esta obra, exclusivamente nos referiremos para su anlisis y explicacin a las fuentes formales. En consonancia con la mayor parte de los autores sobre el tema, podemos sealar que stas son: la legislacin, la jurisprudencia y la costumbre. La legislacin, dice Garca Maynez: "Es el proceso por el cual uno o varios rganos del Estado formulan y promulgan determinadas reglas jurdicas de observancia general a las que se dan el nombre especfico de leyes". Por cuanto a la jurisprudencia, seala el citado autor, que el uso de este concepto tiene dos acepciones distintas. Una equivale a Ciencia del Derecho o Teora del Derecho. La otra, que es la que aqu nos interesa, "sirve para designar el conjunto de principios y doctrinas contenidas en las decisiones de los tribunales", Estas decisiones, bajo ciertas reglas, son de aplicacin obligatoria para la autoridad y por ende fuentes del derecho. La costumbre -sigue el Maestro Garca Maynez- es: "...un uso implantado en una colectividad y considerado por sta como jurdicamente obligatorio, es el derecho nacido consuetudinariamente, el jus moribum constitutum". Las fuentes formales, de acuerdo a lo anterior, son las que de manera sustantiva dan origen al derecho positivo. Sin embargo, debemos aclarar que bajo el nombre genrico de "legislacin" no solamente ubicamos a la ley, en sentido formal, sino tambin a los reglamentos, decretos, acuerdos, etc.; que surgiendo vlidamente de alguna instancia del poder del Estado, tienen vigencia y obligatoriedad para la poblacin. Se distinguen as los ordenamientos legislativos en sentido formal (leyes), que son los emitidos precisamente por el Poder Legislativo, y los ordenamientos legislativos en sentido material (reglamentos. ordenanzas, bandos, acuerdos) que son creados por otras instancias ajenas al poder legislativo, como es el caso de los ayuntamientos. Por otra parte, la costumbre en nuestro sistema de derecho, aparece como supletoria de la ley. No as en los sistemas jurdicos consuetudinarios en donde la costumbre se equipara y muchas veces prevalece sobre la ley formal. Finalmente, en cuanto a la jurisprudencia, podemos sealar que este tipo especfico de procedimiento de creacin del Derecho no es, en nuestro tiempo, exclusivo del Poder Judicial a travs de las decisiones de sus tribunales. Los tribunales administrativos, como el Fiscal de orden federal y los contencioso-administrativos, tanto del Distrito Federal, como de los estados que los tengan, tambin estn facultados para emitir jurisprudencia. Otros autores agregan como fuentes del derecho: a la equidad, a los principios generales del derecho y a la doctrina; como instituciones que de alguna u otra manera dan vida o forman a la norma jurdica, por va de supletoriedad o interpretacin. Se habla desde
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otra perspectiva de fuentes normativas o extranormativas y de otros conceptos, que aqu quedan solamente enunciados por va de referencia general. Sobre el tema, el doctor Acosta Romero, al abordar las fuentes del Derecho Administrativo, que en buena medida son marco referencial del derecho municipal, las enumera en los siguientes trminos: "... La Constitucin; las leyes. tanto federales como locales y tratados internacionales; la costumbre y el uso; las ideas poltico-sociales de los gobernantes; todo hecho social que engendre normas de Derecho Administrativo; los reglamentos administrativos federales, locales y municipales; las circulares, oficios-circulares; los criterios de las autoridades tambin federales y locales; la jurisprudencia de los tribunales federales, locales y de los tribunales administrativos; el Derecho Internacional; los principios generales derivados del Derecho Administrativo; la doctrina de los tratadistas de Derecho Administrativo; los convenios de Derecho Pblico entre entidades pblicas de los que se derivan efectos fundamentales para el Derecho Administrativo". Si trasladamos las ideas anteriores al campo del Derecho Municipal, deducimos que en nuestra rama del conocimiento jurdico, las fuentes que le dan vida, en sentido formal, sern: la legislacin, la jurisprudencia y la costumbre. Pero al estar el Municipio vinculado e inmerso en otras estructuras jurdicas y polticas mayores, como son el Estado al que pertenece y la Nacin, las anteriores fuentes debemos ordenarlas v explicarlas por separado, ya que las normas que rigen la vida del municipio provienen, de hecho, de cada uno de los tres niveles de gobierno; o tambin, bajo la forma de convenios, de la voluntad concertada de esos propios niveles del poder. De lo anterior surge nuestra clasificacin de fuentes del Derecho Municipal: a) Las de orden federal b) Las relativas a los Estados de la Federacin c) Las estrictamente municipales d) Las mixtas (convenios) 2.1. Fuentes federales: La constitucin Mltiples y muy variadas normas de origen federal regulan la vida del municipio mexicano. Esa normatividad federal puede describirse como sigue: - La Constitucin General de la Repblica Indudablemente, como se explica en otro apartado de esta obra, en la Ley Suprema del pas, se encuentran normas fundamentales que rigen al Municipio; particularmente el artculo 115 Constitucional, en el que se detallan los aspectos estructurales de las municipalidades, as como sus facultades y prerrogativas. - Las leyes Reglamentarias y Ordinarias Federales En esta categora de ordenamientos legales tenemos tambin una amplia variedad de disposiciones que regulan la vida municipal. As, por ejemplo, podemos citar a la Ley General de Asentamientos Humanos; la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente; la Ley General de Poblacin; la Ley del Servicio Militar; la Ley de Aguas Nacionales; la Ley Agraria; la Ley de Coordinacin Fiscal y muchsimos ordenamientos ms, que aluden al Municipio, ya para otorgarle facultades y obligaciones en determinadas materias, o en otros, casos, para que asuma el papel de auxiliar de las autoridades federales. - Los Tratados internacionales Si bien en forma marginal, en algunos tratados que el pas celebra con naciones extranjeras, resultan disposiciones que de alguna forma repercuten en las estructuras jurdicas, polticas, econmicas y sociales del Municipio. Es el caso de aquellos tratados de cuestiones limtrofes o de aspectos territoriales, ecolgicos o de proteccin al ambiente. Tambin en los tratados sobre campamentos de refugiados en el sur de la Repblica y. en
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fin, en algunos de naturaleza similar a los mencionados. Adems, en esta materia debe considerarse la posibilidad de que los municipios participen en la realizacin de ciertos instrumentos jurdicos que si bien no tienen rango de tratados internacionales, s surten ciertos efectos de orden internacional. En efecto. la Ley sobre la Celebracin de Tratados, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el da 2 de enero de 1992, especifica tales instrumentos y los mecanismos de su celebracin por lo que se transcriben los artculos relevantes de este ordenamiento. Artculo lo.-La presente Ley tiene por objeto regular la celebracin de tratados y acuerdos interinstitucionales en el mbito internacional. Los tratados slo podrn ser celebrados entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de derecho internacional pblico. Los acuerdos interinstitucionales slo podrn ser celebrados entre una dependencia u organismos descentralizados de la Administracin Pblica Federal, Estatal o Municipal y uno o varios rganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales. Artculo 2o.-Para los efectos de esta Ley, se entender por: I. "Acuerdo interinstitucional": el convenio regido por el derecho internacional pblico, celebrado por escrito entre cualquier dependencia u organismo descentralizado de la Administracin Pblica Federal. Estatal o Municipal y uno o varios rganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales, cualquiera que sea su denominacin, sea que derive o no de un tratado previamente aprobado. II a VIII,... Artculo 7-Las dependencias y organismos descentralizados de la Administracin Pblica Federal, Estatal o Municipal debern mantener informada a la Secretara de Relaciones Exteriores acerca de cualquier acuerdo interinstitucional que pretendan celebrar con otros rganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales. La Secretara deber formular el dictamen correspondiente acerca de la procedencia de suscribirlo y. en su caso, los inscribir en el Registro respectivo. Artculo 8o.-Cualquier tratado o acuerdo interinstitucional que contenga mecanismos internacionales para la solucin de controversias legales en que sean parte, por un lado la Federacin, o personas fsicas o morales mexicanas y. por el otro, gobiernos, personas fsicas o morales extranjeras u organizaciones internacionales, deber; I. Otorgar a los mexicanos y extranjeros que sean parte en la controversia el mismo trato conforme al principio de reciprocidad internacional; II. Asegurar a las partes la garanta de audiencia y el debido ejercicio de sus defensas, y III. Garantizar que la composicin de los rganos de decisin aseguren su imparcialidad. - Los Reglamentos de leyes Federales Tambin en este tipo de ordenamientos administrativos frecuentemente encontramos disposiciones que afectan la vida municipal definindole obligaciones, sobre todo de auxilio a la autoridad federal. Es el caso, por ejemplo, del Reglamento de la Ley de Poblacin, en lo concerniente a la certificacin de la residencia de extranjeros que habitan en el pas, que para esos efectos debe ser otorgada por la autoridad municipal. Otros muchos reglamentos federales: de aguas, agrarios, ecolgicos, de sanidad, etc. establecen una serie de cuestiones que deben atender los Municipios. - Circulares, acuerdos y otras disposiciones administrativas menores, de orden federal De hecho, cotidianamente existe en la prctica una amplia dispersin en este tipo de ordenamientos en los que se alude al Municipio, casi siempre en calidad de auxiliar de la autoridad federal, para el cumplimiento de las muy variadas tareas que competen a la Federacin.
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- La jurisprudencia de carcter federal Por cuanto a la jurisprudencia que surge de instancias federales, podemos ubicarla en dos grandes apartados: la judicial y la administrativa. La jurisprudencia proveniente de rganos judiciales federales, en este caso de la Suprema Corte y los Tribunales Colegiados de Circuito, es una clara fuente del Derecho Municipal. Cuestiones relativas, por ejemplo, a visitas domiciliarias y sus requisitos y formalidades, han encontrado una amplia explicacin en la jurisprudencia, al igual que cuestiones relativas a las caractersticas de los actos administrativos; sanciones, multas, etc. Por otra parte, la jurisprudencia de tribunales administrativos d orden federal, encuentra su manifestacin en la que define el Tribunal Fiscal de la Federacin. Esta, en forma un tanto indirecta o marginal, puede regular ciertas cuestiones municipales, algunos precedentes jurisprudenciales que en su momento se definieron en relacin a la Ley de Ingresos Mercantiles, o en cuanto a algunos aspectos de las diversas leyes que han habido en materia de coordinacin fiscal, podran ser ejemplo de sta como fuente del Derecho Municipal. - La costumbre, manifestada en materia de orden federal Finalmente, en este apartado debemos referimos a la costumbre como supletoria de normas de carcter federal. Esta puede ser fuente que d base a determinaciones jurdicas municipales. En efecto, cuestiones de usos y costumbres en materia de juegos de azar, o supletoria en otros aspectos competenciales de la Federacin cuyas repercusiones en la vida municipal, llegaran a ser, sin duda, origen de algunas regulaciones y determinaciones jurdicas municipales. 2.2. Fuentes normativas de los Estados: Constitucin local, leyes orgnicas municipales, otras.
En cada uno de los Estados de la Unin, existe una amplia gama de ordenamientos legales que regulan aspectos municipales y que podemos clasificar de la siguiente forma: - La Constitucin Poltica del Estado Como mximo ordenamiento interno, la Constitucin de cada Estado, establece para el Municipio mltiples disposiciones. Es frecuente que las Constituciones Locales contengan un ttulo o captulo especial dedicado a regular aspectos de orden municipal: como el nmero y nombre de los municipios, la estructura de los ayuntamientos; la hacienda municipal. etc. - Las leyes reglamentarias y ordinarias de orden local Son fuente del Derecho Municipal al establecer muchas de ellas derechos y obligaciones de los Municipios. Desde el Cdigo Civil o Penal del Estado, hasta otras de orden administrativo y fiscal; de divisin territorial; de regulacin de procedimientos polticos y electorales, etc. Especial relevancia adquiere en esta categora la Ley Orgnica o Cdigo Municipal, que siendo una ley reglamentaria local es la base ms importante de normas municipales. En ella se encuentran los pormenores que cada entidad federativa imprime a su organizacin municipal; como son el nmero de integra mes de sus ayuntamientos, las funciones de stos; de prestacin de los servicios pblicos municipales; organismos de colaboracin municipal y participacin ciudadana, etc. - Reglamentos de las leyes locales En las disposiciones de muchos de estos reglamentos, como de construccin, de espectculos, etc., existen cotidianamente algunas normas que afectan la vida municipal y que son base de facultades o de obligaciones de los Municipios, muchas veces como auxiliares de las autoridades estatales.
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- Circulares, acuerdos y otras disposiciones administrativas originadas en autoridades Estatales Tambin con base en este tipo de ordenamientos menores, se suele regular una buena cantidad de cuestiones que finalmente repercutirn en la vida local de la municipalidad. Debemos llamar la atencin de las prcticas poco ortodoxas en que incurren muchas veces las autoridades de los Estados, al enviar indiscriminadamente este tipo de circulares y acuerdos en los que imponen a los ayuntamientos una multiplicidad de acciones de tipo contable, presupuestario, de planeacin. etc.; creo que por respeto a la autoridad y autonoma municipal, estos asuntos deban centralizarse en una sola dependencia del gobierno del Estado para que, a travs de ella, se realice el trato con los ayuntamientos, evitando de esa manera la dispersin y la anarqua que se propicia en ocasiones por tan absurdas prcticas administrativas. - La jurisprudencia proveniente de rganos estatales Tanto la jurisprudencia estrictamente judicial que emiten los Tribunales Superiores de Justicia, como la administrativa que proviene de Tribunales Fiscales o ContenciosoAdministrativos de los Estados, representan una rica fuente del Derecho Municipal. Sus tesis y precedentes ayudan ampliamente para la regulacin jurdica de muchos actos de los ayuntamientos, como sanciones administrativas, multas, cooperaciones para obras pblicas, etc. - La costumbre manifestada en materia de orden local Como sealamos anteriormente, la costumbre y los usos son fuente supletoria derecho. Cuando se requiere su aplicacin en cuestiones que siendo materia competencia estatal, con repercusiones en materia municipal como, por ejemplo, asuntos de construcciones y usos arquitectnicos, ser indudablemente una fuente Derecho Municipal. 2.3. del de en del
Fuentes municipales en sentido estricto: Bandos ordenanzas, reglamentos y otras formas normativas.
De acuerdo a lo expuesto en los incisos anteriores, el Municipio cuenta con facultades legislativas catalogadas por la doctrina como "materiales" y no de tipo formal. En efecto, los bandos, ordenanzas, reglamentos y cualquier otra disposicin administrativa de carcter general, se insertan en la competencia que, en general, se puede llamar como reglamentaria y que desde luego, es facultad legislativa material. No obstante, ocasionalmente existen ciertas atribuciones de la municipalidad, que de manera indirecta implican facultades legislativas formales. Al respecto tenemos la facultad de iniciativa de leyes que todas las legislaciones locales otorgan al Municipio. As los Municipios del pas, por conducto de sus ayuntamientos pueden vlidamente participar en el proceso de la creacin de la ley formal, Algunos sistemas internos de los Estados condicionan esta facultad de iniciativa a los "asuntos que afecten al Municipio"; en cambio, otras legislaciones dejan abierta esta facultad de proponer leyes a todo tipo de cuestiones que deban conocer los Congresos Estatales. Otra facultad legislativa formal, de tipo indirecto, la encontramos en la competencia que otorgan las constituciones de algunos Estados, para que los Municipios de la entidad participen en los procesos de reforma a la propia Constitucin Local, Es el caso, por ejemplo de Campeche, Coahuila, Colima. Chiapas, Morelos. Puebla, Quertaro. Sonora, Tabasco, Tlaxcala y otros ms en los que para la reforma constitucional se requiere, una vez autorizada por el Congreso, la aprobacin de la mayora de los ayuntamientos. En otros casos, se requiere dicha aprobacin de los ayuntamientos, pero del orden de las dos terceras partes de ellos, como Nayarit, Sinaloa y Zacatecas, o hasta tres cuartas partes, como San Lus Potos.
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Indudablemente que nos parece positiva la intervencin de los ayuntamientos en el trmite de reformas constitucionales locales, formando parte del Constituyente Permanente del Estado. Sin embargo, estimamos prudente reflexionar sobre la proporcin y peso que la aprobacin de las comunas deba tener en este trmite. En otras palabras, nos parecera francamente inusitado que, verbigracia, en Oaxaca fuere necesario para las reformas constitucionales la aprobacin de dos terceras partes de sus Municipios o an la mitad ms uno; en el primer caso se requerira la aprobacin de 380 Municipios, y en el segundo de 286 de ellos, ya que ese Estado cuenta con 570 municipalidades. Por ello, sin dejar de reconocer lo altamente positivo que resulta la intervencin del Municipio en las reformas de las constituciones locales, su papel deber ser mejor estudiado y reglamentado. 2.4. Los convenios como fuentes mixtas: La coordinacin entre Federacin, los Estados y Municipios.
El estudio y anlisis de estas fuentes normativas del Derecho Municipal se realiza de manera especfica en el captulo XII de esta obra, denominado "Los Reglamentos Municipales y otros ordenamientos legales", por lo que remitimos al lector ha dicho apartado. FUENTES MIXTAS: LOS CONVENIOS Ha sido prctica creciente en nuestro tiempo que mltiples cuestiones competenciales de la Federacin, los Estados y los Municipios, se convengan entre estos niveles de gobierno, con el fin de buscar mejores resultados de los esfuerzos conjuntos. El artculo 116 de la Constitucin de la Repblica, en su fraccin VI, los prev y los autoriza, al sealar que: La Federacin y los Estados, en los trminos de ley, podrn convenir la asuncin por parte de stos del ejercicio de sus funciones, la ejecucin y operacin de obras y la prestacin de servicios pblicos cuando el desarrollo econmico y social lo haga necesario. Los Estados estarn facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que stos asuman la prestacin de los servicios o la atencin de las funciones a las que se refiere el prrafo anterior. De igual forma, el artculo 115 de la Ley Suprema tanto en la fraccin III, como en la fraccin IV, alude a convenios, ya intermunicipales o con el Estado. As, el ltimo prrafo de la fraccin III seala que los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo de sus ayuntamientos y con sujecin a la ley, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos que les corresponda. Esta coordinacin o asociacin, cuando se realiza, se hace en base a respectivos convenios entre los Municipios involucrados. La fraccin IV, relativa a las cuestiones de la hacienda municipal, en la que se detallan las contribuciones que corresponden al Municipio, Seala, en la materia que nos ocupa, que los municipios podrn celebrar convenios con el Estado para que ste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administracin de esas contribuciones. Ahora bien, a manera de resumen, podemos concentrar los diversos tipos de convenios en los que interviene el Municipio de la siguiente manera: - Convenios intermunicipales - Convenios bipartitos - Convenios tripartitos Son los primeros -intermunicipales-, los que se celebran entre varios municipios del mismo Estado. Si fueran entre municipios de dos o ms Estados, el convenio necesariamente se volvera de carcter interestatal. Los llamados bipartitas, son los que se celebran entre el Municipio y el Estado. El nombre obedece a que intervienen en ellos dos niveles de gobierno: el Municipal y el Estatal.
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A su vez, son convenios tripartitos aquellos en que se da intervencin a los tres niveles de gobierno: Federal, Estatal y Municipal. De esta naturaleza seran, por va de ejemplo, los convenios que resultan de la regulacin que en materia de conurbacin establece la fraccin VI del artculo 115 de la Constitucin General del pas. De particular inters resulta en este tema llamar la atencin sobre el tipo de convenio metropolitano que prev la fraccin IX del artculo 122 de la Constitucin, de acuerdo al texto de las recientes reformas a la Carta Magna tendientes a dar nueva estructura jurdica al Distrito Federal (Diario Oficial del 25 de octubre de 1993). La citada fraccin establece textualmente: IX. Para la eficaz coordinacin de las distintas jurisdicciones locales y municipales entre s. y de stas con la Federacin y el Distrito Federal en la planeacin y ejecucin de acciones en las zonas conurbadas limtrofes con el Distrito Federal, de acuerdo con el artculo 115 fraccin VI de esta Constitucin, en materias de asentamientos humanos; proteccin al ambiente, preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico; transporte, agua potable y drenaje; recoleccin, tratamiento y disposicin de desechos slidos y seguridad pblica, sus respectivos gobiernos podrn suscribir convenios para la creacin de comisiones metropolitanas en las que concurran y participen con apego a sus leyes. Las comisiones sern constituidas por acuerdo conjunto de los participantes. En el instrumento de creacin se determinar la forma de integracin estructura y funciones. A travs de las comisiones se establecern: a) Las bases para la celebracin de convenios, en el seno de las comisiones, conforme a las cuales se acuerden los mbitos territoriales y de funciones respecto a la ejecucin y operacin de obras, prestacin de servicios pblicos o realizacin de acciones en las materias indicadas en el primer prrafo de esta fraccin; b) Las bases para establecer, coordinadamente por las partes integrantes de las comisiones las funciones especficas en las materias referidas, As como para la aportacin comn de recursos materiales, humanos y financieros necesarios para su operacin; y c) Las dems reglas para la regulacin conjunta y coordinada del desarrollo de las zonas conurbadas, prestacin de servicios y realizacin de acciones que acuerden los integrantes de las comisiones. Dada la magnitud de la problemtica que enfrenta el rea conturbada del Distrito Federal con los Municipios colindantes del Estado de Mxico, la Ley Suprema prev, ahora, el establecimiento de convenios metropolitanos entre las tres jurisdicciones: Federal y Distrito Federal, con el Estado de Mxico y los Municipios involucrados.
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COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS DE ACAYUCAN Licenciatura en Derecho Autoevaluacin de la Segunda Unidad Nombre del alumno:_______________________________________________________________ INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuacin se te pide, no olvidando leer por anticipado tu antologa. 1.Cules son los elementos del Municipio y explique en que consiste cada uno de ellos? 2. Cules son los elementos del Municipio en cuanto a su definicin? 3. 4. Cules son las fuentes del derecho municipal? En qu consiste cada unas de las fuentes derecho Municipal?
5.
Cules son las fuentes del orden municipal?
6.
Cules son las fuentes formales ms importantes del derecho municipal segn Mainez?
7. Cules son las importancias de las leyes del derecho municipal?
De dnde proviene la palabra bando?
Explique los tipos de bandos
10. De acuerdo a la tipologa de los municipios estos se clasifican en, y explica cada uno de ellos.
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ELEMENTOS ESTRUCTURALES DEL MUNICIPIO: TERRITORIO, POBLACIN Y GOBIERNO
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3.1. El territorio municipal y su apreciacin jurdica 3.1.1. Divisin territorial de los Municipios Mexicanos. Diversidad de topologas en los Estados. 3.1.2. Los conflictos sobre lmites territoriales municipales y su solucin jurdica 3.2. La poblacin Municipal 3.2.1. Generalidades sobre la poblacin como elemento sociolgico y como elemento poltico. 3.2.2. Diversas categoras poblacionales y sus caractersticas y planos prerrogativas jurdicos: Habitantes, vecinos y ciudadanos de la municipalidad. 3.3. El gobierno del municipio mexicano. 3.3.1. Diversas formas de gobierno municipal a nivel terico. 3.3.2. . El ayuntamiento mexicano como titular del gobierno local. Su integracin. 3.3.3. Facultades, competencias y responsabilidades del ayuntamiento como rgano de direccin poltica y de administracin. 3.3.4. El presidente Municipal, los regidores y los sndicos, sus respectivas atribuciones y competencias. 3.3.5. Auxiliares del ayuntamiento: El secretario, el tesorero, el jefe de la polica, directores generales, jefes de departamento, etc. 3.4. Las Comisiones de Administracin Municipal: Su integracin y sus facultades. 3.5. Los trabajadores al servicio del municipio, su estatuto legal.
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3.1.
El territorio municipal y su apreciacin jurdica
El territorio, aparece como el sustrato bsico de la estructura, organizacin y funcionamiento de los grupos sociales, los que necesitan invariablemente una base territorial donde habrn de ejercer sus actividades. Si bien esto es cierto para todos los grupos, existen varios de ellos en los que el territorio constituye su elemento cohesivo y trascendente, por lo que se les denomina grupos territoriales. Basados en la proximidad fsica: reunidos los hombres en torno al territorio; teniendo conciencia de que el espacio fsico en que se asientan les pertenece; viviendo en cierto modo en funcin del espacio fsico, los grupos territoriales logran una especie de lealtad en la que se funden hombre y tierra. De ah que sea necesario reflexionar cuidadosamente en tomo a esa escuela relacin entre la propia naturaleza y el tipo de grupo. Como acertadamente afirma Ely Chinoy: "La naturaleza de la base territorial afecta en muchos sentidos la estructura social de la comunidad y sus modos de vida". Dentro de los grupos que tienen su fundamento territorio, destacan los grupos locales o comunidades. La Antropologa y la Sociologa tienen un amplio campo de investigacin en esta materia; estudiando como se han constituido paulatinamente tales agrupaciones, cuya permanencia en forma larvaria aparece desde las sociedades primitivas. Y como horizonte de socializacin, en fase de protoplasma (para usar el trmino adoptado por Durkheim) destaca la presencia de la horda, el clan y la tribu, como ncleos incipientes de grupos territoriales, hincados en el territorio; acaso vctimas de las exigencias de la tierra. Sin olvidar en ningn momento que el perodo prehistrico de recoleccin de alimentos haca siervo al hombre de la produccin de la tierra, sin posibilidad de transformarla y hacerla rentable por medio del laboreo adecuado. Aqu tenemos muy presente el primer elemento configurado de un grupo territorial: la trascendencia de la tierra, como factor de socializacin incipiente o intensiva. Dentro de la distincin de los grupos, en funcin del territorio, destaca el pueblo, tambin llamado por Adolfo Posada "Municipio Histrico", que tiene asentamiento fijo, con reunin agrupada o dispersa de casas y un equipo cultural consiguiente, el pueblo aparece como elemento tpico de organizacin de los conglomerados humanos, una vez superada la vida nmada. Pero en el concepto de pueblo se entremezclan ideas no siempre de fcil delimitacin: pueblos de estructura rural; la aldea como comunidad muy antigua; comunidades comerciales de tipo rural, a travs de una gama de comunidades indiferenciadas; hasta concluir en la ciudad propiamente dicha y en la metrpoli. La Corologa trata de explicar a decir de Perpia: la distribucin espacial de la poblacin humana y describir la presencia del hombre en determinados lugares. Los procesos demogrficos de concentracin o dispersin necesitan una explicacin no siempre fcil de ofrecer, por lo que la misma problemtica, desde distintos puntos de vista, puede servir para el mejor conocimiento de esa distribucin de la poblacin humana sobre el espacio. El tipo de densidad de la poblacin, unido a otros factores y fenmenos, puede servir para explicar la realidad socioeconmica y vital del hombre sobre la tierra". La influencia social del territorio en los grupos respectivos, es muy importante. Su naturaleza est claramente expuesta por Sorokin al sealar que: "Constituyen (los factores territoriales) una coordenada sociocultural indispensable para localizar al individuo o al grupo dentro de un universo sociocultural". La proximidad fsica, el contacto social, se realizan en un espacio determinado. Y segn sus dimensiones y su interpretacin de la tierra, as ser el tipo de relaciones sociales que predominen. En este sentido, se afirma que las relaciones entre el campo y la ciudad no son estticas o de simple dependencia, se busca con afn un modo de acercamiento y as tal es el criterio de Thomas Sharp:
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Hasta aqu nos hemos referido a la ciudad y al campo como dos sistemas de vida diferentes e independientes, concepto que refleja la realidad hasta el da de hoy. Pero al intentar formular una serie de principios que nos permitan lograr en este siglo un ambiente razonable y satisfactorio para la vida humana, tropezamos de inmediato con un problema que nunca se haba presentado; el de determinar en qu medida es en la actualidad posible o conveniente neutralizar los dos sistemas integrndolos en uno nuevo y ms eficaz". El proceso de urbanizacin lo va consiguiendo desde un punto de vista, as como por otro lado tambin se logra algn acercamiento por medio del desarrollo socioeconmico y administrativo de las comunidades rurales. Sin embargo, el panorama an est sealando las diferencias entre lo rural y lo urbano con mucha nitidez. El Municipio pues, como institucin netamente territorial, se encuentra muchas veces en el centro de estas investigaciones cientficas, ya el Municipio rural tradicional o el moderno ampliamente urbanizado y an los Municipios Metropolitanos de millones de pobladores. El territorio es un elemento" fundamental del Municipio, como coinciden en sei1alarlo los diversos autores y tratadistas de la materia, tanto nacionales como extranjeros. Segn la doctrina existen tres sistemas para catalogar la divisin territorial, a saber: l.-El sistema geomtrico o francs 2.-El sistema natural o suizo 3.-El sistema mixto o ingls LA DESCONCENTRACIN TERRITORIAL INTERNA DE LOS MUNICIPIOS La diferencia territorial en la integracin promedio de los Municipios del pas por entidad federativa, presenta condicionamientos diversos para abordar el tema de la desconcentracin territorial interna, ya que no debern tomarse para todas ellas las mismas bases de divisin en agencias o delegaciones, pues stas habrn de obedecer a las particularidades de cada Estado. Frecuentemente encontramos que en cada una de las entidades federativas la denominacin de las subdivisiones municipales es muy variada. As tenemos los siguientes nombres: - Legaciones y subdelegaciones, ocasionalmente comisaras Aguascalientes, Guanajuato, Estado de Mxico y otros). como es el caso de
- Tenencias o Congregaciones; (como el caso de Michoacn, Veracruz y Sonora). - Otras denominaciones: como sindicaturas (Sinaloa); comisaras, agencias, o ayudantas (Morelos). De toda esta variedad tan extensa que nos presentan los 31 estados federados en la denominacin de sus circunscripciones internas municipales, podramos, bajo las reservas correspondientes, elaborar el siguiente resumen de demarcaciones segn su importancia. a) Cabecera Municipal: Es el lugar en donde reside el Ayuntamiento Municipal, generalmente es el asentamiento ms poblado del Municipio. Algunos Estados imponen requisitos de nmero de habitantes para las cabeceras municipales, as como la especificacin de servicios pblicos adecuados. El cambio de sede de la cabecera municipal generalmente requiere de la aprobacin de las legislaturas estatales. b) Delegacin (o equivalente que vienen siendo congregacin o tenencia), constituida en una ciudad o villa para el mejor funcionamiento del Municipio, contando con extensin y lmites generalmente determinados por el ayuntamiento. Est presidido por un delegado, que es un auxiliar del ayuntamiento en esa circunscripcin. c) Subdelegacin: Generalmente instalada en un pueblo, ranchera o congregacin de poca poblacin; casi siempre se encuentra alejada de la cabecera municipal, la preside un
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subdelegado que es la autoridad municipal auxiliar del delegado de circunscripcin. d) Cuartel o barrio, que es la porcin territorial en que se dividen generalmente las ciudades, villas o pueblos, contando frecuentemente con un jefe de cuartel o de barrio como autoridad auxiliar municipal. En los Municipios urbanos o semiurbanos se les suele denominar colonias. e) Seccin (o su equivalente como sector o comisara), que viene siendo un conjunto de manzanas de algn cuartel o barrio, tambin contando con un jefe de seccin como autoridad auxiliar municipal. f) Manzana, que es una porcin componente de una seccin que generalmente incluye un rea delimitada por cuatro calles convergentes que hacen un rectngulo o cuadrado y que se encuentra generalmente encabezada por un jefe de manzana. En los diversos ordenamientos locales se establece tambin una clasificacin de centros de poblacin municipales, tomndose en cuenta no solamente la concentracin demogrfica, sino adems la calidad de los servicios pblicos y sus centros de enseanza, a ms de sus caractersticas urbanas o rurales. A este respecto encontraremos las siguientes categoras o denominaciones: ciudades, villas, pueblos o comunidades y rancheras o congregaciones. El Estado de Mxico, por ejemplo, establece en su Ley Orgnica Municipal estas categoras de la siguiente manera, segn los artculos 90 y siguientes: a) Ciudad: localidades con ms de quince mil habitantes, servicios pblicos, servicios mdicos, equipamiento urbano; hospitales, mercados, rastro, crcel y panten; instituciones bancarias, industriales, comerciales y agrcolas; y centros educativos de enseanza preescolar, primaria, media y media superior. b) Villa: Localidades entre cinco y quince mil habitantes, servicios pblicos, servicios mdicos, equipamiento urbano; hospital, mercado, crcel y panten; y centros educativos de enseanza primaria y media. c) Pueblo: localidades entre mil y cinco mil habitantes, servicios pblicos indispensables, crcel, panten y centros educativos de enseanza primaria. d) Ranchera: localidades entre quinientos y mil habitantes, edificios para escuela rural, delegacin o subdelegacin municipal. c) Casero: localidad hasta quinientos habitantes. 3.1.1. Divisin territorial de los Municipios Mexicanos. Diversidad de topologas en los Estados.
Si bien es cierto que hay una notable uniformidad doctrinaria en apreciar que el territorio es un elemento bsico del Municipio, existen diferencias de explicacin sobre las facultades que el Municipio tiene en la regulacin del territorio que le es propio. Ahora bien, el territorio municipal es parte del territorio nacional y a la vez, es parte del territorio de una entidad federativa, por lo que una primera observacin jurdica ha de ser la delimitacin de estas tres esferas de gobierno, concretamente en el aspecto que nos ocupa. Para solucionar esta interrogante, existe una primera interpretacin que se refiere al mbito de competencia de normas jurdicas. En tal sentido Kelsen afirma: "El territorio de un Estado no es otra cosa que el mbito espacial de validez del orden jurdico llamado Estado. As lo explica en su Teora Pura del Derecho", al sealar que por territorio no debe entenderse solamente la superficie terrestre, sino el territorio como mbito tridimensional que comprende el espacio situado arriba y abajo del plano terrestre, adems de ste. Hacia abajo, se supone que el espacio estatal adopta la forma de un cono, cuyo vrtice se encuentra en el centro de la tierra hacia arriba, se ha reconocido la
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soberana de cada Estado sobre el espacio areo correspondiente a su superficie terrestre". El territorio, de acuerdo a las ideas anteriores, lo entendemos como un mbito en el que tienen validez las normas relativas a un orden jurdico. De esta forma, las normas de carcter federal tendrn vigencia en la totalidad del territorio nacional, excluyndose solamente por razn de la materia con las normas estatales o municipales. Por su parte, las normas de este ltimo carcter tendrn validez en el mbito o espacio fsico de cada entidad federativa y. finalmente, en el mbito de cada Municipio, las que sean de carcter municipal. El Captulo Segundo, del Ttulo Segundo de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, enumera las partes que comprende el territorio nacional. El artculo 42 especficamente en su fraccin I, seala que forman parte del territorio nacional, los territorios integrantes de las entidades federativas por lo que, al estar los Municipios inmersos en stas, debe entenderse que tambin el territorio de ellos, es parte del territorio nacional. Ahora bien, el artculo 27 de la Constitucin especifica que la propiedad originaria de las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional, corresponde originalmente a la nacin, la que tendr el derecho de transmitir el dominio de las mismas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. El artculo 27 Constitucional en varios de sus prrafos y fracciones no, habla del Municipio, otorgando la fraccin VI de dicho precepto, plena capacidad a los Estados, al Distrito Federal y los Municipio, para adquirir y poseer todos los bienes necesarios para los servicios pblicos. Por otra parte, las reformas y adiciones del ao de 1976.180 tanto al propio artculo 27, como al artculo 73 de la Constitucin, definieron con claridad las facultades del Estado para regular los asentamientos humanos y el desarrollo urbano. Era evidente la necesidad imperiosa de que el Estado tuviera claramente definidas sus facultades constitucionales sobre esta materia y por lo mismo se adicion el prrafo tercero del artculo 27 en cita. Quedando, en lo conducente, el siguiente texto: "La nacin tendr en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de la vida de la poblacin rural y urbana, en consecuencia se dictarn las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin. Para corresponder el texto del 27, con las facultades del Congreso de la Unin, se adicion el artculo 73 con la fraccin XXIX-C, que textualmente seala: "El Congreso tiene facultades... XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el prrafo tercero del articulo 27 de esta Constitucin". Como resultado de estas reformas, surgi la primera Ley General de Asentamientos Humanos, en el mes de mayo del ao de 1976, adicionndose al artculo 115 las fracciones IV y V, las que por ser de inters en la secuencia del presente tema, se transcriben: Artculo 115.-... Fraccin IV. Los Estados y Municipios, en el mbito de sus competencias, expedirn las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesarias para cumplir con los fines sealados en el prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la Ley Federal de la materia. Fraccin V. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios municipales de dos o ms entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad geogrfica,
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la federacin, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearn y regularn de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la Ley Federal de la materia". Posteriormente, con las reformas que en materia municipal se hicieron a la Constitucin, publicadas en el Diario Oficial del 3 de febrero de 1983, se detallaron de manera muy precisa las facultades que los municipios tienen en relacin a la regulacin de su territorio, cambindose sustancialmente el contenido del artculo 115. La autonoma municipal en materia de rgimen territorial indudablemente que se ha consolidado con el texto de las fracciones V y VI del texto vigente. Con base en los ordenamientos jurdicos reseados, as como en los relativos de carcter local, podemos resumir las siguientes facultades de tipo territorial de los Municipios mexicanos: A) Tienen capacidad jurdica para poseer todo tipo de bienes inmuebles necesarios para su funcionamiento y la prestacin de los servicios pblicos a su cargo. B) Cuentan con facultades para expedir posiciones generales referentes a zonificacin, al ambiente y al equilibrio ecolgico. C) Pueden aprobar y administrar la zonificacin de su territorio, as como los planes de desarrollo urbano, en coordinacin con el gobierno del Estado. D) Pueden participar en la creacin y administracin de reservas territoriales en coordinacin con los otros niveles de gobierno. E) Cuentan con atribuciones legales para intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana. F) Pueden otorgar licencias y permisos para construcciones, de acuerdo a las leyes de la materia. G) En los trminos de la fraccin VI del artculo 115, cuentan con facultades para planear y regular de manera coordinada con el Estado y la Federacin, el desarrollo de los centros de poblacin de tipo conurbado. H) En especial, los Municipios de la Zona Metropolitana colindante al Distrito Federal, pueden intervenir en las Comisiones previstas en la Fraccin IX del artculo 122 de la Constitucin General de la Repblica. Las facultades que se resean anteriormente se estructuran en mltiples ordenamientos, tanto federales como estatales y estrictamente municipales, al efecto remitimos al lector al artculo publicado por el autor, sobre este tema. 3.1.2. Los conflictos sobre lmites territoriales municipales y su solucin jurdica
La legislacin sobre el conflicto de lmites municipales es sumamente variable, ya que las entidades federativas siguen diversos sistemas para solucionarlo. Sin embargo, podemos generalizar algunas caractersticas comunes en sus contenidos normativos. La totalidad de las legislaciones admiten, como una primera forma de solucin del conflicto, la va de los convenios intermunicipales, si bien la totalidad de las legislaciones locales sealan como requisito de validez de esos convenios su aprobacin por el Congreso Estatal. Ahora bien, en caso de lograr no un convenio entre los Municipios que intervienen en el conflicto, la solucin la reglamentan las entidades federativas en dos vertientes: a) Que el conflicto sea resuelto por el Congreso del Estado o, b) Que el conflicto lo resuelva el Tribunal Superior de Justicia del Estado. Son ms los Estados que siguen el sistema de solucin de conflictos de lmites territoriales por parte de la legislatura local, as tenemos, por ejemplo, el artculo 4 de la Ley Orgnica
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Municipal del Estado de Mxico que dice: Articulo 40. -La creacin o supresin de Municipios, la modificacin de su territorio, cambios en su denominacin o ubicacin de sus cabeceras municipales, as como la solucin de conflictos de limites intermunicipales, corresponden a la Legislatura del Estado." De igual sentido tenemos el Artculo 21 de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Campeche: Artculo 21.-La creacin y supresin de Municipios, secciones municipales, modificacin de su territorio, cambios de residencia de las cabeceras municipales y las cuestiones que susciten sobre lmites entre los municipios, sern resueltos por la Legislatura del Estado." A su vez, la legislacin del estado de Durango seala en el artculo 55 Fraccin XX de la Constitucin Poltica respectiva, que el Congreso tiene facultades para solucionar los conflictos que sobre lmites se susciten entre los Municipios, reiterando el mismo procedimiento en su Ley de Divisin Territorial del Estado. La Ley Orgnica Municipal del Estado de Baja California prev en su Artculo 8 la forma de resolver este conflicto afirmando: Artculo 8,-Las municipalidades y Delegaciones Municipales comprendern las fincas rurales, rancheras, ejidos, congregaciones y dems centros de poblacin que se encuentren enclavados dentro de sus respectivos lmites sancionados por la tradicin y costumbre; en caso de controversia por lmites entre dos municipios, ocurrirn para su solucin, al Congreso del Estado". El Estado de Aguascalientes sigue el sistema de solucin del conflicto municipal de lmites a travs del Congreso del Estado y as lo seala en el Artculo 5 de la Ley Orgnica Municipal. Artculo 5.-La creacin o supresin de Municipios, modificacin de su territorio, cambios de residencia de las cabeceras municipales, as como las cuestiones que se susciten sobre lmites intermunicipales, sern resueltas por el Congreso del Estado". El Estado de Morelos regula este, conflicto en igual sentido, segn se establece en el artculo 4 de su Ley Orgnica Municipal que seala: "Artculo 4.-La creacin y supresin de Municipios, modificacin de sus territorios, cambios de residencia de las cabeceras municipales y las cuestiones que se susciten por lmites intermunicipales, sern resueltas por el Congreso del Estado". Algunos Estados establecen la solucin del conflicto de lmites territoriales con la intervencin del Tribunal Superior de Justicia. Tenemos, por ejemplo. el artculo 121 de la Constitucin Poltica del Estado de Hidalgo, as como el artculo 6 de la Ley Orgnica Municipal de dicho Estado, que sei1alan: "Artculo 121-1os conflictos de limites que se susciten entre las diversas circunscripciones municipales, se podrn resolver mediante convenios que al efecto celebren, con la aprobacin del Congreso del Estado. Cuando dichas diferencias tengan carcter contencioso, conocer de ellas el Tribunal Superior de Justicia". "Artculo 6,-1os conflictos de lmites que se susciten entre los municipios del Estado, se podrn resolver mediante convenios amistosos que aprobar el Congreso del Estado, Cuando dichas diferencias tengan carcter contencioso conocer de ellas el Tribunal Superior de Justicia, en acatamiento al Artculo 121 de la Constitucin Estatal". Tambin sigue este sistema la Legislacin del Estado de Baja California Sur, al establecer en el Artculo 125 de su Constitucin Poltica lo siguiente: "Artculo 125.-1os conflictos de lmites que se susciten entre las diversas circunscripciones municipales del Estado se podrn resolver mediante convenios amistosos
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que al efecto celebren con aprobacin del Congreso del Estado. Cuando dichas diferencias tengan carcter contencioso, conocer de ellas el Tribunal Superior de Justicia". En resumen: de los ejemplos anteriores podemos concluir que la forma de solucin de los conflictos territoriales municipales es muy variable. Sin embargo, existen algunas regularidades, pues se admite, en primer lugar, por la totalidad de los Estados una primera instancia de solucin mediante convenios entre los propios Municipios afectados. Dicho convenio requiere de la aprobacin del Congreso Local para su validez y vigencia. Una segunda forma de solucionar el conflicto, que es tambin altamente aceptada en las legislaturas estatales, consiste en la intervencin del Congreso Local para conocer del planteamiento contencioso que los Municipios hagan sobre el conflicto de lmites. En tal circunstancia corresponder al propio Congreso Estatal dictar la solucin a dicho conflicto. Finalmente, una tercera forma que viene a solucionar el conflicto de lmites territoriales es la intervencin del Tribunal Superior de Justicia el que, como rgano jurisdiccional de la entidad federativa, dictar en nica instancia su resolucin sobre el particular. A nuestro juicio, de los dos sistemas que resuelven el conflicto que por va contenciosa se plantea en esta materia, el que nos parece ms acertado, es el que hace intervenir al Congreso del Estado y no al Tribunal Superior de Justicia. Creemos que las legislaciones que siguen este ltimo procedimiento. hacen una copia extralgica del mecanismo que en materia federal sigue la Constitucin en el artculo 105, el que otorga competencia a la Suprema Corte para resolver los conflictos entre Estados de la Unin; sin embargo, entre esa situacin y la que resulta del conflicto municipal hay una enorme diferencia. Los Estados se caracterizan por tener una soberana de origen, los Municipios ni lejanamente tienen ese atributo. Por ende, creo que debe ser el Congreso Local el que resuelva estos conflictos territoriales contenciosos. Debemos insistir que cuando se trata de Municipios de dos o ms entidades federativas colindantes, dicha controversia ya no es tpicamente intermunicipal, sino interestatal y deben seguirse las reglas que la Constitucin prev en el artculo 46, o en su caso, en el 105, para la va del convenio o la va contenciosa, respectivamente. 3.2. La poblacin Municipal
La poblacin constituye uno de los elementos fundamentales del Municipio. Tal vez pudiramos decir, y as lo sealamos al abordar el concepto de Municipio, que la poblacin municipal, determinada por la vecindad, es lo que caracteriza a la institucin Municipio stneta sensu. Afirma el tratadista argentino Antonio Mara Hernndez al hablar de la poblacin, que: "Se trata de la base humana del Municipio asentada en el supuesto fsico que es el territorio. Constituye el elemento sustancial de la indestructible realidad sociolgica formativa del Municipio. Es inconcebible siquiera imaginar un Municipio sin poblacin, como un Estado sin poblacin. Algunas legislaciones estatales establecen diversas categoras poblacionales, como: habitante, transente, vecino y ciudadano. En este sentido, se habla de habitante haciendo alusin a cualquier persona que se encuentre en un momento determinado dentro del territorio municipal, sea en forma permanente o pasajera. Transente ser, por otra parte, quien en forma ocasional y eventual se encuentre dentro del territorio municipal. Mencin aparte merecen las categoras de vecino y ciudadano, de hecho sobre ellos recae la actividad municipal. El vecino o domiciliado es quien radica habitualmente en la circunscripcin municipal; y el ciudadano es, quien teniendo la calidad de vecino est en aptitud jurdica de ejercitar sus derechos polticos en torno al Municipio. La calidad de vecino deviene, as, de la residencia habitual de las personas. La nocin de lo vecinal, a decir de Fernando Albi, es elemento fundamental para comprender tambin al Municipio. Afirma el citado autor, que:
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"Entre las notas que caracterizan al Municipio hispnico destaca, acusadamente, la nocin de lo vecinal, determinada por la comunidad de residencia. Gramaticalmente, vecino es el que habita con otros en un mismo pueblo, barrio o casa. Es decir, que al hablar de vecindad se presupone la contigidad material de familias y edificios, constituyendo una agrupacin perfectamente individualizada en el espacio." En otro orden de ideas, para la conformacin del elemento poblacional no solamente se requiere una reunin de individuos. Hace falta algo ms consistente y homognea. "No todo ncleo denso de personas -dice Elguera- ubicado en un territorio determinado y sujeto a una autoridad comn, dependiendo sta a su vez de otra autoridad de mayor jerarqua institucional, constituye un municipio. A esto debe agregarse un elemento volitivo, una libertad jurdica de eleccin, sin la cual no existe Municipio." Este ingrediente de voluntad, de fuerza espiritual, destino comn, es esencial para cada Municipio, y es lo que a lo largo del tiempo va perfilando la organizacin local y va distinguiendo a unas de otras. Son aplicables, para explicar esta cuestin, las enseanzas ya referidas de Carmona Romay, que partiendo de la naturaleza poltica y social del hombre, fundamenta la formacin de las comunidades locales, luego transformadas, por los fines, en sociedades locales. Es en ese contexto donde radica la base social del Municipio, que es la ciudad como consumo de ciudadanos y no de edificaciones; y en particular, su esencia sociolgica: las relaciones de vecindad caracterizan el origen de la institucin municipal, sin embargo, han sufrido mutaciones en el decurso del tiempo, llegando a transformar el concepto clsico de la ciudad. Sin la vecindad no es posible imaginar al Municipio. Las necesidades que ella requiere tienden al bien comn, que es el fin de la sociedad local. Irrumpen entonces con este elemento poblacional los caracteres fundamentales del Municipio: como institucin local, poltica y social. Interrogante difcil de responder es la referente a la cantidad ideal de habitantes que debe tener un Municipio. Pinsese al respecto en las opiniones que dieron, sobre la ciudad ideal, Platn, Aristteles o Le Corbusier y se dimensionar la gravedad de la cuestin. De todas maneras, pareciera que los extremos no parecen aconsejables en esto. En efecto, el pequeo Municipio origina problemas insolubles, pues no cuenta con la infraestructura tcnica, financiera y administrativa suficiente para el cumplimiento de los fines del gobierno local y se requiere el auxilio de las relaciones intermunicipales o de organismos centrales para superar las dificultades del infra-municipio. Sin embargo, el Municipio que tiene como base a una metrpoli o unas megalpolis, tambin debe enfrentar una problemtica sumamente compleja, que complica el funcionamiento de la institucin local. De esto se deduce una vez ms, la importancia que tiene para el municipio su base sociolgica. 3.2.3 . Generalidades sobre la poblacin como elemento sociolgico y como elemento poltico. A la poblacin la entendemos, de acuerdo a la Sociologa, como un conjunto variable de personas asociadas o relacionadas de manera ms o menos permanente, que ocupan un rea o zona geogrfica convencionalmente determinada y que estn unidas por elementos culturales, polticos y sociales que los diferencian de otros grupos poblacionales. Existen, desde luego, una variada gama de factores que determinan la constitucin, funcionalidad y distribucin geogrfica de los grupos de poblacin; como la densidad demogrfica, la natalidad o mortalidad, etc.; y desde otra perspectiva, la raza, la lengua, la religin, etc. De acuerdo a lo anterior, estimamos que el elemento humano caracterizado por su asociacin de vecindad, es decir de solidaridad, sea el elemento bsico del Municipio. El ser humano slo se realiza mediante la solidaridad pues, por naturaleza, depende de sus semejantes. Por otra parte se establecen divisiones para el grupo As se habla de una distribucin del grupo de poblacin por sexos, por profesiones u ocupaciones, etc. Segn advierte el jurista alemn Jellinek: "Los hombres que pertenecen a un Estado, forman su poblacin". Hans Kelsen, por su parte, enriquece al anterior, diciendo que: "Una pluralidad
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de hombres no constituyen una unidad, sino porque existe un orden jurdico unificado. De lo que se infiere que la poblacin de un Estado es un agregado humano que tiende hacia la unidad, la cual entre ms se da, ms eficaz es el Estado. Partiendo de las anteriores ideas concluimos con el Dr. Reynaldo Robles: "Que el Municipio como clula de organizacin del Estado requiere una poblacin. Pero esto no le basta, sino que requiere una poblacin unida por vnculos de identificacin como los que dan un mismo pasado histrico comn, las tradiciones, los lazos consanguneos, la religin, la educacin, e inclusive la alimentacin y vestido. El Municipio es el asiento de la convivencia y no el de la mera coexistencia; por esto se requiere que la poblacin de un municipio tenga relaciones de vecindad, de proximidad, de intereses comunes, de ayuda mutua, de colaboracin, de solidaridad y de integracin. No basta la simple coexistencia de respeto, es indispensable una amplia identificacin entre la poblacin del municipio, la cual, para no ser slo un agregado humano, requiere estar organizada en una asociacin de vecindad. "Duguit, el gran terico, da el papel central a la solidaridad en la vida colectiva o en el Derecho, nos muestra la naturaleza de la vecindad como: un hecho social evidente e insoslayable, derivado de la necesidad de la unin que tienen los hombres entre s". La poblacin como elemento consustancial al Municipio, representa el fin ltimo de la actividad institucional. No podemos imaginar un Municipio sin poblacin y la actividad que se realiza por las autoridades dejara de tener sentido si no fuera encaminada a satisfacer las necesidades de la propia poblacin. Insistimos, la poblacin es principio y fin que da sentido a la corporacin municipal. En torno a la poblacin municipal surge una pregunta en relacin si ste requiere de un mnimo de poblacin; "si debe o no haber desarrollo demogrfico suficiente en su territorio. Casi en todas las legislaciones municipales, es constante, con ciertas excepciones (Cuba, Espaa, Puerto Rico, etc.), el requisito de un mnimo de habitantes para que pueda surgir un nuevo municipio. Ese mnimo vara entre 100 habitantes que exigen la ley de Honduras y las de los Estados de Alabama, Minnesota y North Dakota en Estados Unidos, y 20,000 habitantes requeridos por Ecuador y el estado brasileo de Ro Grande do Su!. "En Europa nos limitaremos a citar el caso de Suecia, que en 1952, al llevar a cabo una racionalizacin de sus municipios, fij en 2,000 el nmero mnimo de habitantes de una comunidad rural". Evidentemente que este requisito se halla en relacin con la densidad de poblacin del pas y con su grado de desarrollo econmico. A pesar de esa relatividad, nos parece, sin embargo, fuera de duda que algunos de los mnimos establecidos en Amrica son excesivamente bajos y debieran ser objeto de revisin con vista a hacer costeables los posibles servicios pblicos que el Municipio ha de prestar. En la mayora de los casos se trata de la cifra mnima consignada en algn viejo texto legal que por tradicin se repite en los subsiguientes. Por lo que respecta a nuestros Municipios mexicanos, las legislaciones tambin establecen un mnimo de poblacin para crear un nuevo municipio. Por ejemplo, en el Estado de Jalisco se requiere de una poblacin mnima de 20,000 habitantes (artculo 7, fraccin II de la Ley Orgnica Municipal); no as el Estado de Veracruz en que se necesitan, como mnimo, 10,000 habitantes (articulo 5, fraccin I de la Ley Orgnica Municipal), otros Estados especifican cifras distintas. Adems del mnimo de habitantes, hace falta cualificar este elemento de la poblacin con la circunstancia de que ellos se hallen en relacin de vecindad. Sin la existencia de lo vecinal, dice el propio Albino se comprende el Municipio. Es precisamente la comunidad de existencia con intencin de arraigo en un espacio limitado del territorio, la que origina la necesaria cohesin social y da lugar a un tipo especial de necesidades locales que demanda la creacin de un instrumento adecuado de gobierno. De ah la importancia de que el territorio sea compacto para que precisamente pueda surgir en el mismo la relacin de vecindad, derivada a su vez de la continuidad o proximidad de vivienda. Entre las notas que caracterizan al Municipio, destaca claramente la idea de lo vecinal, determinada por la comunidad de residencia: vecino es el que vive con otros en un mismo lugar, barrio o casero. Por ello al hablar de vecindad se presupone la contigidad material de individuos y edificaciones. Ese contacto vecinal genera necesidades espaciales as como problemas
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particulares de diversa ndole, motivados por el hecho social que comentamos, y para atender a aquellas y resolver stos ha sido indispensable una peculiar organizacin jurdica, denominada Municipio. Reiteramos que sin la existencia de lo vecinal, no se comprende el Municipio. Lo vecinal es el contrapunto de la terrilorializacin, pero no excluye la misma, ni mucho menos. Puede comprenderse perfectamente un Municipio territorializado, de extensa superficie, de amplias diseminaciones humanas de gran complejidad estructural, encuadrando una o ms aglomeraciones vecinales, que sern las que le impriman la tnica de lo municipal. 3.2.4 . Diversas categoras poblacionales y sus caractersticas y planos prerrogativas jurdicos: Habitantes, vecinos y ciudadanos de la municipalidad. Afirmamos anteriormente que vecino municipal es quien habita en forma permanente y habitual en la circunscripcin del Municipio. La vecindad, por lo tanto, otorga una serie de derechos y de obligaciones a los individuos de la comunidad avecinada, y que encontramos previstos en la ley, desde la Constitucin hasta los Bandos y Reglamentos Municipales. La calidad de vecino, en primer lugar, se adquiere por nacimiento o por radicar en el Municipio durante determinado tiempo. En general, las Leyes Orgnicas Municipales sealan trminos de seis meses hasta un ao. Otra forma de adquirir la vecindad opera mediante la manifestacin expresa que se haga ante la autoridad municipal. Se pierde la vecindad, de acuerdo a lo previsto en diversas leyes municipales, por causas como: dejar de residir en el Municipio durante un tiempo determinado (generalmente de seis meses a un ao); por adoptar expresamente otra vecindad, por manifestacin expresa ante la autoridad municipal de que cambiar de domicilio, por ausencia legal." Algunas legislaciones, como la de Hidalgo, especifican algunas circunstancias por las cuales subsiste la vecindad aunque se ausente el vecino; tenemos as: la ausencia por motivos del desempeo de cargos de eleccin popular, por cumplir servicios militares, por el desempeo de cargos de representacin diplomtica en el extranjero, ausentarse con motivo de estudios cientficos o artsticos, por desempear alguna comisin oficial o cargo pblico del gobierno federal, estatal o municipal. (Ley Orgnica Municipal del Estado de Hidalgo Art. 15). Por cuanto hace a las obligaciones de los vecinos municipales, desde el rango constitucional federal encontramos previstas algunas de ellas. El artculo 5, en su prrafo cuarto seala: "En cuanto a los servicios pblicos, slo podrn ser obligatorios, en los trminos que establezcan las leyes respectivas, el de armas y los jurados, as como el desempeo de los cargos concejiles y los de eleccin popular directa o indirecta..... A su vez el artculo 31, fracciones II y IV, precisan que: "Articulo 31.-Son obligaciones de los mexicanos: II. Asistir en los das y horas designados por el Ayuntamiento del lugar en que residan, para recibir instruccin cvica y militar que los mantenga aptos en el ejercicio de los derechos de ciudadano, diestros en el manejo de las armas y conocedores de la disciplina militar. IV. Contribuir para los gastos pblicos, as de la Federacin, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes." Siguiendo esta misma secuencia, encontramos lo previsto en el artculo 36, fraccin 1, prrafo primero; y fraccin V, que sealan: "Artculo 36.-Son obligaciones del ciudadano de la repblica:
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1. Inscribirse en el catastro de la municipalidad, manifestando la propiedad que el mismo ciudadano tenga, la industria, profesin o trabajo de que subsista; as como tambin inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos, en los trminos que determinen las leyes. V. Desempear los cargos concejiles del Municipio donde resida, las funciones electorales y las de jurado. Por otra parte, tanto en las Constituciones de los Estados, como en los Bandos y Reglamentos Municipales, se definen mltiples obligaciones para los vecinos y ciudadanos del Municipio. A travs del anlisis de varias leyes municipales, podemos detallar las siguientes: a) Respetar y obedecer a las instituciones y autoridades federales, estatales y municipales, legalmente constituidas; cumplir las leyes, reglamentos y disposiciones emanadas de las mismas. b) Inscribirse en el Padrn o Registro Municipal de vecinos, manifestando su nombre, domicilio, origen, edad, estado civil y medios de subsistencia; los aos terminados en uno y cinco, obteniendo la credencial respectiva. c) Avisar los cambios de domicilio. d) Tener un modo honesto de vivir. e) Contribuir para los gastos pblicos municipales, en forma y trminos que dispongan las leyes expedidas sobre el particular. f) Los mexicanos debern asistir los das, horas y lugar que determinen las autoridades, para recibir instruccin cvico-militar. g) Prestar auxilio a las autoridades cuando sean legalmente requeridos. h) Adquirir la educacin primaria y hacer que la reciban las personas bajo su cuidado o patria potestad. i) Aceptar los cargos de eleccin popular municipal. j) Aceptar los cargos para formar parte de los consejos de colaboracin municipal. k) Cooperar en la construccin y reconstruccin de obras pblicas municipales. 1) Tener colocada en la fachada de su domicilio en lugar visible el nmero oficial asignado por la autoridad. m) Vacunar a los animales domsticos de su propiedad, segn los trminos prescritos por los ordenamientos sanitarios. n) Acudir a los centros de verificacin de emisiones contaminantes a revisar sus vehculos de propulsin motorizada, en las fechas y lugares que seale la autoridad. ) Participar con las autoridades municipales en la prevencin y restauracin del medio ambiente. o) En general, cumplir todas aquellas obligaciones que establezcan las disposiciones jurdicas federales, estatales y municipales. En cuanto a las prerrogativas o derechos que prevn las leyes municipales para sus vecinos y ciudadanos, podemos citar las siguientes: a) Radicar pacficamente en el Municipio, bajo la proteccin de los ordenamientos locales. b) Ser educados en establecimientos docentes sostenidos por fondos pblicos. c) Las personas fsicas y morales domiciliadas, sern preferidas, en igualdad de circunstancias, en el desempeo de empleo, cargos o comisiones y para el otorgamiento de contratos, concesiones y prerrogativas municipales;
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d) Votar en las elecciones municipales. e) Ser elegidos para los puestos pblicos municipales de eleccin popular, siempre y cuando sea ciudadano estatal y rena los dems requisitos legales. f) Asociarse para tratar los asuntos polticos del Municipio. g) Iniciar ante las autoridades municipales, las medidas o proyectos que juzguen de utilidad pblica. h) Denunciar las irregularidades dentro de la administracin pblica municipal. i) Gozar del derecho de referndum y voto popular, cuando las medidas, decretos y reglamentos del ayuntamiento as lo prevean y afecten a la mayora de su poblacin o al inters pblico municipal. La calidad de ciudadano, como se ha visto, otorga a los pobladores del municipio la capacidad de participar en las actividades polticas de la localidad; algunas legislaciones establecen trminos calificados para que los ciudadanos puedan aspirar a los cargos de eleccin popular. As, por ejemplo, en el Estado de Mxico se requiere tener cuando menos un avecinamiento de tres aos para estar en aptitud de ocupar algn cargo de eleccin municipal. En algunos otros Estados se estipulan plazos o trminos similares o menores. De igual forma, las legislaciones electorales de mltiples Estados de la Repblica establecen edades calificadas para ocupar cargos de ayuntamiento, esto es, que se requiere contar con veintin aos u ocasionalmente ser mayor de esa edad. Cabe hacer la crtica de que cuando se exige este tipo de requisitos y no se deja la mera edad ciudadana de los dieciocho aos, se priva a un amplio sector de jvenes de poder ejercer plenamente sus derechos ciudadanos hasta que cumplan una edad superior a la comn en esta materia. 3.3. El gobierno del municipio mexicano.
Otro de los elementos fundamentales de la corporacin municipal es su gobierno; esto es, un cuerpo de servidores pblicos electos popularmente o designados, segn lo marque la ley, que tiene como misin dirigir y conducir las actividades propias del Municipio, tendientes a que dicha institucin cumpla con los fines que la propia ley le atribuye. Histricamente han existido muy variadas formas del gobierno de las municipalidades, sin embargo es de observarse la marcada tendencia a que las comunas se gobiernen por cuerpos colegiados de muy diversos tipos. La doctrina moderna cataloga bsicamente los siguientes tipos o sistemas de gobierno municipal: por comisin; por rganos duales o binarios (alcalde-concejo); por gerente (city manager); algunas otras menos frecuentes, como prefecto unipersonal, delegado central. etc. Ahora bien, es importante precisar en cuanto al gobierno municipal, independientemente de sus caractersticas o particularidades distintivas, la necesidad de conjuntar en dicho gobierno los principios y anhelos polticos y administrativos que se pretende cumplir en la direccin del Municipio. Estos son: un principio democrtico, consistente en la participacin popular en la designacin de ese gobierno; y un principio de eficiencia que se traduce en la adecuada y racional administracin de los recursos humanos y materiales con los que cuenta la municipalidad. 3.3.1.Diversas formas de gobierno municipal a nivel terico. En la medida que se actualicen estos postulados: democracia, como principio poltico; y eficiencia como principio administrativo, el gobierno municipal cumplir la delicada misin que le otorga la ley.
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A) Sistema de Gobierno por Comisin En este sistema se deposita la direccin y gobierno del Municipio en un cuerpo colegiado de funcionarios, que renen en s el total de facultades deliberantes, ejecutivas y administrativas. Los comisionados, en el caso de la forma clsica, guardan entre s el mismo status, y con frecuencia presiden la Comisin en forma rotativa. El principio fundamental aqu es la igualdad entre los integrantes de este cuerpo directivo a fin de evitar discrepancias internas que se traduciran en falla de eficiencia. Ha sido clsico el ejemplo del Gobierno por Comisin en los Estados Unidos de Norteamrica, en donde por primera ocasin se adopt en Galveston en 1901, como una reaccin a los vicios y corrupcin en que haba cado la administracin de aquel puerto texano. El profesor Rowe, destacado municipalista americano, afirma sobre este sistema, que: "Existe una conviccin creciente de que la nica accin eficaz, respecto de la labor administrativa, es la resultante de las indicaciones formuladas por la opinin pblica. En vez de dificultar en lo posible la labor de gobierno, mediante un sistema de "frenos y contrapesos", la orientacin progresiva debe buscarse otorgando a los comisionados de la ciudad amplios poderes, sometindola a una estricta responsabilidad legal y manteniendo un alto ideal de eficacia administrativa, merced a una opinin pblica bien organizada. La combinacin de todas estas influencias ha servido para llevar a cabo un cambio de actitud frente a los asuntos municipales, que tienen su expresin en un tipo nuevo de organizacin municipal. El modelo de gobierno por Comisin, con su premisa igualitaria llevada al mximo, no ha operado y de hecho prcticamente ha desaparecido an en los Estados Unidos, toda vez que las necesidades de una sociedad moderna han dejado a ese sistema un tanto revestido de aspiraciones utpicas, en gran sentido ideal, pero, desafortunadamente, de poca aplicacin prctica. B) El Gobierno Municipal por rganos Duales (Alcah-Conajo). Esta es una forma mucho ms generalizada del gobierno municipal. Se deposita el poder municipal en dos rganos completamente diferenciados: uno de carcter ejecutivo, llmese alcalde, mayor, o prefecto; y otro de carcter deliberante o legislativo denominado Concejo. Junta, o Cmara Municipal. Se caracteriza este sistema precisamente porque no existe interferencia o confusin de funciones entre los rganos que integran el gobierno del Municipio. Existe solamente colaboracin o complementacin de sus actividades. El ejemplo, ms significativo de este modelo es el Municipio brasileo cuyo gobierno opera con el Prefeito (prefecto) y la Cmara de Vereadores (regidores). El Prefecto no aprueba bandos o reglamentos, ni realiza ningn acto de ndole legislativa. Por consiguiente los regidores tampoco actan en labores administrativas o ejecutivas, que corresponden exclusivamente al Prefecto. El sistema de Venezuela opera en forma similar con la divisin de Alcalde (ejecutivo) y Concejo (legislativo o deliberante). Este sistema lo encontramos adems en Espaa, Colombia, Per y algunos otros pases americanos y europeos. C) Sistema de Gerente (City Manager) En esencia este modelo tpicamente de los Estados Unidos es de Comisin, pero con la particularidad de que sta delega en un Gerente (manager), que es un tcnico experto, la administracin ejecutiva de la municipalidad. Una vez que ha sido nombrado el manager tiene completa autoridad para designar a sus colaboradores y dirigir su trabajo. Tiene el control completo, aunque siempre reporta al Concejo los asuntos ms importantes de la localidad, catalogados en el llamado "City Manager Plan". Estimo que en este sistema se
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pretenden aplicar a la vida municipal las tcnicas administrativas propias de las empresas o corporaciones mercantiles. Afirma al respecto Sehwerert Ferrer, que: "El rgimen municipal de Gerente ha sido calificado como uno de los intentos ms radicales de lograr la solucin del problema de la eficacia, pero sobre las bases de la democracia en el gobierno de las ciudades". Dice adems el citado autor que la primera ciudad norteamericana importante que adopt este sistema de gobierno fue Dayton en el Estado de Ohio en 1913. En las dcadas de 1930 y 1940 este sistema obtuvo amplia aceptacin, especialmente en ciudades medias como Cincinnati, Dalias, Kansas City y San Diego. Sin embargo en la actualidad, como pas con el Sistema de Comisin, ha cado en desuso imponindose ms bien el modelo dual, que en Estados Unidos opera con el Mayor y el Concejo. D) Otra forma de gobierno La doctrina del Derecho Municipal cataloga, a ms de las formas ya enunciadas, a otros menos frecuentes, como el sistema unipersonal. El modelo unipersonal de gobierno comunal obedece a regmenes dictatoriales o autoritarios y su finalidad es centralizar en un solo individuo, en calidad de delegado o agente del poder dictatorial, todas las facultades de direccin y control de la municipalidad, como fue el caso de los llamados prefectos unipersonales o los podests en Italia. Dice sobre este particular el tratadista Efrn Crdova, que: "En razn de ellos es, precisamente, que aparece una segunda modalidad en la cual en vez de los dos rganos antes relacionados existe un slo organismo de tipo unipersonal en el que se concentra toda la potencia gubernativa. En este sistema no existe propiamente un cuerpo deliberante y corresponde por tanto a ese rgano singular o a una entidad supramunicipal la elaboracin de la poltica a seguir. Este sistema ha sido caracterstico de regmenes totalitarios (como fue el "podest" durante el rgimen fascista italiano), aunque no ha dejado de tener algunas espordicas manifestaciones bajo distintas concepciones polticas. Es posible que en este segundo sistema se advierta la existencia en alguna oportunidad de algn organismo plural accesorio, pero la actuacin del mismo 'sera exclusivamente consultiva o asesora y no tendra relieve de verdadero instrumento de gobierno". 3.3.2. . El ayuntamiento mexicano como titular del gobierno local. Su integracin.
Tanto la Constitucin Federal en su artculo 115, como las Constituciones locales y sus respectivas Leyes Orgnicas Municipales establecen que el gobierno del Municipio estar a cargo de un Ayuntamiento, el cual podemos definir como: el rgano colegiado y deliberante, de eleccin popular directa, encargado del gobierno y la administracin del Municipio, integrado por un presidente, uno o ms sndicos y el nmero de regidores que establecan las leyes respectivas de cada Estado. Cabe aclarar, como dijimos en incisos anteriores, que nuestro sistema de gobierno municipal es de Comisin impropia, por ende los integrantes del Ayuntamiento tienen status diferenciados. Uno de sus integrantes preside al cuerpo Colegiado, por lo que asume el papel ejecutor de las decisiones del propio Ayuntamiento. Otros, los regidores, tienen como atribucin principal ser la base del cuerpo deliberante en atencin a su nmero y, finalmente, la figura del sndico tiene como funcin representar los intereses de la municipalidad. El nmero de integrantes de los ayuntamientos suele ser notablemente diferente en los Estados. As, por ejemplo, la ley del Estado de Mxico seala: Artculo 16.-Los ayuntamientos se renovarn cada tres aos, iniciarn su periodo el primero en enero del ao siguiente al de las elecciones municipales ordinarias y lo concluirn al treinta y uno de diciembre del ao de las elecciones para su renovacin; y se integrarn por:
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I. Un presidente, un sndico y seis regidores de mayora hasta dos de representacin proporcional, cuando tengan una de hasta ciento cincuenta mil habitantes; II. Un presidente, un sndico y siete regidores de mayora relativa y hasta tres de representacin proporcional, cuando tengan una poblacin de ms de ciento cincuenta mil y hasta quinientos mil habitantes; III. Un presidente, un sndico y nueve regidores de mayora relativa y hasta cuatro de representacin proporcional, cuando tengan una poblacin de ms de quinientos mil habitantes hasta un milln de habitantes. IV. Un presidente, dos sndicos y once regidores de mayora relativa y hasta un sndico y cinco regidores de representacin proporcional, cuando tengan ms de un milln de habitantes. Otro ejemplo lo tenemos en la Ley Orgnica Municipal de Oaxaca, cuyo artculo 19, que a su vez remite al artculo 98 de su Constitucin local, seala: Artculo 19.-Los Ayuntamientos se renovarn cada tres aos y se integrarn en los trminos del Artculo 98 de la Constitucin Poltica del Estado. Artculo 98.-Los Ayuntamientos sern asambleas electas por el voto popular y directo de los ciudadanos de cada Municipio. Se integrarn de la siguiente forma: I Un Presidente Municipal que representar al Ayuntamiento en el orden poltico y lo dirigir en lo administrativo y ser quien est en primer lugar de la lista de Concejales registrados ante la Comisin Estatal Electoral. II. Un Sndico si el Municipio tiene menos de 20 mil habitantes y dos si tiene ms de ese nmero. El o los Sndicos Municipales tendrn la Representacin Jurdica del Ayuntamiento. III. En los Municipios que tengan de 100 mil a 300 mil habitantes, el Ayuntamiento se integrar con un nmero de once Concejales elegidos por el principio de Mayora Relativa y hasta cinco Regidores elegidos por el principio de Representacin Proporcional. Los Ayuntamientos se integrarn con un nmero de hasta quince Concejales elegidos por el principio de Mayora Relativa y hasta siete Regidores elegidos por el principio de Representacin Proporcional. IV. En los Municipios que tengan de 50 mil a 100 mil habitantes, el Ayuntamiento se integrar con un nmero de nueve Concejales elegidos por el principio de Mayora Relativa, y hasta cuatro Regidores elegidos por el Principio de Representacin Proporcional. V. En los Municipios que tengan de 15 mil a 50 mil habitantes, el Ayuntamiento se integrar con un nmero de siete Concejales elegidos por el principio de Mayora Relativa, y hasta tres Regidores elegidos por el principio de Representacin Proporcional. VI. En los Municipios que tengan menos de 15 mil habitantes, el Ayuntamiento se integrar con un nmero de cinco Concejales elegidos por el principio de Mayora Relativa y hasta dos Regidores elegidos por el principio de Representacin Proporcional. Los Concejales que integren los Ayuntamientos a que se refieren las fracciones anteriores tomarn posesin el da primero de enero del ao siguiente al de su eleccin y durarn en su encargo tres aos, no pudiendo ser reelectos para el periodo inmediato. 3.3.3. Facultades, competencias y responsabilidades del ayuntamiento como rgano de direccin poltica y de administracin.
Facultades y obligaciones del Ayuntamiento. Este cuerpo colegiado que se encuentra al frente del Municipio mexicano tiene una multiplicidad de funciones y competencias, como son las siguientes:
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A) Competencias y funciones polticas - Representar a la corporacin municipal - Conducir y dirigir las actividades municipales dentro del orden legal. - Velar porque se cumplan en la municipalidad los preceptos de la Constitucin General de la Repblica y los de la propia del Estado. - Dictar las disposiciones necesarias para garantizar el orden y la seguridad de la municipalidad. - Presidir las ceremonias cvicas y sociales que seale el calendario oficial. - Nombrar al Secretario, al Tesorero y adems funcionarios de la administracin municipal. - Nombrar a los Delegados o Agentes Municipales, o, en su caso, convocar a su eleccin cuando la ley establezca dicho procedimiento. - Convocar a la eleccin de los integrantes de las Junta de Vecinos y de los dems cuerpos de colaboracin ciudadana en el Municipio. - Celebrar convenios con las autoridades estatales y federales, siguiendo los mecanismos que autoricen las leyes. - Proponer los cambios a la divisin territorial del Municipio. - Intervenir, en los trminos que las leyes establezcan en el procedimiento de expropiacin de bienes privados, cuando as lo haga necesario alguna causa de utilidad pblica para la municipalidad. - Auxiliar a las autoridades federales en la aplicacin de las diversas leyes que as lo especifiquen, como: asentamientos humanos; proteccin al ambiente y ecologa; almas de fuego; caza y pesca; servicio militar; asuntos religiosos y culto pblico; etc. - Presentar ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, por conducto del Presidente Municipal y el Sndico, las controversias constitucionales que en los trminos del Artculo 105 de la Carta Magna se requieran para hacer valer la autonoma municipal y los derechos privados de sta. - Rendir a la ciudadana, por conducto del informe de la gestin del ayuntamiento en que indiquen los ordenamientos legales. - En general, actuar como rgano colegiado titular del gobierno del Municipio, en todos aquellos asuntos en que la ley le otorgue competencia. B) Competencias y funciones financieras y fiscales - Formular anualmente el proyecto de ley y presupuesto de ingresos y remitirlos al Congreso del Estado. -Aprobar anualmente el presupuesto de egresos, de acuerdo a los recursos disponibles. - Administrar su patrimonio y su hacienda en los trminos que fijen las leyes. - Controlar y dar seguimiento a la correcta aplicacin del presupuesto autorizado. - Realizar los cobros de las contribuciones que las leyes autoricen en su favor. - Imponer las sanciones pecuniarias que se sealen en las leyes respectivas. - Rendir anualmente, o dentro de los plazos que sealen los ordenamientos aplicables, la cuenta pblica de los gastos de su gestin ante el Congreso del Estado. - En general ejecutar todos los actos que autoricen las leyes para que la municipalidad cuente con los recursos financieros indispensables para su gestin.
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E) Competencias y facultades de polica - Otorgar licencias y permisos en las diversas materias de su competencia que as lo requieran. - Vigilar e inspeccionar sobre el acatamiento de los ordenamientos municipales. -Amonestar o sancionar a los infractores de la normatividad municipal. (Multas, clausuras temporales, clausuras definitivas, etc.) _ Organizar y supervisar a los cuerpos de seguridad pblica y proteccin ciudadana que requiera el Municipio. _ En general, dictar las medidas necesarias para lograr que exista un adecuado ambiente de seguridad y orden en la municipalidad. F) Otras funciones y facultades del ayuntamiento. - De tipo jurisdiccional, por ejemplo, en el caso de los Estados que otorgan a jueces municipales facultades para resolver asuntos de cuanta menor. Algunos Estados reglamentan en forma extensa las facultades y competencias de los ayuntamientos. Otros siguen tcnicas distintas con legislaciones muy sucintas. As, por ejemplo, Jalisco cuenta con 55 fracciones, en el artculo 27 de su Ley Orgnica Municipal, en donde desglosa los asuntos que debe atender el Ayuntamiento. A manera de ejemplo, en el cuadro comparativo anexo se puede apreciar estos aspectos referidos a diversos Estados, como son Jalisco, Baja California Sur, Hidalgo y el Estado de Mxico. En base a las facultades sealadas, podemos concluir que el Ayuntamiento, como rgano colegiado, es la autoridad superior del Municipio. Ahora bien, para el cumplimiento operativo y jerarquizado de la amplia gama de funciones que se derivan de su actividad, la ley establece diversos cargos que ocupan los miembros del ayuntamiento: Presidente Municipal, Regidores, Sndicos y otros auxiliares, con atribuciones especficas que en seguida analizamos. 3.3.4. El presidente Municipal, los regidores y los sndicos, sus respectivas atribuciones y competencias.
Presidente En general las leyes municipales de los Estados precisan a este funcionario como "rgano ejecutor" de los acuerdos del ayuntamiento; o como encargado de la "funcin ejecutiva" del cabildo o ayuntamiento. Cabe aqu una precisin pues frecuentemente se confunde la figura del presidente municipal con la de un "titular del ejecutivo" de la localidad. Esto es impreciso pues, como expusimos en otro apartado de esta obra, nuestro Municipio no obedece en su concepcin de gobierno a la idea clsica de divisin de poderes, en: legislativo, ejecutivo y judicial. Adems, que dicha apreciacin es innecesaria para el gobierno municipal. Lo cierto es que al estar gobernado nuestro Municipio por un cuerpo colegiado, solamente obedecer su divisin de funciones a los aspectos prcticos y operativos, pero de ninguna manera a la interpretacin, forzada si se quiere, de una divisin de poderes. Hecha esta aclaracin, reiteramos que la figura del Presidente Municipal como primera autoridad local, deriva de las atribuciones que las leyes le otorgan, fundamentalmente en cuanto que dicho funcionario preside y dirige las labores del ayuntamiento. En forma resumida podemos sealar las siguientes funciones y facultades del Presidente Municipal: - Presidir y dirigir las funciones del Ayuntamiento. -Cumplir y hacer cumplir la Ley Orgnica Municipal y las dems disposiciones legales del Municipio.
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-Convocar a reunin al ayuntamiento y presidir sus sesiones de cabildo, contando con voz y voto; inclusive de calidad para el caso de empate. - Ejecutar las determinaciones o acuerdos del propio ayuntamiento. -Proponer al Ayuntamiento la designacin del Tesorero, del Secretario y dems funcionarios que as lo requieran. - Nombrar y remover a empleados y funcionarios cuya designacin no sea privativa del ayuntamiento. - Celebrar a nombre del ayuntamiento y por acuerdo de este, todos los actos y contratos necesarios para el despacho de los asuntos administrativos y la atencin de los servicios pblicos municipales. -Ordenar la publicidad de los Bandos, Ordenanzas y Reglamentos Municipales, en los trminos que establezcan las leyes. -Calificar y sancionar las infracciones a los reglamentos municipales, de manera directa o, en su caso, delegar dicha funcin. -Informar al ayuntamiento y a la ciudadana del Estado que guarda la gestin municipal, en las fechas que la ley seale. - Jefatura a los elementos de polica y cuerpos Municipales de seguridad, por conducto del Comandante o agentes superiores de la localidad, con el fin de procurar la conservacin del orden y tranquilidad pblica. - En general ejecutar todo tipo de actos que autorice la ley, con objeto de cumplir la funcin ejecutiva y de direccin del ayuntamiento. De lo antes planteado, podemos concluir que el Presidente es el funcionario ms importante del gobierno municipal. Sobre l recaen en buena medida las principales responsabilidades de la adecuada administracin del ayuntamiento. El Presidente Municipal asume adems, la conduccin poltica de la corporacin municipal por lo que su papel directivo habr de ser fundamental en la conciliacin de los intereses de los diversos grupos sociales de la demarcacin. Por otra parte, las relaciones del Municipio con el Estado al que pertenece y con la Federacin, as como con los diversos organismos pblicos y privados, las encabeza el Presidente Municipal, lo que acenta la importancia de su cargo. En todas las legislaciones de los Estados se resalta el cargo de Presidente Municipal tanto poltica como administrativamente, es por eso que, en resumen, representa este integrante del ayuntamiento el centro de muchas de las actividades de dicho cuerpo colegiado. En el cuadro que aparece a continuacin, se puede apreciar en detalle, como un ejemplo, las funciones del Presidente Municipal en varias legislaciones estatales, como son: Aguascalientes, Oaxaca y Jalisco. Como se aprecia, nuevamente es la Ley Orgnica Municipal de Jalisco la que establece la mayor cantidad de atribuciones, por su tcnica de precisar con detalle tales tareas. Regidores El cuerpo de regidores representa el nmero mayor de integrantes del ayuntamiento; su funcin bsica, por ende, es formar parte del cuerpo deliberante o cabildo, teniendo voz y voto en las decisiones del ayuntamiento. Su nmero es variable, tanto de los que son electos por mayora relativa, como los de representacin proporcional, siendo sus principales funciones las siguientes: -Asistir a las sesiones del Cabildo contando con voz y voto en ellas. - Desempear las Comisiones que les sean encomendadas por el ayuntamiento, informando
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a ste sobre sus resultados. - Vigilar los ramos de la administracin municipal que les sea encomendada por el ayuntamiento. - Suplir las faltas temporales del Presidente Municipal, en el orden que determine la ley. - Asistir a las ceremonias cvicas y a los dems actos que determine el ayuntamiento. - En general realizar todo tipo de actos que la ley les autorice para cumplir con sus funciones. Como ejemplo del derecho positivo estatal en tomo a las facultades de los regidores, en el siguiente cuadro se aprecian algunas de ellas. Sndicos Etimolgicamente el trmino "sndico" se deriva de los vocablos griegos: sin que significa con, y, dix que se traduce como justicia. Por ende, sndico es aquel que procura la justicia. En efecto, la figura del sndico municipal se origina en el defensor civitatis del Municipio romano del Bajo Imperio, cuya misin era velar por los intereses municipales y por los derechos de sus ciudadanos. En la actualidad esta figura del sndico puede ser unipersonal o pluripersonal En algunos Estados de la Repblica existe el sistema de sndico nico, independiente de la importancia o densidad demogrfica de sus Municipios. En otros existe pluralidad de dos o ms sndicos, tambin sin tomar en cuenta la importancia o densidad de poblacin de las municipalidades. Finalmente, otros Estados ms, contemplan una forma mixta, esto es, algunos de sus Municipios menos poblados cuentan con un slo sndico y los ms poblados con varios. El Estado de Mxico es la nica entidad federativa que reglamenta la figura del sndico de representacin proporcional minoritaria, que se integra a los ayuntamientos de Municipios con ms de un milln de habitantes. El sndico o sndicos forman parte del Ayuntamiento y cuentan con voz y voto en sus sesiones de cabildo. Del anlisis de diversas leyes municipales se desprenden las ms importantes funciones del sndico, que son las siguientes: - Asistir con voz y voto a las sesiones del ayuntamiento. - Procurar la defensa y promocin de los intereses municipales. - Representar jurdicamente al ayuntamiento en los litigios en que ste sea parte y en la gestin de los negocios de la hacienda municipal. - Revisar y firmar los cortes de caja de la Tesorera y la vigilancia de la debida aplicacin del presupuesto municipal - Velar porque se regularicen los bienes de la municipalidad e intervenir en la formulacin y actualizacin de los inventarios de estos. - Fungir como auxiliar del Ministerio Pblico en los casos que no exista la correspondiente oficina en el Municipio, debiendo atender las primeras diligencias urgentes que sean necesarias. - En general, realizar todo tipo de actos que las leyes le autoricen para cumplir con su cometido. En el cuadro comparativo anexo, se pueden apreciar las principales facultades de los sndicos. Como se puede observar, de manera ejemplificativa, las legislaciones de Morelos, Chiapas y Oaxaca estructuran las competencias del sndico resaltando su papel de procuracin y defensa de los intereses de la municipalidad y de representacin jurdica del ayuntamiento.
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3.3.5.
Auxiliares del ayuntamiento: El secretario, el tesorero, el jefe de la polica, directores generales, jefes de departamento, etc.
Adems de los funcionarios anteriores -que son de eleccin popular- en cada Municipio, para el despacho de asuntos administrativos y para auxiliar en sus funciones al ayuntamiento, de acuerdo con sus posibilidades econmicas y sus necesidades, pueden existir como bsicas las siguientes dependencias: A) Secretara del Ayuntamiento. B) Tesorera. C) Oficiala Mayor. D) Direccin de Servicios Municipales. E) Direccin de Seguridad Pblica o Comandancia de Polica. F) Direccin de Obras Pblicas. G) Direcciones de otras reas administrativas. Si la situacin econmica de cada Municipio no se lo permite, o si no se requiere del funcionamiento de alguna de las dependencias mencionadas, se pueden encomendar a un slo titular dos o ms ramos de la administracin municipal. En cuanto a las competencias de estos departamentos administrativos, estn reguladas por las Cartas y Manuales de Organizacin, de Procedimientos y de Servicio al Pblico, referentes a cada municipalidad. EL SECRETARIO Los Secretarios de los Ayuntamientos son nombrados a propuesta del Presidente Municipal, y removidos libremente por los integrantes del ayuntamiento por acuerdo mayoritario. El Secretario es el jefe inmediato de las oficinas de la Presidencia Municipal. Las Facultades del Secretario estn contempladas en la Ley Orgnica Municipal correspondiente y son, de manera general, las que se exponen en el cuadro anexo: EL TESORERO El Municipio menta con su propia hacienda, que estar administrada libremente dentro del marco jurdico previsto en la ley. Para tal efecto, la Tesorera Municipal es el rgano de recaudacin de los ingresos y el encargado de efectuar las erogaciones. Esta dependencia municipal est a cargo de un Tesorero, quien, como todos los funcionarios municipales debe cubrir determinados requisitos. 3.4. Las Comisiones de Administracin Municipal: Su integracin y sus facultades.
En la totalidad de las Leyes Municipales de los Estados de la Repblica se contempla el sistema de administracin a base de Comisiones. Esto es, que se dividen para su atencin las diversas ramas administrativas y se encargan tales Comisiones a los miembros del Ayuntamiento, bajo su responsabilidad, vigilancia y control quedan esas reas de la gestin municipal. En las diversas leyes analizadas encontramos contempladas las siguientes Comisiones: - De Gobernacin y Reglamentos. - De Hacienda y Patrimonio Municipal. - De Educacin, Recreacin, Cultura, Actos Cvicos y Fomento Deportivo. - De Polica, Seguridad Pblica y Prevencin Social. - De Trnsito y Vialidad.
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- De Salud y Asistencia Pblica. - De Comunicaciones y Obras Pblicas. - De Asentamientos Humanos. Fraccionamientos. Licencias y Regularizacin de la Tenencia de la Tierra. - De Participacin Ciudadana y Juntas de Mejoramiento. - De Reservas Ecolgicas y Limpieza Pblica. - De Fomento Agropecuario. - De Comercio, Centrales de Abasto, Mercados y Rastros. - De Agua Potable y Alcantarillado. - De Ornato, Parques, Jardines y Alumbrado. - Del Registro Civil, Panteones y Reclutamiento. Por disposicin de las Leyes Orgnicas Municipales, en general, se asignan las comisiones ms delicadas al propio Presidente Municipal, como son la de Gobernacin y Reglamentos, y la de Polica. Seguridad Pblica y Prevencin Social, entre otras. La Comisin de Hacienda generalmente la preside el sndico y el resto de las Comisiones las dirigen los regidores segn les sean asignadas. Desde luego que las propias necesidades municipales, as como los recursos con que se cuenten, determinarn el nmero o tipo de Comisiones de Administracin. Muchos Municipios tiene solamente las indispensables y en nmero muy reducido. Un ejemplo relevante en cuanto a lo acucioso de la reglamentacin de las Comisiones lo representa la Ley Orgnica de Veracruz, que en el apartado correspondiente seala: LOS AUXILIARES DEL GOBIERNO MUNICIPAL Debemos distinguir diversas calidades de auxiliares del gobierno del Municipio. Unos, los funcionarios ya enunciados, que no forman parte del ayuntamiento, como el Secretario, el Tesorero, los Directores o Jefes de Departamento, etc.; como quiera que sea quedan catalogados como auxiliares de la gestin del ayuntamiento. Otra categora de auxiliares del ayuntamiento son los delegados, agentes o comisarios. Su funcin obedece a la desconcentracin territorial del Municipio. En otro apartado de esta obra se analiza a mayor detalle la funcin y mecanismo de designacin de estos auxiliares del Ayuntamiento Municipal, aqu solamente por va de ejemplo agregamos un cuadro comparativo de sus funciones. Por cuanto hace a los empleados y dems trabajadores al servicio de los ayuntamientos, como: oficiales administrativos, secretarios, tcnicos, policas, bomberos. etc. su situacin generalmente se regula en las Leyes del Servicio Civil de los respectivos Estados. En un captulo diverso de esta obra, se expone con mayor amplitud la situacin de los trabajadores al servicio del Municipio. Rentemente insignificantes, si no se atienden y resuelven oportunamente, trascienden y originan conflictos graves que pueden desencadenar violencia. Adems, la justicia municipal est facultada para imponer sanciones, ya sea multa o arresto hasta por 36 horas, a los infractores de disposiciones municipales. Se requiere crear un rgano que se denomine juez Conciliador, juez de Paz o juez Municipal y que quien lo personalice, en vez de ser un tcnico en el Derecho, sea un vecino de criterio, con autoridad moral, con arraigo, que conozca a las gentes de su Municipio, que sea un autntico conciliador, un agente que pueda aconsejar a sus vecinos y en su caso, con criterio para imponer sanciones, analizando, valorizando la falla, e individualizando la sancin de acuerdo a la persona infractora y sus caractersticas. Al juez Municipal deben designarlo los vecinos por eleccin popular, ya que as
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estara ms vinculado con el pueblo, y el pueblo tendra ms intereses y cuidado al escogerlo. Otra variante de designacin de jueces municipales que pretende conciliar las enunciadas, es la que siguen algunos Estados, como Coahuila, Chiapas, Guerrero y Puebla, entre otros. En estas entidades el nombramiento de los jueces municipales o menores, lo efecta el Tribunal Superior de justicia pero a propuesta de candidatos que hacen los ayuntamientos de los propios Municipios, ya por va individualizada o por temas. 3.5. Los trabajadores al servicio del municipio, su estatuto legal.
Del anlisis de una buena cantidad de ordenamientos estatales, se desprende que la corriente dominante es actualmente la que atribuye la facultad de designacin de los jueces municipales al Tribunal Superior de justicia del Estado y, por lo tanto, dichas autoridades jurisdiccionales quedan comprendidas como parte del propio Poder judicial de la Entidad, desvinculndolas de sus antiguas ligas municipales. Un ejemplo destacado lo presenta el Estado de Mxico, en donde hasta 1984 fueron de eleccin popular, sin embargo, en la actualidad son de designacin del Tribunal Superior de justicia. En efecto, se suprimieron de la Ley Orgnica Municipal de ese Estado los preceptos que regulaban la eleccin de los jueces municipales y se integraron estos juzgados a la Ley Orgnica del Poder Judicial, en su Captulo Sexto. Al efecto, transcribimos algunos, artculos sobresalientes: Artculo 69.-En cada Cabecera de Municipio habr el o los juzgados Municipales que determine el Pleno del Tribunal Superior de justicia y en su caso llevar el nmero de orden respectivo. En relacin a lo dispuesto en el artculo 48 y para los efectos sealados en el articulo 64 fraccin IV de esta Ley, se adscriben los juzgados Municipales a los siguientes juzgados de Primera Instancia del Estado. I a XII ... Artculo 70.-Los juzgados Municipales para el despacho de los negocios tendrn la planta de empleados que fue el Pleno de acuerdo con las posibilidades de presupuesto. Articulo 71.-EI nombramiento, remocin o cese del personal de los juzgados Municipales, se har por el Pleno del Tribunal Superior de Justicia. Artculo 72.-Los Secretarios, Ejecutores, Notificadores y dems empleados de los juzgados Municipales, protestarn la aceptacin de su cargo ante sus respectivos jueces, quienes de este acto, as como de la toma de posesin, darn aviso al Tribunal Superior de Justicia y al juez de Primera Instancia de su Distrito Judicial. Artculo 73.-Los Jueces Municipales ejercen jurisdiccin slo dentro del territorio de sus Municipios y conocern: I. En Materia Civil y Mercantil. A) En procedimiento verbal o escrito de todos los asuntos civiles y mercantiles en jurisdiccin contenciosa, comn o concurrente cuyo monto, no exceda de cuarenta das de salario mnimo operante en la regin de su actuacin; y cuando el juez Municipal sea Licenciado en Derecho o Pasante, hasta cien das de salario mnimo; con excepcin de asuntos relacionados con inmatriculaciones, informaciones ad perpetan, juicios posesorios, interdictos y Derecho Familiar que son competencia de los jueces de Primera Instancia. B) De las diligencias preliminares de consignacin cuando el valor de la cosa o la cantidad que se ofrezca en las mismas no exceda de quince veces el salario mnimo y cuando el juez Municipal sea Licenciado o Pasante en Derecho hasta setenta y cinco veces el salario mnimo; valor que se otorgar en Certificado de Depsito ante Institucin Bancaria; debiendo estarse a lo dispuesto en los artculos 57, 58 Y 59 del Cdigo de Procedimientos Civiles en
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los casos de prestaciones peridicas; excepcin hecha de los asuntos relacionados con el Derecho Familiar, que son competencia de los jueces de Primera Instancia. 11. En Materia Penal: De los delitos que tengan como sancin: A) Apercibimiento. B) Caucin de no ofender. C) Pena alternativas. D) Sancin pecuniaria hasta de cincuenta das multa. E) Prisin y multa cuando la privativa de libertad no sea mayor de un ao y la pecuniaria no mayor de cincuenta das multa. Cuando el juez Municipal sea Licenciado o Pasante de Derecho conocer adems de aquellos delitos cuya pena de prisin no exceda de tres aos y hasta de doscientos das multa. Artculo 74.-En las Cabeceras en las que hubiere ms de un juez Municipal, los asuntos penales, que deban iniciarse, se turnarn por meses, sin que la alteracin del turno amerite incompetencia. El turno comenzar por el juez Primero en el primer mes del ao. Los jueces Municipales estn obligados a participar su turno al pblico, por medio de un aviso que se fijar en la puerta de su oficina. Artculo 75.-Son obligaciones de los jueces Municipales: I. Visitar mensualmente la crcel Municipal, para conocer de sus condiciones y funcionamiento. II. Dar aviso al juez de Primera Instancia de los procesos que inicien, envindoles noticia mensual de entradas y salidas y en general, de todos los asuntos que se tramiten en sus juzgados. III. Poner a disposicin de la autoridad administrativa correspondiente a los sentenciados. IV. Llevar los libros de Gobierno del Ramo Civil y Penal para anotar las entradas, salidas y estado de los asuntos que se tramiten, as como los dems libros que sean necesarios. V. Diligenciar los exhortos, requisitoria y despachos, as como los dems asuntos que les encomiendan las leyes. VI. Vigilar la conducta de sus subalternos; conservar el orden y respeto que sean debidos e imponer en su caso las correcciones disciplinarias que la ley autoriza. Artculo 76.-Las disposiciones de este Captulo se aplicarn en materia mercantil, sin perjuicio de las disposiciones en contrario que existan en el Cdigo de Comercio y dems leyes mercantiles. Artculo 77.-En los casos de recusacin o excusa de los jueces Municipales admitidas, stos pasarn el proceso al siguiente juzgado de turno, en orden progresivo y agotado ste en el regresivo; y cuando haya solamente un juzgado Municipal conocer el juez de Primera Instancia al que ste se encuentre adscrito. Si los jueces impedidos no excusaran a pesar de su recusacin, el Pleno del Tribunal Superior les impondr correccin disciplinaria, a queja de parte; y se har la anotacin correspondiente en el expediente del Funcionario, para los efectos posteriores que procedan. Artculo 78.-Los jueces Municipales asistirn a sus Oficinas todos los das hbiles, permaneciendo en el despacho las horas de labores sealadas por el Tribunal Superior de justicia; sin perjuicio de prolongarlas en horas extraordinarias an en das inhbiles
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cuando lo requieran casos urgentes." Independientemente de la estructura y competencias que se marcan en los artculos citados, debemos sealar que otros preceptos de la propia Ley Orgnica del Poder judicial del Estado de Mxico, hacen alusin a los juzgados Municipales, ubicndolos como dependencias subordinadas al Tribunal Superior de justicia. Tambin citamos algunos otros artculos que determinan diversas obligaciones de autoridades municipales como auxiliares de la Administracin de justicia.
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COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS DE ACAYUCAN Licenciatura en Derecho Autoevaluacin de la Tercera Unidad Nombre del alumno:_______________________________________________________________ INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuacin se te pide, no olvidando leer por anticipado tu antologa 1. Cules son los elementos estructurales del Municipio? al artculo 10 de la Ley del Municipio Libre como se constituye los
2. De acuerdo Municipios.
3. A quin le compete resolver los conflictos sobre lmites territoriales municipales? 4. Cmo se designa los centros artculo 11 de L.M.L.? 5. de poblacin, de acuerdo a lo que establece el
Cules son las diversas formas de gobierno Municipal?
6. Qu es el Ayuntamiento? 7. Por quin es gobernado el Ayuntamiento 8. Por quienes se integra el Ayuntamiento? 9. Cules son los requisitos para ser edil?
10. Cules son los nmeros de Ediles de un Ayuntamiento? 11. Cul es el funcionamiento del Ayuntamiento? 12. Cules son las atribuciones del Ayuntamiento? 13. Cules son las atribuciones del Presidente Municipal, del sndico, de los regidores? 14. Qu son las comisiones permanentes?
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AUTONOMA MUNICIPAL: SUS ASPECTOS POLTICOS, ADMINISTRATIVOS Y FISCALES
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4.1. Conceptos jurdicos municipal.
de
autonoma.
La
autonoma
4.2. Autonoma poltica del municipio 4.2.1. Designacin de sus propias autoridades 4.2.2. Principales aspectos electorales del municipio y sus particularidades. 4.3. Autonoma administrativa del municipio 4.3.1. Facultades reglamentarias municipales 4.3.2. La capacidad de gestin de servicios pblicos 4.3.3. Otras competencias. 4.4. Autonoma fiscal y financiera del municipio, como libre manejo de su hacienda
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4.1. Conceptos jurdicos de autonoma. La autonoma municipal. Autonoma- es una voz que proviene del griego antiguo y significa la posibilidad de darse la propia ley. Segn otra acepcin, es la potestad que dentro del Estado puede ejercer alguna entidad para regir sus propios intereses, con las peculiaridades de su vida interior, mediante normas y rganos de gobierno que le son propios. La autonoma, lo mismo que la autarqua, dicen diversos autores, integran, a su vez, la descentralizacin, slo que en la primera prevalece lo poltico y la idea de gobierno; mientras que la segunda lo que denota fundamentalmente es lo econmico y administrativo. En su tratado de Derecho Administrativo, Miguel S. Marienhoff asevera que: "La autonoma, implica siempre un poder de legislacin, que ha de ejercitarse dentro de lo permitido por el ente soberano. De modo que autonoma es un concepto poltico, porque poltico es el poder propio de la legislacin. Por su parte Dana Montao dice que la autonoma: Es una cualidad especfica de la corporacin que la distingue de otras corporaciones: su capacidad de gobierno propia y. con ms precisin, su facultad de organizarse, en las condiciones de la ley fundamental, de darse sus instituciones y de gobernarse por ellas con prescindencia de todo otro poder". El artculo 2 del proyecto de Carta Europea de la Autonoma Local, aprobada en la Conferencia de los Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa, celebrada en Estrasburgo en octubre de 1981, expresa el concepto de la autonoma local de la siguiente manera: l.-Se entiende por autonoma local el derecho y la capacidad efectiva de las colectividades locales para regular y administrar, bajo su propia responsabilidad y para provecho de sus poblaciones, una parte importante de los asuntos pblicos. 2.-Este derecho es ejercido por asambleas o consejos, cuyos miembros son elegidos, mediante sufragio libre, secreto, igual, directos y universales, pudiendo disponer de rganos ejecutivos responsables ante ellos. Todo ello sin menoscabo de las asambleas de ciudadanos, referndum u otra forma de participacin directa de los ciudadanos que est permitida por la ley. Como se desprende de la tesis antes expuesta, es caracterstica esencial del Municipio su autonoma, tanto del gobierno federal, como del gobierno local. Dicha autonoma tiene trascendencia poltica y jurdica, pues su basamento es un sistema de elecciones democrticas para designar a los miembros del ayuntamiento; as como otras manifestaciones administrativas y financieras. El maestro Acosta Romero afirma sobre el tema, que; "Sobre el significado de la autonoma municipal, tratadistas de autoridad reconocida han sustentado la tesis de que en un pas de rgimen federal, como el nuestro, no pueden coexistir dos rganos con autonoma, o sea, las entidades federativas y el Municipio, y consideran, en consecuencia, que los Municipios son entidades autrquicas territoriales o descentralizadas por regin; sin embargo, se considera que nada impide la existencia de dos entidades autnomas previstas dentro de la Constitucin en pases de sistema federal, pues la autonoma municipal se refiere exclusivamente al territorio del Municipio y no ser tan amplia como la de las entidades federativas, pero no por ello dejar de ser autonoma". La autonoma del Municipio se refiere exclusivamente a la regin urbana o rural que comprenda su superficie territorial, y debe estar garantizada por ingresos propios, que le permitan cumplir las facultades, atribuciones y cometidos que le otorga la Constitucin y las leyes locales. Por otra parte, se hace necesario estudiar el concepto de autarqua, que muchos autores lo utilizan indiscriminadamente por el de autonoma. Autarqua es una voz que proviene tambin del griego y significa bastarse a si mismo, por eso Aristteles sealaba a la autarqua como caracterstica propia de la ciudadEstado. Era un concepto que tena elementos de la soberana, dice Kelsen; pero esta opinin
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fue refutada por jellinek, que sostuvo que era una categora tica, no jurdica. "por cuanto se trata de la condicin fundamental de que depende la satisfaccin de los fines del Estado, la realizacin de la vida perfecta". Ms all de estas discusiones, no cabe duda de que a la autarqua los griegos la consideraron inherente al propio gobierno. Con el transcurso del tiempo esta palabra comienza a utilizarse por los administrativistas italianos a fines del siglo pasado y principios del presente, pero con un sentido totalmente diverso. Esto mismo es reconocido por el propio Bielsa, que siguiendo a algunos de ellos, en particular a Orlando y Ferrari, denomina entidad autrquica a toda persona jurdica pblica que dentro de los lmites del derecho objetivo y con capacidad para administrarse, es considerada respecto del Estado como uno de sus rganos, porque el fin de la entidad autrquica es la realizacin de sus propios intereses, que son tambin intereses del Estado. El trmino correspondera a las llamadas personas autnomas en Chile y Uruguayo a los establecimientos pblicos en el derecho administrativo francs y, a decir de Bielsa, al concepto de "selbstvenvaltung" en el derecho alemn. Esta aseveracin no es compartida por Ismael Sosa quien sostiene y demuestra que la voz alemana tiene un significado ms amplio, que el concepto de autarqua, En igual sentido Marienhoff sostiene que el concepto alemn significa que el ente tiene atribuciones para administrarse a s mismo, pero de acuerdo a una norma que le es impuesta. Es frecuente encontrar en la doctrina del Derecho Administrativo tres categoras de autonoma: 1) pura; 2) funcional; y 3) tcnica. Generalmente al Municipio se le encuadra en las dos primeras; ya que la llamada "autonoma pura" es la base de la teora clsica del municipalismo, y la "autonoma funcional" ser el principio sobre el cual se sustenta la realidad autrquica del Municipio. As, por ejemplo, Alcides Greca seala que la autonoma municipal tiene tres postulados fundamentales: A) La municipalidad tiene el derecho de elegir entre sus propios ciudadanos a los funcionarios que hayan de aplicar sus propias leyes que son las de la localidad. B) La ciudad goza de facultades para definir su propia forma de organizacin a los fines de gobierno. C) La localidad tiene facultad para determinar el fin o esfera de gobierno local, lo que supone el derecho de ampliar o restringir los poderes municipales segn el criterio poltico imperante en la localidad. Estos postulados se sustentan en la frmula siguiente: "La soberana de la ciudad para resolver la organizacin y problemas de su gobierno local reside en el pueblo que vive en la ciudad". 4.2. Autonoma poltica del municipio
La Maestra Rendn Huerta, citando a Ives de Oliveira, expone la llamada 'Teora Dialctica de la Autonoma Municipal", que esencialmente seala: Tesis: "El Municipio es una institucin que surgi antes que el Estado". Anttesis: "Despus pas a ser el Municipio una institucin del Estado". Sntesis; En el Estado Moderno, el Municipio tiene tres caracteres fundamentales: 1) En el poltico, la autonoma es asegurada por el gobierno representativo propio; 11) en lo administrativo, en la organizacin de sus servicios pblicos; 111) en el financiero, en cuanto a la reglamentacin de sus finanzas". Partiendo de estas ideas iniciales y adentrndonos ms a fondo en la investigacin de tan interesante tema del Derecho Municipal, enumeramos a continuacin la problemtica que estimamos ms significativa para llegar a conclusiones vlidas sobre la autonoma de que gozan los municipios.
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A) En primer lugar debemos anotar, por obvio que sea, la propia falta de acuerdo previo que existe sobre el asunto entre las diversas reas que investigan y estudian al Municipio: el Derecho, la Ciencia Poltica, la Sociologa, etc. B) En segundo lugar, la significacin multvoca y emotiva que tiene dicha expresin y que con tanta claridad la han sealado varios autores italianos.
C) En tercer lugar, porque la autonoma como caracterstica y elemento de los Municipios fue variando a travs de la historia, de ah que sea muy diferente la idea que se tena de la autonoma en Roma, la Edad Media y la poca Contempornea, desde luego porque el concepto de Municipio ha tenido a su vez, variaciones. Al respecto dice Luis Morell Ocaa: "Poco tiene que ver el Municipio Medieval, comunidad perfectamente autnoma y prcticamente integral con el Municipio de hoy, que est inmerso en el tupido contexto de una sociedad diversificada y pluralista. El Municipio -en consecuencia-, y precisamente a causa de su perennidad, es una institucin condicionada siempre por un horizonte histrico concreto y cambia me, al que ha de adaptarse y en el que ha de encontrarse la mejor frmula posible para cumplir su peculiar destino, esto es la cobertura de las necesidades de la comunidad vecinal". D) En cuarto lugar, porque la existencia de una gran cantidad de definiciones muchas veces contradictorias, hace casi imposible, como mejor lo dice Albi, formular una "construccin doctrinal que recoja y hermane las distintas escuelas". Estos obstculos emanan de variados orgenes histricos y diversos fundamentos ideolgicos de los regmenes municipales. En efecto. Simplemente se puede sealar en este sentido el "self governmem" y el homee rule" britnico, que luego fructific magnficamente en los Estados Unidos; al igual que la influencia del pouvoir municipal" originado en la Revolucin Francesa; extendidos estos conceptos en la particular configuracin del Municipio espaol, trasladado luego a Amrica. Finalmente el concepto alemn de "selbstverwaltung", citadas pginas atrs, que tamo ha influido en la organizacin municipal de Europa contempornea. E) En quinto lugar, porque si bien est vigente en los textos legales de muchos pases el principio de la autonoma municipal, fcilmente se aprecia que entre lo normativo y lo sociolgico ha,) una distancia que parece insalvable. De ah que Salvador Dana Montao distingue entre la Sociologa Municipal (el ser del Municipio), el Derecho Municipal positivo (el deber ser del Municipio. segn la ley), y la Ciencia del Gobierno Municipal (el deber ser del Municipio segn su naturaleza y sus fines). Y Germn Bidart Campos sostenga, con su enfoque trialista del derecho, que "en el mbito municipal hallamos muchas veces un divorcio entre el orden fctico y el orden de la valoracin". Tambin con Dana Montao podramos llamar a esto formalismo y realidad de los regmenes municipales. Hemos reiterado que las bases estructurales del Municipio en nuestro pas, se encuentran contenidas en el artculo 115 de la Ley Suprema de la Unin. Dicho precepto en su texto jams utiliza el trmino de "autonoma", sin embargo, habla del "Municipio Libre", que enfocado desde una perspectiva de nuestra historia, contiene precisamente el sentido que la doctrina atribuye al concepto de autonoma. En sentido moderno, entendemos a la autonoma municipal como: El derecho del Municipio para que, dentro de su esfera de competencias, elija libremente a sus gobernantes, se otorgue sus propias normas de convivencia social; resuelva sin intervencin de otros poderes los asuntos propios peculiares de la comunidad; cuente, adems, con renglones propios de tributacin y disposicin libre de su hacienda; y. finalmente, que estas prerrogativas estn definidas y garantizadas en el ordenamiento supremo del Estado. La doctrina del municipalismo ms reciente desglosa a la autonoma en varios apartados,
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que son, fundamentalmente, los siguientes: a) Autonoma poltica: esto es, la capacidad jurdica del Municipio para otorgarse democrticamente sus propias autoridades, cuya gestin poltica no deber ser interferida por otros niveles de gobierno. b) Autonoma administrativa: que entendemos como la capacidad del Municipio para gestionar y resolver los asuntos propios de la comunidad en cuanto a servicios pblicos, poder de polica, y organizacin interna; sin la intervencin de otras autoridades, contando el Municipio, adems, con facultades normativas para reglamentar estos renglones de la convivencia social. c) Autonoma financiera: que es la capacidad del Municipio para contar con recursos suficientes derivados de renglones tributarios exclusivos, as como el libre manejo de su patrimonio y la libre disposicin de su hacienda. Se afirma, con razn, que la autonoma financiera es el soporte de los otros aspectos de la autonoma, se dice as que sin suficiencia econmica habr carencias administrativas e inestabilidad poltica, all su importancia y trascendencia. As planteando este rubro, lo enfocamos al tratamiento que la Constitucin da a la autonoma del Municipio. El anhelo revolucionario que situ al Municipio como base de la organizacin territorial, poltica y administrativa del pas, se garantiza en el artculo 115, al afirmar ste, en su primer prrafo, que los Estados adoptarn en su rgimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa al Municipio libre. En la fraccin primera del precepto, se fundamenta la libertad poltica del Municipio para elegir, en forma popular y directa, al ayuntamiento titular de la administracin municipal. Destaca tambin esta fraccin que no existir ninguna autoridad intermedia entre el ayuntamiento y el gobierno del Estado. Como antes comentamos, esta fraccin incluy la decisin poltica de que no existan autoridades intermedias entre el Municipio y el gobierno del Estado, debido al nefasto recuerdo histrico de las jefaturas polticas y prefecturas. Se establece tambin en esta fraccin el principio de la no reeleccin relativa de las autoridades municipales. De acuerdo a ello, quienes estn ocupando esos cargos no podrn ocuparles en el perodo inmediato siguiente. Como novedad de gran importancia para garantizar la autonoma poltica del Municipio, se dieron las reformas de 1983 al establecer en la fraccin primera del artculo un procedimiento general, estricto y claro, al que debern sujetarse las legislaturas locales para suspender ayuntamientos, declarar la desaparicin de stos y suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros. Era prctica viciada que los Estados y los titulares del Ejecutivo de esas entidades, con gran facilidad suspendan ayuntamientos, los declaraban desaparecidos o suspendan el mandato de los integrantes de tales cuerpos de gobierno, en ocasiones bastaba la opinin discrecional del Ejecutivo local para proceder al desconocimiento o desaparicin de ayuntamientos, lo que propici conflictos frecuentes en los municipios y, desde luego, descontento popular por prcticas tan poco apegadas a un espritu de respeto a la autonoma municipal. Por lo anterior, se establece ahora un procedimiento a seguir en este tipo de eventualidades, que consiste, fundamentalmente, en que slo las legislaturas locales podrn desconocer, suspender ayuntamientos y declarar que stos han desaparecido, o suspender a algunos de sus miembros; el acuerdo al respecto deber ser, cuando menos, de las dos terceras partes de la legislatura; slo por causas graves previstas en una ley se proceder a su desconocimiento o suspensin; se deber dar oportunidad suficiente a los afectados para rendir pruebas y hacer los alegatos que a su juicio sean convenientes. En el supuesto de que, cumplidos estos requisitos, el Congreso local declare desaparecidos los ayuntamientos, entrarn en funciones los suplentes, si es el caso; de no ser as las
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legislaturas locales designarn a los vecinos que integrarn los concejos municipales para concluir los perodos respectivos. Dentro de este lema, referente a la autonoma poltica del Municipio, debemos destacar tambin la modificacin que las reformas de 1983 introdujeron al principio de representacin proporcional en las elecciones de los ayuntamientos Municipales. De acuerdo a la reforma del 6 de diciembre de 1977, los Municipios con poblacin de 300 mil habitantes o ms, tenan representacin proporcional en la integracin de sus ayuntamientos. Ahora, las reformas de 1983 generalizaron este principio a todos los ayuntamientos del pas, como lo dice el primer prrafo de la fraccin octava de nuestro artculo en estudio. Es importante puntualizar que si bien la hiptesis legal determina que todos los Municipios del pas tengan en sus ayuntamientos representacin proporcional de los partidos polticos en contienda, en la actualidad no todos los Municipios cuentan con esta representacin, ya sea porque en muchos no existe contienda poltica de varios partidos o porque en otros la votacin es tan exigua, que los partidos minoritarios no obtienen los porcentajes que las respectivas leyes electorales establecen. 4.2.1. Designacin de sus propias autoridades Como expusimos en el apartado anterior, varios son los mecanismos de designacin de los jueces municipales. Uno de ellos es precisamente la va de eleccin popular. Ahora bien, como ya tambin analizamos en el inciso anterior, esta manera de designar jueces tiene sus defensores al igual que sus serios detractores. Ha sido una antigua polmica el aspecto electoral aplicado a rganos judiciales. Algunos sistemas jurdicos como el de Estados Unidos de Norteamrica cuentan con este tipo de designacin electoral. En nuestro sistema jurdico poca aceptacin ha tenido el mecanismo de eleccin de jueces. No obstante destacados juristas han expuesto circulares y disposiciones administrativas que regulen el rgimen de las diversas esferas de competencia municipal. Artculo 165.-Los Bandos, sus reformas y adiciones, as como los reglamentos municipales debern promulgarse estableciendo su obligatoriedad y vigencia y darse a la publicidad en la Gaceta Municipal y en los medios que se estime conveniente. 4.2.2. Principales aspectos electorales del municipio y sus particularidades. Analizar los artculos 169 al 185 de la Ley del Municipio Libre. 4.3. Autonoma administrativa del municipio Las fracciones segunda, tercera, quinta y sexta del artculo 115, establecen las bases normativas para apreciar este aspecto de la autonoma municipal. La fraccin segunda precisa que el Municipio cuenta con personalidad jurdica y que podr manejar su patrimonio conforme a la ley. La doctrina cataloga al Municipio como una persona jurdica oficial o de carcter pblico, capaz de adquirir derechos y obligaciones, tanto en la esfera de derecho pblico o de imperium, como en la esfera de derecho privado o tambin llamada de coordinacin con otras personas fsicas o morales. Se precisa, en esta propia fraccin segunda, que los ayuntamientos tienen facultades para expedir bandos de polica y buen gobierno, reglamentos, circulares y otras disposiciones administrativas de observancia general, siempre siguiendo las bases normativas que al efecto establezcan las legislaturas de los Estados. Esta facultad debe entenderse solamente como facultad reglamentaria, pues los bandos de polica y buen gobierno, as como los reglamentos a que se refiere esta parte del precepto en comentario, no adquieren el rango de leyes en sentido formal. Tampoco aceptamos que se trate de los llamados reglamentos autnomos tan controvertidos en la doctrina administrativa
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mexicana, sino simple y llanamente de reglamentos ordinarios que los ayuntamientos pueden emitir en la esfera de sus competencias. La fraccin tercera enumera los servicios pblicos que estarn a cargo de la municipalidad, observndose que tales servicios son aquellos que la poblacin requiere en forma inmediata para tener un modo digno de vida. Estos servicios mnimos que debe atender la municipalidad. con el concurso de los Estados cuando as fuere necesario, son: agua potable y alcantarillado; alumbrado pblico; limpia; mercados y centrales de abastos; panteones; rastros; calles, parques y jardines; seguridad pblica y trnsito; as como las dems que las legislaturas locales determinen segn las condiciones territoriales y socioeconmicas de los propios municipios, atendiendo tambin a su capacidad administrativa y financiera. El precepto deja abierta la posibilidad a los Municipios que econmicamente puedan asumir otros servicios pblicos, para que lo hagan y brinden una mejor atencin a su poblacin. En el prrafo final de esta fraccin se establece la llamada "asociacin de municipios" para la prestacin de servicios pblicos, figura sta que han operado con xito en otros pases, como es el caso de los llamados syndicats de communes en Francia. Creemos que ser de gran utilidad esta asociacin de Municipios para coordinar la prestacin ms eficaz de servicios pblicos, como abasto de agua, uso comn de alcantarillado y drenaje, seguridad pblica y trnsito, etctera. Se sumarn as esfuerzos de las municipalidades en beneficio de sus poblaciones. Para llevar a cabo estas asociaciones se requieren acuerdo de los respectivos ayuntamientos, respetando lo que ordenen las leyes del Estado. Las fracciones quinta y sexta del artculo 115, otorgan a los Municipios amplias facultades para que dentro del marco de las leyes federales y estatales, formulen, aprueben y administren sus zonificaciones y sus planes de desarrollo urbano; para que participen en la creacin y administracin de sus reservas territoriales; para que controlen y vigilen la utilizacin del suelo del territorio municipal y para que intervengan en la regulacin de la tenencia de la tierra urbana. Tambin se faculta a los municipios para otorgar permisos y licencias de construccin y para participar en la creacin y administracin de zonas de reservas ecolgicas. Se indica tambin en la fraccin sexta que los Municipios podrn convenir con la Federacin y con el Estado, en el mbito de sus competencias, lo relativo a la planeacin y regulacin del desarrollo de las zonas de asentamientos humanos conocidos como conurbanos En texto actual de la Constitucin otorga al Municipio toda una serie de facultades reivindicatorias en relacin a su territorio, toda vez que antes de las reformas poco tenan que ver las municipalidades en la regulacin de su propio desarrollo urbano, de sus reservas territoriales y de la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana. Actualmente se detallan las bases para que las entidades federativas elaboren marcos legales que integren los Municipios a la toma de decisiones sobre estas materias de vital importancia en la vida contempornea del pas; indicando, el propio precepto en la parte final de la fraccin quinta, que los municipios para estos efectos y de conformidad con los fines sealados en el prrafo tercero del artculo 27 de la Constitucin, expedirn los reglamentos y disposiciones administrativas necesarias sobre tan importante materia. La fraccin sptima del texto vigente del artculo e. comentario, es repeticin del segundo prrafo de la anterior fraccin tercera; su contenido se conserva original desde 1917. Al definir la Constitucin que el Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tengan el mando de la fuerza pblica en los municipios en donde residieren habitual o transitoriamente, est previniendo, con tino, un eventual conflicto en la decisin de mando de los cuerpos de seguridad entre los tres niveles de gobierno -federal, estatal y municipalque pudiese afectar, eventualmente, la tranquilidad de la poblacin. En el segundo prrafo de la fraccin octava se refiere a las relaciones entre los municipios y sus trabajadores, sealando que los mismos se apegarn a lo que establezcan las legislaturas estatales con base en lo dispuesto por el artculo 123 de la constitucin
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General de la Repblica y sus disposiciones reglamentarias. En la presentacin que se hizo al Congreso de los motivos de la reforma constitucional, se manifest que: ... La doctrina mexicana ha discutido si, en el caso de las relaciones laborales entre los Estados y los Municipios con sus servidores, son aplicables los trminos del apartado 'A' o los del apartado 'B' del artculo 123 constitucional, Considerando que la tesis del Estado patrn ya est superada, no parecera aplicable el apartado 'A'; considerando la naturaleza de la relacin entre los poderes locales y los federales tampoco parece procedente la aplicacin del apartado 'B'. En virtud de lo anterior, las entidades federativas han dictado leyes del servicio civil en que regulan de muy diversas formas la relacin de trabajo con sus servidores". De acuerdo a esta fraccin, se establecen principios generales para que los Estados legislen sobre esta materia, teniendo como bases mnimas, las establecidas en el artculo 123 constitucional. La estabilidad en el empleo, la proteccin al salario, la seguridad y dems prestaciones que garantiza la Constitucin para todo trabajador, debern reglamentarse con claridad en beneficio de los trabajadores al servicio de los Estados y los Municipios. 4.3.1. Facultades reglamentarias municipales La doctrina municipal conoce a los ordenamientos que est a cargo de los ayuntamientos como fuentes estrictamente municipales, destacando el aspecto formal de su origen y en contraposicin de otros ordenamientos que rigen la vida de las municipalidades que son de origen Estatal o Federal. Siguiendo estas ideas, proponemos como fuentes estrictamente municipales las siguientes: - Bandos - Ordenanzas - Reglamentos - Circulares y otras disposiciones administrativas a) Los Bandos Municipales Estos instrumentos normativos son quizs los ms tpicamente municipales. En efecto, dentro de la doctrina jurdica municipal han sobrevivido estas figuras legales de aeja tradicin, como son los bandos y las ordenanzas. Si bien su naturaleza como fuentes de derecho es similar, podemos precisar algunas diferencias importantes. La palabra BANDO deriva del verbo BANDIR, que a su vez se origina del vocablo visigodo BANDWJAN, que significa pregonar o hacer pblico algo. En este sentido, los antiguos edictos de los muncipes o curia les romanos se transformaron en los llamados bandos del Antiguo Municipio Medieval Espaol, que implicaban la accin de los cabildos para publicitar las normas a las que apegaran su gestin de gobierno y, en su caso, las sanciones por su desacato. Generalmente, la primera sesin del cabildo, al inicio de sus actividades, se dedicaba a la expedicin solemne del bando de buen gobierno. La figura jurdica del bando ha conservado, hasta la fecha, su fuerte raz tpicamente municipal. Los bandos municipales se clasifican en: ordinarios y extraordinarios o solemnes. Los ordinarios son los que expiden los ayuntamientos al inicio de su gestin, para hacer pblicas las normas a que habr que sujetarse la vida municipal como son de buen gobierno, de policas y que en materias especiales darn cabida a los reglamentos de reas particulares como: de espectculos, de anuncios, de panteones, etc. En el bando se establecen las normas ms generales de gestin; se sealan las sanciones de carcter administrativo que se podrn aplicar a los infractores de las disposiciones reglamentarias;
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se indican las bases generales de zonificacin, desarrollo urbano y planeacin general del Municipio; se enumeran las localidades que pertenecen al Municipio, etc. Los bandos extraordinarios o solemnes son aquellos que expiden los ayuntamientos para dar realce a un acontecimiento sobresaliente que debe ser conocido y difundido en la demarcacin municipal. Como ejemplos de estos bandos, tenemos los que se expiden solemnemente para comunicar a la ciudadana municipal la eleccin del Presidente de la Repblica o Gobernador Estatal; o tambin los que se expiden para conmemorar algn aniversario importante de la municipalidad o de sus hroes. b) Las Ordenanzas A su vez, el trmino de ORDENANZAS, se deriva del vocablo latino ORDO, ORDONIS, que significa poner orden a las cosas, jurdicamente se entiende por ordenanzas un cuerpo normativo, generalmente compilaciones de tipo codificado que se destinan a regular legalmente alguna materia especfica de las actividades humanas. Las ordenanzas, por lo contrario de los bandos, no son tan exclusivas de la doctrina municipal, pues muchas otras instancias de gobierno tuvieron la capacidad de expedirlas, como el rey, los consejos reales; los virreyes, conquistadores y adelantados en tierras americanas. . Tanto los bandos como las ordenanzas, fueron los principales instrumentos legislativos a travs de los cuales se reglament la vida municipal durante muchos siglos. A decir de Garca Gallo, las ordenanzas fueron disposiciones de gobernacin de carcter general destinados a regular en forma sistemtica y homognea una institucin o poner en orden una materia. Sera hasta bien entrado el siglo XIX, y sobre todo en el siglo XX, en que estas figuras caigan en cierto desuso, entendible en cuanto que se consolidan las modernas teoras constitucionales y del Derecho Administrativo. Actualmente, las figuras en estudio presentan notable confusin a ms de dispersin en su uso. Difcilmente se ubican dentro de la concepcin del esquema moderno de ordenamientos jurdicos, que ha dado preeminencia a otras figuras, como la ley formal y los reglamentos en sus diversos tipos. No obstante lo anterior, los bandos y ordenanzas son, desde luego, fuentes de Derecho y, por ello, el inters de su estudio. Si bien en el artculo 115 no se mencionan en forma expresa las ordenanzas, mltiples legislaturas estatales las contemplan, atribuyendo la facultad de dictarlas a los ayuntamientos. Ahora bien, en torno a los bandos y a las ordenanzas, se han expuesto algunas ideas para considerarlas como verdaderos ordenamientos autnomos, y por ello algunos sectores doctrinarios los califican dentro del rengln de los llamados "Reglamentos Autnomos". El artculo 115 seala que la facultad a que hacemos alusin, "se ejercitar de acuerdo con las bases normativas que debern establecer las legislaturas de los Estados", Estas bases normativas no son otra cosa que leyes que expiden los Congresos Locales (Leyes Orgnicas Municipales, Cdigos Municipales, etc.) que son las que encuadran y legitiman a los bandos, ordenanzas, reglamentos y otras disposiciones administrativas de la municipalidad, Por todo ello, es evidente que ni los bandos, ni las ordenanzas tienen naturaleza de reglamentos autnomos. c) Reglamentos Municipales Estimo, que en Mxico esta doctrina no ha tenido aceptacin y que est prcticamente en desuso. Si entendemos por reglamentos autnomos aquellos que emite un rgano facultado para ello por va de desarrollar una base, un principio o un artculo de la Constitucin en forma directa, sin que exista una ley del Congreso Federal, o en su caso del Congreso Local, no sera aplicable a los bandos ni a las ordenanzas municipales. Consideramos que los reglamentos municipales son en la actualidad la fuente ms importante de su legislacin interna, Tanto en su nmero, como en las materias que regulan los reglamentos son el principal cuerpo normativo municipal. Los ayuntamientos tienen facultad de expedir reglamentos, con base en las disposiciones ya citadas de la Constitucin
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General de la Repblica, de las Constituciones Locales y las Leyes Orgnicas Municipales. Existen diversos tipos de reglamentos que expiden los ayuntamientos, como son: 1. De estructura y organizacin: como el Reglamento Interior del Ayuntamiento, el Reglamento Interior de Trabajo, el Reglamento de Escalafn, etc. 2. Referentes a servicios pblicos: como el Reglamento de Uso de Agua Potable, de Parques y Jardines, de Uso de Rastros, de Estacionamientos, de Anuncios, de Panteones, de Mercados y Centrales de Abastos, de Expedicin de Licencias y Permisos, de Limpia, etc. 3. Referentes a zonificacin, planeacin y desarrollo urbano: la fraccin V del artculo 115 Constitucional otorga facultades expresas a los ayuntamientos para expedir reglamentos y otras disposiciones administrativas en estas importantes materias, sealando textualmente el precepto: Articulo 115, fraccin V.-Los Municipios en los Trminos de las leyes federales y estatales relativas, estarn facultados para formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano municipal: participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales: controlar y vigilar la Utilizacin del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regulacin de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones y participar en la creacin y administracin de zonas de reservas ecolgicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines sealados en el prrafo tercero del Articulo 27 de esta Constitucin, expedirn los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios". 4. Reglamentos sobre materias de proteccin al ambiente y a la ecologa. 5. Reglamentos que estructuran los rganos de participacin y colaboracin ciudadana. 6. Otros reglamentos de materias que son competencia municipal. Por cuanto a la publicidad de bandos, ordenanzas y reglamentos municipales, existe una gran dispersin de disposiciones sobre este particular en las legislaciones estatales, como son, en sntesis, los siguientes sistemas: 1. Legislaciones que exigen la publicacin de bandos y reglamentos en el Peridico Oficial del Estado, como, entre otros, Guanajuato e Hidalgo: "Artculo 84.-LOM, de Guanajuato.-EI Reglamento Interior, los bandos de polica y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, debern darse a la publicidad en el Peridico Oficial del Estado". "Artculo 123.-LOM, de Hidalgo.-Los bandos de polica y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, debern darse a, la publicidad en el Peridico Oficial del gobierno del Estado, para que tengan plena vigencia establecindose la fecha en que se inicie su obligatoriedad". 2. Legislaciones que precisan la existencia de una "Gaceta Municipal", como es el caso del Estado de Mxico, en donde el artculo 165 de la Ley Orgnica Municipal, dice: "Los bandos, sus reformas y adiciones, as como los reglamentos municipales debern promulgarse estableciendo su obligatoriedad y vigencia y darse a la publicidad en la Gaceta Municipal y en los medios que se estime convenientes". 3. Otras legislaciones que establecen una obligacin genrica de "publicidad", sin sealar el medio para ello y sin especificar de manera concreta cual deber ser el mecanismo para cumplir con dicha publicidad. Creemos de gran importancia que para evitar esta vaguedad, las legislaciones estatales marquen la forma y medios en que tengan que darse publicidad a estos cuerpos normativos, en beneficio de la seguridad jurdica de la poblacin municipal, tomando en cuenta tambin la realidad de cada Municipio, esto es, si se trata de municipalidades
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metropolitanas, urbanas, semiurbanas, o rurales. d) Circulares y otras disposiciones administrativas En la municipalidad, desde luego, que hay muchas ms disposiciones administrativas menores que son fuente del derecho de la comuna. Es el caso de las circulares, oficios, acuerdos. etc., que emiten los ayuntamientos en pleno o que surgen de las diversas autoridades del propio Municipio. El Presidente Municipal, el Secretario, los Regidores, el Tesorero. etc., cotidianamente emiten este tipo de disposiciones para una multiplicidad de asuntos que debe resolver y atender el Municipio. e) La costumbre en materia municipal De igual manera hemos sealado para los otros niveles de gobierno, la costumbre aparece como una fuente supletoria del Derecho Municipal, aplicada en materias encomendadas al Municipio. Esta fuente es de tomarse en cuenta en situaciones, por ejemplo, de horarios de establecimientos de otorgamientos de licencias y permisos para giros comerciales y en general, para todo acto de la municipalidad en que deban analizarse las costumbres de la poblacin para no violentar sus sentimientos religiosos o morales, ni contravenir sus usos y dems prcticas enraizadas en la comunidad. 4.3.2. La capacidad de gestin de servicios pblicos La Constitucin de la Repblica atribuye al Municipio capacidad poltica y administrativa, esto es, de gobierno y de administracin. En este orden de ideas, el Municipio por conducto de su ayuntamiento tendr a su cargo la direccin de todo tipo de actividades que la ley le autoriza, con el fin de lograr que la poblacin a su cargo tenga los elementos necesarios para una vida digna dentro de un marco de respeto y seguridad. Las principales tareas administrativas que en este sentido corresponder atender al Municipio sern: A) Actividades en tomo a su organizacin interna. B) Actividades tendientes a la prestacin adecuada de los servicios pblicos que le correspondan, de acuerdo a la ley. C) Actividades de carcter fiscal, propias de su hacienda. D) Actividades de su funcin de polica. E) Actividades tendientes a fomentar la solidaridad, cooperacin y unin de la ciudadana municipal. F) En general, todo tipo de actividades que la ley regule, cuya finalidad sea el racional aprovechamiento de los recursos humanos y materiales con los que cuenta, para lograr el bienestar y la seguridad de sus pobladores. 4.3.3. Otras competencias. 4.4. Autonoma fiscal y financiera del municipio, como libre manejo de su hacienda Se afirma, con razn que es d sustento de los otros aspectos de la autonoma municipal: poltica y administrativa. Este aspecto fue, sin duda, el ms criticado en la redaccin del texto original del artculo 115 constitucional, porque no reglament adecuadamente las contribuciones que seran para la municipalidad, propiciando la penuria econmica de la mayor parte de nuestros Municipios. Por lo anterior y ante el clamor de todos los Municipios se modific la fraccin segunda del
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artculo en comentario, quedando como fraccin cuarta, que establece, en sntesis, lo siguiente: que los Municipios tendrn la libre administracin de su hacienda; que sta se formar con los rendimientos de los bienes que le pertenezcan; con las contribuciones que establezcan las legislaturas de los Estados a su favor y que cuando menos debern ser las relativas a la propiedad inmobiliaria, de su divisin, consolidacin, traslacin o traslado, mejora y cambio de valor de los inmuebles; con las participaciones federales que correspondan al Municipio y. con los ingresos derivados de la prestacin de los servicios pblicos a su cargo. La deficiente redaccin original sobre la hacienda municipal que apareca en la fraccin segunda del artculo 115, se ha subsanado con la actual fraccin cuarta de ese precepto, al establecer en su favor una serie de renglones mnimos de contribucin para los Municipios. Establece la Constitucin que los Municipios podrn celebrar convenios con el Estado para que ste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administracin de las contribuciones anteriores. Debo resaltar que la facultad de celebrar estos convenios la atribuye la Constitucin General a los Municipios. Tal cosa se explica como un sistema de transicin por virtud del cual el Estado administrar algunas de estas contribuciones, siendo evidente que muchos Municipios no cuentan actualmente con la infraestructura administrativa y tcnica para administrar de pronto estas contribuciones. Lo importante habr de ser que en un futuro los Municipios asuman el pleno manejo de sus contribuciones, como es la intencin del dictado constitucional. De tal importancia resulta el texto del penltimo prrafo de la fraccin cuarta, que indica que las leyes federales no limitarn la facultad de los Estados para establecer las contribuciones que la Constitucin estipula en beneficio del Municipio, as como los derechos por la prestacin de los servicios pblicos municipales, no podrn conceder las propias leyes federales exenciones en relacin con tales contribuciones. Tampoco las leyes locales podrn establecer exenciones o subsidios en favor de personas fsicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas; aclarando dicho prrafo que solamente los bienes del dominio pblico de la Federacin, de los Estados o de los Municipios estarn exentos de dichas contribuciones. Creemos que en esta forma se evita que organismos, privados u oficiales, estn subsidiados o exentos de las contribuciones municipales, vicio que con frecuencia apareca en la creacin de todo tipo de entidades de carcter pblico, sobre todo en organismos descentralizados. La supresin de estas exenciones habr de redituar en una vigorizacin de la hacienda municipal. Finalmente, la fraccin cuarta del artculo que comentamos, seala que las leyes de ingresos de los ayuntamientos y la revisin de las cuentas pblicas de stos, la harn las legislaturas de los Estados. Se establece, como cuestin novedosa de las reformas de 1983, la disposicin constitucional por virtud de la cual los presupuestos de egresos debern ser aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Era prctica comn en las entidades federativas que los ayuntamientos municipales deban remitir a las legislaturas estatales el proyecto de presupuesto de egresos para su aprobacin; sucediendo frecuentemente que las legislaturas modificaban a su antojo los renglones de esos presupuestos de egresos, condicionando a los Municipios a ejecutar las obras y gastos que a su juicio eran prioritarios. La forma que actualmente se establece para la aprobacin del presupuesto de egresos, por los propios ayuntamientos, es una garanta ms a la autonoma financiera del Municipio.
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COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS DE ACAYUCAN Licenciatura en Derecho Autoevaluacin de la Cuarta Unidad Nombre del alumno: ______________________________________________________________ INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuacin se te pide, no olvidando leer por anticipado tu antologa. 1. Cul es el concepto Jurdico de autonoma municipal?
2. Cmo se designa las autoridades Municipales: Presidente Municipal, Sndico, regidor, Consejo Municipal, Agente Municipal, Subagente Municipal?
3. Cules son los aspectos electorales Municipales?
4. Tiene autonoma administrativa los Municipio, Por qu?
5. Cules son las facultades reglamentarias de los Municipios?
6. Cules son las otras competencias del Municipio?
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EL DESCONOCIMIENTO, LA SUSPENSIN Y LA REVOCACIN DEL AYUNTAMIENTO O DEL MANDATO DE ALGUNOS DE SUS MIEMBROS.
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5.1. Apreciacin terica de estas figuras jurdicas 5.2. Intervencin de los afectados en estos procedimientos 5.3. Derechos de los afectados en estos procedimientos
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5.1.
Apreciacin terica de estas figuras jurdicas
La doctrina del Derecho Municipal Mexicano ha explorado muy poco estas controvertidas figuras que, en ocasiones, se han prestado para verdaderas arbitrariedades de gobernadores u otras autoridades estatales en contra de la autonoma del Municipio. Ha sido a partir de las reformas al artculo 115 Constitucional publicadas el 3 de febrero de 1983, cuando aparecen algunos comentarios acadmicos especializados que abordan el tema, sobre todo porque se ha cuestionado el procedimiento de "federalizar" las figuras en estudio, ubicndolas directamente en la Constitucin General de la Repblica. En cuanto a ordenamientos constitucionales, ni la Constitucin de 1824, ni la de 1857, ambas federales, contemplaron ninguna de estas figuras en estudio; como s lo hizo la de carcter centralista de 1836, misma que en la Sexta Ley, seal en su artculo 70., fraccin VIII, como facultad de los gobernadores: "Suspender a los ayuntamientos del Departamento, con acuerdo de la junta Departamental. En caso de que usen de las atribuciones anteriores darn inmediata cuenta al Gobierno General, para que ste, segn sus facultades, determine lo que crea conveniente respecto a la suspensin..... Tampoco el texto original del artculo 115 de la Constitucin de 1917 previ ninguna de estas figuras o procedimientos, siendo hasta la reforma del 3 de febrero de 19S3, que se plasmaran en la Ley Suprema del pas. Sin embargo, en las Legislaciones Estatales y Leyes Orgnicas Municipales de la mayor parte de los Estados, desde el siglo pasado, proliferaron estas figuras y procedimientos que, como dijimos anteriormente, en ocasiones llegaron a tener manifestaciones aberrantes, convirtindose en burdos mecanismos disciplinarios que los Ejecutivos estatales usaban indiscriminadamente, si bien algunas veces con intervencin del Congreso. Como precedentes histricos podemos citar, en primer trmino, el artculo 173 de la Constitucin del Estado de Oaxaca, del 14 de enero de IS2S, cuyo texto fue el siguiente: "Los alcaldes y agentes municipales, incluso los ayuntamientos, pueden ser sustituidos por el Gobernador cuando aquellos no cumplan con sus obligaciones, o infrinjan la Constitucin y las leyes". Ser en la Constitucin veracruzana del 3 de junio de 1825, en la que se consagre la "suspensin de ayuntamientos". De esta manera, como atribucin del Ejecutivo Estatal, en su artculo 59, fraccin X, se estableca entre otras materias, la siguiente: "Suspender por s a los jefes de Departamento; con informe de; stos a los de cantn, y con los de entrambos a alguno o a todos los miembros de los ayuntamientos con aviso al Congreso y, en sus recesos, al Consejo de Gobierno, disponiendo que mientras fueran juzgados y sentenciados, entre a funcionar en vez del Ayuntamiento Supremo, el ltimo saliente. S fueren declarados inhbiles, se proceder a nueva eleccin, a menos que slo falten 4 meses para concluir su encargo". Otras Constituciones Locales regularon la suspensin de Ayuntamientos en trminos muy similares a la de Veracruz, entre ellas la del Estado Libre de Occidente (actualmente Estados de Sonora y Sinaloa) de 1825; la del Estado de Durango de la misma fecha; la Constitucin de Guanajuato de 1917; Y la de Tlaxcala de 1918. Al parecer, la suspensin de ayuntamientos desde su inicio fue una facultad reservada nicamente a los gobernadores. Posteriormente, despus de 1917, como consecuencia de las ideas en torno al Municipio Libre, se atenuaron estas atribuciones de los Ejecutivos Estatales, surgiendo dos sistemas bsicos: A) La suspensin como facultad legal del gobernador, pero condicionada a que ste expusiera sus razones en un informe presentado ante la legislatura local, la que en su caso procedera a aprobarla. Por ejemplo, la Constitucin de Colima (1917) en su artculo 33, fraccin XXIV, seala lo siguiente: "Artculo 33.-Son facultades del Congreso: XXIV. Aprobar o reprobar la suspensin de Ayuntamientos o de sus miembros, y la de los miembros de las Juntas Municipales que hubiera acordado el Ejecutivo; ..... B) La suspensin como facultad exclusiva de la Legislatura. Esta opcin fue adoptada con
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posterioridad a la reforma al artculo 115 Constitucional del 3 de febrero de 1983. Cabe sealar que mltiples Constituciones Locales ya tenan esta reglamentacin antes de la citada reforma. Tal es el caso de las Constituciones de Veracruz y Tabasco, entre otras. Como se observa, la llamada "suspensin de ayuntamientos" nos llega prcticamente con el nacimiento mismo de la federacin mexicana, toda vez que sus primeras manifestaciones legislativas datan precisamente de aquellos aos. En cuanto a la "desaparicin de ayuntamientos", podemos afirmar que aparece a la par que la figura similar denominada "desaparicin de poderes" en las entidades federativas, con las reformas de 1874 a la Constitucin de 1857 y por virtud de las cuales se otorg al Senado, al efecto restaurado, la facultad de: "Declarar cuando hayan desaparecido los poderes Constitucionales Legislativo y Ejecutivo de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocar a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento del gobernador se har por el Ejecutivo Federal con aprobacin del Senado, y en sus recesos con la comisin permanente." La facultad de referencia trascendi a la Constitucin de 1917 y est contenida en la fraccin V del artculo 76, en los siguientes trminos: Artculo 76.-Son facultades exclusivas del Senado: I al IV... V. Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocar a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de Gobernador se har por el Senado a propuesta en terna del Presidente de la Repblica con la aprobacin de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisin Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario as nombrado no podr ser electo gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que l expidiere. Esta disposicin regir siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso; VI a X... As, la desaparicin de poderes es entendida como: "un fenmeno o situacin a la que se enfrenta una entidad federativa que implica un vaco absoluto en el ejercicio del poder local, o una desviacin de los principios bsicos de la estructura poltica del Estado y de la forma de gobierno". En este punto se aprecia la proximidad del fenmeno poltico que en el mbito municipal y en el estatal dan lugar al reemplazo de funcionarios pblicos en las tareas polticas que tenan encomendadas. Para una mejor comprensin del paralelismo sealado resulta conveniente conocer los supuestos de procedencia de la declaracin, los sujetos que intervienen, el rgano decisorio, naturaleza y efectos de la declaratoria, los cuales se encuentran desarrollados en la Ley Reglamentaria de la fraccin V del artculo 76 de la Constitucin General de la Repblica, publicada en el Diario Oficial de la Federacin del 29 de diciembre de 1978. La enumeracin de las causales consignadas en el artculo 20, de la citada Ley, denotan la intencin de salvaguardar los principios que soportan el sistema federal, de respeto a la autonoma de los Estados y el mantenimiento de una armoniosa relacin entre Federacin y entidades, pero que sustentan la llamada garanta federal, por la cual, la Federacin se encuentra obligada a velar porque se preserve el orden democrtico. Popular, republicano y federal, la divisin de poderes y la vida municipal, cuando se atente contra los mismos, a fin de controlar la situacin, reconstruir el orden interno, encauzando el retorno a la legalidad constitucional, como se aprecia de los supuestos que se transcriben: I. Quebrantaren los principios del rgimen federal. II. Abandonaren el ejercicio de sus funciones, a no ser que medie causa de fuerza mayor. III. Estuvieren imposibilitados fsicamente para el ejercicio de las funciones inherentes a sus cargos o con motivo de situaciones o conflictos causados o propiciados por ellos mismos, que afecten la vida del Estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurdico.
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IV. Prorrogaren su permanencia en sus cargos despus de fenecido el periodo para el que fueron electos o nombrados y no se hubieran celebrado elecciones para elegir a los nuevos titulares. V. Promovieren o adoptaren forma de gobierno o bases de organizacin poltica distintas de las fijadas en los artculos 40 y 115 de la Constitucin General de la Repblica. Los sujetos que intervienen en este procedimiento constitucional son: el Senado de la Repblica, quien conocer de la causa a peticin de los senadores, diputados federales o ciudadanos de la entidad. El Ejecutivo Federal participa proponiendo una terna de la cual se elegir al Gobernador provisional, segn se desprende de lo previsto en los artculos siguientes: Artculo 30.-La peticin para que el Senado conozca de las causas a que se refiere el artculo anterior, podr ser formulada por senadores, diputados federales o por ciudadanos de la entidad. Recibida la peticin, si el Senado la estima procedente, la turnar a la Comisin correspondiente para que formule dictamen. La resolucin, en su caso, se producir dentro de los cinco das siguientes al recibo de la peticin. Articulo 50.-Si el Senado determina que han desaparecido los poderes constitucionales proceder a formular la declaratoria de que se est en el caso de nombrar gobernador provisional; para este efecto solicitar del Presidente de la Repblica la presentacin de una tema para que de entre las personas que la compongan, se haga el nombramiento respectivo. La presentacin de la terna se har dentro de los tres das siguientes a la solicitud del Senado. El Senado es el rgano decisorio, pues a l corresponde estimar que se ha configurado alguna de las causales de ley y. en consecuencia, declarar que ha llegado el momento de designar gobernador provisional, segn se desprende del artculo 50, citado. Finalmente, la naturaleza y efectos de la declaratoria se concretan en la restauracin del orden institucional, retornando a la normalidad del ejercicio de las funciones que el orden jurdico constitucional local prevea. La facultad de declarar la desaparicin de poderes en una entidad, se encuentra sujeta a la salvedad de que la Constitucin Poltica local no prevea el caso. En este punto resulta relevante traer a colacin la disposicin contenida en el artculo 133 de la Constitucin Poltica del Estado de Guanajuato que en el Ttulo Dcimo, Captulo nico, denominado "Prevenciones Generales" establece: Articulo 133.-Si d Senado de la Repblica, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, declara desaparecidos los poderes del Estado de Guanajuato, por d voto de la mayora de los Presidentes Municipales de la Entidad, ser nombrado un Gobernador Provisional, quien, de inmediato, convocar a elecciones, las que se celebrarn en un plazo que no podr exceder de tres meses, contado a partir de la declaratoria de desaparicin de poderes. Es este un caso singular entre todas las constituciones de las entidades federativas de la Repblica, en que el legislador previ la hiptesis legal para este caso excepcional, pero lo ms destacado es sin duda la particular participacin de los presidentes municipales en el nombramiento del gobernador provisional, circunstancia que refuerza el criterio de reconocer al Municipio como un poder pblico del Estado y que demuestra, adems, la riqueza del constitucionalismo local de la Repblica. Bajo estas consideraciones y teniendo presente la orientacin restauradora de la llamada garanta federal, podemos examinar el desarrollo histrico de la figura de la suspensin de ayuntamientos. Dentro de este marco de ideas y siguiendo la tendencia anotada, fue la Constitucin del Estado de Michoacn del 5 de febrero de 1918, la que implant por primera ocasin como facultad del Congreso del Estado la declaracin de que hubiera desaparecido algn ayuntamiento, al sealar: "Artculo 44.-Son facultades del Congreso: XIX. Por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, suspender Ayuntamientos, declarar que stos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros..." Otras entidades federativas siguieron el ejemplo de Michoacn, tales son los casos de las
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Constituciones de Coahuila (1918), Chiapas (1921), Baja California Sur (1975) y Quintana Roo (1975); as como de algunas Leyes Orgnicas Municipales de los Estados de Guerrero (1956), Hidalgo (1946), Morelos (1936) y Veracruz (1917). Otro antecedente lo encontraremos en la adicin efectuada en 1971 a la fraccin 1 del artculo 74 de la Constitucin Federal, respecto a la desaparicin de poderes de los ayuntamientos en los entonces territorios federales, con vigencia hasta 1974. Por lo que hace a la "revocacin" de cargos edificios, encuentra su origen histrico en el "recall" norteamericano, esto es, en la revocacin que el pueblo hace del mandato otorgado a las autoridades municipales, a travs de un procedimiento de referndum. En nuestro pas, el nico antecedente de esta figura lo present el artculo 75 de la Constitucin de Hidalgo, cuyo texto en ese sentido ya no est en vigor, que deca: "Las asambleas municipales se renovarn en su totalidad cada tres aos. Pero todo grupo de ciudadanos que compongan ms de cincuenta por ciento de la poblacin con capacidad electoral municipal, podr pedir y gestionar la revocacin del mandato por medio del referndum facultativo popular, cuyo procedimiento y autoridades competentes para verificarlos sern sealados por la ley Reglamentaria". Como ms adelante abordaremos, a nuestro juicio, la Constitucin no aplica este concepto de revocacin, sino otro que podramos llamar impropio. Finalmente, cabe hacer mencin de lo dispuesto por el artculo 86 de la Ley Orgnica del Municipio Libre de Chihuahua, (Cdigo Municipal) previamente a la reforma de 1983 al artculo 115 Constitucional, que no contemplaba bajo ninguna circunstancia, la declaracin de suspensin de los ayuntamientos, al sealar: "Articulo 86*.-1os Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado, no podrn en ningn caso declarar disueltos a los ayuntamientos instalados e integrados constitucionalmente, ni suspenderlos en el ejercicio de sus funciones, debiendo concretarse en caso de faltas o responsabilidades a consignarlos a la autoridad competente". Si bien persistieron en otras Constituciones y Leyes Orgnicas Municipales figuras muy similares a las que histricamente exponemos, desde tiempo atrs se levantaron voces en defensa de la autonoma municipal que tan fcilmente se violaban con normas como las indicadas. As, por ejemplo, podemos mencionar el proyecto de reformas al artculo 115 que presentaron diversos diputados, entre otros, Arturo Llorente Gonzlez, Emilio Snchez Piedras y Manuel Yez Ruiz. En su iniciativa proponan que solamente pudieran ser privados de sus cargos los integrantes de algn ayuntamiento por causas graves previstas en la ley, a juicio de la Legislatura del Estado, dando oportunidad a los afectados para ser odos; la destitucin sera procedente si lo autorizaba el voto de las dos terceras partes de los miembros del Congreso Local y el decreto de dicha resolucin, si afectaba a todo el ayuntamiento, slo tendra efecto si era ratificada en referndum por la ciudadana municipal. De igual forma, otras opiniones de acadmicos y juristas se orientaron hacia la defensa de la autonoma municipal. Es el caso de los notables abogados Antonio Carrillo Flores, Manuel Bartleu Bautista, Antonio Martnez Baez. Gustavo R. Velazco y Fernando Sastrias, quienes en un interesante artculo conjunto, aparecido en 1946, en la Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, proponan "Bases para un Proyecto de Ley Municipal" cuyo contenido, en mltiples de sus comentarios y conclusiones, tena por objetivo la defensa de la libertad y autonoma del Municipio frente a los poderes del estado y de la Federacin. Aunadas a estas propuestas y opiniones, surgieron los propios reclamos de los Municipios para que se regularan en forma precisa y confiable los casos de desaparicin, suspensin o revocacin de Municipios, evitando la dispersin que las legislaturas estatales presentaban. As, recogiendo estos antecedentes, se explican las reformas que en esta materia se hicieron al artculo 115 de la Constitucin y que se contienen en los prrafos tercero y cuarto de la fraccin Primera, al sealar que: "Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras panes de sus integrantes, podrn suspender ayuntamientos, declarar que otros han desaparecido y suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayora de sus miembros, si conforme a la ley no precediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas designarn entre los vecinos a los Consejos Municipales que concluirn los
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perodos respectivos." 5.2. Intervencin de los afectados en estos procedimientos
De acuerdo a diversos tratadistas, los procedimientos de declaracin de desaparicin, suspensin y revocacin, asumen la calidad de instituciones de defensa del orden Constitucional local. As, afirma Amador Rodrguez Lozano, que: "Si la Constitucin fuera una serie de principios sin sancin, el valor normativo de un precepto seria nulo. Pero cualquier Constitucin es ante todo una norma, ni ms ni menos que la primera de las normas del ordenamiento entero, la norma fundamental, lex superior. En este sentido, para que los preceptos de la constitucin sean obedecidos, la propia constitucin nos da los instrumentos para garantizar su cumplimiento. En otras palabras, la constitucin no es un conjunto de normas ideales, sino que, al igual que cualquier norma jurdica, cuenta con la proteccin para que en caso de que sea desobedecida, sean resarcidos sus preceptos. A este conjunto de instrumentos y procedimientos de proteccin constitucional se les denomina justicia constitucional o defensa constitucional." Si bien coincidimos con el citado autor en catalogar a las figuras en estudio como instituciones de defensa del orden constitucional local, lo cierto es tambin, que las particularidades de cada una hacen necesario su anlisis separado a efecto de marcar sus caractersticas y consecuencias. El texto constitucional prev, lo hemos dicho, cuatro figuras diferentes: desaparicin de ayuntamientos, suspensin de ayuntamientos o del mandato de alguno de sus miembros y revocacin de muncipes. Del propio texto constitucional se deduce que dos son medidas de carcter colectivo y dos de tipo individual. Esto es, la suspensin de ayuntamientos y la declaracin de su desaparicin, tienen efectos colectivos; la revocacin y la suspensin de alguno de los miembros del ayuntamiento, resultan medidas de tipo individual. Adems, la propia Constitucin las diferencia unas de otras, cosa que no hicieron con precisin muchas legislaciones estatales, al confundirlas y reglamentarias indiscriminadamente, sin separar las causales para cada uno de los casos de actualizacin de estos distintos procedimientos. Abordaremos, en primer trmino, la declaracin de desaparicin de ayuntamientos. Esta figura es, como su nombre lo indica, meramente declarativa y no constitutiva. O sea que el Congreso solamente constata los hechos de la desaparicin y el efecto ser que se reconstruya el orden jurdico del Municipio. El ejemplo ms extremo sera la muerte o ausencia de la totalidad de los miembros del ayuntamiento, que hace concluir su evidente desaparicin, debiendo proceder el Congreso, en los trminos del artculo 115, a designar los Consejos Municipales, si no procediera que entrara en funciones los suplentes o que se realizaren nuevas elecciones. Por cuanto a la suspensin de la totalidad del ayuntamiento o de alguno de sus integrantes. Se aprecia, de entrada, su diferencia con la desaparicin, que es declarativa; por lo contrario, la suspensin va ms all, es constitutiva y, por consecuencia, sus efectos sern sancionadores, para reconstruir el orden constitucional del Municipio. Afirma Rodrguez Lozano que: la suspensin, por su parte, es una medida constitutiva, sancionadora, opera como instrumento penal de la Constitucin en contra de quien o de quienes incurrieron en violacin de la norma; en este sentido, la suspensin individual o colectiva constituye un castigo que se aplica al transgresor del orden jurdico. Finalmente, resta la figura de la revocacin que es sumamente polmica. De hecho fue la propia reforma de 1983 la que la incluy en el derecho positivo mexicano, pues le era bastante ajena, salvo el precedente de la Constitucin de Hidalgo, al cual ya nos hemos referido. Es polmico el concepto porque nuestra Constitucin, al parecer, no lo est aplicando en sentido propio, como sera el "recall" estadounidense o el multicitado precedente de Hidalgo; ms bien se utiliza el trmino en otro sentido y contexto que no es el sancionador, sino simplemente como medida reconstructiva del propio orden jurdico. Quiz el ejemplo de la ms tpica de estas causales de revocacin nos ayude a su aclaracin; este es el caso de la Constitucin de Morelos que revoca el mandato de los muncipes cuando se llega a la conclusin de que no cumplieron con los requisitos de elegibilidad y se descubren tales circunstancias en forma superveniente,
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procediendo as la revocacin para restaurar el orden jurdico afectado. Se complica an ms la vaguedad del concepto de la revocacin, si nos remitimos al texto del correspondiente dictamen de las Comisiones Unidas de la Cmara de Diputados, las que sobre este punto indicaron lo siguiente: por cuanto revocar el mandato de alguno de sus miembros, debe entenderse esta facultad referida a aquellas personas que desempean un cargo por nombramiento o designacin." De la lectura de esta conclusin del dictamen surgen varias dudas. En primer lugar, los cargos del ayuntamiento solamente pueden ser desempeados por nombramiento o designacin en el caso de los Consejos Municipales, que son designados por el Congreso local. Seria, tal Vez, la intencin del legislador, que la revocacin fuese procedente en el caso de que los miembros de los Consejos Municipales incurrieran en violaciones del orden constitucional, segn las causales que la respectiva ley prevenga. Si as fue, la revocacin, tendra claro efecto sancionador y constitutivo, equiparable en todo a la suspensin. Otra duda resulta al suponer que el legislador en su dictamen se hubiese referido a los auxiliares del ayuntamiento, mismos que s obedecen en su encargo a una designacin o nombramiento: como el Secretario, el Tesorero, el Oficial Mayor, etc. Sin embargo, esto sera un error, pues queda claro que no forman parte, en estricto sentido, del ayuntamiento, sino solamente son auxiliares y. por ende, su remocin y consecuente sancin, estar contemplada en otros procedimientos ya laborales o administrativos, pero de ninguna manera en este sistema que podemos calificar como de tipo jurdico-poltico, puesto que se hace intervenir al poder legislativo de la entidad federativa. Sera francamente absurdo que este interviniera para remover o sancionar a auxiliares del ayuntamiento. Como se puede observar, la revocacin es una figura que a ms de polmica, nos parece innecesaria, porque cualquiera de las hiptesis que se contemplan para ella, pueden encuadrarse con mejor precisin tcnica en la suspensin. 5.3. Derechos de los afectados en estos procedimientos
Si bien nos hemos referido a las caractersticas jurdicas de cada una de estas figuras, lo cierto es que en el derecho positivo de los Estados federados, se reglamentaron francamente de manera confusa e imprecisa. Se asimilaron con frecuencia la suspensin de la totalidad del ayuntamiento, con la desaparicin; en otros casos la suspensin se confundi con la revocacin y, en el extremo, algunos Estados hicieron un listado general para cualquiera de las cuatro hiptesis. No obstante, con el fin de contar con un panorama general sobre el tratamiento legislativo que se dio a este trascendente tema, nos referiremos a algunas causales que se manejan en ordenamiento estatales de los que estimamos representativos de los Estados de Tlaxcala y Tamaulipas, segn el siguiente concentrado: CAPITULO III De lo Revocacin del Mandato a los Integrantes del Ayuntamiento Articulo 217.-EI mandato otorgado a alguno de los miembros del ayuntamiento, slo podr ser revocado por la Legislatura del Estado, con el acuerdo de los dos terceros panes de sus miembros, cuando los integrantes de aqul no renan los requisitos de elegibilidad previstos para tal caso. Cuando el mandato sea revocado, la Legislatura Local proceder a la, designacin del sustituto. A su vez, la legislacin del Estado de Mxico, en la reciente Ley Orgnica Municipal de la entidad expedida en 1993, estableci de mejor manera la reglamentacin de estas figuras en estudio. El captulo sexto del citado ordenamiento establece:
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CAPITULO SEXTO De la suspensin y desaparicin de ayuntamientos. De la suspensin o revocacin del mandato de alguno de sus miembros Articulo 42.-La legislatura, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podr declarar la suspensin o desaparicin de los ayuntamientos y suspender o revocar el mandato de sus miembros, siempre y cuando hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. Artculo 43.-EI derecho de los miembros de los ayuntamientos en los casos a que se refiere el artculo precedente, se otorgar conforme al procedimiento establecido en la Ley Orgnica del Poder Legislativo.
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COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS DE ACAYUCAN Licenciatura en Derecho Autoevaluacin de la Quinta Unidad Nombre del alumno: ______________________________________________________________ INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuacin se te pide, no olvidando leer por anticipado tu antologa. 1. Quin podr suspender o revocar el mandato de alguno o algunos ediles? 2. Mencione por lo menos 8 causas de revocacin o suspensin en el mandato de unos ediles.
3. Quin tiene la facultad para suspensin del cargo de los ediles?
calificar
la gravedad, de
la
revocacin o
4. A quin le compete calificar los delitos cometidos por los Presidente o Sndicos Municipales y en qu artculo de la L.M.L. lo establece?
5. Cmo se lleva acabo el juicio de procedencia en contra de Presidente Municipales, Sndicos o Presidente de Consejos Municipales? 6. Cmo se lleva acabo las sanciones por falta administrativa?
7. Cules son los elementos que se debe de tomar encuenta para una sancin administrativa?.
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PATRIMONIO HACIENDA MUNICIPALES.
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6.1. Concepto de patrimonio municipales.
y concepto de hacienda
6.2. Atribuciones de los congresos estatales en materia patrimonial y hacendara municipal. 6.3. Los bienes de los municipios: clasificacin, y disposicin. Su naturaleza,
6.4. La Hacienda Municipal 6.4.1. El presupuesto de ingresos 6.4.2. El presupuestos de egresos 6.4.3. Contribuciones de favor de los municipios. 6.5. La Cuenta pblica municipal: Su presentacin, revisin y dictamen.
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6.1.
Concepto de patrimonio y concepto de hacienda municipales.
Con frecuencia se confunden los conceptos de patrimonio y hacienda municipales, o en otros casos se usan como sinnimos, porque ambos vocablos se refieren al mismo tema. Se habla de Patrimonio del Estado, por ende, del Municipio, haciendo alusin a todo tipo de bienes, materiales o inmateriales, que le pertenecen y sobre los que tiene dominio. En este sentido el concepto de patrimonio es ms amplio que el de hacienda. Es ms, en el patrimonio se incluir, a mi juicio, tambin la hacienda. En cuanto el concepto de hacienda, estimo que implica fundamentalmente la idea de recursos econmicos, esto es, del numerario con el que cuenta la municipalidad para proveer a su propia existencia y para atender sus funciones. La hacienda por lo tanto es una parte del patrimonio y no a la inversa. El texto del artculo 115 Constitucional acertadamente distingue los dos conceptos en cuestin. La fraccin II seala que los Municipios estarn investidos de personalidad jurdica y manejarn su patrimonio conforme a la Ley. Por otra parte, el prrafo inicial de la fraccin IV, indica que los Municipios administrarn libremente su hacienda. Se aprecia de lo anterior que el Constituyente Permanente tuvo cuidado de separar los conceptos a fin de no confundir las respectivas facultades que, en consecuencia, tocan al Municipio. 6.2. Atribuciones de los congresos estatales en materia patrimonial municipal. y hacendara
En general, las legislaciones estatales determinan los diversos tipos de bienes que pertenecen al Municipio siguiendo la clasificacin doctrinaria, de bienes del dominio pblico y bienes del dominio privado. Ejemplo significativo lo encontramos en la legislacin de Coahuila, que hace una minuciosa clasificacin de estos bienes. 6.3. Los bienes de los municipios: Su naturaleza, clasificacin, y disposicin.
Diversos artculos de su Cdigo Municipal, as lo regulan, como los siguientes: BIENES MUNICIPALES Artculo 7l.-Los bienes que tiene el patrimonio municipal son: 1. Del dominio pblico del Municipio; y II. Del dominio privado del Municipio Artculo 72.-Son bienes del dominio pblico: I. Los de uso comn; II. Los inmuebles destinados a un servicio pblico y los equiparados a stos, conforme a la ley; III. Los inmuebles y muebles adscritos al patrimonio cultural, que le pertenezcan; IV. Las reas verdes que se declaren para fines de proteccin del ambiente; V. Las reservas territoriales que deban ser constituidas conforme a la Ley Fraccionamientos y las que le sean otorgadas para el fondo legal; de
VI. Cualquier otro inmueble propiedad del Municipio, declarado por algn ordenamiento jurdico como inalienable e imprescriptible y los que adquiera el Municipio por causa de utilidad pblica;
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VII. Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los especificados en las fracciones anteriores; VIII. Los muebles propiedad del Municipio que por su naturaleza normal u ordinaria no sean sustituibles, como los expedientes de las oficinas y archivos pblicos, los libros raros, las piezas histricas o arqueolgicas, las obras de arte o de los museos, etc.; IX. Los muebles propiedad del Municipio de uso comn o que estn destinados a un servicio pblico, siempre que no sean consumibles por el primer uso; y X. Los dems que sealen las leyes. Articulo 73.-Son bienes del dominio privado del municipio: I. Las tierras yaguas de propiedad municipal, susceptible de enajenacin a los particulares; II. Los bienes vacantes situados dentro del territorio Municipal; III. Los bienes que hayan formado parte del patrimonio de una corporacin pblica municipal, creada por alguna Ley, y que por disolucin y liquidacin de la misma, se desafecten del Municipio y IV. Los dems muebles e inmuebles que por cualquier titulo traslativo de dominio adquiera el Municipio y que no estn comprendidos en el artculo 71 de este Cdigo. Artculo 74.-Los bienes de dominio pblico, son inalienables e Imprescriptibles, y no podrn ser objeto de gravamen alguno. Otros Estados establecen tambin con precisin el detalle de los bienes patrimoniales del Municipio, como el Estado de Colima, Chihuahua. Chiapas y Guanajuato, entre otros. En cuanto a otras entidades federativas, como el Estado de Mxico o Michoacn, no detallan estos pormenores, dejando a otros ordenamientos su regulacin. Lo que s es francamente deficiente en la casi totalidad de los Estados, es el Registro de los bienes patrimoniales municipales. Efectivamente, se carece de un registro pblico de bienes municipales, que sirva de base para la seguridad de tan importante rengln patrimonial. Es urgente que se tomen acciones al respecto, ya que con frecuencia nos percatamos de la indebida disposicin que se hace de todo tipo de bienes de la municipalidad, en perjuicio de los intereses de la colectividad. 6.4. La Hacienda Municipal (Artculo 104 106 de la Ley del Municipio Libre)
En apartados anteriores de esta obra expusimos la polmica que caus en el Congreso Constituyente el tema de la Hacienda Municipal. El enfrentamiento de las diversas tendencias que confluyeron en Quertaro, hicieron que tan trascendente asunto quedara originalmente regulado de manera muy deficiente y vaga. Sealaba originalmente el artculo 115 Constitucional, en su fraccin II, que: "Los Municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados y que, en todo caso, sern las suficientes para atender a las necesidades municipales". Al no precisar la Constitucin qu renglones tributarios corresponderan al Municipio, se le dej por completo en manos del Estado. La mayor parte de las legislaturas estatales aprobaban renglones tributarios exiguos en favor de sus Municipios, propiciando as las enormes carencias y rezagos que actualmente padecen los Municipios del pas. Con la reforma del 3 de febrero de 1983, se pretendi resolver la indefinicin existente. El nuevo texto del precepto, corresponde ahora a la fraccin IV del artculo 115, que precisa:
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Fraccin IV.-Los Municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora as como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrn celebrar convenios con el Estado para que ste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administracin de estas contribuciones. b) Las participaciones federales, que sern cubiertas por la Federacin a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados. c) Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo. Las leyes federales no limitarn la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concedern exenciones en relacin con las mismas. Las leyes locales no establecern exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas fsicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Slo los bienes del dominio pblico de la Federacin, de los Estados o de los Municipios estarn exentos de dichas contribuciones. Las legislaturas de los Estados aprobarn las leyes de Ingresos de los ayuntamientos y revisarn sus cuentas pblicas. Los presupuestos de egresos sern aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles: 6.4.1. El presupuesto de ingresos
Debido al mecanismo que se contempla para la imposicin de tributos municipales, el ayuntamiento deber enviar con oportunidad al legislativo del Estado el proyecto de Ley o Presupuesto de Ingreso, en que se determinen los montos especficos, cuotas y tarifas que regirn en el ao fiscal del ejercicio de que se trate. Al no tener el Municipio facultades legislativas formales, su ayuntamiento no est en capacidad de imponer ningn tipo de tributos o de definir contribuciones. Por ende estar supeditado a la gestin del Poder Legislativo y dentro de un complejo marco de ordenamientos, como son los que aparecen en el cuadro inmediato. El presupuesto de Ingresos y su correspondiente ley determinarn los que tienen el carcter de ordinarios y aquellos que sean extraordinarios. Los Ingresos Ordinarios Son aquellos que cobra la municipalidad en forma cotidiana y regular y que percibe con base en las leyes respectivas para proveerse de los fondos que necesita para realizar sus fines. Estos ingresos son los siguientes: a) Impuestos; b) Derechos; c) Productos; d) Aprovechamientos; c) Contribuciones de mejoras; y j) Participaciones federales y estatales. En los cuadros comparativos siguientes se puede apreciar la clasificacin que en torno a sus contribuciones hacen las legislaciones de Guanajuato y el Estado de Mxico. A) Los Impuestos Municipales Tomando como ejemplo el artculo 7 del Cdigo Fiscal del Estado de Mxico, apreciamos que son impuestos las prestaciones en dinero y en especie que el Poder Pblico fija unilateralmente y con carcter obligatorio a todos aquellos sujetos cuya situacin coincida con la que la ley seala como hecho generador del Crdito Fiscal" Al Municipio corresponden una serie de impuestos tanto definidos en la propia Constitucin Federal, como en otros ordenamientos estatales. En primer trmino, se encuentran los impuestos que establecen los Estados sobre
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una serie de hechos imponibles relacionados con la propiedad inmobiliaria, como son, principalmente los siguientes: - Impuesto Predial. - Impuesto sobre Traslacin de Dominio y otras operaciones con bienes inmuebles. - Impuesto sobre Fraccionamientos. - Impuesto por Divisin de Predios. - Impuesto por Consolidacin de Predios. - Impuesto sobre Plusvala de Inmuebles. - Impuesto sobre Mejoras. Adems de estos impuestos que tienen como base aspectos de orden inmobiliario, suelen gravarse tambin en beneficio de la hacienda municipal otras actividades o hechos generadores de impuestos, como son: - Impuesto sobre espectculos o diversiones pblicas. - Impuesto sobre juegos electrnicos que operan con fichas o monedas. - Impuesto sobre vehculos de propulsin sin motor. - Impuesto sobre autorizacin de horarios extraordinarios a establecimientos que realizan actividades comerciales. - Impuesto sobre uso de agua de pozos artesianos. - Impuesto sustitutivo de estacionamiento de vehculos. - Impuestos varios sobre ciertas actividades agrcolas o ganaderas. Especial mencin nos merece el llamado Impuesto sobre Radicacin que contempla la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Mxico, por lo novedoso de este gravamen y porque ha resultado bastante significativo para los ingresos de los Municipios de dicha entidad. El impuesto correspondiente a los inmuebles rsticos ubicados fuera del permetro urbano, se determinar aplicando a su base el factor que corresponde al rango l, de conformidad a la tarifa anterior. Para efectos de este articulo, el rango del sector catastral ser el asignado para cada uno de los sectores catastrales de los Municipios del Estado por el Instituto de Informacin e Investigacin Geogrfica. Estadstica y Catastral del Estado de Mxico y que al efecto publique en el Peridico Oficial "Gaceta del Gobierno". Los Ingresos Extraordinarios Adems de los ingresos normales y cotidianos a los que hacemos mrito en el inciso anterior, existen otros que percibe la municipalidad en forma extraordinaria. Estos no estn previstos en detalle en el presupuesto de ingresos, dada su eventualidad y contingencia. Principalmente encontramos en este tipo de ingresos a los subsidios y los crditos, as como cualquier otro ingreso que perciba el Municipio y que no encuadre en algn rengln de los ordinarios. 6.4.2. El presupuestos de egresos
Resulta interesante la disposicin Constitucional establecida en la parte final de la fraccin VI del artculo 115, que seala:
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........ Los presupuestos de egresos sern aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Hasta antes de esta disposicin, que qued as plasmada en las reformas del 3 de febrero de 1983, era frecuente que los presupuestos de egresos debieran ser aprobados tambin por las legislaturas locales, lo que daba por resultado, muchas veces, que el destino del gasto se modificara a criterio del Congreso y seguramente a trasmano de los gobernadores, cambiando con ello los planes y programas de trabajo de los ayuntamientos. Para evitar esta anmala situacin, el ordenamiento constitucional dispone ahora que estos presupuestos de egresos sean aprobados directamente por los ayuntamientos, sin la intervencin de otras instancias. 6.4.3. Contribuciones de favor de los municipios.
En una visin general de las haciendas municipales, no podemos dejar de sealar, si bien brevemente, algunos otros renglones de recursos que ya de manera directa o indirecta, cuentan las comunas para atender las necesidades municipales o los servicios pblicos a su cargo, teniendo entre ellas las siguientes: a) Las reasignaciones.-Se conocen como reasignaciones aquellas cantidades que estando destinadas directamente en sus presupuestos a alguna entidad publica, ya federal o estatal, se reasignan a los Municipios por va de colaboracin o de la sustitucin en el cumplimiento de las tareas asignadas a la entidad original. El Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de 1997 (Diario Oficia1 del 23 de diciembre de 1996) previ tales reasignaciones en sus artculos 16 y del 21 al 23. Por cuanto hace al Presupuesto para 1998, estas reasignaciones estn previstas en los artculos 15, 16 Y 18 del respectivo ordenamiento (Diario Oficial del 29 de diciembre de 1997). Especialmente se dan estas reasignaciones en materia de Educacin Pblica, de Seguridad Pblica, de atencin de Servicios Coordinados de Salud, etc. Generalmente se estipulan tales reasignaciones en los convenios de Desarrollo Social que celebran las Entidades federativas con la Federacin. b) Los Fondos de Aportaciones Especiales: Otro importante rengln de recursos que llegan a los municipios para la atencin de los servicios pblicos, es el que corresponde a programas especiales derivados de los convenios y las reasignaciones del gobierno federal. Estos fondos adquirieron amplio significado por sus elevados montos en el "Programa Nacional de Solidaridad", que se estableci en el sexenio del Presidente Carlos Salinas de Gortari; sin embargo, existi una fundada crtica a dicho Programa, sobre todo por la unilateralidad y cerrazn en la toma de las decisiones de su aplicacin, las que frecuentemente se orientaron por meros intereses polticos del Ejecutivo y no obedeciendo a los legtimos reclamos de municipios y comunidades. Al iniciar la actual administracin, con la desaparicin del Programa de Solidaridad, estos fondos se estructuraron de mejor manera y se plasmaron de forma detallada en el Presupuesto de Egresos de la Federacin. El ms significativo de ellos lo represent el contenido en el Ramo 0026 del citado Presupuesto Federal, denominado "Superacin de la Pobreza", establecindose as: el Fondo de Desarrollo Municipal y el Fondo de Desarrollo Regional y el Empleo. A finales de 1997, dentro de las discusiones para establecer el Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ao 1998 en la. Cmara En este contexto y sobre la base de las modificaciones al artculo 115 Constitucional, modificaciones que se han contemplado a lo largo de esta obra, los gravmenes a la propiedad raz adquieren particular relevancia como fuente de ingresos para las administraciones locales, puesto que se originan en el mismo mbito territorial en que se requiere su aplicacin.
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En Mxico, el descuido durante la dcada de los 80's de la utilizacin del catastro como fuente de ingresos municipales trajo como consecuencia que algunos Estados del pas recaudaran menos de lo que gastaron en la administracin del impuesto, de lo que desprende la afirmacin de que una buena parte de las haciendas estatales se vieran obligadas a subsidiar la actividad catastral. Esta escasez de recursos propios obliga a los Municipios a depender con mayor frecuencia de las participaciones Federales y Estatales, dando como consecuencia que incremente su dependencia econmica con respecto a estas esferas de gobierno. Indiscutiblemente que las reformas al artculo 115 Constitucional efectuadas en 1983, le reservaron a los Municipios el cobro de impuestos a la propiedad raz (predial y adquisicin de los inmuebles), permitindole la captacin de recursos para coadyuvar a su desarrollo e impulsar el mejoramiento de las condiciones de vida de su poblacin. Uno de los aspectos que hoy habra que contemplar para concretar estos objetivos, es la de impulsar la actualizacin y modernizacin (en los Municipios rurales y urbanos) de sus sistemas catastrales, no nicamente para la obtencin de ms ingresos, sino que incluso para que sirvan como punto de referencia informativa para una mejor planificacin del desarrollo tanto agrcola como urbano. Sin duda, las haciendas pblicas municipales se vern mayormente favorecidas en la medida que se impulse la instrumentacin de mejores sistemas catastrales a nivel Municipal, aspecto que necesariamente requiere de una participacin tanto del propio Municipio, como de los dems niveles de gobierno del pas. 6.5. La Cuenta pblica municipal: Su presentacin, revisin y dictamen.
Dentro del importante papel que juegan las legislaturas locales en materia municipal, tenemos las facultades de estos cuerpos representativos populares para revisar y aprobar la cuenta pblica de la gestin de los ayuntamientos. El prrafo final de la fraccin IV del artculo 115 de la Carta Magna establece esta facultad para las legislaturas locales, de igual forma en las Constituciones de los Estados y en las Leyes Orgnicas Municipales se reproducen normas de contenido similar al precepto federal. Para cumplir con tal disposicin y concentrados correspondientes al Congreso, en donde se turnan a las respectivas comisiones de glosa y contabilidad. De no encontrarse anomalas, la legislatura dicta decreto formal de aprobacin con el que concluye su papel de control. Sin embargo, de existir indicios de anomalas o malos manejos financieros del ayuntamiento, los Congresos cuentan con facultades de revisin de los documentos respectivos e, inclusive, de ordenar auditorias comprobatorias; con base en ello se dictaminar lo conducente y. en su caso, por conducto del Ejecutivo se denunciarn los hechos ilcitos para que intervengan las autoridades penales respectivas.
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COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS DE ACAYUCAN Licenciatura en Derecho Autoevaluacin de la Sexta Unidad Nombre del alumno: ______________________________________________________________ INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuacin se te pide, no olvidando leer por anticipado tu antologa. 1. Qu es Patrimonio? 2. Qu es Hacienda? 3. Cmo se forma la Hacienda Municipal?
4. Quin formula el inventario general y evalu de los bienes municipales? 5. Quin elabora los proyectos de presupuesto de egresos referente a su ramo? 6. Qu especificar el presupuesto de egresos ante de publicacin? 7. De qu nos habla el artculo 111 de la L.M.L.?
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PRESTACIN DE LOS SERVICIOS PBLICO MUNICIPALES.
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7.1. Los servicios pblicos a cargo de los municipios 7.2. Formas diversas de prestacin de estos servicios. Directo, por colaboracin concesiones, fideicomisos y otras. 7.3. La municipalizacin de servicios pblicos 7.4. La privatizacin de los servicios pblicos 7.5. Clasificacin topolgica de los municipios de acuerdo a sus problemas de servicios pblicos: metropolitanos, urbanos, semiurbanos y rurales.
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7.1.
Los servicios pblicos a cargo de los municipios
Son numerosas las definiciones que se han dado en torno a entender la naturaleza del servicio pblico. La diversidad de conceptos y la misma complejidad de la nocin del servicio pblico han originado, con frecuencia, comisiones, por ejemplo, entre dicho concepto y el de funcin pblica. Bielsa seala sobre este particular que: La funcin pblica es lo abstracto y general -por ejemplo, las funciones de justicia y defensa nacional- y el servicio pblico es lo concreto y particular" El citado maestro argentino, define al servicio pblico como: 'Toda accin o prestacin realizada por la administracin pblica activa, directa o indirectamente, para la satisfaccin concreta de necesidades colectivas y asegurada esa accin o prestacin por el poder de polica". El jurista francs Maurice Hauriou, a su vez propone que el servicio pblico es: "Un servicio tcnico prestado al pblico de manera regular y continua para la satisfaccin de necesidades generales y por una organizacin pblica". Resumiendo diversas tendencias y elementos del servicio pblico, el profesor Alcides Greca formula la siguiente definicin: "Servicio Pblico es toda prestacin concreta del Estado o de la actividad privada que tendiendo a satisfacer necesidades pblicas, es realizada directamente por la Administracin Pblica, o indirectamente por los particulares mediante concesin, arriendo o una simple reglamentacin legal, en la que se determinen las condiciones tcnicas y econmicas en que debe prestarse, a fin de asegurar su menor costo, efectividad, continuidad y eficacia". Por cuanto hace a los administrativistas nacionales., nos proporcionan tambin diversas definiciones y tendencias. Al respecto, el maestro Gabino Fraga "considera al servicio pblico como solo una parte de la administracin del Estado, que se caracteriza como actividad creada con el fin de dar satisfaccin a una necesidad colectiva". Dice sobre el tema don Andrs Serra Rojas, que: "Servicio pblico es una actividad tcnica, directa o indirecta, de la Administracin Pblica activa o autorizada a los particulares, que ha sido creada y controlada para asegurar -de una manera permanente; regular, contina y sin propsitos de lucro- la satisfaccin de una necesidad colectiva de inters general, sujeta a un rgimen especial de derecho pblico". Por su parte el Doctor Jorge Fernndez Ruiz, afirma que la idea del Servicio Pblico debe entenderse, como: "La labor de carcter tcnico que la Administracin Pblica realiza por medio de sus rganos centrales o descentralizados -o a travs de personas privadas que operan bajo el rgimen de concesin-, con miras a satisfacer permanentemente, regular, contina, uniforme y adecuadamente, una necesidad colectiva de inters general, con sujecin a un rgimen especfico de derecho pblico. Finalmente, el Doctor Miguel Acosta Romero define al Servicio Pblico, como: "Una actividad tcnica encaminada a satisfacer necesidades colectivas bsicas o fundamentales, mediante prestaciones individualizadas sujetas a un rgimen de Derecho Pblico, que determina los principios de regularidad, uniformidad, adecuacin e igualdad. Esta actividad puede ser prestada por el Estado o los particulares "mediante concesin". Aclarado el concepto, podemos adaptarlo vlidamente al Municipio, como nivel de gobierno del Estado Mexicano. Al Municipio, por lo mismo, le compete la prestacin de ciertos servicios pblicos. Tradicionalmente a las municipalidades les ha correspondido la prestacin de los servicios pblicos inherentes a la satisfaccin de las llamadas necesidades primarias o de primera necesidad vital. En efecto, corresponden al Municipio los servicios pblicos bsicos, los que son de una urgencia inmediata para la vida misma, como son entre otros; agua potable, mercados, panteones, drenajes, etc. Histricamente el Municipio ha prestado servicios pblicos muy diversos, sin embargo el papel que juega el Municipio en la sociedad y el Estado contemporneo, lo ubican como prestador de los servicios primarios de convivencia social. Los servicios
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pblicos que presta el Municipio son variados, pero todas ellos bajo la premisa indicada de ser los ms indispensables en la convivencia de la comunidad. El Maestro Gustavo Martnez Cabaas hace una clasificacin muy completa de tales servicios, independientemente de los contenidos en el texto del artculo 115 constitucional, cuya enumeracin no es limitativa; al respecto, seala el citado autor el siguiente listado: a) Servicios educativos - Jardines de nios - Escuelas primarias - Talleres artesanales - Escuelas tcnicas - Centros de capacitacin b) Servicios asistenciales - Guarderas infantiles - Asilos - Clnicas - Comedores pblicos c) Servicios urbanos - Agua potable En trminos generales, el servicio de agua potable es prestado en un gran nmero de casos por los organismos operadores estatales de agua potable. En esta materia, en 1982 la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas hizo entrega de los sistemas de agua potable a los Estados, con el compromiso de stos de legislar sobre la materia y convertir el cobro de derechos por este servicio en un crdito fiscal susceptible de ejecucin, para evitar que los cortes pudieran traer consecuencias de salud pblica. - Drenaje y alcantarillado - Alumbrado pblico - Parques y jardines - Limpia - Mercados - Rastros - Panteones - Transporte urbano d) Servicios de seguridad pblica - Polica preventiva - Polica de trnsito - Bomberos - Servicios mdicos de urgencia Estos servicios desde luego estarn referidos al tipo de municipalidad de que se trate puesto que dependiendo de las particulares necesidades de cada Municipio, sern los que dicha comunidad vaya implementando en sus respectivos territorios.
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7.2.
Formas diversas de prestacin de concesiones, fideicomisos y otras.
estos servicios. Directo, por colaboracin
En general se admite que los servicios pblicos a cargo del Estado, como organizacin poltica, pueden prestarse, ya de manera directa o de forma indirecta, estado en el nivel Federal, Estatal o Municipal. En el primer caso, esto es en la forma de prestacin directa, corresponde al Municipio, por conducto de sus propios rganos, la prestacin del servicio sin la intervencin de otras personas o instituciones. Por su parte, la forma indirecta de prestacin de servicios pblicos adopta diversas maneras, como: concesin, colaboracin, descentralizacin o arrendamiento, as como la autogestin. Usualmente se considera que aquellos servicios relacionados directamente con el ejercicio de la autoridad poltica y la estabilidad social de la comunidad deben ser cubiertos en su totalidad por la administracin municipal, aunque en la prctica muchos Municipios, del pas tienen que recibir el apoyo econmico y administrativo del gobierno Estatal para disponer del servicio. A continuacin exponemos un conjunto de opciones en la prestacin de los servicios, municipales, sealando algunas de sus implicaciones generales en el nivel de gobierno municipal. Por supuesto, estas opciones se presentan como formas puras. Rgidas, derivadas del marco normativo-programtico del Municipio, aunque son susceptibles de ser mezcladas en pro de obtener mayor eficacia y eficiencia en los servicios pblicos y el crecimiento de la cobertura y calidad de los mismos: a) Forma Directa Esta modalidad se implementa a travs de la creacin (por acuerdo del Cabildo) de una unidad administrativa responsable del servicio pblico, que puede ser o no incorporada a alguna dependencia considerada en la estructura administrativa municipal. La prestacin directa del servicio implica la responsabilidad absoluta y total del servicio, desde el origen del proceso, hasta la administracin y el cobro del mismo. Evidentemente, esta forma de prestacin se traduce en gastos permanentes destinados a operar el servicio en condiciones de normalidad. Simultneamente, el ayuntamiento controla todo el proceso y no existe posibilidad para la obstaculizacin del servicio por parte de agentes externos. Si bien es cierto que la prestacin directa es una garanta de permanencia del servicio hacia la comunidad, los costos de esta forma de prestacin se absorben en su totalidad por el Ayuntamiento. Si agregamos los requerimientos de personal capacitado, de equipo tcnico, de conservacin y mantenimiento y de actualizacin tecnolgica, esta forma de prestacin representa dificultades serias para los gobiernos municipales, pero en contraparte, controlan todo el servicio. b) la Empresa Paramunicipal (Artculo 74 de la Ley del Municipio Libre) La empresa paramunicipal se crea siguiendo el modelo de las sociedades mercantiles, con personalidad jurdica propia, independiente de la del Ayuntamiento. Se caracteriza por un comportamiento autofinanciable y competitivo sin perder su fundamento de inters pblico, con autoridad interna para establecer tarifas, precios, polticas de distribucin, etc., y para asociarse libremente con los individuos y empresas que considere necesarios para la prestacin del servicio pblico. En esta forma de prestacin, el Ayuntamiento no influye ni interviene en la gestin directa de la empresa como rgano de gobierno local, pero tiene la capacidad de fijar las reglas o normas que regirn el manejo del servicio y de participar con capital en la empresa adquiriendo un papel de socio participativo con iguales derechos y obligaciones que el resto de individuos, asociaciones o grupos en la empresa paramunicipal. c) El Organismo Descentralizado (Artculo 78 de Ley del Municipio Libre) Es un instrumento administrativo creado tambin por acuerdo del Cabildo, en el que se constituye una entidad pblica municipal con patrimonio propio e independencia administrativa, con personalidad jurdica propia y autonoma decisoria. Los organismos
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descentralizados que realizan la prestacin de un servicio pblico tienen, entre otras, las siguientes caractersticas: - Poseen personalidad jurdica y un patrimonio propio. - Gozan de autonoma en su funcionamiento y toma de decisiones. - Estn capacitados legalmente para contar con una estructura administrativa independiente de la del ayuntamiento. Esta forma de prestacin generalmente requiere de la aprobacin por parte del Congreso del Estado a travs de un proceso de iniciativa municipal. La prestacin del servicio en forma descentralizada es un instrumento auxiliar que delega competencias y atribuciones, adems de contribuir a agilizar la administracin municipal y permitir transferir el manejo y operacin del servicio pblico, aunque la autonoma de la entidad descentralizada respecto del Ayuntamiento con alguna frecuencia es objeto de recelo y desconfianza. d) La Concesin (Artculo 96 de Ley del Municipio Libre) Esta figura jurdica consiste en que el Municipio (como autoridad otorgante) confa a una persona fsica o moral (llamada concesionaria) la prestacin o manejo del servicio pblico, con base en un convenio o contrato que al efecto se elabora. El traslado del manejo del servicio por parte del Municipio presupone un conjunto de actividades que inician con una convocatoria pblica para concesionar el servicio determinado y sus implicaciones en la afectacin hacia el interior del ayuntamiento y la comunidad; en ella, tiene una gran trascendencia el compromiso del concesionario para garantizar el buen funcionamiento, la permanencia y regularidad del servicio. Es importante sealar que en la concesin del servicio el Ayuntamiento se mantiene como rgano fundamental de vigilancia y normatividad de la prestacin, que incluso puede derivar en la cancelacin o anulacin de dicha concesin antes del plazo previsto en el contrato. La cancelacin tiene como consecuencia dejar sin efecto la vigencia del contrato respectivo mediante el cual el Municipio otorga a un particular la prerrogativa de prestar un determinado servicio pblico. Las causas de cancelacin son, entre otras: - Por causas de inters pblico. - Si el servicio se presta en forma distinta a la establecida en el contrato de la concesin. - Si hay incumplimiento de las obligaciones del concesionario. - Si se presta en forma irregular. - La falla del pago estipulado por parte del concesionario. - La violacin a los precios o tarifas aprobadas por el ayuntamiento. - Si los bienes e instalaciones no estn en buen es lado, se deterioraron por descuido o tienen un mantenimiento inadecuado. - Si no se acatan o si se violan las normas fijadas por el ayuntamiento. - Si con la prestacin existe especulacin o favoritismo a grupos y zonas especficas del Municipio. Una de las formas poco usadas en la prestacin del servicio es la concesin, la cual ofrece interesantes ventajas al otorgar el manejo del servicio a una entidad social o privada sin perder la responsabilidad y la normativizacin del mismo, pues el concesionario se hace cargo de los gastos administrativos, financieros, de equipo y tecnologa necesarios para prestar el servicio y a travs del contrato legal se establecen las condiciones de prestacin, las tarifas, los precios, las sanciones al concesionario, etc., as como las obligaciones del adquiriente del servicio. Para otorgar una concesin por un perodo mayor de tres aos, o que vaya ms all del trienio de gobierno que afecte el patrimonio inmobiliario del
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Municipio, generalmente se requiere de autorizacin expresa del Congreso del Estado. La titularidad jurdica del Municipio en la prestacin del servicio permite bajo los requisitos de ley reincorporar la atribucin del ayuntamiento para cubrir el servicio, en el caso de la cancelacin. Las condiciones de cancelacin de concesin deben ser estipuladas con claridad en el contrato, en las que destaquen las razones de inters pblico para ello. Cito como ejemplo de la reglamentacin del rgimen de concesin, los artculos 128 al 135 de la Ley Orgnica Municipal del Estado de Mxico, publicada en la Gaceta del Gobierno el 2 de marzo de 1993. Artculo 128.-Cuando los servicios pblicos municipales sean concesionados a terceros, se sujetarn a lo establecido por esta Ley, las clusulas de la concesin y dems disposiciones aplicables. Artculo 129.-Los ayuntamientos requirieren la autorizacin previa de la Legislatura del Estado para concesionar servicios pblicos a su cargo, cuando: I. El trmino de la concesin exceda a la gestin del ayuntamiento; II. Con la concesin del servicio pblico se afecten bienes inmuebles municipales. Artculo 130.-No pueden otorgarse concesiones para la explotacin de servicios pblicos municipales a: I. Miembros del ayuntamiento; II. Servidores pblicos municipales; III. Sus cnyuges, parientes consanguneos en lnea recta sin limitacin de grado y los colaterales hasta el segundo grado y los parientes por afinidad; IV. A empresas en las cuales sean representantes o tengan intereses econmicos las personas a que se refieren las fracciones anteriores. Artculo 131.-EI otorgamiento de las concesiones municipales se sujetar a las siguientes bases: I. Determinacin del ayuntamiento sobre la imposibilidad de prestar por s mismo el servicio, o la conveniencia de que lo preste un tercero; II. Realizar convocatoria pblica en la cual se estipulen las bases o condiciones y plazos para el otorgamiento de la concesin; III. Los interesados debern formular la solicitud respectiva cubriendo los gastos que demanden los estudios correspondientes; IV. Las bases y condiciones debern cumplir al menos: a) Determinacin del rgimen jurdico a que debern estar sometidas, su trmino, las causas de caducidad y revocacin, as como la forma de vigilancia en la prestacin del servicio; b) Especificacin de las condiciones bajo las cuales se garantice la generalidad, suficiencia y regularidad del servicio; c) Determinacin de las condiciones y formas en que debern otorgarse las garantas para responder de la prestacin del servicio en los trminos de la concesin de esta Ley; d) Establecimiento del procedimiento para resolver las reclamaciones por afectacin de derechos y obligaciones que se generen por el otorgamiento de la concesin para la prestacin del servicio pblico. Artculo 132.-Los ayuntamientos podrn revocar las concesiones municipales cuando: I. Se constate que el servicio se preste en forma distinta a los trminos de la concesin;
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II. No se cumpla con las obligaciones que deriven de la concesin o se preste irregularmente el servicio concesionado; III. Se constate que el concesionario no conserva los bienes e instalaciones en buen estado de apelacin, o cuando stos sufran deterioro por negligencia imputable a aqul, con perjuicio para la prestacin eficaz del servicio; IV. El concesionario pierda capacidad o carezca de los elementos materiales o tcnicos para la prestacin del servicio; V. Por cualquier una causa, el concesionario contravenga las disposiciones aplicables. Artculo 133.-A peticin del concesionario al ayuntamiento, antes del vencimiento de la concesin, podr acordarse la prrroga de la misma por la Legislatura, siempre que subsista la imposibilidad municipal para prestarlo y que el interesado acredite la prestacin eficiente del servicio concesionado. En su caso, se establecer" la obligacin a cargo del concesionario, de renovar durante el tiempo de vigencia de la prrroga, el equipo e instalaciones para la prestacin, del servicio. Artculo 134.-1as concesiones caducan: I. Cuando no se inicie la prestacin del servicio dentro del plazo sealado en la concesin; II. Cuando concluya el trmino de su vigencia; y cuando el concesionario no otorgue en tiempo y forma las garantas que se le fijen para que tenga vigencia la concesin. En el caso de las fracciones I y 11 segunda parte, para decretar la caducidad se oir previamente al interesado; y en la fraccin 11, el primer supuesto opera de pleno derecho por el simple transcurso del tiempo. Artculo 135.-En los casos en que se acuerde la revocacin de las concesiones, los bienes con los que se presta el servicio revertirn a favor del Municipio, con excepcin de aqullos propiedad del concesionario y que por su naturaleza no estn incorporados de manera directa al propio servicio; en cuyo caso, si se estima que son necesarios para ese fin, se podrn expropiar en trminos de ley. e) El Convenio Estado-Municipio En la prctica, los convenios Municipios-Estado son instrumentos administrativos para la coordinacin y colaboracin entre los ayuntamientos y el gobierno estatal. El alcance del convenio en materia de prestacin del servicio vara en funcin del grado de transferencia propuesto por el Ayuntamiento y las caractersticas de cada servicio en particular, sobre todo por los procesos tcnicos. Esta alternativa de prestacin tiene su fundamento en la propia Constitucin Poltica que, asumiendo un gobierno republicano y federal, posibilita a las entidades federativas la realizacin de convenios con sus Municipios para cumplir la necesaria prestacin de los servicios pblicos, adems de que las Constituciones locales contemplan esta alternativa de prestacin. Asimismo, a travs de la Ley Orgnica Municipal, Reglamentos, Bandos de Polica y Buen Gobierno, se establecen las normas y condiciones que rigen los convenios, as como las obligaciones y atributos de cada uno de los gobiernos participantes. La claridad y nitidez de los trminos del convenio, como en otros instrumentos jurdicos, es deseable como prerequisito para un buen desempeo de la prestacin del servicio pblico. Consideramos que los aspectos bsicos para la celebracin de convenios, deben ser: - Acordar en sesin de cabildo el tipo de servicio pblico que se prestar. - El trmino no debe exceder del perodo de gestin de los ayuntamientos. Si sobrepasa este lapso, se requiere la autorizacin del Congreso local. Es posible prorrogar estos convenios con la ratificacin que hagan las
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administraciones siguientes al perodo en que se realiz. Elaborar un programa de capacitacin .para personal municipal que est en posibilidades de hacerse cargo de la operacin del servicio pblico coordinado, cuando las condiciones del Municipio lo aconsejen. Si la prestacin del servicio pblico requiere la ejecucin de algunas obras, se incluir el costo de la obra, los planos, proyectos, especificaciones tcnicas, el monto de las aportaciones que se pacten, el plazo de ejecucin, etctera. Las condiciones en que el Municipio pueda cancelar o dar por concluido el convenio, como seran la disposicin de la capacidad administrativa y financiera para su operacin por el Municipio mismo. - Las bases econmicas para su prestacin. - Marco jurdico de los servidores pblicos que participen. - Las formas de terminacin y suspensin. Los beneficios directos al ayuntamiento como autoridad mxima del Municipio. f) El fideicomiso (Artculo 88 de la Ley del Municipio Libre) La adopcin de un fideicomiso se presenta como otra alternativa de prestacin de los servicios pblicos; para adoptar esta forma de prestacin, se crea la institucin por parte del Cabildo con aprobacin del Congreso Estatal, a travs de un acta constitutiva en la que expresa la forma de financiamiento, las normas de operacin, etc. En realidad, es un fideicomiso de administracin en el que se adjudican bienes por parte del Ayuntamiento al fideicomiso para que se responsabilice de cubrir un servicio pblico. g) Otras formas de prestacin Como simple enunciacin podemos citar la forma llamada por Colaboracin, as como la de autogestin de servicios pblicos, que son mecanismos muy actuales en donde se privilegia la participacin de la comunidad municipal. h) Necesidad de establecer criterios sobre la concesin los servicios pblicos municipales En esta materia existe poca doctrina, a ms de normas de derecho positivo muy dispersas, por ello resulta importante proponer algunos criterios en tomo a las concesiones de los servicios pblicos municipales. En primer trmino, siguiendo el principio constitucional previsto en el prrafo once del artculo 28 de la Carta Magna, la sujecin a regmenes de servicio pblico se apegar a lo dispuesto por la propia Constitucin y slo podr llevarse a cabo mediante ley. A mi juicio, este principio constitucional es aplicable tanto a la materia federal, como a la de los Estados de la Unin y Municipios. Por otra parte, considerando para efectos locales como principios doctrinarios, lo establecido en el texto del citado artculo. 28 de la Ley Suprema, se puede vlidamente hacer la clasificacin de los servicios pblicos municipales en: estratgicos, prioritarios y ordinarios. Sern estratgicos aquellos servicios pblicos que por su especial naturaleza revistan caractersticas tan esenciales para la vida social, que su inadecuada prestacin pueda causar graves consecuencias a la poblacin; e igualmente, que por su especial significado colectivo deban estar a salvo de disputas privadas o comerciales, por lo que no debieran ser materia de concesin; a mi juicio, adquieren .estas caractersticas cuando menos dos de estos servicios, que son: el de agua potable y el de seguridad pblica, que debieran estar siempre bajo la prestacin y el control del municipio, en forma ya centralizada, desconcentrada o descentralizada. En cuanto a los prioritarios, seran aquellos que, al igual que los estratgicos, son de primera importancia para la vida municipal por las indeseables consecuencias que para la comunidad pudiera revestir su inadecuada prestacin; sin embargo, por su propia esencia y especiales caractersticas son de muy difcil concesin a particulares; pudiendo en algn
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caso, efectuarse sta, pero bajo reglas estrictas de control y adecuada garanta para su prestacin. En esta calidad tendramos, por ejemplo, los servicios de alcantarillado, alumbrado pblico, parques y jardines, asilos, clnicas de asistencia, servicios mdicos de urgencias, bomberos, va pblica, entre otros. Finalmente, los servicios pblicos ordinarios seran aquellos que no adquieren la calidad de estratgicos o prioritarios; desde luego que tambin son importantes para la vida de la colectividad, su concesin puede ser muchas veces positiva y hasta deseable para una buena prestacin de estos servicios, como: rastros, centros de abasto, limpia y recoleccin de desechos slidos, parques deportivos, transporte urbano municipal, panteones, estacionamientos, etc. Cabe aclarar que para llevar a cabo dicha concesin, deben cumplirse los requisitos y extremos que establezcan las Entidades Federativas. 7.3. La municipalizacin de servicios pblicos
Tcnicamente el vocablo significara que la accin de municipalizarse atribuira slo al Municipio, cosa que "no es as. La Federacin, las Entidades Federativas o el Distrito Federal "municipalizan" servicios pblicos, cuando las exigencias sociales lo demandan. El vocablo y el fenmeno que implica, son solamente reminiscencias de pocas anteriores, en las que casi todo tipo de servicios pblicos los cumpla la corporacin municipal. Con gran frecuencia se utiliza el trmino "municipalizacin" de servicios pblicos. Se usa el concepto generalmente en una acepcin comn y no tcnica y jurdica. De esta manera se alude por municipalizacin al proceso administrativo mediante el cual el Estado (no solamente el Municipio) se hace cargo de manera directa de la prestacin de algn servicio pblico en manos de particulares 7.4. La privatizacin de los servicios pblicos
Por cuanto al derecho positivo, el texto original del artculo 115, no precis con claridad los servicios pblicos municipales. Por ello correspondi a la legislacin de los Estados esa determinacin, lo que dio por resultado una notable dispersin y confusin. A consecuencia de ello, con las reformas constitucionales del 3 de febrero de 1983, se llen ese vaco legislativo, precisando ahora el precepto en su fraccin III, que: "Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando as fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrn a su cargo los siguientes servicios pblicos: a) Agua potable y alcantarillado b) Alumbrado pblico c) Limpia d) Mercados y centrales de abasto e) Panteones f) Rastro g) Calles, parques y jardines h) Seguridad pblica y trnsito i) Los dems que las legislaturas locales determinen segn las condiciones territoriales y socioeconmicas de los municipios, as como su capacidad administrativa y financiera. Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujecin a la ley, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos que les corresponda". Considero que es importante dar una breve explicacin de cada uno de los servicios pblicos que corresponden al Municipio. Al recibir
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los sistemas de agua, los Estados establecieron formas diferentes de administrarlo, en algunos casos a travs de un organismo pblico descentralizado estatal que pasaba a ser la mxima autoridad en este rengln, reservndose la normatividad y, en otros, mediante rganos desconcentrados y fideicomisos. Tambin se formaron rganos descentralizados municipales que administraban el correspondiente sistema respetando la normatividad estatal. En un esfuerzo del gobierno federal, el 13 de febrero de 1989 se cre la Comisin Nacional del Agua como rgano desconcentrado de la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, que define polticas y estrategias para reforzar la autonoma tcnica, administrativa y financiera de los organismos estatales y municipales que proporcionan los servicios de agua, tanto en el campo como en la ciudad. Se contempla, asimismo, el fortalecimiento de la autoridad del agua a fin de administrar correctamente este vital recurso, regulando oferta, demanda, cantidad y calidad, con criterios de equidad, acordes a objetivos nacionales, regionales y locales. Base fundamental del sistema financiero del agua lo constituye, por otro lado, la recaudacin de derechos que por el uso del lquido establece la legislacin vigente. Avanzar en esta direccin supone que los usuarios paguen por el servicio que reciben, requirindose un enorme esfuerzo y voluntad poltica para actualizar tarifas y mejorar los sistemas de facturacin y cobro. A pesar de todo, es un hecho que en la actualidad la situacin financiera del sector hidrulico es insuficiente para atender las demandas de agua potable y alcantarillado en los Municipios del pas, configuran do un grave panorama cuya transfarn1acin constituye una tarea impostergable y de gran envergadura, sobre todo teniendo en cuenta la dimensin de los retos que plantea al desarrolla urbana municipal. Por otra parte, hay Estados donde los ayuntamientos de manera directa prestan el servicio de agua potable y en contrapartida existen Estados en las que an la presta el gobierno estatal. De lo anterior se desprende que los principales problemas que enfrenta la recaudacin par concepto de agua son: - Lentitud en el proceso de aprobacin de tarifas cuando stas tienen que ser autorizadas par el Congreso Local. - Reflejo irreal del costo del servicio en las tarifas, las cuales en muchos casos no contemplan cuotas por el desalojo de aguas utilizadas. Ni tampoco por el tratamiento de aguas negras. - Carencias en la medicin, tanto a nivel macro como de micromedicin. - Procesos administrativos ineficientes en la actualizacin del padrn de usuarios, la facturacin y la cobranza. - Baja calidad de los servicios, con interrupciones frecuentes que provocan la oposicin de los usuarios para el incremento tarifario. - Prdidas de ms del 40% en la red de distribucin, por fugas y tomas clandestina. - Falta de concientizacin e informacin al usuario sobre el valor del agua y la necesidad de optimizar su uso. b) Alcantarillado Los Municipios tienen la facultad de prestar el servicio de alcantarillado, de gran importancia en los aspectos de urbanizacin, higiene y salud de la poblacin. Sin embarga, esta facultad no se ha hecha extensiva a la mayora de los Municipios. Al respecta cabe mencionar que existen diferencias segn las capacidades de cada administracin local, existiendo casos, como Nuevo Len o Quintana Roo, en donde el Estado predominantemente presta y administra este servicio y otros, como Zacatecas y Tlaxcala, donde casi la totalidad de sus Municipios realizan directamente el servicio pblico de alcantarillado.
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c) Alumbrado Pblico La prestacin de este servicio se complica par el elevado costo de su instalacin y mantenimiento, este aspecto afecta la capacidad financiera de los ayuntamientos. El alumbrado pblico es considerado un elemento bsico e indispensable en las nuevas reas urbanas, complementando los renglones de agua potable, drenaje y pavimentacin, observndose actualmente una gran participacin ciudadana, tanto en mano de obra como en el financiamiento del mismo, sobre todo en las colonias populares. En los Estados de Oaxaca y Chiapas se realiz as el Programa "La luz al alcance de la Mano", destinado a llevar este servicio a pequeas comunidades aisladas y distantes a travs de la participacin comunitaria, aspecto que se extendi tambin a Campeche, Tabasco y el Sur de Veracruz con el apoyo de la Comisin Federal de Electricidad, los gobiernos estatales, los Municipios y los propios vecinos. Otros avances significativos por parte de los Municipios para prestar y administrar mejor este servicio se present en el Comit Municipal de Ahorro de Energa de Mexicali, Baja California; en el Consejo Municipal de Alumbrado Pblico de Ciudad Jurez, Chihuahua; y en las Juntas de Vecinos para la Rehabilitacin del Alumbrado Pblico en Guadalupe, Nuevo Len. A este servicio de alumbrado pblico se incorporaron con xito innovaciones tecnolgicas reportando reduccin de costos y mayor eficiencia. Sin embargo, la utilizacin de estos avances an se limita a pocos Municipios por sus costos y la imposibilidad de contratar a personal altamente calificado para administrar y operar este servicio. d) Limpia El servido de limpia tiene un impacto directo en la salud de los habitantes, en la imagen de la poblacin y en la prevencin a posibles efectos contaminantes en los recursos naturales. El problema creciente del servicio de limpia debe analizarse desde una perspectiva integral que comprende las fases de almacenamiento, recoleccin, transporte, tratamiento y disposicin final de la basura, de los desechos slidos generados diariamente a nivel municipal, el mayor porcentaje se recoge y el resto queda tirado en la va pblica, terrenos baldos, parques, jardines, cuencas y carreteras. De los que se recogen, una porcin es depositada en rellenos sanitarios y otra es tirada a cielo abierto en los llamados tiraderos municipales, los que representen una alternativa prctica y econmica, pero riesgosa y muchas veces incontrolada. A esto hay que agregar el aumento en los costos de los materiales y equipamiento para su prestacin, as como la creacin de nuevos sistemas que empiezan a substituir en calidad y eficiencia a los que existan hace apenas unos aos, como son los sistemas de procesamiento de desechos slidos (SIMEPRODE) y la instalacin estratgica de contenedores. El costo de las mquinas barredoras y camiones recolectores, por otra parte, se ha elevado hasta diez veces a su valor de hace cinco aos; presentndose, por un lado el aumento de volmenes de desechos slidos por recolectar y, por otro, la incosteabilidad de seguir utilizando los mtodos tradicionales frente a la existencia de mayores distancias, aumento de costos e irregularidades que presentan riesgos para la salud y la convivencia social. e) Mercados Municipales y centrales de Abasto La nocin de promocin y organizacin -del abasto en el Municipio en lugares fijos de acuerdo a las caractersticas econmicas de un territorio, ha sido, desde siempre, atribucin de la autoridad municipal. La construccin y organizacin de mercados municipales y centrales de abasto presentan diferentes problemas, tomando en cuenta que en la mayora no existen los recursos de origen en los presupuestos municipales para su realizacin. La obtencin de crditos, as como la organizacin de los interesados en participar en este tipo de proyectos, siempre se tornan complejas, toda vez que se trabaja con grupos de escasos recursos o demandantes de empleo que ya establecidos se convierten en presin social para el propio Municipio, al no permitir el cobro de cuotas de recuperacin de
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inversin actualizadas y necesarias, apoyndose en el peso poltico que representan ante la comunidad por la funcin que desempean en la economa del Municipio. Adicionalmente, las deudas que se contraen para la construccin de mercados se trasladan de administracin en administracin y el elevado costo de los intereses frente a la escasa capacidad de recuperacin de los crditos otorgados, se ha convertido en un verdadero problema para la mayora de los ayuntamientos. Puede afirmarse que hoy en da es difcil para una autoridad municipal enfrentar con sus propios recursos el proyecto de edificacin de un mercado, por lo que se advierte una transicin en esta materia, convirtiendo al Municipio en promotor tanto de la inversin privada, como de los potenciales locatarios, para la organizacin de un proyecto autofinanciable y de segura recuperacin, donde el sujeto de crdito ya no sea el propio Municipio sino directamente el futuro locatario. Adems, los mercados requieren para su buen funcionamiento de una serie de servicios como son agua limpia, drenaje, vigilancia y alumbrado, que le corresponde prestar a la autoridad municipal. En este marco, los ayuntamientos cobran derechos que por lo general no son suficientes para cubrir los gastos de los citados servicios. Debe sealarse por ltimo, que en la actualidad una gran cantidad de los Municipios no cuentan con el reglamento respectivo que regule su administracin, organizacin, instalaciones, servicio, horario, etc. f) Panteones El servicio de panteones est ntimamente ligado a las tradiciones populares de los Municipios. Los cementerios, a pesar de la funcin que representan, son en algunos casos sinnimos de olvido y mltiples irregularidades, siendo frecuente el establecimiento de comercio desorganizado en sus reas aledaas. En este sentido, nuevas tcnicas y hbitos sociales han venido a sustituir su manejo y administracin, encontrndose al igual que otros servicios pblicos municipales en una transicin en la que se busca eficiencia y orden, siempre salvaguardando los intereses de las clases populares y los sentimientos tradicionales de la poblacin. As, los crditos para la realizacin de proyectos de panteones tambin encuentran nuevos cauces al preferirse que los particulares incursionen en este rubro y se adapten a los nuevos requerimientos que implica la modernizacin de este servicio, Aunque en la mayora de los Municipios del pas este servicio es prestado directamente por los ayuntamientos, en las ciudades se observa la tendencia a concesionario a particulares, dndose en varios ayuntamientos del pas su complementacin con la creacin de funerarias municipales que brindan un apoyo de asistencia social a las clases ms necesitadas. g) Rastros El servicio de rastros es administrado directamente por los propios ayuntamientos o por concesin a los particulares, siendo de especial importancia los derechos que aquel cobra por concepto de matanza. Estos derechos, que son establecidos por los congresos locales, en ocasiones son muy bajos y no estn actualizados ni clasificados adecuadamente de acuerdo a la demanda de la zona, lo que representa una recaudacin mnima de ingresos para la autoridad municipal. Los rastros se clasifican de acuerdo al tipo de actividad que realizan, su equipamiento y finalidad para la que fueron creados, siendo los ms comunes los de Tipo de Inversin Federal y los Tipo Inspeccin de la Secretara de Salud. Los primeros, adems de prestar los servicios bsicos permiten una industrializacin de los productos derivados de la carne. La creacin de nuevos rastros presenta la dificultad que entraa el hecho que los particulares, para incursionar en estos proyectos, exigen razonablemente tasas de recuperacin atractivas. Adems, las normas tcnicas de salubridad e higiene imponen costos crecientes para su cumplimiento. Por otra parte, el ayuntamiento se ve obligado a proporcionar servicios colaterales para la eficiente prestacin de servicio y an cuando desempea funciones de autoridad fiscal, lo recaudado por tal concepto no pern1ite cumplir con las necesidades que impone el servicio. Adems, el impacto social de este servicio, as
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como sus implicaciones en materia sanitaria, obligan al ayuntamiento a ejercer un estricto control sobre el funcionamiento y operacin de los rastros y a contar con un personal especializado y bien organizado para cumplir correctamente sus tareas. Sin embargo, sigue siendo un serio problema la matanza incontrolada, que significa una fuerte prdida de probables ingresos as como un nulo control sanitario, en perjuicio de la poblacin. h) Calles, parques y jardines Una de las formas de apoyo para el desarrollo urbano municipal es el servicio pblico de calles, contemplando el trazo, diseo y alineacin de las vas de acceso y trnsito que integran el sistema de vialidad y trfico de vehculos y peatones, adems de su construccin, mantenimiento, ampliacin y embellecimiento, de acuerdo a las necesidades de cada comunidad. A este servicio se suman las obras de guarniciones y banquetas, as como los empedrados y edificacin de glorietas y rotondas, los que estn vinculados al sistema integral de planeacin urbana. De este modo, el trazo y pavimentacin de calles, que pueden considerarse como una obra pequea o secundaria, es el esquema inicial del desarrollo integral de un Municipio al tener que vincularse en su planeacin con tareas de uso de suelo, ornatos y forestacin, zonas de abasto, recreacin, escolares y laborales. Dentro del servicio de calles est incorporada la definicin de la nomenclatura y numeracin de calles y casas, la cual representa uno de los problemas cotidianos a que se enfrenta la autoridad municipal y que demanda promover una mayor colaboracin vecinal. Los parques y jardines, por otro lado, permiten a las localidades contar con reas verdes o centros de esparcimiento y convivencia social, constituyendo verdaderos centros cvicos que son punto de cohesin de las comunidades. i) Seguridad Pblica y Trnsito Este servicio tiene que ver con los valores ms preciados de la ciudadana, como son la garanta del ejercicio de la libertad, la integridad y el patrimonio. En las capitales de las entidades federativas le corresponde prestarlo al gobierno del Estado, aunque frecuentemente tambin lo presta en otros Municipios debido a la incapacidad tcnica y administrativa de estos ltimos, observndose con frecuencia, que los Municipios no tienen los elementos para organizar, equipar, reclutar, adiestrar y remunerar a los cuerpos de seguridad pblica municipal y de trnsito, por lo que en algunos casos la Entidad Federativa lo presta en forma paralela. En la vida municipal, la seguridad pblica ha incorporado importantes compromisos, como la prevencin de la delincuencia, hacindose necesario fomentar una mayor participacin de la comunidad para mejorar el servicio en todos sus aspectos. A la fecha existen en varios Municipios sus Consejos Municipales de Seguridad Pblica, adems de los Consejos Estatales que funcionan en las 31 entidades federativas. Las facultades derivadas del servicio de trnsito, por otro lado, representan un importante factor para vincular la poltica de desarrollo urbano con sistemas de transporte y vialidad necesarios para intercomunicar distintas zonas e indispensables para lograr el desarrollo integral de todo Municipio. En la mayora de los Estados, el servicio de trnsito sigue bajo el mando de la autoridad estatal. En este sentido, debe agregarse que se registran ms avances en la entrega de sistemas de Seguridad Pblica a pesar de que estos dos servicios en su prctica cotidiana operan en forma simultnea. De los servicios pblicos municipales aqu analizados, observamos que los indicadores nacionales de la cobertura poblacional ponen de manifiesto que, pese a los grandes esfuerzos de las instancias de gobierno, existe un rezago sustancial en su prestacin, sobre todo en los Municipios que presentan elevados ndices de dispersin
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poblacional, haciendo poco rentable la introduccin de los mismos. El reverso de la moneda lo constituye la tendencia hacia las enormes concentraciones urbanas, que dado su ritmo de crecimiento, generan una -acentuada demanda, tambin fuera del alcance de las capacidades municipales. j) Otros servicios pblicos El listado que proporciona el artculo 115 de la Ley Suprema es de orden enunciativo, ya que el ltimo inciso de la fraccin III expresamente admite que el Municipio tendr a su cargo los dems que determinen las legislaturas locales, segn las condiciones territoriales y socio econmicas que lo caractericen, as como su capacidad administrativa y financiera. Muchos Municipios, en este orden de ideas, tienen a su cargo servicios de estacionamientos en lugares cerrados o por mquinas de monedas en la va pblica; jardn es de nios; servicios mdicos de urgencia, u otros ms. Segn sean las necesidades de la poblacin del Municipio y de acuerdo a los recursos disponibles de que pueda disponer el ayuntamiento, se irn determinando los servicios que se presten y que hayan sido debidamente acordados por el Congreso del Estado en la legislacin correspondiente. Finalmente, debemos destacar lo que establece la parte final de la fraccin III del 115 Constitucional, en el sentido de que los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujecin a la ley, podrn coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios pblicos que les corresponden. El precedente de esta asociacin de Municipios, seguramente se encuentra en los llamados syndicats de communes del Derecho Francs. Este tipo de asociaciones comunales son de enorme utilidad prctica, sobre todo en Municipios urbanos colindantes o asentados en reas geogrficas compartidas. 7.5. Clasificacin tipolgica de los municipios de acuerdo a sus problemas servicios pblicos: metropolitanos, urbanos, semiurbanos y rurales. de
Dentro de los distintos enfoques de anlisis del Municipio mexicano, existe uno que se ha caracterizado por su recurrencia y polmica que genera en torno a su utilidad: la elaboracin de tipologas municipales. Efectivamente, pocos investigadores e instituciones pblicas o acadmicas han resistido la tentacin de elaborar alguna vez una clasificacin o tipologa de los Municipios. Las tipologas municipales se han caracterizado porque para su elaboracin se ha hecho referencia a diferentes tipos de informacin. Algunas han recurrido a fuentes censales, encuestas a nivel nacional, informacin procesada exprofesamente, etc. Este aspecto, aunque parece intrascendente, en el fondo nos muestra que la utilizacin de informacin para la tipificacin municipal se estructura de acuerdo a fines e intereses especficos. De lo anterior podemos concluir que no existe una tipologa nica o universal para la interpretacin de diferentes fenmenos municipales, sean stos polticos, econmicos o sociales. Como sabemos, existe un sinnmero de tipologas para clasificar a los Municipios del pas. Desde nuestro punto de vista, las ms trascendentales han sido, entre otras, la realizada por el IMSS-COPLAMAR, la cual permiti ver el grado de marginacin de cada uno de los Municipios. De hecho, la metodologa utilizada en este interesante proyecto sirvi de infraestructura para que el actual Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO) actualizara la clasificacin de los Municipios del pas segn su grado de marginacin. Para ello, se realiz un anlisis multivariado de ms de 10 indicadores socio-demogrficos captados por el XI Censo General de Poblacin y Vivienda de 1990. Existen otras clasificaciones que le han dado una mayor importancia a la utilizacin de informacin difcil de cuantificar, como es el caso del enfoque holstico. Este mtodo incorpora informacin como el paisaje, la historia, los personajes, algunos procedimientos sociales de diferentes realidades, los smbolos, los valores, etc. bajo esta perspectiva se public, por ejemplo, la Enciclopedia Municipal por parte del entonces Centro Nacional de Estudios Municipales de la Secretara de
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Gobernacin. Otro enfoqu se remite a ver el tipo e intensidad de las demandas polticosociales que existen en los Municipios, permitiendo elaborar una tipologa de los Municipios en base a al grado de inconformidad social. Aunque esta tipologa es muy interesante, en la prctica resulta difcil su operacionalizacin por lo escabroso que resulta la cuantificacin de los fenmenos sociales. Segn esta clasificacin, podemos obtener cinco categoras de anlisis de las demandas sociales: a) por su origen y/o contenido: reivindicativas, contestatarias y estructurales; b) por su temporalidad: coyunturales, de mediano plazo y permanentes; c) por su forma de expresin: activas y pasivas; d) por su organizacin: espontneas, independientes y afiliadas; e) por su alcance: local, regional, nacional. Otra tipologa que es importante mencionar es la ofrecida por Guillermo Mondragn Carrillo, quien propone una clasificacin de los Municipios en tres tipos: Urbanos, en Transicin Urbana y Rurales. Para ello, analiza el crecimiento y el potencial de desarrollo de la mancha urbana, densidad de poblacin, las actividades econmicas prevale clientes (industria, servicios, agricultura), cobertura del equipamiento y de los servicios pblicos, crecimiento demogrfico, y reservas territoriales para atender las necesidades de vivienda, equipamiento y preservacin de la ecologa. Como he observado, existe un nmero considerable de tipologas municipales, sin embargo, estimamos que la ms adecuada para acercarnos a una clasificacin til de los Municipios, segn los servicios de que dispone, es la que se expone en el "Manual de Administracin Municipal", editado en 1981 por la entonces Coordinacin General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la Repblica, que clasifica a los Municipios en: a) Metropolitanos; b) Urbanos; c) Semi-urbanos y d) Rurales. Dado el inters del tema, desglosamos algunos aspectos correlativos, con la debida salvedad de considerar que esta clasificacin data de 1981, lo que relativiza algunos datos estadsticos de poblacin y presupuesto. a) Municipios Metropolitanos Las caractersticas de los Municipios calificados como metropolitanos son las siguientes: Cuentan con ms de 300,000 habitantes; sus actividades econmicas comprenden las ramas del comercio, la industria, el turismo y los servicios en general, as como tambin la agricultura y la ganadera tecnificadas; en cuanto a servicios educativos se refiere, cuentan con instituciones de enseanza en todos sus niveles hasta postgrado. As como con bibliotecas con servicio especializado. Asimismo, proporcionan la mayora de servicios pblicos. Sus ingresos, para efecto de presupuestacin anual, se calculan en cifras muy elevadas, y el asentamiento de su poblacin se localiza en grandes concentraciones urbanas, as como en poblados importantes b) Municipios Urbanos Las caractersticas que distinguen al Municipio Urbano son: Tiene entre 60,000 y 300,000 habitantes; sus principales actividades econmicas comprenden: la agricultura tecnificada, la mediana industria, el comercio, el turismo, entre otras. En cuanto a los servicios educativos que proporciona, alcanzan generalmente hasta los niveles medio bsicos (secundarias o sus equivalentes) y. en algunos casos, escuelas profesionales (estudios universitarios y tecnolgicos, entre otros). Cuenta en su mayora con servicios pblicos, tales como: agua potable, energa elctrica, drenaje, pavimentacin de calles, limpia, parques y jardines, auditorios, centros deportivos, rastros, mercados, transporte urbano, entre otros; por lo que a su ejercicio presupuestal se refiere, se calcula en cifras significativas. El agrupamiento de su poblacin se caracteriza por estar localizado en ms de dos comunidades importantes y poblados regulares. c) Municipios Semiurbanos El Municipio Semiurbano tiene las siguientes caractersticas: Su poblacin va de los 30,000 a los 60,000 habitantes; sus principales actividades econmicas pueden ser la agricultura, la ganadera, el comercio y la pequea industria; los servicios educativos que se
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proporcionan son hasta escuelas secundarias; los principales servicios pblicos son: agua potable, alumbrado, rastro, mercado, panten, limpia y en algunos casos drenaje; sus presupuestos anuales son de cifras intermedias. Sus asentamientos estn distribuidos en pequeas comunidades dispersas y una comunidad importante, casi siempre la Cabecera Municipal. d) Municipios Rurales Las principales caractersticas del Municipio Rural, atendiendo a las variables previamente mencionadas, son las siguientes: poblacin menor de 30,000 habitantes; servicios pblicos con que cuenta: agua potable y alumbrado en algunos casos; las principales actividades econmicas que se desarrollan se refieren a agricultura, ganadera, pesca y minera, todas en pequea escala; los servicios educativos con que cuenta son escuelas primarias; sus presupuestos anuales son notablemente exigidos. Sus asentamientos humanos estn constituidos por pequeas comunidades dispersas en el territorio municipal.
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COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS DE ACAYUCAN Licenciatura en Derecho Autoevaluacin de la Sptima Unidad Nombre del alumno: ______________________________________________________________ INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuacin se te pide, no olvidando leer por anticipado tu antologa. 1. A quienes se le consideran servidores pblicos municipales?
2. Cules son las obligaciones de los servidores pblicos?
3.
De qu nos habla el artculo 121 de la L.M.L.?
4. Cules son los servicios que debe de prestar el Municipio?
5. En qu caso se privatizar los servicios municipales?
6. Haga mencin de por lo menos 5 servicios privados en su municipio?
7. Cules son las clasificaciones tipolgicas de los municipios de acuerdo a sus problemas de servicio pblico y explcalo?
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ADMINISTRACIN DEL MUNICIPIO MEXICANO.
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8.1. La planificacin de la actividad municipal. 8.2. Organizacin administrativa de los municipios: El reglamento interior del ayuntamiento.
8.3. El presupuesto, la programacin y los controles de la administracin municipal. 8.4. rganos y tcnicas auxiliares de la administracin municipal en la actualidad.
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8.1.
La planificacin de la actividad municipal.
Actividad Financiera Municipal, es el conjunto de actos, tareas. Operaciones que realizan los rganos municipales competentes para obtener, aplicar, administrar, los recursos econmicos tendientes a satisfacer las necesidades y alcanzar los fines del Municipio. A) DERECHO FINANCIERO Conjunto de normas jurdicas que regulan la actividad financiera del Estado federacin, entidad federativa y municipio Partes en que se puede dividir la actividad financiera: 1. Actividad Tributaria o Fiscal.-Son los actos, tareas u operaciones que le permiten al Estado obtener recursos econmicos, ya sea por impuestos, derechos, contribuciones. 2. Actividad Patrimonial.-Son los actos, tareas y operaciones que realiza para administrar sus bienes. 3. Deuda Pblica.-Son los actos, tareas y operaciones que realiza para obtener crditos. 4. Actividad monetaria.-Consiste en ordenar la acuacin de moneda, dictar y ejecutar la poltica de la reserva monetaria. Los municipios no participan en la actividad monetaria. Derecho Tributario Municipal A) CONCEPTO Es el conjunto de normas jurdicas que regulan las relacioDe5 que se derivan de las actividades financieras, podemos destaca como actividades financieras del Municipio las siguientes: Del establecimiento de las contribuciones (impuestos, derecho Del cobro por parte de la autoridad y el pago por parte del gobernado. Del procedimiento para el cobro cuando el causante, no paga espontneamente por las infracciones en que se incurra. De las infracciones que se le puede imponer al causante, por acciones u omisiones que infrinjan la Ley, que regula el pago y el cobro. De las controversias que surjan entre las autoridades y los particulares con motivo del cobro y pago de las contribuciones. Tributo y contribucin, tienen el mismo significado, aunque su diferencia es de carcter histrico, ya que en la antigedad el seor impona a sus sbditos el pago de tributos y en la actualidad los ciudadanos se auto gobiernan y ellos mismos deciden contribuir al gasto pblico; en las tiranas se imponen tributos; en las democracias se acuerdan contribuciones. B) DIVISIONES DEL DERECHO TRIBUTARIO Como hemos visto, el Derecho Tributario, se realiza a travs de varias actividades, lo que da origen a diversas ramas y as se ha denominado Derecho Constitucional Tributario, Derecho Orgnico Tributario, Derecho Tributario Procesal y Derecho Penal Tributario. El Derecho Constitucional Tributario, contiene los principios, las bases, los fundamentos de las contribuciones; por ejemplo el artculo 31, fraccin IV, establece el fundamento para la obligacin de los mexicanos de contribuir para el gasto pblico, en materia municipal el artculo 115, fraccin IV establece las contribuciones que en forma exclusiva puede cobrar los Municipios.
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El Derecho Tributario Sustantivo, se refiere a los elementos esenciales de la obligacin fiscal como son: el hecho impositivo, los sujetos, el objeto, la base, la tarifa, pocas de pago. El Derecho Tributario Orgnico o Administrativo, es el conjunto de normas que determinan los rganos que realizan la actividad, regula las atribuciones, los requisitos que debe satisfacer las personas que encarnan el rgano, as como regula las relaciones entre los rganos y entre estos y los particulares en materia tributaria. El Derecho Tributario Procesal, regula los procedimientos y las formalidades que deben de cumplirse en materia tributaria, por ejemplo procedimiento de ejecucin, notificaciones, embargos, declaraciones, registros, requerimientos. El Derecho Contencioso en materia Tributaria, son las normas que regulan el juicio de nulidad, el cual se promueve en el tribunal federal de justicia, fiscal y administrativa y en materia municipal y estatal, ante los tribunales locales de los Estados, esto es, dirime las controversias que se suscitan entre la autoridad fiscal y el obligado a pagar una contribucin. El Derecho Tributario Penal, regula los delitos, las penas o sanciones que pueden incurrir los infractores de las disposiciones fiscales. Sistema Tributario Mexicano Tomando en consideracin que en nuestro pas existen tres mbitos de gobierno: federal, estatal y municipal; y los tres tienen atribuciones para establecer contribuciones, debemos analizar la forma en que se distribuyen la competencia, desde el punto de vista territorial no existe problema, se considera de competencia federal, los problemas y los servicios que afectan a dos o ms entidades federativas, as por ejemplo cuando la necesidad de comunicacin es de Entidad a Entidad, el problema ser de carcter federal, para satisfacer esa necesidad de comunicacin, ser de competencia estatal cuando la necesidad y el servicio sea solamente de carcter interno de una Entidad y afecte a ms de dos Municipios, la competencia ser municipal; cuando el problema solo afecte domsticamente. Un Municipio. En materia de tributos la definicin, se divide por d mbito territorial, la federacin tiene competencia sobre todo el territorio nacional, la entidad federativa en el territorio respectivo el Municipio en su circunscripcin territorial, el problema surge en la materia, que materias son de competencia federal, cuales estatales y cuales municipales. De acuerdo a nuestro sistema federal, las entidades federativa constituyeron la federacin, otorgando al gobierno federal una serie de atribuciones concretas que se consignaron en forma precisa en la Constitucin, reservndose la dems, este principio est consagrado en el artculo 124 Constitucional, que seala: "Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados. En un principio se estableci como nica fuente de contribuciones para la federacin, las derivadas del comercio exterior, pero en 1932 se reform el artculo 73 en su fraccin XXIX, crendose 101 llamados "impuestos especiales", pero a travs de diversas reforma constitucionales, estas atribuciones han crecido exorbitando las atribuciones de la federacin, el artculo 73 en su fraccin VII le dio un cheque en blanco al Congreso, para ruar las contribuciones a favor de la Federacin ya que establece: VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto. Los estados no tienen sealado un campo especfico de contribuciones, ya que como hemos sealado las que no otorg en forma exclusiva a la federacin y las que no se sealaron a favor del Municipio corresponden al Estado.
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A) COMPETENCIA MUNICIPAL Como ya hemos sealado, las contribuciones corresponden al municipio, son las relativas a la propiedad inmobiliaria y derechos que se cobran por los servicios municipales de acuerdo a lo establecido en el artculo 115, fraccin IV, incisos del a) al e) de la Constitucin. Las atribuciones en materia tributaria, que la Constitucin seala al Municipio, estn consagradas en el artculo 31 Constitucional, fraccin IV, que seala: "Contribuir para los gastos pblicos, as de la Federacin, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes"; y es en el artculo 115, fraccin IV, en donde se establece las fuentes de financiamiento del Municipio, dicha fraccin dice: Los Municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora as como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrn celebrar convenios con el Estado para que ste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administracin de esas contribuciones. b) Las participaciones federales, que sern cubiertas por la Federacin a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados. e) Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su cargo. De ah que se pueda gravar los siguientes supuestos relacionados con la propiedad del inmueble. l. La propiedad (en sus dos aspectos, nuda propiedad y usufructo) 2. La posesin de los bienes inmuebles. 3. El fraccionamiento de los bienes inmuebles. 4. La divisin de los bienes inmuebles. 5. La consolidacin de bienes inmuebles. 6. La traslacin o trasmisin del dominio de bienes inmuebles. 7. La mejora de bienes inmuebles. 8. El cambio de valor de bienes inmuebles que da lugar al impuesto de plusvala. 8.2. Organizacin administrativa de los municipios: El reglamento interior del ayuntamiento. Competencias y funciones legislativas y reglamentarias - Iniciar leyes y decretos ante las legislaturas de los Estados. - Participar en los procesos de modificacin, reforma o adiciones a los preceptos de la Constitucin local, cuando as lo seale dicho ordenamiento. - Expedir bandos, ordenanzas, reglamentos administrativas de observancia general para la municipalidad. Competencias y funciones administrativas. - Organizar su propia estructura administrativa interna de acuerdo a los requerimientos
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que sean necesarios a fin de lograr eficiencia en su funcionamiento. - Conducir y dirigir la adecuada prestacin de los servicios pblicos por conducto de las respectivas comisiones de administracin. - Ordenar y planear el desarrollo municipal y dictar las medidas administrativas necesarias para la aplicacin de la legislacin sobre asentamientos humanos, ecologa y proteccin al ambiente, salubridad, asistencia pblica, seguridad y dems ordenamientos aplicables. - Concesionar los servicios pblicos municipales cuando la ley as lo autorice, siguiendo los procedimientos que establezcan los ordenamientos aplicables. - Municipalizar los servicios a cargo de particulares, de acuerdo a los requerimientos sociales de la localidad y con apego a las leyes de la materia. - Crear o suprimir organismos desconcentrados o descentralizados paramunicipales, con la autorizacin del Congreso del Estado. - Dictar los acuerdos que se requieran para la adquisicin de los bienes necesarios para el funcionamiento de la municipalidad o en su caso la enajenacin de stos, solicitando las autorizaciones del Congreso del Estado cuando las leyes lo sealen. - Formular las estadsticas municipales. - Resolver los recursos administrativos que se interpongan en contra del Presidente Municipal o algn otro funcionario, cuando dicha resolucin sea facultad del cabildo. - Intervenir en los procesos de privatizacin de empresas para municipales, siguiendo los lineamientos de las leyes de la materia. - En general ejecutar todo tipo de acciones tendientes a lograr eficiencia y oportunidad en la administracin municipal. 8.3. El presupuesto, la programacin y los controles de la administracin municipal.
La Ley de Ingresos Municipales, establece las fuentes que generarn los recursos necesarios para satisfacer sus necesidades y alcanzar sus fines y es en esta Ley de Ingresos, donde se enumeran los conceptos que regularmente son los siguientes: 1. Impuestos.-Son las contribuciones establecidas en la Ley, que deben de pagar las personas que se encuentren en la situacin jurdica, prevista por la norma en materia municipal, son los siguientes: predial, sobre adquisicin de inmuebles y otras operaciones traslativas de dominio de inmuebles, sobre conjuntos urbanos. Anuncios pblicos, diversiones, juegos y espectculos pblicos, prestacin de servicios de hospedaje. 2. Derechos.-Son contribuciones que seala la ley por concepto de pago, es la contraprestacin a cargo del particular por la prestacin de un servicio por parte del Estado, en materia municipal tenemos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposiciones de aguas residuales; del registro civil; de desarrollo urbano y obras pblicas; por servicios prestados por autoridades fiscales o administrativas; por servicios de rastros; por corral de consejo e identificacin de seales de sangre, tatuajes, elementos electromagnticos y fierros para marcas ganado y magueyes; por uso de vas y reas pblicas para el ejercicio de actividades comerciales ~ de servicios; por servicio de panteones; de estacionamiento en la cuenta publica y de servicio pblico; por la expedicin o refrendo anual de licencias para la venta de bebidas alcohlicas al pblico; por servicios prestados por autoridades de seguridad pblica; por sen,ici05 de alumbrado pblico; por servicios de limpieza de lotes baldo recoleccin, traslado y disposicin final de residuos slidos industriales y comerciales; por los servicios prestados por las autoridades del catastro.
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3. Aportaciones de mejoras.-son los recursos econmicos que establece la ley a cargo de las personas fsicas y morales que se beneficien de manera directa por obras pblicas, por ejemplo calles, pavimentacin, luz, agua, drenaje, etc. 4. Productos.-Son ingresos que obtiene el municipio que le generan sus bienes propios, por ejemplo venta o renta de bienes inmuebles, intereses obtenidos por inversiones. 5. Aprovechamientos.-Son aquellos ingresos que percibe el Ayuntamiento en sus funciones de derecho pblico distintos a las contribuciones multas; recargos; reintegros; resarcimientos; indemnizaciones por daos a bienes municipales; subsidios, subvenciones, donativos, herencias, legados y cesiones; rendimientos o ingresos derivados de organismos descentralizados, fideicomisos y empresas de participacin municipal, cuando por su naturaleza correspondan a actividades propias de derecho pblico; otros que estn establecidos por las leyes respectivas. 6. Ingresos derivados del sector auxiliar.-Son aquellos que obtiene de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. 7. Accesorios.-Recargos, devoluciones de cheques. multas, gastos de ejecucin e indemnizacin por
8. Ingresos municipales derivados de los Sistemas Nacionales de Coordinacin Fiscal y Estatal de Coordinacin Hacendaria, (Participaciones, Fondo para la Infraestructura Social Municipal, Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios, etc.); y 9. Ingresos derivados de financiamientos, derivados de operaciones de crditos. B) SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIN FISCAL La distribucin de los ingresos pblicos entre los tres poderes de gobierno: Federacin, Estados y Municipios, ha sido una de las preocupaciones constantes del sistema hacendario mexicano, que busca lograr el equilibrio entre el gobierno federal y los gobiernos estatales y municipales. En la primera mitad de este siglo, haba una multiplicidad de contribuciones, lo que provocaba confusin entre el contribuyente y que a la autoridad fiscal se le dificultara la aplicacin de la Ley, redundando esto que el mayor peso tributario recayera en la clase ms pobre, para solucionar y tratar de distribuir en forma equitativa la participacin presupuestaria en los tres niveles de gobierno, se organizaron las convenciones nacionales fiscales y a partir de 1943, se estableci una poltica de distribucin de ingresos entre la federacin y los estados, y el 22 de diciembre de 1953, se estableci una Ley de Coordinacin Fiscal, la que fue sustituida el 22 de diciembre de 1978, crendose un sistema de participacin de impuestos, mediante el cual los estados se abstienen de grabar con impuestos, determinadas materias, respetando el impuesto establecido por la federacin, pero compartiendo parte del producto de su recaudacin. El Sistema Nacional de Coordinacin, establece las participaciones que deben recibir los estados y municipios del total de los impuestos que recaude la federacin. C) IMPORTANCIA QUE TIENE PARA EL MUNICIPIO EL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIN FISCAL El Municipio recibe lo que se denomina participaciones federales, que son ingresos derivados del sistema nacional de coordinacin fiscal; este ingreso es el que representa el mayor porcentaje del total de lo que percibe el Municipio, representa el 80%. A pesar de los esfuerzos realizados, para mejorar la distribucin de las participaciones, los gobiernos municipales sufren carencias de dinero para atender las demandas de servicios pblicos de sus ciudadanos, lo que trae consigo problemas polticos, administrativos "" sociales.
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Uno de los grandes problemas del Municipio es el econmico recordemos el vaticinio de Heriberto Jara: "No se puede obtener libertad poltica, libertad administrativa ni ninguna clase de libertad a base de aire; se requiere tener esa libertad a base econmica". La cuestin ms discutida del constituyente de 1917 fue la relativa a la hacienda municipal y lamentablemente por cansancio y falta de tiempo se dej sin resolverlo satisfactoriamente, aunque s se hizo slo para salir del paso, por esa razn qued latente la necesidad. Se han realizado algunos esfuerzos para superar el problema, uno de los antecedentes ms importantes sobre este aspecto, que inclusive fue presentado en la Cmara y no prosper, fue el que formaba parte de la iniciativa de la Unin de Ayuntamientos de la Repblica Mexicana del 3 de octubre de 1922, que propona que la Hacienda de los Municipios se integrara por las rentas e intereses que produjesen sus bienes y capitales propios, por los productos de los servicios pblicos a su cargo, as como por las contribuciones sobre la propiedad raz dentro de su territorio municipal; el proyecto estableca: La Hacienda Pblica de los Municipios se formar: a) Con los productos, rentas y rditos de los bienes capitales propios que les corresponden con arreglo a las leyes; b) Con los productos de los servicios pblicos que tenga a su cargo; e) Con los productos de un impuesto predial urbano; hasta de un 2% sobre el valor de los predios urbanos o terrenos comprendidos dentro de la superficie urbanizada, estn edificados o no, sin tener en cuenta el valor de los edificios, pudiendo recabar el impuesto de que se trata el Gobierno del Estado, hasta con un veinticinco por ciento y con otro veinticinco por ciento la Federacin, sin que puedan imponer otras contribuciones de carcter predial sobre los predios urbanos y sobre las construcciones de ellos, ni sobre las rentas que produzcan unos y otros, ni el Estado ni la Federacin; d) Con los productos de un impuesto predial rstico sobre la propiedad rural cuya extensin no exceda del lmite mismo, marcado a la pequea propiedad por las leyes del Estado, o en su defecto sobre la propiedad rural cuya extensin no exceda de 50 hectreas, de acuerdo con lo dispuesto en la fraccin XI de este artculo; e) Con los productos del impuesto de transmisin de la propiedad de que tratan los inciso s e) y d) de esta fraccin; j) Con el producto del impuesto de un uno por ciento en las herencias y donaciones directas y de un tres por ciento en las transversales sobre el valor de los bienes a que se refieren los incisos e) y d) de esta fraccin; g) Con los productos de un medio por ciento en las herencias y donaciones directas y de uno y medio por ciento en las transversales, sobre el valor de los bienes races no comprendidos en los incisos c) y d) de esta fraccin y que se encuentren dentro del territorio del Municipio; y h) Con los productos de cualesquiera otros impuestos y arbitrios que el Ayuntamiento decrete; en la inteligencia de que respecto de stos ser indispensable que lo sancione la Legislatura del Estado. 8.5. rganos y tcnicas auxiliares de la administracin municipal en la actualidad.
La experiencia en nuestro pas seala la existencia de planes y programas para el desarrollo municipal tcnicamente bien elaborados; sin Embargo, todo esto no puede ser independiente a lo que la poblacin y los grupos dirigentes deseen y estn dispuestos a llevar a la prctica y. adems, cuenten con los mecanismos apropiados para canalizar la voluntad
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y la capacidad individual y colectiva hacia ese fin. Desde el punto de vista de las implicaciones socioculturales y poltico administrativas de los planes municipales de desarrollo, se ha llegado a la conclusin de que stos necesitan interpretar la realidad social, que la poblacin los comprenda y los haga suyos, y que ella misma los ponga en prctica. En el mbito de los principios y desde un enfoque funcional, es la poblacin -a travs de todos sus estratos y sectores y mediante sus mltiples y complejas relaciones- la que ha de formular, instrumentar, controlar y evaluar los planes de desarrollo municipal, especialmente si entraan transformaciones estructurales y si, como debe ser, tienen como propsito sacar del atraso al Municipio, y no simplemente mitigar algunas de sus problemticas manifestaciones. Dentro de las diversas organizaciones grupales que participan en el desarrollo del Municipio, resanan diversos conglomerados de vecinos que en forma coordinada con los Ayuntamientos, se integran para cumplir con objetivos de auxilio y apoyo en las tareas de Gobierno, Existen as una multiplicidad de grupos, con muy variadas denominaciones que coadyuvan al desarrollo de los Municipios. En lneas subsecuentes detallamos algunos aspectos de estas agrupaciones que nos parecen relevantes para entenderlas. A) Los rganos de participacin Esta es la denominacin ms comn y amplia de las agrupaciones a que nos referimos en esta parte del trabajo. A nivel municipal se han diseado diversos rganos de participacin comunitaria para alcanzar ciertos objetivos comunes y representan para el gobierno municipal una colaboracin valiosa de apoyo a las actividades en materia diversa, como pueden ser: educacin, obras y servicios pblicos, planeacin, enlace entre la comunidad y las autoridades municipales. B) Comits de manzana Las diversas leyes orgnicas municipales de las Entidades Federativas consagran este rgano de participacin comunitaria. Vgr.: La Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado de Guerrero. Artculo 75, que "Los comits de manzana participarn con el Ayuntamiento o la comisara municipal en su caso, en todas aquellas tareas que coadyuven al desarrollo de la comunidad a travs de la accin directa en su rea de colaboracin. El Artculo 74 de la misma Ley seala como requisitos para ser miembro del comit de manzana: tener domicilio en ella, modo honesto de vivir y saber leer y escribir, La Ley Orgnica Municipal del Estado de Michoacn, en el Ttulo Tercero, Captulo lB, Artculo 75, dispone que habr comits de manzana en los lugares que lo ameriten a juicio del Presidente Municipal, y los considera como rganos auxiliares de la autoridad municipal. Los jefes de manzana pueden designar auxiliares para el desempeo de sus funciones, con la aprobacin del Presidente Municipal. Los requisitos para ser jefe de manzana son: tener su domicilio en las respectiva circunscripcin, modo honesto de vivir y saber leer y escribir, dependen jerrquicamente en lo poltico y administrativo del Presidente Municipal. La Ley Orgnica Municipal del Estado de Mxico, en su Ttulo Tercero, Captulo IV, se refiere a las autoridades auxiliares y entre ellas a los jefes de manzana, quienes actuarn en sus respectivas jurisdicciones como auxiliares de los Ayuntamientos y, por consiguiente sus atribuciones sern las necesarias para mantener el orden y la tranquilidad o seguridad de los vecinos del lugar donde acten, conforme lo determinen los bandos municipales respectivos. En general, no hay uniformidad en la legislacin de los Estados sobre la integracin
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de los comits de manzana y sobre sus funciones especficas. Sin embargo, podemos generalizar las caractersticas de este rgano auxiliar municipal, estimando que son las siguientes: puede ser por designacin o eleccin; sus -funciones, entre otras, son mantener el orden y la seguridad de los vecinos, dando aviso al Presidente Municipal sobre los incidentes que se presenten; elaborar" revisar y tener actualizado un .censo de poblacin de su manzana; captar demandas de los habitantes de las manzanas en cuanto a servicios pblicos; recolectar las aportaciones respectivas en caso de las obras por cooperacin; informar al Ayuntamiento y habitantes sobre sus gestiones y resultados obtenidos, entre otras. C) Asociaciones de colonos En las reas de nuevos asentamientos poblacionales, es decir de nuevas colonias, con gran frecuencia as carencias y urgente necesidad de afrontar mltiples problemas de los nuevos pobladores, fomenta estas organizaciones; esto con el fin de hacer frente comn en sus gestiones y peticiones. Se integran, generalmente, por un Presidente, un Secretario, un Teso rero y tantos vocales como sean necesarios, siendo comnmente tres de ellos, normalmente este Comit Directivo de la Asociacin se registra ante el Ayuntamiento como un rgano de colaboracin ciudadana. Los colonos se asocian de esta manera con la finalidad de solucionar problemas comunes en la colonia, barrio o fraccionamiento. Sus acciones se traducen en gestiones para introducir servicios bsicos: agua, luz, drenaje o aquellos que hagan falta para la terminacin de calles o para conseguir obras de equipamiento necesarias: escuelas, zonas arboladas, reas de recreacin; acciones para impulsar el mantenimiento y conservacin de las obras; limpieza de la colonia; concientizar a los habitantes para la conservacin del medio ambiente, etc. D) Juntas de vecinos Son los rganos de participacin comunitaria que se integran, generalmente, con las directivas de las asociaciones de colonos o, en su caso, con los jefes de manzana. Su directiva est compuesta generalmente por un presidente, un tesorero y tantos vocales como sean necesarios. Son electos en asamblea convocada por el Ayuntamiento. Entre sus funciones estn las siguientes: proponer al Presidente Municipal medidas que estimen convenientes para mejorar la prestacin de los servicios pblicos; sugerir a la autoridad municipal la prestacin de nuevos servicios pblicos; convocar a los vecinos a que participen en tareas de inters social y cooperar en casos de emergencia con el Municipio; conocer las prioridades necesarias de la comunidad en servicios pblicos y plantearlas al Consejo de Colaboracin Municipal: informar al Consejo de Colaboracin Municipal de los problemas administrativos o de servicios que no pueda resolver. En esta materia debemos citar, a manera de ejemplo, la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, lo que estableci como rganos de colaboracin ciudadana a los comits de manzana, asociaciones de residentes, juntas de vecinos y el Consejo Consultivo del Distrito Federal. Adems, de acuerdo a las modificaciones publicadas el 17 de marzo de 1987 al artculo 73, Fraccin VI, de la Constitucin, se cre la Asamblea de Representantes, cuyos integrantes tenan, entre otras atribuciones, la de promocin, gestora y supervisin de los problemas y servicios que afecten a sus distritos. Lo que se generaliza con la reforma publicada el 3 de septiembre de 1993, que estableci en el artculo 122 Fraccin IV inciso g), como facultad de la citada Asamblea legislar en materia de servicios pblicos y su concesin. E) Comits de desarrollo En algunos Municipios, se consideran autoridades auxiliares de un barrio, colonia o fraccionamiento a la asamblea constituida por la mayora de los colonos y a los integrantes
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de los comits de desarrollo. No pudiendo existir en un barrio, colonia o fraccionamiento ms de uno de stos, cuya finalidad ser especfica mente la de gestionar una obra o diversos servicios. Entre sus facultades y obligaciones estn las siguientes: formular sus programas de actividades; dar a conocer por medio de un informe el uso y manejo de los fondos y bienes propios de la colonia; representar ante las dependencias correspondientes a los colonos y ser el rgano de decisin y ejecucin de los acuerdos de la asamblea. Los integrantes de los comits de desarrollo son: un Presidente, un Secretario General, un Secretario de Actas y Acuerdos, un Secretario de Organizacin y un Tesorero. Son elegidos en forma democrtica por los habitantes de la colonia o sector, previa convocatoria del Ayuntamiento. Por otra parte, es frecuente encontrar comits especiales para afrontar acciones concretas y dar respuesta a las mltiples carencias que suelen tener las comunidades municipales. Se forman as comits pro-escuelas; pro-electrificacin; pro-agua y alcantarillado, etc.; estas agrupaciones son formidables sustentos de la actividad municipal pues encausan los esfuerzos ciudadanos concretos sobre determinados problemas o servicios. F) juntas para el progreso y bienestar En Sonora, a travs de la Ley nmero 5, se han creado las Juntas para el Progreso y Bienestar. Tienen personalidad jurdica y entre sus objetivos est la de estimular la conciencia de solidaridad, cooperacin y comprensin mutua entre los habitantes de las localidades. Las Juntas encauzan la cooperacin de los particulares, sin distincin alguna, en actividades sociales, cvicas y materiales. En cada una de las cabeceras municipales del Estado de Sonora, tomando en consideracin sus condiciones sociales y econmicas, funciona una junta con patrimonio propio, sin perjuicio de que, independientemente de dicha junta y con iguales finalidades y modalidades, se constituyan Comits de Progreso y Bienestar en comisaras y delegaciones de polica y en sectores, barrios o colonias de las ciudades populosas, cuyo funcionamiento es coordinado por la Junta de la respectiva cabecera. La Junta para el Progreso y Bienestar se gobierna por una directiva integrada por un presidente, un vice-presidente, un secretario, un prosecretario, un tesorero, un pro-tesorero y dos o ms vocales, adems, de un representante personal del ejecutivo del estado. La directiva de la Junta, queda facultada para integrar comisiones, patronatos o cualquier organismo necesario para un fin determinado, dentro de sus actividades. Las Juntas formulan su reglamento interior y su plan o programa de obras y actividades y lo someten a la aprobacin del Ejecutivo del Estado, por conducto de la Secretara de Gobierno; los miembros de las Juntas duran en su cargo tres aos. G) Los movimientos urbanos populares Fundamentalmente en los Municipios urbanos y metropolitanos se est dando un fenmeno emergente, al que los socilogos le han denominado movimiento urbano popular. Es un fenmeno social derivado de la masificacin moderna y es una respuesta de esta a la autoridad, que muchas veces se ve incapacitada, para atender todas las peticiones y exigencias de un conglomerado de tal naturaleza. Estos grupos muchas veces son canalizadores de la inconformidad social derivada de las enormes carencias que los Municipios enfrentan. Con frecuencia la energa de estas agrupaciones suele ser desviada o manipulada a situaciones polticas o facciosas poco realistas y caen en extremismos. Pero estimo que precisamente el Municipio es la institucin que en mejor forma, puede retomar la fuerza espontnea de estos grupos, aprovechndola para orientarla a actividades positivas de apoyo y solidaridad con todo el conjunto de la comunidad. De una manera quedan los contingentes como meros activistas radicales, sin objetivos claros y siempre prestos al desorden y. muchas veces, a la delincuencia.
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COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS DE ACAYUCAN Licenciatura en Derecho Autoevaluacin de la Octava Unidad Nombre del alumno: ______________________________________________________________ INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuacin se te pide, no olvidando leer por anticipado tu antologa. 1. De que nos habla el artculo 69 de L.M.L.?
2. Cules son las facultades y obligaciones del Secretario del Ayuntamiento?
3.
Artculo de la L.M.L. que nos habla de las faltas temporales del servidor pblico y de su destitucin?
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ATRIBUCIONES MUNICIPALES EN MATERIA SE ASENTAMIENTOS HUMANOS, ECOLOGA Y PROTECCIN AL AMBIENTE.
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9.1. El desarrollo urbano municipal: Su planeacin, gestin y control. El uso del suelo y la zonificacin. 9.2. La conurbacin y las facultades del municipio en este fenmeno. 9.3. La ecologa y proteccin al ambiente. Facultades y competencia de las autoridades municipales. 9.4. Organismos estatales y nacionales que intervienen en la reglamentacin, manejo y control d estos fenmenos y la participacin del municipio.
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9.1.
El desarrollo urbano municipal: Su planeacin, gestin y control. El uso del suelo y la zonificacin.
Con la promulgacin, el 26 de mayo de 1976, de la primera Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH) se establecieron las bases jurdicas que dieron sustento a la intervencin del Estado en la planeacin y control del proceso de urbanizacin de los centros de poblacin del pas. Su promulgacin constituy un avance indudable en la historia de la planeacin, pues permiti homogeneizar la legislacin federal, estatal y municipal relacionada con los asentamientos humanos e inici la coordinacin entre estos tres niveles de gobierno. Antes de esa LGAH no exista alguna disposicin de ndole general, es decir, vlida para el conjunto del pas, qu regulara la materia urbana. La propia Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, base de cualquier legislacin posterior, no estableca ningn ordenamiento, en este campo, aunque algunas entidades dispusieran de algn tipo de reglamentacin para normar el desarrollo urbano; sin embargo tales reglamentaciones se caracterizaban por ser generales e imprecisas, como aconteci, por ejemplo, en el Distrito Federal, que desde 1933 dispona de una Ley de Planificacin y Zonificacin para reglamentar el crecimiento urbano del Distrito Federal y los entonces Territorios de Baja California y Quintana Roo. Otro aspecto que motiv el surgimiento de esta ley fue que en algunos Estados y Municipios no se dispona de legislacin urbana alguna. Ambos aspectos fueron determinantes en la falta de coordinacin de las acciones e inversiones que en materia urbana realizaban los propios Estados, los Municipios y an la Federacin; as como en una evidente contradiccin u oposicin entre los planes y programas de desarrollo que llevaban a cabo los tres niveles de gobierno sealados. Con base en las disposiciones que marc esta ley, se elabor el primer Plan Urbano de carcter nacional, que se termin en el mes de mayo de 1978. No obstante que este Plan adoleci de una serie de limitaciones (falta de una estrategia concreta y viable para modificar la distribucin territorial de la poblacin y. las actividades econmicas; lo reducido de los recursos financieros disponibles para tal empresa; la ingenua ilusin de poder maniobrar la dinmica urbana por medio de la "concertacin" de las instancias de gobierno; su gran amplitud de objetivos y propsitos. etc.), es hasta entonces cuando se inicia la intervencin planeada del Estado para intentar racionalizar el proceso de urbanizacin en Mxico. 9.2. La conurbacin y las facultades del municipio en este fenmeno.
La LGAH desde que fue propuesta para su aprobacin. recibi fuertes crticas por parte de algunos sectores industriales (fundamentalmente del Grupo Monterrey), porque se afirmaba que era una ley con un fuerte carcter populista, que estaba influenciada por la ideologa de los pases comunistas y adems que atentaba contra la propiedad privada (debido, entre otros aspectos. a la importancia que se le otorgaba a la participacin social en la elaboracin de los planes de desarrollo urbano) y tambin porque se consideraba que era una accin del Estado para obtener popularidad de algunos sectores a fin de recuperar la legitimidad que a decir de algunos haba perdido el Estado en el sexenio anterior, el grupo Monterrey desat una fuerte campaa periodstica contra la Ley. Independientemente de estas crticas que en ocasiones se convirtieron en stira poltica, lo cierto es que la mayora de las entidades federativas elaboraron sus Leyes Estatales de Asentamientos Humanos, tomando como referencia principal los postulados que marcaba la Ley General; siendo el Estado de Nuevo Len uno de los ltimos que la elaboraron. Una de las caractersticas de los planes estatales fue el uso del mismo lenguaje, o si se quiere, su apego a una "doctrina" de planeacin. El vocabulario y el aparato conceptual a travs del cual los documentos (y desde luego los planificadores mismos) se referan a los
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procesos urbanos y a las acciones pblicas y privadas previstas en ellos, eran precisamente las categoras que haban sido "consagradas" por la LGAH. Gracias a la eficacia simblica que la ley suele tener, se generaliz la comprensin de estos problemas urbanos. Funcionarios y empleados de los equipos estatales de planeacin en prcticamente todo el pas, por primera vez hablaban un lenguaje comn. La gestin de la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas (SAHOP), antecedente de la actual Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), ante las entidades federativas tendiente a la creacin de un sistema nacional, de planeacin urbana, llevaba siempre consigo la invocacin de este marco legal, que desde entonces ha dejado su sello de universalidad, o cuando menos de generalizacin en la gestin urbana local. Si bien hasta 1982 la LGAH fue el principal referente para la planeacin estatal de los asentamientos, con la aparicin de la Ley de Planeacin, la LGAH qued supeditada a aquella en lo que se refiere a su carcter federal. La Ley de Planeacin se convirti en el referente obligado para conceptualizar y organizar la prctica de la planeacin. En este contexto, no es extrao que la LGAH haya perdido el prestigio que tuvo anteriormente en la planificacin urbana de los Estados y, de manera ms general, del pas. Cabe sealar, aunque tangencialmente, que an con la disminucin de la importancia de la LGAH con la aparicin de la Ley de Planeacin, la prioridad que se le dio a la participacin Social en la LGAH a travs de las distintas instancias de gobierno: Federal, Estatal y Municipal en lo referente a la planificacin urbana es trascendental Podramos incluso afirmar que pas a ser uno de los ejes fundamentales en algunas leyes estatales. Sobre este aspecto regresaremos posteriormente. La preponderancia que adquiri la Ley de Planeacin dentro del mbito urbano se aprecia cuando la contextualizamos con otras disposiciones jurdicas que determinan la planeacin urbana nacional. Como sabemos, el artculo 26 Constitucional establece que el Estado para llevar a cabo el proyecto nacional, debe organizar un Sistema de Planeacin Democrtica, el cual tiene como propsito encauzar la actividad de todos los miembros de la sociedad para la consecucin de los objetivos nacionales. El Sistema se constituye por un conjunto de relaciones (programas) que se establecen entre las diversas dependencias y niveles de gobierno y las agrupaciones e individuos de la sociedad, dichas relaciones se conforman segn los principios bsicos que establece la Ley de Planeacin: obligatoriedad, coordinacin, induccin y concentracin. El documento rector del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica es el Plan Nacional de Desarrollo, que fija los objetivos y las estrategias que norman a las polticas sectoriales de los diversos programas nacionales del actual gobierno. Uno de estos programas es precisamente el Programa de Desarrollo Urbano del pas. En consonancia con la nueva normativa en materia de planeacin y con la finalidad de armonizar los distintos ordenamientos que impactan en este mbito, el Congreso de la Unin aprob una nueva Ley General de Asentamientos Humanos, que fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 21 de julio de 1993, misma que abroga a la del mismo nombre del 26 de marzo de 1976. En esta nueva ley se destacan importantes acciones programticas, y las tres instancias de gobierno debern concurrir a su realizacin, particularmente en el Desarrollo Urbano, materia donde se seala que la ordenacin y regulacin de los asentamientos humanos se llevar a cabo a travs del Programa Nacional de Desarrollo Urbano, estando sujeto este programa a las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo. Este aspecto confirma lo que con anterioridad mencionamos, en el sentido de que la Ley General de Asentamientos Humanos qued condicionada por la Ley de Planeacin. Conviene rescatar textualmente lo que la LGAH nos seala sobre el particular: Artculo 11.-La planeacin y regulacin del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de poblacin forman parte del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, como una poltica sectorial que coadyuva al logro de los objetivos de los planes nacionales, estatales y municipales de desarrollo.
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La planeacin a que se refiere el prrafo anterior, estar a cargo de manera concurrente de la Federacin, las entidades federativas y los Municipios, de acuerdo con la competencia que les determina la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Artculo l2.-La planeacin y regulacin del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de poblacin, se llevarn a cabo a travs de: I. El Programa Nacional de Desarrollo Urbano; II. Los programas estatales de desarrollo urbano; III. Los programas de ordenacin de zonas conurbadas; IV. Los planes o programas municipales de desarrollo urbano; V. Los programas de desarrollo urbano de centros de poblacin y VI. Los programas de desarrollo urbano derivados de los sealados en las fracciones anteriores y que determinen esta Ley y la legislacin estatal de desarrollo urbano. Artculo 13.-EI Programa Nacional de Desarrollo Urbano, en su carcter sectorial, se sujetar a las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo. Artculo 14.-EI Programa Nacional de. Desarrollo urbano ser aprobado por el Presidente de la Repblica mediante decreto y estar sometido a un proceso permanente de control y evaluacin, sus modificaciones se realizarn con las mismas formalidades previstas para su aprobacin. La Secretara promover la participacin social en la elaboracin, actualizacin y ejecucin del programa nacional de desarrollo urbano, atendiendo a lo dispuesto en la Ley de Planeacin. Los aspectos relacionados con la planeacin del desarrollo urbano del pas son instrumentados por la actual Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), la que deber practicar investigaciones cientficas y recabar amplia informacin sobre desarrollo urbano a fin de ser eficiente rgano de consulta para la administracin pblica federal, para los gobiernos de los estados y para los Municipios. Tambin esta Secretara es la responsable de la presentacin de los proposiciones que se hagan en estas materias, al igual que evaluar el cumplimiento del Programa de Desarrollo Urbano. Es conveniente describir los aspectos que consideramos ms importantes del Programa Nacional de Desarrollo Urbano, con el fin de apreciar la forma en que en la actualidad .se est instrumentando la planeacin urbana del pas. El Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1990-1994, dados los fuertes ndices de urbanizacin que ha venido experimentando el pas, ha establecido como principales objetivos: a) La transformacin del patrn territorial de los asentamientos en concordancia con las polticas de descentralizacin y de desarrollo econmico; b) El mejoramiento de la calidad de los servicios urbanos, atendiendo preferentemente a los grupos sociales ms necesitados y; c) El fortalecimiento de la capacidad municipal para propiciar el sano desarrollo de las ciudades, mediante su ordenamiento y regulacin. Cada uno de estos objetivos se han tratado de cumplir a partir de diferentes estrategias, sin embargo, es importante mencionar lo referente al reordenamiento territorial por ser, a nuestro juicio, una de las ms importantes. La aludida estrategia se propone, entre otros aspectos, consolidar los sistemas urbano-regionales e impulsar los corredores urbano-industriales, agroindustriales y tursticos. De manera colateral se pretende
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establecer una red nacional de centros de poblacin jerarquizados por niveles de atencin para mejorar la distribucin de los servicios urbanos. Otro principio es el fortalecimiento de las ciudades medias (entre 100 mil y un milln de habitantes), las que permitirn atraer migrantes, que de otra manera iran a las tradicionales zonas metropolitanas ya saturadas y rebasadas. Se considera en la actualidad que estas ciudades son 80. El actual Programa de Desarrollo Urbano es novedoso porque plantea, como un objetivo prioritario, la interrelacin del Programa con varias Secretaras de Estado para el establecimiento de los corredores econmicos, agroindustriales y tursticos (Secretara de Desarrollo Social, Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos y Secretara de Turismo). Lo mismo acontece en lo referente a la definicin de las ciudades medias, en donde la participacin de la Secretara de Gobernacin, a travs del Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO) fue de suma importancia. Este aspecto permite llegar a un mayor consenso en la planeacin estatal y federal, porque considera los avances de programacin e investigacin desarrollados en diferentes Secretaras de Estado. Pero si bien es cierto que en el marco de planeacin nacional se ha dispuesto de mejores elementos tcnicos, jurdicos, de coordinacin intersecretarial, para realizar un programa de Desarrollo Urbano del pas que vaya de acuerdo a su fuerte proceso de urbanizacin, es importante saber cules son las atribuciones del Municipio para instrumentar ese programa dentro de sus lmites territoriales, adems no deja de ser importante analizar las relaciones que establece el Municipio con los dems niveles de gobierno para que la planeacin del desarrollo urbano surta efecto. 9.3. La ecologa y proteccin al ambiente. Facultades y competencia de las autoridades municipales. Ya hemos mencionado que como respuesta a la problemtica de los asentamientos humanos, el Estado Mexicano plante en la vigente Ley General de Asentamientos Humanos la regulacin de los procesos de urbanizacin. Este documento seala, entre otros aspectos, que tiene por objeto establecer la adecuada concurrencia de las Entidades Federativas, de los Municipios y de la Federacin; de fijar las normas bsicas que regulen la funcin pblica relativa a la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de centros urbanos de poblacin; as como definir los principios conforme a los cuales el Estado deber ejercer sus atribuciones para determinar las provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques. Con el fin de que los Municipios participen en la regulacin de los fenmenos urbanos, con fecha 6 de febrero de 1976 se adicionaron al artculo 115 Constitucional las facultades en la planeacin de los asentamientos humanos, segn sealan las actuales fracciones V y VI del precepto. La problemtica urbana difcilmente podra quedar limitada a la atencin de uno de los niveles de gobierno debido a los mltiples elementos, materias y atribuciones que concurren a la misma, lo que se evidencia al revisar la distribucin de la competencia del sistema federal mexicano, en el que encontramos que la Federacin ejerce facultades decisivas en dicho desarrollo, pero que de la misma manera los gobiernos de las Entidades Federativas y los Ayuntamientos realizan acciones que condicionan las posibilidades del crecimiento urbano. Slo mediante planes elaborados y ejecutados por la Federacin, los gobiernos de las Entidades Federativas y los Ayuntamientos se podrn lograr la ordenacin de los centros urbanos de poblacin, as como el aprovechar al mximo los recursos de que dispone el pas. En este sentido, la actual Ley General de Asentamientos Humanos es uno de los instrumentos normativos que sirve de base a las acciones que la Nacin ha estructurado para atender esta gama de tan lacerantes fenmenos, Esta ley establece las atribuciones de los tres niveles de gobierno en sus respectivos mbitos de su competencia, as como la coordinacin de los mismos. En consecuencia, conviene resaltar de la LGAH los postulados que hemos considerado ms importantes que dan cuenta del papel jurdico que el Municipio
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debe desempear en la planeacin urbana, as como de la vinculacin que se debe establecer con los otros niveles de gobierno para que dicha planeacin se pueda llevar a cabo. FACULTADES DEL MUNICIPIO EN MATERIA DE EQUILIBRIO ECOLGICO Y PROTECCIN AL AMBIENTE Mxico enfrenta, por una parte, la urgente necesidad de acelerar su desarrollo econmico y su consiguiente modernizacin; pero por otra, tambin le es rgeme prevenir los impactos indeseables que la industrializacin y las tecnologas modernas causan al medio ambiente y los recursos naturales. En igual sentido, las grandes concentraciones demogrficas asentadas en reas muy especficas han causado enormes degradaciones al medio ambiente o problemas de hacinamiento, desechos orgnicos, contaminacin por vehculos automotores, basura, que son los retos cotidianos que enfrenta nuestra sociedad. El gobierno mismo ha llevado la temtica ambiental a una clara transformacin institucional, que vino a madurar en 1982 con la creacin de la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (ahora Secretara de Desarrollo Social) y la expedicin, en 1988, de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. Fue precisamente esta Ley la que al establecer el rgimen de concurrencia en esta materia, llev la cuestin ecolgica al terreno municipal. Tambin se hicieron necesarias las adiciones a los artculos 27 y 73 Fraccin XXIX-G, de la Constitucin, a. fin de fijar las bases que facultan al Estado Mexicano para dictar medidas en torno a la proteccin al ambiente y a la preservacin del equilibrio ecolgico. As, dentro del prrafo tercero del citado Artculo" 27, se afirma que la Nacin (Estado), dictar: las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin; para preservar y restaurar el equilibrio ecolgico..." Concomitantemente con esta, atribucin del Estado, el contenido de la Fraccin XXIXG del Artculo 73, otorga facultades al Congreso de la Unin para: ........ expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de proteccin al ambiente y de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico." Estas reformas tuvieron como objetivo propiciar la descentralizacin en materia de proteccin al ambiente y preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico hacia las Entidades Federativas y los Municipios. El sistema de concurrencia que se propuso est presidido por dos ideas fundamentales: primero, que la transferencia de las facultades que haban estado centralizadas en la Federacin, deban ser materia de un proceso gradual de cambio para que la descentralizacin opere exitosamente; y segundo, cuando de inmediato no existieran condiciones adecuadas para el cambio, fueran atendidas stas con el concurso de la Federacin, a travs de un cuidadoso, pero tambin vigoroso impulso de los convenios de coordinacin y de delegacin, de modo que paulatinamente pudiera ampliarse el campo de las facultades a transferirse a las Entidades Federativas y Municipios. De acuerdo a esto, la Ley. General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, dispuso que fueran descentralizadas a las Entidades Federativas y a los Municipios las facultades de prevenir y controlar la contaminacin de la atmsfera; de participar en la prevencin y control de la contaminacin de las aguas, especialmente en lo que se refiere al agua para uso o consumo humano en los centros de poblacin; de prevenir y controlar la contaminacin por ruido, energa trmica, vibraciones, olores y luces; de crear zonas de reserva ecolgica de inters estatal o municipal; de establecer sistemas de evaluacin del impacto ambiental para los casos que no estn comprendidos en la esfera Federal; y de establecer y aplicar las sanciones en el mbito de su competencia. Sin
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perjuicio de lo anterior, la Ley prev que las facultades que quedan reservadas a la Federacin, puedan ser objeta de convenios de coordinacin con las Entidades Federativas y los Municipios, lo que' deja abierto el camino para ir ensanchando de manera paulatina pero segura su participacin en la poltica ecolgica. El captulo primero de esta Ley, relativo a la prevencin y control de la contaminacin de la atmsfera, introduce importantes avances en el proceso de descentralizacin de facultades a los gobiernos Estatales y Municipales, facultades que pertenecan al mbito de competencia exclusiva de la Federacin. A partir de la vigencia de este nuevo ordenamiento, son las Entidades Federativas y en su caso los Municipios, con arreglo a lo que dispongan las legislaturas locales, quienes tienen la facultad de prevenir y controlar la contaminacin del aire, generada por fuentes emisoras en zonas de jurisdiccin local. La gran mayora de las fuentes emisoras de contaminantes a la atmsfera quedan, de esta forma, sujetas a regulacin local, observndose en todos los casos las normas tcnicas que expida la Federacin para este efecto. Dentro de las facultades de prevencin y control que se descentralizaron, quedan comprendidas las de inspeccin, vigilancia y aplicacin de las medidas necesarias para el cumplimiento de las disposiciones legales. Los Estados y, en su caso los Municipios; cuentan as con los instrumentos necesarios para actuar frente a uno de los problemas ecolgicos que ms afecta a la poblacin y en el que con mayor claridad resulta indispensable asegurar la correspondencia entre el lugar donde se genera el problema y aqul en el que se toman las decisiones. En otras palabras, podemos decir que por su cercana con la poblacin, se le abre un amplio campo para ejercer responsabilidades de promocin y concertacin en materia de administracin ambiental. Esto es as porque los Municipios son las entidades territoriales y demogrficas en donde fsicamente se llevan a cabo los procesos de desarrollo, al establecerse de manera directa las relaciones entre la sociedad y su entorno natural. Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente dedican un apartado especial a la participacin del Municipios en estos aspectos. Dada su relevancia, para los efectos de nuestro estudio. A continuacin transcribimos el texto ntegro del Captulo II de ese ordenamiento, en que se regula la concurrencia de los tres niveles de gobierno en esta materia. Es importante destacar que del texto que se transcribe, se deduce la intencin descentralizadora del Estado Mexicano en torno a dotar a las Entidades Federativas y a los Municipios de amplias facultades para que de manera eficaz puedan controlar los graves problemas de tipo ecolgico y de contaminacin. 9.4. Organismos estatales y nacionales que intervienen en la reglamentacin, manejo y control de estos fenmenos y la participacin del municipio.
La Ley General de Asentamientos Humanos en su artculo 7 nos seala que son atribuciones de la Federacin: I. Proyectar y coordinar la planeacin del desarrollo regional, con la participacin que corresponda a los gobiernos estatales y municipales; II. Coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los gobiernos locales para el desarrollo sustentable de las regiones del pas; III. Prever a nivel nacional las necesidades de reservas territoriales para el desarrollo urbano con la intervencin, en su caso, de la Secretara de la Reforma Agraria, considerando la disponibilidad de agua determinada por la Secretaria de Agricultura y Recursos Hidrulicos, y regular en coordinacin con los gobiernos estatales y municipales los mecanismos para satisfacer dichas necesidades; IV. Elaborar, apoyar y ejecutar programas para el establecimiento de provisiones y reservas territoriales para el adecuado desarrollo de los centros de poblacin, en coordinacin con las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal correspondientes y los
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gobiernos estatales y municipales, y con la participacin de los sectores social y privado; V. Promover y apoyar mecanismos de financiamiento para el desarrollo regional y urbano, con la participacin de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal correspondientes, de los gobiernos estatales y municipales, de las instituciones de crdito y de los diversos grupos sociales; VI. Promover la construccin de obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo regional y urbano, en coordinacin con los gobiernos estatales y municipales y con la participacin de los sectores social y privado: VII. Formular y ejecutar el programa nacional de desarrollo urbano, as como promover, controlar y evaluar su cumplimiento; VIII. Coordinarse con las entidades federativas y los Municipios con la participacin de los sectores social y privado, en la realizacin de acciones e inversiones para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de poblacin, mediante la celebracin de convenios y acuerdos; IX. Asesorar a los gobiernos estatales y municipales que lo soliciten, en la elaboracin y ejecucin de sus planes o programas de desarrollo urbano y en la capacitacin tcnica de su personal; X. Proponer a las autoridades de las entidades federativas la fundacin de centros de poblacin; XI. Verificar en coordinacin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, que las acciones e inversiones de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal se ajusten, en su caso, a la legislacin y planes o programas en materia de desarrollo urbano; XII. Vigilar las acciones y obras relacionadas con el desarrollo regional y urbano que las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal ejecuten directamente o en coordinacin o concentracin con las entidades federativas y los Municipios, as como con los sectores social y privado; XIII. Formular recomendaciones para el cumplimiento de la poltica nacional de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de los convenios y acuerdos que suscriba el Ejecutivo Federal con los sectores pblico, social y privado en materia de desarrollo regional y urbano, as como determinar en su caso, las medidas correctivas procedentes; XIV. Participar en la ordenacin y regulacin de zonas conurbadas de centros de poblacin ubicados en el territorio de dos o ms entidades federativas; XV. Promover, apoyar y realizar investigaciones cientficas y tecnolgicas en materia de desarrollo regional y urbano y; XVI. Las dems que le seale esta Ley y otras disposiciones jurdicas. Considero importante destacar de la Ley General de Asentamientos Humanos tres aspectos que son bsicos para la planeacin del desarrollo urbano y que son atribuciones de la Federacin: la conurbacin, la participacin social y lo referente a las reservas territoriales. Por lo que se refiere a la conurbacin, la Federacin tiene participacin conforme a los siguientes artculos: Artculo 20.-Cuando dos o ms centros de poblacin situados en territorios municipales de dos o ms entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad fsica y demogrfica, la Federacin, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearn y regularn de manera conjunta y coordinada el
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fenmeno de conurbacin de referencia, con apego a lo dispuesto en esta Ley. Articulo 21-La Federacin, las entidades federativas y los Municipios respectivos, debern convenir la delimitacin de una zona conurbada, cuando; I. Sea procedente el estudio y resolucin conjunta del desarrollo urbano de dos o ms centros de poblacin, situados en el territorio de entidades federativas vecinas, que por sus caractersticas geogrficas y su tendencia econmica y urbana, deban considerarse como una zona conurbada;
II. Se proyecte o funde un centro de poblacin y se prevea su expansin fsica o influencia funcional en territorio de entidades federativas vecinas; y III. Solamente uno de los centros de poblacin crezca, sobre la zona conurbada. Artculo 22.-EI convenio que se celebre con base en lo previsto en el artculo anterior, se publicar en el Diario Oficial de la Federacin, en los rganos de difusin oficial de las entidades federativas respectivas en un peridico de circulacin en la zona conurbada, y contendr: I. La localizacin, extensin y delimitacin de la zona conurbada; II. Los compromisos de la Federacin, de las entidades federativas y de los Municipios respectivos, para planear y regular conjunta y coordinadamente los centros de poblacin conurbados, con base en un programa de ordenacin de la zona conurbada; III. La determinacin de acciones e inversiones para la atencin de requerimientos comunes en materia de reservas territoriales, preservacin y equilibrio ecolgico, infraestructura, equipamiento y servicios urbanos en la zona conurbada; IV. La integracin y organizacin de la comisin de conurbacin respectiva; y V. Las dems acciones que para tal efecto convengan la Federacin, las entidades federativas y los Municipios respectivos. Artculo 23.-La comisin de conurbacin prevista en el convenio a que se refiere el artculo anterior, tendr carcter permanente y en ella participarn la Federacin, las entidades federativas y los Municipios, respectivos. Dicha comisin ser presidida por un representante de la Secretara de Desarrollo Social y funcionara como mecanismo de coordinacin institucional y de concertacin de acciones e inversiones con los sectores socia1 y privado. Dicha comisin formulara y aprobara el programa de ordenacin de la zona conurbada, as como gestionar y evaluar su cumplimiento. Artculo 25.-Una vez aprobados los programas de ordenacin de zonas conurbadas por las comisiones de conurbacin, los Municipios respectivos en el mbito de sus jurisdicciones, determinarn en los planes o programas de desarrollo urbano correspondiente, las reservas, usos y destinos de reas y predios. Por lo que se refiere a las reservas territoriales, la coordinacin que se establecer entre la Federacin y los otros niveles de gobierno, ser segn lo establecido en los siguientes artculos. Artculo 40.-La Federacin, las entidades federativas y los Municipios llevarn a cabo acciones coordinadas en materia de reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda, con objeto de: I. Establecer una poltica integral de suelo urbano y reservas territoriales, mediante la programacin de las adquisiciones y la oferta de tierra para el desarrollo urbano y la vivienda;
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II. Evitar la especulacin de inmuebles aptos para el desarrollo urbano y la vivienda; III. Reducir y abatir los procesos de ocupacin irregular de reas y predios, mediante la oferta de tierra que atienda preferentemente las necesidades de los grupos de bajos ingresos; IV. Asegurar la disponibilidad de suelo para los diferentes usos y destinos que determinen los planes o programas de desarrollo urbano, y V. Garantizar el cumplimiento de los planes o programas de desarrollo urbano. Artculo 41.-Para los efectos del artculo anterior, la Federacin por conducto de la Secretara, suscribir acuerdos de coordinacin con las entidades de la Administracin Pblica Federal las entidades federativas y los Municipios y, en su caso, convenios de concentracin con los sectores social y privado, en los que se especificarn: I. Los requerimientos de suelo y reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda, conforme con lo previsto en los planes o programas en la materia;
II. Los inventarios y disponibilidad de inmuebles para el desarrollo urbano y la vivienda; III. Las acciones e inversiones a que se comprometan la Federacin, la entidad federativa, los Municipios y en su caso, los sectores socia1 y privado; IV. Los criterios para la adquisicin, aprovechamiento y transmisin del suelo y reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda; V. Los mecanismos para articular la utilizacin de suelo y reservas territoriales o, en su caso, la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana, con la dotacin de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos; VI. Las medidas que propicien el aprovechamiento de reas y predios baldos que cuenten con infraestructura, equipamiento y servicios urbanos; VII. Los compromisos para la modernizacin de procedimientos y trmites administrativos en materia de desarrollo urbano, catastro y registro pblico de la propiedad, as como para la produccin y titulacin de vivienda, y VIII. Los mecanismos e instrumentos financieros para la dotacin de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, as como la edificacin o mejoramiento de vivienda. Artculo 42.-Con base en los convenios o acuerdos que seala el artculo anterior, la Secretara promover: I. La transferencia, enajenacin o destino de terrenos de propiedad federal para el desarrollo urbano y la vivienda, a favor de las entidades de la Administracin Pblica Federal, de las entidades federativas; de los Municipios y de los promotores privados, conforme con las disposiciones jurdicas aplicables; II. La asociacin o cualquier otra forma .de participacin que determinen los ncleos agrarios, a efecto de aprovechar terrenos ejidales y comunales para el desarrollo urbano y la vivienda y evitar su ocupacin irregular, sujetndose a lo dispuesto en los artculos 38 y 39 de esta Ley, y La adquisicin o expropiacin de terrenos ejidales o comunales, en coordinacin con las autoridades agrarias que correspondan, de acuerdo con lo previsto en la Ley Agraria y en esta Ley, a favor de la Federacin, de las entidades de la Administracin Pblica Federal, de los estados y de los Municipios.
III.
Artculo 46.-La Federacin, los estados y los Municipios instrumentarn coordinadamente programas de desarrollo social, para que los titulares de derechos ejidales o comunales cuyas tierras sean incorporadas al desarrollo urbano y la vivienda, se integren
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a las actividades econmicas y sociales urbanas, promoviendo su capacitacin para la produccin y comercializacin de bienes y servicios y apoyando la constitucin y operacin de empresas en las que participen los ejidatarios y comuneros. Artculo 47.-Las entidades federativas y los Municipios tendrn en los trminos de las leyes federales y locales correspondientes, el derecho de preferencia en igualdad de condiciones, para adquirir los predios comprendidos en las zonas de reserva sealadas en los planes o programas de desarrollo urbano aplicables, cuando stos vayan a ser objeto de enajenacin a ttulo oneroso. Para tal efecto, los propietarios de los predios o en su caso, los notarios, los jueces y las autoridades administrativas respectivas, debern notificarlo a la entidad federativa y al Municipio correspondiente, dando a conocer el monto de la operacin, a fin de que en un plazo no mayor de treinta das naturales, ejerzan el derecho de preferencia si lo consideran conveniente, garantizando el pago respectivo. En lo referente a la participacin social, los atributos as como la coordinacin de la Federacin con los otros ncleos de gobierno, seran: Artculo 48.-La Federacin, las entidades federativas y los Municipios promovern acciones concertadas entre los sectores pblico, social y privado, que propicien la participacin social en la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin. Artculo 49.-La participacin social en materia de asentamientos humanos comprender: I. La formulacin, modificacin, evaluacin y vigilancia del cumplimiento de los planes o programas de desarrollo urbano en los trminos de los artculos 16 y 57 de esta Ley; La determinacin y control de la zonificacin, usos y destinos de reas y predios de los centros de poblacin;
II.
III. La construccin y mejoramiento de vivienda de inters social y popular; IV. El financiamiento, construccin y operacin de proyectos de infraestructura, y prestacin de servicios pblicos urbanos; V. El financiamiento y operacin de proyectos estratgicos urbanos, habitacionales, industriales, comerciales, recreativos y tursticos;
VI. La ejecucin de acciones y obras urbanas para el mejoramiento y conservacin de zonas populares de los centros de poblacin y de las comunidades rurales e indgenas; VII. La proteccin del patrimonio cultural de los centros de poblacin; VIII. La preservacin del ambiente en los centros de poblacin, y IX. La prevencin, control y atencin de riesgos y contingencias ambientales y urbanas en los centros de poblacin. Artculo 50.-La Federacin, las entidades federativas y los Municipios, en el mbito de sus respectivas competencias conforme a la legislacin aplicable, promovern la constitucin de agrupaciones comunitarias que participen en el desarrollo urbano de los centros de poblacin, bajo cualquier forma jurdica de organizacin.
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COLABORACIN CIUDADANA EN LAS ACTIVIDADES MUNICIPALES.
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10.1. rganos de colaboracin ciudadana: Su integracin, competencia y atribuciones. 10.2. Consejos de colaboracin en diversas reas de la actividad municipal. 10.3. Los derechos humanos y su proteccin por rganos municipales. Actuales experiencias.
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10.1.
rganos de atribuciones.
colaboracin
ciudadana:
Su
integracin,
competencia
Las principales acciones y atribuciones que deber concertar los gobiernos estatales tendientes a la planificacin del desarrollo urbano de acuerdo a la LGAH, son las que se sealan en el artculo 8o, el cual aade que: Corresponden a las entidades federativas, en el mbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones: I. Legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de poblacin, atendiendo a las facultades concurrentes previstas en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; II. Formular, aprobar y administrar el programa estatal de desarrollo urbano, as como evaluar y vigilar su cumplimiento; III. Promover la participacin social conforme a lo dispuesto en esta Ley; IV. Autorizar la fundacin de centros de poblacin; V. Participar en la planeacin y regulacin de las conurbaciones, en los trminos de esta Ley y de la legislacin estatal de desarrollo urbano; VI. Coordinarse con la Federacin, con otras entidades federativas y con sus Municipios, para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de poblacin; VII. Convenir con los sectores social y privado la realizacin de acciones e inversiones concentradas para el desarrollo regional y urbano; VIII. Participar, conforme a la legislacin federal y local, en la constitucin y administracin de reservas territoriales, la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana, la dotacin de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, as como en la proteccin del patrimonio cultural y del equilibrio ecolgico de los centros de poblacin; IX. Convenir con los respectivos Municipios, la administracin conjunta de servicios pblicos municipales, en los trminos de las leyes locales; X. Apoyar a las autoridades municipales que lo soliciten, en la administracin de la planeacin del desarrollo urbano; XI... XII... XIII... Considero de suma importancia mencionar las atribuciones que la LGAH otorga a los Municipios tendientes a planificar el desarrollo urbano. Los artculos de esta ley que se relacionan con este aspecto, son: Artculo 9.-Corresponden a los Municipios, en el mbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones: I. Formular, aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de poblacin y los dems que de stos deriven, as como evaluar y vigilar su cumplimiento, de conformidad con la legislacin local; II.Regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de reas y predios en los centros de poblacin; III. Administrar la zonificacin prevista en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de poblacin y los dems que de stos deriven;
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IV. Promover y realizar acciones e inversiones para la conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin; V. Proponer la fundacin de centros de poblacin; VI. Participar en la planeacin y regulacin de las conurbaciones, en los trminos de esta Ley y de la legislacin local; VII. Celebrar con la Federacin, la entidad federativa respectiva, con otros Municipios o con los particulares, convenios y acuerdos de coordinacin y concertacin que apoyen los objetivos y prioridades previstos en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de poblacin y los dems que de stos deriven; VIII. Prestar los servicios pblicos municipales, atendiendo a lo previsto en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y en la legislacin local; IX. Coordinarse y asociarse con la respectiva entidad federativa y con otros Municipios o con los particulares, para la prestacin de servicios pblicos municipales, de acuerdo con lo previsto en la legislacin local; X. Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construccin, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, rectificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurdicas, locales, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de reas y predios;
XI. Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana, en los trminos de la legislacin aplicable y de conformidad con los planes o programas de desarrollo urbano y las reservas, usos y destinos de reas y predios; XII. Participar en la creacin y administracin de reservas territoriales para el desarrollo urbano, la vivienda y la preservacin eco lgica, de conformidad con las disposiciones jurdicas aplicables; XIII. Imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores de las disposiciones jurdicas, planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de reas y predios en los trminos de la legislacin local; XIV. Informar y difundir permanentemente sobre la aplicacin de los planes o programas de desarrollo urbano, y XV.Las dems que les seale esta Ley y otras disposiciones jurdicas federales y locales. Los Municipios ejercern sus atribuciones en materia de desarrollo urbano a travs de los cabildos de los ayuntamientos o con el control y evaluacin de stos. Artculo 35.-A los Municipios corresponder formular aprobar y administrar la zonificacin de los centros de poblacin ubicados en su territorio. La zonificacin deber establecerse en los planes o programas de desarrollo urbano respectivos, en la que se determinarn: I. II. Las reas que integran y delimitan los centros de poblacin; Los aprovechamientos predominantes en las distintas zonas de los centros de poblacin;
III. Los usos y destinos permitidos, prohibidos o condicionados; IV. Las disposiciones aplicables a los usos y destinos condicionados; V. VI. La compatibilidad entre los usos y destinos permitidos Las densidades de poblacin y de construccin;
VII. Las medidas para la proteccin de los derechos de va y zonas de restriccin de
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inmuebles de propiedad pblica; VIII. Las zonas de desarrollo controlado y de salvaguarda, especialmente en reas e instalaciones en las que se realizan actividades riesgosas y se manejan materiales y residuos peligrosos; IX. Las zonas de conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin; X. Las reservas para la expansin de los centros de poblacin; y XI. Las dems disposiciones que de acuerdo con la legislacin aplicable sean procedentes. Cabe destacar que las principales novedades en la LGAH son las relacionadas a la participacin social y al fenmeno de conurbacin. Por lo que respecta a la participacin social, es sin lugar a dudas una de las razones que explican por qu esta legislacin fue calificada, desde la aparicin de la primera Ley, en los aos setentas, de ser una "ley populista", ya que uno de sus trasfondos polticos es el de impulsar la participacin social en la planeacin urbana del pas. Como he sealado, en la formulacin inicial de la anterior LGAH se estableci como una lnea programtica bsica la participacin social, en la ley vigente se establecen mecanismos ms especficos para que la poblacin participe en la planeacin de los asentamientos. Esto es evidente por el mayor peso de este rubro en la estructura general de la Ley. En la actualidad, la ley est configurada por nueve captulos, de los cuales uno corresponde a la participacin social. Conforme a la primera ley, la participacin social se circunscriba nicamente a la elaboracin de los planes de desarrollo urbano, mientras que en el ordenamiento ms reciente se rebasan estas formas de participacin, pues la participacin social no se limita exclusivamente a la elaboracin de los programas de desarrollo urbano, sino tambin a su vigilancia y ejecucin. Sin embargo, no obstante la amplitud de la cobertura para que la poblacin participe en la planeacin urbana, algunas experiencias nos demuestran que an existiendo estos canales establecidos por el Estado, la disponibilidad de las autoridades para hacerlos efectivos es, con frecuencia, muy limitada. Por otro lado, en la actualidad, la importancia que se le da a la participacin social en la elaboracin, ejecucin y evaluacin de los programas de desarrollo urbano vara entre las entidades federativas y Municipios del pas. Este aspecto se puede explicar por la dinmica econmica y la correlacin poltica entre los grupos sociales que conviven en una entidad federativa: o en un Municipio determinado. Por lo que respecta al fenmeno de conurbacin, ste se ha originado por el crecimiento vertiginoso que han experimentado muchas. RGANOS DE PARTICIPACIN COMUNITARIA, SU TRASCENDENCIA EN EL DESARROLLO MUNICIPAL La experiencia en nuestro pas seala la existencia de planes y programas para el desarrollo municipal tcnicamente bien elaborados; sin Embargo, todo esto no puede ser independiente a lo que la poblacin y los grupos dirigentes deseen y estn dispuestos a llevar a la prctica y. adems, cuenten con los mecanismos apropiados para canalizar la voluntad y la capacidad individual y colectiva hacia ese fin. Desde el punto de vista de las implicaciones socioculturales y poltico administrativas de los planes municipales de desarrollo, se ha llegado a la conclusin de que stos necesitan interpretar la realidad social, que la poblacin los comprenda y los haga suyos, y que ella misma los ponga en prctica. En el mbito de los principios y desde un enfoque funcional, es la poblacin -a travs de todos sus estratos y sectores y mediante sus mltiples y complejas relaciones- la que ha de formular, instrumentar, controlar y evaluar los planes de desarrollo municipal, especialmente si entraan transformaciones estructurales y si, como debe ser, tienen como propsito sacar del atraso al Municipio, y no simplemente mitigar algunas de sus problemticas manifestaciones. Dentro de las diversas organizaciones grupales que participan en el desarrollo del Municipio, resanan diversos conglomerados de vecinos que en forma coordinada con los
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Ayuntamientos, se integran para cumplir con objetivos de auxilio y apoyo en las tareas de Gobierno, Existen as una multiplicidad de grupos, con muy variadas denominaciones que coadyuvan al desarrollo de los Municipios. En lneas subsecuentes detallamos algunos aspectos de estas agrupaciones que nos parecen relevantes para entenderlas. A) Los rganos de participacin Esta es la denominacin ms comn y amplia de las agrupaciones a que nos referimos en esta parte del trabajo. A nivel municipal se han diseado diversos rganos de participacin comunitaria para alcanzar ciertos objetivos comunes y representan para el gobierno municipal una colaboracin valiosa de apoyo a las actividades en materia diversa, como pueden ser: educacin, obras y servicios pblicos, planeacin, enlace entre la comunidad y las autoridades municipales. B) Comits de manzana Las diversas leyes orgnicas municipales de las Entidades Federativas consagran este rgano de participacin comunitaria. Vgr.: La Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado de Guerrero. Artculo 75, que "Los comits de manzana participarn con el Ayuntamiento o la comisara municipal en su caso, en todas aquellas tareas que coadyuven al desarrollo de la comunidad a travs de la accin directa en su rea de colaboracin. El Artculo 74 de la misma Ley seala como requisitos para ser miembro del comit de manzana: tener domicilio en ella, modo honesto de vivir y saber leer y escribir, La Ley Orgnica Municipal del Estado de Michoacn, en el Ttulo Tercero, Captulo lB, Artculo 75, dispone que habr comits de manzana en los lugares que lo ameriten a juicio del Presidente Municipal, y los considera como rganos auxiliares de la autoridad municipal. Los jefes de manzana pueden designar auxiliares para el desempeo de sus funciones, con la aprobacin del Presidente Municipal. Los requisitos para ser jefe de manzana son: tener su domicilio en las respectiva circunscripcin, modo honesto de vivir y saber leer y escribir, dependen jerrquicamente en lo poltico y administrativo del Presidente Municipal. La Ley Orgnica Municipal del Estado de Mxico, en su Ttulo Tercero, Captulo IV, se refiere a las autoridades auxiliares y entre ellas a los jefes de manzana, quienes actuarn en sus respectivas jurisdicciones como auxiliares de los Ayuntamientos y, por consiguiente sus atribuciones sern las necesarias para mantener el orden y la tranquilidad o seguridad de los vecinos del lugar donde acten, conforme lo determinen los bandos municipales respectivos. En general, no hay uniformidad en la legislacin de los Estados sobre la integracin de los comits de manzana y sobre sus funciones especficas. Sin embargo, podemos generalizar las caractersticas de este rgano auxiliar municipal, estimando que son las siguientes: puede ser por designacin o eleccin; sus -funciones, entre otras, son mantener el orden y la seguridad de los vecinos, dando aviso al Presidente Municipal sobre los incidentes que se presenten; elaborar" revisar y tener actualizado un .censo de poblacin de su manzana; captar demandas de los habitantes de las manzanas en cuanto a servicios pblicos; recolectar las aportaciones respectivas en caso de las obras por cooperacin; informar al Ayuntamiento y habitantes sobre sus gestiones y resultados obtenidos, entre otras. C) Asociaciones de colonos En las reas de nuevos asentamientos poblacionales, es decir de nuevas colonias, con gran frecuencia as carencias y urgente necesidad de afrontar mltiples problemas de los nuevos pobladores, fomenta estas organizaciones; esto con el fin de hacer frente comn en sus gestiones y peticiones.
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Se integran, generalmente, por un Presidente, un Secretario, un Teso rero y tantos vocales como sean necesarios, siendo comnmente tres de ellos, normalmente este Comit Directivo de la Asociacin se registra ante el Ayuntamiento como un rgano de colaboracin ciudadana. Los colonos se asocian de esta manera con la finalidad de solucionar problemas comunes en la colonia, barrio o fraccionamiento. Sus acciones se traducen en gestiones para introducir servicios bsicos: agua, luz, drenaje o aquellos que hagan falta para la terminacin de calles o para conseguir obras de equipamiento necesarias: escuelas, zonas arboladas, reas de recreacin; acciones para impulsar el mantenimiento y conservacin de las obras; limpieza de la colonia; concientizar a los habitantes para la conservacin del medio ambiente, etc. D) Juntas de vecinos Son los rganos de participacin comunitaria que se integran, generalmente, con las directivas de las asociaciones de colonos o, en su caso, con los jefes de manzana. Su directiva est compuesta generalmente por un presidente, un tesorero y tantos vocales como sean necesarios. Son electos en asamblea convocada por el Ayuntamiento. Entre sus funciones estn las siguientes: proponer al Presidente Municipal medidas que estimen convenientes para mejorar la prestacin de los servicios pblicos; sugerir a la autoridad municipal la prestacin de nuevos servicios pblicos; convocar a los vecinos a que participen en tareas de inters social y cooperar en casos de emergencia con el Municipio; conocer las prioridades necesarias de la comunidad en servicios pblicos y plantearlas al Consejo de Colaboracin Municipal: informar al Consejo de Colaboracin Municipal de los problemas administrativos o de servicios que no pueda resolver. En esta materia debemos citar, a manera de ejemplo, la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal, lo que estableci como rganos de colaboracin ciudadana a los comits de manzana, asociaciones de residentes, juntas de vecinos y el Consejo Consultivo del Distrito Federal. Adems, de acuerdo a las modificaciones publicadas el 17 de marzo de 1987 al artculo 73, Fraccin VI, de la Constitucin, se cre la Asamblea de Representantes, cuyos integrantes tenan, entre otras atribuciones, la de promocin, gestora y supervisin de los problemas y servicios que afecten a sus distritos. Lo que se generaliza con la reforma publicada el 3 de septiembre de 1993, que estableci en el artculo 122 Fraccin IV inciso g), como facultad de la citada Asamblea legislar en materia de servicios pblicos y su concesin. E) Comits de desarrollo En algunos Municipios, se consideran autoridades auxiliares de un barrio, colonia o fraccionamiento a la asamblea constituida por la mayora de los colonos y a los integrantes de los comits de desarrollo. No pudiendo existir en un barrio, colonia o fraccionamiento ms de uno de stos, cuya finalidad ser especfica mente la de gestionar una obra o diversos servicios. Entre sus facultades y obligaciones estn las siguientes: formular sus programas de actividades; dar a conocer por medio de un informe el uso y manejo de los fondos y bienes propios de la colonia; representar ante las dependencias correspondientes a los colonos y ser el rgano de decisin y ejecucin de los acuerdos de la asamblea. Los integrantes de los comits de desarrollo son: un Presidente, un Secretario General, un Secretario de Actas y Acuerdos, un Secretario de Organizacin y un Tesorero. Son elegidos en forma democrtica por los habitantes de la colonia o sector, previa convocatoria del Ayuntamiento. Por otra parte, es frecuente encontrar comits especiales para afrontar acciones concretas y dar respuesta a las mltiples carencias que suelen tener las comunidades municipales. Se forman as comits pro-escuelas; pro-electrificacin; pro-agua y alcantarillado, etc.; estas agrupaciones son formidables sustentos de la actividad municipal
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pues encausan los esfuerzos ciudadanos concretos sobre determinados problemas o servicios. F) juntas para el progreso y bienestar En Sonora, a travs de la Ley nmero 5, se han creado las Juntas para el Progreso y Bienestar. Tienen personalidad jurdica y entre sus objetivos est la de estimular la conciencia de solidaridad, cooperacin y comprensin mutua entre los habitantes de las localidades. Las Juntas encauzan la cooperacin de los particulares, sin distincin alguna, en actividades sociales, cvicas y materiales. En cada una de las cabeceras municipales del Estado de Sonora, tomando en consideracin sus condiciones sociales y econmicas, funciona una junta con patrimonio propio, sin perjuicio de que, independientemente de dicha junta y con iguales finalidades y modalidades, se constituyan Comits de Progreso y Bienestar en comisaras y delegaciones de polica y en sectores, barrios o colonias de las ciudades populosas, cuyo funcionamiento es coordinado por la Junta de la respectiva cabecera. La Junta para el Progreso y Bienestar se gobierna por una directiva integrada por un presidente, un vice-presidente, un secretario, un prosecretario, un tesorero, un pro-tesorero y dos o ms vocales, adems, de un representante personal del ejecutivo del estado. La directiva de la Junta, queda facultada para integrar comisiones, patronatos o cualquier organismo necesario para un fin determinado, dentro de sus actividades. Las Juntas formulan su reglamento interior y su plan o programa de obras y actividades y lo someten a la aprobacin del Ejecutivo del Estado, por conducto de la Secretara de Gobierno; los miembros de las Juntas duran en su cargo tres aos. G) Los movimientos urbanos populares Fundamentalmente en los Municipios urbanos y metropolitanos se est dando un fenmeno emergente, al que los socilogos le han denominado movimiento urbano popular. Es un fenmeno social derivado de la masificacin moderna y es una respuesta de esta a la autoridad, que muchas veces se ve incapacitada, para atender todas las peticiones y exigencias de un conglomerado de tal naturaleza. Estos grupos muchas veces son canalizadores de la inconformidad social derivada de las enormes carencias que los Municipios enfrentan. Con frecuencia la energa de estas agrupaciones suele ser desviada o manipulada a situaciones polticas o facciosas poco realistas y caen en extremismos. Pero estimo que precisamente el Municipio es la institucin que en mejor forma, puede retomar la fuerza espontnea de estos grupos, aprovechndola para orientarla a actividades positivas de apoyo y solidaridad con todo el conjunto de la comunidad. De una manera quedan los contingentes como meros activistas radicales, sin objetivos claros y siempre prestos al desorden y. muchas veces, a la delincuencia. 10.2. Consejos de colaboracin en diversas reas de la actividad municipal.
Uno de los rganos de participacin comunitaria que .ms han tenido aceptacin y xito, son los llamados Consejos de Colaboracin Municipal o de Participacin Ciudadana. Diversos Estados de la Repblica como Aguascalientes, Baja California, Estado de Mxico, Guerrero, Nuevo Len, entre otros, han establecido en sus respectivas leyes municipales o reglamentos especficos, esa forma de organizacin comunitaria. Algunos reglamentos sobre los Consejos de Colaboracin Municipal, como el de Baja California y el de Aguascalientes, integran a stos con un Presidente, un Secretario y un Tesorero. Adems, tiene las vocalas que se estimen convenientes de acuerdo a las necesidades de colectividad como: de la defensa ecolgica y la salud;' de educacin, cultura y bienestar social, deporte, etc.; lo que permite que los Consejos de Colaboracin Municipal
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desarrollen actividades diversas con profundo sentido social. Pueden asimismo, formar parte de los Consejos en su jurisdiccin, las sociedades de padres de familia, los grupos deportivos organizados, las asociaciones de colonos, las sociedades civiles y los grupos de jvenes de las comunidades, entre otros. Los Presidentes, Secretarios y Tesoreros de los Consejos de Colaboracin Municipal, son electos democrticamente por los ciudadanos vecinos de la localidad, en asamblea pblica, previa convocatoria del Ayuntamiento respectivo. Los Consejos de Participacin Ciudadana se identifican como organismos auxiliares del Ayuntamiento. Para ser miembro de los Consejos de Participacin Ciudadana, en general se exigen, entre otros requisitos, los siguientes: Ser ciudadanos residentes del fraccionamiento, colonia, pueblo o cabecera municipal, correspondiente; con una vecindad mnima de seis meses a la fecha de la eleccin, debiendo comprobar lo anterior con su credencial permanente de elector; tener la capacidad necesaria para desempear el cargo; no haber estado en proceso de orden penal, en el que se haya dictado sentencia condenatoria por delito intencional que amerite pena corporal. Los Consejos de Colaboracin Municipal, son rganos de promocin y gestin social. Sus facultades, entre otras, son las siguientes: coadyuvan para el cumplimiento eficaz de los planes y programas aprobados; para la mejor administracin y prestacin de los servicios pblicos; coordinan trabajos para las juntas de vecinos; reciben demandas de necesidades de .la comunidad y canalizan las mismas al ayuntamiento para su gestin; promueven la participacin y colaboracin de los habitantes y vecinos en todos los aspectos de beneficio social; presentan proposiciones al Ayuntamiento para fijar las bases de los planes y programas municipales o modificaciones, en su caso; proponer proyectos de leyes y reglamentos; promueven la organizacin vecinal con los jefes de manzana, responsables de cuadra y/o coordinadores de calles, para la realizacin de obras y actividades de beneficio comn; coordinan la permuta de mano de obra que le corresponda realizar a un vecino por su equivalente en materiales de construccin o pagar al operario que realice el trabajo de faena; en general realizan actividades tendientes a apoyar las labores del Ayuntamiento en beneficio de la comunidad. La legislacin del Estado de Mxico nos brinda un buen ejemplo de la participacin ciudadana en la planeacin urbana, por lo cual nos permitimos transcribir los artculos que hemos considerado ms importantes: Articulo 72.-Para la gestin, promocin y ejecucin de los .planes y programas municipales en las diversas materias, los ayuntamientos podrn auxiliarse de consejos de participacin ciudadana municipal. Artculo 73.-Cada consejo de participacin ciudadana municipal se integrar con hasta cinco vecinos del Municipio uno de los cuales lo presidir, y sern electos en las diversas localidades por quienes habitan en el mbito de su comunidad, el ltimo domingo del mes de enero del primer ao de gobierno del ayuntamiento, en la forma y trminos que ste determine en la convocatoria que deber publicar el propio ayuntamiento cuando menos diez das antes de esa fecha; o, en su caso, en la(s) fecha(s) sealada(s) en el calendario complementario que oportunamente apruebe el ayuntamiento para llevar a cabo la eleccin, el cual tendr como fecha lmite el 21 de marzo. El ayuntamiento expedir los nombramientos respectivos firmados por el presidente municipal y el secretario del ayuntamiento. Artculo 74.-Los consejos de participacin ciudadana, como rganos de comunicacin y colaboracin entre la comunidad y las autoridades, tendrn las siguientes atribuciones: I. Promover la participacin ciudadana en la realizacin de los programas municipales; II. Coadyuvar para el cumplimiento eficaz de los planes y programas municipales aprobados; III. Proponer al ayuntamiento las acciones tendientes a integrar o modificar los planes y programas municipales;
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IV. Participar en la supervisin de la prestacin de los servicios pblicos; V. Informar al menos una vez cada tres meses a sus representantes y al ayuntamiento sobre sus proyectos, las actividades realizadas y, en su caso, el estado de cuenta de las aportaciones econmicas que estn a su cargo. Artculo 75.- Tratndose de obras para el bienestar colectivo, los consejos de participacin podrn recibir de su comunidad aportaciones en dinero, de las cuales entregarn formal recibo a cada interesado, y debern informar de ello al ayuntamiento. Artculo 76.-Los miembros de los consejos podrn ser removidos, en cualquier tiempo por el ayuntamiento, por justa causa con el voto aprobatorio de las dos terceras partes y previa garanta de audiencia, en cuyo caso se llamar a los suplentes. 10.4. Los derechos humanos y su proteccin por rganos municipales. Actuales experiencias.
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GLOSARIO
ACTO ADMINISTRATIVO. Accin derivada de la actividad administrativa que se efecta conforme a la normatividad. Accin legitima realizada por la administracin pblica y materialmente, como la condicin que limita sus acciones y afectos jurdicos. ACTO DE FALLO. Acto en el que pblicamente se notifica a los concursantes en una licitacin publica, la decisin que se ha tomado para la adjudicacin a la oferta ganadora, ACTOS DE CORRUPCIN. Se considera actos de corrupcin: a) El requerimiento o aceptacin, directa o indirectamente, por un funcionario o una persona que ejerza funciones pblicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como ddivas, favores, promesas o ventajas para s mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realizacin u omisin de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones pblicas; ACTOS DE ADMINISTRACIN INTERNA. Los actos de administracin interna se orientan a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los fines permanentes de las entidades. Son emitidos por el rgano competente, su objeto debe ser fsica y jurdicamente posible, su motivacin ser facultativa cuando los superiores jerrquicos impartan las rdenes a sus subalternos en la forma legalmente prevista. ACTUACIONES IMPUGNABLES. Conforme a las previsiones de la presente Ley y cumpliendo los requisitos expresamente aplicables a cada caso, procede la demanda contra toda actuacin realizada en ejercicio de potestades administrativas. ADMINISTRACION DIRECTA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. Expresin de capacidad tcnica y administrativa de los ayuntamientos, pues significan que estos cuentan con los medios, elementos e ingresos suficientes para realizar actividades de plantacin, programacin y presupuestacion y, por tanto, se puede en cargar directamente de las prestaciones de servicios pblicos municipales. ADMINISTRACION HACENDARIA MUNICIPAL. Son las funciones propias de la actividad financiera municipal que se refieren a la ejecucin de tareas encaminadas a la obtencin de recursos, la aplicacin de estos recursos al efectuarse las erogaciones necesarias para el cumplimiento de los fines del gobierno municipal, la administracin del patrimonio con que se cuenta ADMINISTRACION LOCAL. Conjunto de actos mediante los cuales los rganos estatales y municipales atienden al ejercicio de la funcin del gobierno. ADMINISTRACION PBLICA. La administracin publica es el conjunto de operaciones en caminadas a cumplir o hacer cumplir la poltica publica, la voluntad de un gobierno tal y como esta expresada por las autoridades competentes.
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ADMINISTRACIN PBLICA CENTRALIZADA Se entiende por descentralizacin la creacin de unidades administrativas que tienen personalidad jurdica, recursos propios y capacidad de administrarse. ADMINISTRACION PBLICA DESCENTRALIZADA. Se entiende por descentralizacin la creacin de unidades administrativas que tienen personalidad jurdica, recursos propios y capacidad de administrarse AGENDA PBLICA. Es un conjunto de problemas, acciones y cuestiones que el gobierno asume para darle un tratamiento y un proceso de solucin dentro de un marco de propiedades, disponibilidad de recursos e importancia estratgica en el contexto social. Los problemas y cuestiones que integran ala agenda del gobierno pasan a ser considerados como asuntos de poltica pblica. ALCALDE. Termino que proviene del rabe al cadi, que significa el juez es decir se hmela para designar al funcionario que posea atribuciones judiciales y administrativas. ALCALDA. Constituye el espacio fsico desde el cual el alcalde ejecuta las funciones que son propias de su jurisdiccin municipal. General mente el trmino se emplea para referirse tambin a lo que se conoce en Mxico como palacio municipal o palacio de gobierno municipal. APORTACIONES. Son los ingresos, en dinero, materiales o mano de obra, que la comunidad entrega al ayuntamiento para la realizacin de una obra o servicio; y que tiene como base el beneficio colectivo. ARCHIVO MUNICIPAL. De acuerdo con el Instituto Nacional de Administracin Publica el archivo municipal es el conjunto de documentos generados y recibidos por las diversas dependencias de la administracin pblica municipal en el ejercicio diario de sus funciones que se concentran, conservan y custodian por constituir informacin de tipo oficial. AREA RURAL. Regin donde las actividades econmicas se relacionan bsicamente con la agricultura, ganadera, pesca y minera. AREA URBANA. Superficie de tierra donde se concentra la actividad econmica de la pequea y mediana industria, comercio y servicio. ASAMBLEA MUNICIPAL. El termino asamblea se usa genricamente para indicar cualquier reunin de varias personas con el fin de discutir sobre cuestiones comunes. En Mxico no existe el rgimen de asamblea municipal, sin embargo puede entenderse por esta cualquier reunin que se realiza para discutir los asuntos ms importantes de la comunidad. ASENTAMIENTO HUMANOS. Los asentamientos humanos del municipio, son ncleos de poblacin que se ubican al interior de su jurisdiccin y bsicamente se clasifican en dos rubros: regulares e irregulares.
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ASOCIACION DE COLONOS. rgano de colaboracin integrado por los jefes de manzana, de colonias de pueblos, de barrios o unidades habitaciones que se integran de acuerdo con la convocatoria que expida el ayuntamiento, con el propsito de atender las necesidades mas apremiantes que presenta la comunidad. ASOCIACION INTERNA MUNICIPAL. La asociacin intermunicipal es el ejercicio de una facultad constitucional para que los municipios de una misma entidad federativa, instrumenten conjuntamente polticas, estratgicas y acciones globales para dar respuesta a la demanda con referencias a los servicios pblicos que han sido conferidos. AUTONOMIA MUNICIPAL. Es la potestad de elegir, nombrar o designar a los titulares de sus rganos gubernativos. AUTORIDAD MUNICIPAL. Conjunto de personas que ocupan cargos de representacin popular y tiene la facultad de decidir sobre el funcionamiento del gobierno y la administracin municipal. Son autoridades municipales el presidente municipal, sndicos, regidores, comisarios, delegados y agentes municipales. AUTORIDADES AUXILIARES. Representantes del ayuntamientos que son electos popularmente por los habitantes de la comunidad o nombrados por el propio ayuntamiento, los cuales en las mayoras de los casos, duran en su cargo un ao, con la posibilidad de reeleccin. AYUNTAMIENTO. Derivacin del trmino ayuntar que proviene del latn ad: a, y juntar, unin. el termino se emplea tambin como sinnimo de alcalda, municipio, municipalidad. BANDO DE POLICA Y BUEN GOBIERNO Es un instrumento jurdico formulado por el ayuntamiento, mediante el cual se regula la organizacin poltica. Y el funcionamiento de la administracin publica municipal, las obligaciones de los habitantes y vecinos, as como la competencias de la autoridad municipal para mantener la seguridad publica en su jurisdiccin. BASE. Es uno de los elementos que integran a los llamados recursos tributarios, es decir, a los impuestos, derechos y contribuciones especiales. La base es el parmetro o unidad de medida que permite determinar el monto que deber cubrir el contribuyente. La base siempre es fiscal, por ejemplo: monto del ingreso recibido, nmero de artculos producidos, capital en giros, etc. BENEFICIO SOCIAL. Conjunto de acciones que emprenden las instituciones de gobierno, tendientes a mejorar los niveles de vida mediante la atencin de los servicios de salud, alimentacin, educacin, vivienda, servicios bsicos y regularizacin de la tenencia de la tierra.
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BIENES DEL DOMINIO MUNICIPAL. Son los bienes muebles e inmuebles que el ayuntamiento destina ala satisfaccin de las necesidades pblicas y alas suyas propias. BIENES DEL DOMINIO PBLICO MUNICIPAL. Son aquellas propiedades destinadas a la utilidad pblica, ya sea por el uso directo de la comunidad, o por una decisin administrativa. Su caracterstica principal es su instrumentalidad fsica ya que son utilizados para el cumplimiento de fines pblicos. BIENES MUNICIPALES DE USO COMN. Es el conjunto de bienes inmuebles a los que se les reconoce, como elemento esencial, el ser bienes aprovechados por la comunidad. En esta clasificacin se encuentra bienes tales como carreteras, calzadas, puentes bosques, plazas, etc. BIENES MUNICIPALES DESTINADOS A UN SERVICIO PBLICO. Es el conjunto de propiedades, muebles e inmuebles, destinados ala prestacin de servicios pblicos. Su caracterstica principal es que son no fungibles, es decir no pueden ser sustituidos. En esta categora se encuentran escuelas, bibliotecas, museos, unidades deportivas, zoolgicos, hospitales, rastros, mercados, panteones, los documentos o expedientes de las oficinas, manuscritos incunables, mapas, libros, colecciones cientficas, etc. BIENES MUNICIPALES DEL DOMINIO PRIVADO. Son los bienes que no entran en la clasificacin de los bienes del dominio pblico por no reunir las caractersticas requeridas y por no existir declaracin expresa que as los considere. Es decir, estos bienes son enajenables, pues se puede vender; son prescriptibles, ya que los derechos del municipio sobre ellos se pueden extinguir con el tiempo; y son embargables. Estos bienes pueden ser muebles e inmuebles. BIENESTAR SOCIAL. El bienestar social, es la condicin alcanzada por el individuo al tener acceso a una serie de beneficios que le permitan mantener un nivel de vida favorable, en el que sus necesidades bsicas sean atendidas. BONO MUNICIPAL. Es un valor por el que se paga un inters a una tasa fija. Un bono es un documento (titulo- valor) que atorga al que lo pose ( tenedor o creador) el derecho a reclamar un flujo especifico de pagos por parte de la persona que emiti dicho documento. CABECERA MUNICIPAL. Termino que se emplea comnmente para referirse a un sector territorial del municipio donde se desarrolla la actividad urbana y se encuentra la sede de los poderes municipales. Por disposicin legal la cabecera municipal debe ser una ciudad, aunque esta norma no se cumple cuando se trata de un municipio rural o indgena. CABILDO. Termino que proviene del latn capitulum, sinnimo de junta,, corporacin, entidad , consejo, cuerpo, asamblea.
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CAMINOS. Va que se construye para transitar de un lugar a otro; se construye sobre la tierra a travs de un conjunto de obras de vialidad que sirven para desplazar el transito de vehculos, personas y bienes de un sitio a otro. El municipio tiene como funcin crear caminos a fin de reducir los tiempos de recorrido entre los centros de poblacin. CAMINOS RURALES. Obras de vialidad que sirve para comunicar poblaciones en las que predominan actividades primarias como son: agricultura, ganadera, pesca y labores artesanales. CAMINOS VECINALES. Obras de vialidad que se construyen para comunicar municipios rurales y urbanos, con la cooperacin de los particulares beneficiados para mejorar las condiciones de vida de la poblacin. Los caminos vecinales es estn a cargo de la junta local de caminos. CARRETERAS ESTATALES. Obras de vialidad debidamente acondicionada y asfaltada, cuya construccin conservacin y operacin estn a cargo de la junta local de caminos, que es un rgano mixto, compuesto por funcionarios del gobierno federal y del gobierno estatal. CARRETERAS MUNICIPALES. Obras de vialidad acondicionadas y asfaltadas cuya, construccin y mantenimiento dependen directamente del municipio. CATALOGO DE PROGRAMAS. En una lista ordenada de sucesos que un gobierno nacional, estatal o municipal utilizada para concentrar una serie de actos o acciones ha realizar dentro de su territorio en un tiempo establecido. CATASTRO. El catalogo de unidades administrativa es un instrumento de trabajo en el que se identifican reas ejecutoras y responsables de las actividades del ayuntamiento, as como la forma que se relacionan entre si. CENTRO DE POBLACIN Son todas aquellas responsabilidades que al ser ocupadas por una poblacin tiene crecimiento urbano, mismo que se inicia en el momento en que se construye las viviendas y las principales obras publicas, tales como calles, plazas, redes de agua potable y alcantarillado. CIRCULAR. Documento de difusin que general mente se integra por una seri de disposiciones de aplicacin de carcter interno y externo, emitidas de un rgano superior a uno inferior para dar conocer instrucciones, recomendaciones o para especificar la interpretacin de normas, acuerdos, decisiones o procedimientos con el propsito de que sean conocidas y atendidas de manera inmediata. COMANDANCIA DE POLICIA. rgano de la administracin municipal encargado de vigilar y conservar el orden y la tranquilidad publica, servir y auxiliar a la comunidades titular de este rgano debe ser un comandante de polica COMIT COMUNITARIO. Es la reunin de representantes pblicos Y/o sociales para deliberar, decidir o ejecutar en comn y de manera coordinada algn acto, tarea o funcin
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COMIT DE MANZANA. Entendida como la organizacin bsica, a travs de las cuales los habitantes de cada manzana participan en la ejecucin de acciones de beneficio colectivo. COMIT DE PLANEACION PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL. Es un organismo publico municipal cuyas funciones primordiales son las de promover y coadyuvar en la formulacin, actualizacin., instrumentacin y evaluacin de los proyectos, programas y planes municipales de crecimiento y desarrollo. COMIT MUNICIPAL. Expresin que se emplea como sinnimo de comisin municipal, que se utiliza para referirse al conjunto de personas encargadas de vigilar el adecuado funcionamiento de los rganos administrativo del ayuntamiento en relacin a un rea especifica de la regin. COMUNIDAD. Del latn comunitas- atis, Grupo de habitantes de determinado lugar que viven juntas conciertas reglas. Derecho real de propiedad que pertenece a varias personas, por una parte indivisa sobre una cosa mueble o inmuebles. CONSEJO DE DESARROLLO MUNICIPAL. Instancia De programacin, operacin control, seguimiento y evaluacin del fondo de desarrollo social municipal, cuyas funciones primordiales son: decidir que obras se ejecutaran con el fondo. CONTRALORA MUNICIPAL. rgano de la administracin municipal encargado de establecer y operar el sistema de control y evaluacin municipal, as como fiscalizar el ejercicio de gastos pblicos municipales y aplicar las normas y criterios en materia de control, evaluacin, auditoria e inspecciones. CONTROL DE GESTION. proceso que se establece en las dependencias y organismos de la administraron municipal para vigilar el cumplimiento de los planes y programas de trabajo, evaluar su realizacin, detectar desviaciones y proponer medidas correctivas, fortaleciendo con ello la toma de decisiones del ayuntamiento. CUENTA PBLICA MUNICIPAL. La cuenta publica municipales el documento mediante el cual las autoridades municipales satisfacen la obligacin constitucional de someter a las legislaturas locales los resultados habidos en un ejercicio presupuestario, con relacin a los ingresos y gastos pblicos, y el detalle sobre el uso y aprovechamiento de los bienes matrimoniales. DESARROLLO URBANO MUNICIPAL. Es el crecimiento ordenado de los asentamientos humanos y de los centros de poblacin, en armona con el medio ambiente natural y en funcin de sus recursos. DEUDA PBLICA MUNICIPAL. Constituye el conjunto de obligaciones por concepto de pasivos, directas y contingentes derivado del financiamiento a cargo de los municipios y contrado con instituciones nacionales de crdito.
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ERARIO. Es el conjunto de bienes, valores y dinero con que cuenta el Estado para solventar sus gastos. ESTADO NACIN. El Estado moderno ha nacido como unidad de asociacin, organizada conforme a una constitucin, gracias a haber dominado el doble dualismo que forman rey y pueblo y el poder espiritual y temporal. ESTRUCTURA VIAL. Es el conjunto de vas pblicas y dems elementos necesarios para el traslado de personas y bienes dentro de una entidad. EXPROPIACIN. Expropiar consiste en desposeer legalmente de una cosa a su propietario, por motivos de utilidad pblica, otorgndole una indemnizacin por ello. FACULTAD REGLAMENTARIA. Es aquella potestad que tienen los ayuntamientos para instrumentar y aplicar las leyes federales y estatales en el mbito territorial de su municipio, a travs de reglamentos y disposiciones administrativas
BIBLIOGRAFA BSICA QUINTANA, Roldan Carlos, Derecho Municipal, Editorial Porra, Mxico D.F., 1998. BIBLIOGRAFA COMPLEMENTARIA BAENA, Guillermina, Instrumento de Investigacin, editores Mexicanos Unidos 1987. CAMPEL, Donald, Diseos experimentales y cuasiexperimentales en la Investigacin social, editorial Buenos Aires Amorrurtu, 1997. DE LA MADRID, Hurtado Miguel, Estudio de Derecho Constitucional, Editorial Porra, Mxico, 1986. MERCADO, H. Salvador, Cmo hacer una Tesis?, Editorial Limusa, Noriega Editores, Mxico, D.F., 1999, 2 Edicin. ROBLES, Martnez Reynaldo, El Municipio, Editorial Porra, Octava Edicin, Mxico 2006. ROJAS, Soriano Ral, Gua para realizar investigaciones sociales, Editorial Plaza Valds, 1997. RUIZ, Massie Jos Francisco, Estudio de Derecho Poltico de los Estados y Municipios, Editorial Porra, Mxico 1990. TAMAYO, y Tamayo Mario, El proceso de la Investigacin cientfica, editorial limusa 1997.
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UGANTE, Cortes Juan, La Reforma Municipal, Editorial Porra, Mxico 1985. UNIVERSIDAD DE ACAYUCAN, Pedagoga experimental I y II, Antologa. LEYES, CDIGOS Y REGLAMENTOS Constitucin Poltica de los Estados Unidos de Mxico. Constitucin Poltica del Estado de Veracruz, Llave. Ley de los Municipios Libres Ley Orgnica Municipal Ley de Coordinacin fiscal Ley de hacienda Municipal Ley de Ingresos Ley de Egresos Bandos de Polica y Buen Gobierno Reglamentos internos de Colonias y Ejidos.
ANEXOS 1 PROCESOS DE LA INVESTIGACIN EXPERIMENTAL Elementos del proceso:1 Planteamiento del problema Revisin de antecentes Formulacin del marco terico conceptual Planteamiento de hiptesis Cuadro de variable indicadores Definicin operacional Seleccin del diseo Seleccin de la muestra Determinacin de aparatos e instrumentos Procedimiento de investigacin Tratamiento estadstico Anlisis de resultados Reporte formal.
Universidad de Acayucan, Pedagoga Experimental I, P. 98
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ANEXO 2
Trabajo escolar
Son ejercicios que los estudiantes realizan por indicacin del profesor, con el objeto de demostrar los conocimientos que poseen sobre una determinada materia. El valor acadmico consiste en que, segn los casos, unas veces sirve de examen parcial o total de una materia y otras con indispensable para presentar un examen final, Preparar un esquema global de una cuartilla, mecanografiada a doble espacio, permite correcciones clara hasta lograr la forma definitiva. Los temas deben de ser novedosos, interesantes, positivos y constructivos; hay que evitar la polmica personal que no conduce a nada. El estilo, bibliografa, citas y otras normas generales se tratan ampliamente en los captulos y apartados correspondientes de esta obra. La extensin del trabajo puede ser entre quince y veinte hojas, tamao carta, mecanografiado a doble espacio o uno punto cinco. 2 Estructura de un trabajo escolar y de investigacin Partes que lo componen 1. Portada exterior 2. Portada interior 3. Prlogo Datos que deben de contener Autor, ttulo, institucin donde se presenta el trabajo. Autor, ttulo, nombre del curso, grupo, fecha, nombre de escuela y del profesor. Explicar por que se realizo el trabajo, experiencia del autor, importancia de la investigacin, reconocimiento y limitaciones. Explicar como se plane y se realiz el trabajo; objetivos de estudios, recursos, hiptesis (por que se eligi), enfoques y fundamentos tericos. Lista de capitulo Definiciones, es decir, conceptos que se usarn. Marco histrico. Condiciones histricas que tema; esto facilita y da objetividad. Antecedentes. Origen y evolucin del tema Objetos de estudios y caractersticas. Resumen. Breve comprensible. compendio para hacerlo ms rodean el
4. Introduccin
5. Tabla de contenido 6. Desarrollo Captulo I Captulo II Captulo III Otros captulos ltimo captulo
Conclusiones y recomendaciones Datos de los libros consultados, cuya informacin se us
7. Notas: de referencia
2
MERCADO, H. Salvador, Cmo hacer una Tesis?, P.29
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de las fuentes consultadas (de pie de pgina) 8. Apndice y anexos (lista de otros escritos)
en el trabajo.
Material complementario que ayudaron a la comprensin.
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APRECIACIN GENERAL DEL MUNICIPIO Y DEL DERECHO MUNICIPAL

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El problema de la definicin del municipio. Diversas corrientes.

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2. Qu entiende por Derecho Municipal?

3. Cul es el significado etimolgico de Municipio?

4. Qu es Municipio? 5. De la definicin de Municipio

7. Explique las 5 percepciones de las escuelas sociolgicas.

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EL DERECHO MUNICIPAL Y SU INTEGRACIN NORMATIVA

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Cules son las fuentes del orden municipal?

7. Cules son las importancias de las leyes del derecho municipal?

De dnde proviene la palabra bando?

Explique los tipos de bandos

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ELEMENTOS ESTRUCTURALES DEL MUNICIPIO: TERRITORIO, POBLACIN Y GOBIERNO

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El territorio municipal y su apreciacin jurdica

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