Apuntes de Derecho administrativo II

1. parte. Los actos y el procedimiento administrativo Tema I

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.

El acto administrativo (1). Concepto, clases y elementos

Concepto y clases Los actos polticos o de gobierno Actos administrativos y potestad discrecional. Actos reglados y actos discrecionales. Actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios Actos favorables y actos de gravamen Actos expresos y actos presuntos por silencio administrativo Los elementos del acto administrativo El titular del rgano y la competencia La causa y los presupuestos de hecho Los mviles. La desviacin del poder El contenido y los elementos accidentales de los actos administrativos Los elementos formales Notificacin y publicacin del acto administrativo

Tema II
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

El acto administrativo (2). Eficacia y ejecutoriedad

La presuncin de validez. La eficacia de los actos administrativos. Demora en la eficacia e irretroactividad La ejecutoriedad de los actos administrativos. La configuracin histrica del privilegio de decisin ejecutoria en el Derecho espaol. La colaboracin judicial en la ejecucin de los actos administrativos. Cuestionamiento constitucional. Suspensin de efectos del acto administrativo. Los medios de ejecucin forzosa. Lmites y control judicial de los actos de ejecucin. Su recurribilidad: terceras de dominio e impugnacin contenciosa.

Tema III
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

El acto administrativo (3). Invalidez, anulacin y revocacin

La invalidez y sus clases La inexistencia La nulidad de pleno derecho. Anlisis de los supuestos legales La imprescriptibilidad de la accin de nulidad de pleno derecho Anulabilidad e irregularidad no invalidante El principio de restriccin de la invalidez: convalidacin, incomunicacin y conversin La anulacin por la Administracin de los actos invlidos. El proceso de lesividad. La revocacin de los actos administrativos La rectificacin de los errores materiales y aritmticos.

Tema IV
1. 2. 3. 4. 5.

El procedimiento administrativo
Significado y origen del procedimiento administrativo La regulacin del procedimiento administrativo. Antecedentes, contenidos, mbito de aplicacin y desarrollo reglamentario. Clases de procedimiento administrativo Los sujetos en el procedimiento administrativo. El titular de la competencia. Abstencin y recusacin. Los interesados en el procedimiento administrativo. Capacidad, representacin y asistencia tcnica

6. 7. 8. 9.

Principios y cuestiones bsicas del procedimiento administrativo. La iniciacin del procedimiento. Tramitacin e instruccin La terminacin del procedimiento

2. parte. La actividad administrativa Tema V Las formas de la actividad administrativa. La actividad de polica o limitacin
Las clases de la actividad administrativa. Los principios que condicionan la actividad administrativa. La actividad administrativa de limitacin Los grados de limitacin en la libertad y derechos de los particulares Las tcnicas de la actividad de limitacin. La reglamentacin La autorizacin Ordenes, mandatos y prohibiciones.

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Tema VI
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

La actividad administrativa de fomento.

Concepto y evolucin de la actividad de fomento. Las modalidades de la actividad de fomento y su naturaleza reglada. Los incentivos econmicos La subvencin. La gestin indirecta de las subvenciones. El procedimiento de otorgamiento de las subvenciones. La relacin de subvencin: anulacin, modificacin, obligaciones del beneficiario y reintegro. Control y sanciones. Subvencin y Derecho Comunitario.

Tema VII
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

La actividad de prestacin o servicio pblico.

La actividad de prestacin o de servicio pblico Las fronteras entre la actividad de prestacin y la actividad privada en la Constitucin. El rgimen de servicio publico tradicional. Principios generales. La relacin de prestacin. El estatus de los usuarios de los servicios pblicos. Las formas de gestin de los servicios pblicos. El modelo europeo de los servicios de inters econmico general y el desmantelamiento de los servicios pblicos econmicos. Los servicios pblicos impropios o actividades privadas reglamentadas.

Tema VIII La actividad sancionadora

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. Fundamento constitucional y lmites de la potestad sancionadora El principio de legalidad y sus manifestaciones: Reserva de la ley y tipicidad. La responsabilidad y la culpabilidad en las infracciones administrativas. La responsabilidad de las personas jurdicas. Concepto, clases y graduacin de las sanciones administrativas. La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas. La extincin de las infracciones y las sanciones administrativas. El principio non bis in idem y la subordinacin de la potestad sancionadora administrativa a la jurisdiccin penal. El Derecho constitucional a las garantas procesales y la actividad administrativa sancionadora. El procedimiento sancionador. El principio nulla poena sine iudicio y la ejecutoriedad de los actos sancionadores de la Administracin. 2

Tema IX
1. 2. 3. 4. 5.

La actividad administrativa arbitral

Arbitraje y Administracin Pblica. La actividad arbitral de la Administracin. La presunta inconstitucionalidad de la actividad administrativa arbitral y la dualidad de sus manifestaciones. El rgimen de la actividad administrativa arbitral. La actividad de la Administracin en el arbitraje voluntario en el Derecho privado.

3. parte. El sistema garantizador del Derecho administrativo Tema X

1. 2. 3. 4. 5.

Los recursos administrativos

Los recursos administrativos Clases de recursos Tramitacin y resolucin de los recursos administrativos Las reclamaciones econmico-administrativas. Las reclamaciones previas al proceso civil y laboral

Tema XI
1. 2. 3. 4. 5. 6.

La jurisdiccin contencioso administrativa

La Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. Los modelos orgnicos de Justicia administrativa. mbito de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. Los rganos jurisdiccionales. Las partes en el proceso contencioso-administrativo. Objeto del recurso.

Tema XII
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

El proceso contencioso administrativo.

El proceso contencioso administrativo como un proceso revisor o de apelacin y sus insuficiencias Medidas cautelares. La suspensin de efectos del acto recurrido El procedimiento contencioso administrativo de primera o nica instancia Terminacin del procedimiento Procedimiento abreviado. El sistema de recursos Los diversos recursos de casacin y la revisin. Ejecucin de sentencias Procesos especiales.

Nmero de veces que una cuestin ha salido en un examen (hasta septiembre 2009)
1 2 3 4 5

Normativa fundamental
Leyes Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. o Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificacin de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa

Tema I
1.

El acto administrativo (1). Concepto, clases y elementos

Concepto y clases

Concepto de acto administrativo La funcin legislativa se concreta en la elaboracin de leyes, la reglamentaria en disposiciones de carcter general y la judicial en las sentencias; la Admn, a travs de los actos administrativos (AA) formaliza su funcin gestora con repercusin directa o indirecta en los intereses, derechos y libertades de los ciudadanos. El concepto de AA delimita, por lo tanto, el objeto de la Jurisdiccin contencioso-administrativa (JC-A), y facilita el control judicial de la actividad adva jurdicamente relevante. La Ley de lo C-A, de 1888, admiti el recurso C-A contra resoluciones advas y la Ley Jurisdiccional C-A de 1956 incluy las pretensiones que se deduzcan contra los actos de las AAPP sujetos a D advo. La Ley JC-A 29/98 ha ampliado el nmero de asuntos de que pueden entender estos tribunales: La actuacin de las AAPP Los actos expresos y presuntos de las AAPP La inactividad de la Admn Las actuaciones materiales que constituyan va de hecho

La definicin de AA, clsica, de ZANOBINI, es toda manifestacin de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la AAPP en el ejercicio de una potestad adva. Pero esta definicin es muy general, y podemos limitar el concepto de AA a aquello que es enjuiciable por la JC-A, ya que no son enjuiciables (directamente) nada ms que las resoluciones definitivas, pero no todos los actos y actuaciones que se dan dentro de un procedimiento advo. La STS 1984 rechaza que sea AA cualquier otra declaracin o manifestacin que, aunque provenga de rganos advos, no sea por s mismo creadora o modificadora de situaciones jurdicas, es decir, carezca de efectos imperativos o decisorios, y as no reconoce el calificativo de actos impugnables a los dictmenes e informes, manifestaciones de juicios, que siendo meros actos de trmite provienen de rganos consultivos, ni las contestaciones a las consultas de los administrados, ni a las certificaciones, ni a las propuestas de resolucin. En el caso de manifestaciones de voluntad el TS admite que no es necesario que el acto sea definitivo (que ponga fin a un procedimiento o impida su continuacin), se admite tambin la impugnacin separada e independiente de los actos decisorios que inciden en situaciones jurdico-privadas o imponen obligaciones durante la sustanciacin del procedimiento. Tambin para actos de ejecucin que supongan contradiccin con los AA precedentes o incidan en derechos ajenos a la cuestin. En todo caso son susceptibles de impugnacin separada los actos de trmite si en ellos se viola supuestamente un derecho fundamental, que puede verse ms perjudicado por una acto de trmite que por un acto definitivo. Los AA, ahora, pueden tener por destinatario tambin a otra Admn inferior, lo que no era posible en el estado centralista. Los conflictos se resolvan entre AAPP mediante la va je-

rrquica o a travs del sistema de conflictos. Ahora los actos de una AP pueden tener por destinataria a otra AP, por lo que se fiscalizan en la sede C-A. Por lo anterior se propone definir el AA como resolucin de un poder pblico en el ejercicio de potestades y funciones advas y mediante el que impone su voluntad sobre los derechos, libertades e intereses de otros sujetos, pblicos o privados, bajo el control de la Jurisdiccin C-A. Con poder pblico se acoge a las AAPP propiamente dichas, y a las resoluciones logsticas de los rganos constitucionales (Cortes, TC, DdelP) dictadas en la gestin patrimonial, contractual y de personal, que son enjuiciables por la JC-A. En el caso del CGPJ son, por lo mismo, AA, los relativos a nombramientos y sanciones a los jueces y las resoluciones de los rganos de gobierno de los juzgados. Naturaleza o esencia del acto administrativo El AA no es anlogo al acto privado, incorpora elementos ajenos a ste. Se exige la impugnabilidad inmediata, y un elemento de coercibilidad, la ejecucin forzosa, lo que lo separan de los actos privados. Los AA son actos cuasi-judiciales: se presumen vlidos, son ejecutables y se dictan (como las sentencias) siguiendo un procedimiento administrativo. Clasificacin de los actos administrativos La clasificacin de la doctrina francesa, mucho ms simple que la de las italiana y alemana, distingue entre actos-regla o reglamentos y actos-condicin o decisiones y actos individuales. Engloba a los reglamentos dentro de los actos, una concepcin amplia, pero dentro de los actos propiamente dichos nicamente las manifestaciones de voluntad, pero no las de juicio, conocimiento, deseo ni en general los actos instrumentales. El acto-regla o reglamento ya se vio (en el curso pasado), y es una disposicin de carcter general, de rango inferior a la ley, dictada por una Admn. La decisin o acto individual crea una situacin jurdica que afecta a una persona determinada. El acto condicin coloca a una persona en una situacin jurdica general que hace posible la aplicacin de una normativa preexistente (eg, el nombramiento de un funcionario). Nuestra doctrina enva los reglamentos a la teora de fuentes y clasifica los actos, por la extensin de sus efectos en generales y concretos; por la posibilidad de su fiscalizacin, en impugnables e inimpugnables; por razn del tipo de facultades ejercitadas, en discrecionales y reglados; por los sujetos que intervienen, en actos simples y complejos, unilaterales y bilaterales; y por razn del contenido del acto y sus efectos, en meros actos administrativos y actos negocios jurdicos, actos definitivos y actos de trmite. En este tema se sigue con los actos de gobierno, cuando rozan la poltica o han sido dictados en ejercicio de potestades discrecionales o por razones procesales (actos de trmite, actos confirmatorios, actos que no causan estado). Se contina con los actos ampliativos y actos de gravamen y se acaba con actos expresos y presuntos, dejando para un tema posterior la tipologa de AA por sus contenidos tpicos.

2.

Los actos polticos o de gobierno

Del concepto de AA se han excluido actividades y resoluciones del poder ejecutivo que, por su contenido, se excluye de enjuiciamiento C-A. Por ejemplo los actos que emanan del Consejo de Ministros, de los Consejos de Gobierno de las CCAA, que, por otra parte, son rganos directivos de la Admn y por ello plenamente enjuiciables C-A. En nuestro D aparece este concepto en la Ley de la Jurisdiccin C-A de 1988, de SANTAlos actos polticos o de gobierno se refieren a materias que pertenecen sealadamente a la potestad discrecional y que se excluyen de control jurisdiccional. Se incluyen los actos de orden poltico o de gobierno y las disposiciones de carcter general relativas a la salud e higiene pblicas, al orden pblico y a la defensa, sin perjuicio de las indemnizaciones a las que pudieran dar lugar.
MARA DE PAREDES:

La Ley JC-A de 1956 redujo el concepto de acto de gobierno a las cuestiones que se susciten en relacin con los actos polticos del G, como defensa, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y militares, sin perjuicio de las indemnizaciones a las que pudieran dar lugar. Despus de la C 1978, el TS dictamin que son nicamente los actos del Consejo de Ministros, y no de otras AAPP o autoridades inferiores, y que materialmente los actos polticos se refieran a las grandes decisiones que afectan al conjunto del Estado, pero no a simples asuntos advos, incluso en materias delicadas como sanciones (orden pblico) o militar (ascensos, cursos, traslados, ...) que son plenamente recurribles. Tambin se excluye del concepto a los reglamentos aprobados por el G. Varias sentencias del TS han delimitado actos o parte de actos polticos o de gobierno que s pueden ser atacables en va C-A: los que contienen elementos reglados fijados por el OJ o cuando el acto est sometido a rgimen de reglamentacin adva. La Ley de la JC-A de 1998 ha intentado eliminar el mismo concepto de acto poltico, delimitando genricamente el mbito de actuacin del ejecutivo regido slo por el D constitucional, y exento de la JC-A. Pero no elimina, sino que presupone, que sobre determinados actos del G o de los G de las CCAA, por muy polticos que sean y muy amplia su discrecionalidad, el control jurisdiccional ser siempre posible sobre los derechos fundamentales, los elementos reglados del acto y la determinacin de las indemnizaciones procedentes. En definitiva la actual LJCA sobreentiende que sigue existiendo el acto poltico puro, que no afecta a derechos fundamentales ni debe adecuarse a elementos reglados ni da origen a responsabilidad patrimonial del Estado. Pero al mismo tiempo reconoce la existencia del acto cuasi-poltico que, conforme a la legislacin, est limitado por cualesquiera de estas circunstancias, si enjuiciables.

3.

Actos administrativos y potestad discrecional. Actos reglados y actos discrecionales.

Los AA discrecionales, son aquellos dictados precisamente en ejercicio de potestades discrecionales y con trascendencia a efectos de su exclusin total o parcial del control judicial. La legislacin confirma la existencia de este poder discrecional cuando dispone que la Ad7

mn podr llevar a cabo dicha actividad, pudiendo optar por diversas soluciones en funcin de criterios de oportunidad. La potestad es reglada cuando la norma utiliza el trmino deber o configurando esa vinculacin mediante el reconocimiento de un derecho del administrado. De acuerdo con el TS la potestad discrecional es la capacidad de opcin, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas igualmente vlidas por ser permitidas por la ley. Tambin como la concesin de posibilidades de actuacin, cuyo desarrollo efectivo es potestativo y queda enteramente en manos de la Admn. A veces el TS ha aludido a la libertad de apreciacin del inters general en cada caso concreto, lo que suele ser mayor en el caso de potestades reglamentarias organizativas y de planeamiento, que cuando se trata de la simple aplicacin de normas preestablecidas. El TS advierte que la libertad de apreciacin no es absoluta; exige un proceso de razonamiento, y que discrecionalidad no implica arbitrariedad. Los actos plenamente discrecionales son propios de la normativa del siglo XIX, donde la potestad discrecional inclua los actos polticos o de gobierno, la resoluciones denegatorias de concesiones, ... Ya la LJCA de 1956 reconoca que la existencia de potestades, y por lo tanto actos, que son parcialmente discrecionales y por lo tanto fiscalizables. Todos aquellos elementos del acto que no sean discrecionales, por ser reglados, son fiscalizables.

La vigente LJCA de 1998 establece en su exposicin de motivos que los rganos jurisdiccionales no pueden redactar ex novo los preceptos que anulan, ni determinar el contenido discrecional de los actos anulados, pero los rganos judiciales pueden extender su control a los actos discrecionales hasta donde lo exija el sometimiento de la Admn al D, mediante el control de los elementos reglados y la garanta de los lmites jurdicos de la discrecionalidad.

A)

Discrecionalidad y conceptos jurdicos indeterminados

Son conceptos jurdicos indeterminados para nuestro TS aquellos de definicin normativa necesariamente imprecisa a la que ha de otorgarse alcance y significacin especficos a la vista de unos hechos concretos, de forma que su empleo excluye la existencia de varias soluciones igualmente legtimas, imponiendo como correcta una nica solucin en el caso concreto, resultando, pues, incompatible con la tcnica de la discrecionalidad. En la aplicacin de conceptos jurdicos indeterminados puede distinguirse entre un crculo de certeza positiva, los supuestos que claramente encajan en el precepto; un halo de incertidumbre, los supuestos de encaje dudoso; y un crculo de certeza negativa, los supuestos que no encajan en el concepto. Es en la zona de incertidumbre donde surge un cierto margen de apreciacin, que no de discrecionalidad, que la Admn ha resolver mediante las pruebas y el juicio preciso para justificar su legalidad y el acierto de la decisin. En resumen, a diferencia de la discrecionalidad, que es una libertad de eleccin entre alternativas igualmente justas o indiferentes, con un decisin que no se funda en criterios legales, la aplicacin de los conceptos jurdicos indeterminados es un caso de aplicacin de la ley, subsumiendo en una categora legal unas circunstancias reales determinadas. Los Tribunales de lo C-A pueden atacar la aplicacin de conceptos jurdicos indeterminados, pero no la de los actos discrecionales.

B)

Tcnicas de control de la discrecionalidad

Separado el concepto de discrecionalidad, del de conceptos jurdicos indeterminados, queda ver como se puede controlar judicialmente esta libertad de apreciacin de la Admn. Nuestro TS advierte que los Tribunales no son los encargados de valorar las circunstancias que motivan la aplicacin de la potestad discrecional, pero deben fiscalizar los elementos reglados de la competencia, el procedimiento y el fin pblico del acto. Y la fiscalidad debe referirse a los hechos determinantes y al respeto de los principios generales del Derecho como el de proporcionalidad y buena fe. El principio de buena fe y el de confianza legtima son de necesaria observancia por el art. 3.1 LRJ. La proporcionalidad la aplica especialmente en materia sancionadora: la sancin debe ajustarse a la gravedad de las infracciones cometidas. En orden a su control de proporcionalidad, racionalidad o razonabilidad del criterio de actuacin discrecional, ste slo ser posible cuando los criterios se justifican adecuadamente en las motivaciones de las decisiones administrativas discrecionales. Para ellos el art. 54 LRJ exige que los actos que se dictan en el ejercicio de potestades discrecionales sean motivados.

C)

La polmica en torno al control judicial de la discrecionalidad administrativa. La configuracin por el legislador de poderes arbitrarios o exentos del control judicial

Un sector doctrinal sostiene que la Jurisdiccin no puede sustituir la decisin adva, y que la posicin que defiende el mximo control judicial est mal fundada en el principio de interdiccin de arbitrariedad de los poderes pblicos, que es demasiado abstracto y general, y aplicable tambin al poder judicial. Este mismo sector critica la necesidad de la motivacin como primer criterio para distinguir lo discrecional de lo arbitrario; la discrecional significa libertad de eleccin para la Admn. Este sector opina que este control excesivo es contrario a la divisin de poderes, convirtiendo al Juez advo en un administrador negativo. La potestades discrecionales, sostienen, pueden dar lugar a diversas soluciones, igualmente vlidas y conforme a Derecho. En su contra, otro sector sostiene que la C 1978 no aporta una legitimacin al poder discrecional que no tuviera ya. La innovacin de la C es haber erigido al Juez en guardin del Legislativo y del Ejecutivo, disminuyendo los poderes de estos. En definitiva, si la Admn debe actuar con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, as como a los fines que la justifican, el Juez puede llegar a criticar y decidir sobre los actos discrecionales de la Admn hasta donde le permita el D. Opina Parada, por otra parte, que el pleno control judicial de las AAPP se est poniendo en riesgo por otras vas pro-Admn: la huda de las AAPP al D privado, las leyes singulares, la atribucin a la Admn mediante ley de poderes no slo discrecionales sino libres o arbitrarios (adjudicacin de contratos, libres designaciones), y otra serie de materias exenta de control judicial.

4.

Actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios

A efectos de su exclusin del control judicial es interesante la distincin entre actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios. Actos que no causan estado Son los que no expresan de manera definitiva la voluntad de la Admn, porque contra los mismos se pueden interponer recursos administrativos, antes de acudir a la va judicial. Por el contrario, causan estado los actos administrativos para los que se agotado la va administrativa, y pueden ser impugnados judicialmente (LRJ 109): a) b) Las resoluciones de los recursos de alzada Las resoluciones dictadas por rganos colegiados o comisiones especficas no sometidas a instrucciones jerrquicas dictadas en sustitucin del recurso de alzada en procedimientos de impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin o arbitraje Las resoluciones de los rganos advos que carezcan de superior jerrquico, salvo que una ley establezca lo contrario Las dems resoluciones de rganos advos, cuando una disposicin legal o reglamentaria lo establezca Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de finalizadores del procedimiento.

c) d) e)

El medio normal, no obstante, de conseguir la recurribilidad judicial de un acto que no causa estado es agotar la va adva, interponiendo el recurso de alzada, que es el apartado a) anterior, y que agota de una sola vez esta va. En el tema de recursos se volver con ms detalle sobre agotamientos de la va adva. Actos consentidos o firmes Son actos que, hayan o no causado estado, son manifestaciones indiscutibles de la voluntad de un rgano advo porque su recurribilidad est vetada por el transcurso de los plazos establecidos para su impugnacin en va adva o jurisdiccional, sin que el interesado haya interpuesto el correspondiente recurso. El art. 28 LJCA no admite el recurso C-A contra los actos que sean reproduccin de otros anteriores que sean definitivos y firmes, y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. Las STS exigen que: el acto sea declaratorio de derechos, que el interesado haya prestado su consentimiento (normalmente mediante su aquietamiento procedimental o procesal, por no recurrir a tiempo o a travs de un medio de impugnacin improcedente o inadecuado), o porque ha procedido a su cumplimiento voluntario evidenciando aquiescencia con su contenido. El concepto de firmeza adva es equivalente al que se utiliza para las sentencias judiciales que, por no haber sido impugnadas en tiempo y forma, devienen igualmente firmes y no son ya susceptibles de recurso ordinario.

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Un acto firme o consentido no impide, sin embargo, la accin de nulidad, que se puede ejercitar en cualquier tiempo contra los actos nulos de pleno derecho (art. 102 LRJ). En este caso, a pesar de haber transcurrido los plazos del recurso ordinario o del recurso C-A, el interesado puede reabrir el debate advo mediante una peticin de revisin de oficio, cuya denegacin por la Admn autora del acto podr, en su caso, impugnar en va JC-A.
Artculo 102. Revisin de disposiciones y actos nulos. (LRJ) 1. Las Administraciones Pblicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma, si lo hubiere, declararn de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artculo 62.1. ...

Actos reproductorios y confirmatorios Tampoco son recurribles de acuerdo con el ya citado art. 28 LJCA. Son los que reiteran o reproducen o confirman otros actos anteriores firmes y consentidos. Se pretende evitar reabrir un debate judicial sobre lo ya resuelto definitivamente por va adva o judicial. El acto confirmatorio no debe recoger novedades respecto del anterior, siendo simplemente una reproduccin o confirmacin. Debe rechazarse la excepcin cuando el rgano o los recurrentes o los objetos sobre que versa o la disparidad de pretensiones o los fundamentos legales aducidos o cambio del OJ aplicable o la situacin fctica en que se basa, son distintos. De otra parte el Tribunal Supremo, interpretando estrictamente del carcter de estos actos, admite el recurso contra: a) b) c) d) Reglamentos, as como los actos de aplicacin singularizada y reiterada de stos como pago de nminas a funcionarios. Actos de interpretacin de otros anteriores que supongan una adaptacin a circunstancias nuevas Actos nulos de pleno derecho siempre impugnables, no obstante el transcurso del tiempo Actos que reiteran o confirman otros que no han sido notificados o lo fueron de forma defectuosa.

5.

Actos favorables y actos de gravamen

Son los que amplan o restringen la esfera jurdica de los particulares, con regmenes jurdicos distintos. Un mismo acto, asimismo, puede ser favorable para un conjunto de beneficiarios y de gravamen para otros, son los actos de doble efecto, que siempre se producen cuando la Admn realiza alguna actividad arbitral. A) Actos favorables

Los actos favorables o declarativos de derechos son los que amplan la esfera jurdica de los particulares. Son fciles de dictar, difciles de anular o revocar. No necesitan motivacin respecto de sus destinatarios ni, en principio, apoyarse en normas con rango de ley. Excepcionalmente pueden ser retroactivos. Pero no para su revocacin necesitan de procedimientos formalizados (varios arts. de la Ley 30/92).

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Entre los actos favorables se incluyen: admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones y dispensas. 1. Admisiones. Para incluir a un sujeto en una institucin u organizacin, o en una categora de personas, para hacerlo participar de algunos derechos o ventajas o del disfrute de determinados servicios advos. Son ejemplos, la admisin de un profesional en su correspondiente Colegio o admisin en un servicio pblico como una Universidad pblica. Concesiones. Resoluciones por las que una Admn transfiere a otros sujetos un derecho o poder propio, o que limitan el derecho o poder propios de esta Admn constituyendo un nuevo derecho o poder a favor de otros. Concesiones traslativas son aquellas en las se concede un servicio pblico, donde el concesionario se subroga exactamente en la misma posicin que tena la Admn cuando lo gestionaba directamente. Concesiones constitutivas es cuando se concede el uso excepcional o privativo de un dominio pblico (concesiones de labores mineras o de chiringuitos de playa), donde la posicin de la Admn anterior es distinta. Autorizaciones. La Admn confiere al administrado la facultad de ejercitar un poder o derecho que preexiste en estado potencial. No se crea, por lo tanto el derecho, sino que la Admn debe constatar los lmites para su ejercicio, los requisitos, o que no existen motivos para su denegacin. Los ejemplos ms comunes son en la polica de seguridad (pe industrias peligrosas o contaminantes) o en materia urbanstica (licencia de otras), y en general como tcnica preventiva. Aprobaciones. La Admn, en este caso, presta eficacia o exigibilidad a otros actos ya perfeccionados y vlidos. Es el campo de los controles advos y recae siempre en un acto jurdico, pero no una actividad material como puede ser el caso de las autorizaciones. El control de la aprobacin puede ser para verificar la conveniencia u oportunidad del acto controlado o simplemente su conformidad con el OJ. Sobre si la aprobacin es un acto en s misma o el final de un acto ms complejo, parece lo ltimo, del tenor del art. 21.2 LJC-A:

2.

3.

4.

2. A efectos de lo dispuesto en el prrafo a del apartado anterior (sobre quin es la parte demandada), cuando se trate de Organismos o Corporaciones pblicos sujetos a fiscalizacin de una Administracin territorial, se entiende por Administracin demandada: a. El Organismo o Corporacin autores del acto o disposicin fiscalizados, si el resultado de la fiscalizacin es aprobatorio. b. La que ejerza la fiscalizacin, si mediante ella no se aprueba ntegramente el acto o disposicin.

5.

Dispensas. La Admn, en este caso, exonera a un administrado u otra Admn del cumplimiento de un deber ya existente. Slo puede tener lugar cuando est prevista en la ley, ya que se opone al principio de igualdad. La regla de la inderogabilidad singular de los reglamentos u otras prohibiciones legales expresas de dispensas son obstculos para las dispensas. Actos de gravamen (o restrictivos)

B)

Son los que limitan la libertad o derechos de los administrados o bien los que imponen sanciones. El OJ exige para su emisin determinadas garantas, siendo inexcusable el trmite
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de audiencia del interesado y la motivacin, y el efecto retroactivo est prohibido por la Ley 30/92 y por la misma CE 9.3. Su revocacin no se tienen tantos trmites procedimentales como para los actos favorables, pero si un lmite material de LRJ 105 y 106: que la revocacin no constituya dispensa o exencin no permitida por las leyes o sea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al OJ. Entre los actos restrictivos estn las rdenes, los actos traslativos de derechos (eg la expropiacin forzosa), los actos extintitos y los actos sancionadores. 1. rdenes. La Admn impone a un sujeto un deber de conducta positivo o negativo de cuyo incumplimiento puede derivarse una sancin pernal o adva, sin perjuicio de su propia ejecucin por la Admn. Presupone una potestad de supremaca general, propia de las AAPP territoriales, sobre todos los ciudadanos de su territorio o determinadas clases de ellos (eg funcionarios). Actos traslativos de derechos. Como la expropiacin forzosa, que transfieren la propiedad o algunas de sus facultades a una Admn o un tercero. Actos extintivos. La Admn extingue un derecho o relacin jurdica, actuando directamente sobre el acto origen del derecho o sobre los derechos propiamente dichos. Pueden incluirse la confiscacin de objetos ilcitos o prohibidos (drogas o armas), que no incluirn derecho a indemnizacin; la caducidad o decadencia de derechos que se origina como sancin de un comportamiento contrario a la finalidad por la que se otorg el derecho (eg en materia de concesiones sobre dominio pblico). La extincin de un derecho se produce en otros supuestos mediante la anulacin del acto que lo creo; eliminando el acto con efecto retroactivo al momento en que naci (ex tunc) o mediante la revocacin del acto creador pero sin efectos retroactivos (ex nunc). Actos sancionadores. La Admn, en este caso, impone una sancin como consecuencia de una infraccin a lo dispuesto en una norma o en un acto advo.

2. 3.

4.

6.

Actos expresos y actos presuntos por silencio administrativo

Esta clasificacin atiende a la forma de su exteriorizacin, cuando no se resuelven expresamente se dice que los actos son presuntos o por silencio advo. Formalmente, el silencio de la Admn ante una solicitud o recurso no es un acto, sino un hecho jurdico, pues falta la declaracin de voluntad dirigida a producir efectos jurdicos. En el Derecho privado, salvo normas especiales, se admite con carcter general que el silencio de una parte frente a la demanda de otra, cuando aqulla tena obligacin de responder, puede suponer el asentimiento de sta. Una STS de 1943 considera el silencio, a los efectos de entender celebrado un contrato, precisa que el que calla pueda contradecir, y que es natural y normal que manifieste su disentimiento. En el Derecho administrativo, para asegurar el derecho a la garanta judicial, el acceso al proceso o la efectividad de otros derechos sustantivos que pudieran verse bloqueados por la inactividad de la Admn, se atribuye al silencio de la Admn un significado, unas veces negativo o desestimatorio, y otras veces positivo o estimatorio; son los actos presuntos negativos o positivos, respectivamente.

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A)

Evolucin de la regulacin del silencio administrativo. La regla general del silencio como acto presunto negativo y sus excepciones

El significado primitivo era negativo o desestimatorio, de una peticin o recurso, que permita, pasado el plazo correspondiente, suponer una negativa formal, para acudir a las vas subsiguientes de recurso advo o judicial. La primera regulacin del silencio, en los Estatutos Municipal y Provincial de Calvo Sotelo de 1924 y 1925, lo configuraban como negativo. La Ley de Procedimiento Advo de 1958, una vez pasados 3 meses de una peticin, permita la denuncia de mora, y tras otros 3 meses de silencio se poda entender desestimada la peticin, para acudir a recurso advo o C-A, segn los casos, o esperar la resolucin expresa de la peticin. Si en vez de peticin era recurso se poda entender la desestimacin al cabo de 3 meses para el recurso de alzada y 1 mes para el de reposicin. Como excepcin, esta LPA 1958 admita el silencio positivo en las relaciones interorgnicas o interadministrativas; pero para los particulares slo era positivo en el caso de disposicin expresa. El riesgo del silencio positivo llev a limitar sus efectos, por lo que las STS permitan, con pocos requisitos anular los derechos obtenidos mediante actos presuntos positivos. La inseguridad jurdica de autorizaciones y otros derechos obtenidos mediante silencio positivo intento paliarla, sin xito, la Ley 30/92, mediante el certificado del acto presunto. Tngase en cuenta el poder que se otorga con el silencio a los rganos instructores, respecto de los rganos resolutorios, mediante su propia desidia.

B)

La regulacin de los actos presuntos en la Ley 30/1992

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn contena en su primera versin una nueva regulacin del silencio, muy beneficiosa para los administrados, pretendiendo acabar con la inactividad formal de las AAPP con remedios procedimentales y de represalia sobre los funcionarios, no sobre la clase poltica que es la que en definitiva, tiene ordinariamente la competencia para resolver. As, esta primera versin, tras los 3 meses sin resolver (lo que poda dar lugar a responsabilidad del disciplinaria de los funcionarios y su remocin del puesto de trabajo), y su excepcional prrroga de otros 3 meses, tena carcter positivos en unas materias y negativo en otras materias, segn hubiera determinado previamente cada AAPP o, en su defecto, las materias que la propia ley dictaba. Pero, para acreditar el silencio era necesario volver al rgano sosegado y obtener de l un certificado de que este silencio se haba producido, conminando de nuevo al funcionario a su expedicin bajo amenaza de infraccin disciplinaria grave. Una vez que se dispona del susodicho certificado se poda acceder a los recursos advos y judiciales o ejercitar el derecho si era un acto presunto positivo. Pero este efecto beneficioso no estaba garantizado; el acto presunto positivo de la Admn poda ser desconocido por la Admn, aunque hubiera certificado, porque no se daban en l las condiciones esenciales para la correspondiente adquisicin de derechos o facultades que en l se reconocen.

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La presin sobre los funcionarios era tal que el mismo tena que certificar actos presuntos en procedimientos en los que hubiera preferido resolver no precipitadamente o no tuviera el expediente incompleto. Reconoca, por lo tanto, su propia culpa, lo que poda ir en contra del derecho a no confesarse culpable de CE 24. Y sobre los polticos, que tenan la obligacin de resolver, qu?.

C)

La regulacin del silencio administrativo y de los actos presuntos por la Ley 4/1999, de modificacin de la Ley 30/1992

La Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificacin de la Ley 30/1992, introduce una nueva regulacin del acto presunto, que parte de la obligacin de la Admn de resolver de forma expresa (LRJ 42). El plazo mximo es el que fije la norma reguladora del procedimiento concreto, que no podr ser superior a 6 meses, salvo que una ley o norma comunitaria establezcan uno mayor. En defecto de norma que fije este plazo, ser de 3 meses. Transcurrido dicho plazo sin resolver la solicitud se puede entender estimada o desestimada por silencio advo. La regla general es que en los procedimientos iniciados a instancia del interesado el silencio es positivo. La excepcin es el silencio negativo, en los siguientes casos: 1. 2. Una norma con rango de ley o norma comunitario establecen lo contrario. Los siguientes procedimientos: a) b) c) De ejercicio del derecho de peticin de CE 29. Cuando se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio pblico o al servicio pblico. De impugnacin de actos o disposiciones, salvo recurso de alzada que se haya interpuesto contra la desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, que se entender estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el rgano administrativo competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo.

El silencio se produce como consecuencia de no resolver y notificar en el plazo previsto, por lo que la ley ha previsto que a los solos efectos de entender cumplida la obligacin de notificacin en plazo, es suficiente la notificacin que contenga cuando menos el texto ntegro del acto, as como el intento de notificacin debidamente acreditado. El acto presunto positivo es radicalmente reconocido en nuestro Derecho, de tal suerte que la estimacin por silencio advo tiene los efectos de acto advo finalizador del procedimiento, y la resolucin expresa posterior a la produccin del acto slo podr dictarse de ser confirmatoria del mismo. Por el contrario, la desestimacin por silencio advo produce los solos efectos de permitir a los interesados la interposicin del recurso advo o C-A que resulte procedente de forma que la resolucin expresa que adoptara la Admn no tiene vinculacin alguna con el sentido del silencio; puede ser estimatoria o desestimatoria. Los actos advos que se producen por silencio se pueden hacer valer ante la Admn o ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada. Producen efectos desde el vencimiento del plazo mximo en el que deben dictarse y notificarse y su existencia se puede acreditar por cualquier medio de prueba admitido en D, incluso el certificado acreditativo del si-

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lencio que puede solicitarse ante el rgano competente para resolver. Solicitado el certificado, ste deber emitirse en el plazo mximo de 15 das. En los procedimientos iniciados de oficio, normalmente limitadores de derechos o sancionadores, con un escenario distinto, no se produce acto presunto positivo, sino caducidad. El vencimiento del plazo mximo para resolver y notificar, no exime a la Admn del cumplimiento legal de resolver; pero si se trata de procedimientos en los que pudiera derivarse el reconocimiento o constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas, los interesados que hubieran comparecido pueden entender desestimadas su pretensiones por silencio advo; y, en fin, en los procedimientos en que la Admn ejercite potestades sancionadoras, o en general, de intervencin, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producir la caducidad.

7.

Los elementos del acto administrativo

En la doctrina espaola, que sigue a la italiana, se clasifican los elementos en subjetivos, objetivos y formales, por una parte, y en esenciales (sujeto, objeto, voluntad, causa, contenido y forma) y accidentales (trmino, condicin y modo). Al estar muy relacionados los actos unilaterales con los actos judiciales, ms que con los actos privados, adquieren relevancia elementos como la causa y el fin, que tienen muy poca o ninguna relevancia en el caso de los actos privados. El acto administrativo, al contrario que el acto privado, se encuentra ceido al principio de tipicidad que impide desvirtualizar los efectos de los actos a travs de los elementos accidentales (condicin, modo y trmino). Los elementos formales, al contrario que en los actos privados, tienen gran importancia en el caso de los actos advos: el procedimiento, la exigencia de escritura y de notificacin.

8.

El titular del rgano y la competencia

El titular del rgano, autoridad o funcionario, es el sujeto del que emana la declaracin de voluntad en que consiste el acto administrativo. El sujeto del que emana es la Admn pblica, el titular es a travs de quien acta sta. El elemento subjetivo del acto advo comienza por el estudio de los requisitos y condiciones que deben concurrir en dicho titular. Nombramiento del titular El nombramiento de dicho titular debe ser vlido, debe haber regularidad de la investidura. Sera invlido, e.g., si el titular se hubiera adelantado, haya sido cesado o est ocupado fraudulentamente por un impostor (una persona ajena a la Admn que en circunstancias excepcionales se ha hecho cargo del cargo, actuando en nombre de sta). Los casos que la doctrina califica como supuestos de funcionarios de hecho plantean la cuestin de si los actos realizados por los mismos son vlidos o, por el contrario, en aras de la seguridad jurdica y de los derechos de los terceros de buena fe, debe reconocerse valor a dichos actos siempre que se adecuen al D en todos los dems elementos (s/ la teora del rgano).

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Abstencin y recusacin: la imparcialidad El titular debe ser, adems, imparcial, ajeno a las causas de abstencin y de recusacin, que son las del art. 28 LRJ.
CAPITULO III Abstencin y recusacin Artculo 28. Abstencin. 1. Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias sealadas en el nmero siguiente de este artculo se abstendrn de intervenir en el procedimiento y lo comunicarn a su superior inmediato, quien resolver lo procedente. 2. Son motivos de abstencin los siguientes: a) Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolucin pudiera influir la de aqul; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestin litigiosa pendiente con algn interesado. b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y tambin con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, as como compartir despacho profesional o estar asociado con stos para el asesoramiento, la representacin o el mandato. c) Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior. d) Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate. e) Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos ltimos aos servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar. 3. La actuacin de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas en los que concurran motivos de abstencin no implicar, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido. 4. Los rganos superiores podrn ordenar a las personas en quienes se d alguna de las circunstancias sealadas que se abstengan de toda intervencin en el expediente. 5. La no abstencin en los casos en que proceda dar lugar a responsabilidad. Artculo 29. Recusacin. 1. En los casos previstos en el artculo anterior podr promoverse recusacin por los interesados en cualquier momento de la tramitacin del procedimiento. 2. La recusacin se plantear por escrito en el que se expresar la causa o causas en que se funda. 3. En el da siguiente el recusado manifestar a su inmediato superior si se da o no en l la causa alegada. En el primer caso, el superior podr acordar su sustitucin acto seguido. 4. Si el recusado niega la causa de recusacin, el superior resolver en el plazo de tres das, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos. 5. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabr recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusacin al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el procedimiento.

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La autoridad o funcionario debe abstenerse, incurriendo en responsabilidad en caso contrario. Los interesados, por otra parte, y por las mismas razones, pueden pedir la recusacin mediante escrito ante el inmediato superior; el recusado manifestar ante ste si se dan en l las causas. El superior podr acordar la sustitucin inmediatamente si el titular dice que se dan en l las causas, en otro caso su superior deber resolver en 3 das, previos los informes y comprobaciones que considere oportunas. No cabe recurso contra las resoluciones que se adoptan en esta materia, sin perjuicio de alegar la recusacin al interponer el recurso procedente contra el acto que finalice el procedimiento. Tambin aqu, como en los caso de concurrencia de vicios de voluntad o de incapacidad mental, la actuacin del funcionario no implicar necesariamente la invalidez de los actos en que haya intervenido, slo lo sera en aquellos casos en que su actuacin haya sido determinante en la resolucin adoptada. Capacidad de obrar y ausencia de vicios en el consentimiento del titular Es el tercer elemento a considerar en cuanto al titular del rgano, y que tiene muy distinta valoracin en el D privado. En efecto, la incapacidad del titular, por enajenacin mental, o la concurrencia de determinados vicios de voluntad, como el dolo o la violencia, tampoco afectan a la validez del acto si ste, desde el punto de vista objetivo se produce de acuerdo con el OJ. La competencia del titular Es el elemento fundamental, ms relevante que los vicios anteriores. La competencia depende de la materia, la jerarqua y el territorio. El titular es competente para aquellas materias que tiene asignadas (e.g., industria, educacin,...), repartidas dentro de una determinada jerarqua de rganos (los asuntos ms importantes los rganos superiores) y dentro de un territorio (la provincia, el municipio, ...). Las competencias son ordinariamente establecidas por las normas de manera impersonal, todos los Delegados provinciales de tal o cual Consejera, y puede ser modificada sin que sus titulares o los particulares puedan esgrimir un derecho a su mantenimiento. Adems no se puede negociar o renunciar a su ejercicio:
Artculo 12. Competencia. 1. La competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por los rganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegacin o avocacin, cuando se efecten en los trminos previstos en sta u otras leyes. La encomienda de gestin, la delegacin de firma y la suplencia no suponen alteracin de la titularidad de la competencia, aunque s de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevn. 2. La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los rganos administrativos podrn ser desconcentradas en otros jerrquicamente dependientes de aqullos en los trminos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribucin de competencias. 3. Si alguna disposicin atribuye competencia a una Administracin, sin especificar el rgano que debe ejercerla, se entender que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los rganos inferiores competentes por razn de la materia y del territorio, y, de existir varios de stos, al superior jerrquico comn.

La falta de competencia y el consiguiente vicio de incompetencia es susceptible de originar dos tipos de invalidez en nuestro D. La incompetencia manifiesta, por razn de materia o
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de territorio, da lugar a la nulidad de pleno derecho del acto (LRJ 62.1.b)). La incompetencia no manifiesta o relativa es la que se da por razn de jerarqua, y es convalidable.
Artculo 67. Convalidacin. 1. La Administracin podr convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. 2. El acto de convalidacin producir efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos. 3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidacin podr realizarse por el rgano competente cuando sea superior jerrquico del que dict el acto viciado. 4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorizacin, podr ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el rgano competente.

9.

La causa y los presupuestos de hecho

La doctrina distingue entre causa jurdica o inmediata de los actos advos, y la causa natural o remota. La causa jurdica o inmediata es la misma para un determinado tipo de actos. En el caso de una concesin consiste en crear un nuevo derecho para el concesionario. En la causa natural o remota el motivo puede ser muy diverso. En el caso de la concesin puede ser crear un nuevo servicio pblico, mejorar otro ya existente, aprovechar los bienes de dominio pblico. El acto concreto ser vlido cuando se realiza no slo de conformidad a un fin tpico, sino adems de conformidad con un fin particular lcito, porque el OJ as lo acepta. El art. 53.2 LRJ se refiere por un lado a la causa jurdica (se ajustar al OJ) y a la causa natural (determinado y adecuado a aqullos), prohibiendo los motivos de inters privado como finalidad de los actos advos.
Artculo 53. Produccin y contenido (de los actos administrativos). 1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Pblicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirn por el rgano competente ajustndose al procedimiento establecido. 2. El contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico y ser determinado y adecuado a los fines de aqullos.

Otra doctrina (francesa) equipara los trminos presupuestos de hecho y causa o motivo legal. Lo que en definitiva se trata es que toda decisin adva encuentre su justificacin o censura en una cierta situacin de hecho existente, porque la norma requiere para el ejercicio de las competencias que tal hecho exista en el momento en el que se dicte el acto. El control del Juez atender a la verificacin de los hechos que integran la causa. E.g., se pueden sacrificar animales en caso de epidemia, s, pero cuando se de dicha situacin fctica. De acuerdo con la jurisprudencia francesa la Admn tiene la obligacin de explicitar ante el Juez, en caso de impugnacin de un acto, los motivos de su decisin incluso en los casos en que formalmente no existe obligacin legal de motivar. Nuestra LRJ recoge la solucin de convalidacin de un acto viciado por motivacin errnea o indebidamente invocado por las AAPP, cuando concurre otro verdadero que sirva para justificar su decisin:

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Artculo 65. Conversin de actos viciados. Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirn los efectos de ste.

10. Los mviles. La desviacin del poder

As como la justificacin objetiva de la decisin, constituida por la causa jurdica, presupuestos de hecho o motivo legal, el fin que se propone el autor del acto, el deseo que le lleva a ejercitar la competencia son los mviles. Los mviles de los actos de las AAPP debe adecuarse a los fines pblicos por los que la competencia ha sido atribuida. El ejercicio de una competencia con una finalidad distinta de la que la justifica constituye el vicio conocido como desviacin de poder. Se recoge en:
Artculo 63. Anulabilidad. LRJ 1. Son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder. Artculo 70. LJCA. 1. La sentencia desestimar el recurso cuando se ajusten a Derecho la disposicin, acto o actuacin impugnados. 2. La sentencia estimar el recurso C-A cuando la disposicin, la actuacin o el acto incurrieran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder. Se entiende por desviacin de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurdico.

La desviacin de poder es una nocin cercana al abuso del derecho que el art. 7.2 C.C. define como todo acto u omisin que por la intencin de su autor, por su objeto, o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los lmites del ejercicio de un derecho, con dao para tercero. En ambos casos se usa de un poder jurdico con una finalidad antisocial y malintencionada, en sentido distinto del querido por el legislador. Los efectos derivados de la apreciacin de abuso del derecho o de la desviacin de poder son anlogos. El abuso del derecho dar lugar a la correspondiente indemnizacin y a la adopcin de las medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abuso, lo que puede conseguirse con la estimacin de un recurso fundado en la desviacin de poder. Para determinar si existe el vicio de la desviacin de poder se debe determinar la finalidad o intencin del legislador al asignar una potestad o competencia, para averiguar despus la finalidad realmente perseguida por el autor del acto y comparar ambas. La autoridad que incurre en desviacin de poder podr haber disimulado sus verdaderas intenciones. Entre los supuestos clsicos de desviacin de poder estn: Actos dirigidos a evitar la ejecucin de la cosa juzgada. Los que comportan un fraude de ley Los dictados a favor un tercero o un grupo Los que se dictan con motivos electorales Los que utilizan las multas con fines recaudatorios Los que se dictan al margen del procedimiento establecido para eludir determinadas garantas a favor de particulares.

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Citar, por ltimo, la propia C, que obliga a las AAPP a someterse a los fines que la justifican:
Artculo 106 CE 1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican.

11. El contenido y los elementos accidentales de los actos administrativos

El contenido de los actos administrativos es definido por Zanobini como aquello que con el acto la autoridad adva entiende disponer, ordenar, permitir, atestiguar o certificar. Este autor distingue entre contenido natural , el implcito, y el accidental o eventual. Otros autores distinguen nicamente entre contenido natural y contenido accidental. Contenido natural es el que sirve para individualizar el acto mismo e impide su confusin con otros. En el caso de una autorizacin es permitir a una persona ejercitar su derecho, y en el de una expropiacin el traspaso coactivo de una propiedad. Tambin se le llama el contenido esencial, porque si falta el acto se desvirta. Contenido implcito es aquel que, aunque no est expresamente recogido por el acto singular, se entiende comprendido en l, por estarlo en la regulacin legal, por ejemplo, la indemnizacin o justiprecio en las medidas expropiatorias o el derecho a sueldo en el nombramiento de un funcionario. Contenidos accidentales o eventuales de los actos son el trmino, la condicin y el modo: a) El trmino es el momento a partir del cual debe comenzar o cesar la eficacia del acto. El trmino inicial es aquel en el que el acto adquiere eficacia y puede ser posterior, el mismo, o anterior al momento en que se dicta el acto. (Puede haber un ascenso en el momento en el que se dicta un acto, o con efectos retroactivos, desde que se produjo una vacante, o con efectos sucesivos, desde cuando quede vacante una plaza ahora ocupada). El trmino final significa cuando dejan de tener efectos los actos. La condicin es la clusula que subordina el comienzo o cesacin de efectos de un acto al cumplimiento de un suceso fortuito (suceso por lo comn daoso, que acontece por azar, sin poder imputar a nadie su origen) o incierto. En el caso de suceso fortuito la condicin ser suspensiva y en el segundo caso la condicin ser resolutoria. Estas condiciones se distinguen de aquellas condiciones que establece la ley, y a las cuales igualmente se subordina el comienzo o fin de la eficacia de los actos. El modo es una carga especfica impuesta a la persona en cuyo inters se ha dictado el acto, exigindole un determinado comportamiento del que depende la posibilidad de disfrutar de los beneficios del acto. No se confunda el modo o con los deberes que la ley impone directamente como contenido implcito de aqul.

b)

c)

Las clusulas accesorias slo se dan realmente cuando la Admn hace uso de sus facultades discrecionales y no hay norma contraria que se oponga a su inclusin en el acto. De otra manera seran ilegales. Pero tanto en este caso como cuando por otras circunstancias concurren vicios invalidante en la clusula accesoria, su nulidad no se contagia a todo el acto, salvo que la inclusin de la clusula haya sido la razn determinante de su emisin. La nuli-

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dad de la condicin conlleva de ordinario la invalidez de todo el acto, pero la nulidad de modo slo comporta la invalidez de dicha clusula.

12. Los elementos formales

Los elementos formales de un acto advo son el procedimiento, la forma de la declaracin y la motivacin, cuando es legalmente exigible.

A)

Procedimiento administrativo (vase adems un tema posterior)

El procedimiento advo, que se desarrolla en un tema posterior, es el conjunto de actividades preparatorias y conducentes al acto o resolucin final cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Admn, adems de garantizar los derechos y libertades de los particulares. Es un requisito esencial, que cumple una funcin anloga al proceso judicial y al procedimiento legislativo, pero con menores exigencias formales. La esencialidad del procedimiento est impuesta por la LRJ y por la propia C:
Artculo 105 CE La ley regular: ... c) El procedimiento a travs del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado. Artculo 53. Produccin y contenido. LRJ 1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones Pblicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirn por el rgano competente ajustndose al procedimiento establecido. Artculo 62. Nulidad de pleno derecho. LRJ 1. Los actos de las Administraciones Pblicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente de procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados.

B)

Forma de la declaracin

La regla general es la exigencia de forma escrita, lo que contrasta con el principio general de libertad de actos y contratos privados. Esta exigencia, similar a la de los actos judiciales, se justifica porque los actos advos son actos recepticios (que necesitan ser recibidas por la otra parte o comunicadas a la misma, vaya, que tienen que ser notificados para su eficacia), deben documentarse, notificarse o publicarse, porque son creadores de derechos y deberes, y dotados de fuerza ejecutoria, lo que exige constancia y prueba indubitada. Y tambin porque al integrarse en los actos advos un conjunto de voluntades a lo largo del procedimiento hay que dejar constancia fidedigna de esa participacin. La regla es que los actos advos se producirn o consignarn por escrito cuando su naturaleza o circunstancias no exijan otra forma ms adecuada de expresin o constancia. Adems, cuando los rganos ejercen su competencia de forma verbal y no se trate de resoluciones, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuar y firmar por el rgano inferior que lo reciba oralmente, expresando en la comunicacin del mismo la autoridad de que

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proceda. Si se trata de resoluciones, el titular de la competencia deber autorizar con su firma una relacin de las que haya dictado en forma verbal, con indicacin de su contenido. Cuando deba dictarse una serie de actos de la misma naturaleza, como nombramientos, concesiones o licencias, podrn refundirse en un nico acto, acordado por el rgano, que especificar personas u otras circunstancias individualizando sus efectos para cada interesado
Artculo 55. Forma. 1. Los actos administrativos se producirn por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra forma ms adecuada de expresin y constancia. 2. En los casos en que los rganos administrativo ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuar y firmar por el titular del rgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicacin del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deber autorizar una relacin de las que haya dictado de forma verbal, con expresin de su contenido. 3. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrn refundirse en un nico acto, acordado por el rgano competente, que especificar las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.

El contenido de la declaracin en que los actos consisten puede ser muy diversa en unos casos y en otros (una sancin o un nombramiento, e.g.), deber recoger siempre algunos datos que permitan la identificacin del acto mismo, como la autoridad que lo dicta, mandato o resolucin y la fecha, as como la motivacin cuando es preceptiva. Debern expresarse adems otros extremos cuando estn exigidos por disposiciones concretas, como citar los dictmenes preceptivos del Consejo de Estado. La denominacin de los actos, adems, depende de la autoridad que los dicta: reales decretos del Consejo de Ministro, rdenes de los Ministros, resoluciones o acuerdos en los dems casos (tambin pueden ser instrucciones). Fundamentalmente los actos deben contener la decisin, que deber ser motivada en los casos que proceda y expresar adems los recursos que contra la misma procedan, el rgano ante el que haya que presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de los que los interesados puedan considerar oportunos.
Artculo 89. Contenido. LRJ 3. Las resoluciones contendrn la decisin, que ser motivada en los casos a que se refiere el art. 54. Expresarn, adems, los recursos que contra la misma procedan, rgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.

C)

Motivacin

La motivacin no es propia de los regmenes absolutos del antiguo rgimen, sino un requisito relativamente moderno. Se introduce en Espaa en la Ley de Bases del Procedimiento Administrativo de 1890. El Consejo de Europa en sesin de 1977 recomend que la legislacin de los pases europeos incluyera la motivacin cuando los actos sean susceptibles de afectar a los derechos, libertades o intereses de los administrados. Nuestra Ley de Procedimiento Advo de 1958 limit su exigencia a los actos que limitaren derechos subjetivos, los que resolvan recursos, los que se apartaran de actuaciones precedentes o del dictamen de los rganos consultivos, los que debieran serlo por ley, y finalmente, los que de suspensin de actos.

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La vigente Ley 30/92 los contempla en su art. 54:

Artculo 54. Motivacin. 1. Sern motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos. b) Los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o actos advos, recursos advos, reclamaciones previas a la va judicial y procedimientos de arbitraje. c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de rganos consultivos. d) Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta, as como la adopcin de medidas provisionales previstas en los artculos 72 y 136 de esta Ley. e) Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazos. f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, as como los que deban serlo en virtud de disposicin legal o reglamentaria expresa. 2. La motivacin de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizar de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo en todo caso quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolucin que se adopte.

La referencia sucinta de hechos y fundamentos de derecho no puede ser tan breve que permita ser cumplida con cualquier formulismo. La motivacin debe ser suficiente para dar razn plena al proceso lgico y jurdico del acto. Ntese, asimismo lo que se indica para los actos que finalizan procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva. Las STS exigen tanto ms la motivacin en los actos que extinguen derechos que en los que los crean, exigen que no sea una mera invocacin de un precepto legal sino que aluda a los hechos concretos no exige tanto en la fundamentacin de Derecho, si la medida adoptada es evidente y permite la incorporacin o cita de informes o dictmenes previos.

13. Notificacin y publicacin del acto administrativo

Notificacin y publicacin: definiciones Son los medios mediante los cuales se comunican los actos advos a los interesados. La notificacin, ms solemne, es una comunicacin singular a una persona o personas determinadas, que incluye la atestiguacin de la entrega por ciertos funcionarios. La publicacin se dirige a un colectivo de personas o singulares, pero en paradero desconocido.

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Obligacin de la notificacin: eficacia y ejecutividad En nuestro D advo no es un acto ms, sino la condicin para su eficacia y para proceder a su ejecucin. Se comunican, adems, no slo los actos finalizadores del procedimiento, sino los simples actos de trmite, aunque los efectos no sean los mismos, ni la regulacin tampoco:
Artculo 57. Efectos. 2. La eficacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior. Artculo 93. Ttulo (para la ejecucin). 2. El rgano que ordene un acto de ejecucin material de resoluciones estar obligado a notificar al particular interesado la resolucin que autorice la actuacin administrativa.

Las formalidades y contenidos de la notificacin se contemplaron por primera vez en la LPA de 1889, y despus en la LPA de 1958. La vigente LRJ impone el deber de notificar a los interesados las resoluciones y actos advos que afecten a sus derechos e intereses, regulando despus hasta 4 modalidades de notificacin: notificacin personal, por edictos, y la publicacin. Plazo de la notificacin El plazo para su inicio es de 10 das desde que se dicta el acto. Pero la superacin del plazo no determina la nulidad, porque es una irregularidad no invalidante (STS). La fecha de la notificacin es, en todo caso, la de recepcin de la misma por el interesado (STS). Contenido de la notificacin El contenido de la notificacin deber comprender: El texto ntegro de la resolucin, con indicacin si es no definitivo en la va adva Expresin de los recursos que procedan, rgano ante el que hubieran de presentarse y su plazo de interposicin, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen procedente.

No obstante, a los solos efectos de entender cumplida la obligacin de notificar, ser suficiente la notificacin que contenga al menos el texto ntegro de la resolucin, as como el intento de notificacin debidamente acreditado. Convalidacin de la notificacin El acto carecer de eficacia si faltan algunos de estos extremos, pero son convalidables, es decir, surtirn efecto desde la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolucin o acto objeto de notificacin, o interponga el recurso procedente. De no producirse la subsanacin, ni darse el interesado por notificado, el acto incorrectamente notificado no adquiere firmeza, por lo que se mantiene indefinidamente la posibilidad de recurrir contra el mismo.

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Lugar de la notificacin En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado en el lugar que ste haya designado en la solicitud. Si no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio. Cuando se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse ste presente, podr hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificacin se har constar la circunstancia en el expediente junto con el da y hora en que se intent, intento que se repetir por una sola vez ms en una hora distinta dentro de los tres das siguientes. Medios de notificacin Se realizar, segn la vigente LRJ, por cualquier medio que permita tener constancia de su recepcin por el interesado o su representante, as como la fecha, identidad y contenido del acto notificado. Esta regulacin permite una notificacin personal (con encuentro ente el agente o funcionario notificador y el destinatario del acto), una notificacin por correo postal que ha sido la que ha terminado por imponerse con la tcnica de los certificados. Los funcionarios de correos son ahora los agentes notificadores por excelencia. Medios telemticos A partir de a Ley 24/1, de medidas fiscales, advas y del orden social, se permite la notificacin empleando medios telemticos. Se requiere que el interesado haya sealado dicho medio como preferente o consentido expresamente su utilizacin, identificando la direccin electrnica, que deber cumplir los requisitos reglamentariamente establecidos. La notificacin se entender practicada, a todos los efectos legales, en el momento en el que se acceda al contenido en la direccin electrnica. Cuando, existiendo constancia de la recepcin de la notificacin en la direccin electrnica, transcurrieran 10 das naturales sin que se acceda a su contenido se entender que ha sido rechazada, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad tcnica o material del acceso. Rechazo de la notificacin El sujeto pasivo de la notificacin es el interesado o su representante. Si stos rechazaren la notificacin, especificndose las circunstancias del intento de notificacin, se tendr por efectuado el trmite siguindose el procedimiento. En todo caso, lo fundamental es que se acredite fehacientemente la recepcin de la notificacin por el interesado; no son vlidas las notificaciones cuando no consta firma alguna que identifique al receptor y el concepto que ste se hace cargo de la notificacin (STS 1982), o la realizada por correo certificado con entrega al portero de la finca, sin constancia de que ste la entregase en la fecha que en el recibo consta (STS 81), o cuando el sobre certificado que contiene el traslado de la resolucin se devuelva por estar ausente el destinatario.

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Sin embargo la Jurisprudencia sanciona la resistencia de ste al recibir las notificaciones, dando en algn caso por vlida la realizada con diligencia acreditativa de su prctica y depsito en el buzn de correspondencia del interesado. Notificacin por anuncios En el caso de dificultades para las notificaciones personales, la Ley ha arbitrado un sistema subsidiario, la notificacin por anuncios, permitido cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificacin o el medio, o bien, iniciada la notificacin no se hubiere podido practicar. En este caso la notificacin se har por medio de anuncios en el tabln de edictos del Ayuntamiento de su ltimo domicilio y en el BOE, de la CA o de la Provincia, segn cul sea la Admn de que proceda el acto a notificar y el mbito territorial del rgano que lo dict. Asimismo, en el caso de que el ltimo domicilio conocido del interesado radicara en un pas extranjero, la notificacin se har mediante su publicacin en el tabln de anuncios del Consulado o Seccin Consular de la Embajada correspondiente. Publicacin Es una forma subsidiaria de la notificacin, insertando la resolucin, con los mismos elementos que la notificacin personal en el Peridico Oficial correspondiente al mbito territorial de la Admn. La LRJ actual admite la publicacin: a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Admn estime que la notificacin a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificacin a todos (en este caso adicional a la notificacin efectuada). Para comunicar actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo, en cuyo caso la convocatoria deber indicar el tabln de anuncios, o medios de comunicacin donde se efectuarn las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se realicen en lugares distintos.

b)

Tanto la notificacin por anuncios como la publicacin pueden contener el texto ntegro del acto o una somera indicacin del contenido para que despus el interesado comparezca en el plazo que se seale para enterarse de su contenido ntegro y dejar constancia de tal conocimiento. Esta frmula de comunicacin deber utilizarse cuando se apreciase que la notificacin por medio de anuncios o la publicacin de una acto lesiona derechos o intereses legtimos.

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Tema II
1.

El acto administrativo (2). Eficacia y ejecutoriedad

La presuncin de validez

El acto advo se perfecciona cuando en su produccin concurren todos los elementos esenciales, lo que lleva consigo que se le atribuya presuncin de validez. La Admn autora del acto no necesita de ningn tipo de proceso declarativo si alguien, en cualesquiera instancias, pusiera en duda o pretendiera su invalidez, presumindose vlidos mientras su nulidad no haya sido declarada adva o judicialmente. Segn el art. 57.1 LRJ los actos de la Admn sern vlidos y producirn efecto desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. El TS ha acuado los trminos presuncin de validez, presuncin de legitimidad, y presuncin de legalidad, queriendo significar que la Admn se ajusta por principio a D, y reserva el trmino ejecutividad (para algunos sinnimo de presuncin de validez) para identificarlo con el de ejecutoriedad (STS 85 y 81). La presuncin de validez cubre los actos definitivos, pero no a todas las actuaciones del procedimiento previo que se documentan en el expediente advo (STS). La presuncin de validez, dice el TS, no desplaza la carga de la prueba, que corresponde a la Admn. Sin embargo, las actas de inspeccin gozan de presuncin de certeza, siempre que el acto refleje la conviccin personal del inspector, resultado de su inspeccin directa y personal in situ de los hechos y se trata de verdaderos servicios de inspeccin, en otro caso tiene el valor de denuncia (STS 84). Dentro de los actos internos del expediente, no definitivos, la presuncin de validez se extiende a los acuerdos o propuestas de organismos tcnicos como los Tribunales de oposiciones (STS 81 y 85). No as los informes tcnicos de rganos advos, mediatizados por los contrarios informes privados. Ntese que tambin los actos y negocios jurdico-privados tambin gozan de presuncin de validez. No pueden homologarse judicialmente todos los testamentos o contratos entre particulares. Luego no es la presuncin de validez lo que ms diferencia los actos privados de los actos advos en el OJ espaol. Es la ejecutoriedad, accin de oficio o privilegio de decisin ejecutoria: la potestad de la Admn de llevar a efecto el mandato que el acto incorpora, violentando la posesin y la libertad del administrado, sin intervencin judicial alguna.

2.

La eficacia de los actos administrativos. Demora en la eficacia e irretroactividad

Por eficacia se entiende, en primer lugar, la produccin de los efectos propios de cada uno de los actos advos, definiendo derechos y creando obligaciones de manera unilateral.

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La Jurisprudencia distingue entre validez y eficacia de los actos. La validez supone la concurrencia en el acto de todos los elementos que lo integran y tiene lugar desde el momento que se dictan o acuerdan (STS 79 y 83). La eficacia hace referencia a la produccin temporal de efectos que puede hallarse supeditada a la notificacin, publicacin o aprobacin posterior del acto vlido (STS 80). Con carcter general coinciden; los actos, como las normas, se dictan para el futuro y producen efectos desde la fecha en que se dictan. Pero este principio sufre dos rdenes de excepciones, bien por la demora de la eficacia, bien por la irretroactividad. La demora del acto, el retraso en la produccin de sus efectos propios, puede originarse (LRJ 57.2): porque as lo exija la naturaleza del acto (no es eficaz el nombramiento hasta la toma de posesin del funcionario), porque el contenido accidental incluya una condicin suspensiva o trmino inicial que as lo establezca, o bien, por ultimo, porque la eficacia quede supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior.

El acto ya eficaz puede dejar de producir efectos en los casos de suspensin (vase ms abajo). La regla general de la irretroactividad evita la proyeccin de la eficacia del acto sobre el tiempo pasado. Es un principio sin excepcin para los actos de gravamen o limitativos de derechos, lo que es congruente con el principio general de irretroactividad de los reglamentos administrativos (CE 9.3). La irretroactividad es tambin el principio general para los actos favorables o ampliativos. Pero es posible la eficacia retroactiva cuando se dictan en sustitucin de actos anulados, y cuando producen efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho existieren ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y esta eficacia retroactiva no lesione derechos o intereses legtimos de otras personas (LRJ 57.3). Aunque en estos casos la retroactividad tendr carcter excepcional, el TS parece imponer la eficacia retroactiva a los actos dictados tanto en sustitucin de actos anulables como de actos nulos de pleno derecho, cuando razones de justicia material as lo exijan. A favor de esta solucin estn los principios de buena fe, seguridad jurdica, legalidad y de confianza legtima, para evitar que la infraccin del OJ por la Admn beneficiase a sta demorando el nacimiento de situaciones jurdicas ms all del momento en que debieron nacer. El carcter de irretroactividad no es admisible para los actos resolutorios de recursos o respecto de las sentencias judiciales, ya que se frustrara la propia funcionalidad de aquellos recursos y sentencias, cuya estimacin implica, precisamente la retroactividad de lo acordado; la correccin hacia el pasado de los efectos del acto anulable y su sustitucin por el que hubiera debido dictarse. El TS admite la retroactividad en tales casos y en los supuestos de correccin de errores materiales (STS 86), as como en las revisiones de los concursos ya resueltos por haberse tenido en cuenta como demrito de un concursante una falta disciplinaria que debi haber sido cancelada con anterioridad (STS 85 y 87).

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3.

La ejecutoriedad de los actos administrativos

Definicin y diferencia con los actos privados Se han empleado como sinnimos ejecutividad, ejecutoriedad, privilegio de decisin ejecutoria, accin de oficio, autotutela ejecutiva. Es la cualidad del acto advo de producir todos sus efectos contra la voluntad de los obligados, violentando su propia libertad y propiedad si fuera necesario. Esta es la verdadera diferencia con los actos privados, que necesitan del apoyo judicial para conseguir medidas ejecutorias. La Admn puede tomarse la justicia por su mano, cobrando una multa, expropiando un terreno, , mientras que los particulares han de acudir al juez para imponer sus derechos sobre terceros. Regulacin en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. La LRJ regula esta potestad:
Artculo 95. Ejecucin forzosa. Las Administraciones Pblicas, a travs de sus rganos competentes en cada caso, podrn proceder, previo apercibimiento, a la ejecucin forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecucin de acuerdo con la ley, o cuando la Constitucin o la ley exijan la intervencin de los Tribunales.

Justificacin dudosa, y casos donde es necesario acudir a dicha potestad o no Esta potestad es de difcil justificacin, al ser los jueces los encargados de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, adems de proteger los derechos y posesiones, y nico rgano del Estado con poder para desconocerlos o quebrarlos. Dependiendo de la naturaleza de los actos, la potestad ejecutoria se manifiesta de distinta manera: a veces la ejecucin forzosa no es necesaria, los destinatarios cumplen sin rechistar; otras veces el acto no comporta ninguna actuacin material de ejecucin, se limita a definir una situacin jurdica de la que no se derivan derechos o deberes inmediatos, e.g., la inscripcin en el Padrn municipal. Tampoco puede hablarse de ejecucin forzosa del acto en contra de la propia Admn, es decir cuando el acto reconoce derechos a los particulares y los correlativos deberes a la Admn. Si esta no lo ejecuta voluntariamente, el administrado tendr que forzar su cumplimiento por la va judicial, provocando previamente los actos desestimatorios y presentar, en su caso, los correspondientes recursos en va adva. Tampoco es necesario recurrir al privilegio de la ejecutoriedad cuando las medidas de ejecucin de ste se subsumen en el ejercicio natural de la autodefensa posesoria. P.e., cuando la Admn ordena la expulsin de un particular de una dependencia de dominio pblico. En estos casos la Admn emplea la potestad de dominio sobre sus bienes y organizaciones, de la misma forma que lo ejercitara un particular en su casa o finca. Al no quebrantarse la posesin o libertad del particular expulsado, tampoco se puede decir que se usa en estos casos la potestad ejecutoria.

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El supuesto necesario para la ejecucin forzosa de los actos advos lo constituyen los casos en que el acto advo impone deberes positivos o negativos al administrado que implique, cuando ste se niega al cumplimiento voluntario, una agresin sobre aquel mediante la violencia sobre su libertad personal o la alteracin sus posesiones. La Admn, en estos casos, se libera de la necesidad de acudir al Juez, como tendra que hacer un particular. Regulacin en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, repeticin El principio de ejecutoriedad se establece con carcter general para los actos advos de nuestro D advo, sin que tal circunstancia se haya producido en otros OJ. La vigencia de este privilegio es repetida, como las negaciones de Pedro, tres veces por nuestra LRJ:
Artculo 56. Ejecutividad. Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo sern ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley. Artculo 94. Ejecutoriedad. Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo sern inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en los artculos 111 (Suspensin de la ejecucin) y 138 (La resolucin ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa. En la resolucin se adoptarn, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.), y en aquellos casos en que una disposicin establezca lo contrario o necesiten aprobacin o autorizacin superior. Artculo 95. Ejecucin forzosa. Las Administraciones Pblicas, a travs de sus rganos competentes en cada caso, podrn proceder, previo apercibimiento, a la ejecucin forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecucin de acuerdo con la ley, o cuando la Constitucin o la ley exijan la intervencin de los Tribunales.

Regulacin en la legislacin local y tributaria La LBRL 85 se ha sumado a favor de la ejecutoriedad de los actos advos, reconociendo a las EELL, adems de la presuncin de legitimidad y ejecutividad de sus actos, las potestades de ejecucin forzosa y sancionadora. La legislacin tributaria, desde el siglo pasado, define tambin la ejecutoriedad de sus actos, atribuyendo a los actos de la Hacienda el valor de sentencias judiciales. El art. 167 de la Ley General Tributaria establece que la providencia de apremio ser ttulo suficiente para iniciar el procedimiento de apremio y tendr la misma fuerza ejecutiva que la sentencia judicial para proceder contra los bienes y derechos de los obligados tributarios. Condiciones para la legitimidad de la ejecutoriedad de los actos Sin perjuicio de la ejecutoriedad de los actos advos a la que se refieren otras normas, la regulacin general est en la LRJ, la cual exige para su legitimidad el cumplimiento de las siguientes condiciones: 1. La existencia de un acto advo (art. 93): las AAPP no iniciarn ninguna actuacin material de ejecucin de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la decisin que le sirva de fundamento jurdico.

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2.

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4.

Que el acto sea ya plenamente eficaz, porque su eficacia no est pendiente de condicin, plazo, autorizacin o aprobacin de autoridad superior ni haya sido suspendido adva o judicialmente su ejecutoriedad. Que la ejecucin vaya precedida del oportuno requerimiento o apercibimiento a fin de que el obligado no sea sorprendido por aqulla y se le d la oportunidad de cumplir voluntariamente con el mandato de la Admn (art. 95): las AAPP, a travs de sus rganos competentes en cada caso, podrn proceder, previo apercibimiento, a la ejecucin forzosa de los actos advos A resaltar que el requerimiento supone el otorgamiento de un plazo razonable para que el requerido pueda cumplir la prestacin a que est obligado; debiendo considerarse que falta ese plazo y, por ende, el requerimiento, cuando se sealan plazos excesivamente perentorios para la actividad demandada (e.g., el plazo de 24 h para el pago de una suma de dinero antes de procederse por la va de apremio). Por ltimo, la ejecucin adva est condicionada, como dice el ltimo inciso del art. 95, a que la Ley no haya configurado con relacin al acto que se pretende ejecutar un rgimen de ejecucin judicial.

Medios de ejecucin La LRJ proclama repetidas veces el principio de ejecutoriedad y varios medios de ejecucin: Apremio sobre el patrimonio Ejecucin subsidiaria Multa coercitiva Compulsin sobre las personas

Artculo 96. Medios de ejecucin forzosa. 1. La ejecucin forzosa por las Administraciones Pblicas se efectuar, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios: a) Apremio sobre el patrimonio. b) Ejecucin subsidiaria. c) Multa coercitiva. d) Compulsin sobre las personas. 2. Si fueran varios los medios de ejecucin admisibles se elegir el menos restrictivo de la libertad individual. 3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Pblicas debern obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorizacin judicial.

Pero dicha enumeracin del art. 96 LRJ es incompleta, ya que no recoge la ocupacin directa de bienes y reiterativa, ya que la multa coercitiva es una modalidad de compulsin. Las formas de ejecucin son, sumariamente, las siguientes: 1. Ocupacin es la forma de ejecucin de actos que imponen a los particulares la entrega de un bien determinado que est en su posesin. Si el particular no lo entrega la Admn toma posesin de l por medio de sus funcionarios. Esta es la tcnica que la Admn emplea para la proteccin de sus bienes, para la recuperacin de bienes de dominio pblico y patrimoniales, y en los casos de desahucio advo. Ejecucin de bienes o apremio sobre el patrimonio mobiliario o inmobiliario del ejecutado se usa para garantizar el cumplimiento de obligaciones de dar que se concretan en una suma de dinero, por causa tributaria u otra. Si el obligado no pa-

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ga en los plazos de pago voluntario, la Admn procede a embargar los bienes del deudor y a su posterior apropiacin (cuentas corrientes) o venta forzosa de los bienes para hacerse pago con el precio. La ejecucin subsidiaria se utiliza para llevar a efecto los actos que imponen al ciudadano una actividad material y fungible, es decir, aquella que por no ser personalsimos, pueden ser realizados por sujeto distinto del obligado, p.e., la demolicin de un edificio. La Admn realiza en este caso el acto, por s o a travs de personas que determine, a costa del obligado, al que se exigir el coste de los daos y perjuicios, incluso con carcter cautelar (antes de la ejecucin definitiva, art. 98) La ejecucin por coercin sobre el obligado por el acto es utilizada cuando se trata de prestaciones que, por ser personalsimas e infungibles, no sirven los medios anteriores. Puede ser directa o indirecta. Directa es cuando se acta fsicamente sobre la persona del obligado, mientras que la indirecta simplemente le coacciona con la amenaza de la imposicin de una sancin adva o penal. Nuestra LRJ alude slo a la coercin directa, distinguiendo la econmica, es decir la que incide sobre el patrimonio a travs de las llamadas multas coercitivas.

4.

La configuracin histrica del privilegio de decisin ejecutoria en el Derecho espaol

En la evolucin histrica de la ejecutoriedad de los actos advos en el D espaol coexisten una lnea liberal que la atribua al poder judicial, con el correspondiente proceso previo, y otra autoritaria que la reconoce a la Admn, especialmente a la Hacienda, sin necesidad de intermediacin judicial. En la Ley de 1371, en Toro, dada por el Rey Enrique II se requera proceso, presencia de la persona y juicio. Pero, vista la excepcin anterior, la Hacienda del Antiguo Rgimen tena frmulas expeditivas de ejecucin de providencias gubernativas sin formalidades judiciales, lo que llevaba hasta os actos sancionadores. Un intento de cambio liberal llega con la Consitutucin de Cdiz, que repetirn ya todas hasta nuestros das, la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado de Jueces y Tribunales. Es tambin consecuencia de la supresin de los fueros privilegiados de algunas Administraciones que eran a la vez administrativas y judiciales. De ese modo la Admn tena que recurrir a la Jurisdiccin civil para el caso de impago de tributos o resolver los contratos de la Admn. La orientacin judicialista, negadora de la potestad ejecutoria de la Admn, tiene adems apoyo doctrinal de determinados administrativistas del siglo XIX que defienden la introduccin en Espaa de la Jurisdiccin c-a. Sin embargo, a lo largo del mismo siglo XIX se manifiesta, con ms fuerza, la lnea autoritaria que defiende el privilegio de ejecucin forzosa por la Admn sin intervencin del Juez, ni civil ni contencioso, principalmente en materia tributaria. En el 2 perodo de vigencia de la C de Cdiz, un Decreto de 1923 estableci el rgimen futuro de ejecutoriedad de los actos tributarios, con exclusin de los Tribunales civiles de su conocimiento, con la cobranza de las contribuciones por va ejecutoria adva.

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La Ley Provisional de Administracin y Contabilidad de la Hacienda de 1870 remacha la ejecutoriedad rotundamente de la cobranza de las contribuciones, sin que se puedan hacer contenciosos de dichos asuntos. La proteccin de la accin ejecutiva de la Admn frente a los tribunales ordinarios se estableci tempranamente mediante la prohibicin de interdictos contra la Admn por las ejecuciones contra los bienes inmuebles (1839, 41 y 43), dicha proteccin contra interdictos est ahora en el art. 101 LRJ; los conflictos los poda plantear slo la Admn con paralizacin inmediata de la accin judicial contraria a la ejecucin adva. Otra materia en la que se refleja la ejecutoriedad de los actos advos es en el reconocimiento de la facultad de recuperacin de oficio de los bienes patrimoniales a la Admn en el plazo de un ao, y en cualquier tiempo de los bienes demaniales, frente a la posesin contraria de un particular.

5.

La colaboracin judicial en la ejecucin de los actos administrativos

El D penal espaol, frente a lo que ocurra en Inglaterra y Francia, demostr su inoperancia tanto para la proteccin del ordenamiento legal y reglamentario de la Admn como de los actos dictados en su aplicacin. Pero, en una inversin de los principios liberales, se utiliz a los Jueces como un instrumento de la ejecucin de los actos de la Admn sin que hubiera en dicho proceso ningn control previo de la regularidad de los actos advos, que los Tribunales llevaban a ejecucin como si se tratar de sentencias judiciales firmes. Esta posibilidad est todava abierta, puesto que una de las condiciones para la validez de la ejecucin directa de la Admn es que justamente la Ley no exige la intervencin de los Tribunales (art. 95 LRJ). Uno de los ejemplos ms importantes de ejecuciones judiciales de actos advos es la ejecucin por la Magistratura de Trabajo de las cuotas impagadas de la Seguridad Social (RD 1637/95). Estos supuestos son presentados por un sector de la doctrina como simples excepciones al privilegio de la autotutela adva, no son, en realidad, sino el grado mximo de la misma, constituyendo una clara dominacin de la Admn sobre el Poder Judicial, o de otra manera, una inversin de los papeles que corresponden a la Admn y a los Jueces, que en vez de controlar la actividad de aqulla y de sus actos, ponen toda la fuerza del sistema judicial al servicio de la ejecucin de actos ajenos, pero sin poderes de control sobre su adecuacin con el OJ. Son por ello, los todava vigentes, claramente inconstitucionales, puesto que los jueces slo pueden ejecutar lo previamente juzgado o controlado por ellos mismos. Sin llegar a la ejecucin completa de los actos advos, los supuestos en que los Jueces han de ayudar a la Admn en la ejecucin de sus actos van ms all de lo indicado. En efecto, el papel de los Jueces como defensores de la libertad y la propiedad privada determin su puntual intervencin en los procedimientos de ejecucin adva fuese acompaada de los correspondientes poderes para controlar la licitud misma de los actos de cuya ejecucin se trata. As viene ocurriendo con las autorizaciones de entrada a domicilio que los jueces deban otorgar al servicio de las ejecuciones advas, reguladas inicialmente en el art. 130 de la Ley General Tributaria, previa exhibicin de los documentos de relacin de deudores.

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La LOPJ de 1985 al prescribir la competencia de los jueces penales de instruccin para otorgar, en autorizacin motivada, la entrada en domicilios y en los restantes edificios o lugares de acceso dependiente del consentimiento de sus titulares, cuando ello proceda para la ejecucin de los actos de la Admn, presupona reconocerles, con la obligacin de motivar su resolucin, un poder de control sobre el acto advo en ejecucin, por lo que se abra la cuestin de si dicho control se extenda tanto a la regularidad formal como a la legalidad de fondo. Pero esta amplia concepcin no ha sido admitida por el TC, para el que nada autoriza a pensar que el Juez a quien se pide permiso y competente para darlo debe funcionar con un automatismo formal. No se somete a su juicio una valoracin de la accin de la Admn, pero s la necesidad justificada de la penetracin en el domicilio de una persona. En la actualidad son los Juzgados de lo C-A los que conocen de las autorizaciones para la entrada en los domicilios y restantes lugares pblicos cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecucin forzosa de los actos de la Admn pblica (LJCA 8.6), pero ya no se exige que la autorizacin sea motivada. La autorizacin judicial ha sido tambin histricamente requerida en el procedimiento de apremio y embargo para presidir las subastas de los bienes de los deudores de la Admn, las cuales se celebraban, adems, en la sede de los Juzgados, as como para decretar la transferencia de los bienes inmuebles a favor de la Hacienda. Esta intervencin, que implicaba una indudable garanta sobre la regularidad de dichos actos se suprimi por RD 1327/86, sobre recaudacin ejecutiva de los derechos econmicos de la Hacienda Pblica, que sustituy a los Jueces por los funcionarios de Hacienda para la realizacin de las subastas, a celebrar, ahora, en los locales que sta designe.

6.

Cuestionamiento constitucional

La ejecutoriedad de los actos advos es mayor que las de las sentencias civiles y penales de 1 instancia, que pueden paralizarse automticamente mediante los recursos de apelacin y casacin, mientras que los recursos advos y c-a no suspenden, en principio la ejecucin del acto. Su valor ejecutorio slo es menor que el de las sentencias judiciales de rdenes superiores. Esta cualidad de los actos advos contradice en principio la definicin constitucional de la funcin judicial de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado reservada por CE 117.3 a los Jueces y Tribunales. Pese a ello negar las potestades ejecutorias de la Admn puede resultar intil, ya que constituye una realidad incuestionable al margen de lo que la C dice. Y tambin porque nuestra norma suprema, en evidente contradiccin con los principios de reparto de competencias de las funciones judiciales y advas, reconoce a la Admn una facultad todava ms poderosa que la ejecucin directa de sus actos, como es la potestad sancionadora (CE 25.3 La Administracin civil no podr imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privacin de libertad.) El TC, en vez de recurrir al principio de que quien puede lo ms puede lo menos ha fundamentado en STC 84 el principio de decisin ejecutoria en el principio de eficacia de CE 103. La eficacia es simplemente la directriz de la buena organizacin y funcionamiento de la Admn, pero no la base de una potestad claramente judicial como la ejecutoriedad. El TC ha establecido que el legislador ordinario puede decidir que normas, medios e instrumentos puede utilizar la Admn para consagrar la eficacia de sus actos.

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Entre estas normas o medios, segn el TC, se puede encontrar la potestad de la autotutela, que consiste en emanar actos declaratorios de la existencia y lmites de sus propios derechos con eficacia ejecutiva inmediata, sin otro lmite que respetar los derechos fundamentales de los sujetos pasivos de la ejecucin.

7.

Suspensin de efectos del acto administrativo

La rigidez de los principios de eficacia y ejecutoriedad de los actos advos se ve suavizada por la posibilidad de que la Admn suspenda una u otra cuando lo impongan circunstancias sobrevenidas o porque, por estar pendiente una reclamacin, se suspenda de oficio o a instancia del interesado, la eficacia del acto advo, paralizando su ejecucin. La posibilidad de dejar en suspenso la eficacia de los actos advos y sus consecuencias ejecutorias se admite en todos los OJ, sobre todo como un remedio a lentitud en resolver los recursos que se entablan contra aquellos. Los recursos advos y los procesos judiciales dejaran de tener sentido si los actos hubiesen sido ejecutados sin posibilidad de vuelta atrs, es decir, si no fuera posible la reconstruccin de la situacin anterior a la ejecucin, a la que obligara una resolucin o sentencia estimatoria de aqullos. El Derecho espaol no prev una potestad genrica de suspensin de los actos advos como un poder propio de la Admn, pero es obvio que debe reconocerse sus existencia en todos los casos de gravamen o desfavorables para los administrados cuando haya razones de inters pblico que lo justifiquen. Estas razones de inters pblico, as como las situaciones de emergencia o de urgencia, podrn servir tambin de justificacin, aunque no exista una previsin al respecto, para poner en cuarentena la eficacia de determinados actos advos favorables a los interesados por el tiempo indispensable para afrontar aqullas, y todo ello sin perjuicio de las indemnizaciones que correspondieren. Lo que s hace nuestro Derecho es contemplar la suspensin, de una parte, como una medida a tomar dentro de la tramitacin de la revisin de oficio y de los recursos advos y c-a, y de otra, como una tcnica preventiva en los conflictos de competencia entre AAPP. En va de revisin de oficio La regla es, segn LRJ 104, que el rgano competente para resolver podr suspender la ejecucin del acto, cuando ste pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.
Artculo 104. Suspensin. Iniciado el procedimiento de revisin de oficio, el rgano competente para resolver podr suspender la ejecucin del acto, cuando sta pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.

En va de recurso administrativo La regla general es, segn LRJ 111, que la interposicin de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposicin establezca lo contrario, no suspender la ejecucin del acto impugnado.
Artculo 111. Suspensin de la ejecucin. 1. La interposicin de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposicin establezca lo contrario, no suspender la ejecucin del acto impugnado. 2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el rgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderacin, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causara al inters p36

blico o a terceros la suspensin y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podr suspender de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecucin del acto impugnado, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias: a) Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin. b) Que la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artculo 62.1 de esta Ley. 3. La ejecucin del acto impugnado se entender suspendida si transcurridos treinta das desde que la solicitud de suspensin haya tenido entrada en el registro del rgano competente para decidir sobre la misma, ste no ha dictado resolucin expresa al respecto. En estos casos no ser de aplicacin lo establecido en el artculo 42.4, segundo prrafo de esta Ley. 4. Al dictar el acuerdo de suspensin podrn adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la proteccin del inters pblico o de terceros y la eficacia de la resolucin o el acto impugnado. Cuando de la suspensin puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aqulla slo producir efectos previa prestacin de caucin o garanta suficiente para responder de ellos, en los trminos establecidos reglamentariamente. La suspensin podr prolongarse despus de agotada la va administrativa cuando exista medida cautelar y los efectos de sta se extiendan a la va contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contenciosoadministrativo, solicitando la suspensin del acto objeto del proceso, se mantendr la suspensin hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud. 5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnacin de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensin de su eficacia habr de ser publicada en el peridico oficial en que aqul se insert.

No obstante se admite la suspensin del acto impugnado, de oficio o a solicitud del recurrente, si se dan los siguientes requisitos: 1. Que el rgano competente proceda a una ponderacin suficientemente razonada entre el perjuicio que causara al inters pblico o de terceros y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido. Aunque la Ley no lo diga, parece obvio que no basta con efectuar esa ponderacin, sino que el resultado de la misma suponga que el perjuicio para el recurrente es mayor que el se ocasiona al inters pblico o a terceros. Que, adems de esa ponderacin favorable al recurrente, concurra cualquiera de las siguientes circunstancias: a) Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin. Se trata del riesgo de malograr la pretensin ejercitada si se sigue adelante en la ejecucin dando lugar a una situacin irreversible. E.g., la orden de derribo de un edificio antes de que el proceso sobre la validez de la licencia de construccin se haya ventilado. A este mismo requisito se refiere la LJC-A (art. 130.1) para justificar la adopcin de medidas cautelares, entre ellas la suspensin de la ejecutoriedad: la medida cautelar podr acordarse nicamente cuando la ejecucin del acto o la ejecucin o la disposicin de la ejecucin pudieran hacer perder al recurso su finalidad. b) Que la impugnacin se fundamente en una causa de nulidad de pleno derecho prevista en la Ley. No se trata nicamente de que el recurso aparezca razonablemente fundado, de la apariencia de buen derecho, puede estarlo y no darse este requisito que la Ley tasa y circunscribe a los casos en que la alegacin de recurrente se apoya en un vicio de nulidad de pleno derecho, obviamente bien fundada. El acuerdo de suspensin puede, por ltimo, estar condicionado en su eficacia por la exigencia de medidas cautelares que debe prestar el recurrente beneficiario del mismo, siempre que sean necesarias para asegurar la proteccin del inters pblico o de terceros o la eficacia del acto o la resolucin impugnada, cuando de la suspensin pueda derivarse perjuicios de cualquier naturaleza.

2.

3.

37

A pesar de todos los requisitos anteriores para otorgar la suspensin, se produce una suspensin automtica, que se entender otorgada si transcurriesen 30 das desde que el recurrente present la solicitud de suspensin y la Admn no dictare resolucin expresa. Esta aplicacin de la tcnica del silencio podra perjudicar no slo al inters pblico, sino al de terceros afectados por el acto y que ni siquiera son odos sobre el particular. La suspensin deja, naturalmente, de tener efecto cuando se resuelve el recurso. Pero si contra la desestimacin del recurso se interpone recurso c-a y en ste se solicitase la suspensin, la anterior suspensin en va adva se mantiene hasta que tenga lugar un pronunciamiento judicial sobre la misma. Si la suspensin no se alcanza en va de recurso, que no es fcil de conseguir, se podr solicitar de nuevo en el proceso c-a, en donde se contempla como un supuesto ms de las medidas cautelares que regula la LJC-A. Otro caso se suspensin automtica se da en la ejecucin de liquidaciones tributarias dentro del procedimiento econmico-administrativo que debe acordarse siempre y cuando el recurrente afiance el pago del importe de la deuda tributaria. La suspensin se prolonga durante la tramitacin del proceso c-a posterior si se prestan las mismas garantas. En materia de sanciones advas, la jurisprudencia estim, despus de la C, que su naturaleza cuasi-penal era incompatible con la ejecucin antes de la resolucin definitiva de los recursos interpuestos. Pero en lnea jurisprudencial se ha ido debilitando limitando la suspensin temporal al tiempo que tarda en sustanciarse, no todo el proceso, sino nicamente el incidente de suspensin planteado por el recurrente. La tcnica de la suspensin automtica est presente en las impugnaciones de los actos de las AAPP territoriales superiores sobre las inferiores: El Gobierno de la Nacin puede frenar la eficacia de cualesquiera disposicin o acto de una Comunidad Autnoma sin justificar la necesidad de la suspensin; de acuerdo con el art. 161.2 CE impugnndolos El Estado puede suspender la eficacia de los actos de las EELL que atenten gravemente al inters general de Espaa. LBRL85. El Delegado del G previo requerimiento al Presidente de la Corporacin, y en el caso de no ser atendido, podr suspender el acto por s mismo y adoptar las medidas pertinentes a la proteccin de dicho inters, debiendo impugnarlos en el plazo de diez das desde la suspensin ante la JC-A.

8.

Los medios de ejecucin forzosa

Los medios de ejecucin forzosa de los actos advos son los que se indican en LRJ 96, donde no se recoge la ocupacin directa de bienes. Todos ellos se someten a la regla de la proporcionalidad, de la no intercambiabilidad en su empleo; no es discrecional la eleccin del medio de ejecucin forzosa: si fueran varios se elegir el menos restrictivo de la libertad individual.
Artculo 96. Medios de ejecucin forzosa. 1. La ejecucin forzosa por las Administraciones Pblicas se efectuar, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios: a) Apremio sobre el patrimonio. b) Ejecucin subsidiaria.

38

c) Multa coercitiva. d) Compulsin sobre las personas. 2. Si fueran varios los medios de ejecucin admisibles se elegir el menos restrictivo de la libertad individual. 3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Pblicas debern obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorizacin judicial.

A)

La ocupacin

Es la forma de ejecucin de los actos que imponen a los particulares la entrega de un bien determinado del que estn en posesin; si el particular no lo entrega, la Admn toma posesin de l por medio de sus funcionarios. Esta tcnica es la que la Admn utiliza para aquellos actos dictados en proteccin de sus bienes. Dentro de la ocupacin cabe incluir los supuestos de interdictum proprium en recuperacin de los bienes de dominio pblico y patrimoniales, dentro de los que constituyen una variedad los casos de desahucio advo.

B)

El apremio sobre el patrimonio

Artculo 97. Apremio sobre el patrimonio. 1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad lquida se seguir el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en va ejecutiva. 2. En cualquier caso no podr imponerse a los administrados una obligacin pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.

Es el ms generalizado y se aplica al cobro de toda suerte de dbitos. La LRJ remite al proc recaudatorio en va ejecutiva del Reglamento General de Recaudacin (RD 1684/90). Dictado un acto que obligue a un pago de cantidad lquida (certificacin de descubierto) y transcurrido el plazo de pago voluntario, el proc se inicia con la providencia de apremio. Trmite fundamental es el aseguramiento del crdito a travs de los correspondientes embargos de bienes, que se suele materializar en el embargo de cuentas corrientes. El embargo ha de hacerse en cantidad suficiente para cubrir el importe total de la deuda, ms los recargos y costas que se causen o puedan causarse. El embargo de bienes muebles puede implicar la entrada en domicilio del deudor, siendo necesaria la autorizacin judicial. Para los inmuebles, el embargo se realiza mediante la anotacin preventiva en el Registro de la Propiedad. El proc termina, en su caso, con la ejecucin del crdito sobre las cuentas corrientes embargadas o la subasta pblica de los bienes trabados, a menos que se produzca reclamacin por tercera de dominio que se sustancia ante el Juez civil.

C)

La ejecucin subsidiaria
Artculo 98. Ejecucin subsidiaria. 1. Habr lugar a la ejecucin subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalsimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. 2. En este caso, las Administraciones Pblicas realizarn el acto, por s o a travs de las personas que determinen, a costa del obligado. 3. El importe de los gastos, daos y perjuicios se exigir conforme a lo dispuesto en el artculo anterior (apremio sobre el patrimonio). 4. Dicho importe podr liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecucin, a reserva de la liquidacin definitiva.

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La ejecucin subsidiaria consiste en la realizacin de la conducta que el acto impone, bien por la misma Admn o a travs de personas que se determinen, y en todo caso a costa de lo obligado. Se aplica a los actos que por no ser personalsimos, pueden ser realizados por sujeto distinto del obligado. Por ello es aplicable en toda suerte de trabajos materiales inespecficos o demoliciones; pero no lo es cuando la obligacin que se trata de ejecutar no admite su transferencia a otro sujeto, como en la ejecucin de una obra artstica. En todo caso, la ejecucin subsidiaria por persona distinta del obligado comporta que los gastos que ocasione, as como el importe de los daos y perjuicios que se produzcan, han de ser abonados por el destinatario del acto; y, en el caso de incumplimiento de esta obligacin de pago se proceder a su exaccin por la va de apremio.

D)

La multa coercitiva
Artculo 99. Multa coercitiva. 1. Cuando as lo autoricen las leyes, y en la forma y cuanta que stas determinen, las AAPP pueden, para la ejecucin de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes su-puestos: a) Actos personalsimos en que no proceda la compulsin directa sobre la persona del obligado. b) Actos en que, procediendo la compulsin, la Administracin no la estimara conveniente. c) Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona. 2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carcter y compatible con ellas.

Consiste en la imposicin de multas reiteradas en el tiempo hasta doblegar la voluntad del obligado para cumplir el mandato del obligado para cumplir el mandato del acto advo de cuya ejecucin se trata. Es una tcnica que se establece en Espaa por primera vez con la LPA de 1958, y es una multa que de acuerdo con la LRJ es independiente de las que puedan imponerse en concepto de sancin, y compatible con ellas. En todo caso se someten al principio de legalidad: es necesario que la ley determine su forma y cuanta. Los supuestos son muy amplios, y comprenden los actos personalsimos en que no proceda la compulsin directa sobre las personas, o cuando la Admn no la estimara conveniente, e incluso cuando el obligado pueda encargar la ejecucin a otra persona. Este ltimo supuesto, en casos de posible encargo a otra persona, carece de sentido ya que si la prestacin es fungible, no personalsima, lo lgico es acudir a la ejecucin subsidiaria, que garantiza la ejecucin ms rpida y responde mejor al principio de proporcionalidad. La multa coercitiva es aplicable en la fase de ejecucin de los actos, no debera admitirse en actuaciones inspectoras para doblegar la voluntad del inspeccionado y obligarle a declarar en su contra o a facilitar documentos o pruebas que le comprometan, como ocurre en materia fiscal; en estos casos se desnaturaliza el derecho constitucional de CE 24 de no declarar contra s mismo y a no confesarse culpable.

40

E)

La compulsin sobre las personas

Artculo 100. Compulsin sobre las personas. 1. Los actos advos que impongan una obligacin personalsima de no hacer o soportar podrn ser ejecutados por compulsin directa sobre las personas en los casos en que la Ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitucin. 2. Si, tratndose de obligaciones personalsimas de hacer, no se realizase la prestacin, el obligado deber resarcir los daos y perjuicios, a cuya liquidacin y cobro se proceder en va administrativa.

Este medio de ejecucin se puede aplicar para la ejecucin de actos que impongan una obligacin personalsima de no hacer o soportar. Para la compulsin se pueden emplear medidas de coercin muy variadas: Impedimento de no progresar en un determinado camino Impedimento de entrada en cierto lugar Privacin momentnea de la libertad Inmovilizacin para someterla determinadas operaciones mdicas obligatorias Agresin fsica con armas de fuego, en casos extremos.

Su aplicacin, por la extrema gravedad que puede alcanzar, limita su aplicacin cuando los dems medios de ejecucin no se correspondan con la situacin creada o que la ley expresamente lo autorice. La LRJ indica asimismo que sea dentro del debido respeto a la persona humana y a los derechos fundamentales. Gobierna la aplicacin de esta tcnica el criterio de mnimo indispensable de la medida compulsoria. La compulsin sobre las personas exige, asimismo, un previo acto formal y personal de intimidacin para el debido cumplimiento del acto u orden de cuya ejecucin se trata.

9.

Lmites y control judicial de los actos de ejecucin. Su recurribilidad: terceras de dominio e impugnacin contenciosa

La ejecucin no puede ir ms all del propio acto advo, sin alterar ni transformar sus contenidos Es posible, por lo tanto, impugnar en va C-A los actos de ejecucin que vayan ms all de lo permitido por el acto de cuya ejecucin se trata. La ejecucin tampoco puede lesionar los derechos de terceros ajenos al acto, no se pueden contradecir la titularidad acreditadas en el Registro de la Propiedad que estn salvaguardadas por los Tribunales. Los embargos y apremios deben limitarse a los bienes del ejecutado, aunque haya fundadas sospechas de que el titular de aquellos bienes sea el apremiado. Para salvaguardar las titularidades de terceros no sujetas al procedimiento de ejecucin se ha arbitrado, a semejanza del proceso civil, el incidente de tercera de dominio o de mejor derecho en la fase de ejecucin adva. Esta reclamacin de un tercero, o tercera, provoca la suspensin del procedimiento de apremio en cuanto a los bienes y derechos controvertidos. La sustanciacin de la tercera tiene una primera fase en va adva y otra ante el Juez civil, a quien corresponde decidir finalmente. Las terceras son de dos clases:

41

1.

2.

Las de dominio, que se fundan en la titularidad de un derecho sobre los bienes embargados al deudor y cuya interposicin lleva consigo la suspensin automtica de la ejecucin, y Las de mejor derecho, fundadas en el derecho del tercerista a ser reintegrado de su crdito con preferencia al perseguido en el expediente de apremio. En este caso, la suspensin se condiciona al depsito por el tercerista del dbito y costas del procedimiento.

La tercera se interpone por escrito razonado, dirigido a la Agencia Estatal de la Administracin Tributaria que conozca del procedimiento de apremio, debiendo resolverse en el plazo de tres meses desde que se promovi, entendindose desestimada por silencio si no es resuelta en dicho plazo a los efectos de promover la correspondiente demanda ante el Juez civil (Reglamento General de Recaudacin, aprobado por RD 939/5).

42

Tema III
1.

El acto administrativo (3). Invalidez, anulacin y revocacin

La invalidez y sus clases

La teora de la invalidez del acto advo aborda los vicios y defectos que ste pueda contener, as como los remedios para los mismos, e incluso los medios para declarar su anulacin. Slo pierden la presuncin de validez cuando hay una declaracin forma de la Admn o de los Tribunales en este sentido. La invalidez es una situacin patolgica del acto advo, caracterizada porque faltan o estn viciados algunos de sus elementos. La invalidez se puede superar por el simple transcurso de tiempo o por aplicacin de una terapia adecuada o ser de tal entidad que el acto termina siendo invlido en cualquier caso; algunos defectos originan simplemente una nulidad relativa o anulabilidad, que cura el simple transcurso del tiempo o la subsanacin de sus defectos, mientras que otros estn aquejados de la nulidad absoluta o de pleno derecho, que conduce irremediablemente a la anulacin del acto. Hasta la LPA de 1958 la invalidez se rega por el Cdigo Civil, siguiendo el art. 3 CC actual considerando la nulidad absoluta como regla general: los actos contrarios a las normas imperativas y a las prohibitivas son nulos de pleno derecho, salvo que en ellas se establezca un efecto contrario para el caso de contravencin. Pero ya la regulacin de la nulidad de pleno derecho o absoluta de los actos se hace por nuestra LRJ vigente, que tras la revisin por la Ley 4/99 queda de la siguiente manera:
Artculo 62. Nulidad de pleno derecho. 1. Los actos de las Administraciones Pblicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. b) Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del territorio. c) Los que tengan un contenido imposible. d) Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta. e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente de procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados. f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin. g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal. 2. Tambin sern nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Vase que el inciso g) permite ampliar la lista de posibilidades por normas de rango de ley estatales y autonmicas. La anulabilidad est muy mermada en la actual ley:

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Artculo 63. Anulabilidad. 1. Son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder. 2. No obstante, el defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los interesados. 3. La realizacin de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas slo implicar la anulabilidad del acto cuando as lo imponga la naturaleza del trmino o plazo.

El art. 63.2 y 3 aade a la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad, una tercera categora de invalidez, la irregularidad no invalidante, los actos con vicios menores, es decir el defecto de forma que: no prive al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, no de lugar a la indefensin de los interesados,

o bien por su realizacin fuera del tiempo establecido, salvo que el trmino o plazo sea esencial. Las razones comnmente invocadas para explicar la diferencia de la regulacin de la invalidez en el D advo y la reduccin al mnimo de los supuestos de nulidad absoluta son la necesidad de preservar la presuncin de la validez de los actos advos, tan vinculada a la eficacia de la actividad adva, as como la seguridad jurdica, que resultara perturbada por la perpetua amenaza de sanciones radicales que la nulidad absoluta o de pleno derecho comporta. Las STS recomiendan parsimonia y moderacin en el tratamiento de la invalidez de los actos advos, dada la complejidad de los intereses que entran en juego en dichos actos.

2.

La inexistencia (del acto administrativo)

La inexistencia del acto completa el cuadro de categoras de nulidad que forman la nulidad de pleno derecho, la anulabilidad y la irregularidad no invalidante. Aparte de su carcter metafsico, y de que pueda argumentarse que la inexistencia est cubierta por la nulidad absoluta hoy da, su difcil distincin de sta, la razn de la persistencia de la inexistencia como categora de invalidez en la doctrina moderna se encuentra en consideraciones prcticas: es un instrumento que permite suplir las deficiencias de la construccin tcnica de la nulidad o para introducir nuevos supuestos de nulidad adems de los tasado, como hace la propia LRJ, o para facilitar su ejercicio procesal cuando la accin nulidad se considera prescriptible. En la jurisprudencia espaola hay sentencias que afirman la inaceptabilidad del acto inexistente y de su carencia de efectos sin necesidad de declaracin adva o judicial, otras parecen asimilarlo al acto radicalmente nulo, pero en ningn caso estableciendo un rgimen jurdico diferenciado, un tercer grado de invalidez superior a la nulidad de pleno derecho.

3.

La nulidad de pleno derecho. Anlisis de los supuestos legales

El acto nulo de pleno derecho es aquel que por estar afectado de un vicio especialmente grave no puede producir efecto alguno y, si lo produce, puede ser anulado en cualquier momento sin que a esa invalidez pueda oponerse la subsanacin del defecto o el transcurso del tiempo.
44

Frente a los criterios ms generales y flexibles de la doctrina, que remiten al juez al caso concreto, los supuestos de nulidad radical estn tasados en el art. 62 de la LRJ.

A)

Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional

Es un supuesto introducido por la Ley 30 con la intencin de reforzar la proteccin de los derechos fundamentales fue adems modificado por la Ley 4/99 con el texto actual. Con su inclusin la categora de nulidad de pleno derecho se aleja de la categora de inexistencia. Adems no hay plazo, en comparacin con el plazo de 10 das slo para el recurso ca de amparo que establece la LJC-A de 1998. La STS 80 no reconoce imprescriptibilidad tampoco a la accin para ejercitar recursos en este caso, aunque considera que estos derechos y libertades son permanentes e imprescriptibles.

B)

Actos dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia y del territorio

Criterio muy claro, inicialmente, pero no tanto para algunos juristas y la jurisprudencia. La competencia es manifiesta por razn de la materia cuando se invade la de otros poderes del Estado como el judicial o el legislativo. Tambin cuando las competencias ejercidas corresponden por razn de la materia o del territorio a otro rgano advo cuando dicha incompetencia es palpable, saltando a primera vista. Respecto a la incompetencia jerrquica, que no entra la definicin, el TS la excluy inicialmente en el caso de incompetencia manifiesta, en base a que el vicio puede ser convalidado cuando el rgano competente sea el superior jerrquico de aquel que dict el acto (Art. 67.3 LRJ Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidacin podr realizarse por el rgano competente cuando sea superior jerrquico del que dict el acto viciado). Sin embargo este criterio no es aplicable como seala el TS en casos de flagrante y grave incompetencia jerrquica. Por ejemplo si un Director de un Instituto de Enseanza Secundaria expide un ttulo de Doctor (Claro, pero en estos casos es que el rgano superior no debe convalidar el acto en ningn caso, siendo su responsabilidad si lo hace). La incompetencia manifiesta, como se ve, no se limita a la materia o territorio, sino a casos graves con relevancia para el inters pblico o los administrados.

C)

Actos de contenido imposible

Estos supuestos son ms razonamientos lgicos de la doctrina que experiencias reales resueltas por la jurisprudencia. Se suponen imposibles aquellos actos en los que falta el sustrato personal (se nombra funcionario a un fallecido), falta de sustrato material (la ejecucin es material o tcnicamente imposible) y por falta de sustrato jurdico (revocacin de un acto advo ya anulado). Las STS han equiparado este supuesto al de las cosas o servicios imposibles (regulacin de contratos en el C.C.), otras veces se ha referido a actos ambiguos o ininteligibles y, por ello, inejecutables.

45

D)

Actos que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta

Este supuesto se refiere a los delitos que pueda cometer la autoridad o funcionario con motivo de la emanacin de un acto advos, pues la Admn como persona jurdica no puede ser sujeto activo de conductas delictivas. El concepto de acto constitutivo de delito debe comprender toda incriminacin penal de una conducta, y tambin, por consiguiente, de las faltas. En todo caso, de una conducta tipificada en el Cdigo Penal, no bastando que el hecho sea una mera infraccin adva o disciplinaria. Lo ms difcil es si la calificacin de delictivo del acto que se pretende declarar debe hacerse por los Tribunales penales o si cabe que lo hagan los Tribunales de lo C-A, como presupuesto de sus sentencias anulatorias del acto. Parada opina que debe admitirse la competencia de la Admn y de la JC-A para una calificacin prejudicial objetiva del presunto delito, pero sin prejuzgar condena, ni suponer imputacin a persona alguna, ni condicionar la actuacin de los Tribunales penales sobre los elementos subjetivos del delito, ya que a ellos ser a los que corresponde completar esa calificacin objetiva con los elementos imputabilidad y de culpabilidad para la imposicin de las penas. Slo si se admite esa competencia prejudicial en el orden c-a podrn realmente anularse los actos que siendo constitutivos de delito, no se puede llegar a una sentencia de condena, bien por falta de los elementos subjetivos del delito, culpabilidad o imputabilidad, bien porque se extinguido la accin penal, como en los casos de muerte del reo o prescripcin del delito o de la pena. En definitiva, la interpretacin de Parada es que, ante hechos groseros plenamente probados en el procedimiento y en el proceso c-a que sin ninguna duda pueden calificarse de delitos (como por ejemplo una licencia urbanstica contra el vigente PGOU otorgada a un concejal), la Justicia adva puede estimarlos nulos de pleno derecho, en razn a su tipicidad penal, y que puede ser plenamente compatible con una sentencia absolutoria porque falten los dems elementos subjetivos (como puede ser la enajenacin mental del autor). Esta solucin, adems, no contradice el art. 4 LJCA, que excluye del conocimiento de sta de las cuestiones prejudiciales de carcter penal, porque el Tribunal de lo C-A ni imputa delito ni pronuncia una condena.

E)

Actos dictados con falta total y absoluta de procedimiento. El alcance invalidatorio de los vicios de forma

En el D advo los efectos invalidatorios de los defectos de forma no son tan graves como en el D procesal. O bien el defecto es muy grave, en cuyo caso si se alcanza la nulidad absoluta, o no lo es tanto y entonces no se invalida el acto, constituyendo simplemente una irregularidad no invalidante. Con esta interpretacin los dos vicios de forma contemplado en el art. 63.2 (Anulabilidad), cuando carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los interesados, lo seran realmente de nulidad de pleno derecho. El defecto de forma se puede referir, en primer lugar, al proc de produccin del acto, siendo nulo de pleno derecho si, como dice la Ley, los dictados prescindiendo total y absolutamente de procedimiento legalmente establecido. En este caso se puede incluir el de cambio del proc legalmente establecido por otro distinto (la desviacin de procedimiento). Son ejem-

46

plos la asignacin de una plaza de funcionario sin oposicin, la adjudicacin de un contrato sin concurso, como han venido mostrando las STS. En el caso de actos de gravamen sancionadores y arbitrales, la simple falta de vista de audiencia o vista del interesado provoca asimismo la nulidad absoluta, ya que la jurisprudencia repite que nadie puede ser condenado sin ser odo. CE 105.3 garantiza la audiencia de los administrados en el procedimiento cuando proceda, y en estos casos evidentemente procede siempre. En el mismo sentido se pronuncia la LOPJ para los actos judiciales, son nulos en este caso, por indefensin. La nulidad de pleno derecho comprende asimismo los defectos ms graves en la forma de manifestacin del acto advo, como la constancia escrita y firma del titular de la competencia que dicta la resolucin o del inferior que recibe la orden. Sin constancia escrita y firma del autor del acto, ste no vale nada. A este vicio de forma, calificndolo indebidamente de anulabilidad, se refiere el art. 63.2 LRJ cuando alude a los actos en los que faltan los requisitos indispensables para alcanzar el fin. Sin embargo cuando este mismo vicio de forma se forma en un proceso judicial (LOPJ) el acto es nulo de pleno derecho.

F)

Actos dictados con infraccin de las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados

Este supuesto se justifica por la gran importancia que tienen los rganos colegiados en la organizacin adva. Los OOCC se rigen por sus reglas especficas y, a falta de ellas, por la normativa bsica de los art. 22-28 de la LRJ. Para la jurisprudencias son esenciales: la convocatoria, la nulidad de acuerdos sobre cuestiones que no figuran en el orden del da, la composicin del rgano (especialmente si el rgano es heterogneo y acuden slo los de una parte, pinsese en un bilateral), el qurum de asistencia y votacin, que es lo que determina la existencia jurdica mismo del acuerdo y la voluntad del rgano, que debe mantenerse durante toda la reunin.

G)

Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren facultades o derechos sin los requisitos esenciales

El origen de esta causa eran los actos presuntos por silencio positivo que daban origen al reconocimiento de derechos, que eran considerados nulos en la jurisprudencia, especialmente en materia urbanstica, frente a lo establecido en planes o leyes. La vigente LRJ considera este vicio como nulidad absoluta: no basta que el acto sea contrario al OJ, sino que se adquieran facultades o derechos sin los requisitos esenciales, para lo que habr que estar a cada caso concreto. Por ejemplo, el nombramiento de un funcionario que no tena el titulo universitario requerido, aunque haya aprobado las pruebas de seleccin. Esta causa de nulidad, sin embargo, no supone una modificacin del rgimen previsto en las leyes especiales.

47

H)

Cualesquiera otros que se establezcan expresamente en una disposicin legal

La LPA de 1958 no inclua este supuesto, que fue introducido por otras normas legales o reglamentarias. La LGP, inmediatamente, la pela es la pela, para los que implican adquisicin de compromisos no autorizados en los presupuestos. El art. 62.1.g) LRJ, incluye ahora este supuesto, y claro, tanto para leyes estatales como autonmicas, decretos-leyes y legislativos; cada legislador marcar la frontera en cada ley, entre anulabilidad y nulidad.

I)

La nulidad radical de las disposiciones administrativas

El grado de invalidez aplicable a los reglamentos, al contrario que a los actos, es la nulidad de pleno derecho, pues a las causas o supuestos que determinan la nulidad de pleno derecho de los actos se suman los supuestos en que la disposicin adva infrinja la C, las leyes u otras disposiciones de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos individuales (art. 62.2 LRJ). Este rigor especial para los reglamentos se explica porque la invalidez podra dar lugar a que en la aplicacin de un reglamento invlido a una serie infinita de actos advos, que, por lo tanto, seran invlidos.

4.

La imprescriptibilidad de la accin de nulidad de pleno derecho

La LRJ determina precisamente las causas de anulabilidad y de nulidad, pero no resuelve los efectos de dichas categoras de invalidez, dejndolo a las precisiones legales indirectas, y a las construcciones doctrinales y jurisprudenciales. No obstante, de la LRJ, pueden extraerse las siguientes diferencias entre los dos regmenes jurdicos: a) b) c) El carcter automtico de la nulidad, frente al carcter rogado (necesidad de demanda) de la anulabilidad. Son nulos, frente a son anulables (art. 63). La posibilidad de convalidacin, subsanando los defectos de que adolezcan, de los actos anulables, y su imposibilidad en el caso de los actos nulos (art. 67.1). Los plazos de caducidad para la impugnacin de unos y otros, en va de recurso advo, es la misma, pero la revisin de los actos nulos puede hacerse en cualquier momento; los actos anulables declarativos de derechos deben ser recurridos en lesividad en el plazo de 4 aos (art. 102 y 103). La mayor facilidad para la suspensin de la ejecutividad de los actos nulos, cuando son impugnados y al margen de que ocasiones o no perjuicios de imposible o difcil reparacin (art. 111).

d)

La realidad de las cosas, as como la parsimonia y prudencia de la jurisprudencia, hace que las diferencias en la prctica no sean tan pronunciadas, y que se recurra a medidas indemnizatorias cuando ya no es posible volver a la situacin inicial. El acto administrativo, cuando es firme y consentido, por el transcurso de los plazos de recursos, aparece revestido de las caractersticas de santidad de cosa juzgada de las sentencias judiciales inapelables.

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La diferencia entre los regmenes jurdicos es algo relativo, siendo lo ms sealado el reconocimiento de carcter imprescriptible de los actos nulos. De acuerdo con la redaccin actual de la Ley 30 (tras la L 4/99) la Admn est obligada, no slo puede, a declarar de oficio los actos advos nulos, sin plazo alguno:
Artculo 102. Revisin de disposiciones y actos nulos. 1. Las AAPP, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma, si lo hubiere, declararn de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artculo 62.1 (supuestos de nulidad). 2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones pblicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma si lo hubiere, podrn declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artculo 62.2 (supuestos de nulidad). 3. El rgano competente para la revisin de oficio podr acordar motivadamente la inadmisin a trmite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo de la Comunidad Autnoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artculo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, as como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. 4. Las Administraciones Pblicas al declarar la nulidad de una disposicin o acto, podrn establecer, en la misma resolucin, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artculos 139.2 y 141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que, tratndose de una disposicin, subsistan los actos firmes dictados en aplicacin de la misma. 5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolucin producir la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podr entender la misma desestimada por silencio administrativo. Artculo 103. Declaracin de lesividad de actos anulables. 1. Las AAPP podrn declarar lesivos para el inters pblico los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artculo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnacin ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. 2. La declaracin de lesividad no podr adoptarse una vez transcurridos cuatro aos desde que se dict el acto administrativo y exigir la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los trminos establecidos por el artculo 84 de esta Ley. 3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciacin del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad se producir la caducidad del mismo. 4. Si el acto proviniera de la Administracin General del Estado o de las Comunidades Autnomas, la declaracin de lesividad se adoptar por el rgano de cada Administracin competente en la materia. 5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administracin Local, la declaracin de lesividad se adoptar por el Pleno de la Corporacin o, en defecto de ste, por el rgano colegiado superior de la entidad.

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5.

Anulabilidad e irregularidad no invalidante

LRJ 63 ha convertido la anulabilidad en la regla general de invalidez al disponer que son anulables los actos que incurran en cualquier infraccin del OJ, incluso la desviacin de poder. Los vicios de la anulabilidad son convalidables, por la subsanacin de los defectos de que adolecen y por el transcurso de los plazos para la interposicin de los recursos advos o por el de 4 aos, frente a los poderes de la Admn para la revisin de oficio. Pero hay infracciones del OJ que originan vicios que no dan lugar a la anulabilidad. Hay que considerar los supuestos de irregularidad no invalidante que comprende: Las actuaciones advas fuera del tiempo establecido, que slo implican la anulacin del acto cuando as lo impone la naturaleza del trmino o plazo, y la consiguiente responsabilidad del funcionario causante de la demora (art. 63.3). El TS ha aadido a este caso que la naturaleza del plazo venga impuesto por la norma y, adems, la notoriedad o prueba formal de que el tiempo ha influido en la actuacin de que se trate. Los defectos de forma cuando el acto carece de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o producen la indefensin de los interesados (art. 63.2). Los de extrema gravedad son, pese a su calificacin legal de vicios causantes de anulabilidad, en realidad vicios que originan la inexistencia o nulidad de pleno derecho.

Fuera de estos supuestos, la jurisprudencia ha sido muy restrictiva, apoyada en la presuncin de validez de los actos, mantiene que la forma tiene un valor estrictamente instrumental, que slo adquiere relieve cuando realmente incide en la decisin de fondo, adems, cuando realmente se haya producido indefensin, que es lo que se considera la frontera de la invalidez. No obstante la indefensin, como vicio, aboca a la anulabilidad, y no a la nulidad absoluta, ya que segn parte de la jurisprudencia la indefensin se puede convalidar a posteriori mediante recursos advos y judiciales contra el acto viciado de indefensin. Otros pronunciamientos afirman la insubsanabilidad de la indefensin en va de recurso o que reducen dicha posibilidad al supuesto en que la oposicin del interesado se apoye nica y exclusivamente en consideraciones de Derecho. Recurdese la prohibicin constitucional de toda clase de indefensin, que se refiere a todos los poderes pblicos:
Artculo 24 [Derecho a la tutela judicial.] CE 1. Todas las personas tienen derecho a obtener tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, sin que, en ningn caso, pueda producirse indefensin. Artculo 106 [Control de la Admn por los Tribunales; responsabilidad de la Admn] CE 1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican. 2. Los particulares, en los trminos establecidos por la ley, tendrn derecho a ser indemnizados por toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos.

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6.

El principio de restriccin de la invalidez: convalidacin, incomunicacin y conversin

La LRJ es congruente con la aplicacin restrictiva de la invalidez y prefiere la anulabilidad, que es regla general (ms bien supletoria, dira yo) sobre la nulidad absoluta, tratando de reducir al mnimo las consecuencias de los vicios de los actos advos. Primero, admite la convalidacin de los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. Los efectos de la convalidacin se producen slo desde la fecha del acto convalidatorio, a menos que se den los supuestos de hecho que justifican con carcter general el otorgamiento de eficacia retroactiva (art. 67).
Artculo 67. Convalidacin. 1. La Administracin podr convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. 2. El acto de convalidacin producir efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos. 3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidacin podr realizarse por el rgano competente cuando sea superior jerrquico del que dict el acto viciado. 4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorizacin, podr ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el rgano competente.

De la convalidacin se excluyen la omisin de informes o propuestas preceptivas, pues si estn previstas para ilustrar la decisin final, no tiene sentido que se produzca a posteriori. La convalidacin de la incompetencia jerrquica deber efectuarse por ratificacin del rgano superior, admitiendo el Tribunal Supremo que la que tiene lugar al desestimar ste el recurso de alzada interpuesto contra el acto del rgano inferior incompetente es vlida. En estas convalidaciones el TS exige que, adems de que se produzca a posteriori, el otorgamiento por parte del rgano competente se ajuste a la legalidad vigente. En un concepto amplio de convalidacin se podra incluir aquellos supuestos de reiteracin sin vicios del acto nulo o anulado; cuando la Admn procede a dictar un nuevo acto sin incurrir en los vicios de nulidad de pleno derecho o simple anulabilidad que afectaban al acto anterior. Este es un acto nuevo a los efectos del computo de plazos para recursos advos y judiciales, naturalmente. Como restriccin a la invalidez, el principio de incomunicacin de la nulidad evita los contagios entre las partes sanas y las viciadas de un acto o de un proc en aplicacin de la regla utile per inutile no vitiatur. Se admite tanto de actuacin a actuacin, dentro de un mismo proc (la invalidez de un acto no implicar la de los sucesivos en procedimiento que sean independientes del primero), como de elemento a elemento dentro del mismo acto advo (la nulidad o anulabilidad en parte del acto advo no implicar la de las partes del mismo independiente de aqulla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto advo no se hubiera dictado). Consecuencia de la incomunicacin de la invalidez es el principio de conservacin, que obliga al rgano que declare la nulidad a la conservacin de aquellos actos y trmites cuyo contenido se hubiera mantenido en el mismo de no haberse realizado la infraccin origen de la nulidad.

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Artculo 64. Transmisibilidad. 1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicar la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero. 2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicar la de las partes del mismo independientes de aqulla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado. Artculo 65. Conversin de actos viciados. Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirn los efectos de ste. Artculo 66. Conservacin de actos y trmites. El rgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondr siempre la conservacin de aquellos actos y trmites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infraccin.

La conversin sirve a la misma finalidad sanadora. Un acto invlido puede producir otros efectos vlidos distintos de los previstos por su autor (el nombramiento nulo de un funcionario en propiedad puede producir los efectos de su mismo nombramiento como interino). La LRJ 65 permite este tipo de conversiones.

7.
A)

La anulacin por la Administracin de los actos invlidos. El proceso de lesividad

Introduccin

Se trata de ver el procedimiento o procedimientos para declarar la invalidez de los actos. Se puede llegar por iniciativa de los interesados (denuncias y recursos advos o c-a), o de oficio, ya que la Admn est obligada a no contradecir el OJ por el principio de legalidad. Cuando no se limitan los derechos de los administrados, como en aquellos actos que afectar a la propia estructura, organizacin y funcionamiento de la Admn, no se crean graves problemas jurdicos. Tampoco cuando se trata de actos de gravamen para los particulares; la Admn puede y debe en estos casos (lo que no podra hacer un Juez, sin embargo) anular o revocar sus propios actos, sin perjuicio de que el vicio fuera anulabilidad o nulidad radical. El nico impedimento es que el acto haya sido confirmado mediante sentencia judicial firme. Pero cuando se trata de revisar o anular actos invlidos que han creado o reconocido derechos a favor de terceros que se encuentran adems posesin y disfrute de los mismos. El reconocimiento a la Admn de la potestad de anular dichos actos lleva a reconocer, asimismo, a la Admn la potestad de extinguir o alterar dichas situaciones posesorias; una potestad cuasijudicial para la Admn, una manifestacin extrema del privilegio de decisin ejecutoria. Este principio, muy liberal, se mantiene hasta la LPA 1958: el proceso de lesividad era el nico disponible. Pero esta nueva LPA reconoce a la Admn autora del acto un poder directo de anulacin, exigiendo dictamen favorable del Consejo de Estado, disminuyendo la funcionalidad del proceso de lesividad que se mantena abierto a la iniciativa de la Admn. Posteriormente, la Ley 30 ampla las facultades anulatorias directas de la Admn al suprimir el carcter vinculante del dictamen del Consejo de Estado, para la anulacin de los actos anulables. El Consejo de Estado ha perdido tambin el monopolio en esta funcin, a favor de los rganos consultivos similares de las CCAA. La modificacin de la Ley 4/99 ha vuelto al sistema originario, reduciendo la anulacin directa por la Admn de los actos nulos de pleno derecho, y remitiendo al proceso de lesivi52

dad la anulacin de los actos anulables favorables a los interesados (o declarativos de derechos, como se deca antes).
Artculo 102. Revisin de disposiciones y actos nulos. 1. Las Administraciones Pblicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma, si lo hubiere, declararn de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artculo 62.1 (actos nulos). 2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones pblicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma si lo hubiere, podrn declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artculo 62.2 (disposiciones nulas). 3. El rgano competente para la revisin de oficio podr acordar motivadamente la inadmisin a trmite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo de la Comunidad Autnoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artculo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, as como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. 4. Las Administraciones Pblicas al declarar la nulidad de una disposicin o acto, podrn establecer, en la misma resolucin, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artculos 139.2 y 141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que, tratndose de una disposicin, subsistan los actos firmes dictados en aplicacin de la misma. 5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolucin producir la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podr entender la misma desestimada por silencio administrativo. (Artculo redactado segn Ley 4/1999, de 13 de enero) Artculo 103. Declaracin de lesividad de actos anulables. 1. Las Administraciones pblicas podrn declarar lesivos para el inters pblico los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artculo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnacin ante el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo. 2. La declaracin de lesividad no podr adoptarse una vez transcurridos cuatro aos desde que se dict el acto administrativo y exigir la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los trminos establecidos por el artculo 84 de esta Ley. 3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciacin del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad se producir la caducidad del mismo. 4. Si el acto proviniera de la Administracin General del Estado o de las CC AA, la declaracin de lesividad se adoptar por el rgano de cada Administracin competente en la materia. 5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administracin Local, la declaracin de lesividad se adoptar por el Pleno de la Corporacin o, en defecto de ste, por el rgano colegiado superior de la entidad. Artculo 104. Suspensin. Iniciado el procedimiento de revisin de oficio, el rgano competente para resolver podr suspender la ejecucin del acto, cuando sta pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin.

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B) La anulacin directa de actos y disposiciones nulos de pleno derecho

Para la anulacin directa por la propia Admn de un acto o disposicin, la LRJ exige determinados requisitos: Que el acto o disposicin est incurso en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho. No se distingue entre actos favorables o desfavorables, no todos los interesados coincidirn en lo que es o no favorable, y para los desfavorables no se puede cometer fraude de ley, desigualdad de trato o lesin del inters pblico. No hay limite temporal para que el interesado solicite o la Admn acuerde poner en marcha la accin de nulidad. Que la nulidad se acuerde previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la CA, si lo hay. Esto es una garanta, sin dictamen o dictamen desfavorable no se puede llevar a cabo la anulacin. En todo caso, para evitar planteamientos abusivos la Admn podr, cuando el proc se inicia a solicitud del interesado acordar motivadamente la inadmisin a trmite de las solicitudes formuladas sin necesidad de recabar dictamen del rgano consultivo cuando las misma no se funden en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho o carezcan manifiestamente de fundamento, o se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Los interesados pueden recurrir esta inadmisin, utilizando los recursos advos o c-a pertinentes. El procedimiento de anulacin termina con resolucin expresa. Adems de la anulacin del acto o disposicin, nulos de pleno derecho, la Ley 30 obliga a la Admn que la resolucin que as lo declare se pronuncie expresamente sobre la indemnizacin que proceda reconocer a los interesados cuando se den los requisitos que determinan la responsabilidad extracontractual de la Admn Si transcurren tres meses sin resolver se producir la caducidad en los proc iniciados de oficio y la desestimacin por silencio negativo en los iniciados a instancia del interesado. En cuanto a los efectos de la declaracin de nulidad de pleno derecho de una disposicin general, la Ley determina que no implicar la ilegalidad sobrevenida de los actos firmes dictados en aplicacin de aqulla, los cuales debern reputarse vlidos y conservarn su fuerza de obligar mientras no sean anulados de forma expresa.

C)

La declaracin de nulidad de los actos anulables declarativos de derechos o favorables a los interesados. El proceso de lesividad

En la LPA de 1958 se admiti la posibilidad de anulacin directa de los actos anulables, declarativos de derechos, que se ha cerrado en la Ley 4/99, que priva a la Admn de esa potestad de anulacin directa y obliga a pretender dicha anulacin ante la JC-A, a travs del proceso de lesividad. Las AAPP pueden, por lo tanto, declarar lesivos para el inters pblico los actos favorables para los interesados que sean anulables de acuerdo con la LRJ, a fin de proceder ulteriormente a su impugnacin ante el orden jurisdiccional c-a.

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Hay que cumplir con el requisito de declaracin de lesividad, previamente, que no podr adoptarse despus de 4 aos desde que se dicto el acto advo y que exigir la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo. La lesin para el inters pblico no tiene que ser, ahora, a la vez lesivas econmicamente y contra el OJ. Basta ahora, STS, una lesin urbansticas o de intereses polticos. El proceso de lesividad se prepara con la llamada declaracin de lesividad que supone la instruccin de un proc con audiencia de los interesados, cuyo plazo de caducidad es de 6 meses. La declaracin se realiza mediante Orden Ministerial del departamento autor del acto, o acuerdo del Consejo de Ministros (LOFAGE). Si el acto proviene de las CCAA, la declaracin de lesividad se adopta por el rgano competente en la materia y si se trata de la Admn local por el Pleno de la Corporacin. La declaracin de lesividad se debe adoptar en 4 aos desde se dict el acto lesivo, sin que pueda ser recurrida judicialmente por el interesado (STS), ya que la impugnacin por la Admn es precisamente el objeto mismo del proceso.

D)

Lmites y efectos de la declaracin de nulidad

El que un acto sea invlido, de pleno derecho o anulable, no quiere decir que deba ser necesariamente invalidado; es posible que la adecuacin al OJ engendre una situacin ms injusta que la originada por la ilegalidad que se pretende combatir. Hay que moderar la facultad invalidatoria. Por ello la LRJ establece unos lmites generales a generales a las facultades de anulacin y revocacin, prohibindolas cuando, por prescripcin de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. Los efectos invalidatorios sobre los derechos reconocidos o las prestaciones efectuadas es una cuestin no resuelta por nuestra LRJ. Si recogen estos efectos el C.C. para los contratos privados y las leyes urbansticas de las CCAA. Tngase en cuenta, no obstante, la responsabilidad de las AAPP en la LRJ:
Artculo 139. Principios de la responsabilidad. 1. Los particulares tendrn derecho a ser indemnizados por las Administraciones Pblicas correspondientes, de toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos. 2. En todo caso, el dao alegado habr de ser efectivo, evaluable econmicamente e individualizado con relacin a una persona o grupo de personas. 3. Las AAPP indemnizarn a los particulares por la aplicacin de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que stos no tengan el deber jurdico de soportar, cuando as se establezcan en los propios actos legislativos y en los trminos que especifiquen dichos actos. 4. La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administracin de Justicia se regir por la Ley Orgnica del Poder Judicial.

8.

La revocacin de los actos administrativos

As como la anulacin o invalidacin implican la retirada del acto por motivos de legalidad, por ser contrario a Derecho, la revocacin es la eliminacin o derogacin por motivos de

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oportunidad o de conveniencia adva. El acto es perfectamente legal, pero ya no se acomoda a los intereses pblicos y la Admn decide dejarlo sin efecto. La revocacin se fundamenta en el principio de que la accin de la Admn debe ser coherente con los intereses pblicos y no slo cuando el acto nace, sino a lo largo de su vida. La revocacin encuentra, no obstante, un lmite en el respecto de los derechos adquiridos. Por no afectar a stos, la potestad revocatoria se admite en los trminos ms amplios, cuando afectan nicamente a la organizacin adva o que son perjudiciales o gravosos para los particulares. En estos casos no hay, en principio, impedimento alguno; ms bien deben ser revocados cuando dicha revocacin es conveniente a los intereses y fines pblicos, aunque pudiera ser ilegal si contrariase normas prohibitivas o la revocacin lesionase los intereses pblicos o de otras personas. Esa es la doctrina que recoge la LRJ:
Artculo 105. Revocacin de actos y rectificacin de errores. 1. Las Administraciones Pblicas podrn revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocacin no constituya dispensa o exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico. 2. Las AAPP podrn, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritmticos existentes en sus actos. Artculo 106. Lmites de la revisin. Las facultades de revisin no podrn ser ejercitadas cuando por prescripcin de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

Los problemas ms graves de la revocacin se presentan, como en la anulacin, cuando la Admn pretende la revocacin de actos declarativos de derechos, como autorizaciones, concesiones, nombramientos, etc. En estos casos, aceptndose con carcter general la legitimidad de la revocacin, se cuestionan las causas y motivos de su precio: el derecho a indemnizacin del titular del derecho revocado. Los lmites de LRJ 106 deben ser tenidos en cuenta: prescripcin de acciones, tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. Sin embargo la revocacin, incluso contra los derechos de los particulares que el propio acto reconoce, es admisible cuando est prevista en el acto o en la norma que le da soporte, como en los supuestos de rescate o caducidad (o reversin) de concesiones o por surgimiento de circunstancias imprevistas, una de las cuales puede ser precisamente el cambio de legislacin. La apreciacin de nuevos criterios, solidamente justificados en el inters pblico, es la causa comn justificadora de las reversiones o rescates de concesiones de bienes o servicios pblicos. El titular del derecho revocado tendr o no derecho a indemnizacin en funcin de las causas que determinan la revocacin y de la naturaleza del derecho afectado. No habr que indemnizar, en principio, por la revocacin cuando se incumplieren las condiciones que en el acto advo sujeta el derecho que en l se reconoce. Da lo mismo que fuera una autorizacin o una concesin. Tampoco es indemnizable la revocacin cuando se trata de autorizaciones sanitarias o, en general, las de polica, acomodadas a determinadas circunstancias de hecho cuando fueron concedidas. Tampoco la revocacin de nombramientos para determi56

nados puestos de la funcin pblica o de altos cargos que, por su propia naturaleza, son discrecionales. Si, por el contrario, es indemnizable la revocacin de actos cuando la causa legitimadora es la adopcin de nuevos criterios de apreciacin sobre el inters pblico a los que responde el acto revocatorio, como ocurre con la revocacin o rescate de las concesiones de bienes y servicios pblicos o las licencias urbansticas. Las STS indican que el propio acto revocatorio tiene que decidir sobre la propia indemnizacin. Se plantea entonces la validez de la clusulas de exoneracin de responsabilidad para el caso de revocacin que se imponen al beneficiario de las licencias, a modo de condiciones, con el fin de transformar las revocaciones onerosas en gratuitas. En cuanto al plazo en que la Admn ha de ejercitar la revocacin, la LRJ no precisa un plazo determinado sino que establece:
Artculo 106. Lmites de la revisin. Las facultades de revisin no podrn ser ejercitadas cuando por prescripcin de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

9.

La rectificacin de los errores materiales y aritmticos

El acto advo puede contener errores. El error consiste en un falso conocimiento de la realidad, y en el supuesto doloso ese falso conocimiento es provocado por un tercero. Pero las consecuencias tanto si hay dolo como si no lo hay, independientemente de la responsabilidad civil o penal en el caso de que lo haya, son las mismas: la anulacin del acto. Esto es as porque el error de hecho es precisamente un defecto de los supuestos de hecho sobre los que se ejercita la potestad adva. El mismo efecto anulatorio lo tienen los errores de derecho (como cuando se aplica una norma derogada), por aplicacin incorrecta del OJ, siendo irrelevante la intencin del funcionario o autoridad que cometa el error. La consideracin de los errores se vena considerando en la Ley del Suelo de 1956 y en el Reglamento de Servicios de las CCLL de 1955. Ambos tipos de errores darn lugar a la anulabilidad de LRJ 63, pero, adems de los errores de hecho o de derecho se puede dar otro supuesto: el error material o aritmtico, del art. 105, que legitima una inmediata rectificacin de oficio por la Admn:
Artculo 105. Revocacin de actos y rectificacin de errores. 1. Las Administraciones Pblicas podrn revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocacin no constituya dispensa o exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico. 2. Las Administraciones Pblicas podrn, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritmticos existentes en sus actos.

El error material y el error aritmtico, para que la Admn los pueda eliminar de manera mecnica e inmediata, sin procedimiento anulatorio, deben ser ostensibles, manifiestos e indiscutibles, de acuerdo con el TS, exigindose en otro caso el procedimiento de anulacin.

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En cuanto a las correcciones de errores de disposiciones advas que aparecen, muy a menudo en el BOE, slo son lcitas cuando el error se ha producido en la imprenta, durante el proceso de impresin del boletn; es un abuso la utilizacin de esta tcnica para alterar sustancialmente disposiciones y actos anteriores no afectados por tales errores.

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Tema IV.
1.

El procedimiento administrativo

Significado y origen del procedimiento administrativo

El procedimiento administrativo PA es la secuencia de actuaciones de las AAPP a travs del cual se originan los actos advos. Es la secuencia de actos de una autoridad adva relacionados entre s y tendentes a un nico fin; una serie cronolgica de actuaciones dirigidas a un resultado. La jurisprudencia contribuy a la construccin de concepto negando la posibilidad de una impugnacin separada de las actuaciones parciales (pruebas, informes, propuestas, etc.), por considerar que se trataba de actuaciones instrumentales, soporte de las resoluciones finales: las nicas impugnables. La resolucin final, con sus actos preparatorios, es un complejo de carcter unitario. El PA es un principio fundamental del D advo recogido en CE 105.3 la ley regular el procedimiento a travs del cual pueden producirse los actos advos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado. El acto advo, sin procedimiento, es una excepcin, ya que el PA es la forma propia de la funcin adva, como el proceso lo es de la funcin judicial y el procedimiento parlamentario de la funcin legislativa. La necesidad del PA ya se manifestaba en la primera LPA, la Ley de Bases de 1889, para evitar el arbitrio de los funcionarios. El PA, parecido al proceso judicial, es un conjunto de actividades y actuaciones previas a la emisin de una resolucin. Esta resolucin final puede ser la emisin de un acto, la celebracin de un contrato, etc. En el PA hay menos solemnidad que en el proceso judicial, y menor rigor, desarrollndose ante una autoridad que es a la vez juez y parte. La diferencia es cuantitativa, si la decisin se atribuye a un rgano advo relativamente independiente de la Admn para que desaparezca la distincin entre PA y proceso judicial. La LPA de 1958 tambin distingue en su Exposicin de Motivos entre la menor rigidez del PA. La razn sustancial de las diferencias entre el proceso y el procedimiento est en que el primero supone siempre la existencia clara de un conflicto entre partes sobre la aplicacin del D; incluso en el caso penal se tiene al M Fiscal como parte. En el PA, en la mayor parte de los casos no es un conflicto jurdico entre partes sino un cauce necesario de la buena gestin de los intereses pblicos, como es el caso de los procedimientos de seleccin de funcionarios. En todo caso, la gestin de asuntos de inters pblico, sometida al principio de legalidad, exige, al contrario que la gestin privada, el cumplimiento de formalidades que se van incorporando al expediente y que permitirn el control judicial posterior de la actividad adva. El expediente es el conjunto de documentos generados durante el PA. La moderna regulacin del PA es pretenciosamente garantista. No se trata de orientar y vigilar, dejando constancia de la actividad de los funcionarios y autoridades en el ejercicio de

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sus potestades, como de evitar que sean conculcados derechos y libertades de los ciudadanos. Este afn garantista explica, adems de la mencin del PA en la C, la incorporacin en la LRJ de una tabla de derechos de los ciudadanos, que van desde conocer el estado de tramitacin de los procedimientos y acceder a ellos, obtener copias de los documentos, no presentarlos cuando ya se encuentren en poder de la Admn actuante, hasta utilizar la lengua de su CA, identificar a las autoridades y al personal que tramiten los procedimientos y exigirles responsabilidades, pasando por el derecho a ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios. Todo esto es intil si no va acompaado del nivel de diligencia y profesionalidad exigible a las autoridades y funcionarios, y de los jueces que, en ltimo lugar, controlan el funcionamiento de las AAPP.

2.

La regulacin del procedimiento administrativo. Antecedentes, contenidos, mbito de aplicacin y desarrollo reglamentario

Se revisa la historia de las leyes de proc advo, desde la primera, de 1889, hasta la de 1958, llegando a la Ley 30/92, modificada por la Ley 4/99. El mbito de aplicacin de la Ley 30/92 son las AAPP del Estado, CCAA y CCLL, as como las Entidades de Derecho Pblico, cuando ejercen potestades advas, y las Corporaciones pblicas (potestades advas), CGPJ, Admn electoral y otras organizaciones constitucionales. Subsidiariamente en proc tributarios, de SS y disciplinarios. La LRJ ha sido ampliamente desarrollado, destacando los Reglamentos de carcter general como el sancionador o de autorizaciones. Primeras leyes de procedimiento administrativo La LPA de 1889, la primera sobre PA en el D espaol y comparado, estableci las bases para los reglamentos de procedimiento de cada Ministerio. Regul el registro de entrada de documentos, los extractos de los documentos presentados, la elaboracin de propuestas de resolucin, los informes, la prrroga de los plazos, el efecto ejecutivo de los acuerdos, la duracin del procedimiento y la caducidad, el orden de despacho de los asuntos, el principio de audiencia, las notificaciones, los recursos de alzada y los extraordinarios, el recurso de queja y las responsabilidades derivadas de la tramitacin de los expedientes. Los reglamentos de los distintos Ministerios llegaron a lo largo de dcadas, hasta 1947, lo que provoc una corriente favorable a la unificacin del PA, lo que se hizo en la LPA de 1958. Esta nueva LPA d e1958 regul, adems de los procedimientos (iniciacin, ordenacin, instruccin, terminacin, ejecucin, trminos y plazos, informacin, documentacin, recepcin y registro de documentos), el sistema garantizados en va gubernativa (revisin de oficio, recursos advos, y reclamaciones previas en va civil y laboral), estableciendo una ordenacin general de los rganos advos (irrenunciabilidad de la competencia, delegacin, avocacin, funcionamiento de rganos colegiados, conflictos de atribuciones, abstencin y recusacin), determin el rgimen jurdico de los actos advos (requisitos, eficacia, invalidez, ejecucin), y el diseo de algunos procedimientos especiales (de elaboracin de disposiciones de carcter general, procedimiento sancionador). Esta LPA de 1958, por su importancia, ocup un lugar central en el D advo, y paso a ser norma bsica a los efectos del D autonmico, a tenor de lo establecido en CE 149.1.18, el Estado tiene competencia exclusiva sobre

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las bases del rgimen jurdico de las AAPP y del rgimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarn a los administrados un tratamiento comn ante ellas, y el procedimiento advo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin propia de las CCAA.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn Sucedi a la Ley de 1958 la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las AAPP y del Procedimiento Administrativo Comn, que asumi la mayor parte de los contenidos de la anterior, con algunas novedades no muy afortunadas en aspectos centrales del procedimiento, como la regulacin del silencio advo o la revisin de actos advos. Por lo que enseguida, la Ley 4/1999 rectific a la anterior Ley 30, modificndola. mbito de aplicacin de la LRJ La LRJ se aplica a todas las AAPP: la AGE, las AAPP de las CCAA y de las EELL; y asimismo a las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de ellas cuando ejercen potestades advas, sometindose en el resto de actividad a lo que dispongan sus normas de creacin (art. 2). Tambin se somete a las prescripciones de la LRJ el ejercicio de las potestades advas de las Corporaciones Pblicas (DT 1.). Y, adems, en defecto de normas expresas, a la actividad adva o gubernativas de otras organizaciones que no tienen formalmente el carcter de Admn, por ser poderes pblicos constitucionales. Tal es el caso del CGPJ y la Admn electoral, etc. Tambin se aplica subsidiariamente la ley a los procedimientos tributarios, de seguridad social y desempleo y al ejercicio de la potestad disciplinaria en las relaciones contractuales (DA 5., 6. y 8.). Desarrollo de la LRJ Ha sido desarrollada ampliamente, destacando los Reglamentos de carcter general, cuya finalidad es la adecuacin a la Ley 30 de normas reguladoras de categoras enteras de proc advos, susceptibles de un tratamiento jurdico uniforme. Ejemplo: proc de responsabilidad patrimonial, proc para el ejercicio de la potestad sancionadora (RD 1398/1993), de concesin de ayudas y subvenciones pblicas, y de otorgamiento, modificacin y extincin de autorizaciones (RD 1778/1994).

3.

Clases de procedimiento administrativo

Dadas las distintas formas de actividades de la Admn (fomento, prestacin, sancionadora, ...) los procedimientos pueden tener diversas formas. La LRJ define un PAC no formalizado ni rgido, as como otros proc ms formalizados y rgidos. Los proc se pueden clasificar en lineales y triangulares, y atendiendo a otros criterios en declarativos o constitutivos, expropiatorios o autorizativos, simples y complejos, etc. La actividad administrativa tiene mltiples variedades y funciones: limitacin de actividad de los particulares, prestacin de servicios pblicos, fomento de la actividad privada, y acti-

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vidades cuasi-judiciales como la sancionadora y arbitral. Los cauces formales a travs de los que se desarrollan las distintas actividades tambin son distintos; no se puede hablar de un tipo nico de proc advo. Por eso el PAC de la LRJ no es rgido, en el que cada trmite debe seguir rigurosamente al que le antecede y preceder al que le sigue, como en los procesos judiciales. Al contrario, la LRJ pone a disposicin del instructor del procedimiento y de las partes unos instrumentos y tcnicas (prueba, informes, audiencia, etc.) de los que se puede hacer uso no dependiendo de los casos y de la resolucin que haya que dictarse. En Espaa el PAC hay un procedimiento no formalizado o flexible, general, y otros procedimientos formalizados o rgidos, con tramitacin escalonada. Una clasificacin importante es la que distingue entre proc lineales y triangulares, paralela a la de los procesos penales y civiles, respectivamente: Procedimiento triangular: la Admn se sita en una posicin de independencia e imparcialidad frente a dos o ms administrados con intereses contrapuestos. Este es el caso de la actividad adva arbitral. Procedimiento lineal: que es el que se da en la mayora de los casos, es un proc sumarial en el que la Admn es parte y rgano decisor al mismo tiempo, estando en ellos comprometido el inters pblico que la Admn representa.

GIANINI, por otra parte hace una clasificacin similar a la de los actos advos: a) Procedimientos declarativos y constitutivos. Los declarativos tienen una finalidad de atribuir cualificaciones jurdicas a personas, cosas o relaciones, Los constitutivos producen el efecto jurdico de nacimiento, modificacin o extincin de situaciones subjetivas. Procedimientos ablatorios o expropiatorios, concesiones y autorizativos, son clases en las que se dividen los procedimientos constitutivos. Procedimientos simples y complejos, son, asimismo, clases en las que se dividen los procedimientos constitutivos. Son simples en los que se persigue nico inters pblico, como en la expedicin de una licencia de caza. Son complejos los procedimientos en los que se atiende a varios intereses pblico como en la aprobacin de los PGOU. Procedimientos organizativos, que son manifestaciones de dicha potestad, como los que tienen por objeto la creacin, modificacin o extincin de personas jurdicas o de rganos advos, la actividad de control, etc. Procedimientos sancionadores, que son aquellos a travs de los cuales la Admn ejercita la potestad sancionadora. Procedimientos ejecutivos, en los que se materializan los contenidos de los actos advos.

b) c)

d)

e) f)

4.

Los sujetos en el procedimiento administrativo. El titular de la competencia. Abstencin y recusacin

El sujeto activo es siempre un rgano de una AP, mientras que los sujetos pasivos pueden ser particulares o AAPP. La LRJ regula, para garantizar la objetividad de la Admn, una serie de causas de abstencin del titular del rgano, que son las mismas por las que los
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interesados pueden pedir la recusacin. La no abstencin no da lugar automticamente a la invalidez del acto, ni aunque se pida la recusacin, lo que puede recurrirse en vas adva o c-a contra la resolucin que ponga fin al proc. El superior del titular del rgano debe atender a la solicitud de recusacin, potestativamente, despus de or al recusado. El protagonista del PA es un rgano de la Admn. Los sujetos pasivos son los interesados o afectados por el procedimiento, que pueden ser particulares o tambin otras AAPP. La LRJ dedica a los rganos que instruyen y resuelven los PA diversos preceptos (arts. 11 a 27) que tratan de la creacin de rganos advos, de la competencia y de las formas de su transferencia, de los medios para su ejercicio, coordinacin y solucin de conflictos, y del rgimen y funcionamiento de los rganos colegiados. La LRJ tambin regula la abstencin y recusacin, tcnicas que aseguran la imparcialidad del titular del rgano, principio que la C impone a toda la actividad adva (art. 103 CE La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta ...) Las causas de abstencin que obligan al titular del rgano a separarse del expediente y, a su vez, ordenar al inferior que se abstenga de intervenir son las siguientes: a) Tener inters personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolucin pudiera influir la de aqul; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestin litigiosa pendiente con algn interesado. Tener parentesco de consanguinidad dentro del 4 grado o afinidad dentro del 2 con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y tambin con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, as como compartir despacho profesional o estar asociado con stos en el asesoramiento, la representacin o el mandato. Tener amistad ntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior. Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate. Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos ltimos aos servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

b)

c) d) e)

La no abstencin del titular del rgano en los casos en que proceda dar lugar a la responsabilidad, pero no implicar, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido. Esta es una regla lgica; no debe anularse un acto advo o deshacerse una operacin que pudiera ser favorable a los intereses pblicos por una simple razn de incompatibilidad formal y de sospecha de parcialidad que puede no haber sido determinante. Por las mismas causas de abstencin, los interesados podrn promover la recusacin del titular del rgano en cualquier momento del proc, hacindolo por escrito, en el que se expresar la causa o causas en que se funda, procedindose entonces de la siguiente forma: En el da siguiente, el recusado manifestar a su inmediato superior si se da o no en l la causa alegada. En el primer caso, el superior podr acordar su sustitucin acto seguido. Si el recusado niega la causa de recusacin, el superior resolver en el plazo de 3 das, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.

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Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabr recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusacin al interponer el recurso, advo o c-a, segn proceda, contra el acto que termine el proc.

5.

Los interesados en el procedimiento administrativo. Capacidad, representacin y asistencia tcnica

El interesado En el PA se utiliza la expresin interesado en vez de las variantes demandante, demandado, denunciante, querellado, procesado, que se emplean en los procesos civiles y penales. Sin embargo, el interesado en un PA puede estar en situaciones parecidas: de demandante (en un recurso) o de demandado (por un tercero), o ser denunciante o denunciado, o encausado o inculpado. As se desprende de la LRJ, que considera interesados tanto a quienes instan el procedimiento pretendiendo algn beneficio como a quienes, en general, pueden resultar perjudicados por l. En este sentido considera interesados a: a) Quienes los promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses econmicos y sociales sern titulares de intereses legtimos colectivos en los trminos que la ley reconozca. Los que sin haber iniciado el procedimiento tengan derechos que puedan resultar directamente afectados por la decisin que en el mismo se adopte. Aquellos cuyos intereses legtimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolucin y se personen en el procedimiento en tanto no haya recado resolucin definitiva.

b) c)

Derechos subjetivos e intereses legtimos La distincin entre derecho pblico subjetivo e inters legtimo a los efectos de la legitimacin para ser parte en un PA ha sido recogida en CE 24 al regular el derecho a la tutela judicial efectiva. Esta garanta se reconoce tanto a los titulares de derechos como de intereses: todas las personas tienen el derecho a obtener tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, sin que en ningn momento pueda producirse indefensin. A efectos del PA es vlido el concepto de derecho subjetivo que se formula en la teora general del Derecho: el poder de exigencia de una prestacin frente a otro sujeto, tenga o no un contenido patrimonial, y cualquiera que sea el ttulo (legal, contractual, extracontractual) en que tenga su origen. La titularidad de un derecho confiere el grado mximo de legitimacin y, por ende, los titulares de derechos son siempre interesados necesarios. El concepto de inters (legtimo) es aqul, de acuerdo con la jurisprudencia, que de llegar a prosperar la accin entablada originara un beneficio jurdico o material a favor del actor, sin que sea necesario que ese inters encuentre apoyo en precepto legal concreto y declarativo de derechos; o bien aquel inters que deriva del eventual perjuicio que pudiera crear al ciudadano el acto combatido en el proceso. Despus de la C, y con mayor amplitud, se ha entendido que el concepto de inters cubre toda clase de inters moral o material que pueda

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resultar beneficiado con la estimacin de la pretensin ejercitada, siempre que no se reduzca a un simple inters a la legalidad (STS 84). De no excluirse este ltimo supuesto y se admitiera la legitimacin por el simple deseo de defender el OJ se confundira la legitimacin por inters con la accin pblica abierta a todos los ciudadanos pertenecientes al mbito de una Admn territorial. Capacidad de obrar Para estar y actuar en el PA, adems de la condicin de interesado es necesario tener capacidad de obrar. Adems de quienes la ostentan con arreglo al D civil, los menores de edad en el ejercicio y defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuacin permita el OJ advo sin la asistencia de la persona que ostenta la patria potestad, tutela o curatela. Se excepta el supuesto de menores incapacitados, cuando la extensin de la incapacidad afecte al ejercicio y defensa de los derechos e intereses de que se trate. Representacin y su acreditacin En el PA no es necesaria, pero se admite, la representacin, en cuyo caso se entendern con el representante las actuaciones advas, salvo manifestacin expresa en contra del interesado. Se trata, y frente a lo que es regla general en los procesos judiciales de todo tipo, de una representacin voluntaria no profesionalizada. Por ello es innecesario actuar por medio de procurador de los tribunales, gestor administrativo, graduado social, etc., puesto que cualquier persona con capacidad de obrar podr actuar en representacin de otra ante las AAPP. La propia ley configura un supuesto de representacin legal en el caso de que varios interesados figuran en una solicitud, escrito o comunicacin, entendindose entonces las actuaciones a que d lugar con aquel interesado que lo suscriba en primer trmino, de no expresarse otra cosa en el escrito. La forma de acreditar la representacin es variable en funcin del alcance de la misma. Para las gestiones de mero trmite se presume la representacin. Sin embargo, para formular reclamaciones, desistir de instancias y renunciar derechos en nombre de otra persona, deber acreditarse la representacin por cualquier medio vlido en D que deje constancia fidedigna o, mediante declaracin en comparecencia personal del interesado, poder apud acta. En todo caso, la falta o insuficiente acreditacin no impedir que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquella o se subsane el defecto dentro del plazo de 10 das que deber conceder a este efecto el rgano advo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso as lo requieran. Asesores profesionales La asistencia de un profesional (en Derecho u otra especialidad), al margen de aquellos casos donde el abogado lleva simultneamente la representacin y la asistencia tcnica, como est previsto en el procedimiento de las reclamaciones econmico-advas, no es preciso como regla general ante la Admn. La ley no la impone, pero la permite: los interesados podrn actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses. Sin embargo, se dan supuestos especiales en que la asistencia tcnica se exige para determinadas actuaciones, como cuando se presentan informes tcnicos que deben ser avalados por los correspondientes profesionales (proyectos por ingenieros, hojas de apreciacin en la expropiacin forzosa,). Asimismo, en base a CE 24, que garantiza la defensa y la asistencia letrada en los prolegmenos policiales del proceso penal y durante la tramitacin de ste, debera exigirse, como mantienen los Colegios de Abogado, la tesis de la obligato65

riedad de la asistencia letrada, por lo menos en los PA sancionadores de los que puedan derivarse responsabilidades penales. Responsabilidad de las actuaciones del asesor La actuacin de un asesor plantea la cuestin de la imputacin de sus actuaciones. En general, y aunque la Ley no diga nada al respecto, hay que entender que los actos del asesor son actos de la parte a la que asisten. Salvo que esta parte las revoque expresamente.

6.

Principios y cuestiones bsicas del procedimiento administrativo

La doctrina ha tratado de hallar unos principios aplicables a todos los PA, lo que no es tarea fcil, ante la variedad de procedimientos y formas de la actividad adva de que se ha hecho mencin, por lo que no hay acuerdo sobre los mismos, al haber respuestas distintas en los distintos tipos de PA.

A)

Los principios del contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo

El principio del contradictorio atribuye el protagonismo y la mayor iniciativa en el proceso o en el procedimiento a las partes, de manera que es a instancia de stas como se va pasando de una fase a otra y practicando las diversas diligencias. En el PA espaol se tiene la iniciacin del procedimiento por instancia de parte, adems del inicio de oficio; el derecho a formular alegaciones; a tomar vista y audiencia del expediente; y, en fin, el pedir que se practiquen actos de instruccin y proponer pruebas. Asimismo, la contradiccin e igualdad entre las partes se impone de forma expresa en aquellos casos en que concurran varios interesados en posiciones enfrentadas LRJ 85.2: en cualquier caso, el rgano instructor adoptar las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradiccin e igualdad de los interesados en el proc. No obstante el instructor del PA no es impasible ante la actividad de las partes, ni vinculado rgidamente por sus peticiones de impulsin del proceso, de peticin de pruebas y de rgida congruencia con las pretensiones deducidas. Por el contrario, toma toda clase de iniciativas y configura los trmites segn las necesidades propias de cada forma de actividad adva que se formaliza en el proc. Por ello, sin faltar al principio del contradictorio, el procedimiento se conduce ordinariamente por el principio inquisitivo y de impulsin de oficio, que da libertad al instructor para dirigir las actuaciones, como ocurre en la fase sumarial del proceso penal. Nuestra LRJ atempera el principio del contradictorio con el inquisitivo, que prevalece en diversos preceptos. As, los que establecen la iniciacin y la impulsin de oficio del proc en todos sus trmites; el desarrollo, de oficio, de los actos de instruccin adecuados para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos, en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin; la apertura de un periodo de prueba sin necesidad de peticin de los interesados y, por ltimo (al contrario de lo que ocurre con el principio de congruencia que en las sentencias no permite al Juez resolver, sino dentro de las peticiones de las partes) los que permiten que el rgano competente, en aras del inters general pueda extender el contenido de su decisin a todas las cuestiones planteadas por el expediente y aquellas otras
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derivadas del mismo (art. 89), al margen, de que hayan sido o no planteadas por los interesados. A resaltar, asimismo, que el principio inquisitivo y la impulsin de oficio tienen como una de sus finalidades conseguir la mayor celeridad y economa en el procedimiento. Para ello el instructor dispone de facultades para acordar en un solo acto todos los trmites que por su naturaleza admitan una impulsin simultnea; la acumulacin de procedimientos anlogos; repudiar las pretensiones de suspensin del proc; y, en fin, dar por precluidos los trmites establecidos a favor de los interesados cuando stos no los evacuen en plazo.

B)

El principio de publicidad

La publicidad, o secreto, de los PA es un tema complejo por el conflicto entre el derecho de los interesados en conocer las actuaciones y el derecho de los ciudadanos interesados por curiosidad democrtica en la transparencia de la actividad adva. La LPA 1958 reconoci el derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitacin, y a que se expidiese copia certificada de extremos concretos del expediente, pero que se limitaba a los acuerdos que les hubiesen sido notificados, dejando discrecionalmente a la Admn el resto de los casos. El derecho a conocer el contenido completo del expediente se reconoca en el trmite de vista y audiencia, antes de la resolucin, para que presentaran los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. La LRJ es ms rotunda y reconoce a los interesados el derecho a conocer en cualquier momento el estado de la tramitacin de los procedimientos, y a obtener copias de documentos contenidos en los mismos (art. 35.a). Otra cuestin es el derecho de los ciudadanos a conocer el contenido de los PA, esto es, el principio de publicidad o de transparencia. La C de 1978, reconoce el derecho de los ciudadanos, no slo de los interesados, al acceso a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, y a la averiguacin de los delitos [art. 103.b)]. La LRJ, en el art. 37, establece que los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en servicios advos, cualquiera que sea la forma de expresin, grfica, sonora o en imagen, o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud. Esto parece un lmite a lo reconocido por CE 103, ya que se refiere a expedientes, ms que a archivos y registros advos, y adems terminados. La LRJ establece, adems, a continuacin una lista de causas para limitar la publicidad, unas muy discrecionales y tasadas otras. En efecto, el derecho de acceso que no puede ejercitarse sobre procedimientos o expedientes en tramitacin, puede ser denegado, tratndose de expedientes ya terminados, cuando la informacin pueda afectar a la intimidad de las personas, cuando prevalezcan razones de inters pblico, o por intereses de terceros ms dignos de proteccin, o en fin, cuando as lo disponga una ley, debiendo en estos casos el rgano competente dictar resolucin motivada. Adems, el derecho de acceso no puede ser ejercido en ningn caso respecto de los expedientes que contengan informacin sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las CCAA en el ejercicio de sus competencias constitucionales, los que contengan informacin sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado, los tramitados para la investigacin de los delitos cuando pudieran ponerse en peligro los derecho y libertades de terceros o las
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necesidades de las investigaciones que se estn realizando, los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial, y los relativos a actuaciones advas derivadas de la poltica monetaria. En todo caso el derecho de acceso, que conlleva el de obtener copias o certificados de los documentos cuyo examen sea autorizado por la Admn, deber ser ejercitado por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos, debindose, a tal fin, formular peticin individual de los documentos cuyo examen sea autorizado por la Admn, deber ser ejercitado por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios pblicos, debindose, a tal fin, formular peticin individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideracin con carcter potestativo, formular solicitud genrica sobre una materia o conjunto de materias. Adems de las limitaciones y excepciones ya sealadas, hay que tener en cuenta las previstas por otras regulaciones, a las que la LRJ se remite: materias clasificadas, datos sanitarios personales de los pacientes, archivos de la legislacin electoral, archivos estadsticos, Registro Civil y Central de Penados y Rebeldes, de los Diputados y Senadores y miembros de las Asambleas legislativas de las CCAA o de las CC.LL. y, finalmente, sobre la consulta de los fondos documentales existentes en los Archivos Histricos. Pero en algunos sectores no es as. Por ejemplo, la Ley 38/1995 de 12 de diciembre, sobre el derecho de acceso a la informacin en materia de medio ambiente, que transpone la Directiva 90/313/CEE, reconoce el derecho a acceder a expedientes en tramitacin sin que para ello sea obligatorio probar un inters determinado, fijando un plazo mximo de 2 meses para que la Admn facilite la informacin solicitada.

C)

La gratuidad del procedimiento

La LRJ no contiene ningn precepto sobre la gratuidad del PA, pero sta se desprende, en principio, del carcter inquisitivo predominante, lo que es obvio en los procedimientos sancionadores, limitativos o extintivos de derechos. No obstante, la LRJ impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el interesado, cuyo abono podr serle exigido, incluso anticipadamente, a reserva de la liquidacin definitiva (LRJ 81).
En los casos en que, a peticin del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realizacin implique gastos que no deba soportar la Administracin, sta podr exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidacin definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidacin de los gastos se practicar uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuanta de los mismos.

Adems, est previsto que determinados procedimientos que terminan en actos favorables o ampliativos de derechos (autorizaciones, concesiones) se sujeten al pago de unas tasas:
Disposicin adicional cuarta. Tasas del procedimiento. Las tasas que generen las actuaciones del procedimiento administrativo se exigirn de acuerdo con lo que disponga la norma que las regule.

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7.

La iniciacin del procedimiento

Inicio del procedimiento: iniciativa y acuerdo de inicio El PA, como los procesos penales, pero no los civiles, se inicia: de oficio, o a peticin o denuncia de un particular o de otra Admn. As LRJ 68 establece que el procedimiento podr iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada.
CAPITULO I Iniciacin del procedimiento

Artculo 68. Clases de iniciacin. Los procedimientos podrn iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada. Artculo 69. Iniciacin de oficio. 1. Los procedimientos se iniciarn de oficio por acuerdo del rgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a peticin razonada de otros rganos o por denuncia. 2. Con anterioridad al acuerdo de iniciacin, podr el rgano competente abrir un perodo de informacin previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

La iniciacin de oficio comienza por el acuerdo del rgano competente, actuando por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, peticin razonada de otros rganos o por denuncia. Adems, antes del acuerdo de inicio el rgano competente puede abrir un periodo de informacin previa para conocer las circunstancias del caso y la conveniencia de iniciar el PA. Solicitudes de inicio de procedimiento Cuando el procedimiento se inicia a instancia de parte mediante instancia o solicitud, hay que incluir los extremos sealados en el art. 70.1
Artculo 70. Solicitudes de iniciacin. 1. Las solicitudes que se formulen debern contener: a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, as como la identificacin del medio preferente o del lugar que se seale a efectos de notificaciones. b) Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. c) Lugar y fecha. d) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio. e) rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. 2. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idntico o sustancialmente similar, podrn ser formuladas en una nica solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos especficos dispongan otra cosa. 3. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administracin, podrn stos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentacin, admitindose como tal una copia en la que figure la fecha de presentacin anotada por la oficina. (Ver Real Decreto 772/1999) 4. Las AAPP debern establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate de proc que impliquen la resolucin numerosa de una serie de proc. Los modelos mencionados estarn a disposicin de los ciudadanos en las dependencias advas. Los solicitantes podrn acompaar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales debern ser admitidos y tenidos en cuenta por el rgano al que se dirijan.

La solicitud puede ser colectiva, en un mismo escrito varias personas, si la norma no se opone, y el contenido y fundamento es idntico o sustancialmente similar (art. 70.2).
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Tambin se prev que se establezcan modelos o sistemas normalizados para proc que impliquen la resolucin de una serie de proc, sin perjuicio de que los solicitantes acompaen los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, que debern ser tenidos en cuenta por el rgano al que se dirigen (art. 70.4). Los solicitantes pueden exigir copias selladas y la devolucin de los originales, lo que acordar el funcionario que instruya el procedimiento dejando nota o testimonio, segn proceda; pero si se trata del documento acreditativo de la representacin y el poder fuese general para otros asuntos, deber acordarse el desglose y devolucin a peticin del interesado en el plazo de 3 das (art. 35.c) Derechos de los ciudadanos, pero la parte subrayada no se encuentra en la Ley 30). Lugar de presentacin de la solicitud (art. 38) Lo normal es su presentacin en la sede del rgano que ha de resolverla, pero la LRJ facilita la recepcin de las instancias en los Registros de cualquiera de las AAPP (AGE, de las CCAA o de las EELL [en este caso si han suscrito el convenio correspondiente]). Tambin se pueden presentar en las oficinas de correos en la forma que reglamentariamente se establezca. En el caso de espaoles en el extranjero pueden cursar ante las Representaciones diplomticas o consulares correspondientes, quienes las remitirn al organismo competente. Tambin es posible presentar solicitudes telemticamente, cuando se crean los correspondientes registros telemticos para la recepcin (y salida) de solicitudes, escritos y comunicaciones. Dichos registros estarn habilitados para los proc o trmites del rgano o entidad que creo el registro y permitirn la presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones todos los das del ao, durante las 24 h. La recepcin en un da inhbil para el rgano o entidad se entender efectuada en el primer da hbil siguiente. Incluso la presentacin de solicitudes, comunicaciones y documentacin complementaria puede ser impuesta obligatoriamente por Orden Ministerial para las empresas de ms de 100 trabajadores o tengan la condicin de gran empresa a efectos del IVA. Tal obligatoriedad puede extenderse a cualesquiera personas fsicas, organizaciones o asociaciones, siempre que la OM vaya precedida de un informe de las AAPP (Ley 24/2001 de medidas). Subsanacin y mejora de la solicitud Recibida la instancia el rgano competente puede, si el escrito de iniciacin no rene los requisitos anteriores (y adems el DNI exigido por el Decreto 357/1962, pero que se ha eliminado recientemente por RD 522/2006 en la AGE y sus Organismos pblicos, dices t de mili) requerir al solicitante que proceda a subsanar la solicitud o acompaar los documentos preceptivos, con la indicacin de que, si as no lo hiciere, se archivar el expediente.
Artculo 71. Subsanacin y mejora de la solicitud. 1. Si la solicitud de iniciacin no rene los requisitos que seala el artculo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislacin especfica aplicable, se requerir al interesado para que, en un plazo de diez das, subsane la falta o acompae los documentos preceptivos, con indicacin de que, si as no lo hiciera, se le tendr por desistido de su peticin, previa resolucin que deber ser dictada en los trminos previstos en el artculo 42.

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2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podr ser ampliado prudencialmente, hasta cinco das, a peticin del interesado o iniciativa del rgano, cuando la aportacin de los documentos requeridos presente dificultades especiales. 3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el rgano competente podr recabar del solicitante la modificacin o mejora voluntarias de los trminos de aqulla. De ellos se levantar acta sucinta, que se incorporar al procedimiento.

Medidas provisionales Un efecto inmediato de la presentacin de la solicitud es el deber del rgano competente de adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, siempre y cuando existieren suficientes elementos de juicio para ello, y dichas medidas no causen perjuicios irreparables a los interesados, o impliquen violacin de los derechos amparados por las leyes.
Artculo 72. Medidas provisionales. 1. Iniciado el procedimiento, el rgano administrativo competente para resolverlo, podr adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello. 2. Antes de la iniciacin del procedimiento administrativo, el rgano competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y para la proteccin provisional de los intereses implicados, podr adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de rango de Ley. Las medidas provisionales debern ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciacin del procedimiento, que deber efectuarse dentro de los quince das siguientes a su adopcin, el cual podr ser objeto del recurso que proceda. En todo caso, dichas medidas quedarn sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciacin no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas. 3. No se podrn adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difcil o imposible reparacin a los interesados o que impliquen violacin de derechos amparados por las leyes. 4. Las medidas provisionales podrn ser alzadas o modificadas durante la tramitacin del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopcin. En todo caso, se extinguirn con la eficacia de la resolucin administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente. Artculo 73. Acumulacin. El rgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciacin, podr disponer su acumulacin a otros con los que guarde identidad sustancial o ntima conexin. Contra el acuerdo de acumulacin no proceder recurso alguno.

8.

Tramitacin e instruccin

Iniciado el proc, la Admn desarrollar los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin. Estos actos se realizarn de oficio por el rgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites legal o reglam establecidos (art. 78).
Artculo 78. Actos de instruccin. 1. Los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin, se realizarn de oficio por el rgano que tramite el proc, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites legal o reglam establecidos. 2. Los resultados de los sondeos y encuestas de opinin que se incorporen a la instruccin de un proc debern reunir las garantas legalmente establecidas para estas tcnicas de informacin as como la identificacin tcnica del procedimiento seguido para la obtencin de estos resultados.

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Los actos de instruccin tienen que proporcional al rgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una resolucin adecuada; lo que no implica que en todo procedimiento se den todos los actos de instruccin de la ley, puesto que a veces se dicta la resolucin directamente como respuesta a la propia instancia de solicitud del interesado. La constatacin de datos y hechos, que es la funcin de esta fase, se lleva a cabo mediante: alegaciones de los interesados, trmite de informacin pblica, informes, pruebas y trmite de audiencia.

A)

Alegaciones escritas y aportacin de documentos, vista oral y trmite de informacin pblica

Las alegaciones son afirmaciones de conocimiento de hechos y razonamientos jurdicos, en su caso, que formulan los interesados en cualquier momento del procedimiento, y siempre con anterioridad al trmite de audiencia (art. 79).
Artculo 79. Alegaciones. 1. Los interesados podrn, en cualquier momento del proc anterior al trmite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros sern tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolucin. 2. En todo momento podrn los interesados alegar los defectos de tramitacin y, en especial, los que supongan paralizacin, infraccin de los plazos preceptivamente sealados o la omisin de trmites que pueden ser subsanados antes de la resolucin definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrn dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.

La LPA de 1958 permita una vista oral, para el supuesto de varios interesados, permitindose las alegaciones simultneas de todos los interesados en una reunin convocada al efecto, levantndose acta sucinta. El art. 32 de la Ley de Procedimiento Econmico-Advo tambin contempla una vista oral. La LRJ no regula un trmite de vista oral, pero no impide al instructor configurarlo; y a tal efecto reunir a los interesados en un solo acto, a la manera judicial, contrastar sus puntos de vista sobre los hechos, las pruebas practicadas y los fundamentos jurdicos que han de servir de soporte a la resolucin. De la misma manera que el trmite de alegaciones, y aunque la ley lo trata en la seccin relativa a los informes, puede considerarse el de informacin pblica. Mediante este trmite se llama pblicamente a opinar sobre cuestiones de hecho, de ciencia, o de Derecho a cualquier persona, sea o no interesada en el procedimiento. La informacin pblica se abre cuando la naturales del procedimiento as lo requiere (art. 86).
Artculo 86. Informacin pblica. 1. El rgano al que corresponda la resolucin del procedimiento, cuando la naturaleza de ste lo requiera, podr acordar un perodo de informacin pblica. 2. A tal efecto, se anunciar en el BOE, de la Comunidad Autnoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona fsica o jurdica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde. El anuncio sealar el lugar de exhibicin y determinar el plazo para formular alegaciones, que en ningn caso podr ser inferior a veinte das. 3. La incomparecencia en este trmite no impedir a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolucin definitiva del proc. La comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga, por s misma, la condicin de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trmite tienen derecho a obtener de la Admn una respuesta razonada, que podr ser comn para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.

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4. Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las AAPP podrn establecer otras formas, medios y cauces de participacin de los ciudadanos, directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el proc de elaboracin de las disposiciones y actos advos.

Adems, no es infrecuente que las regulaciones advas sectoriales impongan el trmite de informacin pblica con carcter imperativo, como ocurre en el procedimiento expropiatorio a propsito del trmite de ocupacin, en la legislacin urbanstica para la aprobacin de los planes de urbanismo y en otras muchas materias (medio ambiente, sector energa, etc.) El trmite de informacin pblica se anuncia en el BOE, de la CA o en el de la Provincia, o en varios de estos peridicos oficiales, para que cuantos tengan inters en el asunto puedan examinar el expediente o la parte del mismo que se acuerde. A resaltar que la comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga, por s misma, la condicin de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trmite tienen derecho a obtener de la Admn una respuesta razonable, que podr ser comn para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales (art. 86.3).

B)

Informes

Son actuaciones advas a cargo normalmente de rganos especializados que sirven para asesorar al rgano decisor. Son manifestaciones de juicio, jurdico o tcnico, pero nunca de voluntad, y por ello, no se consideran actos advos impugnables; nicamente podrn ser valorados como uno ms de los presupuestos de la resolucin final del procedimiento, que es la manifestacin de voluntad del rgano advo y el verdadero y nico objeto de los recursos advos y judiciales. La ley autoriza al instructor para pedir, adems de los informes que sean preceptivos por cuestiones legales, todos los que se juzguen necesarios para resolver (art. 82).
Artculo 82. Peticin. 1. A efectos de la resolucin del procedimiento, se solicitarn aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citndose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos. 2. En la peticin de informe se concretar el extremo o extremos acerca de los que se solicita. Artculo 83. Evacuacin. 1. Salvo disposicin expresa en contrario, los informes sern facultativos y no vinculantes. 2. Los informes sern evacuados en el plazo de diez das, salvo que una disposicin o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor. 3. De no emitirse el informe en el plazo sealado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrn proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carcter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolucin del procedimiento, en cuyo caso se podr interrumpir el plazo de los trmites sucesivos. 4. Si el informe debiera ser emitido por una AP distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aqul se hubiera evacuado, se podrn proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de plazo podr no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolucin.

En un principio, el titular de la competencia decide libremente sin tener que atenerse a los trminos del informe, salvo que la ley lo califique de vinculante. Entonces la voluntad del rgano decisor resulta hipotecada por la del emisor del informe, producindose un supuesto de competencia compartida, sin que el informe adquiera, ni siquiera en este caso, la virtualidad propia de los actos advos, la presuncin de validez y la recurribilidad, dado que el
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informe vinculante no es nada sin la decisin final del titular de la competencia. Aparte de la distincin entre informes vinculantes y no vinculantes (facultativos), que es la de mayor importancia, la ley los clasifica en preceptivos y no preceptivos, estableciendo adems, la presuncin de que salvo disposicin expresa, los informes sern facultativos y no vinculantes (art. 83.1). La falta de un informe preceptivo constitua un vicio no convalidable para la LPA 1958; pero la LRJ no dice nada de este vicio, por lo que la validez del acto podr depender de que el informe preceptivo se, segn la distincin legal, determinante o no para la resolucin del procedimiento (art. 83.3). En cuanto a sus aspectos formales, los informes sern evacuados en el plazo que tengan sealado o en el de 10 das; de no emitirse en plazo se podrn proseguir las actuaciones, cualquiera que sea el carcter del informe solicitado, excepto cuando sean preceptivos y determinantes para la resolucin del proc. La LRJ no previene como la LPA 1958 que los informes sean sucintos y que no incorporen a su texto el extracto de las actuaciones anteriores, ni de cualquier otro dato que ya figure en el expediente, pero es razonable que se atengan a esta frmula por evidentes razones de economa procedimental.

C)

La prueba

Es la actividad que se desarrolla en el procedimiento para acreditar la realidad de los hechos y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables, cuando lo uno y lo otro constituyen presupuestos ineludibles de la resolucin que ha de dictarse. Efectivamente, objeto de prueba son, en principio, los hechos controvertidos, es decir, aquellos sobre los que no hay acuerdo entre los interesados o entre los interesados y la Admn. De ordinario no es necesario probar la existencia y vigencia de las normas jurdicas aplicables al caso, pues se presume que el funcionario o el Juez las conocen (da mihi factum et dabo tibi ius). Sin embargo, la regla del conocimiento del Derecho por el Juez o el funcionario no debe llevarse demasiado lejos, debindose acreditar la vigencia de las normas que la parte invoque en determinados casos, pues es irreal suponer que el juez o el funcionario conoce todo el Derecho. As, las normas consuetudinarias o las normas extranjeras, o aquellas nacionales no publicadas en el BOE, como algunas de las CCAA o normas municipales especficas (STS 1986). En cuanto a la carga de la prueba (onus probandi), no hay reglas especficas. La LRJ prescribe, nicamente, la obligatoriedad de la apertura de un perodo probatorio cuando la Admn no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija (art. 80.2); pero deja sin resolver a quien corresponde la carga de la probanza; fundamental cuestin que debe resolverse partiendo de la consideracin de que las reglas de la atribucin de la consideracin de que las reglas de la atribucin de la carga de la prueba no pueden ser las mismas para todos los actos advos, dada su variedad.
Artculo 80. Medios y perodo de prueba. 1. Los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podrn acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. 2. Cuando la Admn no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del proc lo exija, el instructor del mismo acordar la apertura de un perodo de prueba por un plazo no superior a 30 das ni inferior a 10, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. 3. El instructor del procedimiento slo podr rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada.

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Artculo 81. Prctica de prueba. 1. La Administracin comunicar a los interesados, con antelacin suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realizacin de las pruebas que hayan sido admitidas. 2. En la notificacin se consignar el lugar, fecha y hora en que se practicar la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar tcnicos para que le asistan. 3. En los casos en que, a peticin del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realizacin implique gastos que no deba soportar la Administracin, sta podr exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidacin definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidacin de los gastos se practicar uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuanta de los mismos.

As, en los procedimientos sancionadores (al igual que ocurre en los procesos penales), la regla de la presuncin de inocencia que consagra el art. 24 de la C y el principio in dubio pro reo implica que la carga de la prueba pesa exclusivamente sobre quien acusa, de manera que es el acusador quien tiene que probar los hechos y la culpabilidad del acusado y no ste quien ha de probar su inocencia (STC 1986). Por analoga, esta regla debe aplicarse asimismo a todos aquellos procedimientos que tienen por finalidad una privacin o limitacin de derechos. Por el contrario, en los procedimientos arbitrales o triangulares, en que la Admn asume una posicin de neutralidad entre dos partes enfrentadas, la carga de la prueba debe repartirse en trminos anlogos al proceso civil, de forma que normalmente el actor debe probar los hechos constitutivos del derecho que reclama, mientras que el demandado debe probar los hechos impeditivos o extintitos (art. 1.214 C.C.). En todo caso, como en los procedimientos advos los interesados no siempre asumen posiciones formalmente diferenciadas, deber matizarse esta regla en funcin de las circunstancias del caso. En cuanto a los medios de prueba, la LRJ no establece limitacin alguna, admitiendo que los hechos relevantes para la decisin de un proc puedan acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho (art. 80.1). En consecuencia, ante el silencio de la Ley, y salvo disposiciones especiales, son admisibles todos los medios de prueba previstos por el Cdigo Civil (art. 1.215 las pruebas pueden hacerse por instrumentos o documentos, por confesin, por inspeccin personal del Juez, por peritos, por testigos y por presunciones), as como los medios probatorios establecidos en las Leyes de Enjuiciamiento Civil y Criminal, cuyas normas son tambin aplicables para la prctica de cada uno de ellos. En principio es el instructor del procedimiento quien deber acordar la prctica de las pruebas que crea oportunas; en cuanto a las propuestas por los interesados, slo las podr rechazar cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada. A significar que un medio de prueba muy generalizado, especficamente advo, lo constituyen las inspecciones a cargo de funcionarios. Al respecto, la LRJ impone con rigor el principio de legalidad, obligando a los administrados a facilitar a la Admn informes, inspecciones y otros actos de investigacin, slo en la forma y los casos previstos por la Ley, o por disposiciones dictadas en virtud de la misma. Asimismo, a los efectos de la prctica de pruebas u otras diligencias, los ciudadanos slo estn obligados a comparecer ante las oficinas pblicas cuando as est prevista en una norma con rango de ley (art. 40).
Artculo 40. Comparecencia de los ciudadanos. 1. La comparecencia de los ciudadanos ante las oficinas pblicas slo ser obligatoria cuando as est previsto en una norma con rango de Ley. 2. En los casos en que proceda la comparecencia, la correspondiente citacin har constar expresamente el lugar, fecha, hora y objeto de la comparecencia, as como los efectos de no atenderla.

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3. Las AAPP, a solicitud del interesado, le entregarn certificacin haciendo constar la comparecencia.

En el D advo no hay una respuesta genuina a la cuestin de la valoracin de la prueba, por lo que resultan aplicables los criterios generales que se han impuesto en nuestro D, en que, frente al sistema de pruebas tasadas, de los que hay ejemplos en el Cdigo Civil a propsito del valor de los documentos pblicos y privados (art. 1.216 y ss), ha terminado por prevalecer el criterio de libertad de apreciacin, ms propio de los procesos penales. Este criterio se conoce jurisprudencialmente como el de apreciacin conjunta de la prueba; pero en el bien entendido que, en ningn caso, libre valoracin o apreciacin conjunta de la prueba practicada implica estimacin de pretensiones o condenas sin base probatoria.

D)

El trmite de vista y audiencia

LRJ 84 dispone que una vez instruidos los proc, e inmediatamente antes de redactar la propuesta, el instructor habr de poner el expediente de manifiesto a los interesados, para que stos puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Este trmite esenciadsimo y hasta sagrado por la jurisprudencia, que considera su omisin causa de nulidad en cuanto produce indefensin de los interesados. Slo se puede prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el proc ni sean tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado (LRJ 84). La finalidad va ms all de la de permitir la presentacin de alegaciones (que se puede hacer en cualquier momento anterior), se facilita el conocimiento de la totalidad del expediente para que pueda realizar un defensa eficaz y completa de sus intereses. Por ello tiene lugar al trmino del perodo de instruccin, inmediatamente antes de que se redacte la propuesta de resolucin (para no sustraer al interesado de ninguna parte del expediente). El plazo conjunto para examinar el expediente y formular alegaciones, no puede ser inferior a 10 das ni superior a 15 das, pudiendo darse por realizado el trmite si antes del vencimiento los interesados manifiestan su decisin de no efectuar alegaciones ni aportat nuevos documentos o justificaciones (84.3).
Artculo 84. Trmite de audiencia. 1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolucin, se pondrn de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el artculo 37.5 (expedientes en los que no se puede ejercer el dcho de acceso). 2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince, podrn alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. 3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisin de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendr por realizado el trmite. 4. Se podr prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

76

E)

Los plazos

En la instruccin del PA, como en los procesos judiciales, resulta fundamental la regulacin de los plazos dentro de los cuales deben realizarse la actuaciones. La regla general es que los trminos y plazos obligan tanto a las autoridades y personal al servicio de las AAPP competentes para la tramitacin de los asuntos, como a los interesados en los mismos (47). No obstante, los interesados podrn solicitar, y serles otorgado, una ampliacin de los plazos por tiempo que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y no hay perjuicio de tercero. Asimismo, la Admn puede acordar excepcionalmente mediante motivacin clara de las circunstancias concurrentes la ampliacin del plazo establecido (47 y 48).
CAPITULO II Trminos y plazos Artculo 47. Obligatoriedad de trminos y plazos. Los trminos y plazos establecidos en sta u otras Leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Pblicas competentes para la tramitacin de los asuntos, as como a los interesados en los mismos. Artculo 48. Cmputo. 1. Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa, cuando los plazos se sealen por das, se entiende que stos son hbiles, excluyndose del cmputo los domingos y los declarados festivos. Cuando los plazos se sealen por das naturales, se har constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones. 2. Si el plazo se fija en meses o aos, stos se computarn a partir del da siguiente a aquel en que tenga lugar la notificacin o publicacin del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimacin o desestimacin por silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiera da equivalente a aquel en que comienza el cmputo, se entender que el plazo expira el ltimo da del mes. 3. Cuando el ltimo da del plazo sea inhbil, se entender prorrogado al primer da hbil siguiente. 4. Los plazos expresados en das se contarn a partir del da siguiente a aquel en que tenga lugar la notificacin o publicacin del acto de que se trate o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimacin o la desestimacin por silencio administrativo. 5. Cuando un da fuese hbil en el Municipio o Comunidad Autnoma en que residiese el interesado, e inhbil en la sede del rgano administrativo, o a la inversa, se considerar inhbil en todo caso. 6. La declaracin de un da como hbil o inhbil a efectos de cmputo de plazos no determina por s sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones Pblicas, la organizacin del tiempo de trabajo ni el acceso de los ciudadanos a los registros. 7. La AGE y las Administraciones de las CCAA, con sujecin al calendario laboral oficial, fijarn en su respectivo mbito el calendario de das inhbiles a efectos de cmputos de plazos. El calendario aprobado por las CCAA comprender los das inhbiles de las Entidades que integran la Admn Local correspondiente a su mbito territorial, a las que ser de aplicacin. Dicho calendario deber publicarse antes del comienzo de cada ao en el diario oficial que corresponda y en otros medios de difusin que garanticen su conocimiento por los ciudadanos. Artculo 49. Ampliacin. 1. La Administracin, salvo precepto en contrario, podr conceder de oficio o a peticin de los interesados, una ampliacin de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliacin deber ser notificado a los interesados 2. La ampliacin de los plazos por el tiempo mximo permitido se aplicar en todo caso a los procedimientos tramitados por las misiones diplomticas y oficinas consulares, as como aquellos que, tramitndose en el interior, exijan cumplimentar algn trmite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de Espaa. 3. Tanto la peticin de los interesados como la decisin sobre la ampliacin debern producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningn caso podr ser objeto de ampliacin un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliacin de plazos o sobre su denegacin no sern susceptibles de recursos.

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Artculo 50. Tramitacin de urgencia. 1. Cuando razones de inters pblico lo aconsejen se podr acordar, de oficio o a peticin del interesado, la aplicacin al procedimiento de la tramitacin de urgencia, por la cual se reducirn a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentacin de solicitudes y recursos. 2. No cabr recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicacin de la tramitacin de urgencia al procedimiento.

Los plazos vienen expresados en las leyes por das, meses y aos, lo que exige unas reglas para su computo. Das hbiles e inhbiles, da inicial y final. Si el plazo se expresa en das: 1. Se entiende referido a das hbiles, salvo que en las notificaciones exprese que son das naturales. Inhbiles son los domingos y los das declarados festivos, a cuyo efecto la AGE y las CCAA en su respectivo mbito territorial fijarn al comienzo de cada ao el correspondiente calendario (48.7). El cmputo se inicia a partir del da siguiente a aquel en que tenga lugar la notificacin o publicacin del acto o desde el siguiente a aquel en que se entienda producida la estimacin o desestimacin por silencio advo (48.4). Si el ltimo da del plazo es inhbil se entiende prorrogado al primer da hbil siguiente.

2.

3.

Si el plazo se expresa en meses o aos, se computan a partir a la notificacin o publicacin, y si termina en da hbil debe prorrogarse al siguiente da hbil. De otra parte el cmputo debe hacerse de fecha a fecha, con independencia del nmero de das que tenga cada mes o ao. Pero si el mes del vencimiento no hubiera da equivalente a aquel en que comenz el computo, se entender que el plazo expira el ltimo da del mes (48.2).

9.

La terminacin del procedimiento

LRJ 87 y 88 regulan como formas o causas de finalizacin del proc: La resolucin El desistimiento La renuncia al derecho en que se funda la solicitud La declaracin de caducidad La imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas La terminacin convencional

Algunas de estas formas suponen precisamente la no terminacin, la desaparicin jurdica del procedimiento sin dar respuesta a lo que en l se tramitaba (renuncia, desistimiento o caducidad); otras, por el contrario, implican que ha cumplido la finalidad para la que fue iniciado (resolucin expresa o presunta, terminacin convencional).
CAPITULO IV Finalizacin del procedimiento Seccin 1 Disposiciones Generales Artculo 87. Terminacin. 1. Pondrn fin al procedimiento la resolucin, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no est prohibida por el Ordenamiento Jurdico, y la declaracin de caducidad. 2. Tambin producir la terminacin del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolucin que se dicte deber ser motivada en todo caso.

78

A)

El desistimiento y la renuncia

El proc puede terminar, antes de llegar a su fin, por desistimiento; porque el interesado desista de su peticin o instancia, lo que significa el apartamiento del proc, pero no la renuncia del derecho ejercitado a travs de l.
Seccin 3 Desistimiento y renuncia Artculo 90. Ejercicio. 1. Todo interesado podr desistir de su solicitud o, cuando ello no est prohibido por el Ordenamiento Jurdico, renunciar a sus derechos. 2. Si el escrito de iniciacin se hubiera formulado por dos o ms interesados, el desistimiento o la renuncia slo afectar a aquellos que la hubiesen formulado. Artculo 91. Medios y efectos. 1. Tanto el desistimiento como la renuncia podrn hacerse por cualquier medio que permita su constancia. 2. La Administracin aceptar de plano el desistimiento o la renuncia, y declarar concluso el procedimiento salvo que, habindose personado en el mismo terceros interesados, instasen stos su continuacin en el plazo de diez das desde que fueron notificados del desistimiento. 3. Si la cuestin suscitada por la incoacin del procedimiento entraase inters general o fuera conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento, la Administracin podr limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguir el procedimiento.

A diferencia del desistimiento, la renuncia va ms all e implica la declaracin de abandono del derecho, pretensin o inters en el proc que se haba ejercitado, razn por la cual el proc mismo deja de tener sentido. Por lo dems, el rgimen de desistimiento y la renuncia tienen los siguientes elementos comunes: 1. 2. 3. 4. Todo interesado podr desistir de su solicitud o, cuando ello no est prohibido por el OJ, renunciar a sus derechos. Si el escrito se hubiera formulado por dos o ms interesados, el desistimiento o la renuncia slo afectar a aquellos que la hubiesen formulado. Tanto el desistimiento como la renuncia podrn hacerse por cualquier medio que permita su constancia (90). La Admn aceptar de plano el desistimiento o la renuncia, y declarar concluso el proc, salvo que, habindose personado en el mismo terceros interesados, instasen stos su continuacin en el plazo de 10 das desde que fueron notificados del desistimiento. Tambin continuar el proc si la cuestin suscitada por la incoacin entraase inters general o fuera conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento, en cuyo caso la Admn podr limitar los efectos de desistimiento al interesado, siguindose el proc.

B)

La caducidad

Es una causa de terminacin por la falta de actividad en ste. La regulacin legal bsica de la caducidad tiene cierta connotacin sancionadora, pues est referida a los procedimientos instados a solicitud del interesado y que se paralizan por causa de ste. En este caso la Admn le advertir, inmediatamente, de que, transcurridos 3 meses, se producir la caducidad del mismo, con archivo de las actuaciones (92). No obstante el proc puede seguir, al igual que ocurre en el desistimiento o la renuncia, si hubiese terceros inte-

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resados o la cuestin objeto del proc afectase al inters general, o fuera conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento (92.4).
Seccin 4 Caducidad Artculo 92. Requisitos y efectos. 1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralizacin por causa imputable al mismo, la Administracin le advertir que, transcurridos tres meses, se producir la caducidad del mismo. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitacin, la Administracin acordar el archivo de las actuaciones, notificndoselo al interesado. Contra la resolucin que declare la caducidad procedern los recursos pertinentes. 2. No podr acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentacin de trmites, siempre que no sean indispensables para dictar resolucin. Dicha inactividad no tendr otro efecto que la prdida de su derecho al referido trmite. 3. La caducidad no producir por s sola la prescripcin de las acciones del particular o de la Administracin, pero los procedimientos caducados no interrumpirn el plazo de prescripcin. 4. Podr no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestin suscitada afecte al inters general, o fuera conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento.

La especial gravedad que la caducidad implica lleva a considerar que slo aquellas especialmente calificadas, que determinen la paralizacin del proc, darn lugar a la declaracin de caducidad. Cualquier otra omisin slo justifica la prdida del trmite, como se infiere de LRJ 76.2, que sanciona al que no aporta, en el plazo de 10 das, el documento requerido por la Admn con la prdida, nicamente, del referido trmite, salvo que dicho trmite sea indispensable para dictar resolucin (92.2). Otro supuesto regulado de caducidad es el de los proc iniciados de oficio en que la Admn ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen. La caducidad del proc se produce entonces cuando no se dicte resolucin expresa en el plazo establecido.
Artculo 44. Falta de resolucin expresa en procedimientos iniciados de oficio. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo mximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolucin expresa no exime a la Administracin del cumplimiento de la obligacin legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: 1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrn entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo. 2. En los proc en que la Admn ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producir la caducidad. En estos casos, la resolucin que declare la caducidad ordenar el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art. 92. En los supuestos en los que el proc se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpir el cmputo del plazo para resolver y notificar la resolucin.

Pero la LRJ deja sin resolver el supuesto de los procedimientos iniciados de oficio en que puedan producirse efectos favorables a los interesados, como en el caso de los procedimientos de seleccin de funcionarios o contratista o de otorgamiento de subvenciones, premios, etc. En principio estos proc no caducan por el retraso en su resolucin, dado el inters tanto pblico como de los participantes en los mismos. Ello sin perjuicio de que la Admn, por razones de inters pblico (p.e., innecesariedad en la cobertura de las plazas de funcionarios o de los contratos previstos) acuerde dar por finalizado el proc por causas sobrevenidas.

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Artculo 87. Terminacin. 1. Pondrn fin al procedimiento la resolucin, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no est prohibida por el Ordenamiento Jurdico, y la declaracin de caducidad. 2. Tambin producir la terminacin del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolucin que se dicte deber ser motivada en todo caso.

En cuanto a los efectos de la caducidad, no implica siempre la correlativa prdida o extincin del derecho que en dicho proc se estaba ejercitando o pretendiendo, pues la caducidad no producir por s sola la prescripcin de las acciones del particular o de la Admn, pero los proc caducados no interrumpirn el plazo de prescripcin. Por ello en los proc iniciados de oficio en que se ejercen facultades sancionadoras o de intervencin es posible que la declaracin de caducidad pueda ser seguida del inicio de otro proc con la misma finalidad si no ha prescrito la infraccin. En cualquier caso, la caducidad no produce efecto alguno en el supuesto de que la cuestin suscitada afecte al inters general o cuando fuere conveniente sustanciarla para su definicin o esclarecimiento (92.3 y 4).

C)

La resolucin expresa o presunta (por silencio administrativo)

La resolucin expresa es el acto advo propiamente dicho, que implica una manifestacin de voluntad que, segn el principio de congruencia, decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trata de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas, ponindolo antes de manifiesto a los interesados por un plazo no superior a 15 das, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba. La LRJ impone tambin la prohibicin de la reformatio in peius, es decir, que con motivo de una peticin o recurso a la Admn se pueda agravar la situacin inicial del interesado, sin perjuicio de que la Admn pueda incoar de oficio un nuevo proc, si procede. Las resoluciones contendrn la decisin que ser motivada, en los casos a que se refiere el art. 54 LRJ (necesidad de motivacin). De existir informes o dictmenes, stos servirn de motivacin a la resolucin cuando se incorporen al texto de la misma. Las resoluciones expresarn, adems, los recursos que contra la misma procedan, el rgano advo o judicial ante el que se hubieran de presentar y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen procedente. La LRJ asimila la resolucin expresa a la no resolucin en los plazos establecidos y le atribuye determinado sentido, positivo o negativo, como se ve en un tema anterior.
Seccin 2 Resolucin Artculo 89. Contenido. 1. La resolucin que ponga fin al procedimiento decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas, ponindolo antes de manifiesto a aqullos por un plazo no superior a quince das, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba. 2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolucin ser congruente con las peticiones formuladas por ste, sin que en ningn caso pueda agravar su situacin inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administracin de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.

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3. Las resoluciones contendrn la decisin, que ser motivada en los casos a que se refiere el artculo 54. Expresarn, adems, los recursos que contra la misma procedan, rgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno. 4. En ningn caso podr la Administracin abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podr resolver la inadmisin de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurdico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de peticin previsto por el artculo 29 de la Constitucin. 5. La aceptacin de informes o dictmenes servir de motivacin a la resolucin cuando se incorporen al texto de la misma.

D)

La terminacin convencional

El proc puede terminar convencionalmente, mediante acuerdos, pactos, convenios o contratos, con personas tanto de D pblico como privado (88). Es una tcnica del D advo moderno que sustituye el acto unilateral por el negocio jurdico bilateral. La admisin del convenio, acuerdo o pacto, frente al acto advo unilateral, es ms aparente que real. No basta para la celebracin de un convenio acogerse a lo que dice la LRJ, es preciso adems una regulacin sustantiva que haya aceptado esta forma de terminacin del proc.
Artculo 88. Terminacin convencional. 1. Las AAPP podrn celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho pblico como privado, siempre que no sean contrarios al OJ ni versen sobre materias no susceptibles de transaccin y tengan por objeto satisfacer el inters pblico que tienen encomendado, con el alcance, efectos y rgimen jurdico especfico que en cada caso prevea la disposicin que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideracin de finalizadores de los PA o insertarse en los mismos con carcter previo, vinculante o no, a la resolucin que les ponga fin. 2. Los citados instrumentos debern establecer como contenido mnimo la identificacin de las partes intervinientes, el mbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo publicarse o no segn su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados. 3. Requerirn en todo caso la aprobacin expresa del Consejo de Ministros, los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho rgano. 4. Los acuerdos que se suscriban no supondrn alteracin de las competencias atribuidas a los rganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios pblicos.

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Tema V

Las formas de la actividad administrativa. La actividad de polica o limitacin

1.

Las clases de la actividad administrativa

La actividad adva se manifiesta a travs de actos, reglamentos, contratos, subvenciones, ... Las clases o formas de actividad se pueden agrupar en: - Limitacin o polica - Fomento o incentivacin - Prestacin o servicio pblico - Sancionadora - Arbitral Para la consecucin de un mismo fin pblico pueden sustituirse o combinarse distintos tipos de actividad; es el principio de intercambiabilidad de las tcnicas de intervencin adva.

La actividad administrativa se manifiesta a travs de actos, reglamentos y contratos, y tiene diversas formas que se pueden agrupar en clases que suministran los criterios para la sistematizacin del gran nmero de normas que constituyen el OJ advo. La clasificacin u ordenacin de las normas advas se ha configurado tpicamente atendiendo al fin pblico ltimo al que atendan o sobre la clase de materia que regulaban. La clasificacin ms comn de la Parte Especial atiende a los distintos sectores de la actuacin o intervencin adva: orden pblico, asuntos exteriores, comercio, agricultura, sanidad, energa, educacin, ... Los tratados de D advos teorizan a veces sobre cules son o deberan ser los criterios de clasificacin de las normas y actividades. Aparte de las clasificaciones por fines, sectores o materias, atendiendo al efecto que la actividad adva tiene sobre la libertad y derechos de los particulares, se pueden distinguir las siguientes actividades de la Admn: Limitacin o polica: restringe la libertad, los derechos o la actividad de los particulares. Fomento o incentivacin: estimula mediante premios o apoyos el ejercicio de la actividad de los particulares, para que la orienten al cumplimiento de determinados fines de inters general. Prestacin o servicio pblico: cuando la Admn suministra prestaciones a los particulares (sanitarias, docentes, transporte, ...)

Esta clasificacin tripartita ya era recogida en el Reglamento de Servicios de las CC.LL. de 1955. Pero como la Admn espaola ha sido investida de funciones de carcter judicial, que van ms all de las actividades de limitacin o de polica, hay que aadir a las anteriores la actividad administrativa: Sancionadora: que no puede considerarse de limitacin, ya que no hay limitacin jurdica donde hay una conducta contraria a D. La actividad sancionadora tiene naturaleza garantizadora de cualquier otro tipo de actividad adva; es un especie de autotutela (de 2 grado).

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Una quinta actividad de la Admn es la que recoge la actividad de mediacin entre los intereses y derechos de los particulares: Arbitral: que ni fomenta, ni da prestaciones, ni sanciona, ni limita derechos; decide o arbitra entre pretensiones contrarias de los particulares, actuando como arbitro mediador. De alguna manera como un juez civil.

Ntese, por ltimo, que por el llamado principio de intercambiabilidad de las tcnicas de intervencin administrativa se puede alcanzar un mismo fin pblico mediante la combinacin o sustitucin de unas actividades por otras. Se pueden subvencionar los hospitales privados o crear hospitales pblicos.

2.

Los principios que condicionan la actividad administrativa

Toda la actividad adva, al contrario de lo que pasa con las actividades de los particulares, est sujeta a determinados principios: legalidad, igualdad, proporcionalidad, buena fe, confianza legtima e inters pblico.

A)

El principio de legalidad o de norma previa

El principio de legalidad de la actividad adva implica que la actuacin de las AAPP slo puede hacer lo que indica la ley, no slo lo que sta no prohbe. La legalidad es exigible en su mximo nivel en el caso de la actividad de limitacin y sancionadora, pero debe entenderse la necesidad de reglamentacin ejecutiva en el caso de las actividades de fomento y prestacin.

CE 103 establece que la Admn debe actuar con sometimiento pleno a la ley y al D, lo que vincula a la legalidad toda la actuacin de la actividad adva. Al contrario ocurre con la actividad privada, donde se permite hacer todo lo que no est prohibido por la ley. La regulacin por norma legal es requisito esencial de toda la actividad limitativa o ablatoria que comporte limitacin de los derechos y libertades de los ciudadanos, definidos en el Captulo II del Ttulo I de la C, art. 53: slo por ley, que respetar su contenido esencial, podr regularse el ejercicio de tales derechos y libertades. Incluso fuera de estas materias, por razones diversas, no se ha venido considerando titulo habilitante la simple previsin reglamentaria, aunque no sea razonable exigir una previsin legal, exhaustiva, de toda la actividad adva, ni en materias que afecten a la libertad o los derechos, como la tributaria o sancionadora, siempre hay que dejar un margen a los reglamentos. No digamos de aquellas actividades advas que se orientan a la ampliacin de los derechos como la actividad de fomento y de servicio pblico. Aunque se admita la tesis de la vinculacin positiva de forma general no parece razonable exigir de la ley una regulacin minuciosa de la actividad adva, dejando obsolescentes a los reglamentos ejecutivos. En la actividad de limitacin y sancionadora debe exigirse el mximo de precisin legal sobre los aspectos fundamentales, sin que basten los poderes generales de intervencin. Pero para actividades de fomento o de servicio pblico bastar una simple previsin o apoderamiento legal.

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De esta forma, as como no hay una actuacin material lcita de la Admn sin acto previo, tampoco hay actividad lcita sin una norma previa, legal o reglamentaria a la que, implcita o explcitamente, el acto o la actividad de la Admn pueda ser reconducida.

B)

El principio de igualdad
La igualdad ante la ley, exigida por CE 14, se extiende a todas las actividades de la Admn y tiene numerosa jurisprudencia del TC.

La sujecin de la Admn al principio de igualdad, as como el resto de los poderes pblicos, se impone por CE 14 los espaoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminacin alguna por razn de nacimiento, raza, sexo o religin, opinin o cualquier otra condicin o circunstancia personal o social. El principio de igualdad ha sido objeto de una numerosa jurisprudencia del TC y supone que a hechos iguales deben aplicrseles consecuencias iguales y que las diferencias de trato necesitan justificar adecuadamente la existencia de los motivos de tales diferencias. Este principio se aplica a todas las actividades de la Admn.

C)

Proporcionalidad y favor libertatis

La actuacin de las AAPP debe ser proporcional al fin pblico que se quiere conseguir, especialmente en el caso de las actividades sancionatoria y limitadora. Es un principio recogido en la vigente legislacin administrativa. As mismo, en el caso, de varias alternativas, debe escogerse la menos limitadora de los derechos y libertades individuales.

La proporcionalidad entre la actividad adva y el fin pblico a que debe responder supone que los medios empleados se correspondan con los resultados, sin que stos sobrepasen las necesidades pblicas. Adems de en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (dices t de mili), en la Ley 30 se tiene: Para los distintos medios de ejecucin forzosa: Si fueran varios los medios de ejecucin admisibles se elegir el menos restrictivo de la libertad individual. La ejecucin forzosa por las Administraciones Pblicas se efectuar, respetando siempre el principio de proporcionalidad, ... En la actividad sancionadora: En la determinacin normativa del rgimen sancionador, as como en la imposicin de sanciones por las Administraciones Pblicas se deber guardar la debida adecuacin entre la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin y la sancin aplicada, ...

Este principio, aplicable con carcter general a toda la actividad administrativa, tiene una mayor aplicacin en la actividad de limitacin y en la sancionatoria.

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D)

La buena fe y la confianza legtima

La buena fe es un pgd que ya vena siendo considerado en el CC y junto con la confianza legtima han entrado en el D1 advo con la Ley 30. Se quebranta la buena fe cuando se acta en contra de los propios actos, se abusa de las formalidades sin entrar en el fondo o se abusa de las prerrogativas. La confianza legtima es una especialidad de la buena fe que consiste en que el administrado puede esperar que la Admn mantendr su actuacin y criterios anteriores. Buena fe. Rectitud, honradez, criterio de conducta al que ha de adaptarse el comportamiento honesto de los sujetos de d, en las relaciones bilaterales, comportamiento adecuado a las expectativas de la otra parte. Confianza legtima. Actuacin de acuerdo a la ley, sin cambiar de criterio de actuaciones precedentes, y con congruencia y proporcionalidad en sus acciones.

El principio de la buena fe rige las relaciones entre la Admn y los administrados, de la misma forma que, como principio general del derecho, rige las relaciones entre los particulares (art. 7 CC. Los derechos debern ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe). Este PGD tiene consecuencias en materia posesoria y en el cumplimiento de los contratos: se aminoran las consecuencias de los actos contrarios a D cuando se presuma la buena fe del actor. Tanto la buena fe como la confianza legtima se han introducido en el D advo por la Ley 30, art. 3.1 las AAPP deben respetar en su actuacin los principios de buena fe y confianza legtima. Pero ya la jurisprudencia haba hecho aplicacin del principio de buena fe tanto a favor (buena) como en contra (mala) del administrado. Se quebranta la buena fe cuando una de las partes acta contra sus propios actos, cuando abusa de la nulidad por motivos formales, ejercita un derecho con retraso o abusa de sus prerrogativas. La confianza legtima aparece despus como una especialidad de la buena fe. Esto ocurre cuando se pone el nfasis en el deber de la Admn de no variar su conducta si con ella se ha generado en el administrado expectativas razonables de continuidad. La confianza en la continuidad limita los poderes revocatorios de la Admn, o la obliga a indemnizar a consecuencia de los cambios de criterio; en definitiva manifestaciones del principio ms general de seguridad jurdica. La jurisprudencia comunitaria, cuya doctrina es la que ha determinado su introduccin en Espaa, exige determinadas condiciones para su aplicacin: Una accin de la Admn que justifique las legtimas expectativas de los administrados. Que, adems de la apreciacin subjetiva del interesado, las expectativas puedan ser objetivamente reconocidas por un observador neutral, y Que los intereses de los afectados no sean contrarios a los intereses pblicos preponderantes.

E)

El inters pblico
Un inters ser pblico cuando favorezca a una fraccin importante de la comunidad. Puede coincidir con el inters privado, como suele ser el caso de las actividades de fomento. La limitacin

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al inters pblico est limitada por el respeto a los derechos y libertades (privados) individuales, as como por el principio de igualdad.

El inters pblico sirve de justificacin a toda la actividad adva. Es un inters comn que, aunque no beneficie a la comunidad, s favorece al menos a una fraccin importante de sus miembros. Por tanto, salvo que influya sobre la situacin de un nmero de terceros bastante numeroso, el inters de uno o de algunos individuos no es de naturaleza pblica. Pero el inters pblico puede coincidir en ocasiones con el inters privado, lo que por definicin ocurre en la actividad adva de fomento, en que se trata de estimular a los particulares para que cumplan objetivos privados que al tiempo redundan en inters general. A veces el inters pblico puede coincidir con el inters privado de una autoridad o funcionario, sin que necesariamente deba determinar la nulidad del acto (La actuacin de autoridades y personal al servicio de las AAPP en los que concurran motivos de abstencin no implicar, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido). La invocacin al inters pblico tiene, no obstante, determinadas limitaciones, y as la Admn no puede en funcin del inters pblico proceder a reglamentar la vida privada, ni confundir aqul con el fiscal o recaudatorio, enriquecindose a expensas de algunos administrados, con infraccin del principio de igualdad.

3.

La actividad administrativa de limitacin

Es la forma de intervencin mediante la cual la Admn restringe la libertad o derechos de los particulares, pero sin sustituir con su actuacin la actividad de stos. Tambin se denomina actividad de polica, lo que crea cierta confusin, ya que histricamente la actividad de polica se refera al intervencionismo, y polica, adems, denomina a las fuerzas de seguridad, as como a la polica judicial en la averiguacin de los delitos. GARRIDO identifica el trmino polica con el de coaccin, definiendo dicha actividad como el conjunto de medidas coactivas utilizables por la Admn para que el particular ajuste su actividad a un fin de utilidad pblica. Pero ni la coaccin ni la sancin presuponen una situacin ilegitimidad y antijuricidad del particular. Cuando se sanciona no se limitan derechos, se est restableciendo el orden jurdico perturbado. SANTAMARA sustituye el trmino polica y actividad de limitacin, por el de actividad de ordenacin, del que excluye la actividad sancionatoria, pero incluye la actividad arbitral y la de dacin de fe pblica y registros sobre derechos privados. Tambin es un exceso, ya que la actividad arbitral es cuasijudicial, anloga a la sancionadora y porque en la actividad registral sobre derechos privados (Registro de la Propiedad, Registro de Fundaciones, ...) no hay limitacin ni ordenacin de la actividad de los particulares, sino prestacin de un servicio pblico: el de seguridad jurdica. La actividad de limitacin supone siempre que la incidencia negativa de sta sobre la libertad y derechos de los particulares sea consecuencia del ejercicio concreto de una potestad administrativo con un acto de por medio y no efecto directo de una norma. Cuando, por el contrario, la limitacin tiene lugar sin el intermedio de un acto advo, estamos en presencia de una limitacin legal, como es el caso de determinadas nacionalizaciones (aguas subterrneas, recursos mineros, ...) o de la imposicin general de deberes, como ocurre con los deberes de informacin a efectos estadsticos que han de cumplimentar los ciudadanos en determinadas circunstancias, o los deberes fiscales que cumplen directamente los contribuyentes sujetos a cada impuesto. Cosa distinta es que en unos y otros supuestos la Admn ejerza
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a posteriori del incumplimiento del deber, una actividad de inspeccin o incluso represiva o sancionatoria, pero que ya no es, por lo dicho, propiamente una actividad de limitacin.

4.

Los grados de limitacin en la libertad y derechos de los particulares

La actividad de limitacin de la Admn tiene distintos grados: 1. El grado menor se limita a la simple comunicacin a sta de determinados comportamientos o la simple identificacin, o las inspecciones. 2. Un grado intermedio, donde para la realizacin de determinadas actividades es necesaria la autorizacin de la Admn. 3. Un grado superior que llega a la prohibicin (de abrir un local), de una accin obligatoria (vacunacin) o de la propia expropiacin de un derecho.

La actividad de limitacin de derechos y libertades de los administrados es progresiva, de acuerdo con la intensidad de la medida interventora. En el grado menor hay que sealar los deberes o cargas que la Admn puede exigir a los administrados de comunicar determinados comportamientos o actividades, bien mediante la remisin de informacin, o imponiendo el deber de identificacin o la obligacin de soportar inspecciones advas (inspecciones laboral, sanitaria, tributaria, industrial, etctera). Un segundo grado de intervencin adva est constituido por el sometimiento del ejercicio de un derecho a una autorizacin; que es una constatacin reglada por la Admn de que se dan las condiciones requeridas para ello, constatacin que tiene ese exclusivo objeto de comprobar que el supuesto de hecho previsto en la norma definidora se cumple efectivamente. La Admn, al expedir una licencia de caza o de pesca se limita a constatar que el solicitante es mayor de edad y rene otras condiciones sealadas en las leyes; igualmente, cuando expide un permiso de conducir la Admn constata requisitos de edad y aptitud fsica y tcnica, o cuando otorga una licencia de construccin comprueba la adecuacin del proyecto al Plan de urbanismo, todos ellos requisitos reglados. El grado siguiente de limitacin lo constituyen una prohibicin formal de hacer o la imposicin de una determinada conducta positiva. P.e., la orden de cierre de un establecimiento por razones de orden, la de soportar vacunaciones obligatorias de ganado, o la prohibicin o imposicin de determinados cultivos. Incluso la limitacin de la esfera individual puede llegar a imponer al particular y a favor de la Admn prestaciones de dar o hacer sin abonar por ello compensacin alguna. P.e., las prestaciones personales previstas en la Ley de Orden Pblico ante catstrofes pblicas, y en la legislacin sanitaria que, para combatir las epidemias, permite a la Admn requisar los servicios de profesionales (Ley General de Sanidad). Otra forma de limitar los derechos es tambin su sacrificio o privacin a favor de un inters pblico mediante una indemnizacin. La actividad que la Admn desarrolla a este efecto es la expropiacin forzosa; una actividad que est regulada en la propia CE:
Artculo 33. CE 1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. 2. La funcin social de estos derechos delimitar su contenido, de acuerdo con las Leyes. 3. Nadie podr ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pblica o inters social, mediante la correspondiente indemnizacin y de conformidad con lo dispuesto por las Leyes.

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5.

Las tcnicas de la actividad de limitacin. La reglamentacin

La reglamentacin es ms que una forma de actividad, un requisito (adems de la correspondiente previsin legal) previo a la propia actividad de limitacin. Estos reglamentos pueden exigir autorizaciones, ordenar o prohibir conductas, ..., por lo que la potestad reglamentaria se suele remitir a la teora de las fuentes del D advo, negndose a la reglamentacin el carcter de limitacin en s misma. En Francia, y en nuestra legislacin local, la reglamentacin es la 1. forma de intervencin adva

LBRL 85 enumera las tcnicas de limitacin de la actividad de los ciudadanos: a) b) c) Ordenanzas y bandos. Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo. rdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecucin de un acto o la prohibicin del mismo.

Empero, ms que una forma de intervencin, la reglamentacin, sea por reglamentos estatales, autonmicos o locales (bandos y ordenanzas), constituye un requisito, juntamente con la previsin legal de la intervencin. La AGE o de las CCAA, en desarrollo de mandatos legales y con apoyo en stos, impone determinadas limitaciones a la actividad de los administrados a travs de los reglamentos. Lo mismo ocurre en el caso de las EELL, que podrn aprobar Ordenanzas y Reglamentos, y los Alcaldes dictar bandos, que en ningn caso contendrn preceptos contrarios a las leyes. En funcin de estos reglamentos la Admn puede exigir despus autorizaciones previas, ordena, prohbe o sanciona la actividad de los particulares. Por ello el estudio de la potestad reglamentaria, su rgimen jurdico, suele remitirse a la teora de las fuentes del D advo, donde los reglamentos se consideran ms un producto normativo que una tcnica de intervencin, lo que lleva incluso a negar, segn algunos autores, a la sola normacin reglamentaria el carcter de una verdadera limitacin adva. En Francia, sin embargo, como en nuestra normativa local, la reglamentacin es la primera forma de intervencin adva, calificndose lo reglamentos ms que como fuentes de D como actos advos unilaterales y ejecutorios.

6.
A)

La autorizacin
EL CONCEPTO DE AUTORIZACIN

La autorizacin (permiso, licencia, carnet, ...) es la reina de las tcnicas de limitacin. Se han enfrentado dos concepciones, segn se considere que el derecho del administrado a desarrollar la determinada actividad existe o no antes de la propia autorizacin adva: a) Existencia previa del derecho subjetivo a la actividad por el sujeto autorizado (RANELLETI 1893). La autorizacin es un acto declarativo (frente a la concesin, que otorga derechos no preexistentes del concesionario), que se limita a constatando que se cumplen las condiciones para su ejercicio y no es contraria al inters pblico, y que removiendo los lmites o condiciones establecidos para su ejercicio.

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b)

Derecho subjetivo a la actividad por el sujeto autorizado, despus de la autorizacin (OTTO MAYER).

PARADA, dices t de mili, parte de la existencia previa del derecho o libertad, por ser ms garantista, considerando la autorizacin como una acto de control reglado que determina si se cumplen las exigencias legales o reglamentarias que regulan la autorizacin (en el permiso de conduccin, la mayora de edad, el examen mdico preceptivo, y la superacin de las pruebas de aptitud y conocimientos). La potestad autorizatoria es, se limitar a la simple valoracin fctica, no debiendo reconocerse ningn margen de discrecionalidad en el otorgamiento o denegacin de autorizaciones: no existen las autorizaciones o licencias discrecionales. B) DIFERENCIA CON LA CONCESIN

La diferencia est en que en el caso de la concesin el derecho no es preexistente; es el propio acto concesional el que lo otorga. Pero en ocasiones la diferencia es difcil de establece, como cuando la autorizacin recae sobre actividades que la legislacin limita (o la realidad impone) a unos pocos sujetos, lo que el OJ debera prever a travs de un procedimiento que garantice la igualdad de oportunidades como en el caso de las concesiones. La autorizacin de farmacias, dada la extraordinaria limitacin en nmero, se parece ms a una concesin que a una autorizacin, ya que la autorizacin equivale al otorgamiento ex novo de un derecho o privilegio muy limitado. La regla de intrasmisibilidad de las concesiones se aplica (o debera aplicarse) tambin a los casos de autorizaciones en que se limita su nmero, ya que ms se parece a un privilegio que la Admn crea para un privilegiado, que la posibilidad abierta a todos los ciudadanos a ejercer un dcho. En resumen, el concepto de autorizacin debera limitarse a los supuestos en que no hay limitacin en el nmero de los beneficiarios del dcho o actividad, ni discrecionalidad en el otorgamiento (esto es, que sean regladas), remitiendo al concepto de concesin los dems supuestos en que la legislacin permite claramente la discrecionalidad en el otorgamiento o limita el nmero de beneficiarios del ejercicio del dcho o actividad en funcin de condiciones legalmente definidas. C) LAS AUTORIZACIONES DE EFECTO CONTINUADO

El efecto de la autorizacin se reduce a permitir el ejercicio de un derecho o actividad, sin que sirva de ttulo especfico de intervencin continuada de la Admn sobre la actividad autorizada. PARADA opina, sin embargo, que la autorizacin no justifica otras intervenciones sobre el sujeto autorizado, salvo que se estn pasando por autorizaciones otros supuestos de concesin. Los actos posteriores a la autorizacin deben encontrar su legitimacin no en el acto de autorizacin, sino en otras potestades que la ley o los reglamentos reconozcan a la Admn sobre la actividad autorizada. Un ejemplo son las autorizaciones de taxis, donde la legislacin local, acertadamente, separa la competencia de la Corporacin para otorgar la autorizacin de la que se refiere a la aprobacin de las tarifas, las condiciones tcnicas y determinar las modalidades de prestacin, las sanciones aplicables y los supuestos de revocacin de la autorizacin. Todas estas
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ltimas potestades se legitiman por su previsin legal o reglamentaria, y no en la licencia o permiso autorizante de la actividad. D) OTORGAMIENTO, CONDICIONAMIENTO, TRANSMISIN Y
EXTINCIN DE LAS AUTORIZACIONES

Las autorizaciones administrativas se otorgan a solicitud de los interesados. El RD 1778/94, por el que se adecua a la Ley 30 las normas de los procedimientos de otorgamiento, modificacin y extincin de las autorizaciones, impone el silencio positivo con carcter general, dando en su Anexo una lista tan amplia de casos de silencio negativo que la regla general queda en agua de borrajas. Se regula en este mismo RD la terminacin convencional, por acuerdo entre el autorizado y la Admn, que se admite nicamente cuando, por naturaleza de la actividad, las normas reguladoras de la autorizacin as lo prevean, garantizndose el inters pblico. En caso de limitacin de licencias (que podra considerarse ms bien de concesin), se impone un procedimiento que garantice de forma competitiva el principio de igualdad entre los solicitantes. En el caso de la EELL, la normativa lo resuelve acudiendo a la licitacin, y cuando no es posible, al sorteo. En cuanto a las determinaciones accesorias (condicin, modo y trmino), siendo la autorizacin un acto reglado, no se pueden aceptar ni modular discrecionalmente (como si se puede hacer en el caso de las concesiones), sino que las condiciones para las licencias deben limitarse a las previstas en la propia normativa. No obstante, todas las autorizaciones se suelen otorgar con la clusula sin perjuicio de tercero, que limita el efecto de la autorizacin al mbito de las relaciones entre la Admn y el sujeto autorizado, sin que suponga alteracin alguna en las relaciones jurdico-privadas que subyacen en el otorgamiento de la autorizacin. De esta forma la autorizacin: no supone reconocimiento de titularidades privadas de unos sujetos frente a otros (caso de licencia de construccin que se expida a quien no es dueo del solar edificable), ni es un salvoconducto de irresponsabilidad contra los eventuales fraudes que pudiera envolver u ocasionar la actividad privada (autorizacin del Protectorado de Fundaciones para una Fundacin disponga de sus bienes).

La transmisibilidad de una autorizacin supone que puede ser transmitida de un sujeto a otro, sin intervencin de la Admn. Su admisin o no, depende del grado de personalizacin de la actividad autorizada. En las autorizaciones otorgadas a una persona concreta no es posible la transmisin (p.e. la licencia de armas o el permiso de conduccin). En otros casos, cuando la autorizacin se para actuar sobre determinados objetos, la autorizacin va pegada al objeto en s, como en las licencias de construccin sobre una finca urbana, cuando se transmite el objeto se transmite la licencia.
En el caso de las instalaciones elctricas que han necesitado autorizacin administrativa, como las redes de transporte, la transmisin de la titularidad necesita de una nueva autorizacin administrativa, donde el titular tiene que demostrar bsicamente las mismas condiciones legales, tcnicas y econmicas que se exigieron al primer titular.

La extincin de las autorizaciones puede producirse por:

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Ejecucin de la actividad autorizada, p.e. una licencia de obra. Transcurso del plazo para el que fueron otorgadas, p.e. el carn de conducir, si no es renovado. Por su revocacin o anulacin.

La revocacin o anulacin puede producirse si se incumplen las condiciones a que estuvieran subordinadas y debern ser revocadas cuando desaparezcan las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevinieren otras que hubieran justificado la denegacin. Si se revoca una autorizacin con fundamento en la adopcin de nuevos criterios de apreciacin o error administrativo pueden comportar el resarcimiento de daos y perjuicios.

7.

Ordenes, mandatos y prohibiciones

Otras modalidades de la actividad administrativa de limitacin son las rdenes positivas, mandatos que obligan al administrado a una determinada actividad, as como las rdenes negativas o prohibiciones absolutas que impiden al sujeto a realizar cierta actividad (frente a las relativas, que necesitan de autorizacin). Las rdenes son actos de la Admn, sobre la base de la potestad de supremaca, que obligan al sujeto un deber de conducta positiva (mandato) o negativo (prohibicin), y cuya inobservancia expone al obligado a una sancin en caso de desobediencia (o a la ejecucin forzosa, digo yo). Dichas rdenes pueden venir establecidas de forma general por una norma, sin necesidad de acto advo posterior, o requerir para su efectividad un acto de la Admn. Estos dos tipos de rdenes se contemplan en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955 (Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales), al referirse a la intervencin que se realiza por Ordenanzas, Reglamentos y Bandos de polica, o bien por rdenes individuales, constitutivas de mandato para la ejecucin de un acto o la prohibicin del mismo. No obstante, los Bandos, ms que reglamentos locales, deben ser tipificados como rdenes generales, pues no necesitan para su aprobacin seguir el procedimiento formalizado previsto para las ordenanzas locales, sin que el dato de generalidad repugne a la naturaleza de los mandatos o prohibiciones. La rdenes, que siempre han de justificarse una norma legal, pueden estar legitimadas por una potestad de supremaca general que afecte a todos los ciudadanos, como las previstas en las leyes de orden pblico, sanitaria, de proteccin civil, o por una relacin de supremaca especial (concesionarios o contratistas de la Admn, usuarios de un servicio, etc.), o por una relacin jerrquica (funcionarios o militares), aunque en este ltimo caso la orden no tiene efecto limitativo sobre los derechos. Donde ms se manifiesta el carcter limitativo de derechos es en las relaciones de supremaca general:
a) b) c) En la Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana: disolucin de reuniones, manifestaciones y espectculos pblicos. En la Ley 14/1986, General de Sanidad: imponiendo medidas de desinfeccin y desinsectacin, vacunacin obligatoria, y la prohibicin a los infectados de realizar determinadas actividades o acudir a determinados centros. En la normativa de proteccin civil, que permite imponer obligaciones a ciudadanos y medios de comunicacin.

El efecto de la orden de polica debidamente notificada o comunicada consiste en la obligacin de obedecer conforme a su contenido; es la prueba y certificacin de su validez. Las rdenes (mandatos o prohibiciones) tienen un amplio sistema garantizador, normalmente ms enrgico en las rdenes dictadas en una relacin de supremaca especial. El pro92

blema de los trminos y lmites de la obediencia debida, que exonera al inferior por el cumplimiento de la orden legal del superior. En el caso de rdenes dictadas en relaciones de supremaca general, se puede llegar a sanciones no slo advas, sino penales.

93

Tema VI
1.

La actividad administrativa de fomento

Concepto y evolucin de la actividad de fomento

Es la modalidad de intervencin adva que consiste en dirigir la accin de los particulares hacia fines de inters general mediante el otorgamiento de diversos tipos de incentivos. Se trata de proteger o promover actividades o establecimientos, que satisfacen necesidades pblicas que se estiman de inters general, sin usar la coaccin ni crear servicios pblicos nuevos. Con races anteriores, es en el Despotismo ilustrado donde se ven las primeras manifestaciones claras (CARLOS III). Los Borbones tambin inician planes de promocin industrial sectoriales. Las compaas ferroviarias, a mediados del siglo XIX recibieron ayudas econmicas del Estado; a veces era el Estado el que realizaba determinadas obras. Estas ayudas justificaron que por parte del Estado se fijaran tarifas, afirmndose entonces una potestad tarifaria general. Los liberales del 1868 reaccionaron en contra del fomento econmico, por los conflictos a los que poda llegarse, o por la corrupcin o falseamiento de la libre competencia. A finales del siglo XIX, y ya con la constitucin canovista en vigor, se vuelve a las obras pblicas y a la subvencin de las obras hidrulicas. En el siglo XX se extienden las ayudas econmicas a todos los sectores productivos, dictndose leyes en los aos 1963 y 1973 al respecto. Los polos de desarrollo, los polgonos industriales, y las zonas de localizacin preferente se prolongan hasta nuestros das. La actividad incentivadora pasa adems de cubrir las grandes obras e infraestructuras, as como la industria, a cubrir todos los sectores econmicos (agricultura, minera, vivienda, construccin naval, etc.), e incluso a la cultura (cine, teatro, etc.) y a la accin social. En cuanto a la accin social se est produciendo ahora un repliegue del Estado cubierto por las ONG (Organizaciones no gubernamentales), que prcticamente viven de las subvenciones pblicas. La legislacin postconstitucional ha seguido utilizando esta tcnica como puede verse en multitud de leyes, y ha llevado la legislador ha establecer un marco general de regulacin de las subvenciones en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. La C de 1978 alude en numerosos preceptos a la actividad administrativa de fomento; los poderes pblicos fomentarn La formacin profesional y la seguridad e higiene en el trabajo. La educacin sanitaria, la educacin fsica y el deporte. Las organizaciones de consumidores y usuarios. Las sociedades cooperativas. El desarrollo econmico de la Comunidad Autnoma (148.1.13.) La investigacin cientfica y tcnica (149.1.15.)

Artculo 40 1. Los poderes pblicos promovern las condiciones favorables para el progreso social y econmico y para una distribucin de la renta regional y personal ms equitativa, en el marco de 94

una poltica de estabilidad econmica. De manera especial realizarn una poltica orientada al pleno empleo. 2. Asimismo, los poderes pblicos fomentarn una poltica que garantice la formacin y readaptacin profesionales, velarn por la seguridad e higiene en el trabajo y garantizarn el descanso necesario, mediante la limitacin de la jornada laboral, las vacaciones peridicas retribuidas y la promocin de centros adecuados. Artculo 43 1. Se reconoce el derecho a la proteccin de la salud. 2. Compete a los poderes pblicos organizar y tutelar la salud pblica a travs de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La ley establecer los derechos y deberes de todos al respecto. 3. Los poderes pblicos fomentarn la educacin sanitaria, la educacin fsica y el deporte. Asimismo facilitarn la adecuada utilizacin del ocio. Artculo 51 1. Los poderes pblicos garantizarn la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legtimos intereses econmicos de los mismos. 2. Los poderes pblicos promovern la informacin y la educacin de los consumidores y usuarios, fomentarn sus organizaciones y oirn a stas en las cuestiones que puedan afectar a aqullos, en los trminos que la ley establezca. Artculo 129 1. La ley establecer las formas de participacin de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos pblicos cuya funcin afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general. 2. Los poderes pblicos promovern eficazmente las diversas formas de participacin en la empresa y fomentarn, mediante una legislacin adecuada, las sociedades cooperativas. Tambin establecern los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de produccin. Artculo 148 1. Las Comunidades Autnomas podrn asumir competencias en las siguientes materias: 13.. El fomento de desarrollo econmico de la Comunidad Autnoma dentro de los objetivos marcados por la poltica econmica nacional. Artculo 149 1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: 15. Fomento y coordinacin general de la investigacin cientfica y tcnica.

2.

Las modalidades de la actividad de fomento y su naturaleza reglada

Atendiendo a las ventajas que se otorgan a los particulares incentivados: 1. 2. 3. Honorficas. Condecoraciones, ttulos nobiliarios, ttulos acadmicos, ... Econmicas. Primas, subvenciones, desgravaciones fiscales, ... Jurdicas. Beneficiarios de la expropiacin forzosa, otorgamiento de concesiones mineras a sus descubridores, ...

Hay medidas honorficas que dan lugar a ventajas econmicas (pensiones) o jurdicas (preferencias en adjudicacin de plazas de funcin pblica). La actividad adva de fomento no puede ser clasificada de reglada o discrecional, ya que depende de diversas regulaciones y procedimientos: A veces es claramente discrecional, como la concesin de ttulos honorficos por el Rey, o de diversas condecoraciones civiles. A veces es claramente reglada, como las becas para el estudio, que tienen reglamentaciones muy precisas.
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Debe descartarse en cualquier caso el carcter discrecional de la concesin de subvenciones econmicas junto con los beneficios de carcter jurdico asociados, como el beneficio de la expropiacin forzosa. Aunque sea a veces con dificultad, se pueden valorar las circunstancias de hecho concurrentes y se puede realizar un control judicial sobre los actos de concesin o denegacin; hay un derecho subjetivo a su reconocimiento y una legitimacin para oponerse a su concesin a un tercero invocando mejor derecho o tratamiento desigual.

3.

Los incentivos econmicos

Ocupan hoy un lugar relevante para la orientacin de los particulares hacia fines de inters general, orientando y corrigiendo el sistema de mercado. Son tambin un ttulo habilitante para que la Admn pueda intervenir, ordenar y controlar las actuaciones privadas apoyadas por ayudas pblicas. Estas intervenciones no debe intentar un dirigismo ideolgico sobre empresas periodsticas o centros de enseanza. Las exenciones y desgravaciones fiscales suponen para la Admn una prdida de ingresos. Los anticipos (prstamos reintegrables con bajo inters o sin l) suponen un gasto efectivo para la Admn, as como los premios o primas (funcin de determinados niveles productivos), y los seguros de beneficios industriales (garantizan un nivel mnimo determinado para sus beneficiarios). Desde una perspectiva temporal, las ayudas econmicas pueden ser: Previas. Si se libran antes del cumplimiento de la actividad incentivada (becas, prstamos o anticipos a bajo inters, subvenciones en general), o Posteriores a la actividad desarrollada.

Las ayudas econmicas pueden tener por destinatarios: Particulares. Personas o empresas. Personas o entidades que tienen encomendadas funciones de servicio pblio, como las ONGs. Administraciones, normalmente inferiores.

La actividad de fomento econmico est sujeta a los principios de legalidad y de igualdad. El principio de legalidad es una consecuencia de la consignacin expresa obligatoria en los presupuestos de las Administraciones. As la C78 establece:
Artculo 133 CE 3. Todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deber establecerse en virtud de ley. 4. Las administraciones pblicas slo podrn contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes. Artculo 134 CE 1. Corresponde al Gobierno la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado, y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobacin. 2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrn carcter anual, incluirn la totalidad de los gastos e ingresos del sector pblico estatal y en ellos se consignar el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

Las leyes General Presupuestaria y General Tributaria reiteran lo dicho en CE 133.3. Las subvenciones deben consignarse expresamente en los presupuestos; si no lo estn no se pueden exigir a los entes pblicos dichos gastos, y si los realizaran seran nulos de pleno derecho los actos advos y disposiciones generales que supongan compromisos de gastos por importe superior a los crditos presupuestados. (El beneficiario de buena fe, tendr, sin em96

bargo derecho a una accin de responsabilidad contractual o extracontractual para exigir de la Admn daos.) En cuanto al principio (constitucional) de igualdad, obliga a tratar por igual a los presuntos beneficiarios de la accin de fomento y a distribuir las ayudas a travs de proc basados en las reglas de transparencia, publicidad y libre concurrencia, como se ve ms adelante.

4.
A)

La subvencin
Concepto amplio y estricto de subvencin

Segn la doctrina deben distinguirse las subvenciones de otras ayudas econmicas (concepto estricto de subvencin): a) b) Es una atribucin patrimonial a fondo perdido, se excluyen, por lo tanto, las exenciones fiscales, las devoluciones de impuestos y los crditos subvencionados. El otorgante es una Admn pblica, a favor de un particular. Se excluyen, por lo tanto, las subvenciones presupuestarias a favor de Entidades publicas autnomas, las dotaciones presupuestarias para el funcionamiento de los servicios pblicos descentralizados, las subvenciones compensatorias de dficit, las subvenciones a concesionarios de servicios pblicos para compensar el equilibrio financiero de la concesin, y las subvenciones usadas en las relaciones interadministrativas y como fuente de financiacin de las CC.LL. Estn afectadas al desarrollo de una actividad del beneficiario. Se excluyen, por lo tanto del concepto de subvencin, los premios y primas cuantificados a posteriori de una actividad, pero incluyndose las becas que se producen ab initio.

c)

Sin embargo, la legislacin espaola, y la comunitaria, parte de un concepto ms amplio de subvencin que comprende cualquier ayuda econmica pblica. Esta concepcin tiene relacin con la necesidad de vigilar todo favorecimiento desde el sector pblico, a cuyo efecto aplica el mismo rgimen jurdico a las subvenciones propiamente dichas y a las restantes ayudas econmicas. Ambos conceptos son tiles. La concepcin amplia (cualquier tipo de ayuda econmica, directa o indirecta) dominante en el D comunitario, es la que rige para el control de la accin incentivadora desde la defensa de la libre competencia. La concepcin estricta, como disposicin a fondo perdido, para un particular, dado por una Admn, para la realizacin de una actividad, es la base de partida para la aplicacin del rgimen de otorgamiento y control de las disposiciones directas de capital. De acuerdo con la vigente Ley 38/3, General de Subvenciones (LGS), aplicable a todas las AAPP:
Artculo 1. Objeto. Esta Ley tiene por objeto la regulacin del rgimen jurdico general de las subvenciones otorgadas por las Administraciones pblicas (la ley es bsica en general). Artculo 2. Concepto de subvencin. 1. Se entiende por subvencin, a los efectos de esta Ley, toda disposicin dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artculo 3 de esta Ley (AAPP y sus organismos y entidades de D pblico, vinculadas o dependientes), a favor de personas pblicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:

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a) Que la entrega se realice sin contraprestacin directa de los beneficiarios. b) Que la entrega est sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecucin de un proyecto, la realizacin de una actividad, la adopcin de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situacin, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la accin, conducta o situacin financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pblica o inters social o de promocin de una finalidad pblica. 2. No estn comprendidas en el mbito de aplicacin de esta Ley las aportaciones dinerarias entre diferentes AAPP, para financiar globalmente la actividad de la Admn a la que vayan destinadas, y las que se realicen entre los distintos agentes de una Administracin cuyos presupuestos se integren en los Presupuestos Generales de la Admn a la que pertenezcan, tanto si se destinan a financiar globalmente su actividad como a la realizacin de actuaciones concretas a desarrollar en el marco de las funciones que tenga atribuidas, siempre que no resulten de una convocatoria pblica. 3. Tampoco estarn comprendidas en el mbito de aplicacin de esta Ley las aportaciones dinerarias que en concepto de cuotas, tanto ordinarias como extraordinarias, realicen las entidades que integran la Administracin local a favor de las asociaciones a que se refiere la disposicin adicional quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local. 4. No tienen carcter de subvenciones los siguientes supuestos: Las prestaciones contributivas y no contributivas del Sistema de la Seguridad Social. Las pensiones asistenciales por ancianidad a favor de los espaoles no residentes en Espaa, en los trminos establecidos en su normativa reguladora. Tambin quedarn excluidas, en la medida en que resulten asimilables al rgimen de prestaciones no contributivas del Sistema de Seguridad Social, las prestaciones asistenciales y los subsidios econmicos a favor de espaoles no residentes en Espaa, as como las prestaciones a favor de los afectados por el virus de inmunodeficiencia humana y de los minusvlidos. Las prestaciones a favor de los afectados por el sndrome txico y las ayudas sociales a las personas con hemofilia u otras coagulopatas congnitas que hayan desarrollado la hepatitis C reguladas en la Ley 14/2002, de 5 de junio. Las prestaciones derivadas del sistema de clases pasivas del Estado, pensiones de guerra y otras pensiones y prestaciones por razn de actos de terrorismo. Las prestaciones reconocidas por el Fondo de Garanta Salarial. Los beneficios fiscales y beneficios en la cotizacin a la Seguridad Social. El crdito oficial, salvo en los supuestos en que la AP subvencione al prestatario la totalidad o parte de los intereses u otras contraprestaciones de la operacin de crdito. Artculo 4. Exclusiones del mbito de aplicacin de la Ley. Quedan excluidos del mbito de aplicacin de esta Ley: Los premios que se otorguen sin la previa solicitud del beneficiario. Las subvenciones previstas en la Ley Orgnica 5/1985, del Rgimen Electoral General. Las reguladas en la Ley Orgnica 3/1987, de Financiacin de los Partidos Polticos. Las subvenciones a los grupos parlamentarios de las Cortes Generales, as como las subvenciones a los grupos parlamentarios de las Asambleas autonmicas y a los grupos polticos de las corporaciones locales, segn establezca su propia normativa.

B)

Naturaleza jurdica de la subvencin

En cualquiera de sus dos concepciones, amplia o estricta, es una relacin de naturaleza jurdico-adva y, en consecuencia, sujeta a la Jurisdiccin C-A. Se ha calificado a la subvencin de contrato, al serles de aplicacin en su momento subsidiariamente las reglas de preparacin, adjudicacin y efectos del contrato de gestin de servicios pblicos. A veces, adems, la subvencin es un compromiso de la Admn dentro de un convenio ms complejo.
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La LGS hace irrelevante la anterior discusin, regulando minuciosamente el rgimen jurdico de las subvenciones, a la que se ha de ajustar la actividad de todas las AAPP. Tienen ahora los contratos y las subvenciones un rgimen jurdico diferenciado (aunque parecidos).
Artculo 5. Rgimen jurdico de las subvenciones. 1. Las subvenciones se regirn, en los trminos establecidos en el artculo 3, por esta Ley y sus disposiciones de desarrollo, las restantes normas de derecho administrativo, y, en su defecto, se aplicarn las normas de derecho privado. 2. Las subvenciones que se otorguen por consorcios, mancomunidades u otras personificaciones pblicas creadas por varias AAPP u organismos o entes dependientes de ellas y las subvenciones que deriven de convenios formalizados entre stas se regularn de acuerdo con lo establecido en el instrumento jurdico de creacin o en el propio convenio que, en todo caso, debern ajustarse a las disposiciones contenidas en esta Ley.

C)

Los principios del rgimen de las subvenciones pblicas

Los principios generales estn establecidos en LGS 8. Los objetivos y efectos pretendidos deben concretarse en un plan estratgico, as como los plazos y manteniendo la estabilidad presupuestaria. Lo anterior, as como la prohibicin de afectar al mercado, salvo casos de fallos claramente identificados y sin efectos distorsionadores, parecen difciles de vigilar en caso de incumplimiento. No afectarn por lo tanto a la validez de las subvenciones concedidas.
Artculo 8. Principios generales. 1. Los rganos de las AAPP o cualesquiera entes que propongan el establecimiento de subvenciones, con carcter previo, debern concretar en un plan estratgico de subvenciones los objetivos y efectos que se pretenden con su aplicacin, el plazo necesario para su consecucin, los costes previsibles y sus fuentes de financiacin, supeditndose en todo caso al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. 2. Cuando los objetivos que se pretenden conseguir afecten al mercado, su orientacin debe dirigirse a corregir fallos claramente identificados y sus efectos deben ser mnimamente distorsionadores. 3. La gestin de las subvenciones a que se refiere esta Ley se realizar de acuerdo con los siguientes principios: Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminacin. Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administracin otorgante. Eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos pblicos.

Tiene mayor trascendencia judicial el mandato de la gestin se realice de acuerdo con los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad, y no discriminacin. Estos principios son sustancialmente los mismos que se emplean en la contratacin administrativa. Por lo tanto es se condiciona el otorgamiento de subvenciones a la aprobacin y publicacin de las bases para su otorgamiento, a la existencia de crdito, a la tramitacin del proc de concesin, a la fiscalizacin previa de los actos advos de contenido econmico y a la aprobacin del gasto por el rgano competente. La iniciativa es, por lo tanto, ms de la Admn cuando publica las bases (sistema de auxilios concursados), que de los particulares (sistema de auxilios rogados). No obstante, la LGS prev supuestos de concesin al margen del proc. En el caso de las subv previstas nominativamente en los Presupuestos o cuyo otorgamiento y cuanta venga impuesto a la Admn por una norma de rango legal, y con carcter excepcional, aquellas

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otras subvenciones en que se acrediten razones de inters pblico, social, econmico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pblica. Otro principio capital del rgimen de la subvencin debera ser el de riesgo compartido. Esto es, que la subvencin no libere al particular de todo riesgo o aportacin de capital propio de manera que la subvencin se convierta en una donacin. La LGS establece de una parte que la norma reguladora de la subvencin podr exigir un importe de financiacin propia. Y en otra parte, que el importe de la subvencin, en ningn caso podr ser de tal cuanta que, aisladamente, o en concurrencia con subvenciones o ayudas de otras AAPP, o de otros Entes pblicos o privados, nacionales o internacionales, supere el coste de la actividad subvencionada. Por lo tanto, la subvencin puede alcanzar hasta el 100%. Por ltimo, la subv debe respetar la libre competencia entre los operadores econmicos, sin crear situaciones de desigualdad entre unos y otros. As, el art. 8.2 LGS establece que cuando los objetivos que se pretenden conseguir afecten al mercado, su orientacin debe dirigirse a corregir fallos claramente identificados y sus efectos deben ser mnimamente distorsionadores. A esto hay que sumar las competencias de la Comisin Nacional de la Competencia, en la LEY 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, para analizar los criterios de concesin de ayudas pblicas. Smense las prescripciones del D comunitario como se ver ms adelante.

5.

La gestin indirecta de las subvenciones

Es una nueva tcnica: la competencia en el otorgamiento y control de subvenciones se deja de considerar como competencia pblica, ejercida directamente por los rganos de la respectiva Admn , en razn de que la disposicin de fondos pblicos supone el ejercicio por antonomasia de funciones pblicas y de autoridad. Se abre la colaboracin con otros sujetos pblicos o privados, externalizando los servicios; adems de la gestin directa cabe ahora la gestin indirecta a travs de la tcnica concesional. La LGS permite que la distribucin de concesiones se haga a travs de una entidad colaboradora (EC) que, actuando en nombre y por cuenta del rgano concedente a todos los efectos relacionados con la subvencin, entregue y distribuya los fondos pblicos a los beneficiarios cuando as se establezca en las bases reguladoras, o que simplemente colabore en la gestin de la subvencin sin que produzca la previa entrega de los fondos pblicos recibidos. Estos fondos en ningn caso se considerarn integrantes de su patrimonio. Pueden ser entidades colaboradoras las personas privadas, as como los organismos y dems entes pblicos y las sociedades mercantiles mayoritariamente pblicas. Asimismo, las CCAA y las CCLL pueden ser entidades colaboradoras de las subvenciones concedidas por la AGE, sus organismos pblicos y dems Entes que tengan que ajustar su actividad al D pblico. Tambin, las AGE y sus organismos pblicos pueden ser entidades colaboradoras de las subvenciones concedidas por las CCAA y las CCLL. La entidad colaboradora tiene las siguiente obligaciones: Entregar a los beneficiarios los fondos recibidos. Comprobar el cumplimiento y efectividad de las condiciones o requisitos determinantes para su otorgamiento.

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Justificar la entrega de los fondos recibidos ante el rgano concedente de la subvencin y, en su caso, Entregar la justificacin presentada por los beneficiarios Someterse a las actuaciones de comprobacin del rgano competente.

Cuando las EECC sean personas privadas o sociedades mayoritariamente pblicas, el colaborador se seleccionar mediante un proc sometido a los principios de publicidad, concurrencia, igualdad y no discriminacin, formalizndose la colaboracin en un convenio, salvo que por el objeto de sta resulte de aplicacin la legislacin de contratos advos. La relacin entre el rgano advo concedente y la EC se formalizar en un convenio de colaboracin. Por lo dems, la Ley somete a las EECC al mismo rgimen rigorista que a los beneficiarios de la subvencin en aspectos tales como prohibiciones para desarrollar esta actividad, que se desarrolla en trminos anlogos a las prohibiciones para contratar con las AAPP, procedimientos de control y reintegro y sujecin a la potestad sancionadora.

6.

El procedimiento de otorgamiento de las subvenciones

Regulado anteriormente en la Ley General Presupuestaria, dicho procedimiento se regula ahora en la LGS, admitiendo dos variedades: el proc ordinario, en rgimen de concurrencia competitiva, y el proc de concesin directa. Procedimiento ordinario: concurrencia competitiva Se inicia siempre de oficio y tiene por objeto establecer mediante la comparacin de las solicitudes presentadas, una prelacin entre las mismas de acuerdo con los criterios de valoracin previamente fijados en las bases reguladoras y en la convocatoria. Previos los anuncios correspondientes en los diarios oficiales, tiene lugar la presentacin de solicitudes y documentos, a lo que sigue la correspondiente instruccin, realizndose de oficio cuantas actuaciones se estimen necesarias para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales debe formularse la propuesta de resolucin. Es posible comenzar la instruccin por una fase de preevaluacin, en la que se verificar el cumplimiento de las condiciones impuestas para adquirir la condicin de beneficiario de la subvencin. Evaluadas las solicitudes, un rgano colegiado, cuya composicin ser la que se establezca en las bases, deber remitir informe con el resultado de la evaluacin, tras lo cual, el rgano instructor, a la vista del expediente y del informe del rgano colegiado, formular la propuesta de resolucin provisional, debidamente motivada, que deber notificarse a los interesados en la forma que establezca la convocatoria, y se conceder un plazo de 10 das para presentar alegaciones. No obstante, se podr prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el proc ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por los interesados. El otorgamiento se har por resolucin motivada en plazo que no podr exceder de 6 meses, a partir de la publicacin de la convocatoria, salvo que la misma posponga sus efectos a una fecha posterior. Su transcurso sin haberse notificado a los interesados se entender denegatorio.

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Subvenciones que obedecen a razones de inters pblico, social, econmico, humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten la convocatoria pblica Se sustraen del rigorismo anterior. El proc se ajusta a las normas reglam que se dicten siguiendo las previsiones contenidas en la Ley, salvo en lo que afecte a la aplicacin de los principios de publicidad y concurrencia que, como mnimo, har pblico los siguientes extremos: a) Definicin del objeto de las subvenciones, con indicacin del carcter singular de las mismas y las razones que acreditan el inters pblico, social, econmico o humanitario y aqullas que justifican la dificultad de su convocatoria pblica. Rgimen jurdico aplicable Beneficiarios y modalidades de ayuda. Proc de concesin y rgimen de justificacin de la aplicacin dada a las subvenciones por los beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras.

b) c) d)

Procedimiento de concesin directa Se aplica cuando la cuanta viene impuesta a la Admn por una norma de rango legal o cuando las subvenciones estn previstas nominativamente en los presupuestos pblicos.

7.

La relacin de subvencin: anulacin, modificacin, obligaciones del beneficiario y reintegro

Anulacin de la relacin La relacin de subvencin puede quedar sin efecto si el ttulo por el que se rige, el acto de otorgamiento, est afectado de invalidez. La LGS considera causas de nulidad, adems de las indicadas en LRJ 62.1, la carencia o insuficiencia de crdito. Son causas de anulabilidad las dems infracciones del OJ.
Artculo 62. Nulidad de pleno derecho. 1. Los actos de las Administraciones pblicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del territorio. Los que tengan un contenido imposible. Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados. Los actos expresos o presuntos contrarios al OJ por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal. 2. Tambin sern nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Artculo 63. Anulabilidad. 1. Son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder.

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2. No obstante, el defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los interesados. 3. La realizacin de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas slo implicar la anulabilidad del acto cuando as lo imponga la naturaleza del trmino o plazo.

Cuando el acto de concesin incurriera en alguna de estas infracciones el rgano concedente proceder a su revisin de oficio o, en su caso, a la declaracin de lesividad y ulterior impugnacin judicial, que llevar consigo la obligacin de devolver las cantidades percibidas. No proceder la revisin de oficio del acto de concesin cuando concurra alguna de las causas de reintegro que se aludirn ms adelante. Modificacin de la subvencin Es posible la modificacin de la subvencin y su prrroga si est pactada en el convenio y asimismo por cualquier alteracin de las condiciones tenidas en cuenta para su concesin, y en todo caso, la obtencin concurrente de otras aportaciones fuera de los casos permitidos. Derechos y obligaciones del beneficiario y de la Admn concedente El beneficiario tiene el derecho de percibir de percibir los fondos comprometidos, que se corresponde con la correlativa obligacin de la Admn concedente. Se trata de una obligacin estricta, plenamente exigible, una vez superadas las ideas de voluntariedad y precariedad o eventualidad que se reflejaban en la jurisprudencia de principios del siglo XX. La exigibilidad no obsta a que se condicione el pago al cumplimiento de las obligaciones tributarias y de la Seguridad Social, lo que deber acreditar el concesionario, y a la existencia de poderes modificatorios y revocatorios, por causas justificadas, de la subvencin. La principal obligacin del beneficiario de la subvencin es la de cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesin de la subvencin. Adems, est obligado a justificar la realizacin de la actividad y la finalidad que determinen la concesin de la subvencin, someterse a las actuaciones de comprobacin, comunicar la obtencin de otras subvenciones que financien las actividades subvencionadas, disponer de los libros contables y someterse a las facultades advas de comprobacin y control. Gastos subvencionables La LGS regula minuciosamente aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada. En ningn caso su coste de adquisicin podr ser superior al valor de mercado, distinguindose (a efectos de valoracin), los gastos en obras, suministros y bienes inventariables. No tendrn carcter subvencionable los intereses deudores de las cuentas bancarias, los derivados de sanciones advas y penales y de proc judiciales ni, en materia tributaria, los impuestos indirectos susceptibles de recuperacin o compensacin ni los impuestos personales sobre la renta.

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Reintegro de la subvencin Es una singularidad de esta relacin jurdica: los beneficiarios y EECC debe reintegrar en caso de incumplimiento al Ente concedente las cantidades percibidas, as como la exigencia de inters de demora legal del dinero, incrementado en un 25% desde el momento del pago de la subvencin. La obligacin de reintegro es independiente de las sanciones que, en su caso, resulten exigibles, y prescribir a los 4 aos el derecho de la Admn a reconocer o liquidar el reintegro. La obligacin de reintegro puede derivar tanto de conductas anteriores al otorgamiento de la subvencin, como de falsear u ocultar las condiciones requeridas, como de posteriores relativas a la obstruccin o negativa a las actuaciones de comprobacin y control financiero, incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservacin de documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, y en todo caso por aplicar la subvencin a finalidades distintas de las previstas en su otorgamiento. Por ltimo, tambin es causa de reintegro la adopcin de una decisin de la cual se derive una necesidad de reintegro, arts. 87 a 89 del Tratado de la UE, y los dems supuestos previstos en la norma reguladora de la subvencin. Suspensin cautelar de los libramientos de pago Iniciado el proc de reintegro, que ser advo, el Ente concedente podr acordar, motivadamente, la suspensin cautelar de los libramientos de pago pendientes de abonar al beneficiario o a la EC. En todo caso la acordar, si existen indicios racionales que permitan prever la imposibilidad de obtener el resarcimiento, o si ste puede verse frustrado o gravemente dificultado, y en especial, si el perceptor hace actos de ocultacin, gravamen o disposicin de sus bienes. La resolucin del proc de reintegro no podr separarse del criterio recogido en el informe de la Intervencin General de la Admn del Estado recado en el proc de control. Cuando el rgano gestor no acepte este criterio, con carcter previo a la propuesta de resolucin plantear discrepancia que ser resuelta de acuerdo con el proc previsto en la Ley General Presupuestaria en materia de gastos.

8.

Control y sanciones

La Intervencin General de la Administracin General del Estado La LGS hace de la Intervencin General del Estado (IGE) el elemento clave para el control de las subvenciones estatales, salvo para las Entidades Gestoras de la Seguridad Social, que tiene su propia intervencin. La IGE tambin puede, a solicitud de las CCLL, controlar a los beneficiarios de las subvenciones concedidas por ellas, sujetndose el proc de control, reintegro y rgimen de infracciones y sanciones previsto en la Ley. Asimismo la IGE suscribir los acuerdos advos de cooperacin con los rganos de la Comisin Europea, previstos en la normativa comunitaria en materia de control financiero de ayudas y subvenciones financiadas total o parcialmente con cargo a fondos comunitarios.

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Auditoras externas La LGS prev, asimismo, la colaboracin de empresas privadas de auditora para la realizacin de controles financieros de las subvenciones en los trminos de la LG Presupuestaria, pero con reserva a la IGE de la realizacin de las actuaciones que supongan el ejercicio de potestades advas. La misma colaboracin pueden recabar las CCLL para el control financiero de las subv que concedan, quedando tambin reservadas a sus propios rganos de control las actuaciones que supongan el ejercicio de potestades advas. Procedimiento de control La IGE debe seguir un procedimiento de control financiero sobre beneficiarios y EECC cuando en el desarrollo de la actividad subvencionada se deduzcan indicios de la incorrecta obtencin, destino o justificacin de la subvencin percibida. Estas actuaciones finalizan con la emisin de un informe de procedencia de reintegro de la totalidad o parte de la subv, en cuyo caso el rgano gestor deber acordar el inicio de expediente de reintegro o formular su discrepancia motivada con la incoacin. Las discrepancias entre el titular del Departamento y la IGE ser resuelta por el Consejo de Ministros cuando la disconformidad se refiera a un importe superior a 12 M y por la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos en los dems casos. Infracciones penales Como la mayora de las leyes advas, la LGS apodera a la Admn de una potestad sancionadora que cede ante la infraccin penal cuando el hecho es constitutivo de delito, que lo es por: obtener una subv, desgravacin o ayuda de las AAPP de ms de 80 k falseando las condiciones requeridas para su concesin u ocultando las que la hubiesen impedido; desarrollar un actividad subv con fondos de las AAPP, con importe > 80 k, incumpliendo las condiciones establecidas o alterando sustancialmente los fines para los que la subv fue concedida, y obtener indebidamente fondos de los presupuestos generales de la UE u otros administrados por sta, en cuanta superior a los 50 k, falseando las condiciones requeridas para su concesin u ocultando las que la hubieran impedido,

ser castigado con la pena de prisin de 1 a 4 aos y multa del tanto al sxtuplo de la citada cuanta. En ambos casos, las penas consisten en prisin menor y multa del tanto al sxtuplo del importe de la subv, as como la prohibicin de obtener subv publicas o crdito oficial y del dcho de gozar de beneficios o incentivos fiscales durante un periodo 3-6 aos (Cdigo Penal). Infracciones administrativas Constituyen infracciones administrativas en materia de subvenciones las acciones y omisiones tipificadas en la Ley, incluso a ttulo de simple negligencia y son responsables, adems de los beneficiarios y EECC, las personas o entidades relacionadas con el objeto de la subv o su justificacin, obligadas a prestar colaboracin y facilitar cuanta docu sea requerida. Son infracciones leves los incumplimientos de las obligaciones recogidas en la LGS y en las bases reguladoras de subvenciones cuando no constituyan infracciones graves.

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Son infracciones graves las siguientes: no comunicar la obtencin de subvenciones, ayudas pblicas, ingresos o recursos para la misma finalidad el incumplimiento sustancial de los fines para los que la subv fue concedida la falta de justificacin del empleo dado a los fondos recibidos una vez transcurrido el plazo para su presentacin el incumplimiento de la EC de la vigilancia debida sobre el beneficiario cuando de ello se derive la obligacin de reintegro.

Son infracciones muy graves las siguientes: obtener una subv falseando u ocultando las condiciones requeridas para su concesin la no aplicacin, en todo o en parte, de las cantidades recibidas a los fines para los que la subv fue concedida la resistencia, excusa, obstruccin o negativa a las actuaciones de control cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, la falta de entrega de las EECC a los beneficiarios de los fondos recibidos las dems conductas tipificadas como infracciones muy graves en la normativa de la UE en materia de subv.

Sanciones administrativas Las sanciones pecuniarias podrn consistir en una multa fija, entre 75 y 6.000 , o proporcional sobre la cantidad indebidamente obtenida o no justificada, lo que en todo caso ser independiente de la obligacin de reintegro. Las sanciones no pecuniarias para infracciones graves o muy graves podrn consistir en la prdida durante un plazo de hasta 5 aos de la posibilidad de obtener subv, ayudas pblicas y avales de las AAPP u otros entes pblicos o la privacin de la posibilidad de actuar como EC o de contratar durante 5 aos con las AAPP. Graduacin de las sanciones Completan la regulacin sancionadora las normas relativas a la graduacin de las sanciones y al tope mximo de las sanciones leves, que no exceder del importe de la subv inicialmente concedida, y de las graves y muy graves, no superior al triple del importe de la cantidad indebidamente obtenida. Otras normas fijan la prescripcin por el transcurso de 4 aos tanto de las infracciones como de las sanciones, determinan los rganos competentes para la sancin y se remiten en materia de proc a lo previsto en la LRJ.

9.

Subvencin y Derecho Comunitario

Libre competencia La pertenencia de Espaa a las Comunidades Europeas supone la aplicacin aqu de la norma sobre prohibiciones y limitaciones garantizadoras de la libre competencia en el territorio de la Unin. El TCE, art. 92, salvo las excepciones previstas por el presente Tratado, sern
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incompatibles con el Mercado Comn y en la medida en que afecten a intercambios comerciales entre los EEMM, las ayudas concedidas por los Estados, o por medio de recursos estatales, sea cual fuere la forma que revistan y que amenacen con falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones. Prohibicin general de ayudas Son dos condiciones: 1. Que sea una ayuda econmica, lo que es interpretado por el TJCE desde el principio en sentido muy amplio: subvenciones (en metlico, especie, ...), incentivos de cualquier forma que aligere la carga que normalmente gravan los presupuestos de las empresas (exenciones fiscales, bonificaciones de intereses, suministros de bienes o cualquier otra medida de efectos equivalentes). Que la ayuda econmica se nutra de fondos pblicos y no privados, que afecten a los intercambios comerciales y que sean de tal entidad que amenacen con falsear o falseen la competencia.

2.

Excepciones a la prohibicin general Por excepcin, son compatibles: 1. 2. 3. Las ayudas de carcter social concedidas a los consumidores individuales, si son otorgadas sin discriminacin basada en el origen de los productos. Las destinadas a remedidas los perjuicios ocasionados por calamidades naturales u otros acontecimientos extraordinarios. Las concedidas a la economa de ciertas regiones de la antigua Repblica Democrtica Alemana.

Adems, podrn ser compatibles: 1. Las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo econmico de aquellos territorios en los que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en los que se aplican salarios ms bajos. Las destinadas a estimular la aplicacin de un proyecto importante de inters comn europeo, para poner remedio a una perturbacin grave de la economa de un pas miembro. Las destinadas a facilitar el desarrollo de ciertas actividades o regiones, siempre que no alteren las condiciones en que se desarrollan los intercambios en una medida contraria al inters comn. Las dems clases de ayudas determinadas por acuerdos del Consejo adoptado por mayora y a propuesta de la Comisin.

2.

3.

4.

A pesar de su amplitud, las excepciones anteriores no constituyen un numerus clausus, pues el Consejo, por unanimidad, y a peticin de un Estado miembro, acordar la procedencia de una ayuda incursa en la prohibicin general siempre que circunstancias excepcionales justifiquen tal decisin.

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Control de las subvenciones Para facilitar el control, a travs de la Comisin y del Consejo, se desarrolla una triple actividad de examen, prevencin y, en su caso, a la represin por infraccin. As, la Comisin procede a una anlisis permanente con los EEMM de los sistemas de ayudas existentes, debiendo tambin ser informada de los proyectos de creacin o modificacin de las ayudas econmicas. La apertura de un proc de control conlleva, automticamente, la suspensin de las ayudas proyectadas, y si el Estado no se conforma con la decisin de suprimir o modificar la ayuda, la Comisin o cualquier otro Estado puede apelar directamente al TJCE. Discute la doctrina si los jueces nacionales pueden aplicar directamente la normativa comunitaria, declarando la incompatibilidad de una determinada ayuda con el Tratado, siendo la opinin ms difundida que slo en el caso de que aqulla no se haya sometido a la informacin previa de la Comisin. Rgimen jurdico de las subvenciones financiadas por la UE Estas se rigen, segn la LGS, por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposicin de aqullas, aplicndose la LGS supletoriamente en cuanto a los proc de concesin y de control. Responsabilidad financiera de las AAPP implicadas Estas AAPP, implicadas en la gestin y control de las ayudas financiadas por cuenta del Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agraria (FEOGA, seccin OGA), Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Social Europeo, Instrumento Financiero de Orientacin Pesquera, y Fondo de Cohesin, as como de cualesquiera fondos comunitarios. Cada AP asumir las responsabilidades que se deriven de dichas actuaciones, incluidas las que sobrevengan por decisiones de los rganos de la UE, y especialmente en lo relativo al proceso de liquidacin de cuentas y a la aplicacin de la disciplina presupuestaria por parte de la Comisin. A este efecto, los rganos competentes de la AGE para proponer o coordinar los pagos de las ayudas de cada fondo o instrumento, previa audiencia de las entidades afectadas, resolvern acerca de la determinacin de las referidas responsabilidades financieras. Despus el Ministerio de Hacienda efectuar las liquidaciones financieras que se realicen por cuenta de los citados fondos e instrumentos financieros de la UE.

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Tema VII
1.

La actividad de prestacin o servicio pblico

La actividad de prestacin o de servicio pblico

La actividad adva de prestacin es aquella en que la Admn satisface directamente una necesidad pblica mediante la prestacin de un servicio a los administrados. Dichos servicios pueden ser muy variados: seguridad pblica, transporte, abastecimiento, enseanza, sanidad, etc. Se denomina tambin de servicio pblico, que es un trmino a la vez polmico y polismico. Polmico porque hay quienes ven en los servicios pblicos los males de la estatalizacin, la burocracia, el intervensionismo y el dficit pblico, y el contraste con la iniciativa y empresa privada, ms eficiente y servicial. Por otra parte, otros lo ven como la nica tcnica para atender las necesidades vitales de los ciudadanos en rgimen de igualdad, a cubierto de la explotacin y lucro de la empresa privada. El servicio pblico es un trmino polismico tambin. Algunas leyes califican de servicio pblico aquellas actividades que no son de prestacin, habilitando a las AAPP a la intervencin que justifica la limitacin de derechos, la sancin, e incluso, el fomento de la accin de los particulares. As suele ocurrir con los servicios pblicos sociales como la sanidad y la enseanza, donde hay establecimientos pblicos y privados que conviven con una reglamentacin comn, disfrutando del apoyo econmico de las AAPP. Todas las tcnicas de intervencin se concitan en una materia habindola calificado previamente como servicio pblico. El trmino servicio pblico sirve tambin para designar una administracin, un rgano advo. A continuacin, por lo tanto, se usar nicamente el trmino actividad adva de prestacin. A) Clases de servicios pblicos

Son servicios pblicos uti universi aquellas prestaciones de inters general que los ciudadanos reciben del Estado que derivan del ejercicio de funciones conectadas directamente a la soberana, como la Justicia, la defensa nacional, la seguridad pblica y las relaciones internacionales. Son, por otra parte, servicios pblicos uti singuli los que se disfrutan individualmente, de forma que los usuarios pueden asumir el coste total o parcialmente. Dentro de estos servicios se puede distinguir, por el objeto de la prestacin, a efectos de su evolucin y rgimen jurdico, distinguir entre: Servicios pblicos econmicos, que satisfacen necesidades directamente relacionadas con la actividad econmica, y Servicios sociales, con una actividad prestacional que tiene por objeto inmediato al ciudadano; sanidad, enseanza, educacin, cultura, y asistencia social.

Atendiendo a la posibilidad de concurrencia con la actividad privada sobre el mismo objeto se pueden distinguir:

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Servicios pblicos monoplicos, son ejercidos nicamente por las AAPP, y Servicios pblicos virtuales o impropios, en concurrencia con la actividad privada reglamentada.

Se ha producido una evolucin desde el servicio pblico monoplico, que es el modelo originario (de servicio pblico), a potencias la libre concurrencia, y all donde esta no es posible, a reducirlos a los lmites estrictos del monopolio natural. B) De la creacin de los servicios pblicos a su privatizacin

Desde la creacin de los servicios pblicos con la Monarqua absoluta, en la Europa continental, con ideas de gestin directa por funcionarios, monopolio, y carcter nacional, hasta las ideas actuales contrarias, que benefician la privatizacin, la libre competencia y la globalizacin, se est socavando el Estado del bienestar, acompaado por una crisis de los Estados nacionales y del D pblico. La Monarqua absoluta creo los servicios pblicos ms ligados a la soberana: la defensa nacional, las relaciones exteriores, la justicia, la moneda, la hacienda, los caminos, ... Pero no se generalizaron otros como la educacin o la sanidad, quedando en manos de la beneficencia, tpicamente la Iglesia. El constitucionalismo supuso la emergencia de una Admn poderosa, que asume las funciones que antes desarrollaba la Iglesia, y de otros nuevos servicios. Se implantan ahora desde el Estado la sanidad, correos y telgrafos, la Guardia Civil, ... La concesin de servicios pblicos a empresas privadas en rgimen de monopolio sirvi para afrontar la organizacin de servicios ineludibles, como el ferrocarril o las minas. En el siglo XX los servicios pblicos incluirn adems el agua, la electricidad, el telfono, el transporte, ..., aunque predomina el sistema de gestin indirecta, pero monoplica, por concesionario. El sector pblico llega a invadir el campo de la industria, con la creacin de SEAT en Espaa, ...., las primeras empresas pblicas. Esto permita corregir las deficiencias del mercado y combatir situaciones de monopolio cuando no haba legislacin sobre defensa de la competencia. Hasta la Ley de 1963, de creacin del Tribunal de Defensa de la Competencia. El derrumbamiento del socialismo real, el neoliberalismo econmico globalizado, han provocado ya, a principios del siglo XXI, junto con la crisis del Estado del bienestar, la privatizacin de los servicios pblicos. Los servicios pblicos econmicos en rgimen de concesin monoplica son objeto de privatizacin total o parcial. Lo nuevos operadores, en rgimen de libre competencia, con organismos reguladores especficos. Las actividades privadas reguladas es la consigna. El Estado, asimismo, se ha desprendido de empresas pblicas simples productoras de bienes, de las que era titular mayoritario o minoritario. El nuevo paradigma es ninguna actividad industrial por el Estado, que viene de los EE UU, y que ha llegado aqu por el D comunitario. En el Estado slo restan los servicios vinculados al ejercicio de funciones de soberana (justicia, defensa nacional, relaciones exteriores, ...) y los servicios sociales irrentables como la

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educacin, la sanidad y la seguridad social, todos ellos compatibles con la iniciativa privada. C) El equivalente norteamericano del servicio pblico. El rgimen de las public utilities

En Europa continental el Estado satisfizo las necesidades colectivas mediante grandes organizaciones burocrticas, si acaso permitiendo la gestin indirecta de concesionarios monoplicos, en los EE UU, ms liberales, dicha satisfaccin se abordo desde la empresa privada con obligaciones pblicas impuestas por ley: garanta de acceso universal, tarifas razonables. Se defenda asimismo la libre competencia. La doctrina anglosajona del common calling y despus del common carrier, se engloba ahora en el trmino ms general de las public utilities. Dentro de un ttulo de intervencin y un cuadro jurdico para la organizacin de los servicios, stos eran considerados de inters general: agua, electricidad, telfonos, ... Fue preciso, adems de las leyes intervencionistas para estos servicios de inters general, la creacin de unas organizaciones publicas que garantizaran su aplicacin. Se crearon comisiones reguladoras ad hoc para cada sector, las agencias independientes, con poderes reglamentarios, sancionadores y arbitrales. Nuestros servicios pblicos econmicos estn evolucionando hacia dicho modelo, controlados por agencias o administraciones independientes. D) Los servicios compartidos entre la gestin pblica y la privada

En determinadas materias como la sanidad, la educacin y la seguridad se ha ido convergiendo entre las organizaciones pblicas y las empresas privadas. Ha surgido, adems, un tercer sector que pretende satisfacerlas sin nimo de lucro. La Iglesia, ya desde antes del siglo XIX, haba asumido la satisfaccin de necesidades de inters general: la enseanza, la sanidad, el cielo, ..., y el registro civil. Las rdenes religiosas eran una especie de organismos autnomos. El constitucionalismo, as como la separacin Iglesia-Estado, dio lugar a la aparicin de servicios pblicos, costeados por los presupuestos estatales, y nutridos con los fondos de la desamortizacin. El Estado va compitiendo con la Iglesia, y recogiendo dichos servicios como una obligacin del Estado; un derecho fundamental del ciudadano. En los pases protestantes, sus iglesias no crearon organizaciones asistenciales similares, propiciando la movilizacin y emergencia de una sociedad civil ms fuerte. En la actualidad, sin embargo, el sector pblico en gestin directa y las empresas privadas concurren en la satisfaccin de las necesidades sociales. Un modelo mixto adoptado en parte para la seguridad ciudadana, donde ya hay empresas privadas de seguridad (que protegen, eso s, slo a quien las paga). Se converge as, en sentido inverso, con el modelo estadounidense. E) Servicios pblicos asistenciales y tercer sector

El Estado liberal fue muy celoso asumiendo la asistencia social antes a cargo de la Iglesia, de la Corona y de las fundaciones privadas, pero de manera muy desordenada.
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Primero fue la beneficencia y despus la previsin social. En 1908 se crea el Instituto Nacional de Previsin, que se transforma despus en la Seguridad Social. La Ley 14/1986 culmina la apertura del sistema de la Seguridad Social, con la universalizacin y financiacin por los presupuestos del Estado. En el ramo de los seguros sociales se ha roto la proporcionalidad entre contribuciones y prestaciones; se tienen ahora prestaciones no contributivas a favor de todos los ciudadanos residentes o equiparados. Adems de la sanidad y las pensiones, el Estado social actual se est orientando hacia otras situaciones de extrema necesidad. Un ejemplo es la reciente Ley de dependencia. Las CCAA han dictado tambin sus propias leyes y creados sus propias instituciones. Sin perjuicio de la accin directa pblica, en Espaa y en el resto de Europa, se est imponiendo y progresando un tercer sector, el sector privado no lucrativo. As tienen menos controles y ms privilegios las Fundaciones privadas. Se fomentan y subvencionan las Organizaciones no gubernamentales (ONG), que pueden ser, de acuerdo con su ley, fundaciones o asociaciones sin nimo de lucro, con autogobierno, y funcionamiento democrtico. Estas organizaciones tienen preferencia, para hacerse cargo de los servicios de asistencia social, frente a la gestin pblica directa u otras entidades privadas con nimo de lucro. Se vuelve as, de alguna manera, a la beneficencia anterior al constitucionalismo, pero con financiacin (aunque con poco control) pblica.

2.

Las fronteras entre la actividad de prestacin y la actividad privada en la Constitucin.

Segn algunos autores no hay actividades pblicas o privadas por naturaleza, sino distintas ideologas polticas, distintas pocas, y diferentes formas de organizacin y de avances en la tecnologa. Eso explica los distintos modelos que se han tenido a lo largo de la historia. La C de 1978 viene de un momento donde el socialismo real estaba vivo, y el neoliberalismo y la globalizacin no haban alcanzado el desarrollo actual, Espaa no estaba en las Comunidades Europeas, y, por lo tanto se pretendi ser neutral. As, el liberal art. 38 CE
Artculo 38 Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economa de mercado. Los poderes pblicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economa general y, en su caso, de la planificacin.

contrasta con el socialista e intervensionista art. 128 CE:

Artculo 128 1. Toda la riqueza del pas en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad est subordinada al inters general. 2. Se reconoce la iniciativa pblica en la actividad econmica. Mediante ley se podr reservar al sector pblico recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, y asimismo acordar la intervencin de empresas cuando as lo exigiere el inters general.

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La C por lo tanto permite que el Estado o las CCAA creen por ley servicios pblicos nuevos, o declaren actividades esenciales con exclusin de la actividad privada. Pero la ideologa liberal actual y el D comunitario hacen esta alternativa cada vez ms difcil. Para las EELL, en desarrollo de la previsin constitucional de la iniciativa econmica pblica, la LBRL, despus de reservar a las EELL determinados servicios, que se declaran esenciales (suministro de aguas, recogida y tratamiento de residuos, mataderos y mercados, ...) prescribe que el Estado y las CCAA, en el mbito de sus respectivas competencias, podrn establecer, mediante ley, idntica reserva para otras actividades y servicios. La iniciativa para la ejecucin de otras actividades por las EELL debe ser ejercida por ellas mismas de acuerdo con el art. 128.2 CE, salvo que el ejercicio se haga en rgimen de monopolio, que se necesitar adems de la aprobacin del Pleno de la Corporacin, la del rgano de gobierno de la Comunidad Autnoma. La iniciativa pblica puede extenderse ms all de los servicios esenciales o de inters general, y puede extenderse sobre cualquier sector de la actividad econmica, sin sujetarse a la regla de subsidiariedad vigente antes de la C 78. Segn la regla de subsidiariedad, mientras una actividad pueda ser asumida por el sector privado, debe estar vetada al sector pblico. Ahora, sin embargo, tanto el Estado como las CCAA pueden crear empresas pblicas. Para los EELL se necesita el requisito de que la actividad econmica sea de utilidad pblica. Esto es lo que prescribe el Texto refundido de la Ley de Rgimen Local de 1986, que limita tambin la actividad al trmino municipal, y en beneficio de sus habitantes.

3.

El rgimen de servicio publico tradicional. Principios generales

La actividad de prestacin o de servicios se sujeta a los principios de legalidad, continuidad o regularidad, adaptabilidad al progreso tecnolgico, neutralidad e igualdad. Principio de legalidad Corresponde al poder legislativo el reconocimiento de una actividad como de inters general y la dotacin de los crditos necesarios para su satisfaccin mediante la creacin de un servicio pblico. La ley estatal o autonmica puede tambin reservar en monopolio la actividad pblica, cuando se trate de servicios esenciales, un parmetro que podr ser enjuiciado por el TC. Al poder reglamentario le quedan las normas de organizacin de los servicios. La supresin de dicho servicio requerir, en todo caso, la intervencin del mismo legislativo. En el mbito local el principio de legalidad ya est cubierto para algunos servicios por la legislacin local, que prev adems los que los EELL puede llevar a cabo en rgimen de monopolio. Para prestar otros servicios con la misma ventaja es necesaria una ley estatal o autonmica. No hay derecho a exigir el establecimiento de un servicio pblico salvo que la ley lo haya prescrito con carcter obligatorio. Recurdese, por ejemplo, que la LBRL admite la exigencia a los Ayuntamientos de aquellas competencias que son obligatorias para los mismos.

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Principio de continuidad o de regularidad El servicio pblico debe desarrollarse de forma ininterrumpida, de acuerdo con su naturaleza. Los hospitales no cierran por la noche, pero, por ejemplo, las estaciones de ITV tienen horarios previstos. Para las concesiones se convienen los horarios en el contrato. Sobre este principio se justific la inicial prohibicin de sindicatos y huelgas para los funcionarios pblicos, as como de los empleados de los concesionarios, y sirve hoy para justificar sus lmites constitucionales y el mantenimiento de los servicios mnimos.
Artculo 28 CE 1. Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La ley podr limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o Institutos armados o a los dems Cuerpos sometidos a disciplina militar y regular las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios pblicos. La libertad sindical comprende el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su eleccin, as como el derecho de los sindicatos a formar confederaciones y a formar organizaciones sindicales internacionales o a afiliarse a las mismas. Nadie podr ser obligado a afiliarse a un sindicato. 2. Se reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses. La ley que regule el ejercicio de este derecho establecer las garantas precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.

Principio de perfectibilidad o de adaptabilidad Aplicable tanto a la Admn como a los concesionarios, que estn obligados a incorporar los adelantos tcnicos que se vayan produciendo. Inicialmente era una clusula de progreso en los contratos advos de concesin, pero ahora los concesionarios deben soportar las modificaciones de los contratos que imponga la Admn (Ley de Contratos) en todo caso. Sin perjuicio, claro, de las indemnizaciones que procedan para asegurar el equilibrio econmico de la concesin. Principio de neutralidad Una concrecin del art. 103 CE (La Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales ...), que exige objetividad en el funcionamiento de la Admn. Los servicios pblicos deben prestarse teniendo en cuenta las exigencias de inters general, siendo ilcita su utilizacin con fines partidistas, o como propaganda o favoritismo. Se trata de un principio reforzado mediante la organizacin especfica en algunos servicios pblicos especialmente sensibles a su utilizacin partidista. Por ello la C 78 impone una determinada organizacin de los medios pblicos de comunicacin social que garantice el acceso a los mismos de los grupos sociales y polticos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad (art. 21 CE). Principio de igualdad Plasmado en el art. 14 CE, implica un trato igual para todos los que tienen derecho de acceso al servicio y la consiguiente prohibicin de trato discriminatorio. Ello no implica un trato uniforme; son lcitas las tarifas reducidas a favor de grupos socialmente desfavorecidos (como el Bono Social en el caso de las tarifas elctricas).

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Principio de gratuidad Slo es aplicable cuando se deriva de la naturaleza del servicio, e.g., la proteccin ciudadana, o viene impuesto por una norma constitucional (enseanza obligatoria, por art. 27 CE) o legislativa. Fuera de esta previsin nada impide, lo que es normal, que el coste total o parcial del servicio sea recuperado por la Admn o el concesionario a travs de las tarifas correspondientes.

4.

La relacin de prestacin. El estatus de los usuarios de los servicios pblicos.

La actividad de prestacin o servicio pblico comporta una relacin entre la Admn o concesionario, y el particular beneficiario de la misma. A) Admisin del servicio

El particular tendr derecho a la admisin al servicio siempre que rena las condiciones legalmente establecidas, como puede ser la posesin del ttulo de bachillerato y haber aprobado la selectividad para el acceso a la Universidad. Este derecho puede ser debilitado por el hecho de que la capacidad del servicio no sea suficiente para atender la demanda de prestaciones. El criterio de orden cronolgico en la presentacin de solicitudes, o rgimen de cola puede ser aplicado en caso de igualdad de otras circunstancias. Entre las otras circunstancias, por ejemplo, puede citarse la nota de selectividad para ser admitido en la carrera de medicina. La admisin ir precedida por la comprobacin administrativa de las circunstancias de hecho alegadas por el usuario, antes de la decisin adva por la que se admite al particular al disfrute del servicio. A veces es un acto expreso y formalizado a travs del recibo o resguardo de pago de una tasa o la expedicin de un billete; otras veces se presume en virtud de hechos concluyentes o tcitos como cuando se recoge la correspondencia en un buzn de correos. La admisin del usuario al servicio supone la sumisin de ste a una relacin especial, conforme a la normativa del servicio. B) Derechos y deberes de los usuarios. La contraprestacin econmica del servicio. Tasas, precios pblicos y tarifas

Una vez admitido el usuario, ya con derecho a recibir las prestaciones, con la calidad y cantidad fijadas y con derecho a ser resarcido por los daos ocasionados por el funcionamiento del servicio, las normas de dicho servicio pueden reconocer el derecho del usuario a participar en su gestin. En las universidades, por ejemplo, a travs de los rganos representante de los estudiantes. Adems, el usuario tendr la principal obligacin de satisfacer la contraprestacin econmica en el caso de que el servicio no sea gratuito. Esta puede consistir en una tasa, un precio pblico o un simple precio privado.

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Tasas Son tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilizacin privativa o aprovechamiento especial del dominio pblico, en la prestacin de servicios o en la realizacin de actividades en rgimen de D pblico que se refieran, afecten o beneficien al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes: 1. 2. Que los servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria para los administrados, y Que no se presten o realicen por el sector privado.

El importe de las tasas no podr exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad que se trate o, en su defecto, del valor de la prestacin recibida. Se regulan en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Pblicos. Las tasas se establecen por ley (sus elementos esenciales), la exaccin se prev en los presupuestos de los Entes pblicos. Precios pblicos Los precios pblicos tambin se regulan en la Ley 8/89 de la siguiente manera:
Artculo 24. Concepto. Redactado de conformidad con la Ley 25/1998, de 13 de julio. Tendrn la consideracin de precios pblicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestacin de servicios o la realizacin de actividades efectuadas en rgimen de Derecho pblico cuando, prestndose tambin tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados. Artculo 25. Cuanta. 1. Los precios pblicos se determinarn a un nivel que cubra, como mnimo, los costes econmicos originados por la realizacin de las actividades o la prestacin de los servicios o a un nivel que resulte equivalente a la utilidad derivada de los mismos. 2. Cuando existan razones sociales, benficas, culturales o de inters pblico que as lo aconsejen, podrn sealarse precios pblicos que resulten inferiores a los parmetros previstos en el apartado anterior, previa adopcin de las previsiones presupuestarias oportunas para la cobertura de la parte del precio subvencionada. Artculo 26. Establecimiento y modificacin. 1. El establecimiento o modificacin de la cuanta de los precios pblicos se har: a) Por Orden del Departamento ministerial del que dependa el rgano que ha de percibirlos y a propuesta de ste. b) Directamente por los organismos pblicos, previa autorizacin del Departamento ministerial del que dependan. 2. Toda propuesta de establecimiento o modificacin de la cuanta de precios pblicos deber ir acompaada de una memoria econmico-financiera que justificar el importe de los mismos que se proponga y el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes.

Tarifas Se dan en los supuestos de gestin indirecta o contractual de los servicios pblicos. La remuneracin del concesionario o gestor privado del servicio es tambin un precio privado, pero intervenido, debiendo incluirse en los contratos de gestin de servicios, las tarifas mximas y mnimas que hubieren de percibirse de los usuarios, con descomposicin de sus factores constitutivos y procedimientos para su revisin (art. 211.4 del Reglamento de Contratos del Estado).
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La legislacin local tiene una regulacin ms minuciosa, abordando cuestiones centrales como los criterios para la fijacin de las tarifas y los supuestos y formas de revisin. Las tarifas han de ser iguales para todos los que reciban las mismas prestaciones y en iguales circunstancias. No obstante podrn establecerse tarifas reducidas en beneficio de sectores personales econmicamente dbiles (Reglamento de Servicios de las CCLL). En todo caso, el conjunto de tarifas deber ser suficiente para la autofinanciacin del servicio que se trate, necesitando las CCLL la autorizacin de las CCAA o de la Admn competente para aprobar tarifas conforme a mdulos inferiores a la referida autofinanciacin (TR del Rgimen Local). Aprobadas unas tarifas, debern ser revisadas, de oficio o a peticin de las empresas, siempre que se produjera un desequilibrio en la economa de la empresa mixta o de la concesin, por circunstancias independientes de la buena gestin de una u otra. La competencia para la revisin de las tarifas de los EELL, la Corporacin local es la titular del servicio y Ente concedente que tiene la competencia para la revisin de la tarifa; la propia Corporacin tendra que compensar mediante subvencin a los concesionarios en el caso de que las subidas de las tarifas no sean suficientes para mantener el equilibrio econmico de la concesin. C) Relacin de prestacin y garanta judicial

La garanta judicial puede ser distinta, atendiendo a la variedad de formas de gestin y la mayor o menor presencia del D pblico o privada. Cuando se trata de un rgimen de prestacin directa por un Ente advo la Jurisdiccin c-a es la competente para la efectividad de la relacin de prestacin en el caso de que el usuario no fuese admitido al disfrute del servicio, o fuese rechazado o tratado de forma indebida, o se le ocasionaran daos. Si la prestadora del servicio es una Admn en forma societaria la competencia sera la J civil, que conoce tambin de los conflictos entre usuarios y gestores del servicio en rgimen contractual. En estos dos ltimos casos, sin embargo, siempre asiste al usuario un d de denuncia ante la Admn de la que depende la entidad prestadora del servicio y la impugnacin posterior de sus resoluciones o inactividad antes la J c-a. Esto es as porque los aspectos ms relevantes de la relacin de prestacin, indubitablemente pblicos, son garantizados mediante medidas disciplinarias sobre los concesionarios. La garanta jurdica pues, no se instrumenta nicamente ante los Tribunales civiles, sino del proceso c-a contra los actos de la Admn en funcin de los poderes de vigilancia y control que ostenta sobre los gestores del servicio, sean personas pblicas o privadas. Pero a la vez, adems de dicha garanta pblica puede concurrir la de los jueces civiles resolviendo acciones de responsabilidad contractual, cuando el conflicto enfrenta al usuario con el concesionario, o con la Admn si acta a travs del D privado.

5.

Las formas de gestin de los servicios pblicos

As como los principios (legalidad, continuidad, adaptabilidad, neutralidad e igualdad) que informan el rgimen de los servicios pblicos hay una claridad relativa, en el caso de precisar el D pblico o privado aplicable a los distintos elementos que configuran el servicio pblico no se tiene dicha claridad: tipo de entidad gestora, personal que la sirve, relacin

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logsticas con terceros, sus contratos, sus relaciones con los usuarios, y la jurisdiccin competente para conocer de los conflictos que se produzcan. En el caso de gestin directa por la Admn, con un rgano gestor de naturaleza adva, personal funcionario y bienes de dominio pblico, y la J c-a que presta la garanta judicial, implica todo ello la aplicacin del D advo en todos los aspectos. En casos de concesin, y sin perjuicio de la relacin contractual con la Admn, entra en juego el D privado, aplicable a las relaciones del concesionario con terceros, y la J civil para la resolucin de los conflictos. Las crecimiento que se ha producido en el mbito material de los servicios ha desbordado la estricta correlacin de gestin directa D advo. La nacionalizacin de empresas privadas concesionarias supone la asuncin de su gestin con arreglo al rgimen jurdico-privado que vena gestionndose. E.g., el ferrocarril. No contenta con la nacionalizacin de determinadas empresas, la Admn tambin expropi el D privado; han aparecido as las empresas de capital ntegramente pblico, las AAPP disfrazadas de empresas privadas. Adase, ahora, la fundacin privada creada por Entes pblicos reconocida por la Ley de 1994 de Fundaciones. Se permite as eludir la aplicacin del D advo en campos como los hospitales pblicos, e incluso la universidad (donde se acaba marginando el propio principio constitucional de autonoma). La legislacin local, ms uniforme, ha impuesto una nacionalizacin de los modos de gestin directa en para los EELL. La LBRL y el Texto Refundido de la Legislacin local establecen para las EELL las formas de gestin directa e indirecta. Entre las formas de gestin directa estn: 1. La gestin por la propia Entidad local. Con personal directamente dependiente de los rganos de la Corporacin. Anlogo a un servicio directo por una DG o SubDG estatal. Organismo autnomo local. Se crea una organizacin especializada regida por un Consejo de Admn, presidido por un miembro de la Corporacin.

2.

Como forma de gestin directa privada se prev la sociedad mercantil, cuyo capital social pertenezca ntegramente a la Entidad local, que debe adaptarse a una de las formas de sociedad mercantil de responsabilidad limitada. En cuanto a las formas de gestin indirecta o contractual, todas ellas suponen la intervencin de un particular o de una empresa mixta ligadas a la Admn titular del servicio mediante un contrato. Las modalidades de gestin indirecta se regulan, por lo tanto, en la Ley de Contratos de las AAPP, mediante el contrato de gestin del servicio pblico, que se estudia en los temas de contratos advos.

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6.

El modelo europeo de los servicios de inters econmico general y el desmantelamiento de los servicios pblicos econmicos

Ya el Tratado de Roma de 1957 introduce la doctrina estadounidense de la libre competencia (en Espaa la primera ley de defensa de la competencia es de 1963, como el autor de aquestos apuntes). Esta doctrina es incompatible con el modelo concesional monopolstico imperante. Se abre as el paso al modelo de empresas encargadas de la gestin de servicios de inters econmico general, sujetas a la libre competencia, sin deslegitimar a las empresas que tengan el carcter de monopolio fiscal a las cuales slo se les aplicarn las normas de la competencia en la medida en que la aplicacin de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misin especfica que se les encomienda. Se sustituyen as los servicios pblicos tradicionales por las public utilities de los EE UU. Cada Estado miembro, no obstante, y para evitar el riesgo de excluir a parte de la poblacin de los beneficios del mercado libre puede definir para cada caso el inters general en trmino de servicio universal y de otras obligaciones de servicio pblico, estableciendo en cada caso las compensaciones a las empresas que los soporten. El servicio universal en Espaa para el suministro de electricidad es el denominado suministro de ltimo recurso, con sus correspondientes tarifas de ltimo recurso. Las condiciones del art. 90 del Tratado no aplican, claro, a aquellos servicios de inters general que no tienen carcter comercial como la enseanza bsica, la proteccin social y otras funciones de regala como la seguridad, la justicia, la diplomacia, ... En Espaa, en aplicacin de esta poltica se inicia en 1996, el proceso de cambio en los servicios pblicos econmicos: correos, telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos, ... La Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Elctrico es un claro ejemplo de esto. A) Electricidad

La Ley 54/97 traspone la Directiva 96/92/CE, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad. Aunque dicha directiva permite distintas formas de organizacin del sistema elctrico, establece asimismo las exigencias indispensables para garantizar la convergencia hacia el mercado europeo de la electricidad. La garanta del suministro, en este nuevo marco, no requiere de ms intervencin estatal que la propia regulacin especfica, sin reserva al Estado de ninguna de las actividades del sector. Se abandona la nocin de servicio pblico, que se sustituye por la expresa garanta del suministro a todos los consumidores demandantes. La planificacin estatal queda restringida a las instalaciones de transporte, donde es vinculante, siendo indicativa en el resto de los casos. Las empresas del sector elctrica deber tener separadas las distintas actividades que realicen dentro del sector: produccin, transporte, distribucin y comercializacin. En la generacin se reconoce el derecho a la libre instalacin, sin perjuicio de concesiones hidroelctricas sometidas a la Ley de Aguas, o de otras autorizaciones medioambientales o licencias que fueran necesarias. Se abandona la retribucin de la produccin a travs de costes de inver-

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sin fijados administrativamente y del tipo de tecnologa. Se crea el mercado de energa elctrica. El transporte y distribucin se liberalizan, garantizando el acceso de terceros a sus redes. La propiedad de las redes no garantiza su uso exclusivo. La eficiencia econmica que se deriva de la existencia de una nica red, base del monopolio natural, se pone a disposicin de todos los sujetos del sistema, incluidos los consumidores. La retribucin del transporte y de la distribucin sin contina siendo fijada administrativamente, para evitar el abuso de las posiciones de dominio por la existencia de una red nica. Asimismo se obliga a las empresas elctricas a la separacin jurdica de las actividades reguladas (transporte y distribucin) y no reguladas (produccin y comercializacin), en cuanto a su retribucin econmica. La comercializacin es libre: hay libertad de contratacin y precios, y libertad de eleccin de consumidor. Se establece un perodo transitorio para el proceso de liberalizacin de la comercializacin, que ha concluido precisamente el 1 de julio de 2009 con la desaparicin de la tarifa integral de energa elctrica. La explotacin unificada del sistema elctrico nacional deja de ser un servicio pblico de titularidad estatal, ejercido por el Estado a travs de una sociedad de mayora pblica, siendo sus funciones asumida por dos sociedades mercantiles privadas, responsables de la gestin tcnica y econmica, respectivamente. El operador del mercado es el responsable de la gestin econmica del sistema, gestiona el sistema de ofertas de compra y venta de electricidad en los trminos que han sido fijados reglamentariamente. Ejerce sus funciones respetando los principios de transparencia, objetividad e independencia, bajo el seguimiento y control del Comit de Agentes del Mercado. Es una sociedad mercantil cuyas acciones pueden ser de cualquier persona fsica o jurdica, pero limitadas al 10% del capital. Las empresas del sector elctrico tienen limitado adems el capital mximo al 40%. El operador del sistema es el responsable de la gestin tcnica del sistema, colaborando con el operador del mercado. Ejerce sus funciones respetando los principios de transparencia, objetividad e independencia. Es el responsable controlar los niveles de garanta de abastecimiento a corto y medio plazo, programar el funcionamiento (horario) de las instalaciones de produccin, conocida la casacin de oferta y demanda que le dar OMEL, de solucionar las restricciones tcnicas, gestionar el mercado de servicios complementarios, etc. Tambin coordina las conexiones internacionales de la red elctrica espaola con Francia, Portugal y frica. La Comisin Nacional de Energa es el organismo regulador del sector energtico (electricidad, gas y otros hidrocarburos lquidos). Es una Administracin independiente, adscrita al MITC, creada por la Ley del Sector de Hidrocarburos y que sustituy a la Comisin Nacional del Sistema Elctrico que haba creado la Ley del Sector Elctrico. Tiene facultades en materia de solicitud de informacin a las elctricas y de resolucin de conflictos, colaborando los organismos pblicos de defensa de la competencia. B) Servicio postal

Se ha desmantelado parcialmente el monopolio estatal. El Servicio de Correos, que se prestaba de forma directa, se ha convertido en una sociedad annima estatal, donde los empleados siguen ostentando la condicin de funcionarios (!). Dicha sociedad asume el servicio pblico universal, que es el conjunto de servicios postales de calidad determinada en la
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Ley y sus reglamentos de desarrollo, que se presta de manera permanente en todo el territorio nacional y a precio asequible. Se le reserva, con carcter exclusivo, al amparo del art. 128.2 CE determinados servicios de giro, envos interurbanos y transfronterizos de menos de 350 g de peso, envos nacionales o recepcin de solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los rganos de las AAPP.
Artculo 128 CE 1. Toda la riqueza del pas en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad est subordinada al inters general. 2. Se reconoce la iniciativa pblica en la actividad econmica. Mediante ley se podr reservar al sector pblico recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, y asimismo acordar la intervencin de empresas cuando as lo exigiere el inters general. Artculo 38. Registros. (Ley 30/92) 4. Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los rganos de las AAPP podrn presentarse: a) En los registros de los rganos administrativos a que se dirijan. b)En los registros de cualquier rgano administrativo, que pertenezca a la Administracin General del Estado, a la de cualquier Administracin de las Comunidades Autnomas, o a la de alguna de las Entidades que integran la Administracin Local si, en este ltimo caso, se hubiese suscrito el oportuno Convenio. c) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca. d) En las representaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa en el extranjero. e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes. Mediante convenios de colaboracin suscritos entre las AAPP, se establecern sistemas de intercomunicacin y coordinacin de registros que garanticen su compatibilidad informtica, as como la transmisin telemtica de los asientos registrales y de las solicitudes, escritos, comunicaciones y documentos que se presenten en cualquiera de los registros.

Para garantizar la prestacin del servicio postal universal y la reserva indicada se otorgan al operador derechos similares a los del monopolio anterior: beneficiario de expropiaciones forzosas, exencin de tributos en las actividades reservadas, derecho a entregar notificaciones de rganos advos y judiciales (con constancia fehaciente de su recepcin), cesin de espacios en ferrocarriles y puertos y aeropuertos, derecho a establecimiento de apartados de correos para entrega de correspondencia, preferencias en aduanas, distribucin de los sellos de Correos, uso exclusivo de la denominacin Correos y del trmino Espaa. C) Hidrocarburos

La liberalizacin del sector de hidrocarburos por la Ley 34/1998, similar a la del sector elctrico, supone que dichas actividades no requieren de la presencia y responsabilidad del Estado. Pero los hidrocarburos que se extraigan de suelo espaol, no obstante, siguen siendo dominio pblico del Estado, que da las autorizaciones y concesiones advas para su exploracin y explotacin, como ocurre con las minas y las concesiones hidroelctricas. Se privatizan las actividades de distribucin y suministro, antes a cargo de la empresa mixta CAMPSA (monopolio fiscal similar al de Tabacalera, S.A. y Telefnica). Son sustituidas por la iniciativa privada en rgimen de competencia y libertad de precios, pero con obligaciones propias de los servicios econmicos de inters general. El viejo concepto de servicio pblico reaparece para asegurar el abastecimiento de carburantes y la explotacin de la red gasista como un monopolio natural. La seguridad de abastecimiento se garantiza mediante la creacin del ente corporativo Corporacin de Reservas Estratgicas de Productos Petrolferos, que se encarga de la cons-

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truccin, mantenimiento y gestin de las reservas estratgicas y el control de las existencias mnimas de seguridad. Es una Corporacin de D pblico con personalidad jurdica propia, bajo la tutela del MITC. Tiene tambin la funcin controlar el cumplimiento de la obligacin de mantener las existencias mnimas de seguridad para lo que puede recabar informacin de los operadores e inspeccionar las instalaciones que sean precisas, e incluso de promover expedientes sancionadores. D) Gas

La liberalizacin slo opera en este caso para los: Transportistas, personas jurdicas titulares de instalaciones de regasificacin de gas natural licuado, de transporte o de almacenamiento de gas natural. Comercializadores, sociedades mercantiles que acceden a las instalaciones de terceros, y adquieren gas natural para su venta a consumidores u otros comercializadores. Distribuidores, personas jurdicas titulares de instalaciones de distribucin, con la funcin de distribuir el gas natural por canalizacin, as como construir, mantener y operar las instalaciones de distribucin destinadas a situar el gas en los puntos de consumo.

Pero la liberalizacin no se extiende al Gestor Tcnico del Sistema, transportista titular de la mayora de las instalaciones de la red bsica de gas natural, que tiene la responsabilidad de dicha red bsica y de las redes de transporte secundario, para garantizar la continuidad y seguridad del suministro. Ejerce, bajo la supervisin del MITC, sus funciones de coordinacin con los distintos sujetos del sistema gasista, bajo los principios de transparencia, objetividad e independencia, pudiendo impartir instrucciones de operacin a las instalaciones de transporte e interconexiones internacionales. Es un sujeto privado por su forma y su capital, que disfruta de un monopolio natural (y legal), dotado por la ley de poderes pblicos superiores a los de un concesionario tradicional. D) Telecomunicaciones
Iota: la Ley 11/1998 ha sido prcticamente derogada por la nueva Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones, que traspone una serie de directivas de 2002. La nueva regulacin comunitaria supone una profundizacin en los principios de la normativa anterior, un rgimen de libre competencia, los mecanismos correctores que garanticen la aparicin y viabilidad de operadores distintos a los titulares del antiguo monopolio, la proteccin de los derechos de los usuarios, la mnima intervencin de la Admn en el sector, y la defensa de la competencia.

La Ley 11/1998, General de Telecomunicaciones, transpone la Directiva 97/13/CE, relativa a un marco comn en materia de autorizaciones generales y licencias individuales en el mbito de los servicios de telecomunicaciones, definindolos como servicios de inters general que se prestan en rgimen de competencia, cuyo ejercicio requiere dos tipos de autorizaciones: Autorizacin general: para la prestacin de los servicios y para el establecimiento o explotacin de redes de teleco que no precisen de licencia individual. Se otorgan de manera reglada y automtica y se sujetan a los requisitos tcnicos y de calidad que se establecen legal y reglamentariamente. Autorizacin individual: para el establecimiento o explotacin de redes pblicas de telecomunicaciones, para la prestacin del servicio telefnico disponible al pblico, para la prestacin de servicios o el establecimiento o explotacin de redes de teleco

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que impliquen el uso de dominio pblico radioelctrico. Estas autorizaciones podrn denegarse cuando el n de licencias sea limitado. En este caso se tramitar un proc de licitacin, segn la Ley de Contratos de las AAPP, respecto de las concesiones, en lo relativo a convocatorias, licitacin, pliego de bases, adjudicacin, modificacin y extincin y formalizacin de los ttulos habilitantes. Los titulares de redes dominantes en el mbito estatal, autonmico o local (cuota de mercado > 25%) estarn obligados a facilitar la interconexin de stas con las de todos los operadores del mismo tipo de redes y servicios disponibles al pblico que lo soliciten. La Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) podr exigir dicha interconexin estableciendo condiciones no discriminatorias, transparentes, proporcionales y basadas en criterios objetivos. La CMT conoce de los conflictos de ejecucin e interpretacin de acuerdos de interconexin y acceso a las redes de teleco, dictando resolucin vinculante previa audiencia de las partes, que puede ser recurrida en va c-a. Los titulares de una autorizacin individual, o general pero con menor intensidad, estn sujetos al rgimen de obligaciones de servicio pblico. Estas incluyen los principios de igualdad, transparencia, no discriminacin, continuidad, adaptabilidad, disponibilidad y permanencia, de acuerdo con los criterios de calidad que se determinen reglamentariamente. Respecto de las obligaciones de prestacin del servicio aplica el rgimen establecido para el contrato de concesin de servicio pblico. Son obligaciones de servicio pblico, segn la ley, el servicio universal de telecomunicaciones, los servicios obligatorios de teleco que se prestarn en todo o en parte del territorio nacional y otras obligaciones de servicio pblico impuestas por razones de inters general. Por servicio universal de teleco se entiende el conjunto definido de servicios de teleco con una calidad determinada, accesibles a todos los usuarios con independencia de su localizacin geogrfica y a un precio asequible de forma que todos los ciudadanos puedan recibir conexin a la red telefnica pblica fija y acceder a la prestacin del servicio telefnico. Dicha conexin debe permitir al usuario emitir y recibir llamadas nacionales e internacionales, permitir voz, datos y fax, que los usuarios dispongan de una gua gratuita actualizada e impresa de cada mbito territorial, que haya oferta de telfonos pblicos de pago, y que los discapacitados tengan acceso al servicio telefnico fijo disponible en condiciones equiparables a las del resto de los usuarios. La CMT determina si la obligacin de prestacin del servicio universal implica una desventaja competitiva o no para los operadores. Si es una desventaja se establecern mecanismos pblicos de compensacin entre los operadores. Se crea para ello el Fondo Nacional del Servicio Universal de Telecomunicaciones. En la categora de los servicios obligatorios se pueden incluir los de tlex, los telegrficos y similares que comporte acreditacin de fehaciencia de lo transmitido, servicios de seguridad de personas en el mar y los que afecten, en general, a la seguridad de las personas, a la seguridad pblica y a la proteccin civil. El Gobierno, mediante RD podr imponer otras obligaciones de servicio pblico distintas a los titulares de licencias individuales o autorizaciones. Pero como los antiguos concesionarios, los titulares de licencias se beneficiar de determinados derechos: beneficiarios de expropiaciones, servidumbre y derechos de ocupacin de dominio pblico.

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7.

Los servicios pblicos impropios o actividades privadas reglamentadas

Antes incluso del proceso de conversin de actividades de servicio pblico en rgimen de monopolio en actividades reglamentadas con imposicin de obligaciones de servicio pblico, al modo de las public utilities estadounidenses, la dogmtica advirti que ya aqu se daba un fenmeno similar. Son servicios pblicos impropios aquellos prestados por los particulares sometidos a una gran actividad adva, y que los ciudadanos se encuentran en la necesidad y condiciones de reclamarlo. Nuestra doctrina llam servicios pblicos impropios (o actividades advas reglamentadas o disciplinadas) a los siguientes: Servicio de taxi Enseanza privada Banca Farmacias

Y se pueden incluir tambin: La actividad notarial Servicio de la servicio de la seguridad jurdica preventiva (pero no los registros de la propiedad y mercantil, que tienen gestin directa o parecida a los concesionarios). La inspeccin tcnica de vehculos La inspeccin de embarcaciones de recreo El rgimen de homologaciones de productos industriales, que suele encajarse en el concepto de colaboracin de los particulares en el ejercicio de funciones pblicas.

En el D comunitario se remiti a la iniciativa privada sujeta a una fuerte intervencin: poder reglamentario mediante instrucciones de servicio, potestad tarifaria y poderes arbitral y sancin entre y sobre los operadores. El rgimen de los servicios pblicos impropios, como se ve, tiene gran parecido con el de los servicios pblicos prestados de manera indirecta, sustituyendo la figura del concesionario (monopolio), por la de varios operadores (oligopolio). Las diferencias que apunta la doctrina entre ellas son las siguientes: La diferente fuente y contenido del deber de prestacin, que en las actividades reglamentadas no est en el acto de autorizacin, sino en la norma, mientras que en la concesin est bsicamente en el contrato de concesin que legitima a sta. El alcance de la potestad interventora de la Admn es distinto. En las actividades reglamentadas est rgidamente establecido por la norma; en la concesin, adems de la norma, a lo que la Admn ordene, en funcin de su potestad de modificacin de los contratos advos. El alcance de la potestad sancionadora es tambin distinto. En las actividades reglamentadas est detallada en la norma de una manera estricta y pormenorizada; para los concesionarios el rgimen se acerca ms al de los funcionarios con una mayor elasticidad del principio de legalidad y atipicidad de las infracciones. En las actividades reglamentadas se puede renunciar libremente a la actividad, y falta el derecho al equilibrio econmico.

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PARADA dice que dichas diferencias son puros formalismos, y que puede concluirse que el rgimen de las actividades reglamentadas o servicios pblicos impropios y el nuevo modelo de privatizacin de servicios pblicos econmicos (electricidad, gas, ...), frente al servicio pblico tradicional consiste en que la satisfaccin de necesidades generales se remite a la actividad privada, aunque sujeta a una fuerte intervencin adva, con repudio del monopolio. La diferencia esencial es la de un monopolio a un oligopolio.

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Tema VIII La actividad sancionadora

1. Fundamento constitucional y lmites de la potestad sancionadora

Adems de los Tribunales, la Administracin espaola tiene la potestad sancionadora. La mayor parte de las leyes advas especiales tienen su captulo de infracciones y sanciones. La mayora de las sanciones consisten en una multa, a veces de cuanta ilimitada, pero tambin puede consistir en el cierre de establecimientos, suspensin de actividades o prdida de la carrera funcionarial. A veces se aade la posibilidad de decretar una indemnizacin por daos y perjuicios a favor de la propia Admn o de terceros lesionados por una accin u omisin del infractor. Este poder es de naturaleza judicial, y la Admn no slo sanciona sino que adems ejecuta la sancin, vena siendo considerado como contrario al principio de divisin de poderes, contrario al monopolio represivo de los jueces y Tribunales. La C 78 ha legitimado el poder represivo de la Admn, como ocurre en otros pases. As, su art. 25.1 establece el principio de legalidad y el art. 25.3 las admite sensu contrario:
Artculo 25 CE 1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente en aquel momento. 2. Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarn orientadas hacia la reeducacin y reinsercin social y no podrn consistir en trabajos forzados. El condenado a pena de prisin que estuviere cumpliendo la misma gozar de los derechos fundamentales de este Captulo, a excepcin de los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria. En todo caso, tendr derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social, as como al acceso a la cultura y al desarrollo integral de su personalidad. 3. La Administracin civil no podr imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privacin de libertad.

Tambin se puede entender que estn reconocidas por la CE, en este caso en materia medioambiental:
Artculo 45 CE 1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, as como el deber de conservarlo. 2. Los poderes pblicos velarn por la utilizacin racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyndose en la indispensable solidaridad colectiva. 3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los trminos que la ley fije se establecern sanciones penales o, en su caso, administrativas, as como la obligacin de reparar el dao causado.

De acuerdo con dichos preceptos la jurisprudencia del TC ha confirmado la legitimidad de la potestad sancionadora de la Admn (STC 83). Despus de justificar dicha potestad por su mayor eficacia y una mayor inmediacin de la autoridad sancionadora, el TC establece las condiciones para la imposicin de sanciones advas:

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a) b)

c)

Que se sujete al principio de legalidad, la sancin debe estar cubierta por una norma de rango legal. La interdiccin de las penas de privacin de libertad, si se llega de modo directo o indirecto a partir de las infracciones sancionadas. En dicho caso se puede recurrir al proc del habeas corpus de la LOrg 6/84. Que se respeten los derechos de defensa reconocidos por el art. 24 CE, que deben aplicar a los proc de sanciones advas.
Artculo 24 CE

1. Todas las personas tienen derecho a obtener tutela efectiva de los jyT en el ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, sin que, en ningn caso, pueda producirse indefensin. 2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia al letrado, a ser informados de la acusacin formulada contra ellos, a un proceso pblico sin dilaciones indebidas y con todas las garantas, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra s mismos, a no confesarse culpables y a la presuncin de inocencia. La ley regular los casos en que, por razn de parentesco o de secreto profesional, no se estar obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos.

d)

Que se subordine dicha potestad de la Admn a la autoridad judicial, pudindose controlar posteriormente los actos sancionadores por la jurisdiccin c-a, y teniendo preferencia la jurisdiccin penal en el enjuiciamiento y determinacin de los hechos.

El TC (STC 90 y 91) ha considerado tambin inexcusable la concurrencia del elemento de culpabilidad, pero aceptando (a diferencia del D penal) la responsabilidad de las personas jurdicas. Pero no se ha planteado el TC los lmites cuantitativos de las sanciones advas que pueden superar los lmites establecidos con carcter general para las penas previstas en el Cdigo Penal. Y el nico lmite cualitativo es el de privacin de libertad.

2.

El principio de legalidad y sus manifestaciones: Reserva de la ley y tipicidad

Sanciones de acuerdo con la legislacin vigente Una interpretacin amplia del art. 25.1 CE, que dice que las infracciones deben estar tipificadas en el momento de producirse, segn la legislacin vigente, implicara la existencia de ley habilitante o reserva de ley, y la aplicacin de los principios de tipicidad y de irretroactividad de la norma sancionadora (art. 9 y 25 CE), y retroactividad de la ms favorable, prohibicin de la analoga y del doble castigo (bis in idem), as como la aplicacin de los principios condicionantes de la potestad sancionadora del Estado, como el de culpabilidad. En cuanto a la reserva legal, el trmino legislacin vigente de la CE no ha creado problema en el D penal, que el TC considera una reserva absoluta de ley, que debe ser, adems, orgnica si se limitan derechos fundamentales. Reserva absoluta de ley vs. cobertura legal ero para el TC dicho trmino tiene un alcance distinto en el caso de sanciones advas: basta en este caso con una cobertura legal. En definitiva la diferencia entre reserva absoluta de
127

ley y de cobertura legal es que, en el primer caso, la ley debe contener la previsin de la penalidad y la descripcin de la conducta ilcita (tipicidad) sin posibilidad de completar esta descripcin por un reglamento de aplicacin o de desarrollo, mientras que en el caso de cobertura legal de las sanciones advas la ley formal debe contener nicamente una descripcin genrica de las conductas sancionables y de las clases y cuantas de las sanciones, pero los reglamentos pueden realizar una descripcin pormenorizada de las conductas ilcitas, es decir, la tipicidad. Esta cobertura legal es la tcnica ms empleada por la legislacin adva; las leyes precisan de ordinario las sanciones y sus cuantas mximas, definiendo genricamente como infraccin el incumplimiento de los preceptos legales, y remitiendo al reglamento de ejecucin la enumeracin o tabla de conductas sancionables. El TC ha santificado esta tcnica (STC 87) diciendo que la cobertura legal supone una regulacin mnima en la ley de los tipos y sanciones y en concreto de los lmites mximos de stas. Regulacin en la Ley 30/1992 La LRJ ha recogido esta doctrina en su articulado:
TITULO IX De la potestad sancionadora CAPITULO I Principios de la potestad sancionadora (ver RD 1398/1993) Artculo 127. Principio de legalidad. 1.La potestad sancionadora de las AAPP, reconocida por la C, se ejercer cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicacin del proc previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este ttulo y, cuando se trate de entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en el ttulo XI de la Ley 7/85, de las Bases del Rgimen Local . 2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los rganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposicin de rango legal o reglamentario. 3. Las disposiciones de este Ttulo no son de aplicacin al ejercicio por las AAPP de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes estn vinculados a ellas por una relacin contractual. Artculo 128. Irretroactividad. 1. Sern de aplicacin las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infraccin administrativa. 2. Las disposiciones sancionadoras producirn efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor. Artculo 129. Principio de tipicidad. 1. Slo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurdico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la administracin local en el ttulo XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local. Las infracciones administrativas se clasificarn por la Ley en leves, graves y muy graves. 2. nicamente por la comisin de infracciones administrativas podrn imponerse sanciones que, en todo caso, estarn delimitadas por la Ley. 3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrn introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o lmites de las que la Ley contempla, contribuyan a la ms correcta identificacin de las conductas o a la ms precisa determinacin de las sanciones correspondientes. 4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no sern susceptibles de aplicacin analgica.

Delegacin de la potestad sancionadora: antes de la Ley 4/99 no se poda delegar dicha potestad. Ahora si se puede; por ejemplo el Alcalde en un Teniente de Alcalde.

128

Leyes administrativas sancionadoras en las CCAA El principio de legalidad, dice Parada, debera haberse entendido como de exigencia de ley estatal como ocurre en materia penal. Pero las CCAA pueden aprobar leyes que incluyan infracciones y sanciones advas, a pesar de la competencia estatal exclusiva en la regulacin de las condiciones bsicas de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE). El propio TC considera que las CCAA puede regular sanciones advas en materias donde tienen la competencia sustantiva.

3.

La responsabilidad y la culpabilidad en las infracciones administrativas. La responsabilidad de las personas jurdicas

En el D penal la culpabilidad es un juicio personal de reprochabilidad dirigido al autor de un hecho tpico y antijurdico. Es necesario previamente que: el autor sea causa de la accin u omisin que supone la causa ilcita a ttulo de autor, cmplice o encubridor de los hechos ilcitos, el autor sea imputable, que no se den las circunstancias que alteren su capacidad de obrar, el autor sea culpable; que haya tenido consciencia, voluntariedad, como dice el Cdigo Penal, a titulo intencional o culposo1 de los hechos.

La LRJ no remite al Cdigo Penal para la solucin de estas cuestiones, sino que lo aborda en trminos incompletos, refirindose nicamente a la responsabilidad de las personas jurdicas, a la responsabilidad civil derivada de la infraccin adva y a la autora simple.
Artculo 130. Responsabilidad. 1. Slo podrn ser sancionadas por hechos constitutivos de infraccin administrativa las personas fsicas y jurdicas que resulten responsables de los mismos aun a ttulo de simple inobservancia. 2. Las responsabilidades advas que se deriven del proc sancionador sern compatibles con la exigencia al infractor de la reposicin de la situacin alterada por el mismo a su estado originario, as como con la indemnizacin por los daos y perjuicios causados que podrn ser determinados por el rgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al infractor para su satisfaccin en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no hacerse as, expedita la va judicial correspondiente. 3. Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposicin legal corresponda a varias personas conjuntamente, respondern de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. Sern responsables subsidiarios o solidarios por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley que conlleven el deber de prevenir la infraccin adva cometida por otros, las personas fsicas y jurdicas sobre las que tal deber recaiga, cuando as lo determinen las Leyes reguladoras de los distintos regmenes sancionadores.

A falta de los elementos incriminadotes del D penal, la opinin de Parada es que la interpretacin debe ser que las normas penales son aplicables aqu a favor y en beneficio, pero no en perjuicio del sancionado. As, por ejemplo, se puede sancionar nicamente en concepto de autor, pero no de cmplice o de encubridor. O, por otra parte, que las causas de exencin de responsabilidad penal del Cdigo Penal como la enajenacin mental, la minora de

Culposo: Dicho de un acto o de una omisin imprudente o negligente: Que origina responsabilidades 129

edad, la legtima defensa, el estado de necesidad, el miedo insuperable, la obediencia debida, etc., son tambin de aplicacin en D advo. La LRJ impone la responsabilidad solidaria en el caso de autora mltiple de la infraccin, cuando las obligaciones correspondan a varias personas conjuntamente. El D penal, por otra parte, impondra una pena a cada uno de los infractores, sin que sea posible la responsabilidad solidaria que podra implicar que las penas se pudieran trasladar a uno solo de los autores. Esta especialidad del D sancionador advo esta adems apoyado por la doctrina constitucional (STC 90). En cuanto a la culpabilidad el D advo sancionador es confuso, no contiene referencia a la voluntariedad, a la intencionalidad o a la culpa de los hechos infraccionales. La responsabilidad a ttulo de simple inobservancia parece admitir una responsabilidad sin culpa, lo mismo que cuando en el art. 131 incluye entre los criterios para graduar la responsabilidad la concurrencia de la intencin, lo que parece querer decir que sin intencin tambin hay responsabilidad. El elemento de la culpabilidad se deja a un lado tambin cuando se admite la responsabilidad de personas fsicas o jurdicas que tienen el deber de prevenir el incumplimiento por otras de las obligaciones impuestas por la ley.
Artculo 131. Principio de proporcionalidad. 1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningn caso podrn implicar, directa o subsidiariamente, privacin de libertad. 2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deber prever que la comisin de las infracciones tipificadas no resulte ms beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas. 3. En la determinacin normativa del rgimen sancionador, as como en la imposicin de sanciones por las AAPP se deber guardar la debida adecuacin entre la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin y la sancin aplicada, considerndose especialmente los siguientes criterios para la graduacin de la sancin a aplicar: a) La existencia de intencionalidad o reiteracin. b) La naturaleza de los perjuicios causados. c) La reincidencia, por comisin en el trmino de un ao de ms de una infraccin de la misma naturaleza cuando as haya sido declarado por resolucin firme.

No puede admitirse, dice Parada, que aunque lo diga la LRJ se pueda dar infraccin alguna sin el elemento subjetivo de la culpabilidad, a ttulo de dolo o negligencia. As lo impone la jurisprudencia de los ltimos aos que eleva dicho requisito subjetivo a requisito esencial de todo rgimen sancionador (STSS y STC 82). No se puede sustituir dicha responsabilidad subjetiva por un sistema de responsabilidad objetiva o sin culpa. La exigencia de la culpabilidad se quiebra, sin embargo, en el caso de la responsabilidad de las personas jurdicas. El hecho de que las personas jurdicas no sean responsables penalmente es una de las causas del desarrollo de la potestad sancionadora adva. Las personas jurdicas, ntese, no pueden ser condenadas a penas de crcel. Al faltar en este caso la culpabilidad ha sido necesario encontrar una justificacin expresa, lo que ya ha realizado el TC. Es en la invocacin del principio de eficacia de la represin adva (la mayor solvencia econmica de las personas jurdicas frente a sus miembros o empleados) lo que ha determinado dicha admisin. Las personas jurdicas, adems, son responsables subsidiarios o solidarios, por el incumplimiento de obligaciones impuestas por la Ley que conlleven el deber de prevenir la infrac-

130

cin cometida por otros, cuando as lo determinen las Leyes reguladoras de los regmenes sancionadores.

4.

Concepto, clases y graduacin de las sanciones administrativas

El concepto no est contenido en la propia LRJ, aunque las leyes especiales se cuidan de delimitar las medidas sancionadoras de otras limitativas de derechos regulndolas en captulos especficos. De acuerdo con SUAY, una sancin adva es cualquier mal infringido por la Admn a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal a resultas de un proc advo y con una finalidad puramente represora. Esto es cierto, sin duda en el caso de las multas. Pero no en el caso de las medidas preventivas, dirigidas a impedir una infraccin, ni las medidas resarcitorias, que obliguen al pago de una cantidad con finalidad reparadora, ni las multas coercitivas, que aunque son consecuencia de un incumplimiento de una obligacin a la que tratan de obligar. Las multas coercitivas, recurdese, son independientes y compatibles con las propias multas por infraccin. Las multas coercitivas corresponden a la potestad ejecutoria de la Admn, no a la potestad sancionadora. Tambin deben excluirse del mbito de las sanciones advas, por tener una justificacin no estrictamente represora, sino ms bien reparadora, aquellas medidas que con el nombre de sanciones implican la privacin de determinados derechos. Un caso es la llamada expropiacin-sancin por incumplimiento de la funcin social de la propiedad. Tampoco tienen funcin reparadora, sino compensatoria frente a los incumplimientos, las prdidas de derechos derivados de relaciones ms o menos consentidas o pactadas, como es el caso de revocacin de licencias o concesiones o las multas previstas en los contratos advos o en la legislacin de contratos del Estado. No obstante en todos los casos anteriores, la falta de carcter sancionador no implica que no deban darse las correspondientes garantas del principio de legalidad y de procedimiento previo. Adems de la multa, que es el supuesto ms frecuente, las sanciones consisten habitualmente en la prdida de derechos que el propio ordenamiento advo reconoce y reglamenta, y de los que priva precisamente por su infraccin (el carn de conducir, cierre de establecimientos, inhabilitacin profesional, ...). En funcin del tipo de relacin del sancionado con la Admn se pueden clasificar en: Sanciones de polica general o de orden pblico, que son competencia de las autoridades gubernativas generales (Gobierno, M del Interior, Subdelegados del Gobierno, Alcaldes), y reguladas en la leyes de rgimen local y de orden pblico (ahora de la Seguridad Ciudadana), Sanciones sectoriales, a cargo de la Admn especializada (tributaria, sanidad, urbanismo, trfico, etc.), y Sanciones consecuencia de una relacin de supremaca especial, concepto del que se ha abusado para burlar las garantas a que debe estar condicionado todo poder represivo. Destacan las sanciones funcionariales y corporativas, normalmente

131

denominadas sanciones disciplinarias. Pero su rgimen de garantas no debera de ser distinto sustancialmente de otras previstas en las legislacin general o sectorial adva (principio de legalidad, non bis in idem, ...), ya que pueden ser ms graves que una multa fiscal o de trfico o incluso que la privacin temporal de la libertad. Un ejemplo es la remocin anticipada de las actividades de un funcionario o de un colegiado en un Colegio Profesional. La doctrina tributaria condena tambin la separacin de clases entre las sanciones advas y las sanciones tributarias, que se entenderan como sanciones de autoproteccin de la Admn para justificar la privacin de garantas del sancionado. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha establecido que las sanciones advas tienen naturaleza penal y que deben observarse las garantas procesales en este tipo de procesos: asistencia de oficio en caso de pobreza, audiencia, derecho a proponer pruebas, a ser juzgado por Tribunal independiente e imparcial, sentencia pblica, ... La LRJ excluye, no obstante, del rgimen ordinario de sanciones advas a las sanciones correspondientes a la potestad disciplinaria sobre el personal a su servicio, tanto el funcionario como el laboral.
Artculo 127. Principio de legalidad. 3. Las disposiciones de este Ttulo no son de aplicacin al ejercicio por las AAPP de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes estn vinculados a ellas por una relacin contractual.

La LRJ excluye, asimismo, del dicho rgimen ordinario a la materia tributaria en cuanto a proc de gestin, liquidacin, ...
Disposicin adicional quinta. Procedimientos administrativos en materia tributaria. 1. Los procedimientos tributarios y la aplicacin de los tributos se regirn por la Ley General Tributaria, por la normativa sobre derechos y garantas de los contribuyentes, por las Leyes propias de los tributos y las dems normas dictadas en su desarrollo y aplicacin. En defecto de norma tributaria aplicable, regirn supletoriamente las disposiciones de la presente Ley. En todo caso, en los procedimientos tributarios, los plazos mximos para dictar resoluciones, los efectos de su incumplimiento, as como, en su caso, los efectos de la falta de resolucin sern los previstos en la normativa tributaria. 2. La revisin de actos en va administrativa en materia tributaria se ajustar a lo dispuesto en los artculos 153 a 171 de la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y aplicacin de la misma.

Estas dos exclusiones no son de recibo, dice PARADA. En cuanto a la graduacin de las sanciones, y para evitar sanciones desmesuradas, la jurisprudencia ha ido imponiendo el principio de proporcionalidad. Se atiende, por lo tanto, a la moderacin en funcin de las circunstancias objetivas y subjetivas que rodean la contravencin. La LRJ ha recogido posteriormente esta tendencia:
Artculo 131. Principio de proporcionalidad. 1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningn caso podrn implicar, directa o subsidiariamente, privacin de libertad. 2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deber prever que la comisin de las infracciones tipificadas no resulte ms beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas. 3. En la determinacin normativa del rgimen sancionador, as como en la imposicin de sanciones por las AAPP se deber guardar la debida adecuacin entre la gravedad del hecho constituti-

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vo de la infraccin y la sancin aplicada, considerndose especialmente los siguientes criterios para la graduacin de la sancin a aplicar: a) La existencia de intencionalidad o reiteracin. b) La naturaleza de los perjuicios causados. c) La reincidencia, por comisin en el trmino de un ao de ms de una infraccin de la misma naturaleza cuando as haya sido declarado por resolucin firme.

Este art. 131 recoge adems dos notas: Que CE 78 prohbe las sanciones advas que impliquen la privacin de libertad.2 Que deben evitarse las sanciones rentables, que son aquellas en las que una vez descontada la multa el infractor sale ganando. Esto se evita mediante la confiscacin por va sancionatoria de ese beneficio. Ntese, no obstante que el art. 131.2 habla de la previsin en el establecimiento de las sanciones, no de la imposicin de las mismas, luego deben estar previstas as en la ley sectorial correspondiente.

5.

La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas

La responsabilidad adva abarca, como la penal, la responsabilidad civil por las consecuencias daosas del hecho infraccional. De acuerdo con la LRJ:
Artculo 130. Responsabilidad. 2. Las responsabilidades advas que se deriven del proc sancionador sern compatibles con la exigencia al infractor de la reposicin de la situacin alterada por el mismo a su estado originario, as como con la indemnizacin por los daos y perjuicios causados que podrn ser determinados por el rgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al infractor para su satisfaccin en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no hacerse as, expedita la va judicial correspondiente.

Por la redaccin de este art. 130.2 parece como si el rgano advo pudiera determinar el alcance de lo que debe ser repuesto a su estado anterior, as como lo que debe ser indemnizado en concepto de daos y perjuicios, pero que no puede imponer ni lo uno ni lo otro por va de ejecucin administrativa, quedando expedita la va judicial correspondiente. As como esto tiene sentido en el caso en el que el damnificado es otro particular, lo que remite a la jurisdiccin civil (evitando una actuacin arbitral o cuasi-judicial de la Admn entre particulares), en el caso de daos causados al dominio pblico o a los bienes pblicos por los particulares podra haberse reconocido explcitamente dicha facultad de decisin y ejecucin. Dos casos donde si se reconoce a la Admn la posibilidad de resarcirse por s misma de los daos en su bienes o derechos le ocasionan otros s son: Art. 145.3 LRJ. Se reconoce a la Admn la posibilidad de resarcirse de forma directa de los daos que en sus bienes o derechos les ocasionan las autoridad y funcionarios. La Admn resuelve en su propio expediente sancionador.

Artculo 25. 3 CE. La Administracin civil no podr imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privacin de libertad. 133

Ley de Costas, art. 100. Cuando al restitucin y reposicin no sea posible o subsistan los daos irreparables y perjuicios los responsables de la infraccin debern abonar las indemnizaciones que procedan, fijadas ejecutoriamente por la Admn.

6.

La extincin de las infracciones y las sanciones administrativas

La responsabilidad criminal, de acuerdo con el Cdigo Penal, se extingue por la muerte del reo, el cumplimiento de la condena, la amnista, el indulto, el perdn del ofendido, la prescripcin del delito o de la pena. Estas forma de extincin de la responsabilidad se extendern tambin al caso de las infracciones advas, aunque la LRJ slo trata de la prescripcin de infracciones y sanciones. La muerte del infractor. Dado que la personalidad de la sancin propia de toda materia punitiva no se transmite a los herederos hay que entender que D penal y advo estn aparejados en este punto. Disolucin de personas jurdicas. Es un problema que no existe en el D penal y que, por otra parte, la sancin a personas jurdicas es una explicacin del desarrollo de la potestad sancionadora adva. Parece claro que la solucin justa es que el patrimonio social despus de la disolucin quede afecto al pago de las sanciones impuestas como si se tratare de otra deuda. Las obligaciones pendientes se trasmiten a los socios en proporcin a su participacin, imponiendo la solidaridad hasta dicho lmite. Cumplimiento de la sancin o pago de la multa. Es la forma ordinaria de extincin de la responsabilidad, siendo adems la multa la forma ms frecuente de sancin. En el D tributario est muy desarrollada la modalidad de pago voluntario en medida reducida (u oblacin). Esta prctica tambin se admite en el D penal en infracciones menores incriminadas con penas pecuniarias cuando el infractor admite su responsabilidad. Es una medida que se viene aplicando a las sanciones en materia de trfico y circulacin de vehculos a motor. Tiene el peligro, segn algn autor, de suponer una presin sobre el presunto infractor que acepta el pago ante el riesgo de sufrir un mayor castigo, incluso si se considera inocente. Debera ser una potestad reglada en sus ms mnimos detalles, con proporcionalidad entre la sancin y la reduccin: el beneficio que se reconoce al infractor no habr de ser de tal ndole que induzca al sujeto al pago de la multa aun en el caso de considerarse inocente (Sentencia 1980 del Tribunal Europeo de D Humanos). Otra presin fctica es la lentitud y onerosidad de los procesos judiciales. Nuestro TC si ha admitido esta forma de pago voluntario ya que permite impugnar en todo caso posteriormente en va judicial, pero con la reserva de que el pago voluntario no pueda ejercer un injustificado efecto intimidatorio. Derecho de gracia. Es otra forma de extincin de las sanciones advas, mediante la amnista o el indulto. El indulto acta sobre la reduccin o extincin de la pena. La amnista es el mismo olvido del delito mismo, como si nunca se hubiera producido. Los indultos generales estn prohibidos por la CE3. Pero si se admite la amnista, ya que tiene el mismo alcance que una legislacin derogatoria, retroactiva, que borra por ser ms favorables los efectos

Artculo 62 CE. Corresponde al Rey: i) Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podr autorizar indultos generales. 134

punitivos4. As lo ha entendido el TC (STC 83). Ha habido varias amnistas fiscales ante la imposibilidad de la Hacienda para luchar contra el fraude fiscal. En cuanto al indulto, estando prohibidos los generales y no existiendo en el D advo regulacin anloga a la penal sobre el indulto o condenacin singular de sanciones advas, parecera ir en contra del principio de igualdad. La violacin de dicho principio de igualdad no se puede basar en la potestad dada a las AAPP por el art. 105 LRJ que permite a stas revocar en cualquier momento sus actos, expresos o presuntos, no declarativos de derechos, y los de gravamen, siempre que tal revocacin no sea contraria al ordenamiento jurdico. Se violara adems, dice otro autor, el principio de oficialidad y obligatoriedad derivado del de legalidad. En materia tributaria, la Ley General Presupuestaria prohbe la concesin de exenciones, perdones, rebajas o moratorias en el pago de los derechos a la Hacienda pblica. La Ley General Tributaria, adems, regula que las deudas tributarias slo podrn condonarse en virtud de ley, en la cuanta y con los requisitos que en la misma se determinen, evitando as la discrecionalidad ministerial que permitan otras normas. Prescripcin de infracciones y sanciones. Es el nico motivo de extincin regulado en la LRJ, la prescripcin supone que el simple paso del tiempo dar lugar a la imposibilidad de sancionar o de aplicar una sancin ya impuesta.
Artculo 132. Prescripcin. 1. Las infracciones y sanciones prescribirn segn lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si stas no fijan plazos de prescripcin, las infracciones muy graves prescribirn a los tres aos, las graves a los dos aos y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirn a los tres aos, las impuestas por faltas graves a los dos aos y las impuestas por faltas leves al ao. 2. El plazo de prescripcin de las infracciones comenzar a contarse desde el da en que la infraccin se hubiera cometido. Interrumpir la prescripcin la iniciacin, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudndose el plazo de prescripcin si el expediente sancionador estuviera paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al presunto responsable. 3. El plazo de prescripcin de las sanciones comenzar a contarse desde el da siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolucin por la que se impone la sancin. Interrumpir la prescripcin la iniciacin, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecucin, volviendo a transcurrir el plazo si aqul est paralizado durante ms de un mes por causa no imputable al infractor.

Ntese que los plazos empiezan a contar de manera distinta: Para las infracciones desde que la infraccin se cometi, que se interrumpe al iniciarse el proc sancionador. Para las sanciones desde el da siguiente al que la resolucin sancionadora adquiere firmeza. Por lo tanto si hay recursos advos pendientes sta no deviene firme.

Artculo 128 LRJ. Irretroactividad. 1. Sern de aplicacin las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infraccin administrativa. 2. Las disposiciones sancionadoras producirn efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor. 135

7.

El principio non bis in idem5 y la subordinacin de la potestad sancionadora administrativa a la jurisdiccin penal

Como la potestad sancionadora de la Admn es una manifestacin ms del poder punitivo del Estado las sanciones advas son compatibles con las penales. La regla del non bis in idem no fue recogida en la CE 78 pero la doctrina ha defendido su vigencia al entenderla incluida en el principio de legalidad del art. 25 CE6 o en el principio de exigencia de racionalidad e interdiccin de arbitrariedad de los poderes pblicos del art. 9.3 CE7. El TC ha calificado el principio non bis in idem como un principio general del D que supone que no recaiga duplicidad de sanciones (adva y penal) en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento, sin relacin de supremaca especial de la Admn (funcionarios, servicios pblicos, concesiones) que justificase la aplicacin de ambas penas. En relacin con ello nuestro TC tambin ha establecido que para evitar dobles enjuiciamientos lo declarado por sentencia firme constituye una verdad jurdica y un efecto negativo que determina la imposibilidad de que se produzca un nuevo pronunciamiento sobre el tema. As la Admn no puede sancionar unos hechos que la jurisdiccin penal ha declarado inexistentes o no probados. Pero no se puede admitir la hiptesis inversa: los hechos sancionables por un acto advo (incluso confirmados posteriormente en la jurisdiccin c-a) no vincularn a la jurisdiccin penal. Es doctrina constitucional la imposibilidad de que la Admn lleve a cabo actos o proc sancionadores en los casos en que los hechos puedan ser constitutivos de delito o falta, de acuerdo con el Cdigo Penal o las leyes penales especiales, mientras que la autoridad judicial no se haya pronunciado sobre ellos. El traspaso de los lmites cuantitativos por los rganos de la Admn en estos casos, puede dar lugar, adems de la nulidad de las actuaciones y actos advos por vicio de incompetencia, a la consiguiente responsabilidad de los funcionarios y autoridades advas por usurpacin de funciones judiciales. La LRJ recoge el principio non bis in idem en su art. 133:
Artculo 133. Concurrencia de sanciones. No podrn sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.

Y la preferencia de la jurisdiccin penal en 137.2:

Artculo 137. Presuncin de inocencia. 1. Los procedimientos sancionadores respetarn la presuncin de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

Prohibicin de un ejercicio reiterado de penas, que impide castigar doblemente en aquellos casos en los que adecuadamente se constate que concurre "...la identidad de sujeto, hecho y fundamento...". 6 Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente en aquel momento 7 La Constitucin garantiza el principio de legalidad, la jerarqua normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurdica, la responsabilidad y la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos 136

2. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularn a las Administraciones Pblicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien. 3. Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condicin de autoridad, y que se formalicen en documento pblico observando los requisitos legales pertinentes, tendrn valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan sealar o aportar los propios administrados. 4. Se practicarn de oficio o se admitirn a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinacin de hechos y posibles responsabilidades. Slo podrn decla-rarse improcedentes aquellas pruebas que por su relacin con los hechos no puedan alterar la re-solucin final a favor del presunto responsable.

Ntese as como el art. 137.2 establece la vinculacin de las AAPP respecto de las resoluciones judiciales penales, no es muy contundente en la prohibicin de la sancin adva posterior, ya que a la necesidad de la identidad fctica aade la de la identidad de sujeto y de fundamento.

8.

El Derecho constitucional a las garantas procesales y la actividad administrativa sancionadora

La C condiciona la potestad administrativa sancionadora a la observancia de procedimiento y garantas judiciales posteriores. El proc y el trmite de audiencia son consecuencia de
Artculo 105 CE La ley regular: ... c) El procedimiento a travs del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.

El derecho a revisar los actos sancionadores ante una instancia judicial en

Artculo 106 CE 1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican.

Estos principios constitucionales llevaron consigo la derogacin de las normas anteriores que permitan en algunos casos aplicar sanciones sin proc, impedan la revisin judicial, o la obstaculizaban (con el pago antes de recurrir o admitiendo la reformatio in peius), y, por ltimo, la regla de la ejecutoriedad inmediata de las sanciones antes de la resolucin de los recursos administrativos. El TC ha declarado asimismo que el art. 24 CE garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva. La potestad sancionadora de la Admn debe ejercerse de acuerdo con las garantas del Convenio Europeo de Derechos y Libertades Fundamentales y consiguiente jurisprudencia del Tribunal Europeo, que se sobreponen a cualquier regulacin legal o doctrina jurisprudencial o tribunales espaoles, incluido el TC. Por su parte el TC ha intentado reforzar las garantas del proc sancionador al entender incorporados a dicho proc las garantas previstas en el art. 24 CE para los procesos judiciales.
Artculo 24 CE 1. Todas las personas tienen derecho a obtener tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, sin que, en ningn caso, pueda producirse indefensin. 2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia al letrado, a ser informados de la acusacin formulada contra ellos, a un proceso

137

pblico sin dilaciones indebidas y con todas las garantas, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra s mismos, a no confesarse culpables y a la presuncin de inocencia. La ley regular los casos en que, por razn de parentesco o de secreto profesional, no se estar obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos.

La primera garanta es la exigencia de un procedimiento sancionador. El TC ha reconocido la similitud sustancial de la actividad adva a una primera instancia judicial y del proceso c-a como un proceso de apelacin, equiparando las garantas del administrado con el inculpado en un proceso penal, dndose as la oportunidad de conocer y alegar contra la acusacin, y proponer las pruebas oportunas en su defensa. Esta asimilacin y la inexcusabilidad de tramitar un proc sancionador para sancionar se percibe desde la primera sentencia dictada por el TC en 1981, relativa a sanciones por alteraciones del orden pblico. La LRJ ha concretado esta exigencia:
Artculo 134. Garanta de procedimiento. 1. El ejercicio de la potestad sancionadora requerir proc legal o reglament establecido. 2. Los proc que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora debern establecer la debida separacin entre la fase instructora y la sancionadora, encomendndolas a rganos distintos. 3. En ningn caso se podr imponer una sancin sin que se haya tramitado el necesario proc.

Adems de la exigencia de proc, el TC se ha pronunciado sobre otros principios incluidos en la tutela judicial efectiva como el derecho a la defensa y a ser odo, a la presuncin de inocencia, a no declarar contra s mismos y a no declararse culpables, a la separacin entre la instruccin y el juicio sancionador, y a la asistencia letrada. Derecho de audiencia y defensa Al que se alude en el art. 24 CE (... sin que en ningn caso pueda producirse indefensin ...) lo que el TC ha concretado en el trmite de audiencia y el derecho a aportar pruebas de descargo frente a la acusacin, sin que sea necesario una ley para su regulacin. En la LRJ se ha desarrollado en:
Artculo 135. Derechos del presunto responsable. Los procedimientos sancionadores garantizarn al presunto responsable los siguientes derechos: A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, as como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sancin y de la norma que atribuya tal competencia. A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurdico que resulten procedentes. Los dems derechos reconocidos por el artculo 35 de esta Ley (derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las AAPP).

Presuncin de inocencia Tambin contenido en el art. 24 CE y que la STC 82 afirma que es un derecho fundamental frente a todos los poderes pblicos, vigente en el mbito sancionador advo. La LRJ lo recoge tambin:

138

Artculo 137. Presuncin de inocencia. 1. Los procedimientos sancionadores respetarn la presuncin de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. 2. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularn a las Administraciones Pblicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien. 3. Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condicin de autoridad, y que se formalicen en documento pblico observando los requisitos legales pertinentes, tendrn valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan sealar o aportar los propios administrados. 4. Se practicarn de oficio o se admitirn a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinacin de hechos y posibles responsabilidades. Slo podrn declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relacin con los hechos no puedan alterar la resolucin final a favor del presunto responsable.

Ntese, sin embargo, que la presuncin de inocencia (administrativa) se pierde cuando los hechos han sido declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes, que vinculan a las AAPP. Fuera del supuesto de sentencia penal anterior las imposiciones de sanciones deben ser precedidas por las pruebas, impidindose la condena sin pruebas, y requiere que las pruebas tendidas en cuenta sean constitucionalmente legtimas, siendo la carga de la prueba de los acusadores y nunca del acusado. El acusado, ha dicho el TC, no debe estar obligado a demostrar su inocencia o no participacin en los hechos. Por ello en la LRJ se ha dado valor probatorio a las actas de funcionarios que son agentes de la autoridad (Inspectores de Hacienda, Inspectores de Trabajo, ...). El TC considera en todo caso que esto no empece la posibilidad de que el particular aporte otros medios de prueba en contra de las actas de los inspectores. Derecho a no declarar contra s mismos y a no declararse culpables Tambin contenidos en el art. 24 CE y que prohbe a los jueces penales coaccionar a los inculpados a que declaren sobre los hechos se les imputan, respetando del d al silencio, debe impedir que en los proc sancionadores los funcionarios fuercen a declarar a los administrados o les obliguen a presentar documentos o pruebas para documentar los proc o pruebas para documentar los pro que se instruyen contra ellos bajo la amenaza de nuevas sanciones o multas coercitivas. Es un fraude al d a no declarar contra s mismo que el silencio o negativa del inculpado a presentar pruebas sobre los hechos que se le imputan pueda convertirse en todo caso en una presuncin en su contra de la veracidad de las imputaciones. Separacin de rganos en las fases instructora y sancionadora Es otro de los principios esenciales y sagrados de todo proc punitivo. El TC ha declarado que en la jurisdiccin penal el derecho a un juez imparcial, una garanta del Estado de D, prohbe, a su vez, la posibilidad de acumulacin en un mismo rgano judicial las funciones instructoras y decisorias. En el caso de la actividad sancionadora de la Admn el TC realiz una interpretacin muy restrictiva en la STC 90, afirmando que en el caso de los proc advos en ningn caso puede exigirse una separacin entre instruccin y resolucin equivalente a la de los procesos jurisdiccionales, considerando suficiente, para cumplir con este principio, la mera separacin de dos autoridades: la instructora y la decisora, unidas por una lnea jerrquica directa.
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De acuerdo con la LRJ,

Artculo 134. Garanta de procedimiento. 2. Los proc que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora debern establecer la debida separacin entre la fase instructora y la sancionadora, encomendndolas a rganos distintos.

Pero no es tan claro el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por RD 1398/1993, que afirma
Artculo 10. rganos competentes. 1. A efectos de este Reglamento, son rganos administrativos competentes para la iniciacin, instruccin y resolucin de los proc sancionadores las unidades administrativas a las que, de conformidad con los artculos 11 y 21 de la LRJ-PAC, cada Admn atribuya estas competencias, sin que puedan atribuirse al mismo rgano para las fases de instruccin y resolucin del procedimiento. 2. Los rganos competentes para la iniciacin, instruccin y resolucin son los expresamente previstos en las normas sancionadoras y, en su defecto, los que resulten de las normas que sobre atribucin y ejercicio de competencias estn establecidas en el Captulo I del Ttulo II de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. Cuando de la aplicacin de las reglas anteriores no quede especificado el rgano competente para iniciar el procedimiento, se entender que tal competencia corresponde al rgano que la tenga para resolver. En el mbito de la Admn Local son rganos competentes para la resolucin los Alcaldes u otros rganos, cuando as est previsto en las correspondientes normas de atribucin de competencias. 3. En defecto de previsiones de desconcentracin en las normas de atribucin de competencias sancionadoras, y en el mbito de la AGE, mediante una disposicin administrativa de carcter general se podr desconcentrar la titularidad y el ejercicio de las competencias sancionadoras en rganos jerrquicamente dependientes de aqullos que las tengan atribuidas. La desconcentracin deber ser publicada en el Boletn Oficial del Estado. Los rganos en que se hayan desconcentrado competencias no podrn desconcentrar stas a su vez. Los Alcaldes y los Plenos de las EELL, mediante la correspondiente norma de carcter general, podrn desconcentrar en las Comisiones de Gobierno, los Concejales y los Alcaldes las competencias sancionadoras que tengan atribuidas. Esta desconcentracin estar sometida a los mismos lmites y requisitos establecidos en el prrafo anterior. La norma de desconcentracin se publicar en el Boletn Oficial de la provincia y en el tabln de edictos del Ayuntamiento o medio de publicacin equivalente.

diluye y flexibiliza la diferenciacin: ya no son distintos rganos, sino distintas unidades administrativas (ya que los rganos se componen de unidades advas, s LRJ 11.1), luego el artculo anterior debera ser considerado nulo de pleno derecho. Derecho a la asistencia letrada Tambin recogido en el art. 24 CE, ha sido reconocido por el TC nicamente para los procesos penales por delito. Para los proc disciplinarios la falta de asistencia legal no infringe dicho art. 24. Incluso la Comisin Europea de Derechos Humanos ha declarado que no debe imponerse al abogado como sistema de defensa. Tngase en cuenta que hay sanciones advas de mucha mayor cuanta que las penales, fueraparte las sanciones disciplinarias de privacin de una carrera o inhabilitacin definitiva de funcionarios.
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Iota. Ms que del derecho, Parada habla en su libro de la obligacin de estar asistido por letrado. El derecho no se pone en duda, ya que de acuerdo con el art. 85.2 LRJ (Los interesados podrn, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses). No obstante algunos funcionarios confunden (intencionadamente) la asistencia con la representacin.

9.

El procedimiento sancionador

Historia La formulacin legal es relativamente reciente. En el siglo XIX no cabe hablar de estos proc, y hasta la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 no hay preocupacin por las garantas, no habiendo hasta entonces una regulacin completa de dicho proc. Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora Ahora la LRJ no contiene una regulacin detallada, limitndose a establecer unos principios a los que deben sujetarse los proc sancionadores y el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora no tiene aplicacin general, sino nicamente supletoria, rigiendo slo en defecto total o parcial de proc especficos previstos en las correspondientes normas (art. 1), lo que lleva a una multiplicidad de proc sancionadores estatales, autonmicos y locales, ya que todas estas AAPP tiene competencia sancionadora de acuerdo con dicho reglamento. Dicha multiplicidad es contraria al principio de seguridad jurdica y el d a la igualdad. Se excluyen expresamente del mbito de aplicacin del Reglamento (y de los principios generales de la LRJ) el ejercicio de la potestad disciplinaria de las AAPP respecto del personal a su servicio y de quienes estn vinculados a ellas por una relacin contractual, siendo en estos casos la normativa especfica el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Rgimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administracin del Estado.
Disposicin adicional octava. Procedimientos disciplinarios. Los procedimientos de ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones Pblicas respecto del personal a su servicio y de quienes estn vinculados a ellas por una relacin contractual se regirn por su normativa especfica, no sindoles de aplicacin la presente Ley.

Modalidades El Reglamento establece dos modalidades distintas: el proc general u ordinario y el simplificado. Los trmites son los mismos en ambos proc, siendo el proc simplificado slo una reduccin de los plazos de tramitacin y la concentracin de algunos actos para lograr una mayor celeridad en la sustanciacin de las infracciones. Iniciacin Se produce por acuerdo del rgano competente, por propia iniciativa, por orden superior, peticin razonada de otros rganos o denuncia. Al recibir la comunicacin o denuncia de infraccin se podr acordar la realizacin de actuaciones previas para determinar con carcter preliminar si concurren las circunstancias que justifican la iniciacin y esclarecer con la mayor precisin los hechos susceptibles de motivar la incoacin del proc, la identificacin de las personas responsables y las circunstancias relevantes que concurran.

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Ser competente para estas actuaciones previas el rgano o unidad que tenga atribuidas las funciones de investigacin, averiguacin o inspeccin de las infracciones advas o la persona u rgano designados al efecto por el rgano competente para la iniciacin o resolucin del proc. Estas actuaciones previas no forman parte del expediente sancionador, sino un antecedente, y su omisin no constituye un vicio de proc (STS 60 y 76). En paridad, dice el TS, la incoacin no es un acto discrecional del rgano sin que esto obste para que pueda rechazar de plano la denuncias apcrifas. El acuerdo inicio precisar, como mnimo, los siguientes extremos: Identificacin de la persona o personas presuntamente responsables. Hechos que motivan la incoacin del proc, su posible calificacin y las sanciones que pudieran corresponder Determinacin de los rganos instructor y decisor Medidas de carcter provisional que el rgano competente para iniciar el proc haya podido acordar para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer Indicacin del d a formular alegaciones y a la audiencia en el proc y de los plazos que para su ejercicio.

El contenido mnimo es un trmite esencial de este proc, pues constituye el presupuesto formal bsico de su propia existencia y posibilita, adems, el d de defensa de los presuntos responsables, al permitirles el conocimiento previo de la imputacin provisional y la adopcin de las medidas defensivas que consideren oportunas a fin de resistirla. El acuerdo de iniciacin se comunica la instructor, con traslado de las actuaciones, y se notifica al denunciante, en su caso, y a los interesados, entendiendo en todo caso como tal al inculpado. La obligacin reglam de notificacin al denunciante, que no tiene de acuerdo con la jurisprudencia condicin de interesado, aunque habr de ser considerado como tal cuando tenga reconocido un premio de denuncia o haya sido perjudicado en su patrimonio como consecuencia de la infraccin. Tambin debe ser considerados interesados aquellos respecto de los que se dilucida en el proc sancionador el d a una indemnizacin como consecuencia de la infraccin que se investiga. Alegaciones Los interesados tienen un plazo de 15 das, una vez recibido el acuerdo de iniciacin del proc, para efectuar alegaciones en relacin a los extremos contenidos en dicho acuerdo, aportando cuantos documentos o informaciones estimen convenientes y, en su caso, proponer los medios de prueba de que pretendan valerse para acreditar los extremos del escrito de alegaciones. En el caso de que los interesados no formulen alegaciones en dicho plazo, la iniciacin se puede considerar adems propuesta de resolucin, evitando toda la fase instructora previa, si sta contiene un pronunciamiento preciso sobre la responsabilidad imputada.

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Pago voluntario Es una posibilidad de eliminar trmites y obtener una pronta resolucin del proc, que algunas normas sectoriales como trfico y circulacin vial ya recogen. Supone, de acuerdo con el Reglamento, la posibilidad de que el proc se resuelva anticipadamente cuando infractor reconozca voluntariamente su responsabilidad o proceda voluntariamente al pago de la sancin cuando sta consiste en una multa. En estos casos se puede aplicar una reduccin sobre el importe mediante oportunas disposiciones legales, que indicarn los trminos y plazos. Medidas de carcter provisional Existe su posibilidad, de acuerdo con el Reglamento. Las necesarias para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, el buen fin del proc, evitar el mantenimiento de los efectos de la infraccin y las exigencias de los intereses generales. Se otorga la competencia, de manera general, mediante acuerdo motivado, al rgano competente para resolver, y si viene exigido por razones de urgencia inaplazable, al rgano competente para iniciar el proc o al rgano instructor. Prueba El instructor realizar de oficio cuantas actuaciones sean necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar la existencia de responsabilidades sancionables. Podr acordar, recibidas la alegaciones o agotado su plazo, la apertura de un perodo de prueba, por no ms de 30 das, ni inferior a 10. De acuerdo con el art. 137 LRJ se practicarn de oficio o se admitirn a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinacin de los hechos y posibles responsabilidades, y slo podrn declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relacin con los hechos no puedan alterar la resolucin final a favor del presunto responsable. La jurisprudencia considera infraccin grave del proc la omisin del trmite para realizar las pruebas propuestas por el interesado. La carga de la prueba la tiene, obviamente, quien invoca el correspondiente presupuesto fctico, que es la Admn para el hecho infractor, lo que constituye una exigencia del principio de presuncin de inocencia. En aplicacin de este principio que est en LRJ 137 el interesado no tiene que probar la no comisin de los hechos antijurdicos imputados, sin que sea para nada relevante la presuncin de legalidad de que gozan los actos o actuaciones advos. Propuesta de resolucin Una vez acreditados los hechos se formaliza dicha propuesta, donde se fija de manera motiva los hechos, especificndose lo que se consideren probados y su exacta calificacin jurdica, se determinar la infraccin que, en su caso, constituyan, y las personas responsables, especificndose la sancin que se propone o se propondr, en otro caso, la declaracin de no existencia de infraccin o responsabilidad.
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Se ha eliminado la posibilidad de que el instructor, a la vista de las alegaciones realizadas en el trmite de audiencia, realice una segunda propuesta de resolucin. Esto supone una reduccin de las garantas del inculpado. Trmite de audiencia La propuesta de resolucin se comunica a los interesados indicndoles la puesta de manifiesto del proc y concedindoles un plazo de 15 das para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes ante el instructor. De este trmite de audiencia slo se puede prescindir cuando en la propuesta de resolucin no se tomen otros hechos ni otras alegaciones que las incorporadas al acuerdo de iniciaciones y los escritos alegatorios de los interesados. Actuaciones complementarias Presentados los escritos de alegaciones o agotado su plazo el instructor cursa inmediatamente al rgano decisor su propuesta de resolucin, con todos los documentos, alegaciones e informaciones que obren en el mismo. El rgano decisor podr, antes de dictar resolucin, decidir, mediante acuerdo motivado, la realizacin de actuaciones complementarias, indispensables para resolver el proc, que l mismo llevar a cabo, lo que menoscaba el principio de separacin de las funciones inspectoras y decisoras. Este trmite de actuaciones complementarios quebranta adems el principio de congruencia, al permitir que en la resoluciones se incorporen hechos distintos de los determinados en la fase de instruccin, sin que los interesados puedan formular alegaciones contra los mismos, pues el Reglamento slo les concede la posibilidad de presentar alegaciones frente al acuerdo de realizacin de actuaciones complementarios, pero no frente al resultado de las mismas. Resolucin La dicta el rgano competente para ello, en 10 das desde la recepcin de la propuesta, salvo que se realicen actuaciones complementarias que suspende dicho plazo hasta su terminacin. La resolucin debe ser motivada y decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y las otras que se deriven del proc, y no se podrn aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instruccin, salvo los que resulten de las actuaciones complementarias, con independencia de su distinta valoracin jurdica. Se reconoce as, de manera limitada, el principio de congruencia. Su vulneracin constituye causa de nulidad de pleno derecho de la resolucin, al afectar al d de defensa del administrado (STC 83). El Reglamento establece adems, como exigencia del principio de contradiccin, que el rgano decisor, cuando considere que la infraccin reviste mayor importancia que la determinada en la propuesta de resolucin, deber notificarse al inculpado para que aporte, en un plazo de 15 das, cuantas alegaciones estime convenientes.

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Recursos administrativos y jurisdiccionales

Iota. No dice aqu, Parada, cules son los recursos advos o c-a que se pueden interponer contra las resoluciones sancionadoras. Luego habr que entender que son los mismos que contra los actos advos en general.

10. El principio nulla poena sine iudicio y la ejecutoriedad de los actos sancionadores de la Administracin
Un problema de procedimiento es si la interposicin de recursos judiciales (el c-a en el caso del proc advo, o el de amparo constitucional, en su caso) contra los actos advos sancionadores interrumpe o no su ejecutoriedad. De acuerdo con el art. 24 CE se presume la inocencia (que sera incompatible con la ejecucin de una sancin mientras que el juez no decidiera sobre ellas) y la tutela judicial efectiva (que puede perjudicarse si la sancin se ejecuta precipitadamente, y sus efectos no son fciles de remediar posteriormente). El principio nulla peone sine iudicio est a favor de la suspensin automtica de la sancin por la interposicin de un recurso, y es de aplicacin siempre en la jurisdiccin penal. En nuestro OJ hay cierto arbitrismo del legislador; la mayora de las leyes que regulan la potestad sancionadora no dicen nada sobre la ejecutoriedad inmediata de las sanciones, otras imponen la suspensin al menos parcialmente. La jurisprudencia de nuestro TC tampoco es continua. Inicialmente consider la suspensin cuando los actos sancionadores afectaran a derechos fundamentales y descartando la suspensin en el caso de relaciones de especial subordinacin (funcionarios). Pero despus se ha llegado tambin a admitir la suspensin automtica por la interposicin de los recursos incluso en materia funcionarial. Segn la STC 84 y en general toda la jurisprudencia c-a, el art. 24 CE no descarga la ejecutividad inmediata de la sancin, aunque la presentacin de recursos contra los actos sancionadores permite aplicar el derecho a la tutela judicial satisfaciendo que la ejecutoriedad pueda ser sometida a la decisin de un tribunal. Pero dicha doctrina olvida que la sancin puede estar ya ejecutada, por la necesidad de agotar previamente los recursos advos, los plazos de silencio, en su (muy posible) caso, y que transcurra el plazo de interposicin de los recursos c-a, adems del tiempo que el juez o Tribunal de lo C-A tramite y resuelva la peticin de suspensin. El principio nulla peone sine iudicio no se infringe slo si se acepta el carcter automtico de la suspensin de la sancin por interposicin de los recursos advos y jurisdiccionales, sin condiciones de avales de gran cuanta. Es una contradiccin que en el caso penal la simple interposicin haga entrar en juego el principio, pero no en el caso de las sanciones advas, siendo (se supone) menor la fiabilidad e independencias de las autoridades advas y funcionarios. A menor fiabilidad jurdica y menor garanta procedimental, menores deberan ser tambin las garantas en el trmite del recurso judicial. En el caso de la vigente LRJ, la ejecucin se admite inmediatamente que se agota la va adva, estando adems en la mano de la Admn las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.

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Artculo 138. Resolucin. 1. La resolucin que ponga fin al procedimiento habr de ser motivada y resolver todas las cuestiones planteadas en el expediente. 2. En la resolucin no se podrn aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoracin jurdica. 3. La resolucin ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa. En la resolucin se adoptarn, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.

Una reciente STC 96 ha afirmado, por el contrario, que se vulnera el derecho constitucional a la garanta judicial efectiva con la ejecucin de una sancin que no ha ganado firmeza y tambin cuando los Tribunales no han resuelto o decidido todava sobre la concreta peticin (pretensin) de suspensin de la ejecucin, pues entonces la Admn se haba convertido en el Juez de dicha suspensin. La sentencia est acenta el concepto del dao irremediable que pudiera producirse a los derechos e intereses del actor si no se adopta la medida cautelar de suspender la ejecucin de la sancin, reafirmando que lo que lesiona el derecho a la tutela judicial es la imposibilidad de que los Tribunales conozcan y decidan sobre la concreta pretensin de la suspensin de la ejecucin de la sancin antes de que se ejecute realmente aqulla.

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Tema IX.
1.

La actividad administrativa arbitral

Arbitraje y Administracin Pblica

La actividad administrativa arbitral es un potestad administrativa que atribuida por la Ley permite que la Admn arbitre sobre bienes o derechos de particulares. No debe confundirse con otros conflictos entre la Admn y otro sujeto, de D pblico o privado, en los que se somete al juicio de un tercero la resolucin de la controversia. A) La desconfianza tradicional ante el arbitraje y la transaccin sobre derechos del Estado

La posibilidad de dejar en manos de terceros la resolucin de conflictos en los que la Admn es parte se consideraba tradicionalmente como una abdicacin de los poderes del Estado. La propia Justicia administrativa surgi para evitar el sometimiento a los tribunales civiles de los pleitos en los que la Admn era parte. Tambin se desconfa del arbitraje por su parecido con el contrato de transaccin contemplado en el Cdigo Civil, lo que significa transigir. La prohibicin de transigir afecta a la tradicional regla de que los Abogados del Estado no podan allanarse en las demandas ni dejar de recurrir, aun sin razn, las resoluciones judiciales desfavorables para la Admn. Por lo tanto como regla general se prohbe el sometimiento de los conflictos donde la Admn es parte a terceros rbitros. La Ley General Presupuestaria, por ejemplo, no permite transigir judicial o extrajudicialmente sobre los derechos de la Hacienda pblica, ni someter a arbitraje las posibles contiendas. Pero actualmente la Ley 52/1997 de 27 de noviembre, de Asistencia Jurdica al Estado e Instituciones Pblicas, permite a los Abogados del Estado transigir o allanarse si son autorizados expresamente por la Direccin del Servicio Jurdico del Estado. Tambin la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa,
Artculo 77. 1. En los procedimientos en primera o nica instancia, el Juez o Tribunal, de oficio o a solicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la contestacin, podr someter a la consideracin de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, as como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transaccin y, en particular, cuando verse sobre estimacin de cantidad. Los representantes de las AAPP demandadas necesitarn la autorizacin oportuna para llevar a efecto la transaccin, con arreglo a las normas que regulan la disposicin de la accin por parte de los mismos.

B)

El arbitraje como sucedneo de los recursos administrativos y de la Justicia administrativa

En materias puramente advas es posible sustituir la resolucin de conflictos entre la Admn y los particulares no por el clsico rgano unipersonal, sino por otros mtodos como la conciliacin, la mediacin y el arbitraje, que pueden sustituir al recurso de alzada:

147

Artculo 107. Objeto y clases [de los recursos] LRJ 2. Las Leyes podrn sustituir el recurso de alzada, en supuestos o mbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia as lo justifique, por otros procedimientos de impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin y arbitraje, ante rganos colegiados o comisiones especficas no sometidas a instrucciones jerrquicas, con respecto a los principios, garantas y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo. En las mismas condiciones, el recurso de reposicin podr ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el prrafo anterior, respetando su carcter potestativo para el interesado. La aplicacin de estos procedimientos en el mbito de la Administracin Local no podr suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los rganos representativos electos establecidos por la Ley.

Esta posible sustitucin del recurso advo por el arbitraje no afecta al posterior recurso judicial, en va c-a, que se pudiera interponer contra la resolucin de arbitraje. El arbitraje de D privado est regulado en la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de Arbitraje. Dicha ley no aplica a los conflictos laborales. Pero se puede admitir un arbitraje privado que sustituya a la Jurisdiccin c-a? Una corriente doctrinal postula dicha solucin para evitar los retrasos de la va c-a, pero esto ira en contra de la propia CE:
Artculo 106 CE 1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican.

Otros argumentan en contra del arbitraje privado, indicando que ste reducira la litigiosidad que pueda afectar a terceros implicados, que quedaran sin las garantas que supone el proceso c-a.

2.

La actividad arbitral de la Administracin.

La Admn puede estar investida por la Ley de la potestad de resolver conflictos entre terceros, sobre derechos privados o administrativos, bajo el control de la Jurisdiccin c-a. Un ejemplo de esto son los Jurados de Expropiacin, cuando determinan el justiprecio, cuando tanto el expropiado como el beneficiario de la expropiacin son particulares. Tambin cuando en las operaciones de compensacin urbansticas la Admn decido las cuotas de aprovechamiento que corresponden a los propietarios afectados en los terrenos edificables. Tambin cuando en un recurso se recurre el derecho reconocido a un particular por un acto administrativo cual es el caso de el nombramiento de un funcionario, o la adjudicacin de un contrato o una concesin adva. La legislacin actual, calificando o no de arbitrajes, ha regulado casos en los que es obligatorio o voluntario que los rganos de la Admn resuelvan compromisos entre particulares. Todos estos supuestos no encajan en la actividad administrativa de polica o limitacin, ya que la rebaja del derecho a una parte supone el incremento igual a la contraria. Se parece ms a una actividad judicial civil, con la aplicacin objetiva de normas y principios jurdicos. Aunque lo que se est protegiendo sea un inters pblico, pero ya ocurre en los juicios civiles. El arbitraje de la Admn no es tanto una defensa del inters pblico, con un inters directo de la propia Admn, sino ms bien la equidad con que deben resolverse las controversias entre particulares, teniendo en ello una rigurosa neutralidad.

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La literatura administrativa no ha incluido todava ampliamente el arbitraje en el conjunto de las actividades de la Admn, al ser considerada una intromisin en las competencias judiciales civiles, pero ms intromisin es la potestad sancionadora en las competencias penales. A falta de una frontera precisa entre lo que es una cuestin civil y una cuestin adva, el arbitraje cumple la funcin de garantizar una resolucin justa de un conflicto que tiene un inters pblico concurrente. Tambin se justifica por razones de eficacia cuando la potestad arbitral se ha atribuido como condicin para la atribucin de una propiedad especial, como es el caso de los litigios en materia de propiedad industrial. Y dicha potestad est todava ms justificada en el caso de delimitar derechos advos de concesin de bienes pblicos, como en el caso de minas o aguas. Tambin se llega al arbitraje de la Admn en el caso de conflictos entre el concesionario y los usuarios del servicio (cual es el caso de los concesionarios de ITV y los sufridos usuarios). En la actualidad emplean tambin procedimientos de arbitraje las Administraciones independientes como la Comisin Nacional de la Competencia, la Nacional del Mercado de Valores, la Nacional de Energa y la burstil (en las OPAs).
La CNE, por ejemplo, tiene entre sus funciones la de actuar como rgano arbitral en los conflictos que se suscitan entre los sujetos que realizan actividades en los sectores energticos, incluidos los consumidores.

Una solucin disfuncional es cuando la Admn o alguna de sus Entidades arbitrales pueden resolver conflictos de arbitraje, llegando a la sancin adva, pero sin poder (aunque si indicar) imponer las indemnizaciones a los terceros perjudicados; esto queda en manos de la jurisdiccin correspondiente. Los actos de algunas de las Comisiones anteriores estn en este caso. Tambin acta la Admn como arbitro cuando la Admn resuelve sobre derechos administrativos de los particulares: el mejor derecho para ser nombrado funcionario, la plaza de un concurso de traslados, la adjudicacin de un contrato o concesin, ...

3.

La presunta inconstitucionalidad de la actividad administrativa arbitral y la dualidad de sus manifestaciones.

La constitucionalidad de la potestad arbitral de la Admn ha sido cuestionada por algunos autores como Garca de Enterra, al carecer como la potestad sancionadora de una disposicin expresa (art. 25 CE, para la sancionadora). Pero Parada opina que este cuestionamiento es exagerado. Cuando el arbitraje es voluntario se pueden someter los conflictos al arbitraje de cualquier persona, tanto ms podr hacerse a la Admn que es neutral por definicin. La jurisdiccin constitucional ha considerado tambin compatibles otras actividades no recogidas explcitamente por la C, por razones de eficacia, como las decisorias y de ejecu-

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cin. Es ms, si una sancin sin lmite cuantitativo inicial puede ser impuesta, tanto ms podra se impuesta la devolucin del dao causado. No obstante el mismo TC ha considerado inconstitucionales algunas actividades arbitrales: El arbitraje en conflictos colectivos ordenando el cese de una huelga. El arbitraje obligatorio en conflictos de pequea cuanta, por atentar al principio de garanta judicial efectiva. El arbitraje a travs de rganos especializados a la manera de los tribunales de excepcin, prohibidos explcitamente por la C.

As se ha pasado de arbitraje obligatorio a arbitraje voluntario en muchas relaciones. La Ley 60/3, de Arbitraje, declara el arbitraje como de aplicacin supletoria o complementaria a la actividad arbitral prevista en los tras leyes especial de la Admn (seguros, transporte terrestre, consumidores y usuarios, propiedad intelectual). La misma ley permite que las Corporaciones de D pblico puedan realizar as mismo funciones de arbitraje segn sus normas reguladoras, en particular la Comisin Nacional de la Competencia. Concluyendo, la actividad arbitral de la Admn se realiza ahora de dos maneras, que se denominarn: Actividad administrativa arbitral, obligatoria, en la que persisten sus facultades dirimentes y vinculantes sobre los conflictos entre particulares, con actos arbitrales que pueden ser controlados en va c-a, y Actividad de la Admn en arbitrajes de Derecho privado, voluntaria, que requiere el sometimiento de ambas partes al arbitraje de la Admn para que esta lo ejercite o nombre los rbitros, con recursos ante la Jurisdiccin civil.

Ejemplo: la funcin arbitral de la CNE en su Reglamento

Real Decreto 1339/1999, de 31 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisin Nacional de Energa. SECCIN II. FUNCIN ARBITRAL Artculo 7. Arbitraje de la Comisin. Corresponde a la CNE, en el marco del rgimen jurdico establecido en la Ley 36/1988, de 5 de diciembre, de Arbitraje, que ser de aplicacin en lo no previsto en esta seccin, el ejercicio de la funcin de actuar como rgano arbitral en los conflictos que le sometan los sujetos que realicen actividades en el sector elctrico o de hidrocarburos. Asimismo, se podrn someter al arbitraje de la Comisin los conflictos que se susciten entre los consumidores que tengan la consideracin de cualificados y los sujetos a los que se refiere el prrafo anterior. Esta funcin de arbitraje ser gratuita y no tendr carcter pblico. Artculo 8. Iniciacin del arbitraje. La actuacin arbitral de la Comisin ser instalada por escrito firmado por el actor o su representante en el que se expresar el nombre y domicilio del reclamante y de la persona contra la que se dirige la reclamacin, los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho, en su caso, en los que aqulla se funde, el contenido de la reclamacin y, en su caso, la proposicin de las pruebas que estime pertinentes.

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Artculo 10. Colaboracin de la Administracin General de Estado en la prctica de la prueba. La Comisin, para la prctica de las pruebas, podr solicitar la colaboracin de los rganos de la Administracin General del Estado, que debern prestarla con la mayor celeridad posible.

4.

El rgimen de la actividad administrativa arbitral.

Para calificar una AA de arbitral el supuesto de hecho necesario es la existencia de un conflicto entre dos o ms sujetos con pretensiones opuestas, cuya resolucin la Ley atribuye a la Admn de forma obligatoria y vinculante para ambos contendientes. La Admn no puede dejar de resolver el conflicto, remitiendo a las partes a otra instancia arbitral o a la Jurisdiccin civil, y ha de resolver con carcter vinculante; mediante un acto advo que, como todos, se impone por su presuncin de validez y su fuerza ejecutoria. No hay una descripcin general del rgimen jurdico de la actividad arbitral. Hay regulaciones sectoriales que permiten una prefiguracin, sobresaliendo la del justiprecio en la expropiacin forzosa, donde, adems de la neutralidad del Jurado de Expropiacin, la ley impone un proc de igualdad de oportunidades de audiencia para ambas partes mediante la presentacin del justiprecio. De la misma manera, la Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones resuelve los conflictos de interpretacin de acuerdos de interconexin y acceso a las redes de teleco, previa audiencia de las partes siguiendo un proc advo, ajustado a los principios esenciales de audiencia, libertad de prueba, contradiccin e igualdad, e indisponible para las partes (Ley G de Telecomunicaciones) Efectivamente, la neutralidad del rbitro es un principio inexcusable, anlogo al que se exige al juez civil, garantizado en las causas de abstencin y recusacin de la LRJ. En otros casos la neutralidad se garantiza, como en el caso del Jurado de Expropiacin, con un rgano colegiado no sometido a jerarqua, o a las agencias reguladoras de la Administracin independiente. El principio de igualdad de oportunidades y de medios de defensa supone que los trmites administrativos incluirn trmites de audiencia y alegaciones iguales para las partes. Estos trmites tienen la misma finalidad y naturaleza que los que se utilizan en los recursos advos. La LRJ prescribe, por ejemplo, en la resolucin de recursos, que se de traslado del recurso a los otros interesados para que aleguen cuanto estimen conveniente. No todos los actos advos arbitrales se manifiestan en estado puro; a veces el contenido arbitral se manifiesta como un acto de limitacin o polica, o sancionador o de fomento, o de inscripcin en un registro advo, cuando en ellos subyace la oposicin y el conflicto entre particulares. Respecto de la fase ejecutoria, la actividad arbitral no ofrece particularidades. El principio que rige es el de la ejecutoriedad, la alternativa judicial es la va c-a, aunque el fondo de la cuestin sea una pura cuestin patrimonial civil (como es el caso de la expropiacin). En el caso de recurrir, en la fase c-a una parte se enfrenta al acto arbitral de la Admn, que es la demandada; la otra parte va a la par que la Admn, como codemandada.

151

5.

La actividad de la Administracin en el arbitraje voluntario en el Derecho privado.

Cuando la Admn acta en funciones de arbitraje privado, de acuerdo con la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de Arbitraje, la actividad es muy distinta. Ni acta una potestad adva que se impone obligatoriamente a los administrados, ni su actividad se concreta en un acto advo (ni por lo tanto ser recurrible en va c-a, sino en lo civil, de acuerdo con dicha ley). Este tipo de arbitraje (antes obligatorio) opera en los supuestos referidos en la anterior Ley de Arbitraje de 1988 y previstos en las leyes especiales correspondientes: Ley General para la defensa de consumidores y usuarios. Ley de Ordenacin del Seguro privado. Ley de Ordenacin de los Transportes Terrestres. Ley de Propiedad Intelectual.

Han establecido arbitrajes tambin las leyes del Deporte, la del Mercado de las Telecos, Cooperativas. La Ley 60/2003 se refiere, genricamente, a los arbitrajes previstos en las leyes especiales, siendo ella misma supletoria. Segn esta ley de 2003 pueden ser rbitros las Corporaciones de D pblico creadas especialmente para esta funcin, adems de asociaciones sin nimo de lucro, y en todo caso la Comisin Nacional de la Competencia. A la vista de las diversas organizaciones de las distintas leyes, se pueden distinguir dos modelos: 1) 2) Arbitraje institucional. Un rgano advo ad hoc hace de rbitro. Como la Comisin del Mercado de las Telecos y la Comisin Mediadora de la Propiedad Intelectual. Arbitraje con rganos mixtos. La Admn gestiona o administra el arbitraje a travs de la creacin de rganos mixtos, representativos de la Admn y de los sectores interesados. Como las Juntas arbitrales que se constituyen con representantes de la Admn y de los sectores interesados como en Consumo o Transporte.

En todo caso, la Admn hace el papel de rbitro privado con sujecin a las reglas de la Ley de Arbitraje. El acto arbitral no es un acto advo: no es ejecutorio, no se puede recurrir ante la Jurisdiccin C-A. La ejecucin del laudo no est a cargo de la Admn: corresponde al Juez de 1. Instancia del lugar donde se haya dictado, como si fuera una sentencia firme. El laudo que dicta la Admn, como si fuera un rbitro privado, se recurre nicamente en anulacin, por los trmites del juicio verbal ante el mismo Juez anterior. Y el laudo slo podr ser anulado cuando la parte que solicita la anulacin alegue y pruebe:
a) b) c) d) Que el convenio arbitral no existe o no es vlido. Que no ha sido notificada de la designacin de un rbitro o de las actuaciones arbitrales, o no ha podido, por cualquier otra razn, hacer valer sus derechos. Que los rbitros han resuelto sobre cuestiones no sometidas a su decisin. Que la designacin de los rbitros o el proc arbitral no se han ajustado al acuerdo entre las partes, salvo que dicho acuerdo fuera contrario a una norma imperativa de la Ley arbitral, o a falta de acuerdo que no se ha ajustado a dicha ley. Que los rbitros han resuelto sobre cuestiones no susceptibles de arbitraje.

e)

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f)

Que el laudo es contrario al orden pblico.

Contra la sentencia que se dicte no cabe recurso alguno. El laudo firmado produce efectos de cosa juzgada y frente a l ya slo cabe solicitar la revisin conforme a lo establecido en la Ley de Enjuiciamiento Civil para las sentencias firmes.

153

Tema X
1.

Los recursos administrativos

Los recursos administrativos

La declaracin de invalidez de los actos administrativos puede llevarse a cabo: 1. 2. Por la propia Admn, a travs de la revisin de oficio de los actos advos. Mediante la resolucin de los recursos advos, que contra ellos interpongan los interesados.

Los recursos y las reclamaciones previas a las vas judicial y laboral son instituciones similares en cuanto a finalidad y contenido. Se trata de abrir una primera va de revisin de la actividad adva, ante la propia Admn, a instancia de los interesados lesionados en sus derechos o intereses. Pero adems estas tcnicas pretenden que la Admn resulte enjuiciada sorpresivamente ante los Tribunales c-a, civiles o laborales, otorgndole un plazo de reflexin y una oportunidad de corregir sus actos invlidos o cualesquiera actuaciones contrarias a D.
Iota. Falta en el texto decir aqu que slo se puede recurrir a la va c-a una vez que se ha agotado la va adva, bien por que los propios actos ponen fin a dicha va adva o porque se han presentado el correspondiente recurso. Un caso especial son los casos de va de hecho y de inactividad que se ven ms adelante.

Los recursos suponen, inicialmente, una garanta del particular, al que se permite alegar o discutir la validez u oportunidad de un acto o conducta adva, ante la propia Admn autora del mismo; pero, de otra parte, y en abierta contradiccin con la finalidad garantista, el recurso aparece como un privilegio de la Admn, pues con ese filtro puede retrasar a su favor (mientras que se resuelven) el enjuiciamiento por los Tribunales de sus actos y conductas. La doble perspectiva (garantista para el administrado, privilegio de la Admn) hace que gocen de mayor o menor favor en la doctrina. En determinados casos el legislador ha considerado los recursos como un privilegio de la Admn y los ha eliminado:
1. 2. 3. Ley 62/78, de proteccin de los derechos fundamentales. Se libera en estos casos de la exigencia de interposicin de recursos advos, como requisito previo a acudir a los Tribunales. La Ley 4/99 de modificacin de la Ley 30/92 ha reinstaurado el recurso potestativo de reposicin, que ya es slo potestativo (La Ley 30 haba eliminado el recurso de reposicin). LRJCA 98, en los casos de inactividad o va de hecho el recurso se sustituye por una reclamacin o requerimiento previos (arts. 29, 30 y 44 LJCA). Entre AAPP no hay recursos advos.

Artculo 29. LJCA 1. Cuando la Admn, en virtud de una disp general que no precise de actos de aplicacin o en virtud de un acto, contrato o convenio advo, est obligada a realizar una prestacin concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Admn el cumplimiento de dicha obligacin. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamacin, la Admn no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, stos pueden deducir recurso c-a contra la inactividad de la Admn. 2. Cuando la Admn no ejecute sus actos firmes podrn los afectados solicitar su ejecucin, y si sta no se produce en el plazo de un mes desde tal peticin, podrn los solicitantes formular recurso c-a, que se tramitar por el procedimiento abreviado regulado en el artculo 78.

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Artculo 30. En caso de va de hecho, el interesado podr formular requerimiento a la Admn actuante, intimando su cesacin. Si dicha intimacin no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los 10 das siguientes a la presentacin del requerimiento, podr deducir directamente recurso ca. Artculo 44. 1. En los litigios entre AAPP no cabr interponer recurso en va adva. No obstante, cuando una Administracin interponga recurso c-a contra otra, podr requerirla previamente para que derogue la disposicin, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuacin material, o inicie la actividad a que est obligada.

La LCJA 1956 es la primera que exige un recurso advo (de reposicin) como requisito previo a la va judicial. El verdadero privilegio de la Admn, sin embargo, no ha sido condicionar el inicio del proceso c-a a la interposicin previa de un recurso advo, sino en la sustitucin de los plazos de prescripcin de los derechos sustantivos por los, mucho ms cortos, plazos de interposicin de los recursos advos y c-a. Los actos advos que no han sido recurridos en plazo devienen en actos firmes y definitivos; despus ya no es posible recurso alguno. La solucin justa (PARADA) para la defensa de la garanta judicial efectiva de CE 24 sera la de suprimir los plazos de interposicin de los actuales recursos, dejando 4 aos para el de interposicin del recurso c-a.

2.

Clases de recursos

La LPA 1958 regul los recursos de alzada, ante el rgano superior, y el de reposicin, como previo a la va c-a, y con carcter extraordinario el de revisin. La Ley 30/92 en su versin primera denomin recurso ordinario al recurso de alzada, suprimi el de reposicin, previo al recurso c-a y lo sustituy por una simple comunicacin. La Ley 4/99 de modificacin de la Ley 30 ha devuelto la denominacin al recurso de alzada y ha restablecido el recurso (potestativo) de reposicin. Por otra parte las disposiciones de carcter general no son impugnables mediante recurso advo, sino directamente ante la JC-A. Y los actos administrativos de aplicacin de dichas disposiciones slo pueden recurrirse (recurso indirecto) ante el rgano que dict la disposicin, y no ante el autor del acto impugnado, siempre que el recurso se funde nicamente en la nulidad de la disposicin de carcter general.
Artculo 107. Objeto y clases. [Redaccin segn Ley 4/1999, de 13 de enero.] 1. Contra las resoluciones y los actos de trmite, si estos ltimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos e intereses legtimos, podrn interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposicin, que cabr fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artculos 62 y 63 de esta Ley. La oposicin a los restantes actos de trmite podr alegarse por los interesados para su consideracin en la resolucin que ponga fin al procedimiento. 2. Las leyes podrn sustituir el recurso de alzada, en supuestos o mbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia as lo justifique, por otros proc de impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin y arbitraje, ante rganos colegiados o comisiones especficas no sometidas a instrucciones jerrquicas, con respeto a los principios, garantas y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento advo. En las mismas condiciones, el recurso de reposicin podr ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el prrafo anterior, respetando su carcter potestativo para el interesado.

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La aplicacin de estos proc en el mbito de la Admn Local no podr suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los rganos representativos electos establecidos por la Ley. 3. Contra las disposiciones advas de carcter general no cabr recurso en va adva. Los recursos contra un acto advo que se funden nicamente en la nulidad de alguna disposicin adva de carcter general podrn interponerse directamente ante el rgano que dict dicha disp.. 4. Las reclamaciones econmico-administrativas se ajustarn a los procedimientos establecidos por su legislacin especfica.

A)

El recurso de alzada

Es el recurso jerrquico, y de poder interponerse debe ser el primero; permite al rgano superior corregir la actuacin del inferior o, en su caso, que el acto agota la va adva y puede ser recurrido en la va c-a. Para la determinacin jerrquica, en el caso de Tribunales y rganos de seleccin de personal de las AAPP, se considera a stos dependientes del rgano al que estn adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.
Artculo 114. Objeto (del recurso de alzada). [Redaccin segn Ley 4/1999, de 13 de enero.] 1. Las resoluciones y actos a que se refiere el artculo 107.1 (resoluciones y actos de trmite recurribles), cuando no pongan fin a la va adva, podrn ser recurridos en alzada ante el rgano superior jerrquico del que los dict. A estos efectos, los Tribunales y rganos de seleccin del personal al servicio de las AAPP y cualesquiera otros que, en el seno de stas, acten con autonoma funcional, se considerarn dependientes del rgano al que estn adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos. 2. El recurso podr interponerse ante el rgano que dict el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto ante el rgano que dict el acto impugnado, ste deber remitirlo al competente en el plazo de diez das, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente El titular del rgano que dict el acto recurrido ser responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el prrafo anterior.

Puede ser considerado como el recurso comn en la AGE o en la de las CCAA, donde se tiene una estructura jerrquica de dos o ms niveles. No tiene apenas sentido en el caso de las EELL, pues la mayora de las resoluciones son decisiones del Presidente o Alcalde o del Pleno, y por lo tanto, especialmente en los municipios pequeos, no hay muchas posibilidades de aplicacin.
Iota. Adase que las resoluciones dictadas por delegacin se considerarn dictadas por el rgano delegante y que no se puede delegar la resolucin de recursos en los rganos que han dictado los actos objetos de recurso (art. 13 LRJ).

Objeto del recurso de alzada Son las resoluciones y los actos de trmite, si estos ltimos: 1. 2. 3. Deciden directa o indirectamente en el fondo del asunto. Determinan la imposibilidad de continuar con el proc. Producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos e intereses legtimos.

Los restantes actos de trmite no son recurribles y slo puede mostrarse oposicin contra ellos cuando se impugne la resolucin que pone fin al proc.

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Actos que ponen fin a la va administrativa No son recurribles, naturalmente, en alzada, los actos que pongan fin a la va adva. Esta se agota en los siguientes casos: 1. 2. Cuando no hay un superior jerrquico al que recurrir. P.e. una resolucin del Consejo de Ministros, Pleno de un Ayuntamiento, o Consejo de Gobierno de una CA. En la Admn del Estado, de acuerdo con DA 15. de la LOFAGE:
Ponen fin a la va adva, salvo lo que pueda establecer una Ley especial, de acuerdo con lo dispuesto en las letras c) y d) del artculo 109 de la Ley 30/1992, los actos y resoluciones siguientes: 1. 2. Los actos administrativos de los miembros y rganos del Gobierno. En particular, en la Administracin General del Estado: * Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los rganos de los que son titulares. * Los emanados de los rganos directivos con nivel de Director general o superior, en relacin con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal. En los Organismos pblicos adscritos a la AGE: los emanados de los mximos rganos de direccin unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por Ley se establezca otra cosa.

3.

3. 4.

En las AAPP de las CCAA, lo que especifiquen sus propias leyes autonmicas, que regulan supuestos parecidos. En la Admn de las EELL, de acuerdo con art. 52.2 LBRL:
Artculo 52. [Redaccin segn Ley 11/1999, de 21 de abril.] 1. Contra los actos y acuerdos de las EELL que pongan fin a la va adva, los interesados podrn ejercer las acciones que procedan ante la jurisd competente, pudiendo no obstante interponer con carcter previo y potestativo recurso de reposicin. 2. Ponen fin a la va adva las resoluciones de los siguientes rganos y autoridades: a) [Red. s/ Ley 57/2003] Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que una ley sectorial requiera la aprobacin ulterior de la AGE o de la CA, o cuando proceda recurso ante stas en los supuestos del artculo 27.2. b) Las de autoridades y rganos inferiores en los casos que resuelvan por delegacin del Alcalde, del Presidente o de otro rgano cuyas resoluciones pongan fin a la va adva. c) Las de cualquier otra autoridad u rgano cuando as lo establezca una disp legal.

5.

En todas las AAPP, con arreglo al 109 LRJ:

Artculo 109. Fin de la va administrativa. [s/ Ley 4/99] Ponen fin a la va administrativa: 1. Las resoluciones de los recursos de alzada. 2. Las resoluciones de los proc de impugnacin a que se refiere el artculo 107.2 (los casos en los que una ley ha sustituido el recurso de alzada por otro proc de impugnacin). 3. Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. 4. Las dems resoluciones de rganos advos cuando una disposicin legal o reglamentaria as lo establezca. 5. Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de finalizadores del procedimiento.

Interposicin del recurso de alzada y su plazo La interposicin se hace por el interesado ante el rgano que dicto el acto recurrido o ante el competente para resolverlo (generalmente el superior jerrquico).
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Si el recurso se interpone ante el rgano que dict el acto, dicho rgano deber remitirlo al competente para la resolucin del recurso en el plazo de 10 das, acompaado de un informe y con una copia completa y ordenada del expediente, siendo este rgano directamente responsable de la remisin.
Artculo 114. Objeto (del recurso de alzada). [Redaccin segn Ley 4/1999, de 13 de enero.] 2. El recurso podr interponerse ante el rgano que dict el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera interpuesto ante el rgano que dict el acto impugnado, ste deber remitirlo al competente en el plazo de diez das, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente El titular del rgano que dict el acto recurrido ser responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el prrafo anterior.

El plazo para la interposicin del recurso tiene dos casos: 1. 2. Actos expresos: 1 mes. Actos presuntos: 3 meses, a partir de que se produzcan los efectos del silencio advo segn su normativa especfica.

Artculo 115. Plazos. 1. El plazo para la interposicin del recurso de alzada ser de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo ser de 3 meses y se contar, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del da siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa especfica, se produzcan los efectos del silencio administrativo. Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolucin ser firme a todos los efectos. 2. El plazo mximo para dictar y notificar la resolucin ser de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolucin, se podr entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el artculo 43.2, segundo prrafo (No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entender estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el rgano administrativo competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo.). 3. Contra la resolucin de un recurso de alzada no cabr ningn otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisin en los casos establecidos en el artculo 118.1.

Si no se interpone el recurso en dichos plazos el acto es firme, y no puede ser recurrido ni ante la Admn ni en va c-a. Se ha extinguido el derecho correspondiente (!).
Iota. Recurdese que una vez que el acto ha sido dictado causa estado, pero no deviene en firme hasta que se ha agotado la posibilidad de ser recurrido en alzada. En dicho caso el acto sera firme o consentido. Un acto firme o consentido no impide, sin embargo, la accin de nulidad, que se puede ejercitar en cualquier tiempo contra los actos nulos de pleno derecho (art. 102 LRJ). En este caso, a pesar de haber transcurrido los plazos del recurso ordinario o del recurso C-A, el interesado puede reabrir el debate advo mediante una peticin de revisin de oficio, cuya denegacin por la Admn autora del acto podr, en su caso, impugnar en va JC-A.

Resolucin del recurso de alzada y su plazo La resolucin corresponde al rgano superior del que dict el acto recurrido. A estos efectos recurdese lo dicho para las Comisiones de seleccin de personal de las AAPP. El plazo mximo para resolver y notificar la resolucin es de 3 meses. Transcurrido dicho plazo se podr entender desestimado el recurso, salvo que ste haya sido interpuesto contra la desestimacin por silencio de una solicitud por el transcurso del plazo, en cuyo caso se entender estimado si, llegado el plazo de resolucin el rgano advo competente no dictase

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resolucin expresa sobre el mismo (un castigo a la reincidencia en el silencio, se admite silencio negativo en el primer acto, pero no en el segundo). Recursos contra el recurso de alzada No es posible ningn tipo de recurso advo, ni el potestativo de reposicin, salvo de extraordinario de revisin en los casos establecidos en la LRJ.
Artculo 115. Plazos. 3. Contra la resolucin de un recurso de alzada no cabr ningn otro recurso advo, salvo el recurso extraordinario de revisin en los casos establecidos en el artculo 118.1.

Silencio en el recurso de alzada Es negativo, de acuerdo con la regla general para recursos advos. Pero no si el recurso es contra la denegacin de una solicitud por silencio. No habr doble silencio negativo. Sistema alternativo al recurso de alzada De acuerdo con LRJ 107.2 las leyes pueden sustituir el recurso de alzada en supuestos o mbitos sectoriales determinados.
Artculo 107. Objeto y clases. [Redaccin segn Ley 4/1999, de 13 de enero.] 2. Las leyes podrn sustituir el recurso de alzada, en supuestos o mbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia as lo justifique, por otros proc de impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin y arbitraje, ante rganos colegiados o comisiones especficas no sometidas a instrucciones jerrquicas, con respeto a los principios, garantas y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento advo. En las mismas condiciones, el recurso de reposicin podr ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el prrafo anterior, respetando su carcter potestativo para el interesado. La aplicacin de estos proc en el mbito de la Admn Local no podr suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los rganos representativos electos establecidos por la Ley.

B)

El recurso potestativo de reposicin

Es un recurso potestativo (no preceptivo) contra los actos que agotan la va adva, que se puede interponer slo antes de acudir a la va c-a. La ltima posibilidad de conciliacin antes de acudir a los tribunales, pero que si se impone hay que esperar a que se resuelva, expresa o presuntamente.
SECCIN III. RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIN. Artculo 116. Objeto y naturaleza. 1. Los actos advos que pongan fin a la va adva podrn ser recurridos potestativamente en reposicin ante el mismo rgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. 2. No se podr interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimacin presunta del recurso de reposicin interpuesto. Artculo 117. Plazos. 1. El plazo para la interposicin del recurso de reposicin ser de 1 mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo ser de 3 meses y se contar, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del da siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa especfica, se produzca el acto presunto. Transcurridos dichos plazos, nicamente podr interponerse recurso c-a, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisin.

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2. El plazo mximo para dictar y notificar la resolucin del recurso ser de 1 mes. 3. Contra la resolucin de un recurso de repos no podr interponerse de nuevo dicho recurso.

Actos que son recurribles en reposicin Los mismos que en el recurso de alzada, pero siempre que hayan puesto fin a la va adva. Sistema alternativo al recurso potestativo En las mismas condiciones que en el recurso de alzada, pero respetando el carcter potestativo para el interesado.
Artculo 107. Objeto y clases. [Redaccin segn Ley 4/1999, de 13 de enero.] ... En las mismas condiciones, el recurso de reposicin podr ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el prrafo anterior, respetando su carcter potestativo para el interesado.

Interposicin del recurso potestativo de reposicin y su plazo La interposicin se hace por el interesado ante el rgano que dicto el acto recurrido. El plazo para la interposicin del recurso tiene dos casos: 1. 2. Actos expresos: 1 mes. Actos presuntos: 3 meses, a partir de que se produzcan los efectos del silencio advo segn su normativa especfica, contando para el solicitante y otros posibles interesados.

Transcurridos dichos plazos, nicamente se puede interponer el recurso c-a, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisin. Resolucin del recurso potestativo de reposicin y su plazo La resolucin corresponde al rgano ante el que se ha interpuesto. El plazo mximo para resolver y notificar la resolucin es de 1 mes. Recursos contra el recurso potestativo de reposicin No es posible interponer un nuevo recurso potestativo de reposicin. Si es posible, en caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisin. Silencio en el recurso potestativo de reposicin Es negativo, de acuerdo con la regla general de silencio para recursos advos.
Artculo 43. Silencio advo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado. 2. Los interesados podrn entender estimadas por silencio advo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsin los proc de ejercicio del derecho de peticin, a que se refiere el artculo 29 CE, aquellos cuya estimacin tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio pblico o al servicio pbli-

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co, as como los procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones, en los que el silencio tendr efecto desestimatorio. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimacin por silencio advo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entender estimado el mismo si, llegado el plazo de resolucin, el rgano advo competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo.

C)

El recurso (extraordinario) de revisin

Es extraordinario, slo para las cuatro circunstancias citadas, contra actos firmes en va adva, o contra los que no se haya interpuesto recurso advo en plazo (actos firmes y consentidos).
SECCIN IV. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIN. Artculo 118. Objeto y plazos. 1. Contra los actos firmes en va adva podr interponerse el recurso extraordinario de revisin ante el rgano advo que los dict, que tambin ser el competente para su resolucin, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes: 1. Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente. 2. Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolucin del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolucin recurrida. 3 Que en la resolucin hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolucin. 4 Que la resolucin se hubiese dictado como consecuencia de prevaricacin, cohecho, violencia, maquinacin fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado as en virtud de sentencia judicial firme. 2. El recurso extraordinario de revisin se interpondr, cuando se trate de la causa 1, dentro del plazo de cuatro aos siguientes a la fecha de la notificacin de la resolucin impugnada. En los dems casos, el plazo ser de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial qued firme. 3. Lo establecido en el presente artculo no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud y la instancia a que se refieren los artculos 102 y 105.2 de la presente Ley ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan. Artculo 119. Resolucin. 1. El rgano competente para la resolucin del recurso podr acordar motivadamente la inadmisin a trmite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo de la Comunidad Autnoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artculo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales. 2. El rgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisin debe pronunciarse no slo sobre la procedencia del recurso, sino tambin, en su caso, sobre el fondo de la cuestin resuelta por el acto recurrido. 3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposicin del recurso extraordinario de revisin sin haberse dictado y notificado la resolucin, se entender desestimado, quedando expedita la va jurisdiccional contencioso-administrativa.

Actos que son recurribles en revisin Actos que causen estado (agotando la va adva) o que sean firmes (no se haya interpuesto en su momento el recurso advo pertinente, habindose agotado el plazo). Los motivos para interponer este recurso son los siguientes: 1. Que al dictar el acto se haya incurrido en error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente. Siempre, por tanto, que hubiera una discrepancia sobre los hechos se dar la va de revisin.

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2.

3.

4.

Que aparecieren, despus de dictado el acto, nuevos documentos de valor esencial que evidencien el error de la resolucin. Lo que no deja de ser una variante del error de hecho, pero atencin a los plazos de interposicin. Que en la resolucin hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolucin. Que la resolucin se hubiera dictado como consecuencia de prevaricacin, cohecho, violencia, maquinacin fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado as en virtud de sentencia judicial firme.

A la vista de los motivos permitidos y de los generosos plazos, este recurso extraordinario ha devenido en comn. Interposicin del recurso extraordinario de revisin y su plazo La interposicin se hace por el interesado ante el rgano que dicto el acto recurrido, que tambin es competente para su resolucin. El plazo para la interposicin del recurso tiene dos casos: 1. 2. El primer motivo; el de error de hecho, tiene un plazo de 4 aos, desde la fecha de la notificacin del acto. El resto de motivos: documentacin nueva, sentencia que anule testimonios o documentos, y conductas punibles, de 3 meses desde que se tuvo conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial qued firme.

Transcurridos dichos plazos, nicamente se puede interponer el recurso c-a, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisin. Resolucin del recurso extraordinario de revisin y su plazo La resolucin corresponde al rgano ante el que se ha interpuesto, que es el mismo que dict el acto recurrido. El plazo para resolver y notificar la resolucin es de 3 meses, entrndose en silencio en otro caso. Silencio en el recurso extraordinario de revisin Es negativo, de acuerdo con la regla general de silencio para recursos advos, y de 119.3, quedando expedita la va c-a. Naturalmente el debate en lo c-a se contraer a verificar la procedencia o no de los motivos que dieran origen a la revisin. Recurso extraordinario de revisin y revisin de disposiciones LRJ 118.3 establece expresamente (aunque no haga falta) la compatibilidad del recurso extraordinario de revisin y el derecho de los interesados a solicitar la revisin mediante LRJ 102 y 105.2:

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118.3. Lo establecido en el presente artculo no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud y la instancia a que se refieren los artculos 102 y 105.2 de la presente Ley ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan. Artculo 102. Revisin de disposiciones y actos nulos. 1. Las AAPP, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la Comunidad Autnoma, si lo hubiere, declararn de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artculo 62.1 (causas de nulidad). Artculo 105. Revocacin de actos y rectificacin de errores. 1. Las AAPP podrn revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocacin no constituya dispensa o exencin no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico. 2. Las AAPP podrn, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritmticos existentes en sus actos.

3.

Tramitacin y resolucin de los recursos administrativos

La rbrica Principios generales del Captulo II (recursos advos) de la LRJ regula los que son comunes a la tramitacin y resolucin de todos los recursos advos.
CAPTULO II. RECURSOS ADMINISTRATIVOS. SECCIN I. PRINCIPIOS GENERALES. Artculo 107. Objeto y clases. Redaccin segn Ley 4/1999, de 13 de enero. 1. Contra las resoluciones y los actos de trmite, si estos ltimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos e intereses legtimos, podrn interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposicin, que cabr fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artculos 62 y 63 de esta Ley. La oposicin a los restantes actos de trmite podr alegarse por los interesados para su consideracin en la resolucin que ponga fin al procedimiento. 2. Las leyes podrn sustituir el recurso de alzada, en supuestos o mbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia as lo justifique, por otros procedimientos de impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin y arbitraje, ante rganos colegiados o comisiones especficas no sometidas a instrucciones jerrquicas, con respeto a los principios, garantas y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo. En las mismas condiciones, el recurso de reposicin podr ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el prrafo anterior, respetando su carcter potestativo para el interesado. La aplicacin de estos procedimientos en el mbito de la Administracin Local no podr suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los rganos representativos electos establecidos por la Ley. 3. Contra las disposiciones administrativas de carcter general no cabr recurso en va administrativa. Los recursos contra un acto administrativo que se funden nicamente en la nulidad de alguna disposicin administrativa de carcter general podrn interponerse directamente ante el rgano que dict dicha disposicin. 4. Las reclamaciones econmico-administrativas se ajustarn a los procedimientos establecidos por su legislacin especfica. Artculo 108. Recurso extraordinario de revisin. Redaccin segn Ley 4/1999, de 13 de enero. Contra los actos firmes en va administrativa, slo proceder el recurso extraordinario de revisin cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el artculo 118.1. Artculo 109. Fin de la va administrativa. [Ley 4/1999] Ponen fin a la va administrativa: a) Las resoluciones de los recursos de alzada. b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnacin a que se refiere el artculo 107.2. c) Las resoluciones de los rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. 163

d) Las dems resoluciones de rganos administrativos cuando una disposicin legal o reglamentaria as lo establezca. e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de finalizadores del procedimiento. Artculo 112. Audiencia de los interesados. 1. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrn de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes. No se tendrn en cuenta en la resolucin de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trmite de alegaciones no lo haya hecho. 2. Si hubiera otros interesados se les dar, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente. 3. El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carcter de documentos nuevos a los efectos de este artculo. Tampoco lo tendrn los que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolucin impugnada. Artculo 113. Resolucin. 1. La resolucin del recurso estimar en todo o en parte o desestimar las pretensiones formuladas en el mismo o declarar su inadmisin. 2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenar la retroaccin del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido salvo lo dispuesto en el artculo 67. 3. El rgano que resuelva el recurso decidir cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este ltimo caso se les oir previamente. No obstante, la resolucin ser congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningn caso pueda agravarse su situacin inicial.

A)

La interposicin

Los extremos que debe contener el escrito de recurso advos vienen a ser los mismos que los que se requieren para la solicitud de iniciacin de cualquier procedimiento. Se establecen en el art. 110.1 LRJ.
Artculo 110. Interposicin de recurso. 1. La interposicin del recurso deber expresar: a) El nombre y apellidos del recurrente, as como la identificacin personal del mismo. b) El acto que se recurre y la razn de su impugnacin. c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificacin del medio y, en su caso, del lugar que se seale a efectos de notificaciones. d) rgano, centro o unidad administrativa al que se dirige. e) Las dems particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones especficas. 2. El error en la calificacin del recurso por parte del recurrente no ser obstculo para su tramitacin, siempre que se deduzca su verdadero carcter. 3. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrn ser alegados por quienes los hubieren causado.

La falta de alguno de los elementos no es determinante para su admisin y tramitacin, siempre que se deduzca su verdadero carcter, de acuerdo con el art. 110.2 LRJ. Y, en cualquier caso, antes de rechazar un recurso por motivos formales, habr que conceder un plazo de 10 das al recurrente para subsanacin de los defectos. Establece asimismo el art. 110.3 LRJ que los vicios y defectos que hagan anulable un acto no pueden ser alegados por quienes los hayan causado. Esto es, el escrito de interposicin es adems un escrito de alegaciones, como se desprende del art. 110.1.b). Lo primero es una aplicacin del principio de derecho de que nadie puede ir contra sus propios actos.

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B)

La suspensin de efectos del acto recurrido

La interposicin del recurso no produce la suspensin del acto recurrido, salvo que una disp establezca lo contrario (LRJ 111.1).
Artculo 111. Suspensin de la ejecucin. 1. La interposicin de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposicin establezca lo contrario, no suspender la ejecucin del acto impugnado. 2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el rgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderacin, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la suspensin y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podr suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecucin del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias: a) Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin. b) Que la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artculo 62.1 de esta Ley. 3. La ejecucin del acto impugnado se entender suspendida si transcurridos treinta das desde que la solicitud de suspensin haya tenido entrada en el registro del rgano competente para decidir sobre la misma, ste no ha dictado resolucin expresa al respecto. En estos casos no ser de aplicacin lo establecido en el artculo 42.4, segundo prrafo, de esta Ley. 4. Al dictar el acuerdo de suspensin podrn adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la proteccin del inters pblico o de terceros y la eficacia de la resolucin o el acto impugnado. Cuando de la suspensin puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aqulla slo producir efectos previa prestacin de caucin o garanta suficiente para responder de ellos, en los trminos establecidos reglamentariamente. La suspensin podr prolongarse despus de agotada la va adva cuando exista medida cautelar y los efectos de sta se extiendan a la va contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso c-a, solicitando la suspensin del acto objeto del proceso, se mantendr la suspensin hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud. 5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnacin de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensin de su eficacia habr de ser publicada en el peridico oficial en que aqul se insert.

No obstante, dicha suspensin de efectos podr ser acordada, de oficio o a solicitud del recurrente, por el rgano a quien compete resolver el recurso, de la siguiente manera: Primero, realizar una previa ponderacin, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la suspensin y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido. Segundo, si la ponderacin es favorable a la suspensin, debe comprobarse adems la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: o Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin. o Que la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho de LRJ 62.1.

La suspensin puede acordarse de manera expresa o tcita, ya que se entender concedida si transcurren 30 das desde que la solicitud de suspensin haya tenido entrada en el registro del rgano competente para decidir sobre la misma y ste no hubiese dictado resolucin expresa al respecto. La eficacia de la suspensin concedida de forma expresa o tcita se mantiene, aunque el recurso sea desestimado con posterioridad, si el recurrente interpone recurso c-a y reitera la

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peticin de suspensin ante el rgano jurisdiccional. Este decidir, en definitiva, cuando resuelva en el incidente judicial de suspensin (LRJ 110.4). Del rgano que decide sobre la suspensin depende, en todo caso, la adopcin de medidas cautelares para la proteccin del inters pblico o de terceros, y la eficacia de la resolucin o acto impugnado. Ntese, que es posible alcanzar la suspensin por silencio positivo, si transcurre el plazo de 30 das, lo que podra perjudicar a otros terceros interesados. Ntese tambin que la suspensin puede ser compensada por unas medidas cautelares exorbitantes. C) Instruccin del procedimiento

La resolucin de recursos puede ir precedida de diversas actuaciones a las que son de aplicacin todas las reglas del procedimiento advo de la LRJ: abrirse un perodo de prueba, solicitar informes, ... Pero, sin perjuicio de lo anterior, la LRJ consigna dos reglas de importancia capital: 1. Es necesario un llamamiento a los terceros titulares de derechos o intereses que pudieran quedar afectados por la resolucin que se dicte. Dichos interesados debern ser notificados de la existencia del recurso; si compareciesen en el proc, se les dar traslado del escrito de interposicin para que, en el plazo mnimo de 10 das, y mximo de 15 das, formulen las alegaciones que estimen procedentes. Este trmite de audiencia y defensa de terceros es esencial, y equivaldra a la falta absoluta de procedimiento en el caso de considerarse la invalidez del acto de resolucin del recurso: estos interesados podran pedir en va c-a la declaracin de nulidad de la resolucin dictada por omisin del trmite de audiencia y defensa. En los recursos interpuestos contra actos declarativos de derechos en ocasiones se da lugar a un proc triangular, en el que la Admn ejercita una especie de actividad arbitral entre los intereses y derechos en conflicto, por lo que se impone la mxima igualdad procedimental.

Artculo 112. Audiencia de los interesados. 1. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrn de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes. No se tendrn en cuenta en la resolucin de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trmite de alegaciones no lo haya hecho. 2. Si hubiera otros interesados se les dar, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente. 3. El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carcter de documentos nuevos a los efectos de este artculo. Tampoco lo tendrn los que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolucin impugnada.

2.

Antes de la resolucin del recurso puede tener lugar un trmite de vista y audiencia al recurrente. Un trmite que nicamente es preceptivo cuando en la resolucin del recurso hayan de tenerse en cuenta hechos o documentos no recogidos en el expediente originario. El art. 112.3 determina que los informes y las propuestas no tienen el carcter de documentos nuevos, como tampoco los que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolucin impugnada. Ntese

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que el interesado podra desconocer los documentos e informes que han precedido la resolucin impugnada, y si los pidiera, deberan ponrsele de manifiesto. D) La resolucin

La resolucin de los recursos advos puede ser expresa o presunta.

Artculo 113. Resolucin. 1. La resolucin del recurso estimar en todo o en parte o desestimar las pretensiones formuladas en el mismo o declarar su inadmisin. 2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenar la retroaccin del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido salvo lo dispuesto en el artculo 67. 3. El rgano que resuelva el recurso decidir cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este ltimo caso se les oir previamente. No obstante, la resolucin ser congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningn caso pueda agravarse su situacin inicial.

Resolucin expresa Obliga al rgano advo a decidir cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el proc, hayan sido o no, alegadas por los interesados. En este ltimo caso se les oir previamente. Si se estimare vicio de forma y no se estimare, por ello, proc resolver sobre el fondo, la decisin retrotraer el proc al momento en el que se cometi el vicio, sin perjuicio de las convalidaciones que procedan. Todo ello llevar a la estimacin en todo o en parte, o a la desestimacin de las pretensiones formuladas. En cualquier caso es necesario que la resolucin cumpla estas dos reglas: Ser congruente con las pretensiones del recurrente. Adems de congruente con el objeto de proc (resolviendo cuantas cuestiones resulten del mismo, hayan o no sido planteadas por los interesados), en ningn caso la resolucin dejar sin respuesta las pretensiones del recurrente. La prohibicin de la reformatio in peius: que de la resolucin se derive para el recurrente una agravacin de su situacin inicial. Esta regla haba sido recogida por la jurisprudencia posterior a la LPA 1958.

Resolucin presunta Por silencio advo, es posible. Los plazos para resolver los recursos no son iguales: Un mes, para el recurso potestativo de reposicin. Tres meses, para los recurso de alzada y extraordinario de revisin.

El silencio es desestimatorio en los tres casos, salvo el doble silencio en recursos de alzada: se estima por silencio en la resolucin del recurso de alzada, cuando el recurso se interpone contra una resolucin que fue desestimada por silencio.

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4.

Las reclamaciones econmicoadministrativas

La LRJ ha respetado las particularidades de la revisin e impugnacin de actos en materia tributaria, a cual se remite en su DA 5.:
DA 5. Procedimientos administrativos en materia tributaria. 1. Los proc tributarios y la aplicacin de los tributos se regirn por la Ley General Tributaria, por la normativa sobre derechos y garantas de los contribuyentes, por las Leyes propias de los tributos y las dems normas dictadas en su desarrollo y aplicacin. En defecto de norma tributaria aplicable, regirn supletoriamente las disposiciones de la presente Ley. En todo caso, en los proc tributarios, los plazos mximos para dictar resoluciones, los efectos de su incumplimiento, as como, en su caso, los efectos de la falta de resolucin sern los previstos en la normativa tributaria. 2. La revisin de actos en va adva en materia tributaria se ajustar a lo dispuesto en los arts. 153 a 171 de la Ley General Tributaria y disp dictadas en desarrollo y aplicacin de la misma.

En la actualidad esta materia se rige por la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y su Reglamento General de desarrollo, aprobado por RD 520/2005. Los diversos proc que se regulan en estas normas se pueden clasificar en funcin de que la iniciativa de los mismos corresponda a la Admn Tributaria, sin perjuicio de medie solicitud por los interesados, de los proc que se inician, nicamente, por recurso o reclamacin del particular. Revisin de actos nulos de pleno derecho Es una proc iniciado por la Admn, puede iniciarse de oficio, por acuerdo del rgano que dict el acto o de su superior jerrquico, o a instancia del interesado. En este ltimo caso, el escrito se dirigir al rgano que dict el acto cuya revisin se pretende. Concluido el preceptivo trmite de audiencia, el rgano competente para tramitar el proc formular la propuesta de resolucin al rgano competente para resolver, el cual, a su vez, solicitar el dictamen del Consejo de Estado u rgano equivalente de la C.A., dictamen que habr de ser favorable para estimar la pretendida nulidad. En el mbito de la AGE, la competencia para resolver corresponder al Ministro de Economa y Hacienda, que podr delegarla. Declaracin de lesividad de actos anulables Se inicia de oficio mediante acuerdo que es notificado al interesado. Completado el expediente se da audiencia al interesado. Formulada la propuesta de resolucin se pasa sta a informe de la Abogaca del Estado o servicio jurdico correspondiente de cada Admn, antes de la resolucin por el rgano competente. Si la resolucin fuese favorable a la declaracin de lesividad, se da traslado de todo el expediente a los servicios jurdicos correspondientes, a fin de que interpongan el correspondiente recurso c-a. Revocacin de actos de aplicacin de los tributos y de imposicin de sanciones Este procedimiento se inicia exclusivamente de oficio, aunque los interesados pueden promover su inicio mediante escrito dirigido al rgano que dicto el acto. En este caso la Admn
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queda obligada nicamente a acusar recibo del escrito. Este proc se puede iniciar aunque los actos y sanciones objeto del mismo hayan sido objeto de impugnacin en va econmicoadva, en tanto no se haya dictado una resolucin o acuerdo de terminacin por el tribunal ea, dado que en ningn caso sern susceptibles de revocacin si ya hubiera recado resolucin del correspondiente tribunal e-a. Tras un trmite de audiencia al interesado, y formulado informe jurdico por el rgano correspondiente se formular la correspondiente propuesta de resolucin que se elevar al rgano correspondiente para resolver. Rectificacin de errores Cuando se inicie de oficio este proc, se dar traslado de la propuesta de rectificacin en el plazo de 15 das al interesado, salvo cuanto la rectificacin se realice en beneficio de ste, en cuyo caso se podr notificar directamente la resolucin del proc. Cuando el proc se hubiera iniciado a instancia del interesado, la Admn podr resolver directamente lo que proceda cuando no figuren en el proc ni sean tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos o pruebas que los presentados por el interesado. En caso contrario, habr que notificar la propuesta de resolucin al interesado para que formule alegaciones en el plazo de 15 das. Devolucin de ingresos indebidos Este proc se podr iniciar de oficio o a instancia del interesado. Si es a instancia de ste, se podr entender desestimada su solicitud por silencio advo en 6 meses sin no se ha notificado resolucin expresa. Cuando el proc se inicie de oficio, la Admn Tributaria deber notificar al obligado tributario la propuesta de resolucin para que, en 10 das, presente las alegaciones y los documentos y justificantes que estime necesarios. Se podr prescindir de dicho trmite cuando no se tengan en cuenta otros hechos o alegaciones que las realizadas por el obligado tributario o cuando la cuanta propuesta a devolver sea igual a la solicitada, excluidos los intereses de demora. Finalizadas las actuaciones, el rgano competente para la tramitacin elevar al rgano competente para resolver la propuesta de resolucin. Recurso de reposicin (potestativo) Como mecanismo propios de impugnacin, por iniciativa siempre de los interesados, la Ley General Tributaria y su Reglamento, ofrecen dos alternativas: El recurso de reposicin La reclamacin e-a ante el tribunal e-a correspondiente.

Ambas vas no se pueden compatibilizar en el tiempo; si se interpone recurso de reposicin, se har constar que no se ha impugnacin el mismo acto en la va e-a. El recurso de reposicin, de carcter potestativo, que deber interponerse, en su caso, previamente a la reclamacin e-a, ha de hacerse en un mes, y deber incluir las alegaciones que
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el interesado formule, tanto sobre cuestiones de hecho como de derecho, acompaando los documentos que sirvan de base a la pretensin. Cuando se solicite la suspensin del acto impugnado, al tiempo de presentar el recurso, el escrito de iniciacin del recurso deber acompaarse del documento en que se formalice la garanta constituida entre las sealadas en la LGT. Las resoluciones denegatorias de la suspensin sern susceptibles de reclamacin e-a, ante el tribunal al que correspondera resolver la impugnacin del acto cuya suspensin se solicita. Si el interesado desea examinar el expediente advo para formular sus alegaciones, deber comparecer a tal objeto ante el rgano actuante a partir del da siguiente al de la notificacin del acto advo que se impugna, y antes de que finalice el plazo de interposicin del recurso. En este supuesto el rgano competente tendr la obligacin de poner de manifiesto el contenido del expediente, estrictamente relacionado con el acto impugnado. Una vez presentado el recurso no se podr ejercer el derecho a examinar el expediente a efectos de formular alegaciones. El plazo mximo para notificar la resolucin ser de un mes contado desde la presentacin del recurso. Transcurrido dicho plazo el silencio es negativo, y el interesado podr interponer la correspondiente reclamacin e-a. Contra la resolucin de un recurso (potestativo) de reposicin, no se puede interponer de nuevo este recurso. Reclamaciones econmico-administrativas Esta especialidad de reclamacin surge con la Ley Camacho de 1881, separando la actividad de gestin de la de resolucin de los recursos. El conocimiento de las reclamaciones e-a se encomienda a unos rganos colegiados de funcionarios de la propia Hacienda y estructurados en dos niveles: el Tribunal Central, y los Tribunales Regionales (con mbito el mismo que las CCAA). Por esta va e-a se sustancian las materias que se relacionan en la LGT: a) b) Aplicacin de tributos e imposicin de sanciones tributarias que realicen la AGE y sus entidades de Derecho pblico vinculadas o dependientes. Aplicacin de tributos cedidos por el Estado a las CCAA o de los recargos establecidos por stas sobre tributos del Estado y la imposicin de sanciones que se deriven de unos y otros. Cualesquiera otras, por precepto legal expreso. En estas materias destacan los actos recaudatorios de la Agencia Estatal de la Admn Tributaria (AEAT) relativos a ingresos no tributarios o tributarios de otras AAPP distintas de la AGE, as como la materia de clases pasivas competencia del Ministerio de Hacienda.

c)

Una excepcin notable a la va e-a son los actos de aplicacin y efectividad de los tributos de la Admn Local, que no son reclamables en esta va e-a. La LBRL establece que contra los mismos podr formularse ante el mismo rgano que los dict el correspondiente recurso de reposicin, y contra la denegacin expresa o tcita de dicho recurso, el recurso contencioso-advo. La Ley 57/2003, de medidas para la modernizacin del Gobierno Local, prev en los municipios de gran poblacin la creacin de un rgano especializado para el conocimiento y resolucin de reclamaciones sobre tributos e ingresos de Derecho pblico que sean competencia municipal.

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Tribunales econmico-administrativos La planta de estos est formada por: Tribunal Econmico-Administrativo Central, de mbito estatal. Tribunales E-A Regionales, en cada una de las CCAA (locales en Ceuta y Melilla).

Dichos tribunales podrn actuar de forma unipersonal, a travs del Presidente, los Presidentes de Sala, cualquiera de los Vocales, el Secretario o a travs de otros rganos unipersonales que se determinen reglamentariamente. Suspensin de actos impugnados La LGT de 2003 ha liberalizado el sistema de suspensin de ejecucin de los actos impugnados. Adems de la suspensin automtica, cuando el interesado presta garantas (importe de la liquidacin, ms intereses de demora, ms recargos) el tribunal podr suspender la ejecucin, con dispensa total o parcial de garantas, cuando la ejecucin pueda causar daos de difcil o imposible reparacin o se aprecie que al dictar el acto se ha podido incurrir en error aritmtico, material o de hecho. La suspensin se mantendr durante la tramitacin del proc e-a, en todas sus instancias y en la posterior c-a si el interesado comunica a la Admn Tributaria (en el plazo de interposicin del recurso c-a) que ha interpuesto recurso c-a y ha solicitado la suspensin en el mismo. Dicha suspensin continuar siempre que la garanta que se hubiese aportado en va adva conserve su vigencia y eficacia, hasta que el rgano judicial adopte la decisin que corresponda en relacin con la suspensin solicitada, salvo que se trate de sanciones, en cuyo caso la suspensin no se condiciona a la prestacin de garantas. Procedimiento de tramitacin de reclamaciones econmicoadministrativas El tribunal, una vez recibido y completado el expediente, lo pondr de manifiesto a los interesados, por plazo comn de un mes, en el que debern presentar por escrito alegaciones, con aportacin de las pruebas oportunas. Las pruebas testificales, periciales y las consistentes en declaracin de parte se realizarn mediante acta notarial o ante el secretario del tribunal o el funcionario en quien el mismo delegue, que extender el acta correspondiente. Asimismo el tribunal podr solicitar informe al rgano que dict el acto impugnado, al objeto de aclarar las cuestiones que lo precisen. El tribunal deber dar traslado del informe al reclamante, para que este pueda presentar alegaciones al mismo. La resolucin deber contener los antecedentes de hecho y los fundamentos de derecho en que se base y decidir todas las cuestiones que se susciten, hayan o no sido planteadas por los interesados. Procedimiento abreviado para reclamaciones e-a La LGT ha diseado este proc abreviado que se inicia con un escrito del interesado que deber incluir las alegaciones que se formulan al acto impugnado, y las pruebas que se consideren pertinentes. El rgano e-a podr dictar resolucin, incluso con anterioridad a recibir
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el expediente, siempre que de la docu presentada por el reclamante resulten acreditados todos los datos necesarios para resolver. Cuando el rgano e-a lo estime necesario, de oficio o a instancia del interesado, convocar la celebracin de una vista oral, comunicando al interesado el da, hora de la personacin. Recursos contra las resoluciones de los tribunales e-a Recurso de alzada ordinario. Contra las resoluciones dictadas en 1. instancia por los tribunales e-a regionales, ante el Tribunal E-A Central, en el plazo de un mes. Adems de los interesados, este recurso lo pueden interponer los Directores Generales del Ministerio de Hacienda y los Directores de departamento de la AEAT, y los rganos equivalentes de las CCAA en materia de tributos cedidos o recargos sobre tributos del Estado. Recurso de anulacin. Con carcter precio al recurso anterior, en 15 das, exclusivamente cuando se haya declarado incorrectamente la inadmisibilidad de la reclamacin, se hayan declarado inexistentes la alegaciones o pruebas presentadas, o se alegue existencia de incongruencia completa y manifiesta de la resolucin. Recurso extraordinario de alzada para la unificacin de criterio. Puede ser interpuesto por los mismos rganos y autoridades que el recurso de alzada, cuando estimen gravemente daosas y errneas las resoluciones, cuando no se adecuen a la doctrina del TE-AC o cuando apliquen criterios distintos a los empleados por otros tribunales e-a regionales o locales. Los criterios de las resoluciones de estos recursos son vinculantes para los tribunales e-a, as como para el resto de la Admn tributaria. Recurso extraordinario para la unificacin de doctrina. Contra las resoluciones del TE-AC, por el D.G. de Tributos, cuando est en desacuerdo con el contenido de dichas resoluciones. Es competente para resolver este recurso la Sala Especial para la Unificacin de Doctrina, formada por miembros del TE-AC, y DDGG de Tributos y de la AEAT. La resolucin respeta la situacin jurdica particular de la resolucin, estableciendo la doctrina aplicable, vinculante para todos los tribunales e-a y el resto de la Admn Tributaria. Recurso extraordinario de revisin. Contra los actos firmes de la Admn tributaria y resoluciones firmes de los rganos e-a, por los interesados, cuando concurra alguna de las circunstancias previstas para los recursos de esta ndole en va adva (aparicin de nuevos documentos, cohecho o prevaricacin de funcionarios, ...). Recursos contencioso-administrativos Una vez que se ha agotado la va e-a, se pueden interponer dichos recursos ante el rgano jurisdiccional competente.

5.

Las reclamaciones previas al proceso civil y laboral

Los conflictos que se originan cuando la Admn acta en relaciones de D privado se sustancian ante la Jurisdiccin civil y laboral. No obstante, la presencia de la Admn como demandada distorsiona su funcionamiento regular por las reglas especiales relativas al fuero territorial, suspensin de plazos para consulta, exclusin de medidas de ejecucin judicial sobre bienes de la Admn y a las vas de reclamacin previa.

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La reclamacin previa es la ms importante de estas singularidades y se regula en los arts. 120-126 LRJ. Es una tcnica sustitutiva de juicio de conciliacin previo a los procesos civiles entre simples particulares, y es parecido a los recursos advos como previos a los recursos en la va c-a. La reclamacin previa es un requisito previo al ejercicio de toda clase de acciones fundadas en el D privado o laboral contra el Estado y sus OOAA, lo que igualmente hay que entender referido a las CCAA, a los EELL y a los organismos pblicos de ellos dependientes.
Artculo 120. Naturaleza. 1. La reclamacin en va adva es requisito previo al ejercicio de acciones fundadas en derecho privado o laboral contra cualquier Administracin Pblica, salvo los supuestos en que dicho requisito est exceptuado por una disposicin con rango de Ley. 2. Dicha reclamacin se tramitar y resolver por las normas contenidas en este Ttulo y, por aquellas que, en cada caso, sean de aplicacin, y en su defecto, por las generales de esta Ley. Artculo 121. Efectos. 1. Si planteada una reclamacin ante las AAPP, sta no ha sido resuelta y no ha transcurrido el plazo en que deba entenderse desestimada, no podr deducirse la misma pretensin ante la jurisdiccin correspondiente. 2. Planteada la reclamacin previa se interrumpirn los plazos para el ejercicio de las acciones judiciales, que volvern a contarse a partir de la fecha en que se haya practicado la notificacin expresa de la resolucin o, en su caso, desde que se entienda desestimada por el transcurso del plazo.

La reclamacin previa, se repite, tiene por finalidad impedir un planteamiento judicial directo o sustituir los actos conciliatorios previstos en los procesos civiles y laborales, y produce los siguientes efectos: Un efecto preclusivo, de cierre del proceso, mientras que no se sustancie (art. 121). La jurisprudencia del TS ha debilitado este efecto, razonando que siendo el acto de conciliacin potestativo, as debera serlo tambin la reclamacin previa. Un efecto interruptivo de los plazos de prescripcin o caducidad para el ejercicio de las acciones judiciales. Los plazos comienzan a correr de nuevo desde la notificacin de la resolucin o el transcurso del plazo del silencio (negativo en ambos casos). La reclamacin previa a la va judicial civil

A)

Aunque no lo diga la LRJ, la reclamacin en la va judicial civil tiene especialidades donde no debe exigirse, como en los interdictos posesorios o similares o en los procesos de proteccin de derechos fundamentales, donde la naturaleza urgente y sumaria del proceso se vera perjudicada. La reclamacin ha de dirigirse al rgano competente de la AP que se trate. Para la AGE la LRJ indica que se plantear ante el Ministro competente en la materia de la reclamacin, debiendo presentarse sta en cualquiera de los lugares previstos por la Ley para la presentacin de escritos y solicitudes.
CAPTULO II. RECLAMACIN PREVIA A LA VA JUDICIAL CIVIL. Artculo 122. Iniciacin. 1. La reclamacin se dirigir al rgano competente de la Administracin Pblica de que se trate. 2. En la AGE se plantear ante el Ministro del Departamento que por razn de la materia objeto de la reclamacin sea competente. Las reclamaciones podrn presentarse en cualquiera de los lugares previstos por esta Ley para la presentacin de escritos o solicitudes.

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Artculo 123. Instruccin. 1. El rgano ante el que se haya presentado la reclamacin la remitir en el plazo de cinco das al rgano competente en unin de todos los antecedentes del asunto. 2. El rgano competente para resolver podr ordenar que se complete el expediente con los antecedentes, informes, documentos y datos que resulten necesarios. Artculo 124. Resolucin. 1. Resuelta la reclamacin por el Ministro u rgano competente, se notificar al interesado. 2. Si la Admn no notificara su decisin en el plazo de tres meses, el interesado podr considerar desestimada su reclamacin al efecto de formular la correspondiente demanda judicial.

No dice la ley nada sobre los documentos que el reclamante debe acompaar al escrito de reclamacin, siendo el rgano ante el que se ha presentado el obligado a unir al escrito los antecedentes necesarios y remitirla en 5 das al rgano competente, en unin a todos los antecedentes, informes, documentos y datos que resulten necesarios. Tampoco es necesaria la remisin de antecedentes a la D.G. del Servicio Jurdico del Estado para la formulacin, previas las diligencias oportunas, del proyecto de orden resolutoria que, una vez dictada debe comunicarse al interesado. Dichos informes son ahora facultativos. Tampoco establece la LRJ la necesidad de plantear de forma inmediata, dentro de los dos meses siguientes como antes, la correspondiente demanda civil. Una vez que se deniegue de manera expresa o presunta la reclamacin previa, la demanda civil est sujeta a los plazos de prescripcin del derecho material que se reclama (o a su ley especfica, como ocurre en el caso de la reclamacin laboral, vase ms abajo). B) La reclamacin previa a la va laboral

Estas reclamaciones deben dirigirse al Jefe advo o Director del establecimiento u Organismo en que el trabajador preste sus servicios. Si se deniega la reclamacin o transcurre un mes sin resolucin alguna, el interesado podr formalizar la demanda ante la Magistratura de Trabajo correspondiente. Al igual que ocurre con la reclamacin previa a la va civil, la accin laboral puede plantearse antes de que transcurra el plazo de prescripcin del derecho que se reclame, sin necesidad de reiterar la reclamacin previa.
CAPTULO III. RECLAMACIN PREVIA A LA VA JUDICIAL LABORAL. Artculo 125. Tramitacin. 1. La reclamacin deber dirigirse al Jefe administrativo o Director del establecimiento u Organismo en que el trabajador preste sus servicios. 2. Transcurrido un mes sin haberle sido notificada resolucin alguna, el trabajador podr considerar desestimada la reclamacin a los efectos de la accin judicial laboral. Artculo 126. Reclamaciones del personal civil no funcionario de la Administracin Militar. Las reclamaciones que formule el personal civil no funcionario al servicio de la Administracin Militar se regirn por sus disposiciones especficas.

Como especialidad, se puede considerar su no necesidad en el caso de procesos relativos al disfrute de vacaciones y a materia electoral, los iniciados de oficio, los de conflicto colectivo, los de impugnacin de convenios colectivos, los de impugnacin de estatutos de los sindicatos, o de su modificacin, los de tutela de la libertad sindical y las reclamaciones contra el Fondo de Garanta Salarial.

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Ley de Procedimiento Laboral (RD-Leg 2/1995, aprueba texto refundido) CAPTULO II. DE LA RECLAMACIN PREVIA A LA VA JUDICIAL Artculo 69. 1. Para poder demandar al Estado, CCAA, EELL u OOAA dependientes de los mismos ser requisito previo haber reclamado en va adva en la forma establecida en las leyes. 2. Denegada la reclamacin o transcurrido un mes sin haber sido notificada la resolucin, el interesado podr formalizar la demanda ante el Juzgado o la Sala competente, a la que acompaar copia de la resolucin denegatoria o documento acreditativo de la presentacin de la reclamacin uniendo copia de todo ello para la entidad demandada. 3. No surtir efecto la reclamacin si la resolucin fuese denegatoria y el interesado no presentare la demanda ante el Juzgado en el plazo de dos meses, a contar de la notificacin o desde el transcurso del plazo en que deba entenderse desestimada, salvo en las acciones derivadas de despido, en las que el plazo de interposicin de la demanda ser de veinte das. Artculo 70. Se exceptan de este requisito los procesos relativos al disfrute de vacaciones y a materia electoral, los iniciados de oficio, los de conflicto colectivo, los de impugnacin de convenios colectivos, los de impugnacin de estatutos de los sindicatos o de su modificacin, los de tutela de la libertad sindical y las reclamaciones contra el Fondo de Garanta Salarial, al amparo de lo prevenido en el art. 33 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.

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Tema XI
1.

La jurisdiccin contencioso-administrativa

La Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa.

De acuerdo con CE 106, los actos y disposiciones generales de la Admn, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican, estn sujetos al control de los Tribunales:
Artculo 106 1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican.

Y CE 153, especficamente para la Admn de las CCAA:

Artculo 153 CE El control de la actividad de los rganos de las Comunidades Autnomas se ejercer: ... c) Por la jurisdiccin contencioso-administrativa, el de la administracin autnoma y sus normas reglamentarias.

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa (LJC-A, en adelante), reitera en su primer artculo:
Artculo 1. LRJCA 1. Los Juzgados y Tribunales del orden c-a conocern de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin de las AAPP sujeta al D Advo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin.

La Jurisdiccin c-a, o Justicia administrativa constituye, junto con la civil, penal y laboral, uno de los 4 rdenes jurisdiccionales que tiene una estructura orgnica que cubre el territorio nacional, desde la provincia (Juzgados de lo C-A), pasando por la Comunidad Autnoma (Salas de los C-A de los TSJ) hasta el nivel estatal (Juzgados Centrales de los C-A, Sala de los C-A de la Audiencia Nacional, Sala de los C-A del TS). Hay dos rasgos especiales de esta jurisdiccin: 1. 2. Es una justicia de gran tensin poltica. Tensa, tiene que controlar los actos de poder. Ha sufrido varias revoluciones desde su modelo original. No enjuicia a los verdaderos responsables de la actividad adva, los polticos o los funcionarios, sino a sus actos (advos), y no condena nunca a estos responsables, sino a al conjunto de la ciudadana; al Estado y dems AAPP.

2.

Los modelos orgnicos de Justicia administrativa (JCA)

El rechazo del Ejecutivo, durante el primer constitucionalismo, por dejarse enjuiciar, llev a configurar la JCA como una jurisdiccin especial, integrada en el mismo ejecutivo y servida por funcionarios (el modelo napolenico). La presin poltica dio origen a dos sistemas. El primero, el sistema armnico espaol, consista en reunir a jueces y funcionarios en unos mismos Tribunales. El 2, el italiano de 1865, reparte la competencia entre la jurisdiccin

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civil y la adva, asignando a la civil los conflictos sobre derechos y a la 2 los que versan sobre intereses. Por ltimo, ahora, se han eliminado las reticencias de control judicial sobre el ejecutivo y se ha creado dentro del sistema judicial un orden propio, de la misma entidad y nivel que los otros rdenes, para los asuntos advos. En el antiguo rgimen se exiga autorizacin adva antes de que los Tribunales pudieran conocer actos advos de cualquier naturaleza. En Espaa, la C de Bayona sigue el modelo francs de atribuir al Consejo de Estado la jurisdiccin adva. Las Cortes de Cdiz, asigna los asuntos contenciosos de la Admn a la Justicia civil. En 1845 se retorna en Espaa al modelo francs, crendose el Consejo Real (despus llamado de Estado) y los Consejos Provinciales. La Justicia administrativa sucumbe nuevamente en la Revolucin de 1968 (C de 1869). Tras la Restauracin canovista y la C de 1876, la Ley Santamara de Paredes de 1888 llega al sistema armnico, un modelo intermedio entre el funcionarial y el judicialista; hay unos Tribunales provinciales que integran jueces y funcionarios de carrera. A nivel estatal el Consejo de Estado no tiene, sin embargo, jueces. La Ley Maura de 1904 mantiene la composicin mixta de los rganos provinciales de la jurisdiccin pero traslada la parte estatal del Tribunal del Consejo de Estado al Tribunal Supremo. Se alcanza aqu la consolidacin de un sistema espaol judicialista. Desde entonces slo hay jueces en la JCA. La C de 1978, as como la LOPJ de 1985 confirman la completa judicializacin de este orden, un orden especializado de jurisdiccin, aunque el sistema estaba en vigor desde la Ley de 1956.

3.

mbito de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa

Los rdenes jurisdiccionales pueden responder a dos finalidades: Garantista. De proteccin de los derechos subjetivos, como ocurre con las jurisdicciones civil y laboral. Control de legalidad. Como la justicia penal, aunque indirectamente, como utilidad marginal protejan tambin los derechos subjetivos afectados por la infraccin criminal (responsabilidad civil derivada del delito).

La JCA ha sido mutante; ahora persigue ambas finalidades. Es una justicia garantista de los derechos y de control de la legalidad de la Admn. Su mbito competencial se establece en LJCA 1 en trminos de generalidad sobre todos los conflictos que origina la actividad de las AAPP:
Artculo 1. LRJCA 1. Los Juzgados y Tribunales del orden c-a conocern de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin de las AAPP sujeta al D Advo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los lmites de la delegacin. 177

A)

MBITO INICIAL Y SU DESARROLLO

El mbito general actual ha costado siglo y medio 1845 1998. Inicialmente la materia c-a, susceptible de enjuiciamiento se limitaba a determinados conflictos enumerados en las leyes de creacin del Consejo Real o Consejo de Estado y de los Consejos Provinciales, caracterizados por ser conflictos de derechos y no de intereses. Se admita nicamente un recurso de plena jurisdiccin, cuyo objeto era una pretensin sustantiva frente a la Admn (reclamaciones tributarias, daos por obras pblicas, impago de sueldos, incumplimiento de contratos, etc.), descartndose un recurso de simple anulacin contra cualesquiera actos advos. En el Derecho espaol desde el principio se sustancian en lo c-a conflictos que ventilan derechos, mientras que las cuestiones simplemente gubernativas resuelve definitivamente la Admn. As, las leyes especiales como la de aguas enuncian tablas de conflictos en uno y otro grupo. Hasta que la Ley Santamara de Paredes de 1888 define con una clusula general dentro del terreno de lo c-a todo acto que causa estado, que emana de facultades regladas y que verse sobre derechos advos establecidos por ley, reglamento o acto, en favor del demandante. Estaban fuera de dicha clusula los actos polticos, las correcciones disciplinarias civiles y militares, etc. El Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924, ampli el mbito de lo c-a al aceptar en materia municipal la legitimacin por inters, permitiendo el recurso de anulacin (para la simple anulacin del acto impugnado), adems del de plena jurisdiccin, que exige la legitimacin por lesin de derechos subjetivos, y que puede llegar a la anulacin del acto, adems de reconocer para el actuante una pretensin sustantiva. Permiti algo nuevo: la impugnacin de disposiciones generales de mbito legal. El Texto Articulado y Refundido de Rgimen Local de 1955 lleva estos dos tipos de recursos al texto. La Ley de 1956 (Ley reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa, de 27 de diciembre de 1956), estableci la competencia jurisdiccional sobre una amplia clusula general: la JCA conocer de las pretensiones que se deduzcan en relacin con los actos de la Admn sujetos al D advo y con las disposiciones de categora inferior a la ley, y admiti el recurso, directo e indirecto, contra reglamentos, e incorpor al sistema general la legitimacin por inters, aunque elimina la distincin entre recursos de anulacin y recursos de plena jurisdiccin. Esta misma Ley de 1956 admite el control de la discrecionalidad, sin negar la existencia de una cierta potestad discrecional en el actuar de la Admn. La discrecionalidad no puede referirse a la totalidad de los elementos de una acto, o a un acto en bloque, ni tiene su origen en la inexistencia de normas, al supuesto de hecho, ni es un prius respecto de la cuestin de fondo de legitimidad o ilegitimidad del acto.
B) INCIDENCIA DE LA CONSTITUCIN DE 1978, DE LA NUEVA LEY JURISDICCIONAL DE 1998 Y DE LA LEY ORGNICA 19/2003: ELIMINACIN DE MBITOS EXENTOS, EXTENSIN DEL CONTROL A LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA, ACTUACIONES MATERIALES Y SUPUESTOS DE RESPONSABILIDAD CIVIL QUE IMPLIQUEN A LA ADMINISTRACIN

La ampliacin de la materia adva y de las tcnicas de control de la Ley de 1956 mantuvo, no obstante, zonas exentas del control judicial (los actos polticos y una lista de actos excluidos como polica de prensa, radio, teatro, ascensos y recompensas militares, etc.) y adems dejaba la puerta abierta a que otras leyes especiales hicieran nuevas exclusiones.

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Pero estas barreras pasan a ser inconstitucionales a la entrada en vigor de C 1978, art. 24 que consagra el derecho a la garanta judicial efectiva, y art. 106 que encomienda, sin excepcin alguna a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin adva. Consecuentemente, la LJCA 1998 no recoge ya aquellas exclusiones, ni por supuesto al acto poltico (ni actos de gobierno, ni actos de autoridad, ...). Sigue su Exposicin de motivos diciendo que adems de los actos y las disposiciones, estn sujetos a su control: la actividad prestacional, las actividades negociales de diverso tipo, las actuaciones materiales, las inactividades u omisiones de actuaciones debidas, ... Aade la nueva LJCA los recursos contra la inactividad y la va de hecho (art. 13.b):
La competencia atribuida a los Juzgados y Tribunales para el conocimiento de recursos contra actos administrativos incluye la relativa a la inactividad y a las actuaciones constitutivas de va de hecho

La LOrg 19/2003 de modificacin de la LOrg 6/1985 del Poder Judicial, atribuye a la JCA todas las cuestiones de responsabilidad civil en que est involucrada la Admn, aunque deriven de relaciones civiles o afecten tambin a personas privadas:
Artculo 9. LOPJ 1. Los Juzgados y Tribunales ejercern su jurisdiccin exclusivamente en aquellos casos en que les venga atribuida por esta u otra Ley. 2. Los Tribunales y Juzgados del orden civil conocern, adems de las materias que les son propias, de todas aquellas que no estn atribuidas a otro orden jurisdiccional. En este orden civil, corresponder a la jurisdiccin militar la prevencin de los juicios de testamentaria y de abintestato de los miembros de las Fuerzas Armadas que, en tiempo de guerra, fallecieren en campaa o navegacin, limitndose a la practica de la asistencia imprescindible para disponer el sepelio del difunto y la formacin del inventario y aseguramiento provisorio de sus bienes, dando siempre cuenta a la Autoridad judicial civil competente. 3. Los del orden jurisdiccional penal tendrn atribuido el conocimiento de las causas y juicios criminales, con excepcin de los que correspondan a la jurisdiccin militar. 4. (Redaccin segn Ley Orgnica 19/2003, de 23 de diciembre). Los del orden contenciosoadministrativo conocern de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la actuacin de las Administraciones pblicas sujeta al derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los reales decretos legislativos en los trminos previstos en el artculo 82.6 de la Constitucin, de conformidad con lo que establezca la Ley de esa jurisdiccin. Tambin conocern de los recursos contra la inactividad de la Administracin y contra sus actuaciones materiales que constituyan va de hecho. Conocern, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relacin con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relacin de que se derive. Si a la produccin del dao hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducir tambin frente a ellos su pretensin ante este orden jurisdiccional. Igualmente conocern de las reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente contra la aseguradora de la Administracin, junto a la Administracin respectiva. Tambin ser competente este orden jurisdiccional si las demandas de responsabilidad patrimonial se dirigen, adems, contra las personas o entidades pblicas o privadas indirectamente responsables de aqullas. 5. Los del orden jurisdiccional social conocern de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del derecho, tanto en conflictos individuales como colectivos, as como las recla-

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maciones en materia de Seguridad Social o contra el Estado cuando le atribuya responsabilidad la legislacin laboral. 6. La jurisdiccin es improrrogable. Los rganos judiciales apreciaran de oficio la falta de jurisdiccin y resolvern sobre la misma con audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal. En todo caso, esta resolucin ser fundada y se efectuar indicando siempre el orden jurisdiccional que se estime competente.

Y la propia LJCA corta cualquier posibilidad de repartir la materia con los tribunales civiles o laborales:
Artculo 2 LRJA El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocer de las cuestiones que se susciten en relacin con: ... e) La responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relacin de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los rdenes jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la produccin del dao concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.

C)

CONTROL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS RGANOS CONSTITUCIONALES.

La LRJA de 1998 contempla ahora el control de otros rganos que no estaban regulados en la LRJA de 1956, aunque algunos de ellos ya estaban incluidos por normas particulares. Se trata de un control de la actividad puramente administrativa, de simple gestin, sin afectar al contenido de su misin constitucional (incontrolable por lo c-a). Es el caso de los actos y disposiciones en materia de personal (entindase funcionarial), administracin y gestin patrimonial de: Congreso de los Diputados y Senado Tribunal Constitucional Tribunal de Cuentas Defensor del Pueblo Asambleas legislativas de las CC. AA. Instituciones autonmicas anlogas al TCu y al DdelPueblo.

El control por la JCA va ms all de lo anterior en el caso del TCu, cuyas resoluciones en materia de responsabilidad contable son susceptibles de recurso de casacin en los casos establecidos en su Ley de Funcionamiento. Y todava ms en el caso del Consejo General del Poder Judicial, donde el control se extiende a lo que es su propia funcin constitucional especfica: la sancin de los jueces y el nombramiento de los cargos judiciales. La relevancia constitucional de este rgano queda disminuida por el sometimiento de sus actos a su revisin por la Sala 3. C-A TS. Lo mismo puede decirse de la Administracin Electoral, cuyos actos y actividad, toda ella, no obstante su relevancia poltica y constitucional, son perfectamente enjuiciados por lo c-a. En concreto cabe recurso c-a contra la proclamacin de candidaturas por las Juntas Electorales y otro de similares caractersticas contra la proclamacin de electos (arts. 49 y 109 LOREG)

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D)

EL CONTENCIOSO INTERADMINISTRATIVO

Es una novedad de la LJCA 1998, son conflictos c-a entre distintas AAPP. Esta regulado en el art. 44:
Artculo 44. LJCA 1. En los litigios entre AAPP no cabr interponer recurso en va adva. No obstante, cuando una Admn interponga recurso c-a contra otra, podr requerirla previamente para que derogue la disposicin, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuacin material, o inicie la actividad a que est obligada. 2. El requerimiento deber dirigirse al rgano competente mediante escrito razonado que concretar la disposicin, acto, actuacin o inactividad, y deber producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicacin de la norma o desde que la Administracin requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuacin o inactividad. 3. El requerimiento se entender rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepcin, el requerido no lo contestar. 4. Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislacin de rgimen local.

Este es un caso que se aparta del tradicional contencioso de un administrado contra la Admn, y de los conflictos entre AAPP de igual o distinto nivel que resolva la Admn anterior o a travs del sistema de conflictos. Como todas defienden el inters general, lo que se ventila es la relimitacin de potestades y competencias.
E) LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO FRENTE A LO CIVIL, PENAL, LABORAL Y MILITAR. MATERIAS CONEXAS Y CUESTIONES PREJUDICIALES

La competencia de la JCA cubre la prctica generalidad de todos los conflictos que origina la actuacin de las AAPP sujeta al D advo, las disposiciones generales de rango inferior a la Ley, y los Decretos legislativos cuando exceden los lmites de la delegacin. No quedan sujetos (deberan?) los actos de los Entes pblicos, sociedades annimas y fundaciones de capital pblico, cuando actan sujetos al D privado. Conoce tambin, incidentalmente, la JCA de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden advo, pero directamente relacionadas con un recurso c-a, salvo las de carcter penal que, de plantearse, determinar la suspensin del proc, mientras que no sea resuelta por los rganos penales a quienes corresponda:
Artculo 3. LJCA No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a. Las cuestiones expresamente atribuidas a los rdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estn relacionadas con la actividad de la Administracin pblica. b. El recurso contencioso-disciplinario militar. c. Los conflictos de jurisdiccin entre los Juzgados y Tribunales y la Administracin pblica y los conflictos de atribuciones entre rganos de una misma Administracin. Artculo 4. LJCA 1. La competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conocimiento y decisin de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carcter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales. 2. La decisin que se pronuncie no producir efectos fuera del proceso en que se dicte y no vincular al orden jurisdiccional correspondiente. Artculo 9. LOPJ 1. Los Juzgados y Tribunales ejercern su jurisdiccin exclusivamente en aquellos casos en que les venga atribuida por esta u otra Ley.

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2. Los Tribunales y Juzgados del orden civil conocern, adems de las materias que les son propias, de todas aquellas que no estn atribuidas a otro orden jurisdiccional. Artculo 10. LOPJ 1. A los solos efectos prejudiciales, cada orden jurisdiccional podr conocer de asuntos que no le estn atribuidos privativamente. 2. No obstante, la existencia de una cuestin prejudicial penal de la que no pueda prescindirse para la debida decisin o que condicione directamente el contenido de esta, determinar la suspensin del procedimiento, mientras aquella no sea resuelta por los rganos penales a quienes corresponda, salvo las excepciones que la Ley establezca.

La decisin que se pronuncie sobre una cuestin prejudicial o incidental civil no producir efecto fuera del proceso en que se dicte y podr ser revisada por la jurisdiccin correspondiente (LJCA 4.2). De esta forma, aunque la JCA puede conocer las cuestiones prejudiciales e incidentales de carcter civil que se produzcan con ocasin de un acto advo, slo la Jurisdiccin civil es competente para resolver definitivamente los conflictos sobre propiedad entre la Admn y los particulares, as como los que origina el cumplimiento de los contratos civiles, que no tienen por objeto obras o servicios pblicos. En todo caso la J. Civil es supletoria de la C-A, pues conoce adems de las materias que le son propias, de todas aquellas que no estn atribuidas a otro orden jurisdiccional (LOPJ 9.2). Los lmites de la JCA y de la J. Social resultan del propio contenido de sta que conoce de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del D, tanto en los conflictos individuales como colectivos, as como de las reclamaciones en materia de Seguridad Social o contra el Estado cuando le atribuya responsabilidad de legislacin laboral (LOPJ 9.5). Es claro, por tanto, que la J. Laboral conoce de los conflictos entre la Admn y sus empleados sujetos al D laboral, mientras que la JCA es competente para los que se suscitan entre aqulla y los empleados que tienen la condicin de empleados pblicos. No obstante la JCA conoce de las impugnaciones de los PA seguidos para garantizar que la contratacin laboral se efecta con arreglo a los principios de mrito y capacidad. La LJCA se refiere tambin a la materia disciplinaria militar que, pese a su naturaleza c-a, su conocimiento est atribuido a los tribunales militares (LJCA 3). Los dems conflictos funcionariales de los militares con el M de Defensa no disciplinarios son de la competencia de la JCA. Tampoco entran en el mbito de la JCA los conflictos de jurisdiccin entre los Juzgados y Tribunales y las AAPP, que se tramitan y resuelven en los trminos de la LOrg de 1987 (de conflictos jurisdiccionales), ni los conflictos entre los rganos de una misma Admn que resuelve el superior jerrquico.
Artculo 3. LJCA No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a. Las cuestiones expresamente atribuidas a los rdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estn relacionadas con la actividad de la Administracin pblica. b. El recurso contencioso-disciplinario militar. c. Los conflictos de jurisdiccin entre los Juzgados y Tribunales y la Administracin pblica y los conflictos de atribuciones entre rganos de una misma Administracin.

182

F)

UNA COMPETENCIA NO CONTENCIOSA. LA AUTORIZACIN

DE ENTRADA AL DOMICILIO

La LJCA ha introducido la novedad (antes en lo penal) de atribuir al orden c-a, en concreto a los Juzgados, la competencia de expedir las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares de cuyo acceso requiere el consentimiento del titular, siempre que ello proceda para la ejecucin forzosa de actos de las AAPP. Asimismo corresponder a los Juzgados de lo c-a la autorizacin o ratificacin judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pblica e impliquen privacin o restriccin de la libertad o de otro derecho fundamental.
Artculo 8 LJCA 6. Conocern tambin los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecucin forzosa de actos de la Administracin pblica. Asimismo, corresponder a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo la autorizacin o ratificacin judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pblica e impliquen privacin o restriccin de la libertad o de otro derecho fundamental. Adems, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocern de las autorizaciones para la entrada e inspeccin de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya sido acordada por la Comisin Nacional de la Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso e inspeccin el consentimiento de su titular, ste se oponga a ello o exista riesgo de tal oposicin.

Estas competencias no son las tpicas de la JCA, sino de una competencia gubernativa que se atribuye al juez en aplicacin de la regla de inviolabilidad del domicilio de la C (art. 18.3 El domicilio es inviolable. Ninguna entrada podr hacerse en l sin consentimiento del titular o resolucin judicial, salvo en caso de flagrante delito). Aqu el juez no ejercita una actividad judicial; no juzga a travs de un proceso, resuelve una peticin de la Admn en el seno de un expediente advo. Es una actividad administrativa del juez que no tiene, adems, una regulacin sustantiva y procedimental.

4.
A)

Los rganos jurisdiccionales

CLASES

El despliegue, segn la ley actual, comprende ahora la provincia, Juzgados de lo C-A, y las CCAA, Salas de lo C-A de los TSJ. Tambin refuerza el nivel central con la creacin de los Juzgados Centrales de lo C-A. En resumen, de acuerdo con la vigente Ley 29/98 se tienen 4 niveles de rganos judiciales: Los Juzgados unipersonales de lo C-A, con uno o ms en cada provincia, con jurisdiccin en toda ella y sede en su capital. Las Salas de lo C-A, de los TSJ de las CCAA, pudiendo crearse tambin Salas con competencia reducida a una o varias provincias de la C.A. Los Juzgados Centrales de lo C-A. La Sala de lo C-A de la Audiencia Nacional. La Sala Tercera de lo C-A del TS.

183

Por encima de la Sala 3. TS est an la Sala Especial de Revisin prevista en LOPJ 61, formada por el Presidente del TS, los Presidentes de Sala y el Magistrado ms antiguo y el ms moderno de cada una de ellas.

B)

LA COMPETENCIA OBJETIVA O POR RAZN DE LA MATERIA

La distribucin de competencias entre los rganos es importante, dado el precepto constitucional de derecho al juez predeterminado por la ley (CE 24), que encuentra en los recursos c-a y en el recurso de amparo su tutela efectiva. La regla tradicional de distribucin de competencias consista en una correlacin entre el mbito territorial del rgano advo y al mbito territorial del rgano judicial. Pero dicha equiparacin slo se mantiene en la Sala 3. de lo CA del TS. Sala 3. de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo As, la SALA3CATS enjuicia los actos y disposiciones emanadas de: El Consejo de Ministros Las Comisiones Delegadas del Gobierno Consejo General del Poder Judicial Congreso de los Diputados y Senado Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo Junta Electoral Central

La Sala especial prevista en LOPJ 61 para revisin de las sentencias de la Sala 3. (adems de recusaciones, y otras demandas contra magistrados del TS), conoce de los procesos de declaracin de ilegalidad y consecuente disolucin de partidos polticos (LOrg 6/2). Una Seccin, formada por el Presidente TS, el de la Sala de lo C-A, y 5 Magistrados de esta misma Sala (los 2 ms antiguos y los 3 ms modernos) conocer del recurso de casacin para la unificacin de la doctrina cuando la contradiccin se produzca entre sentencias dictadas en nica instancia por Secciones distintas de dicha Sala. Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional Conoce en nica instancia de los recursos c-a contra disposiciones y actos de los Ministros y Secretarios de Estado que la ley no atribuya a los Juzgados Centrales de lo C-A y de los recursos contra los actos dictados por la Comisin de Vigilancia de Actividades de Financiacin del Terrorismo y de la posible prrroga de los plazos que le plantee dicha Comisin respectos de las medidas previstas en la Ley 12/3 de prevencin y bloqueo de la financiacin del terrorismo. Conoce tambin de los recursos no atribuidos a los TSJ de las CCAA, en relacin con los convenios entre las AAPP y de los recursos interpuestos contra las resoluciones del Tribunal Econmico-Administrativo Central. La Audiencia Nacional conoce tambin de los recursos que se interponen contra los actos advos de las Administraciones independientes y anlogas: Banco de Espaa, Tribunal de Defensa de la Competencia, Junta Arbitral de Financiacin de las CCAA, Agencia de Pro-

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teccin de Datos, Comisin Nacional de Energa, CNMT, Consejo Econmico y Social, Instituto Cervantes, CSN y Consejo de Universidades (DA 4.). Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo Conocen de los recursos de personal cuando se trata de actos dictados por Ministros y Secretarios de Estado, salvo que: confirmen en va de recurso, fiscalizacin o tutela, actos dictados por rganos inferiores (atribuidos a los Juzgados de lo C-A), o se refieran al nacimiento o extincin de la relacin de servicio de funcionarios de carrera, o los recursos contra los actos de cualesquiera rganos centrales del M de Defensa referidos a ascensos, orden y antigedad en el escalafonamiento y destino (van a la Sala de lo C-A de la Audiencia Nacional).

Conocen tambin de los recursos contra los actos de los rganos centrales de la AGE cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional y cuyo nivel orgnico sea inferior al de Ministro o Secretario de Estado en materias de personal, propiedades especiales y expropiacin forzosa; de los recursos contra las disposiciones generales y actos emanados de Organismos pblicos con personalidad jurdica propia y entidades pertenecientes al sector pblico estatal con competencia en todo el territorio nacional; en materia de responsabilidad patrimonial de los recursos contra las resoluciones dictadas por los Ministros y Secretarios de Estado cuando lo reclamado no exceda de 30.050 euros; y, en fin, de las resoluciones que acuerden la inadmisin de las peticiones de asilo poltico. Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia Cien su competencia a bsica a la fiscalizacin de la Administracin de las CCAA y de la Administracin local, salvo la competencia atribuida a los Juzgados provinciales de lo c-a. Adems pueden fiscalizar los actos de los rganos de la AGE inferiores a los Secretarios de Estado y cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros rganos. Conocen asimismo de los recursos contra actos y resoluciones dictados por los Tribunales Econmico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos y de los recursos contra actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y Juntas Electorales de las CCAA, y finalmente, sobre la prohibicin o la propuesta de modificacin del ejercicio del derecho de reunin. Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de mbito provincial Esta competencia se describe en funcin de grupos de conflictos procedentes de todas las AAPP (estatal, autonmicas y locales).
Artculo 8. [Redaccin segn Ley Orgnica 19/2003, de 23 de diciembre.] 1. Los Juzgados de lo C-A conocern, en nica o primera instancia segn lo dispuesto en esta Ley, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las entidades

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y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanstico. 2. Conocern, asimismo, en nica o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos de la Administracin de las CCAA, salvo cuando procedan del respectivo Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto: a) Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extincin de la relacin de servicio de funcionarios pblicos de carrera. b)Las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros y en ceses de actividades o privacin de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses. c)Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuanta no exceda de 30.050 euros. 3. Conocern en nica o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a disposiciones y actos de la Administracin perifrica del Estado y de las CCAA, contra los actos de los organismos, entes, entidades o corporaciones de derecho pblico, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional y contra las resoluciones de los rganos superiores cuando confirmen ntegramente los dictados por aqullos en va de recurso, fiscalizacin o tutela. Se exceptan los actos de cuanta superior a 60.000 euros dictados por la Administracin perifrica del Estado y los organismos pblicos estatales cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional, o cuando se dicten en ejercicio de sus competencias sobre dominio pblico, obras pblicas del Estado, expropiacin forzosa y propiedades especiales. 4. Conocern, igualmente, de todas las resoluciones que se dicten en materia de extranjera por la Administracin perifrica del Estado. 5. Corresponde conocer a los Juzgados de las impugnaciones contra actos de las Juntas Electorales de Zona y de las formuladas en materia de proclamacin de candidaturas y candidatos efectuada por cualquiera de las Juntas Electorales, en los trminos previstos en la legislacin electoral. 6. [Redaccin segn Ley 15/2007, de 3 de julio.] Conocern tambin de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecucin forzosa de actos de la Administracin pblica. Asimismo, corresponder la autorizacin o ratificacin judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pblica e impliquen privacin o restriccin de la libertad o de otro derecho fundamental. Adems, conocern de autorizaciones para entrada e inspeccin de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya sido acordada por la Comisin Nacional de la Competencia, cuando, requiriendo dicho acceso e inspeccin el consentimiento de su titular, ste se oponga a ello o exista riesgo de tal oposicin.

Segunda instancia o apelacin Est atribuida, nicamente a las Salas de los C-A de los TSJ y a la Sala de lo C-A de la Audiencia Nacional, competentes, respectivamente para las apelaciones de los autos y sentencias de los Juzgados provinciales y de los Juzgados Centrales de lo C-A. Recursos de casacin Se atribuyen a las Salas de lo C-A de los TSJ, limitadamente a la casacin por unificacin de doctrina y en inters de la Ley, y a la SALA3CATS para las restantes y ordinarias modalidades de la casacin.

186

Recursos de revisin Los recursos de revisin contra las sentencias firmes de los J provinciales corresponde a las Salas de Revisin de los TSJ. Los recursos de revisin contra las sentencias firmes de los J Centrales corresponde a las Salas de lo C-A de la Audiencia Nacional. La Sala de lo C-A del TS revisa la resoluciones de las Salas de lo C-A de la Audiencia Nacional, de los TSJ y de las secciones del propio TS. Entidades y Corporaciones dependientes de las APP territoriales Las referencias anteriores a la AGE, CCAA y EELL comprenden las Entidades y Corporaciones dependientes y vinculadas de cada una de ellas. Inactividad y va de hecho Las referencias anteriores a recursos contra actos administrativos incluyen las relativas a la inactividad de las AAPP y a las actuaciones constitutivas de va de hecho. Prevalencia de la atribucin por razn de la materia La atribucin de competencia por razn de las materia prevalece sobre la efectuada en razn del rgano administrativo autor del acto (art. 13 LJCA).

C)

LA COMPETENCIA TERRITORIAL

La asignacin de la competencia sobre un asunto no es inmediata, ya que existen: 1) 2) rganos judiciales con la misma competencia objetiva o material, que actan en mbitos territoriales distintos (TSJ y J provinciales). rganos judiciales con competencias territoriales iguales (varios J provinciales).

Con carcter general se atribuye al rgano jurisdiccional en cuya circunscripcin tenga su sede el rgano que dict la disposicin o acto impugnado, incluyndose en la competencia tanto la relativa a conocer y fallar el asunto principal, como a resolver todas sus incidencias y ejecutar las sentencias que dicte. Esta regla general admite dos excepciones: 1) Cuando el recurso es contra actos en materia de personal, propiedades especiales y sanciones, que es competente, a eleccin del demandante, el Juzgado o Tribunal en cuya circunscripcin tenga aqul su domicilio o se halle la sede del rgano autor del acto originario impugnado. Cuando se impugnan planes de ordenacin urbana y actuaciones urbansticas, expropiatorias y, en general, las que comporten intervencin administrativa en la propiedad privada, la competencia corresponde al rgano jurisdiccional en cuya circunscripcin radiquen los inmuebles afectados.

2)

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Pero esas 2 excepciones no aplican cuando el acto impugnado afecta a una pluralidad de destinatarios y fueran distintos los J o T competentes, en cuyo caso la competencia se atribuye al rgano en cuya circunscripcin tiene su sede el rgano que haya dicta el acto originario impugnado. La distribucin de asuntos entre las distintas Salas de un mismo Tribunal o entre las distintas Secciones de una misma Sala, se atribuye a la Sala de Gobierno de dicho Tribunal, teniendo en cuenta la naturaleza y homogeneidad de la materia a que se refieren los recursos. El mismo criterio se aplica para la distribucin entre los J de una misma poblacin. La aprobacin corresponder a la Sala de Gob. del TSJ, a propuesta de la Junta de Jueces de este orden jurisdiccional. Los acuerdos se adoptarn cada 2 aos y se comunicarn al CGPJ, al solo efecto de su publicacin, antes de la apertura de Tribunales, en el BOE o en el de la C.A., segn corresponda.

5.

Las partes en el proceso contenciosoadministrativo

En el proc c-a se reproduce la misma temtica que en los proc civiles en cuanto a: concepto de parte, capacidad para ser parte, capacidad procesal o capacidad para actuar en el proceso, representacin, postulacin o defensa, y la legitimacin.

A)

La condicin de demandante y demandado

Lo habitual: los particulares demandan, las AAPP son demandas Son partes activas o demandantes las que ejercitan el derecho de acudir ante el juez afirmando la titularidad de un derecho o un inters y solicitando una pretensin, y son partes pasivas o demandadas los sujetos contra quien se dirige esa pretensin y que se resisten o se oponen a concederla. En el proc c-a estos papeles estn asignados previamente: los ciudadanos titulares de los derechos e intereses legtimos lesionados por el acto o actividad adva asumen la parte activa y la AAPP autora del acto, disposicin o actividad recurrida la pasiva. Esto es, claro, una consecuencia del privilegio de decisin ejecutoria de la Admn y del carcter revisor de la Justicia adva. Los particulares como parte demandada No obstante los particulares pueden ser parte pasiva o demandada en dos casos: 1) Proceso de lesividad. La Admn autora de un acto lo impugna, previa declaracin de lesividad en el plazo de 4 aos. La posicin de demandado lo asume el titular de los derechos o intereses legtimos cuya revocacin pretende la accin de lesividad. Codemandados. Cuando los particulares (o tambin otros entes pblicos) son demandados junto con la AAPP autora del acto recurrido, porque sus derechos o intereses legtimos pudieran quedar afectados por la estimacin de las pretensiones del demandante.

2)

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Intervencin de varias AAPP En el caso de que distintas AAPP intervienen en la produccin de un acto: una como autora y la otra como fiscalizadora, la LJA entiende que es la autora si el resultado de la fiscalizacin es aprobatorio, y la AP fiscalizadora en el caso de que sta no apruebe ntegramente el acto o disposicin. En el caso de actos de una AP resultado de la disposicin general dictada por otra AP, se reconoce la condicin de parte demandada a ambas. Contenciosos interadministrativos Es otra alteracin de lo comn, que no se daba en la Admn centralizada anterior. Despus de C 78 se ha judicializado y se pueden dar contenciosos entre AAPP de igual nivel territorial (como dos municipios o dos CCAA) o de distinto nivel territorial (Estado, CCAA y CCLL entre ellos). En esto casos lo normas es que sea parte demandante la que toma la iniciativa de formular frente a la otra el requerimiento para que se derogue la disposicin, la anule o revoque el acto. En el caso de que la AP demandada dicte otro acto sobre la misma materia, la demandante podr utilizar la va de ampliacin, o solicitar la acumulacin de los recursos (que puede ser acordada de oficio, adems, por el juez).

B)

Capacidad para ser parte, capacidad procesal, representacin y defensa

Tienen capacidad para ser parte las personas fsicas y jurdicas de acuerdo con el D civil, adems de otras entidades que sean titulares de derechos y obligaciones aunque no tengan personalidad. Tienen capacidad procesal adems de las personas fsicas o jurdicas que la tienen de acuerdo con la LEC los menores para la defensa de sus derechos e intereses cuya actuacin les est permitida sin asistencia de padres, tutores o curadores. No pueden, salvo ley, impugnar los actos de las AAPP matrices sus rganos, los particulares que actan en su nombre y sus Entidades de D pblico. S los Concejales cuando votaron en contra. La defensa la realiza siempre un abogado, pero la representacin por procurador no es necesario en los Juzgados unipersonales o en caso de cuestiones de personal de funcionarios pblicos (salvo separacin del servicio).

Como en el proceso civil se distingue entre capacidad para ser parte y capacidad procesal.
Capacidad para ser parte: es la capacidad jurdica o aptitud genrica que ostentan las personas fsicas y jurdicas para intervenir vlidamente en un proceso, por s o con la debida asistencia o representacin. Esta capacidad viene determinada, genricamente, por el reconocimiento de su personalidad. Capacidad procesal: presupone la capacidad para ser parte, comporta, adems, la aptitud para realizar actos vlidamente en un proceso. No todas las personas con capacidad para ser parte tienen capacidad procesal, si no es mediante asistencia (intervencin de terceras personas cuya aquiescencia es necesaria para su vlida actuacin) o representacin (actuacin por medio de terceras personas cuyos actos producen eficacia en la esfera jurdica de aqullas, como si por ellas hubieran sido realizados.

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Ejemplos: el nasciturus puede ser parte pero no tiene capacidad procesal, como ocurre, en general con los menores de edad. Los que no se hallen en el pleno ejercicio de sus derechos civiles pueden ser parte, pero no tienen capacidad de obrar procesal, compareciendo mediante representacin.

Por regla general la capacidad para ser parte la ostentan las personas fsicas y jurdicas con arreglo al D civil, y en el orden c-a tambin tienen capacidad procesal (y por tanto de ser parte) los grupos de afectados, uniones sin personalidad jurdica o patrimonios independientes o autnomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones, al margen de su integracin en las estructuras formales de las personas jurdicas, cuando la ley as lo declare expresamente.
Artculo 18. LRJCA Tienen capacidad procesal ante el orden jurisdiccional c-a, adems de las personas que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legtimos cuya actuacin les est permitida por el ordenamiento jurdico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o cratela. Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autnomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integracin en las estructuras formales de las personas jurdicas, tambin tendrn capacidad procesal ante el orden jurisdiccional c-a cuando la Ley as lo declare expresamente.

Tienen, por lo tanto, capacidad para ser parte las personas pblicas territoriales o institucionales con personalidad jurdica independiente. Por ello no pueden ser parte demandante ante una AP los rganos de la misma y los miembros de sus rganos colegiados, salvo que una ley lo autorice expresamente (como lo hace la LBRL para lo Concejales en el caso de que hubieran votado en contra de los acuerdos que impugnan en lo c-a). Tampoco pueden interponer recurso contra una AP los particulares cuando obran por delegacin o como meros agentes o mandatarios de una AP. Ni las Entidades de D pblico contra las AAPP de las que sean dependientes o estn vinculadas; su personalidad jurdica es ficticia y no justifica inters propio frente al ente matriz.
Artculo 20. LJCA No pueden interponer recurso c-a contra la actividad de una Administracin pblica: a. Los rganos de la misma y los miembros de sus rganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente. b. Los particulares cuando obren por delegacin o como meros agentes o mandatarios de ella. c. Las Entidades de Derecho pblico que sean dependientes o estn vinculadas al Estado, las CCAA o las EELL, respecto de la actividad de la Admn de la que dependan. Se exceptan aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto especfico de autonoma respecto de dicha Administracin.

En cuanto a la capacidad procesal, es decir, la aptitud para estar directamente en juicio, adems de las personas que la ostentan de acuerdo con la Ley de Enjuiciamiento Civil la tienen los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legtimos cuya actuacin les est permitida por el OJ sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o cratela. La representacin de las partes podr conferirse a un procurador con poder al efecto, y la defensa ser realizada en todo caso por un abogado. En el caso de Tribunales de lo C-A es necesario en todo caso la representacin por procurador (lo que no ocurrir en los Juzgados de lo c-a provinciales o centrales). Se excepta de la representacin tambin el caso de la defensa de derechos estatutarios de funcionarios para cuestiones de personal que no impliquen separacin del empleo pblico; en este caso pueden comparecer por s mismos.

190

Artculo 23. LJCA 1. En sus actuaciones ante rganos unipersonales, las partes podrn conferir su representacin a un Procurador y sern asistidas, en todo caso, por Abogado. Cuando las partes confieran su representacin al Abogado, ser a ste a quien se notifiquen las actuaciones. 2. En sus actuaciones ante rganos colegiados, las partes debern conferir su representacin a un Procurador y ser asistidas por Abogado. 3. Podrn, no obstante, comparecer por s mismos los funcionarios pblicos en defensa de sus derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separacin de empleados pblicos inamovibles.

C)

La legitimacin

La parte, adems de la capacidad para serlo, debe ostentar legitimacin adecuada. Esto es, le debe afectar la disposicin o acto o inactividad o va de hecho recurridas. El sujeto, persona fsica o jurdica, debe ser portador de un derecho o de un inters legtimo (art. 19.1). Adems, y aunque la ley no lo diga, dicho derecho o inters debe haber sido lesionado por la disposicin, acto, inactividad o va de hecho. La evolucin garantista de lo C-A, ampliando los sujetos legitimados, ha llegado a la accin popular, que puede ser ejercida por cualquier ciudadano, pero en los casos expresamente previstos por las leyes. Una figura similar, la sustitucin procesal, est contemplada en la LBRL cuando se permite a los vecinos ejercer acciones en nombre e inters de las CCLL ante la pasividad de stas.
Artculo 19. LJCA 1. Estn legitimados ante el orden jurisdiccional c-a: a. Las personas fsicas o jurdicas que ostenten un derecho o inters legtimo. b. Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el art. 18 (capacidad procesal) que resulten afectados o estn legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legtimos colectivos. c. La AGE, cuando ostente un derecho o inters legtimo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administracin de las CCAA y de los Organismos pblicos vinculados a stas, as como los de las EELL, de conformidad con lo dispuesto en la legislacin de rgimen local, y los de cualquier otra entidad pblica no sometida a su fiscalizacin. d. La Administracin de las CCAA, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al mbito de su autonoma, emanados de la Admn del Estado y de cualquier otra Admn u Organismo pblico, as como los de las EELL, de conformidad con lo dispuesto en la legislacin de rgimen local. e. Las EELL territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al mbito de su autonoma, emanados de las AGE y de las CCAA, as como los de Organismos pblicos con personalidad jurdica propia vinculados a una y otras o los de otras EELL. f. El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley. g. Las Entidades de Derecho pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las AAPP para impugnar los actos o disposiciones que afecten al mbito de sus fines. h. Cualquier ciudadano, en ejercicio de la accin popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes. i. Para la defensa del derecho de igualdad de trato entre mujeres y hombres, adems de los afectados y siempre con su autorizacin, estarn tambin legitimados los sindicatos y las asociaciones legalmente constituidas cuyo fin primordial sea la defensa de la igualdad de trato entre mujeres y hombres, respecto de sus afiliados y asociados, respectivamente. Cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminada o de difcil determinacin, la legitimacin para demandar en juicio la defensa de estos intereses difusos corresponder exclusivamente a los organismos pblicos con competencia en la materia, a los sindicatos ms representativos y a las asociaciones de mbito estatal cuyo fin primordial sea la igualdad entre mujeres y hombres, sin perjuicio, si los afectados estuvieran determinados, de su propia legitimacin procesal.

191

La persona acosada ser la nica legitimada en los litigios sobre acoso sexual y acoso por razn de sexo. 2. La Admn autora de un acto est legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional, previa su declaracin de lesividad para el inters pblico en los trminos establecidos por la Ley. 3. El ejercicio de acciones por los vecinos en nombre e inters de las Entidades locales se rige por lo dispuesto en la legislacin de rgimen local.

La legitimacin por lesin de un derecho es precisa cuando se pretende, adems de la anulacin del acto o disposicin, el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y/o adems, el resarcimiento de daos y perjuicios. Esta legitimacin es precisa tambin cuando se recurre la inactividad de la Admn, porque lo que se reclama es un derecho cuya titularidad deber acreditarse. El recurso contra la una actividad material constitutiva de va de hecho en que la presunta lesin ser en la mayor parte de lo casos un atentado del derecho de propiedad, pero que podra comprender el inters para legitimar acciones protectoras del medio ambiente.
Artculo 31. [Pretensiones de las partes] 1. El demandante podr pretender la declaracin de no ser conformes a D y, en su caso, la anulacin de los actos y disposiciones susceptibles de impugnacin segn el Captulo precedente. 2. Tambin podr pretender el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la adopcin de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnizacin de los daos y perjuicios, cuando proceda. Artculo 32. . [Pretensiones de las partes] 1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la AP, conforme a lo dispuesto en el artculo 29, el demandante podr pretender del rgano jurisdiccional que condene a la Admn al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos trminos en que estn establecidas. 2. Si el recurso tiene por objeto una actuacin material constitutiva de va de hecho, el demandante podr pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actuacin y que se adopten, en su caso, las dems medidas previstas en el artculo 31.2.

Y tambin estn legitimadas las personas que ostentan un inters legtimo. De acuerdo con las SSTS el inters para recurrir es aquel que, de prosperar el recurso, producira algn beneficio o evitara un perjuicio de cualquier tipo al accionante. El TC por su parte indica que el inters legtimo del art. 24.1 CE es ms amplia que la de inters directo, comprendiendo los intereses indirectos, de modo que todo inters individual y social tutelado por el D indirectamente con motivo de la proteccin del inters general puede calificarse como inters legtimo.
Artculo 24 CE [Derecho a la tutela judicial.] 1. Todas las personas tienen derecho a obtener tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, sin que, en ningn caso, pueda producirse indefensin.

En cuanto a la legitimacin de las personas pblicas recurdese el art. 20 LJCA:

Artculo 20. LJCA No pueden interponer recurso c-a contra la actividad de una Administracin pblica: a. Los rganos de la misma y los miembros de sus rganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente [como el caso de los Concejales a las EELL, LBRL]. b. Los particulares cuando obren por delegacin o como meros agentes o mandatarios de ella. c. Las Entidades de Derecho pblico que sean dependientes o estn vinculadas al Estado, las CCAA o las EELL, respecto de la actividad de la Admn de la que dependan. Se exceptan aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto especfico de autonoma respecto de dicha Administracin [como pasa con las Universidades].

192

6.

Objeto del recurso

En este epgrafe, como en la LJCA se ven primero cual es la actividad adva impugnable, despus cuales pueden ser las pretensiones de las partes y otras cuestiones menores como la acumulacin de pretensiones y la cuanta del recurso. El objeto del recurso c-a es siempre la actividad de una AP, como se indica en sus arts. 25 y 26:
Artculo 25. [Actividad administrativa impugnable] 1. El recurso c-a es admisible en relacin con las disposiciones de carcter general y con los actos expresos y presuntos de la AP que pongan fin a la va adva, ya sean definitivos o de trmite, si estos ltimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos. 2. Tambin es admisible el recurso contra la inactividad de la Administracin y contra sus actuaciones materiales que constituyan va de hecho, en los trminos establecidos en esta Ley. Artculo 26. 1. Adems de la impugnacin directa de las disposiciones de carcter general, tambin es admisible la de los actos que se produzcan en aplicacin de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho. 2. La falta de impugnacin directa de una disposicin general o la desestimacin del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnacin de los actos de aplicacin con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior.

A)

Actividad enjuiciable y pretensiones en la impugnacin de actos y reglamentos

El recurso c-a es admisible, en la hiptesis ms tradicional y comn contra actos expresos o presuntos que pongan fin a la va adva, ya sean definitivos o de trmite. En cuanto a los de trmite, la ley vigente contempla los siguientes casos: Que decidan directa o indirectamente en el fondo del asunto Que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento Que produzcan indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos

La impugnacin de disposiciones de carcter general puede ser: Directa. Se impugna la propia disposicin, fundado en que la misma no es conforme a Derecho. Indirecta. Se impugnan los actos que se producen en aplicacin de la misma. La falta de impugnacin directa o la desestimacin de un recurso frente a la misma, no impiden la impugnacin de los actos de su aplicacin, incluso invocando el mismo fundamento.

La LRJA vigente ha introducido la cuestin de ilegalidad del reglamento. Se impide que, con motivo de la estimacin de un recurso indirecto, los rganos jurisdiccionales incompetentes para conocer del recurso directo contra la disposicin anulen la misma, al margen de la distribucin de competencias para conocer del recurso directo. Cuando un J o T dicte una sentencia que anula un acto por considerar ilegal la disp general en que se funda, deber plantear la cuestin de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo. Pero si un Tribunal fuera competente tambin para anular la disp general deber, a la

193

vez, declarar la validez o nulidad de la disp general, lo que debe hacer en todo caso el TS cuando conozca del recurso indirecto en cualquier grado. Pretensiones. Tanto en el caso de actos como de reglamentos las pretensiones ejercitables son dos: el recurso de anulacin y el recurso de plena jurisdiccin.
CAPTULO II. PRETENSIONES DE LAS PARTES. Artculo 31. 1. El demandante podr pretender la declaracin de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulacin de los actos y disposiciones susceptibles de impugnacin segn el Captulo precedente. 2. Tambin podr pretender el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la adopcin de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnizacin de los daos y perjuicios, cuando proceda. Artculo 32. 1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administracin pblica, conforme a lo dispuesto en el artculo 29, el demandante podr pretender del rgano jurisdiccional que condene a la Administracin al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos trminos en que estn establecidas. 2. Si el recurso tiene por objeto una actuacin material constitutiva de va de hecho, el demandante podr pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actuacin y que se adopten, en su caso, las dems medidas previstas en el artculo 31.2. Artculo 33. 1. Los rganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarn dentro del lmite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposicin. 2. Si el Juez o Tribunal, al dictar sentencia, estimare que la cuestin sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposicin, lo someter a aqullas mediante providencia en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, los expondr y conceder a los interesados un plazo comn de diez das para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, con suspensin del plazo para pronunciar el fallo. Contra la expresada providencia no cabr recurso alguno. 3. Esto mismo se observar si, impugnados directamente determinados preceptos de una disposicin general, el Tribunal entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de la misma disposicin por razones de conexin o consecuencia con los preceptos recurridos.

En el recurso de anulacin se pretende la anulacin de un acto o disp, por no ser conformes a Derecho. En el recurso de plena jurisdiccin el recurrente, adems de la anulacin, exige el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la adopcin de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnizacin de daos y perjuicios. Pero no se admiten recursos en el caso de actos consentidos: actos que sean reproduccin de otros anteriores, definitivos y firmes, y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. Recurdese que no pueden recurrirse en va c-a aquellos actos que no hayan sido recurridos anteriormente en va adva, cuando era posible. Se sustituyen as (injustamente) los plazos de prescripcin de los derechos materiales por los plazos ms cortos de interposicin de recursos advos o recursos c-a.
Artculo 28. [Actos consentidos] No es admisible el recurso c-a respecto de los actos que sean reproduccin de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.

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B)

El recurso contra la inactividad de la Administracin

Es un recurso introducido por LJCA-98. Se pretende que el juez condene a la Admn a dictar un acto o realizar una determinada actividad, lo que es claramente distinto a anular un acto o disp. El demandante tiene, por supuesto, que hacer valer que tiene derecho a la pretensin que invoca, porque la denegacin de la prestacin por la Admn es ilegal. La ley vigente lo reconoce en dos nicos supuestos: 1) Cuando la Admn en virtud de una disp general que no precise de actos de aplicacin o en virtud de un acto o convenio advo est obligada a realizar una prestacin concreta a favor de una o varias personas determinadas. Cuando la Admn no ejecuta sus actos firmes.

2)

En ambos casos el demandante podr pretender que se condene a la Admn al cumplimiento de sus obligaciones en los trminos concretos en que estn establecidos.
Artculo 29. 1. Cuando la Administracin, en virtud de una disposicin general que no precise de actos de aplicacin o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, est obligada a realizar una prestacin concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administracin el cumplimiento de dicha obligacin. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamacin, la Administracin no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, stos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administracin. 2. Cuando la Administracin no ejecute sus actos firmes podrn los afectados solicitar su ejecucin, y si sta no se produce en el plazo de un mes desde tal peticin, podrn los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitar por el procedimiento abreviado regulado en el artculo 78. Artculo 32. 1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administracin pblica, conforme a lo dispuesto en el artculo 29, el demandante podr pretender del rgano jurisdiccional que condene a la Administracin al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos trminos en que estn establecidas. 2. Si el recurso tiene por objeto una actuacin material constitutiva de va de hecho, el demandante podr pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actuacin y que se adopten, en su caso, las dems medidas previstas en el artculo 31.2.

Ntese no obstante que:

a) b) c) Los jueces de lo c-a no pueden sustituir a la Admn en su actividad. Que la ley limita a quienes tuvieran derecho a prestacin concreta en favor de una o varias personas determinadas. Que se condena a la Administracin al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos trminos en que estn establecidas.

Y que los plazos son muy cortos, desde que se solicita el cumplimiento a la Admn, lo que es necesario en todo caso. Un medio que tiene el recurrente en este caso es solicitar la actuacin de la Admn antes de la interposicin del recurso como una medida cautelar que el juez deber otorgar, salvo que con ella se ocasione una perturbacin grave de los intereses generales o de tercero, lo que ponderar en forma circunstanciada.

195

Artculo 136. 1. En los supuestos de los artculos 29 y 30, la medida cautelar se adoptar salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas en dichos artculos o la medida ocasione una perturbacin grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez ponderar en forma circunstanciada.

Lo que se ha dicho antes sobre la limitacin de actos consentidos, no debera aplicarse al caso de inactividad de la Admn.

C)

El recurso contra la va de hecho

Son recurribles en este caso las actuaciones de la Admn que carecen de la necesaria cobertura jurdica y lesionan derechos e intereses legtimos de cualquier clase. En la prctica es el cauce para reaccionar cuando se invaden la propiedad o la posesin de bienes ajenos, sin seguir el procedimiento establecido, tpicamente el expropiatorio. Antes se recurra a interdictos ante el juez civil, pero segn el art. 101 LRJ no se admitirn interdictos contra las actuaciones de la Admn realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el proc establecido. Adems de sustituir el largo interdicto en lo civil el recurso contra la va de hecho servir adems para actuar pretensiones en defensa de la legalidad urbanstica o del medio ambiente y casos similares, donde basta invocar la legitimacin por inters legtimo, individual o colectivo (si se ejerce por una agrupacin o asociacin, art. 19.1.b). En la va de hecho, no como en los casos anteriores, no es necesario recurso o peticin previa a la Admn, aunque potestativamente el interesado podr intimar el cese de la actividad perturbadora. Si la intimacin no se formula o no fuera atendida dentro de los 10 das siguientes a la presentacin del requerimiento el interesado puede deducir directamente recurso c-a. E incluso pedir que se ordene el cese de la actuacin y se acuerden las medidas necesarias para el restablecimiento de la misma, as como la indemnizacin de daos y perjuicios.
Artculo 31. 1. El demandante podr pretender la declaracin de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulacin de los actos y disposiciones susceptibles de impugnacin segn el Captulo precedente. 2. Tambin podr pretender el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la adopcin de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnizacin de los daos y perjuicios, cuando proceda. Artculo 32. 1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administracin pblica, conforme a lo dispuesto en el artculo 29, el demandante podr pretender del rgano jurisdiccional que condene a la Administracin al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos trminos en que estn establecidas. 2. Si el recurso tiene por objeto una actuacin material constitutiva de va de hecho, el demandante podr pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actuacin y que se adopten, en su caso, las dems medidas previstas en el artculo 31.2.

En este caso, como en el anterior, la pretensin ejercitable en va de hecho puede ser alcanzada a travs de una medida cautelar solicitada antes de la interposicin del recurso y que el juez deber conceder, salvo que la medida cause perturbacin grave a los intereses generales o de tercero, lo que ponderar de forma circunstanciada. La nueva LRJA deja pendiente si los interdictos civiles han desaparecido, si los plazos de estos ltimos continan, etc.

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D)

El rgimen de pretensiones

Las pretensiones del proceso c-a son limitadoras de los poderes del juez, acumulables, ampliables y cuantificables. Limitadoras de los poderes del rgano jurisdiccional. Que deber juzgar dentro de los lmites de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposicin. No obstante el Juez puede provocar una clarificacin de las posiciones de las partes si al dictar sentencia estima que la cuestin pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes. Lo somete a las partes mediante providencia, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, dando un plazo comn de 10 das a ambas partes para que formulen alegaciones, con suspensin del plazo para dictar el fallo. Lo mismo ocurre cuando, habindose impugnado una disp general, el Tribunal entienda que es necesario extender el enjuiciamiento a otros de la misma disposicin por razones de conexin o consecuencia de los preceptos recurridos.
Artculo 33. 1. Los rganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarn dentro del lmite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposicin. 2. Si el Juez o Tribunal, al dictar sentencia, estimare que la cuestin sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposicin, lo someter a aqullas mediante providencia en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, los expondr y conceder a los interesados un plazo comn de diez das para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, con suspensin del plazo para pronunciar el fallo. Contra la expresada providencia no cabr recurso alguno. 3. Esto mismo se observar si, impugnados directamente determinados preceptos de una disposicin general, el Tribunal entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de la misma disposicin por razones de conexin o consecuencia con los preceptos recurridos.

Acumulacin de pretensiones en un mismo proceso. Es posible siempre que estos se deduzcan en relacin con un mismo acto, disposicin o actuacin. Lo sern tambin las que se refieran a varios actos, disp o actuaciones cuando unos sean reproduccin, confirmacin o ejecucin de otros o exista entre ellos cualquier otra conexin directa. La acumulacin puede ser pedida por las partes o acordada de oficio por el J o T previa audiencia de stas. Para facilitar la acumulacin la Ley prescribe que la Admn comunique al T, al remitirle el expediente advo, si tiene conocimiento de la existencia de otros recursos c-a en los que puedan concurrir los mismos supuestos de acumulacin. En el mismo sentido, el Secretario Judicial ha de poner en conocimiento del J los procesos que se tramiten en su Secretara en los que puedan concurrir dichos supuestos. Ampliacin del recurso. Es distinta a la acumulacin. Supone la ampliacin del recurso a cualquier acto, disp o actuacin que guarde la relacin antes dicha para la acumulacin, con el que sea objeto del recurso. La partes pueden solicitar la ampliacin al nuevo acto y tambin a la resolucin expresa respecto de la pretensin inicialmente deducida en los recursos c-a inicialmente interpuestos contra actos presuntos. En este caso el recurrente puede desistir del recurso interpuesto anteriormente, aceptando la resolucin expresa posterior, o solicitar la ampliacin a la resolucin expresa que se haya dictado. Producido el desistimiento del recurso inicialmente interpuesto, el plazo para recurrir la resolucin expresa, de 2 meses, se cuenta desde el da siguiente a la notificacin de la misma.
197

Cuanta. Aunque ya han desaparecido las tasas judiciales, la fijacin de la cuanta todava cumple otras finalidades, especialmente servir de criterio para la determinacin de las competencias entre los rganos jurisdiccionales y la procedencia o no de determinados recursos. El rgano jurisdiccional fijar la cuanta del recurso c-a, una vez formulados los escritos de demanda y contestacin, en los que las partes podrn exponer, por medio de otros, su parecer al respecto. La cuanta del recurso c-a vendr determinada por el valor econmico de la pretensin objeto del mismo teniendo en cuenta las normas de la legislacin procesal civil (LEC), con determinadas especialidades.

198

Tema XII.
1.

El proceso contencioso-administrativo

El proceso contencioso administrativo como un proceso revisor o de apelacin y sus insuficiencias

El proceso c-a naci en 1845 como un proceso civil de 1. instancia y evolucion hacia un modelo en el que el acto advo recurrido hace de 1. instancia y el expediente advo cumple las funciones de los autos judiciales. La no impugnacin del acto advo en sus (breves) plazos produce el efecto de cosa juzgada: lo convierte en un acto firme y consentido, inatacable posteriormente. A) La configuracin histrica del dogma revisor

El primer modelo de proceso c-a responda a la plantilla de un proceso civil de 1. instancia; se iniciaba con la demanda del particular o memoria de la propia Admn, sin recurso advo previo, sin sujecin a plazo de interposicin y sin limitacin de alegaciones ni medios de prueba, ni planteamiento del efecto suspensivo del recurso sobre el acto recurrido (RRDD de 1845 y 1846). Pero desde la primeras sentencias del Consejo de Estado se vino en exigir, para admitir la demanda, la existencia de un previo acto advo para precisar los trminos de la litis, y permitindose la eliminacin de esta manera de un buen nmero de recursos; los no presentados dentro de los (muy breves) plazos que se fueron estableciendo. La Ley de Santamara de Paredes de 1888 consagra la jurisprudencia del Consejo de Estado. La Ley jurisdiccional de 1956 estructur el proceso c-a sobre los elementos del recurso de apelacin civil: interposicin contra una resolucin ejecutoria que deviene firme si no se recurre en el plazo de 2 meses.
Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdiccin contencioso-administrativa. (Vigente hasta el 14 de diciembre de 1998)

Pero aunque el proceso c-a se asemeje a la 2. instancia o apelacin del proceso civil no significa que no existan diferencias con ste, especialmente a favor de la Admn (la interposicin del recurso no implica la suspensin del acto advo; la Admn que es juez en el primera parte, es parte en la segunda). B) Doctrina jurisprudencial coherente con el carcter revisor

La jurisprudencia ha afirmado el carcter revisor de actos advos del proceso c-a, una visin ya contenida en la Ley de 1956 y anteriores, que llev a restricciones en la admisin de recursos y, por ende, de la garanta judicial efectiva de CE 24. La primera restriccin era la exigencia de acto previo. Si no hay apelacin civil sin sentencia de 1. instancia, no se conceba el proceso c-a sin acto previo de la Admn. La prueba, sin embargo, se mantiene con mayor amplitud que en la apelacin civil. La Ley de 1956 permita al rgano jurisdiccional limitarla a hechos de indudable trascendencia, recortndola.

199

Se prefera, continuando con el carcter revisor, a la hora de dictar sentencia, el anlisis de los vicios graves de proc, retrotrayendo el expediente al momento y lugar de la infraccin cometida, en vez de entrar sobre las cuestiones de fondo. Este retraso beneficiaba a la Admn causante del vicio, librndola de una condena judicial inmediata. Otras de las manifestaciones del carcter revisor, es la inadmisibilidad de recursos contra actos an no dictados, el rechazo de cuestiones nuevas, no planteadas en va adva, la inmutabilidad de las cuantas econmicas solicitadas en va adva, etctera. No obstante, la principal consecuencia del carcter revisor o de apelacin del proceso c-a es la equiparacin entre la sentencia civil de 1. instancia y el acto advo: el acto no recurrido en plazo (2 meses) deviene en firme e inatacable. C) La Ley jurisdiccional de 1998: el mantenimiento del carcter revisor para la impugnacin de actos

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa, trata de superar esta tradicional concepcin del recurso c-a como revisin judicial de actos advos, pero mantiene el principal efecto del carcter revisor: la inadmisibilidad del recurso contra actos confirmatorios de otros firmes y consentidos. Por lo tanto se produce un efecto guillotina, se pierden los derechos sustantivos de quien no recurre en los exiguos plazos de los recursos advos, sin atender a la prescripcin de los derechos en s mismos. Es imposible, en la justicia adva, desistir de la accin sin renunciar al derecho material. Prescindir de dicha regla de cierre al proceso en el caso de actos consentidos no afecta a la ejecutoriedad de los actos advos. Aunque dichos actos se ejecutaran con prontitud, debera quedarse la posibilidad de recurrirlos siempre que los derechos no hayan prescrito, e incluso desistir de la accin entablada para volver a reproducirla. La igualdad de las partes no es tanta, por otra parte, si los plazos para presentacin del recurso c-a son muy pequeos para el administrado y para la Administracin se tienen 4 aos para declarar la lesividad. No se tiene un derecho, por parte del administrado, de elegir el momento de combatir una injusticia. D) El abandono del carcter revisor en los recursos contra la inactividad de la Administracin y las vas de hecho

La LJCA 98 configura dos tipos de proceso, por otra parte, que no tienen carcter revisor, ante conductas omisivas o agresivas de la Admn. Recursos contra la inactividad de la Administracin Este recurso, no revisor, se dirige a obtener de la Admn, si es condenada, una prestacin material debida o la adopcin de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, donde no juega el silencio advo. Este recurso, no obstante est sujeto a las siguientes cautelas:

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No se permite a los rganos judiciales sustituir a la Admn, incluida la discrecionalidad, ni establecer mandatos precisos a partir de genricas habilitaciones u obligaciones legales. Esto es, no se permite invadir las funciones propias de la Admn. La accin est limitada a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopcin. La sentencia de condena tiene que ordenar estrictamente las obligaciones advas en los concretos trminos en que estn establecidas.

Recursos contra las actuaciones materiales en va de hecho Este recurso, no revisor, es una especio de interdicto c-a, que viene a sustituir a los interdictos civiles. Para evitar el carcter de proceso revisor, se evita que la contestacin de la Admn al requerimiento o reclamacin del particular se asimile a la contestacin a un recurso advo, evitando su conversin en acto firme y consentido. El requerimiento previo, en sede adva, es de carcter potestativo. Pero los recursos c-a que siguen no son procesos contra la desestimacin (por silencio, en su caso) de tales reclamaciones o requerimientos. La falta de estimacin, total o parcial, de la reclamacin no constituye un autntico acto advo, expreso o presunto. La reclamacin previo persigue, nicamente, dar a la Admn la oportunidad de resolver el conflicto y evitar la intervencin judicial. En caso contrario lo que se impugna directamente es la inactividad o actuacin material correspondiente, que son las que delimitan el objeto material del proceso. No debe ser de aplicacin por lo tanto el art. 28 LRJA que excluye del mbito del recurso ca los actos que sean reproduccin de otros anteriores, definitivos y firmes, por no haber sido recurrido en tiempo y forma.

2.

Medidas cautelares. La suspensin de efectos del acto recurrido

La tutela cautelar se presenta como la ltima oportunidad de salvar a una Justicia administrativa caracterizada por el retraso en la resolucin de procesos y a la no ejecucin de las sentencias por no haberse tomado las medidas de aseguramiento adecuadas. Antes de la LJCA 98 no se prevea otra medida cautelar que la suspensin de efectos del acto advo, regulada en trminos muy restrictivos. La nueva LJCA 98 hace un esfuerzo de ampliacin de las medidas cautelares, impulsada por la jurisprudencia previa y la evolucin de los ordenamientos europeos y el D comunitario. A) Referencias comparadas

Comparacin con los sistemas francs, italiano, y de D comunitario. En el D comunitario se ha llegado a que una sentencia del TJCE (1990) suspenda la efectividad de una ley del Parlamento ingls. B) Las medidas cautelares en el Derecho espaol

La LJCE 1956 supeditaba la suspensin de efectos del acto advo (la nica medida cautelar que se admita) al periculum rei: a que la ejecucin del acto pudiera hacer peligrar la viabilidad posterior de la pretensin ejercitada. Su art. 122 rezaba proceder la suspensin, cuando la ejecucin hubiese de ocasionar daos o perjuicios de reparacin imposible o
201

difcil. GARCA DE ENTERRA reclam tambin la apariencia de buen derecho, o fumus boni iuris, como condicin para otorgar la suspensin. Bastara una demanda seriamente fundada para que el juez debiera conceder la suspensin de efectos del acto recurrido. Como ejemplos de aplicacin del la regla del periculum rei se suspendieron demoliciones, sanciones inhabilitadoras del ejercicio de una profesin, desalojo de viviendas, etc. La LJCA 98 cambia el planteamiento anterior, y establece en su exposicin de motivos:
Se parte de la base de que la justicia cautelar forma parte del derecho a la tutela efectiva, tal como tiene declarado la jurisprudencia ms reciente, por lo que la adopcin de medidas provisionales que permitan asegurar el resultado del proceso no debe contemplarse como una excepcin, sino como facultad que el rgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario. ... ... la suspensin de la disposicin o acto recurrido no puede constituir ya la nica medida cautelar posible. La Ley introduce en consecuencia la posibilidad de adoptar cualquier medida cautelar, incluso las de carcter positivo. No existen para ello especiales restricciones, dado el fundamento comn a todas las medidas cautelares. Corresponder al Juez o Tribunal determinar las que, segn las circunstancias, fuesen necesarias.

Dicha Ley no limita ya las medidas cautelares, permitiendo solicitar en cualquier estado del proceso la adopcin de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia. Contempla, adems, medidas cautelares concretas como la suspensin de efectos de las disposiciones y actos, actuaciones constitutivas de vas de hecho y medidas positivas de anticipacin del cumplimiento de obligaciones concretas que constituyen la pretensin deducida en el proceso. Ahora son posibles, por lo tanto, medidas de suspensin de efectos de la disposicin o acto recurridos, as como cualquiera otras, positivas o negativas, de hacer o de no hacer. Sin embargo la Ley es muy limitativa en cuanto al fundamento o causa en que el juez puede apoyar la medida cautelar. Esta causa o fundamento es nico:
Artculo 130. 1. Previa valoracin circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podr acordarse nicamente cuando la ejecucin del acto o la aplicacin de la disposicin pudieran hacer perder su finalidad legtima al recurso. 2. La medida cautelar podr denegarse cuando de sta pudiera seguirse perturbacin grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderar en forma circunstanciada.

Es decir, el elemento esencial contina siendo el periculum rei: el riesgo que corre el objeto de la pretensin mientras que se tramita el proceso. La Ley no contempla el fumus bonus iuris. La Ley permite la modificacin o revocacin de las medidas cautelares durante el proceso si cambian las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado, pero no en razn de los avances de los anlisis de las cuestiones formales o de fondo que configuran el debate, ni en razn de la modificacin de los criterios de valoracin que el Juez aplic a los hechos al decidir las medidas cautelares.
Artculo 132. 1. Las medidas cautelares estarn en vigor hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en el que se hayan acordado, o hasta que ste finalice por cualquiera de las causas previstas en esta Ley. No obstante, podrn ser modificadas o revocadas durante el curso del procedimiento si cambiarn las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado. 2. No podrn modificarse o revocarse las medidas cautelares en razn de los distintos avances que se vayan haciendo durante el proceso respecto al anlisis de las cuestiones formales o de fondo que configuran el debate, y, tampoco, en razn de la modificacin de los criterios de valoracin que el Juez o Tribunal aplic a los hechos al decidir el incidente cautelar.

202

As como en general es necesaria una previa valoracin circunstanciada de todos los intereses en conflicto, lo que evita que la medida cautelar se pueda conceder automticamente por el juez, en los supuestos de inactividad de la Admn y de la va de hecho, la Ley es ms proclive al automatismo, al prescribir que el Juez adoptar la medida salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las circunstancias previstas en dichos arts o la medida ocasiones una perturbacin grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez ponderar en forma circunstanciada. La medida cautelar puede verse dificultada por las garantas que el Juez deber imponer al solicitante de la medida cuando de sta pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza. Estas garantas sern las adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios, lo que podr traducirse en la exigencia de una caucin o garanta suficiente para responder de stos, lo que es una condicin para la eficacia de la medida cautelar. (Y si el actor no tiene medios suficientes para dar o tener avalada dicha garanta que se fastidie [!]) Otro umbral hay que pasar es que levantada la medida cautelar por sentencia u otra causa, la Admn o persona pretendan tener derecho a indemnizacin por los daos sufridos con motivo de dicha medida cautelar. Esta pretensin se puede solicitar ante el mismo rgano jurisdiccional en un ao desde la fecha del alzamiento. Si no se formulase la solicitud de indemnizacin o se renunciase a la misma o no se acreditarse el derecho se cancelar la garanta constituida. La medida cautelar se puede solicitar en cualquier estado del proceso, salvo que se solicitare la suspensin de vigencia de una disposicin de carcter general o de algunos de sus preceptos, en cuyo caso la peticin deber efectuarse en el escrito de interposicin o en la demanda. Tambin es posible solicitar la medida cautelar antes de la interposicin del recurso en los supuestos de inactividad de la Administracin o va de hecho. El incidente cautelar se tramitar en pieza separada con audiencia de la parte contraria, en un plazo que no exceder de 10 das y ser resuelto por auto dentro de los 5 das siguientes. Si la Admn demandada no hubiere an comparecido, la audiencia se entender con el rgano autor de la actividad impugnada. Pero se admite tambin la adopcin de medidas cautelares inaudita parte, sin or a la parte contraria, atendidas las circunstancias de especial urgencia que concurran en el caso, y adems en los supuestos de recursos sobre inactividad o va de hecho. Contra el auto que acuerde medidas cautelares no cabe recurso, pero en l, el Juez convocar a las partes a una comparecencia que deber celebrarse en los 3 das siguientes, sobre el levantamiento, mantenimiento o modificacin de la medida cautelar adoptada. El auto que acuerde las medidas se comunicar al rgano advo correspondiente, el cual dispondr su inmediato cumplimiento, debiendo publicarse las suspensiones de disposiciones y actos generales. Las MMCC estarn vigentes hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al proc en el que fueren acordados o hasta que ste finalice por cualquiera de las causas previstas en esta Ley. No obstante podrn ser modificadas o revocadas durante el proceso si cambiaran las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado. En esta modificacin no deben pesar los distintos avances que se vayan haciendo durante el proceso respecto del anlisis de las cuestiones formales o de fondo que configuran el debate; ni tampoco en razn de la modificacin de los criterios de valoracin que el Juez o Tribunal aplic a los hechos al decidir el incidente cautelar.

203

3.

El procedimiento contenciosoadministrativo de primera o nica instancia

El modelo del proceso c-a sigue respondiendo al proceso de 2. instancia o apelacin, girando en torno a la revisin del acto advo. Se inicia, como los procesos de apelacin, a travs del escrito de interposicin, que cumple varias finalidades: precisar cul es el acto recurrido, impedir su firmeza y fijar la cuanta del recurso. Se cine, al igual que el proceso civil de apelacin, a analizar el expediente advo, que ser la principal pieza de conviccin para las partes y para el juez. La LJCA 98 regula un procedimiento comn de primera o nica instancia, de acuerdo con dicho patrn revisor, con diversas matizaciones segn el tipo de pretensin. Adems, se ha aadido un proc abreviado para conflictos de menor entidad. Reinstaura, asimismo, dos procedimientos especiales, el proc de proteccin de derechos fundamentales, que sustituye al regulado en la Ley 62/1978, de 26 de Diciembre, de Proteccin Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, y un proc en los casos de suspensin adva previa de acuerdos, e instaura uno nuevo, la cuestin de ilegalidad de reglamentos. A) El inicio del procedimiento

El proc general se inicia de forma diferente segn los diversos tipos de conflictos: proceso de lesividad, conflictos entre AAPP o Entes pblicos, y recursos de particulares contra stos. El recurso c-a se inicia con un escrito de interposicin reducido a citar la disposicin, acto, inactividad o actuacin constitutita de va de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso. Se acompaarn los siguientes documentos: a) b) c) Acreditacin de la representacin del compareciente. Acreditacin de la legitimacin del actor, cuando la ostente por habrsela transmitido otro por herencia o por cualquier otro ttulo. Copia o traslado de la disposicin o del acto expreso que se recurran, o indicacin del expediente en que haya recado el acto o el peridico oficial en que la disposicin se haya publicado. En el caso de inactividad de la Admn o una va de hecho, se menciona el rgano o dependencia al que se atribuya una u otra, en su caso, el expediente en que tuvieran origen, o cualesquiera otros datos que sirvan para identificar suficientemente el objeto del recurso. Documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurdicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicacin.

d)

No siempre es necesario iniciar el proceso mediante el escrito de interposicin. Este trmite no es necesario en el recurso dirigido contra una disposicin general, acto, inactividad o va de hecho, en que no existan terceros interesados que podr iniciarse tambin mediante demanda en que podr iniciarse tambin mediante demanda en que se concretar la disposicin, acto o conducta impugnados y se razonar su disconformidad a Derecho, acompaando los documentos antes sealados.

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El plazo para interponer el recurso es de 2 meses, contado desde el da siguiente a la publicacin de la disposicin impugnada, o al de la notificacin o publicacin del acto que ponga fin a la va adva, si fuera expreso. Si no fuera expreso, el plazo ser de 6 meses y se contar: a) b) Para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del da siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa especfica, se produzca el acto presunto. Si media recurso de reposicin, desde el da siguiente a aquel en que se notifique la resolucin expresa del recurso potestativo de reposicin o aquel en que ste deba entenderse presuntamente desestimado. En el caso de proceso de lesividad, a contar desde el da siguiente a la fecha de la declaracin de lesividad.

c)

La LJCA establece un plazo de tan slo 10 das contra la va de hecho, a contar desde el da siguiente a la terminacin del plazo de otros 10 establecido para que la Admn conteste al requerimiento. Si no hubiera requerimiento, el plazo ser de 20 das desde el da en que se inicia la actuacin adva en va de hecho. El plazo para interponer recurso de lesividad ser de 2 meses a contar desde el da siguiente a la fecha de la declaracin de la lesividad. Y en los litigios entre AAPP, el plazo ser de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido al requerimiento previo, el plazo se contar desde el da siguiente a aquel en que se reciba la comunicacin del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado. B) Publicidad, emplazamiento de los demandados y reclamacin del expediente administrativo

El rgano jurisdiccional examina de oficio la validez de la comparecencia a travs del escrito de interposicin y de los documentos presentados (o se requiere su subsanacin en el plazo de 10 das), y acuerda, si lo solicita el recurrente o lo estima conveniente, que se publique un anuncio con la interposicin del recurso en el peridico oficial que corresponda, atendiendo al mbito territorial de competencia del rgano autor de la actividad adva recurrida. Los anuncios tienen por objeto llamar a los terceros interesados para que comparezcan si a su derecho interesa. Lo mismo se hace si el recurso se hubiera iniciado por demanda, concedindose un plazo de 15 das para que comparezcan quienes tengan inters legtimo. Al propio tiempo, el rgano jurisdiccional requerir de la Admn la remisin del expediente administrativo, ordenndose emplace a quienes aparezcan como interesados en l, para que puedan personarse en el plazo de 9 das. El expediente, como los actos de 1. instancia civil en el juicio de apelacin, es la pieza ms importante para el juzgador y de aqu las cautelas que tiene la Ley ante el retraso en el envo de dicho expediente o su remisin incompleta. El expediente se reclama al rgano autor de la disposicin o acto impugnado o a aquel al que se impute la inactividad o va de hecho y deber ser remitido en el plazo improrrogable de 20 das. El expediente, original o copiado, se enviar completo, foliado y, en su caso, autentificado, acompaado de un ndice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La Admn conservar siempre el original o una copia autentificada de los expedientes que enve. Se excluirn del expediente, mediante resolucin motivada, los documentos clasificados como secreto oficial, hacindolo constar as en el ndice de documentos y en el lugar del expediente donde se encontraban los documentos excluidos.

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Frente a los frecuentes retrasos en la remisin del expediente, la LJCA ha arbitrado medidas extremas: 1.La imposicin de multas de 300,50 a 1.202, 02 a la autoridad o empleado responsable si el expediente no se enviara en el trmino de 10 das. La multa ser reiterada cada 20 das, hasta el cumplimiento de lo requerido. En caso de imposibilidad de determinacin individualizada de la autoridad o empleado responsable, la Admn ser la responsable del pago de la multa, sin perjuicio de que se repercuta contra el responsable. Aquel a quien se le hubiera impuesto la multa podr ser odo en justicia por el Juzgado o Tribuna, que resolver mediante auto contra el que no cabe recurso alguno, pedir en el plazo de los 3 das siguientes al de la notificacin de la multa, mediante escrito presentado, sin necesidad de Procurador o Abogado, ante el Juez o Tribunal que la haya impuesto. La audiencia ser resuelta mediante auto, contra el que no cabe recurso alguno. Si con las 3 primeras multas coercitivas no se consiguiese la remisin del expediente completo, el Juez o Tribunal pondr los hechos en conocimiento del M Fiscal, sin perjuicio de seguir imponiendo nuevas multas. El requerimiento cuya desatencin pueda dar lugar a la 3. multa coercitiva contendr el oportuno apercibimiento.

2.-

Formalmente, la reclamacin del expediente advo produce el efecto de emplazamiento de la Admn y su envo equivale a su personacin en el proceso. Los demandados legalmente emplazados por la Admn podrn personarse en autos dentro del plazo concedido. Si lo hicieran posteriormente, se les tendr por parte para los trmites no precluidos. C) Los trmites de admisin, demanda, alegaciones previas y contestacin a la demanda. La reconvencin

Tras los trmites de interposicin, reclamacin del expediente, emplazamiento y personacin de terceros, la LJCA establece un trmite de admisin para que el rgano jurisdiccional pueda rechazar el recurso cuando constare de modo inequvoco y manifiesto la falta de jurisdiccin o la incompetencia de dicho rgano, la falta de legitimacin del recurrente, haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnacin, o haber caducado el plazo de interposicin. A las causas de inadmisibilidad anteriores, que provienen de la L56, la vigente L98 ha aadido otras nuevas, dejando al juzgado la posibilidad de inadmitir el recurso, previa audiencia de las parte, en funcin de otras circunstancias sustantivas, lo que implica ya un anticipo de juicio sobre la cuestin de fondo. Estas circunstancias son las siguientes: 1.Cuando se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales por sentencia firme, mencionando, en este ltimo caso la resolucin o resoluciones desetimatorias. Cuando se impugne una actuacin material constitutita de va de hecho, si fuera evidente que la actuacin adva se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del proc legalmente establecido. Cuando se impugne la no realizacin por la Admn de sus obligaciones si fuera evidente la ausencia de obligacin concreta de la Admn respecto de los recurrentes.

2.-

3.-

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A la vista del expediente remitido, si las partes estimasen que ste no est completo, podrn solicitar, dentro del plazo para formular la demanda o la contestacin, la ampliacin de expediente, lo que suspender el curso del plazo de formalizacin de demanda o de contestacin. En el escrito de demanda se consignarn, con la debida separacin, los hechos, los fundamentos de D y las pretensiones que se deduzcan, en justificacin de las cuales podrn alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Admn. Con la demanda se acompaarn los documentos en que los recurrentes funden su derecho, y si no obraren en su poder, designarn el archivo, oficio, protocolo o persona en cuyo poder se encuentren, sin que con posterioridad a la demanda y contestacin se admitan otros documentos que los que se hallen en alguno de los casos previstos para el proceso civil. No obstante, el demandante podr aportar, adems, aquellos que tengan por objeto desvirtuar alegaciones contenidas en las contestaciones a la demanda y que pongan de manifiesto disconformidad en los hechos, antes de la citacin de vista o conclusiones. El actor podr pedir por otros en su demanda que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni vista ni conclusiones. Si la parte demandada no se opone, el pleito ser declarado concluso para sentencia, una vez contestada la demanda. Las partes demandadas podrn formular, dentro de los primeros 5 das del plazo para contestar la demanda, alegaciones previas sobre inadmisibilidad, referidas a los motivos que pudieran determinar la incompetencia del rgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso, sin perjuicio de que tales motivos, salvo la incompetencia del rgano jurisdiccional, puedan ser alegados en la contestacin, incluso si hubiesen sido desestimados como alegacin previa. Del escrito que formule alegaciones previas se dar traslado por 5 das al actor, el cual podr subsanar el defecto, si procediera, en el plazo de 10 das y, evacuado el traslado, se seguir la tramitacin prevista para los incidentes en la Ley de Enjuiciamiento Civil. El auto desestimatorio de las alegaciones previas no ser susceptible de recurso y dispondr que se conteste la demanda en el plazo que reste. La contestacin a la demanda, escrito parejo de sta, debe formularse tambin en plazo de 20 das o de los que quedasen despus de los invertidos en el trmite de formulacin de alegaciones previas, y tiene la misma estructura formal que la demanda: separacin de hechos y fundamentos de D, y las mismas reglas de acompaamientote documentos que rigen para aqulla son aplicables a la contestacin. Es posible en el escrito de contestacin a la demanda una reconvencin (una pretensin contra el demandante)? En el proceso civil, la reconvencin es un accin nueva, no necesariamente contraria, que el demandado ejercita frente al actor para que se sustancie en el mismo proceso y se decide en la misma sentencia. Con carcter general en el proceso c-a se ha rechazado esta posibilidad, aduciendo diversas razones que tienen que ver con el carcter revisor de la va c-a y con el prototipo de particular que demanda a la Admn. Admitir que la Admn pudiera revolverse contra el actor, lesionara la prohibicin de la reformatio in peius y privara a ste de la garanta previa de la va adva. La jurisprudencia abunda en la negacin a la Admn de formular una reconvencin. D) La prueba

La apertura de un perodo de prueba se condiciona inicialmente a que las partes lo soliciten por medio de otros, en los escritos de demanda, de contestacin o de alegaciones comple-

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mentarias, expresando de forma ordenada los puntos de hecho sobre los que haya de versar la prueba. Pero en todo caso es el juez el que decide: Aun sin pedirlo las partes puede acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer la prctica de cuantas estime pertinentes, para la ms acertada decisin. Aun pidindolo ambas partes, la apertura del perodo de prueba se condiciona a una valoracin judicial que versa sobre dos circunstancias: o Que exista disconformidad en los hechos y o Que estos sean de especial trascendencia para la resolucin del pleito.

Una excepcin a lo anterior es el caso de sanciones advas o disciplinarias, en que el pleito se recibe a prueba siempre que exista disconformidad en los hechos. La prueba se practica con arreglo a las normas del proceso civil, pero el plazo es de 15 das para proponer y 30 para practicar. Se podrn aportar al proceso las pruebas practicadas fuera de este plazo por causas no imputables a la parte que las propuso. Las Salas podrn delegar en uno de sus magistrados o en un Juzgado de lo C-A la prctica de todas o algunas de las diligencias probatorias, y el representante en autos de la Admn podr, a su vez, delegar en un funcionario de la misma la facultad de intervenir en su prctica. E) El perodo conclusivo

El proceso c-a termina con una fase de recapitulacin y valoracin de lo actuado, cuya existencia se remite a la voluntad de las partes, pues stas podrn solicitar en la demanda y en la contestacin que se celebre vista, que se presenten conclusiones o que el pleito sea declarado concluso, sin ms trmites, para sentencia. Dicha solicitud habr de formularse por otros en los escritos de demanda o contestacin o por escrito presentado en el plazo de 3 das contados desde que se declare concluso el perodo de prueba y el juez proveer segn lo que coincidentemente hayan solicitado las partes. En otro caso, slo acordar la celebracin de vista o la formulacin de conclusiones escritas cuando lo solicite el demandante o cuando, habindose practicado prueba, lo solicite cualquiera de las partes. En el acto de vista, se dar la palabra a las partes por su orden para que de forma sucinta expongan sus alegaciones. El juez o Presi de la Sala, por s o travs del magistrado ponente, podr invitar a los defensores de las partes, antes o despus de los informes orales, a que concreten los hechos y puntualicen, aclaren o rectifiquen cuanto sea preciso para delimitar el objeto del debate. Cuando se acuerde trmite de conclusiones, las partes presentarn unas alegaciones sucintas sobre los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurdicos en que apoyen sus pretensiones en el plazo de 10 das, sin que puedan plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestacin, salvo que el juez juzgue oportuno que se traten motivos relevantes para el fallo, y distintos de los alegados, ponindolo en conocimiento de las partes mediante providencia, dndoles plazo de 10 das para ser odas sobre ello.

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Tanto en el acto de vista como en el de conclusiones, el demandante podr solicitar que la sentencia se pronuncie en concreto sobre la existencia y cuanta de los daos y perjuicios de cuyo resarcimiento se trate, si constasen ya probados en autos. Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el juez o Tribunal, declarar que el pleito ha quedado concluso para sentencia, salvo que haga uso de la facultad de acordar determinadas pruebas para mejor proveer, en cuyo caso dicha declaracin se har inmediatamente despus de que finalice la prctica de la diligencia o diligencias de prueba acordadas.

4.

Terminacin del procedimiento

El proc c-a, como los pleitos civiles y laborales, concluye por sentencia, por desistimiento del actor y por allanamiento del demandado. Puede adems terminar por reconocimiento en va adva de las pretensiones del demandante o por conciliacin judicial. A) La sentencia: contenido, extensin y lmites

Es el modo normal de terminacin del proceso. El rgano jurisdiccional decide sobre la regularidad del proceso, y sobre las pretensiones de las partes. Se dicta en 10 das desde que el pleito se declara concluso y decidir todas las cuestiones controvertidas en el proceso: la inadmisibilidad del recurso, estimacin o desestimacin, y, en todo caso, se pronunciar sobre las costas. Se declara la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones cuando el juzgado o Tribunal carezca de jurisdiccin, se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada, o tenga por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnacin, recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia o, en fin, cuando se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera de plazo. El recurso se desestimar cuando se ajusten a D la disposicin, acto o actuacin impugnados. El recurso se estimar cuando incurrieran en cualquier infraccin del OJ, incluso la desviacin de poder, en cuyo caso la sentencia estimatoria contendr alguno de estos pronunciamientos: a) Declarar no ser conforme a D y, en su caso, anular total o parcialmente la disposicin o acto recurrido o dispondr que cese o se modifique la accin impugnada. Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situacin jurdica individualizada, se reconocer dicha situacin y se adoptarn cuantas medidas sean necesarias para su pleno restablecimiento. Si la medida consiste en la emisin de una acto o en la prctica de una actuacin jurdicamente obligatoria, la sentencia podr establecer plazo para que se cumpla el fallo. Si fuera estimada una pretensin de resarcir daos y perjuicios, se declarar en todo caso el derecho a la reparacin, sealando asimismo quin viene obligado a indemnizar. La sentencia fijar tambin la cuanta de la indemnizacin cuando lo pida expresamente el demandante y consten probados elementos suficientes para ello. En todo caso, se establecern las bases para la determinacin de la cuanta, cuya definitiva concrecin quedar diferida al perodo de ejecucin de sentencia.
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b)

c)

d)

Un lmite importante a los poderes del juez es la prohibicin de determinar el contenido de los preceptos de una disposicin general en sustitucin de los anulados o el contenido discrecional de los actos advos. En principio la sentencia slo produce efectos entre las partes, pero si se trata de una disp general los tendr erga omnes, desde el da en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo peridico oficial en que lo hubiera sido la sentencia anulada. Tambin se publicarn, con la misma, las sentencias firmes que anulen un acto advo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas. En cuanto a los efectos retroactivos, la sentencias no afectarn por s mismas a la eficacia de sentencias o actos advos firmes anteriores a que la anulacin alcance efectos generales, salvo en el caso de que la anulacin del precepto supusiera la exclusin o la reduccin de las sanciones an no ejecutadas completamente. La estimacin de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situacin jurdica individualizada slo produce efectos entre partes. No obstante, con mucha cautelas, es posible la extensin de efectos de una sentencia en materia tributaria y de personal a terceros, que se encuentren en idntica situacin jurdica que los favorecidos por la sentencia, siempre que sta no se encuentre pendiente de recurso de revisin o de casacin en inters de la ley, y fuere contraria a la jurisprudencia del TS o de los TSJ. Es preciso adems que la pretensin del tercero no sea cosa juzgada ni se hubiera dictado resolucin consentida y firme por la Admn y que se solicite en el plazo de un ao desde la ltima notificacin de la sentencia a quienes fueron parte en el proceso. B) Desistimiento, allanamiento y conciliacin judicial

El proceso tambin puede terminar por desistimiento: una declaracin de voluntad del actor por que abandona la accin ejercitada en el proceso. Esto provoca que el acto recurrido se convierta en acto consentido, en acto inatacable; deviene en cosa juzgada, con prdida del d material. Un supuesto de desistimiento sin que el acto pase a ser consentido y firme, con prdida de la pretensin material, se da cuando, despus de iniciado el proceso, la Admn demandada hubiera reconocido totalmente en va adva las pretensiones del demandante y con posterioridad a este reconocimiento y al desistimiento del demandante dictase un nuevo acto total o parcialmente revocatorio del impugnado. Entonces el actor podr pedir que contine el proc en el estado en que se encontrase cuando desisti, extendindose el proceso al acto revocatorio. El allanamiento es un comportamiento del demandado, normalmente la Admn, que acepta mediante una manifestacin de voluntad las pretensiones del actor. Dicha conformidad puede producirse dentro y fuera del proceso, en cuyo caso las partes lo pueden poner en conocimiento del rgano judicial que, sin ms trmites, dictar sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo ello suponga infraccin manifiesta del OJ, en cuyo caso comunicar a las partes los motivos opuestos a la estimacin de las pretensiones dictando luego la sentencia que estime ajustada a D. La conciliacin judicial supone el activismo judicial para la rpida terminacin de proc en 1. o nica instancia. El juez, de oficio o a solicitud de parte, formuladas la demanda y la contestacin, somete a la consideracin de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, as como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia,
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cuando el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transaccin y, en particular, cuando verse sobre estimacin de cantidad. El intento de conciliacin no suspende el curso de las actuaciones, salvo que todas las partes personadas lo solicitasen, y podr producirse en cualquier momento anterior al da de la vista, citacin para sentencia o sealamiento para votacin y fallo. Si las partes llegaran a un acuerdo que implique la desaparicin de la controversia, el juez o Tribunal dictar auto declarando terminado el proc, siempre que lo acordado no fuera manifiestamente contrario al OJ, ni lesiones el inters pblico o de terceros.

5.

Procedimiento abreviado

Se aplican estos trmites para los recursos que se deduzcan ante los Juzgados de lo C-A, sobre cuestiones de personal al servicio de las AAPP, sobre extranjera, inadmisin de peticiones de asilo poltico, y aquellas cuya cuanta no supere los 13.000 . El proceso se inicia con la demanda (sin escrito ni trmite de interposicin), que el juez traslada al demandado citando a las partes para la celebracin de la vista y ordenando a la Admn demandante que remita el expediente advo. Recibido el expediente el juez lo remite al actor y a los interesados que se hayan personado para que pueden hacer alegaciones en el acto de la vista. Si las partes no comparecen, o lo hiciere slo el demandado, se tendr al actor por desistido del recurso y se le condenar en costas. Si compareciese slo el actor se proseguir la vista en ausencia del demandado. La vista comienza con exposicin del demandante de los fundamentos de lo que pide o con ratificacin de los expuestos en la demanda. Despus, el demandado formula sus alegaciones, comenzando por las cuestiones relativas a la jurisdiccin, a la competencia objetiva y territorial y a cualquier otro hecho o circunstancia que pueda obstar a la vlida prosecucin y trmino del proceso mediante sentencia sobre el fondo. Si no se suscitasen cuestiones procesales o si, habindose suscitado, se resolviese por el juez la continuacin del juicio, se dar la palabra a las partes para fijar con claridad los hechos en que fundamenten sus pretensiones. Si no hubiese conformidad sobre ellos, se propondrn las pruebas y se practicarn, en cuanto no sea incompatible con los trmites del proc abreviado, del modo previsto para el juicio ordinario, pero concediendo un gran margen de arbitrio al juez, que podr, en splica y en el acto, resolver los recursos que se interpongan contra las denegaciones. De otro lado, hay una serie de simplificaciones: Las posiciones para la prueba de confesin se proponen verbalmente, sin admisin de pliegos No se admiten escritos de preguntas y repreguntas para la prueba testifical Si el n de testigos es excesivo, a criterio del juez, sus manifestaciones puedan ser reiterativas sobre hechos suficientemente esclarecidos, el juez puede limitarlos discrecionalmente Los testigos no pueden ser tachados Slo en conclusiones pueden las partes hacer las observaciones oportunas sobre circunstancias personales y de veracidad de sus manifestaciones

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En la prueba pericial no se aplican las reglas generales sobre insaculacin de peritos Si el juez estima una prueba irrelevante que no puede practicarse en la vista, sin mala fe por parte de quien tuviera la carga de aportarla, la suspender, sealando en el acto, y sin necesidad de nueva notificacin, el lugar, da y hora en que deba reanudarse.

Tras la prueba, si la hubiere, y en su caso, de las conclusiones de los letrados, las personas que sean parte de los asuntos podrn, con la venia del juez, exponer de palabra lo que crean oportuno para su defensa. El juez dicta sentencia en 10 das desde la vista.

6.

El sistema de recursos

Todas las resoluciones judiciales son impugnables a travs de un sistema de recursos que tiene en cuenta, para asignar el tipo de recurso: La importancia del acto judicial impugnado: providencia, auto y sentencia Naturaleza y cuanta del objeto del proceso.

En el proceso c-a se admiten ahora: Recurso de splica: ante el mismo juez que ha dictado la resolucin y que el mismo resuelve. Recursos de apelacin, casacin y revisin: se resuelven por rganos superiores al que dicto la resolucin impugnada. Evolucin histrica

A)

Contra las sentencias de 1. instancia se han ensayado en la Justicia adva tres frmulas impugnativas: recurso de nulidad, recurso de apelacin, y recurso de casacin. B) El recurso de splica

Se caracteriza por la rapidez de planteamiento y de resolucin. Se interpone ante el propio rgano jurisdiccional autor de la resolucin, quien tambin lo resuelve. Es admisible contra las providencias y los autos no susceptibles de apelacin o casacin, salvo contra los expresamente exceptuados, los autos que resuelvan los recursos de splica, los de aclaracin y las solicitudes de revisin de diligencias de ordenacin. Se interpone en 5 das, desde la notificacin de la resolucin impugnada, sin efecto suspensivo, salvo que de oficio o a instancia de parte, el rgano jurisdiccional acuerde lo contrario. Del escrito del recurso se da traslado a las dems partes por trmino comn de 3 das, a fin de que puedan impugnarlo si lo estiman conveniente. Transcurrido dicho plazo el mismo rgano j resolver por auto dentro del tercer da. C) El recurso de apelacin

La apelacin tiene una funcin revisora de la sentencia dictada en 1. instancia, y es un reiteracin simplificada del objeto del proceso. La apelacin debe articularse frente a la sen-

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tencia de la 1. instancia, no frente a las pretensiones iniciales de la parte actora, y sobre los documentos que se usaron en el primer juicio, no sobre un nuevo material documental. Se evita as una reiteracin que podra ser eterna, reproduciendo los planteamientos, alegaciones y pruebas de la 1. instancia. As lo sealan las STS (1989, 1990), indicando que tiene por objeto depurar un resultado procesal obtenido con anterioridad y que las partes no pueden limitarse a reproducir los argumentos expuestos en 1. instancia, se trata de combatir los razonamientos de la sentencia. Se pueden apelar los autos de los Juzgados de lo C-A, ante las Salas de lo c-a de los TSJ, y los de los Juzgados Centrales de lo c-a, ante las Salas de los c-a de la Audiencia Nacional, que versen sobre medidas cautelares, ejecuciones de sentencias, inadmisin del recurso c-a o sobre las autorizaciones de entradas en domicilio y los recados sobre ejecucin provisional de la sentencia, en los incidentes seguidos para extender a terceros una sentencia estimatoria, en materia tributaria y de personal. En cuanto a las sentencias, de los mismos rganos j, sern todas ellas susceptibles de recurso de apelacin ante las Salas antes referidas, salvo que se refieran a asuntos cuya cuanta no exceda de 3 Mptas y los relativos a materia electoral. En todo caso siempre sern apelables las sentencias dictadas en el proc para la proteccin de los d fundamentales, las que resuelven litigios entre AAPP y sobre impugnaciones indirectas de disposiciones generales. El recurso de apelacin contra sentencias es admisible en ambos efectos, es decir, adems de trasladar la competencia del Tribunal superior, tiene efecto suspensivo sobre la ejecucin de la sentencia, lo que no obsta a que, en cualquier momento, a instancia de parte interesada, el juez pueda adoptar las medidas cautelares que sean pertinentes para asegurar, en su caso, las ejecucin de la sentencia. Se admite tambin la ejecucin provisional de la sentencia recurrida, salvo cuando la misma sea susceptible de producir situaciones irreversibles o perjuicios de imposible reparacin. La tramitacin del recurso de apelacin tiene 3 fases: interposicin, admisin y resolucin. 1.Interposicin. Ante el Juzgado que haya dictado la resolucin apelada, dentro de los 15 das siguientes al de su notificacin, mediante escrito de alegaciones que fundamente el recurso, escrito sobre cuya admisin decide el Juzgado y del que se dar traslado a las dems partes para que en el plazo comn de 15 das puedan formular su oposicin. En los mismos escritos de interposicin del recurso y de oposicin, las partes podrn pedir el recibimiento a prueba, la celebracin de vista, que se presenten conclusiones o que sea declarado concluso para sentencia sin ms trmites. Resolucin. Corresponde a las Salas de lo c-a de los TSJ y de la Audiencia Nacional, a los que se remitirn los escritos de las partes y los autos de 1. instancia. Ante ellas podrn practicarse nicamente las pruebas que hubieran sido denegadas o no hubieran sido debidamente practicas en 1. instancia, por causas que no sean imputables a la parte que las solicita. La Sala resuelve directamente, sin vista o presentacin de conclusiones, salvo que lo hubieran solicitado todas las partes, se hubiese practicado prueba o la Sala lo estime necesario. Pero el Tribunal de apelacin no puede devolver los autos al inferior cuando ste declar la inadmisibilidad del recurso en 1. instancia; se obliga a la Sala a entrar en el fondo del asunto y evitar la reiteracin de la 1. instancia (esto es, cuando la Sala revoca una inadmi213

2.-

sibilidad en la 1. instancia debe, adems pronunciarse sobre el fondo, no slo sobre la inadmisibilidad).

7.

Los diversos recursos de casacin y la revisin

Las funciones de la casacin son las siguientes: Mantener en los lmites de la competencia al juez inferior Vigilar la observancia de las formas procesales por el juez inferior, y Regular y uniformas la aplicacin del D a travs del respecto de la jurisprudencia de los Tribunales superiores.

El juez de casacin, sin embargo, no revisa la determinacin y fijacin de los hechos realizada por el juez inferior: la casacin es un recurso sntesis de la anulacin y la apelacin por motivos de derecho. El juez de casacin, en paridad un juez de control negativo, no debe dictar una sentencia en sustitucin de la que casa o anula, sino reenviarla al juez autor de la sentencia para que dicte una nueva ajustada a la sentencia de casacin. Pero en nuestro recurso de casacin, el rgano de casacin dicta una nueva sentencia en trminos similares a los del juez de apelacin, salvo en los casos de falta de jurisdiccin o vicios de proc. La Ley regula tres tipos de recursos de casacin, aunque el rgimen del primero es de aplicacin en los dos ltimos salvo que se regule explcitamente de otra manera en la ley: 1.2.3.A) Recurso ordinario de casacin. Recurso de casacin para unificacin de la doctrina. Recurso de casacin en inters de la Ley.

El recurso ordinario de casacin

Se admite, en la Sala de lo c-a del TS, contra las sentencias dictadas en nica instancia por la Sala de lo c-a de la Audiencia Nacional o por las Salas de lo c-a de los TSJ, salvo: a) b) c) las cuestiones de personal al servicio de las AAPP y que no afecten al nacimiento o extincin de la relacin de servicio de funcionarios de carrera las recadas en asuntos cuya cuanta no exceda de 25 Mptas, salvo que se trate del proc especial para la defensa de los derechos fundamentales las dictadas en materia electoral.

En todo caso, se admite este recurso ordinario de casacin contra las sentencias que declaren nula o conforme a D una disposicin de carcter general y contra las resoluciones del TCu en materia de responsabilidad contable. En cualquier caso el recurso contra las sentencias de los TSJ debe fundarse nicamente en infraccin de normas de D estatal o comunitario que hayan sido relevantes y determinantes en el fallo, siempre que hubieran sido invocadas en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadota. Este requisito debe ser cuidadosamente invocado y justificado por el recu-

214

rrente a fin de evitar las frecuentes inadmisiones que impone por su falta una jurisprudencia excesivamente quisquillosa. Tambin pueden ser recurridos en casacin, sin previo recurso de splica, en los mismos casos que las sentencias, los autos siguientes: a) b) c) Los que declaren la inadmisin del recurso c-a o hagan imposible su continuacin. Los que pongan trmino a la pieza separada de suspensin o de otras medidas cautelares Los recados en ejecucin de sentencia, siempre que no resuelvan cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en aqulla o que contradigan los trminos del fallo que se ejecuta. Los dictados sobre ejecucin provisional. Los dictados para extender los efectos de una sentencia a terceros en situacin anloga.

d) e)

Los motivos del recurso de casacin son, en primer lugar, la infraccin de normas que afectan al funcionamiento institucional del Tribunal a quo (Tribunal del que se apela): a) b) c) Abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdiccin. Incompetencia o inadecuacin del proc Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infraccin de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantas procesales, siempre que, en este ltimo caso, se haya producido indefensin para la parte y sta haya pedido la subsanacin de la falta o transgresin en la instancia, de existir momento procesal oportuno para ello.

En segundo lugar, el motivo o motivos del recurso de casacin puede consistir en la infraccin de las normas del OJ o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate y, aunque el recurso de casacin no afecta a los hechos declarados probados por el rgano judicial de instancia, el de casacin podr integrar en los hechos admitidos como probados por el Tribunal de instancia aquellos que, habiendo sido omitidos por ste, estn suficientemente justificados segn las actuaciones y cuya toma en consideracin resulte necesaria para apreciar la infraccin alegada de las normas del OJ o de la jurisprudencia, incluso la desviacin de poder. Procedimiento del recurso de casacin (ordinario) Comienza con la presentacin del escrito de preparacin, que tiene lugar ante la Sala que dict la resolucin recurrida en 10 das. Dicho escrito expresar la intencin de interponer el recurso, con sucinta expresin de los requisitos de forma exigidos y justificacin de la infraccin relevante de una norma estatal o comunitaria, que ha sido determinante del fallo de la sentencia. Si el escrito cumple lo dicho y se refiere a una resolucin susceptible de casacin, el recurso se tendr por preparado, emplazndose a las partes dentro del plazo de 30 das ante la Sala de lo c-a del TS, al que se remiten los autos originales y el expediente. La preparacin del recurso de casacin no impedir la ejecucin provisional de la sentencia recurrida, a instancia de las partes favorecidas.

215

A continuacin, ya ante el TS, el recurrente se personar y formular en los 30 das del emplazamiento, el escrito de interposicin, que es tambin el de alegaciones, en el que se expresar razonadamente el motivo o motivos en que se ampare, citando las normas o la jurisprudencia que se consideren infringidas. La Sala, a la vista de dicho escrito de interposicin (alegaciones) y de las actuaciones del magistrado ponente, instruye y somete a deliberacin la admisin o inadmisin del recurso de casacin interpuesto. La inadmisin se fundar en alguna de las mltiples causas que cita la Ley, para evitar el amontonamiento de recursos. La inadmisin por la Sala requiere audiencia previas de las partes, 10 das para alegaciones, y despus dicta auto declarando la inadmisin del recurso y la firmeza de la resolucin recurrida. En otro caso contina la tramitacin del recurso. La inadmisin puede ser del recurso en su conjunto, aunque puede continuar la tramitacin parcial de algunos de los motivos del recurso no desestimados. La inadmisin por alguna de las causas que dice la Ley requiere, adems, la unanimidad de la Sala. La inadmisin total del recurso comporta la imposicin de costas al recurrente, sin que quepa recurso alguno contra ella. Si se supera la admisin, se entrega copia del escrito de interposicin a la parte o parte recurridas y personadas, para que formalicen escrito de oposicin, en el plazo comn de 30 das. Concluido dicho plazo la Sala seala da y hora para la vista, cuando lo pidan todas las partes o la Sala lo estime necesario, lo que no ocurre casi nunca, o declarar el pleito concluso para sentencia. La sentencia de casacin podr, 1.2.Declarar la inadmisibilidad del recurso, si concurre alguno de los motivos previstos para ello Si se ha admitido el recurso, y se estima la concurrencia de alguno o algunos de los motivos de casacin, La Sala, en una sola sentencia, resolver de distinta manera segn que la casacin sea:
o Por motivos de falta de jurisdiccin o vicios procesales: la sentencia indicar el orden jurisdiccional competente al que hay que remitir el asunto o devolver la tramitacin del pleito al momento y estado exigidos por el proc adecuado para su nueva sustanciacin. Por motivos de vulneracin de derechos sustantivos, o la infraccin del OJ en trminos generales, la sentencia resolver lo que corresponda: sobre el fondo del asunto, dentro de los trminos en que se hubiera planteado el debate.

B)

El recurso de casacin por unificacin de la doctrina

Se trata de un recurso de nombre rimbombante, cuya finalidad es la consolacin de quienes, porque sus recursos son pobres y modestos, no pueden combatir las sentencias que les son adversas con la casacin ordinaria. Son susceptibles del recurso de casacin para la unificacin de doctrina aquellas sentencias que no sean recurribles por la va de casacin, por no alcanzar su cuanta a 25 Mptas, pero siempre que sea superior a 3 Mptas, y no se refiera a cuestiones de personal, d de reunin o material electoral. El recurso se cie slo a la infraccin del principio de igualdad, que es el verdadero motivo casacional: cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idntica situacin y, en mrito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos.
216

Podr interponerse contra sentencias dictadas en nica instancia por las Salas de lo c-a del TS, Audiencia N, y TSJs. Tambin contra las sentencias de la AN y de los TSJs en nica instancia cuando la contradiccin se produzca con sentencias del TS y, a nivel autonmico, son recurribles las sentencias de las Salas de lo c-a de los TSJs, si existen varias de estas Salas o la Sala o Salas tienen varias Secciones, y se hubiere llegado a pronunciamientos distintos sobre normas emanadas de la Comunidad Autnoma. Del recurso conoce la Sala correspondiente del TS, o en su caso del TSJ, estando prevista una composicin especial de dichos tribunales cuando la casacin se refiere a sentencias dictadas por esas mismas Salas. El recurso se interpone directamente ante la Sala sentenciadota en 30 das desde la notificacin de la sentencia mediante escrito razonado, que deber contener la relacin precisa y circunstanciada de las identidades determinantes de la contradiccin alegada y la infraccin legal que se imputa a la sentencia recurrida, acompaando certificacin de la sentencia o sentencias invocadas con mencin de su firmeza, de todo lo cual la Sala sentenciadota dar traslado del mismo, a la parte o partes recurridas para que presenten su escrito de oposicin en 30 das. Presentados los escritos de oposicin, o transcurrido el plazo para ello, la Sala sentenciadota elevar los autos y el exp advo a la Sala de lo c-a del TS y resolver el debate planteado con pronunciamiento ajustados a D, modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la sentencia recurrida, pero sus pronunciamientos slo benefician o perjudican al recurrente, en ningn caso afectarn a las situaciones jurdicas creadas por las sentencias precedentes a la impugnada. C) Recursos de casacin en inters de ley

Es un instrumento de control a favor de las AAPP sobre las resoluciones de los rganos jurisdiccionales excluidos de la casacin. Se circunscribe a las sentencias dictadas en nica instancia por los Jueces de lo c-a y por las Salas de lo c-a de los TSJs y de la AN, que no sean susceptibles de los recursos de casacin. Estn excluidos los particulares recurrentes, y slo estn legitimados la AP territorial que tenga inters legtimo en el asunto y las Entidades o Corporaciones que ostenten la representacin y defensa de intereses de carcter general o corporativo y tuviesen inters legtimo en el asunto, el M Fiscal y la AGE, en inters de la ley. En cualquier caso el recurso slo puede justificarse en que se estime gravemente daosa para el inters general y errnea la resolucin dictada y nicamente podr enjuiciarse a travs de este recurso la correcta interpretacin y aplicacin de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido. El recurso se interpone en 3 meses, directamente ante la Sala de lo c-a del TS, que reclamar los autos originales y mandar emplazar a las partes en plazo de 15 das para personacin y 30 das para alegaciones. La peculiaridad de este recurso consiste en que la sentencia que se dicte respetar en todo caso la situacin jurdica particular derivada de la sentencia recurrida y, cuando fuere estimatoria, fijar en el fallo la doctrina legal. En este caso se publicar en el BOE y a partir de

217

su insercin vincular a todos los jueces y Tribunales inferiores en grado a este orden jurisdiccional. Una 2. modalidad de la casacin en inters de la ley a favor del D de las CCAA se admite contra las sentencias dictadas en nica instancia por los jueces de los c-a no susceptibles del recurso de anterior que podrn ser impugnadas por las mismas AAPP, salvo la AGE, pudiendo en este caso nicamente enjuiciarse la correcta interpretacin y aplicacin de las normas emanadas de las CCAA que hayan sido determinantes del fallo recurrido. Conocen de este recurso las Salas de lo c-a de los TSJ. D) El recurso extraordinario de revisin

Se interpone ante las Salas de lo c-a de los TSJs o ante la Sala de lo c-a del TS, contra sentencias firmes, por motivos excepcionales, acaecidos o conocidos con posterioridad a la sentencia objeto de revisin: a) b) Si despus de pronunciada la sentencia se recobraren documentos decisivos, detenidos por fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado. Si hubiere recado la sentencia en virtud de documentos que al tiempo de dictarse aqulla ignoraba una de las partes, haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se reconociese o declarase despus. Si, habindose dictado sentencia en virtud de prueba testifical, fuesen los testigos condenados por falso testimonio, dado en las declaraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia. Si la sentencia se hubiere ganado injustamente en virtud de cohecho, violencia u otra maquinacin fraudulenta.

c)

d)

La interposicin se har en 3 meses desde el da en que se descubrieran los documentos nuevos o el fraude, o desde el da del reconocimiento o declaracin de la falsedad. En ningn caso podr interponerse el recurso de revisin despus de transcurridos 5 aos desde la fecha de publicacin de la sentencia que hubiera podido motivarlo. Con el escrito de solicitud de revisin es indispensable acompaar un documento justificativo de un depsito de 12 kptas. Una vez presentado, el Tribunal reclamar los autos y mandar emplazar a cuantos en l hubieran litigado para que comparezcan en 40 das. Personadas las partes, los trmites sucesivos se desarrollan conforme a lo establecido para el juicio incidental, oyndose siempre al M Fiscal antes de dictar sentencia acerca de si ha o no lugar la admisin del recurso. La sentencia estimatoria que se dicte en el recurso de revisin revocar en todo o en parte la sentencia revisada, y devolver los autos a la Sala correspondiente para que pronuncie un nuevo fallo en los trminos que se contienen en la sentencia de revisin.

8.
A)

Ejecucin de sentencias
El principio de la ejecucin administrativa bajo direccin y control judicial

La regla tradicional de ejecucin de las sentencias c-a era que corresponda a la Admn que hubiere dictado el acto o disposicin objeto del recurso, bajo la direccin y control del Tribunal sentenciador que poda adoptar a instancia de las partes cuantas medidas fueren
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adecuadas para la ejecucin de la sentencia. Se poda llegar a penar por el incumplimiento de las rdenes de obediencia a los jueces de lo c-a en los mismo trminos que es establecan para la desobediencia de los Tribunales de lo civil o de lo criminal. Dicho sistema no infringa el art. 117.3 CE que atribuye a los jyT, en exclusiva, la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. La LJCA 98 deja las cosas ms o menos como estaban, permitiendo adems la imposicin de multas coercitivas contra la Administracin o sus funcionarios. La LJCA 98 repite lo que dicen la C 78 y la LOPJ, que la potestad de hacer ejecutar las sentencias y dems resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los jyT de este orden jurisdiccional; su ejercicio corresponde al que haya conocido del asunto en 1. o nica instancia, y que tanto las partes como todas las personas y entidades pblicas y privadas estn obligadas a prestar la colaboracin requerida para la debida y completa ejecucin de lo resuelto, declarndose nulos de pleno d los actos y disp contrarios a los pronunciamientos de las sentencias que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento. La LJCA 98, tambin resuelve el problema de la ejecucin de la sentencia encomendndosela al rgano advo que hubiera realizado la actividad objeto del recurso mediante una orden del juez que debe dictarse en 10 das, a fin de que en otros 10 das, se lleve a puro y debido efecto y se practique lo que exija el cumplimiento de las disposiciones del fallo y en el mismo plazo se indique el rgano responsable del cumplimiento de aqul. Transcurridos 2 meses a partir de la comunicacin de la sentencia o el plazo fijado en sta para el cumplimiento del fallo, cualquiera de las partes o personas afectadas podrn instar a su ejecucin forzosa. B) Suspensin, inejecucin, expropiacin e imposibilidad de la ejecucin

La LJCA 98 comienza prescribiendo que no podr suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecucin total o parcial del fallo. Pero a continuacin se admite la suspensin, configurando una serie de supuestos como de expropiacin especial, la de los contenidos de una sentencia, en funcin del peligro cierto de alteracin del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el temor fundado de guerra o el quebranto de la integridad del territorio nacional. Tambin se regula la imposibilidad de ejecucin. Un ejemplo es la expropiacin de terrenos sobre los que ya se ha construido una autova. Cuando se presenta dicha imposibilidad se fuerza a la conversin de derechos; a un cumplimiento por equivalencia mediante la indemnizacin de daos y perjuicios. Este cumplimiento por equivalencia est contemplado tanto en la LOPJ 1985 como en la LJCA 98. El rgano obligado al cumplimiento de la sentencia lo manifestar a la autoridad judicial a travs del representante procesal de la Admn en 2 meses, para que, con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el joT aprecie la concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la indemnizacin que proceda por la parte en que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno.

219

C)

Incidentes de ejecucin y poderes del juez

La instrumentacin de la ejecucin no permite al juez resolver por s todos los incidentes de ejecucin, sino que permite su procedimentalizacin, pudindose alargar innecesariamente el conflicto por los nuevos pleitos que pueden plantearse. La Ley admite que la AP, las dems partes procesales y las personas afectadas por el fallo, mientras que no conste en autos la total ejecucin de la sentencia, puedan promover incidentes para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecucin y especialmente las referidas al rgano responsable de la misma, plazo mximo de cumplimiento, medios con que ha de llevarse a efecto y proc a seguir. Del escrito planteando la cuestin incidental se dar traslado a las partes para que, en un plazo comn de hasta 20 das aleguen lo que estimen procedente, resolviendo el juez por auto, en 10 das. Un auto que, adems, es recurrible en apelacin o en casacin. Hay que esperar, por lo tanto, a terminar con todos estos incidentes y que trascurran todos los plazos, antes de que el juez pueda dictar, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para lograr la plena efectividad de lo mandado. Singularmente, y acreditada la responsabilidad del rgano, previo apercibimiento notificado personalmente para formulacin de alegaciones, podr: Imponer multas coercitivas de 150,25 1.502, 53 a las autoridades, funcionarios o agentes que incumplan los requerimientos del Juzgado o Sala, as como reiterar estas multas hasta la completa ejecucin del fallo, sin perjuicio de otras responsabilidades patrimoniales a que hubiera lugar. Deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder. Modalidades de la ejecucin

D)

Adems de la regulacin general la LRJA 98 despieza los distintos y ms frecuentes supuestos de ejecucin de sentencias en atencin a sus contenidos: a) Si la Admn es condenada al pago de cantidad lquida, el rgano encargado de su cumplimiento acordar el pago con cargo al crdito correspondiente de su presupuesto, que tendr siempre la consideracin de ampliable. Si fuese necesario hacer una modificacin presupuestaria, deber concluirse el proc correspondiente en 3 meses desde la notificacin de la resolucin judicial. A la cantidad lquida se aadir el inters legal del dinero, calculado desde la fecha de notificacin de la sentencia dictada en nica o 1. instancia. Transcurridos 3 meses desde que la sentencia firme se comunic al rgano que deba cumplirla, se podr instar la ejecucin forzosa y la autoridad judicial, odo el encargado de hacerla efectiva, podr incrementar en dos puntos el inters legal a devengar, siempre que se apreciases falta de diligencia en el cumplimiento. A su vez, si la Admn estimase que el cumplimiento de la sentencia producir trastorno grave a su Hacienda lo pondr en conocimiento del joT acompaado de una propuesta razonada para que, odas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para aqulla.

220

b)

c)

d)

Por ltimo, se admite la ejecucin por compensacin de deudas, pudiendo cualquiera de las partes solicitar que la cantidad a satisfacer se compense con crditos que la Admn ostente contra el recurrente. Si la sentencia es de anulacin del acto impugnado, el joT dispondr, a instancia de parte, la inscripcin del fallo en los registros pblicos a que hubiere tenido acceso el acto anulado, as como su publicacin en los peridicos oficiales o privados, si concurriera causa bastante para ello, a costa de la parte ejecutada. Cuando la publicacin sea en peridicos privados se deber acreditar ante el rgano judicial un inters pblico que lo justifique. Si la sentencia es de anulacin de una disposicin general o un acto administrativo general, el rgano judicial ordenar su publicacin en diario oficial en 10 das a contar desde la firmeza de la sentencia. [La anulacin puede ser total o slo de algunos artculos]. Si la sentencia fuese a condena a realizar una determinada actividad o dictar un acto, el joT podr, en caso de incumplimiento: Ejecutar la sentencia a travs de sus propios medios o requiriendo la colaboracin de las autoridades y agentes de la Admn condenada o, en su defecto, de otras AAPP, con observancia de los proc establecidos al efecto, y Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sera inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecucin subsidiaria con cargo a la Admn condenada.

E)

La ejecucin a terceros de los efectos de una sentencia firme

Es una novedad de la LRJA 98, cuando dicha sentencia versa sobre materia tributaria o de personal al servicio de las AAPP, y asimismo en los casos de suspensin de la tramitacin de procesos anlogos a otros que se tramiten con preferencia, y precisamente con la finalidad de extender despus los efectos de la sentencia a aquellos retenidos en su curso procesal. En materia tributaria y de personal se exige que los interesados se encuentren en idntica situacin jurdica que los favorecidos por el fallo, que el joT tambin sea competente por razn de territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situacin individualizada, y que lo soliciten en el plazo de un ao desde la ltima notificacin de la sentencia a quienes fueron parte en el proceso. Este proc no es aplicable, sin embargo, a los casos de existencia de cosa juzgada (caso de los actos consentidos), o cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensin se postula fuere contraria a la jurispr del TS o a la doctrina sentada por los TSJ en el recurso por unificacin de la doctrina. Por otro lado, la tramitacin diseada en este caso puede convertirse en un nuevo proceso con su fase adva incluida. La solicitud se dirige primero a la Admn demandada, y slo despus de denegacin se puede acudir al juez mediante escrito razonado acompaado del documento o documentos que acrediten la identidad de situaciones, sustancindose la pretensin por los trmites establecidos para los incidentes. Antes de resolver el juez recaba de la Admn las actuaciones y, si se recibieran en los 20 das siguientes, ordenar que se pongan de manifiesto a las partes en el plazo comn de 3 das. En otro caso se resolver sin ms por medio de auto, en el que no podr reconocerse una situacin jurdica distinta a la definida en la sentencia firme de que se trate. La 2. modalidad tiene lugar cuando los terceros estn ya en el proceso, y han sufrido la suspensin de la tramitacin de su recurso a la espera de la resolucin de otros con idntico
221

objeto. En este caso los recurrentes afectados por la suspensin podrn interesar al joT de la ejecucin que extienda a su favor los efectos de las sentencias firmes recadas en los recursos resueltos.

9.

Procesos especiales

La LJCA 98 no contempla ya un proc especial para asuntos de personal, aunque subsistan para este algunas particularidades en el articulado, e incluye el proceso especial en materia de derechos fundamentales con importantes novedades, regula ex novo la cuestin de ilegalidad de los reglamentos y el proc en caso de suspensin adva previa de acuerdos. A) El proceso de proteccin de derechos fundamentales

La Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Proteccin Jurisdiccional de Derechos Fundamentales, anterior a la Constitucin de 27 de diciembre de 1978, diseo un proceso c-a, en paralelo a otros de carcter civil o penal, en proteccin todos ellos de los derechos de expresin, reunin y asociacin, libertad y secreto de la correspondencia, libertad religiosa y de residencia, inviolabilidad del domicilio, proteccin jurdica frente a las detenciones ilegales y, en general, frente a las sanciones impuestas en materia de orden pblico. Posteriormente el Decreto legislativo 342/1979 ampli el mbito de proteccin de la Ley a los derechos al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, al secreto de las comunicaciones telefnicas y telegrficas, a la libre circulacin por el territorio nacional, a la entrada y salida de Espaa en los trminos legales, a la libertad de ctedra y a la libertad sindical. Asimismo, la DT 2. de la LOTC ha establecido que mientras no sean desarrolladas las previsiones del art. 53.2 CE se entender que la va judicial previa a la interposicin del recurso de amparo ser la c-a ordinaria o la configurada en la Ley 62/78, a cuyos efectos el mbito de la misma se extiende a todos los derechos y libertades a que se refiere el citado art, 53.2 CE.
Artculo 53 CE 1. Los derechos y libertades reconocidos en el Captulo segundo (Derechos y libertades) del presente Ttulo (De los derechos y deberes fundamentales) vinculan a todos los poderes pblicos. Slo por ley, que en todo caso deber respetar su contenido esencial, podr regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarn de acuerdo con lo previsto en el artculo 161, 1, a) (Recurso de inconstitucionalidad). 2. Cualquier ciudadano podr recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artculo 14 (Igualdad ante la ley) y la Seccin primera (De los derechos fundamentales y de las libertades pblicas) del Captulo segundo (Derechos y libertades) ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a travs del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este ltimo recurso ser aplicable a la objecin de conciencia reconocida en el artculo 30 (Objecin de conciencia a las obligaciones militares). 3. El reconocimiento, el respeto y la proteccin de los principios reconocidos en el Captulo tercero (De los principios rectores de la poltica social y econmica) informar la legislacin positiva, la prctica judicial y la actuacin de los poderes pblicos. Slo podrn ser alegados ante la Jurisdiccin ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.

Las singularidades de este proceso, que pretendi ser una especio de interdicto advo, es decir, un proceso inspirado en principios de urgencia y sumariedad, se centraron en la eliminacin de los requisitos de interposicin, en la intervencin del M Fiscal, en la facilita-

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cin de la suspensin del acto impugnado, y en la reduccin de los plazos respecto del proceso ordinario. La LJCA 98 mantiene este proceso con el mismo carcter preferente y urgente que ya tena, pero introduce, importantes variaciones sobre la regulacin anterior, cuyo carcter restrictivo haba conducido, en la prctica, a un importante deterioro de esta va procesal. La ms relevante de las novedades es el tratamiento del objeto del recurso (y por tanto de la sentencia) de acuerdo con el fundamento comn de los procesos c-a, contemplando la lesin de los derechos susceptibles de amparo desde la perspectiva de la conformidad de la actuacin adva con el OJ. Segn la nueva versin ms amplia, este recurso tiene por objeto hacer valer todas las pretensiones propias del proceso, siempre que tengan como finalidad restablecer o preservar los derechos o libertades por razn de las cuales el recurso hubiere sido formulado. A todos los efectos la tramitacin de estos recursos tendr carcter preferente. El plazo de interposicin es de 10 das, contados, segn los casos, desde el da siguiente al de notificacin del acto, publicacin de la disp impugnada, requerimiento para el cese de la va de hecho, o transcurso del plazo fijado para la resolucin, sin ms trmites. Cuando la lesin del d fundamental tuviera su origen en la inactividad de la Admn, o se hubiera interpuesto potestativamente un recurso advo, o tratndose de una actuacin en va de hecho no se hubiera formulado requerimiento, el plazo de 10 das se iniciar transcurridos 20 das desde la reclamacin, la presentacin del recurso o el inicio de la actuacin adva en va de hecho, respectivamente. El escrito de interposicin se concibe como un anticipo de la demanda, puesto que expresar con precisin y claridad los derechos cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los argumentos sustanciales que dan fundamento al recurso. Se trata de poder decidir sobre la admisin o inadecuacin del proc especial. La remisin del escrito de interposicin sirve tambin para practicar el emplazamiento acompaado de los informes y datos que estime oportunos y razonando, en su caso, sobre la inadmisin, quedando responsabilizado de trasladar copia del escrito de interposicin a todos los que aparezcan como interesados en el expediente para que puedan comparecer como demandados en 5 das, y solicitar razonadamente la inadmisin del recurso. Sigue el trmite de admisin del proc especial. El juez en el supuesto de estimar motivos de inadmisin o inadecuacin del proc, los comunicar a las partes y lo resolver, tras orlas en una comparecencia en la que convocar a stas y al M Fiscal. Acordada la prosecucin del proc especial, se pondr de manifiesto al recurrente el exp advo, y dems actuaciones, por 8 das, para formalizar la demanda y acompaar los documentos. De esto se dar traslado al M Fiscal y a las partes demandadas para que, a la vista del exp presenten sus alegaciones en el plazo comn e improrrogable de 8 das y acompaen los documentos que estimen oportunos. A seguidas viene el perodo probatorio no superior a 20 das comunes para su proposicin y prctica. Conclusas las actuaciones, el rgano jurisdiccional dictar sentencia en 5 das. La sentencia (novedad de la Ley 98) estimar el recurso cuando la disposicin, la actuacin, o el acto, incurran en cualquier infraccin del OJ, incluso la desviacin de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un d de los susceptibles de amparo, acabndose
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con la anterior distincin entre violacin de la legalidad ordinaria y de la C como realidades distintas a enjuiciar en procesos distintos. La prohibicin o propuesta de modificacin de reuniones, previstas en la LOrg Reguladora del D de Reunin de 1983, que no sean aceptadas por los promotores tiene un tratamiento especial. El recurso se interpone en 48 h despus de la notificacin de la prohibicin o de la modificacin, y se traslada a los promotores copia registrada del escrito del recurso a la autoridad gubernativa, con el objeto de que ste remita inmediatamente el expediente. El Tribunal en el plazo improrrogable de 4 das y poniendo de manifiesto el exp si se hubiera recibido, convocar al representante legal de la Admn, al M Fiscal y a los recurrentes, a una audiencia en la que, de manera contradictoria, oir a todos los personados y resolver sin ulterior recurso. La decisin que se adopte slo podr mantener o revocar la prohibicin o las modificaciones propuestas. B) La cuestin de ilegalidad de una disposicin general

Cuando un joT dicte una sentencia estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disp general aplicable, pero no sea competente para anularla en un recurso directo, deber plantear la cuestin de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer ste. Se trata de un control, de oficio, de la legalidad del reglamento que aprovecha la circunstancia de una sentencia estimatoria de un recurso indirecto contra un acto de aplicacin y a resolver por el juez competente para el recurso directo. No es un proceso garantista de los derechos e intereses de las partes que intervienen en el proceso suscitado por el recurso directo, ya que la eventual y posterior sentencia que, en contra de la primera, confirmara la validez del reglamento, no afecta para nada a la primera, pues no se modifica la situacin jurdica creada por ella. Esta novedad arroja sobre el juez de instancia la carga de fundamentar ante el superior la invalidez del reglamento, con el riesgo de ser desautorizado, lo que le expone a eventuales acciones de responsabilidad. El planteamiento de la cuestin de ilegalidad por el juez se har dentro de los 5 das siguientes a aquel en que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia y habr de ceirse exclusivamente a aquel o aquellos preceptos reglamentos cuya declaracin de ilegalidad haya servido de base para la estimacin de la demanda, emplazando a las partes para que en el plazo de 15 das, puedan comparecer y formular alegaciones ante el Tribunal competente para resolver la cuestin, publicando el planteamiento de dicha cuestin en el mismo peridico oficial en que lo hubiera sido la disposicin cuestionada. Con el escrito de personacin y alegaciones podrn las partes acompaar la documentacin que estimen oportuna para enjuiciar la legalidad de la disp cuestionada pudiendo el Tribunal rechazar, en el trmite de admisin, mediante auto y sin necesidad de audiencia de las partes, la cuestin de ilegalidad cuando faltaren las condiciones procesales. La sentencia estimar o desestimar, parcial o totalmente, la cuestin, salvo que falte algn requisito procesal insubsanable, caso en que la declarar inadmisible. La sentencia que resuelva la cuestin de ilegalidad, como ya advertimos, no afectar a la situacin jurdica concreta derivada de la sentencia dictada por el joT que plante aqulla.

224

C)

Procedimiento en los casos de suspensin administrativa previa de acuerdos de las Corporaciones o Entidades Pblicas

Los controles advos directos de la AAPP territoriales superiores sobre las locales fueron suprimidos en virtud del dogma constitucional de autonoma local. Slo quedan ahora la impugnacin por razones de legalidad ante el sistema judicial. Cuando estas impugnaciones van precedidas del reconocimiento legal de un efecto suspensivo sobre la actividad cuestionada, la suspensin adva de los actos o acuerdos de Corporaciones o Entidades pblicas debe ir seguida de la impugnacin o traslado de aqullos ante la jurisdiccin c-a. En el plazo de 10 das siguientes a la fecha de dictado del acto de suspensin o en el que establezca la Ley deber interponerse recurso c-a mediante escrito fundado, o darse traslado directo del acuerdo suspendido al rgano jurisdiccional, segn proceda, acompaando en todo caso copia del citado acto de suspensin. Interpuesto el recurso o trasladado el acuerdo suspendido, el rgano jurisdiccional requerir a la Corporacin o Entidad que lo hubiera dictado para que en el plazo de 10 das remita el exp advo, alegue lo que estime conveniente en defensa de aqul y notifique a cuantos tuvieran inters legtimo en su mantenimiento o anulacin, la existencia del proc, a efectos de su comparecencia ante el rgano jurisdiccional en 10 das. Recibido el exp advo el rgano jurisdiccional lo pondr de manifiesto junto con las actuaciones a los comparecidos en el proc, convocndolos para la celebracin de la vista, que se celebrar como mnimo a los 10 das de la puesta de manifiesto del expediente, vista que podr sustituirse motivadamente por alegaciones escritas. Podrn tambin abrir un perodo de prueba, para mejor proveer, por plazo no superior a 15 das. Celebrada la vista o deducidas las alegaciones, se dictar sentencia por la que se anule o confirme el acto o acuerdo objeto del recurso, disponiendo lo que proceda en cuanto a la suspensin.

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Exmenes hasta septiembre de 2009

2003-04 1. 2. 3. 4. Febrero 1. Semana El silencio administrativo en la Ley 4/99, concepto, tipologa y efectos. Los sujetos en la expropiacin forzosa. Caractersticas y diferencias. (Ahora en D advo III) Las formas de gestin de los servicios pblicos en la Ley de Bases del Rgimen Local (1986). Tipologa y caractersticas de cada una. El seor Z, industrial, desea que la Administracin le comunique sus notificaciones mediante una direccin electrnica que, a su vez, le permita acceder al contenido de las licencias concedidas. Las autoridades de la Consejera de Industria de la Comunidad Autnoma sealan que esto no es posible por no estar contemplado en la Ley. El Sr. Z le pide su consejo: es correcta esta posibilidad en el actual ordenamiento? Qu requisitos tendra que cumplir para ser vlido? Sustituye, en cualquier caso, a las tradicionales notificaciones escritas personales? Desde que momento corren los plazos? Su cliente no est conforme con la sentencia judicial recada en primera instancia ante un determinado acto administrativo impugnado. Querra, adems, alegar nuevas razones a las expuestas en el primer momento, completando la demanda. Cabra la interposicin de algn recurso? Cul o cules? Cmo se configura? Sera posible introducir esos nuevos elementos que pretende? Febrero 2. Semana

5.

2003-04 1. 2. 3. 4.

5.

Enumere los supuestos de nulidad absoluta o de pleno derecho (art. 62 LRJAPAC). Enumere las tres materias que pueden ser objeto de recurso contenciosoadministrativa, y los tipos de actos que se enmarcan en la primera de ellas. Los actos firmes y consentidos. Concepto, caractersticas y diferencias. Un vecino de su localidad solicita sus servicios como abogado pues se apresta a interponer un recurso contencioso-administrativo contra un acto administrativo presunto por silencio administrativo del Alcalde de la localidad que entiende contrario a Derecho, pues este pone fin a la va adva Cabra alguna otra opcin antes de requerir sus servicios como abogado ante la Jurisdiccin contenciosoadministrativa? Cul? Qu plazo tendra? Y si se tratase de un acto expreso? Un grupo de vecinos quiere interponer acciones de responsabilidad extracontractual o aquiliana contra el Ayuntamiento ante los destrozos provocados en sus vehculos por una farola municipal de grandes dimensiones, derribada como consecuencia de un potente cicln que ha cruzado, sorpresivamente, la localidad. Prosperar esa demanda? Por qu razones? Hay razn de causalidad? Y si la farola se cayese por un da de viento ms fuerte y se probase que todo el sistema de alumbrado pblico est deficientemente mantenido? Por qu? (Ahora en D advo III) Septiembre Original

2003-04 1.

Quines son interesados en el procedimiento administrativo? Enumrelos y distinga el derecho subjetivo y el inters legtimo.

226

2. 3. 4. 5.

Los contratos privados de la Administracin. Concepto y elementos esenciales de su rgimen. (Ahora en D advo III) La autorizacin: concepto, naturaleza y diferencias con la concesin. Dentro de qu marco conceptual sobre la Administracin se sita esta tcnica? El recurso extraordinario de revisin ante la jurisdiccin contenciosoadministrativa: concepto y motivos. Las autoridades administrativas de la Comunidad Autnoma en la que Vd. habita le otorg, hace un ao, una subvencin para mejorar su casa, convertida en un alojamiento rural, y an le contina facilitando ayudas peridicas. Hace unos das, la Administracin se ha percatado que esa subvencin era contraria por razones que ahora no interesan a las leyes autonmicas y, por tanto, es gravemente contraria a Derecho. Vd. alega que le han otorgado un beneficio del que ya no pueden privarle. Pero la Administracin responde que es un acto nulo y que, por lo tanto, debe ser corregido. Ante esta situacin, se formulan las siguientes preguntas: Puede anular la Administracin dicho acto? Qu requisitos tendra que cumplir? Y si fuese un vicio de anulabilidad? Qu requisitos exigira? Cmo se compagina todo ello con sus derechos adquiridos? Septiembre Reserva

2003-04 1. 2. 3. 4. 5.

Condicin, trmino y modo de los actos administrativos. Qu es y en que marco conceptual del estudio administrativo se sita la multa coercitiva. El contrato de obra pblica. Concepto y formas segn su finalidad. (Ahora en D advo III) Describa brevemente las tres formas o clases principales de actividad administrativa. Vd. ha sido sancionado por la Administracin tributaria. Contra esa sancin interpone el correspondiente recurso de alzada, solicitando, adems, la suspensin de efectos de la sancin por entenderla gravemente contraria a Derecho (Conteste, en primer lugar: Qu causas justificara la suspensin de la sancin?). Diez das despus de hacer esa solicitud, se le comunica de una manera formalmente correcta, la denegacin del fondo de su recurso, sin que se le diga nada sobre la suspensin de la ejecucin. Ante esta situacin Vd. considera que esa suspensin se produce por silencio positivo. Es esto correcto? Por si acaso, decide recurrir ante la jurisdiccin contencioso-administrativa, entendiendo, adems que su ejecucin hace inviabilidad la subsistencia de su empresa. As pues, qu recurso podra interponer ante ese acto administrativo? Puede solicitar algn tipo de medida cautelar? Por qu causas? Febrero 1. Semana

2004-05 1. 2. 3. 4. 5.

El recurso de apelacin. El desistimiento y la renuncia. La prescripcin de las infracciones y de las sanciones administrativas. La resolucin de los recursos administrativos. Usted solicit una autorizacin a la Consejera de Industria de su Comunidad Autnoma. Transcurrido el plazo establecido de duracin del procedimiento sin haber recibido contestacin, usted se dirige a esa Consejera para solicitarla el certificado de acto presunto porque, conforme a la normativa, el sentido del silencio
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es positivo y necesita esa autorizacin para solicitar una subvencin de su Ayuntamiento. La Consejera entonces no slo se niega a emitir dicho certificado sino que le advierte que no le va a conceder la autorizacin, anuncindole que va a dictar resolucin denegndole su solicitud. Es correcta la actuacin de la Consejera? 2004-05 1. 2. Febrero 2. Semana

3. 4. 5. 2004-05 1. 2. 3. 4. 5.

La motivacin de los actos administrativos. La Consejera de Turismo de la Comunidad Autnoma donde usted reside inici el 20 de agosto de 2004 un procedimiento sancionador por una infraccin leve cometida el 20 de junio de ese mismo ao por el establecimiento hotelero que usted regenta. En el da de hoy, usted tiene conocimiento de que dicha Consejera tiene efectivamente la intencin de sancionarle, a pesar de que no hay normativa especfica reguladora para ese procedimiento. Puede la Administracin imponerle una sancin? Qu debe hacer esa Consejera? Anulacin y modificacin de la relacin de subvencin. La suspensin efectos del acto recurrido en va administrativa. El recurso de casacin en inters de ley. Septiembre Original

Los actos de gravamen. Clases de procedimiento administrativo. Formas de gestin de los servicios pblicos. El recurso potestativo de reposicin. Objeto del recurso contencioso-administrativo: el recurso contra la inactividad de la Administracin. Septiembre Reserva

2004-05 1. 2. 3. 2005-06 1. 2. 3.

La nulidad de pleno derecho del acto administrativo. La autorizacin. Medidas cautelares en el proceso contencioso-administrativo. Febrero 1. Semana

Enumere y defina las diferentes formas o medios de ejecucin de los actos administrativos. Seale en qu consiste el principio de buena fe y confianza legtima de la actividad administrativa. La empresa Landa S.A., recibe una subvencin administrativa. Al cabo de un tiempo se requiere para que acredite haber remitido en plazo a la Administracin la documentacin justificativa necesaria de la aplicacin de los fondos. La empresa Landa, remite esta documentacin e indica haberla enviado con anterioridad al rgano administrativo competente. No obstante, la Administracin correspondiente, previo trmite de audiencia, resuelve la revocacin de la subvencin por no haberse probado por la empresa la remisin de dicha documentacin en el plazo

228

4. 5.

debido. En qu supuestos se contempla el eventual reintegro de una subvencin? Cules son las principales obligaciones del beneficiario en este caso? El recurso de casacin en inters de ley. El Alcalde de un Municipio le exige por va ejecutivo el pago de la tasa de basuras. Usted no est de acuerdo con la misma y recurre en va administrativa, pero, una vez iniciado el procedimiento decide olvidarse del asunto porque no le est compensando oponerse a este pago. En qu figura jurdica incardina usted esta forma de terminacin del procedimiento y qu efectos tiene sobre el mismo? Febrero 2. Semana

2005-06 1. 2. 3.

4.

5.

Enumere y defina las formas de gestin de los servicios pblicos. Indique y defina las clases de procedimiento administrativo existentes. Un polica municipal sanciona a un amigo suyo por tener el coche aparcado en doble fila; infraccin que est tipificada como tal en el Cdigo de Circulacin. Pero el procedimiento que este polica sigue para sancionarle consiste en que le entrega a su amigo un papel de su agenda en el que le indica el importe que adems le exige en el mismo momento en que su amigo fue a retirar el vehculo y que le exige pagar en ese mismo instante, ya que el polica le indica que si no paga entonces, la gra retirar su vehculo. En qu supuesto legal incardina usted este proceder administrativo y qu efecto tiene sobre la validez de la actuacin administrativa? La Administracin Tributaria, tras la tramitacin del correspondiente procedimiento de inspeccin y sancin resuelve imponerle una sancin consistente en el pago a la Hacienda Pblica de una determinada cantidad. Usted decide recurrir esta resolucin, qu va ha de utilizar para recurrirla? de qu forma podra evitar el pago inmediato de dicha cantidad? Indique cul ha de ser el contenido mnimo de la notificacin de un acto administrativo. Septiembre Original

2005-06 1. 2.

3. 4. 5.

La motivacin de los actos administrativos. La Consejera de Medio Ambiente de la Comunidad Autnoma donde usted reside inici el 15 de abril de 2003 un procedimiento sancionador por una infraccin leve cometida el 1 de enero de ese mismo ao con motivo de vertidos al ro de la fbrica que usted regenta. En el da de hoy, usted tiene conocimiento de que dicha Consejera tiene efectivamente la intencin sancionarle, a pesar de que no hay normativa especfica reguladora para ese procedimiento. Puede la Administracin imponerle una sancin? Qu debe hacer esa Consejera?. El recurso de casacin en inters de ley. La autorizacin administrativa. El solicitante de una beca predoctoral desea recurrir contra la negativa de la Administracin a su concesin y para ello plantea un recurso de alzada. Ante la nueva resolucin negativa por parte de la Administracin, se le plantea la duda de si debe recurrir de nuevo en alzada ante el superior jerrquico del rgano que dict la resolucin o si puede/debe recurrir directamente ante la jurisdiccin contencioso-administrativa. Diga usted que debera hacer este seor.

229

2005-06 1. 2. 3.

Septiembre

Reserva

4. 5.

Qu caractersticas ha de tener un error material o aritmtico para que la Administracin pueda eliminarlos expeditivamente? Concepto de interesado en el procedimiento administrativo. Mara es propietaria de un solar y solicita al Ayuntamiento licencia para poder edificar en el mismo. El Ayuntamiento le responde expresamente denegndole la licencia. Mara, no obstante lo anterior, deja pasar el plazo para recurrir contra aquella resolucin. Pasado un ao decide volver a solicitar este licencia de edificacin y se le deniega de nuevo puede recurrir Mara esta ltima denegacin? por qu? La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas. El solicitante de una beca predoctoral desea recurrir contra la negativa de la Administracin a su concesin y para ello plantea un recurso de alzada. Ante la nueva resolucin negativa por parte de la Administracin, se le plantea la duda de si debe recurrir de nuevo en alzada ante el superior jerrquico del rgano que dict la resolucin o si puede/debe recurrir directamente ante la jurisdiccin contencioso-administrativa. Diga usted que debera hacer este seor. Febrero 1. Semana

2006-07 1. 2. 3. 4.

5.

Explique en qu momento es lcito o no que la Administracin aplique una multa coercitiva a un administrado. Indique el contenido y lmites del derecho de acceso a los registros y a los documentos administrativos. Indique por qu motivo el recurso de reposicin es un recurso ordinario y no extraordinario como el recurso de revisin. Usted recurre la denegacin administrativa de una licencia de construccin por obra o reforma de su vivienda. La resolucin de ese recurso administrativo es asimismo denegatoria de la licencia, por lo que usted decide ejercer una accin ante la jurisdiccin contencioso-administrativa. Sin embargo la Administracin le reconvierte y, a su vez, la demanda por la ilegalidad de la construccin que ya tiene en su finca. Es esto posible? En base a que principio? El pago voluntario de una deuda tributaria es una forma de terminacin del procedimiento de recaudacin? Es una sancin?. Febrero 2. Semana

2006-07 1. 2. 3. 4.

Indique cules son las condiciones para que una ayuda econmica a una empresa no sea contraria a la prohibicin comunitaria sobre la competencia. En qu consiste la clusula sin perjuicio de tercero de las autorizaciones?. Cul es el objeto del recurso de alzada? Cundo un acto agota la va administrativa? La Administracin siempre resuelve con un determinado criterio la adjudicacin de las plazas de garaje de residentes. Sin embargo ha cambiado de criterio de repente y sin previo aviso o informacin y a usted le perjudica pues confi en que el criterio era el mismo. Qu puede hacer usted? Qu principio condiciona esta actividad administrativa?

230

5.

Qu es y en qu se diferencia un recurso de apelacin de un auto en un solo efecto o en ambos efectos? El recurso de apelacin contra sentencias es admisible en uno o en ambos efectos? Septiembre Original

2006-07 1. 2. 3. 4.

5.

El principio de buena fe y confianza legtima en la actividad administrativa. El rgimen de la actividad administrativa arbitral. Clases de rganos jurisdiccionales en la Jurisdiccin contencioso-administrativa. La Agencia Tributaria resuelve notificarle el embargo derivado de la comisin de una determinada infraccin de trfico. Qu va ha de utilizar usted para recurrir esta resolucin? De qu forma podra evitar el pago inmediato de la sancin? Juan decide recurrir la resolucin del Alcalde de su pueblo por la cual ste pretenda exonerar de la obtencin y pago de la licencia urbanstica en unos determinados barrios del municipio. Una vez recurrido el acto en va administrativa y, puesto que segua sin estar de acuerdo con lo resuelto, agotada la va administrativa, decide recurrir en va jurisdiccional contencioso-administrativa. Pero, en un determinado momento del procedimiento, se arrepiente de continuar en su pretensin En qu figura jurdica incardina usted esta forma de terminacin del procedimiento y qu efectos tiene? Septiembre Reserva

2006-07 1. 2. 3.

4. 5.

Enumere y defina las formas de gestin de los servicios pblicos. Indique y defina las clases de procedimiento administrativo existentes. Un polica municipal sanciona a un amigo suyo por tener el coche aparcado en doble fila; infraccin que est tipificada como tal en el Cdigo de Circulacin. Pero el procedimiento que este polica sigue para sancionarle consiste en que le entrega a su amigo un papel de su agenda en el que le indica el importe que adems le exige en el mismo momento en que su amigo fue a retirar el vehculo y que le exige pagar en ese mismo instante, ya que el polica le indica que si no paga entonces, la gra retirar su vehculo. En qu supuesto legal incardina usted este proceder administrativo y qu efecto tiene sobre la validez de la actuacin administrativa? La autorizacin administrativa. Indique cul ha de ser el contenido mnimo de la notificacin de un acto administrativo. Febrero 1. Semana

2007-08 1. 2. 3. 4.

5.

Enumere las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo. Diferencie la autorizacin de la concesin y ponga algn ejemplo de ambos actos administrativos. Defina en qu consiste el error material y aritmtico de la Administracin. Diga si es cierto o no que el inters de uno o algunos individuos no es de naturaleza pblica. Justifique su respuesta y califique, en su caso, el principio administrativo en el que encajara esta afirmacin. Mariano, funcionario pblico, fue sancionado administrativamente por negligencia en la tramitacin de un expediente. Ahora estos mismos hechos se pretende

231

que se conozcan y sancionen por la jurisdiccin penal. Es esto posible? Justifique su respuesta. 2007-08 1. 2. 3. 4. Febrero 2. Semana

5.

Seale las diferencias entre el rgimen de servicio pblico prestado en gestin indirecta (concesin) y el servicio pblico impropio o virtual. Enumere y explique brevemente las diferentes clases de procedimientos administrativos. En qu consiste la denominada clusula sin perjuicio de tercero de los actos administrativos autorizatorios? Usted solicita un beca para cuya concesin requiere tener un expediente acadmico excelente. No se la conceden y usted descubre que esa misma beca le ha sido concedida a un amigo suyo que tiene un expediente de inferior calificacin que la suya. Qu puede hacer ante esta situacin? Es discrecional para la Administracin el otorgamiento o denegacin de una beca? Justifique su respuesta. Contra un acto administrativo que le deniega una beca, emitido por un rgano administrativo que no agota la va administrativa, interpone Vd. un recurso administrativo que califica de reposicin en su escrito, pero que realmente es un recurso de alzada, ya que certeramente lo interpone ante el rgano superior jerrquico del que lo dict, como procede. Qu efectos puede tener su error en la calificacin del recurso administrativo? Septiembre Original

2007-08 1. 2. 3. 4.

5.

Indique y desarrolle cul ha de ser el contenido de la notificacin del acto administrativo. Cundo y con qu requisitos se admite la suspensin del acto impugnado, de oficio o a solicitud del recurrente? Explique en qu lugar y de qu formas puede presentarse una solicitud administrativa. Usted compra una finca y la inscribe en el Registro de la Propiedad correspondiente. Cuando recoge la escritura, ya inscrita, ve que al final del documento el Registrador ha escrito la siguiente frase: La inscripcin de la finca bajo el nmero 4 ha sido practicada al amparo del artculo 205 de la Ley Hipotecaria no surte efecto en perjuicio de tercero hasta transcurridos dos aos desde su fecha (art. 207 de la Ley Hipotecaria) y ser cancelada de oficio si no se acredita en el plazo de tres meses de publicacin del edicto que con esta misma fecha se expide. Indique qu tipo de actividad administrativa lleva aqu el Registrado y en qu consiste esta clusula. A Juan le sanciona la Administracin urbanstica, paralizndole una obra que haba iniciado e imponindole una multa. Tras los trmites y recursos administrativos previos, recurre la suspensin de la obra y la sancin pecuniaria a la jurisdiccin contencioso-administrativa. Se acuerda una medida cautelar en qu puede consistir sta? Septiembre Reserva

2007-08 1.

Descrita qu es y cmo se articula el trmite de alegaciones escritas dentro del procedimiento administrativo.

232

2. 3. 4.

5.

Seale en qu consiste la conciliacin judicial dentro del proceso contenciosoadministrativo. Explique cul es la actividad arbitral que despliega la Administracin en materia de propiedad inmobiliaria. La sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional dicta una sentencia. Qu recurso puede usted interponer contra ella? En qu casos? Ante quin? Qu excepciones existen al principio general? Usted tiene un restaurante y, tras una inspeccin, se le levanta acta y, tras el procedimiento correspondiente, se le notifica la comisin de una infraccin y la sancin correspondiente. Qu principios deben ser respetados por la Administracin para imponerle una sancin como sta? Febrero 1. Semana

2008-09 1. 2. 3.

4. 5.

Enumere y defina las diferentes formas o medios de ejecucin de los actos administrativos. Seale en qu consiste el principio de buena fe y confianza legtima de la actividad administrativa. Mara es propietaria de un solar y solicita al Ayuntamiento licencia para poder edificar en el mismo. El Ayuntamiento responde expresamente denegndole la licencia. Mara, no obstante lo anterior, deja pasar el plazo para recurrir contra aquella resolucin. Pasado un ao decide volver a solicitar esta licencia de edificacin y se le deniega de nuevo puede recurrir Mara esta ltima denegacin? Por qu?. Defina lo que son actos favorables y enumere y defina sus modalidades. El alcalde de un municipio le exige por va ejecutiva el pago de la tasa de basuras. Usted no est de acuerdo con la misma y recurre en va administrativa, pero, una vez iniciado el procedimiento, decide que prefiere pagar la tasa y olvidarse del asunto porque no le est compensando oponerse al este pago. En qu figura jurdica incardina usted esta forma de terminacin del procedimiento y qu efectos tiene sobre el mismo? Febrero 2. Semana

2008-09 1. 2.

3. 4. 5.

La motivacin de los actos administrativos. La Consejera de Turismo de la Comunidad Autnoma donde usted reside inici el 20 de agosto de 2004 un procedimiento sancionador por una infraccin leve cometida el 20 de junio de ese mismo ao por el establecimiento hotelero que usted regenta. En el da de hoy, usted tiene conocimiento de que dicha Consejera tiene efectivamente la intencin de sancionarle, a pesar de que no hay normativa especfica reguladora para ese procedimiento. Puede la Administracin imponerle una sancin? Qu debe hacer esa Consejera? Seale y explique qu tipos de invalidez genera la falta de competencia en la emanacin del acto administrativo. Enumere y defina los medios de ejecucin forzosa de los actos administrativos. Defina ante qu modalidad de acto y actividad administrativa se encuentra usted cuando recibe en su pasaporte el visado de entrada al pas al que usted va a viajar, por parte de la embajada de ese pas de destino.

233

2008-09 1.

Septiembre

Original

2. 3. 4.

5.

Excepciones que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn establece a la regla general de que el sentido del silencio sea siempre positivo. El recurso de alzada. Clases de servicios pblicos A Juan M. le conceden una subvencin para la realizacin de un determinado proyecto. Transcurrido el plazo para su ejecucin, Juan M no aporta a la Administracin los documentos que justifican la realizacin de la actividad que determin la concesin de la subvencin. Qu consecuencias tendr este incumplimiento? Razone su respuesta. A Pedro B se le sanciona por estacionar su vehculo en un lugar prohibido. A los 7 das, se presenta en su domicilio un funcionario de correos para entregarle la multa, que le ha sido enviada por correo certificado con acuse de recibo. Pedro B, que no est conforme con la multa, decide no cogerla pensando que as no se tendr por practicada la notificacin. Est en lo cierto? Se tendr que repetir el intento de notificacin? Qu consecuencias conlleva el rechazar la notificacin? Septiembre Reserva

2008-09 1. 2. 3. 4.

5.

La condicin de demandante y demandado en el proceso contenciosoadministrativo. La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas. Los principios del contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo. Joaqun M, funcionario pblico, pretende acudir a la Jurisdiccin contenciosoadministrativa con el fin de que le sea reconocido un complemento de destino cuya cuanta asciende a 3.000 euros y que le ha sido denegada en va administrativa. Tendra que presentar, con carcter previo a la demanda, escrito de interposicin? Razone su respuesta. Manuel L comienza la realizacin de unas obras en su vivienda sin contar con las preceptivas licencias. La Administracin dicta una resolucin imponindole una sancin, pero en ella no se contienen los motivos por los que se le sanciona. Es vlida esta resolucin?

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El acto administrativo (1). Concepto, clases y elementos Concepto y clases Los actos polticos o de gobierno Actos administrativos y potestad discrecional. Actos reglados y actos discrecionales. 4. Actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios 5. Actos favorables y actos de gravamen 6. Actos expresos y actos presuntos por silencio administrativo 7. Los elementos del acto administrativo 8. El titular del rgano y la competencia 9. La causa y los presupuestos de hecho 10. Los mviles. La desviacin del poder 11. El contenido y los elementos accidentales de los actos administrativos 12. Los elementos formales 13. Notificacin y publicacin del acto administrativo Tema II El acto administrativo (2). Eficacia y ejecutoriedad 1. La presuncin de validez. 2. La eficacia de los actos administrativos. Demora en la eficacia e irretroactividad 3. La ejecutoriedad de los actos administrativos. 4. La configuracin histrica del privilegio de decisin ejecutoria en el Derecho espaol. 5. La colaboracin judicial en la ejecucin de los actos administrativos. 6. Cuestionamiento constitucional. 7. Suspensin de efectos del acto administrativo. 8. Los medios de ejecucin forzosa. 9. Lmites y control judicial de los actos de ejecucin. Su recurribilidad: terceras de dominio e impugnacin contenciosa. Tema III El acto administrativo (3). Invalidez, anulacin y revocacin 1. La invalidez y sus clases 2. La inexistencia 3. La nulidad de pleno derecho. Anlisis de los supuestos legales 4. La imprescriptibilidad de la accin de nulidad de pleno derecho 5. Anulabilidad e irregularidad no invalidante 6. El principio de restriccin de la invalidez: convalidacin, incomunicacin y conversin 7. La anulacin por la Administracin de los actos invlidos. El proceso de lesividad. 8. La revocacin de los actos administrativos 9. La rectificacin de los errores materiales y aritmticos.

Tema I 1. 2. 3.

19

1 2 2 3 1

1 4 5 5

235

Tema IV El procedimiento administrativo 1. Significado y origen del procedimiento administrativo 2. La regulacin del procedimiento administrativo. Antecedentes, contenidos, mbito de aplicacin y desarrollo reglamentario. 3. Clases de procedimiento administrativo 4. Los sujetos en el procedimiento administrativo. El titular de la competencia. Abstencin y recusacin. 5. Los interesados en el procedimiento administrativo. Capacidad, representacin y asistencia tcnica 6. Principios y cuestiones bsicas del procedimiento administrativo. 7. La iniciacin del procedimiento. 8. Tramitacin e instruccin 9. La terminacin del procedimiento Tema V Las formas de la actividad administrativa. La actividad de polica o limitacin 1. Las clases de la actividad administrativa. 2. Los principios que condicionan la actividad administrativa. 3. La actividad administrativa de limitacin 4. Los grados de limitacin en la libertad y derechos de los particulares 5. Las tcnicas de la actividad de limitacin. La reglamentacin 6. La autorizacin 7. Ordenes, mandatos y prohibiciones. Tema VI La actividad administrativa de fomento. 1. Concepto y evolucin de la actividad de fomento. 2. Las modalidades de la actividad de fomento y su naturaleza reglada. 3. Los incentivos econmicos 4. La subvencin. 5. La gestin indirecta de las subvenciones. 6. El procedimiento de otorgamiento de las subvenciones. 7. La relacin de subvencin: anulacin, modificacin, obligaciones del beneficiario y reintegro. 8. Control y sanciones. 9. Subvencin y Derecho Comunitario. Tema VII La actividad de prestacin o servicio pblico. 1. La actividad de prestacin o de servicio pblico 2. Las fronteras entre la actividad de prestacin y la actividad privada en la Constitucin. 3. El rgimen de servicio publico tradicional. Principios generales. 4. La relacin de prestacin. El estatus de los usuarios de los servicios pblicos. 5. Las formas de gestin de los servicios pblicos. 6. El modelo europeo de los servicios de inters econmico general y el desmantelamiento de los servicios pblicos econmicos. 7. Los servicios pblicos impropios o actividades privadas reglamentadas. Tema VIII La actividad sancionadora 1. Fundamento constitucional y lmites de la potestad sancionadora 2. El principio de legalidad y sus manifestaciones: Reserva de la ley y tipicidad. 3. La responsabilidad y la culpabilidad en las infracciones administrativas. La responsabilidad de las personas jurdicas. 4. Concepto, clases y graduacin de las sanciones administrativas.
236

17

3 2 1 1 6 15 1 5 2

7 6

1 7 1

2 9 1

5. 6. 7.
8.

La responsabilidad civil derivada de las infracciones administrativas. La extincin de las infracciones y las sanciones administrativas. El principio non bis in idem y la subordinacin de la potestad sancionadora administrativa a la jurisdiccin penal.
El Derecho constitucional a las garantas procesales y la actividad administrativa sancionadora.

2 4 1

El procedimiento sancionador. El principio nulla poena sine iudicio y la ejecutoriedad de los actos sancionadores de la Administracin. Tema IX La actividad administrativa arbitral 1. Arbitraje y Administracin Pblica. 2. La actividad arbitral de la Administracin. 3. La presunta inconstitucionalidad de la actividad administrativa arbitral y la dualidad de sus manifestaciones. 4. El rgimen de la actividad administrativa arbitral. 5. La actividad de la Administracin en el arbitraje voluntario en el Derecho privado. Tema X Los recursos administrativos 1. Los recursos administrativos 2. Clases de recursos 3. Tramitacin y resolucin de los recursos administrativos 4. Las reclamaciones econmico-administrativas. 5. Las reclamaciones previas al proceso civil y laboral Tema XI La jurisdiccin contencioso administrativa 1. La Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. 2. Los modelos orgnicos de Justicia administrativa. 3. mbito de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. 4. Los rganos jurisdiccionales. 5. Las partes en el proceso contencioso-administrativo. 6. Objeto del recurso. Tema XII El proceso contencioso administrativo.
1. El proceso contencioso administrativo como un proceso revisor o de apelacin y sus insuficiencias

9. 10.

3 1

15 8 5 2 4

1 1 2 14 3 1 2 3 5

2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Medidas cautelares. La suspensin de efectos del acto recurrido El procedimiento contencioso administrativo de primera o nica instancia Terminacin del procedimiento Procedimiento abreviado. El sistema de recursos Los diversos recursos de casacin y la revisin. Ejecucin de sentencias Procesos especiales.

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