DEPARTAMENTO DE INVESTIGACIN Y DOCUMENTACIN PARLAMENTARIA

REA DE SERVICIOS DE INVESTIGACIN

INFORME TEMTICO N. 35/2010-2011

REGMENES LABORALES Y DE REMUNERACIONES EN EL SECTOR PBLICO Y SUS PROPUESTAS DE REFORMA

Electo Cruzado Medina Especialista del rea de Servicios de Investigacin

ecruzado@congreso.gob.pe

Lima, 15 de marzo de 2011

Jr. Huallaga N. 364 - Lima 1 Telfono 311-7777 Anexos: 61956196

INTRODUCCIN El presente informe ha sido elaborado en atencin a la solicitud formulada por el seor congresista Rafael Vsquez Rodrguez, quien solicit un informe sobre las remuneraciones del sector pblico y sus propuestas de reforma. Sin embargo, considerando que las remuneraciones del sector pblico dependen del tipo de rgimen laboral en que se encuentre el servidor, se ha considerado pertinente desarrollar los tres regmenes laborales existentes en este sector (regulados por los Decretos Legislativos Nms. 276, 728 y 1057). En tal sentido, en la primera parte del trabajo se presentan los tres regmenes laborales aplicables al sector pblico existentes actualmente, con sus respectivas caractersticas, sistema de remuneracin y modelos de contratacin, en los casos que corresponde. En la segunda parte se efecta una descripcin del estado situacional de las remuneraciones del sector pblico, recogido del informe que presentara, en su momento, la Comisin Multisectorial encargada de estudiar la situacin del personal de la Administracin Pblica Central, y de los montos actuales que por concepto de remuneraciones reciben los funcionarios y directivos de los tres poderes del Estado y los organismos

constitucionalmente autnomos. Termina esta segunda parte con la descripcin de lo que regula la Ley N. 28175, Ley Marco del Empleo Pblico. Finalmente, en la tercera parte se presentan las propuestas de reforma al sistema laboral y de remuneraciones del Estado. Las fuentes utilizadas para la elaboracin de este informe han sido las normas laborales vigentes y el Informe final de la Comisin Multisectorial encargada de estudiar la situacin del personal de la Administracin Pblica Central. El rea de Servicios de Investigacin espera que este informe contribuya con el trabajo que viene desarrollando el despacho del seor congresista sobre la materia, y queda a su disposicin para poder ampliar cualquier informacin.

REGMENES LABORALES Y DE REMUNERACIONES EN EL SECTOR PBLICO Y SUS PROPUESTAS DE REFORMA I. LOS REGIMENES LABORALES EN EL ESTADO PERUANO 1.1 Antecedentes La Constitucin Poltica del Per del 1979 consignaba un sistema nico que homologaba las remuneraciones, bonificaciones y pensiones de los servidores del Estado.1 Durante su vigencia, dirase que en teora exista el sistema nico; sin embargo, dicha norma no se plasm realmente. Luego, con la entrada en vigencia de la Constitucin de 1993, la norma homologatoria fue eliminada, lo que gener dispersin no solo en la legislacin laboral, sino en la estructuracin remunerativa. El Informe final de la Comisin Multisectorial encargada de estudiar la situacin del personal de la Administracin Pblica Central,2 seala que en la dcada de los ochenta fueron unificados dentro del rgimen de la actividad privada todos los trabajadores de las empresas del Estado, en tanto que en la dcada de los noventa, en un proceso de reforma que qued trunco, comenzaron a migrar hacia el rgimen laboral privado una serie de entidades e instituciones pblicas, generndose una multiplicidad de organismos y sistemas de pagos al personal, una gran variedad de conceptos remuneratorios y no remuneratorios y de montos, al punto que no haba dos ministros, viceministros o secretarios generales que ganaran igual cantidad. El tema de las remuneraciones del sector pblico ser desarrollado ms adelante, en otro punto del informe; lo que s es importante resumir en este momento es que a partir de los noventa los servidores pblicos empezaron a ser contratados bajo dos tipos de regmenes laborales distintos: el regulado por el Decreto Legislativo N. 276 o por el Decreto Legislativo N. 728. Luego, a propsito del Informe final de la Comisin Multisectorial encargada de estudiar la situacin del personal de la Administracin Pblica Central, se aprueba un nuevo rgimen laboral, regulado por el Decreto Legislativo N. 1057, denominado Contratacin Administrativa de Servicios (CAS), que vendra a corregir un fenmeno que se empez a desarrollar dentro del sector pblico a finales de los noventa con la contratacin de servidores bajo la modalidad de Servicios No Personales (SNP).
1 2

Artculo 60. La Comisin fue creada mediante Decreto Supremo N. 004-2001-TR

En resumen, actualmente existen tres tipos de regmenes laborales en el sector pblico, que el siguiente cuadro presenta:
Cuadro 1 Regmenes laborales del sector pblico

Regmenes laborales
Decreto Legislativo N. 276

Rgimen
Rgimen Pblico.

Decreto Legislativo N. 728

Rgimen Privado

Decreto Legislativo N.1057

Fuentes: Decretos legislativos Nms. 276,728 y 1057 Elaboracin: rea de Servicios de Investigacin

Rgimen CAS

Como puede observarse, estos tres regmenes laborales son genricos, pero tambin existen regmenes laborales del sector pblico especiales, que estn sustentados en leyes propias que definen no solo el proceso que se desarrolla en el ejercicio de la carrera, sino que tambin organiza privadamente su propia estructura remunerativa. La Asociacin Civil Transparencia3 menciona la existencia de los siguientes regmenes especiales en el sector pblico: Carrera de magistrados - Ley N. 29277, Ley de la Carrera Judicial. Carrera diplomtica - Ley N. 28091, Ley del Servicio Diplomtico de la Repblica. Carrera magisterial - Ley N. 29062, Ley que modifica la Ley del profesorado en lo referido de la Carrera Pblica Magisterial. Carrera de docentes universitarios - Ley N. 23733, Ley Universitaria. Carrera de los profesionales de la salud - Ley N. 23536, Ley que establece las normas generales que regulan el trabajo y la carrera de los profesionales de la salud. Carrera del personal militar - Ley N. 28359, Ley de situacin militar de los oficiales de las Fuerzas Armadas. Carrera del personal policial - Ley N. 27238, Ley Orgnica de la Polica Nacional.
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Asociacin Civil Transparencia. Guas temticas. Reformas clave para un Estado en buen estado. Gua tres: La reforma del empleo pblico. El servicio como profesin. Primera edicin. Lima junio de 2007 p. 11 y ss. El estudio seala los regmenes especiales, a los que en este trabajo se ha considerado adicionarles su marco legal.

Resultara muy extenso exponer la estructura remunerativa de cada uno de estos regmenes especiales, no obstante pertenecer al sector pblico, por lo que este trabajo se centrar en realizar una descripcin de los tres regmenes laborales genricos del sector pblico. 1.2 Rgimen laboral del Decreto Legislativo N. 276 El Decreto Legislativo N. 276, llamado tambin Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico, define a la Carrera Administrativa como el conjunto de principios, normas y procesos que regulan el ingreso, los derechos y los deberes que corresponden a los servidores pblicos que con carcter estable prestan servicios de naturaleza permanente en la Administracin Pblica. Uno de los aspectos importantes de esta norma es que, en su artculo 2., traza la lnea imaginaria que separa a los trabajadores que realizando labores en el sector pblico no pertenecen a la Carrera Administrativa4, que son los siguientes: Servidores pblicos contratados. Funcionarios que desempean cargos polticos o de confianza. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional del Per. Trabajadores de las empresas del Estado o de sociedades de economa mixta cualquiera que sea su forma jurdica. En los dos primeros casos se pueden aplicar algunas disposiciones de este decreto legislativo, pero en los dos ltimos no es aplicable ninguna. Uno de los aspectos ms significativos de esta norma es que considera el referido objetivo de la Constitucin Poltica de 1979, dirigido a la consecucin de un Sistema nico de Remuneraciones en la Administracin Pblica, y seala tambin en su artculo 5. los principios que la rigen: Universidad; base tcnica; relacin directa con la Carrera Administrativa; y adecuada compensacin econmica.

El artculo 40. de la Constitucin Poltica de 1993 hace referencia en el mismo sentido.

Este argumento adquiere mayor solidez al establecer, en el artculo siguiente, que para los efectos de la Carrera Administrativa y el Sistema nico de

Remuneraciones, la Administracin Pblica constituye una sola Institucin. Asimismo, se establece que los servidores trasladados de una entidad a otra conservarn el nivel de carrera alcanzado. Y en el artculo 7. se estipula que ningn servidor podr desempear ms de un cargo pblico remunerado, salvo que desarrolle la funcin educativa. El Decreto Legislativo N. 276 estructura a la Carrera Administrativa por grupos ocupacionales y niveles. Los grupos ocupacionales se clasifican en: Grupo Profesional, son los servidores con ttulo profesional o grado acadmico reconocido por la ley universitaria.5 Grupo Tcnico, son los servidores con formacin superior o universitaria incompleta o capacitacin tecnolgica o experiencia tcnica reconocida; y Grupo Auxiliar, constituido por servidores que tienen instruccin secundaria y experiencia o calificacin para realizar labores de apoyo. Tambin precisa que la sola tenencia del ttulo, diploma, capacitacin o experiencia no implica pertenencia al grupo profesional o tcnico, si no se ha postulado expresamente para ingresar en l. Los niveles en la Carrera Administrativa son divididos en catorce, segn el artculo 10., al Grupo Profesional le corresponde los ocho niveles superiores; al Grupo Tcnico diez niveles, comprendidos entre el tercero y el decimosegundo; y al Grupo Auxiliar los siete niveles inferiores. A continuacin se grafica esta divisin:
Cuadro 2 Los niveles de la Carrera Administrativa

Profesional 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Tcnico Auxiliar

Fuente: Decreto Legislativo N. 276 Elaboracin: rea de Servicios de Investigacin.

La Ley N. 25333, del 17-6-1991 seala que los profesionales titulados en los Institutos Superiores Tecnolgicos tambin estn comprendidos.

El decreto legislativo tambin refiere que el servidor de carrera designado para desempear cargo poltico o de confianza tiene derecho a retornar a su grupo ocupacional y nivel de carrera al concluir la designacin. 1.2.1 Del Sistema nico de Remuneraciones El Ttulo II del decreto legislativo, que comprende los artculos 43. al 56., est dedicado al Sistema nico de Remuneraciones, y para percibir mejor esta estructura remunerativa se ha elaborado un cuadro exegtico que se expone a continuacin.
Cuadro 3 Constitucin de la remuneracin de los funcionarios y servidores pblicos Componentes
1. Haber bsico

Contenido
Se regula anualmente en proporcin a la Unidad Remunerativa Pblica (URP) como porcentaje de la misma. El reajuste de la URP conlleva la actualizacin de los haberes bsicos y bonificaciones referidos a ellos. Al nivel inferior de la Carrera Administrativa le corresponde un haber bsico equivalente a una URP. Concesin por cada quinquenio del 5% del haber bsico sin exceder de

2. Bonificaciones

ocho quinquenios. Bonificacin familiar en relacin con la carga familiar. Si padre y madre prestan servicios al Estado, le corresponde a la madre. Bonificacin especiales. Asignacin por cumplir 25 aos (dos remuneraciones) y 30 aos (tres diferencial, compensan el desempeo y condiciones

3. Beneficios

remuneraciones). Aguinaldo en Fiestas Patrias y Navidad. Compensacin por tiempo de servicios. Menos de 20 aos, 50%; y 20 aos o ms, una remuneracin principal por cada ao completo o fraccin mayor de 6 meses, hasta por un mximo de 30 aos.

Fuente : Decreto Legislativo N. 276 Elaboracin: rea de Servicios de Investigacin del DIDP.

La norma, con relacin a este Ttulo II, tambin determina otros aspectos relevantes, como los siguientes: La prohibicin de pactos laborales (artculo 44.). Los servidores contratados estn excluidos de percibir bonificaciones y beneficios (artculo 48.).

 El nivel mximo le corresponde al Presidente de la Repblica (artculo 49.)6. Las dietas no tienen naturaleza remunerativa por participacin y asistencia a directorios u rganos equivalentes de empresas e instituciones (artculo 56.) En las disposiciones complementarias, transitorias y finales del decreto legislativo se establece la regulacin anual de remuneraciones, la incorporacin gradual a la Carrera Administrativa, la progresiva adecuacin a las remuneraciones y constitucin de una Comisin Permanente de Alto Nivel encargada de proponer las normas y la supervisin de los procesos de incorporacin a la Carrera Administrativa. Esta Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Publico fue reglamentada por el Decreto Supremo N. 057-86-PCM, que establece la etapa inicial del proceso gradual de aplicacin del Sistema nico de Remuneracin, Bonificaciones, Beneficios y Pensiones para los funcionarios y servidores de la Administracin Pblica, fijando en su artculo 3. una nueva estructura remunerativa en la que se podr apreciar algunas variaciones con referencia a lo que dispona inicialmente el Decreto Legislativo N. 276:
Cuadro 4 Regulacin inicial del Sistema nico de Remuneraciones Componentes
1. 2. Remuneracin principal Transitoria para homologacin Personal Familiar Diferencial Asignacin por cumplir 25 y 30 aos de servicios. Aguinaldos Compensacin por tiempo de servicios.

Contenido
Remuneracin bsica Remuneracin reunificada

3.

Bonificaciones

4.

Beneficios

Fuente: Decreto Supremo N. 057-86-PCM Elaboracin: rea de Servicios de Investigacin.

La Ley N. 28212 del 27-4-2004, Ley que regula los ingresos de los Altos Funcionarios, Autoridades del Estado y dicta otras medidas, define en el mismo sentido los topes mximos de los ingresos que deben percibir los servidores que pertenecen a esta categora de la Administracin Pblica teniendo como punta del iceberg al Presidente de la Repblica.

1.3 Decreto Legislativo N. 728 Denominada Ley de Fomento del Empleo, es en realidad la ley del rgimen privado, que tiene como principales objetivos los siguientes: Promover el acceso masivo al empleo productivo. Combatir el desempleo y el subempleo Incentivar el pleno uso de la capacidad instalada en las empresas. Estimular la inversin productiva en el sector privado. Garantizar la seguridad en el empleo e ingresos de los trabajadores. Adecuada y eficaz interconexin entre oferta y demanda en el mercado de trabajo. Fomentar la capacitacin y formacin laboral de los trabajadores. Propiciar transferencias de trabajadores hacia actividades de mayor productividad. Unificar normas de contratacin laboral y consolidar beneficios sociales existentes. El mbito de aplicacin de la norma se seala en el artculo 5, estableciendo que comprende a todas las empresas y trabajadores sujetos al rgimen laboral de la actividad privada. El Ttulo I est dedicado a la Capacitacin para el Trabajo, aunque son formas de capacitacin tcnica y profesional, tambin son formas de empleo juvenil, de las que destacaremos especialmente la parte remunerativa, como se aprecia en el cuadro siguiente.
Cuadro 5 Formas de capacitacin

Modalidad
1. De la formacin laboral juvenil.

Edad
16 a aos. 25 Se celebra por escrito.

Contenido

La subvencin econmica mensual no puede ser menor a la Remuneracin Mnima Vital cuando se cumple el horario habitual establecido por la empresa. En caso de ser inferior el pago ser proporcional. No est sujeta a retenciones.

2. De las Prcticas Pre

Se celebra por escrito. La subvencin econmica mensual no puede ser menor a la

Profesionales.

Remuneracin Mnima Vital cuando se cumple el horario habitual establecido por la empresa. En caso de ser inferior el pago ser proporcional. No est sujeta a retenciones.

3. Contrato de aprendizaje.

14 a aos.

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La asignacin mensual de los aprendices no podr ser inferior al monto de la Remuneracin Mnima Vital que se encuentre vigente en la oportunidad del pago.

Fuente: Decreto Legislativo N. 728 Elaboracin: rea de Servicios de Investigacin.

De estas tres formas de fomento de aprendizaje para el empleo se infiere que la retribucin econmica no podr ser inferior a la Remuneracin Mnima Vital (RMV). El Ttulo II de esta norma se refiere al Contrato de Trabajo, destacando la definicin legal de la Remuneracin en su artculo 39. que a continuacin se transcribe literalmente para conocerla en profundidad, as como las diversas modalidades que la pueden configurar: Constituye remuneracin, para todo efecto legal, el ntegro de lo que el trabajador recibe por sus servicios, en dinero o en especie, cualesquiera sean la forma o denominacin que se le d, siempre que sea de su libre disposicin. La alimentacin otorgada en crudo o preparada y las sumas que por tal concepto se abonen a un concesionario o directamente al trabajador tienen naturaleza remuneratoria cuando constituyen la alimentacin principal del trabajador en calidad de desayuno, almuerzo o refrigerio que lo sustituya o cena. Se exceptan los detallados en los artculos 19. y 20. del Decreto Legislativo N. 650, Ley de Compensacin por Tiempo de Servicios. Tambin se establece que en las normas legales o convencionales y en general en los instrumentos relativos a remuneraciones, estas puedan ser expresadas por hora efectiva de trabajo, y que el empleador podr pactar una remuneracin integral anual con el trabajador. Otro aspecto significativo es que seala, en el segundo prrafo del artculo 42., que el empleador est facultado para introducir cambios, modificar turnos, das u horas de trabajo, as como la forma y modalidad de la prestacin de las labores, dentro de los criterios de razonabilidad y teniendo en cuenta las necesidades del centro de trabajo. A continuacin se presenta las modalidades de contratacin sustentadas en esta misma norma.

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Cuadro 6 Modalidades de contratacin

Modalidad de contrato
1. Contrato temporal. de naturaleza

Contenido
Contrato por inicio o lanzamiento de una nueva actividad. Contrato por necesidad del mercado. Contrato por reconversin empresarial. Contrato ocasional.

2. Contrato de accidental.

naturaleza

Contrato de suplencia. Contrato de emergencia. Contrato especfico.

3. Contrato de obra o servicio.

Contrato intermitente. Contrato de temporada.

Fuente: Decreto Legislativo N. 728. Ttulo III Elaboracin: rea de Servicios de Investigacin del DIDP

Existen tambin otros contratos sujetos a modalidad: Los contratos de trabajo del rgimen de exportacin de productos no tradicionales a que se refiere el Decreto Ley N. 22342, y que se regulan por sus propias normas (artculo 123.). Los contratos de trabajo temporales que se ejecuten en las zonas francas (artculo 124.) Cualquier otra clase de servicio sujeto a modalidad no contemplado en este Ttulo, siempre que sea de naturaleza temporal (artculo 125.). La legislacin destaca tambin el Trabajo a Domicilio (no el domstico) como otra forma de contrato temporal que goza de beneficios laborales (artculo 155.). Se puede apreciar, entonces, que el Decreto Legislativo N. 728 fija las regulaciones de los contratos en el rgimen laboral privado, definiendo a los contratos, clasificndolos y determinando tanto las responsabilidades del empleador como del trabajador. Se seala que sobre la base de la RMV, los contratos establecern las remuneraciones que el empleador acordar con cada uno de sus trabajadores. Por ello esta ley carece de niveles de remuneracin establecidos o de montos mximos a pagar.

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1.4 Decreto Legislativo N. 1057 El informe de la Comisin7 sostena que la contratacin de personal para la prestacin de servicios al Estado se realizaba anteriormente a travs de una modalidad sui generis, denominada contrato de servicios no personales, habindose utilizado tambin otras modalidades contractuales que no se adecuaban a las exigencias jurdicas, evidenciando inequidad en cuanto a los derechos y beneficios. Este contrato no corresponda a ninguna categora jurdica conocida o especfica, careca de precedentes normativos y doctrinarios y de una adecuada precisin legal, pues, hasta ahora, salvo menciones aisladas en normas dispersas, como, por ejemplo, la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, no se han precisado sus alcances a travs de ninguna norma especfica. El tema fue abordado tambin por la Comisin, a efectos de conocer las implicancias, riesgos y contingencias que pudieran generar, con la finalidad de proponer las frmulas legales y econmicas para permitir su normalizacin, con respeto a los derechos de los trabajadores involucrados y generando el menor costo posible al Estado. En consecuencia, la Comisin elabor un proyecto de norma reguladora para sustituir dicha modalidad por un nuevo contrato denominado Contrato Administrativo de Servicios, cuya principal virtud es reconocer a los trabajadores sus derechos, adems de consagrar que deben ser asegurados obligatorios de EsSalud e inscribirse en alguno de los sistemas pensionarios existentes. Sealaba tambin, el traslado progresivo del personal contratado por SNP al nuevo CAS. Con esta norma se buscaban tres objetivos: proteger al trabajador, dar contenido a formas contractuales anmalas y regularizarlas; y dar homogeneidad al tratamiento de la contratacin de trabajadores por el Estado. As, aparece el Decreto Legislativo que regula el Rgimen Especial de Contratacin Administrativa de Servicios (CAS), que luego fue reglamentado por el Decreto Supremo N. 075-2008-PCM. La finalidad central fue sustituir los contratos denominados Servicios No Personales, teniendo por objeto garantizar los principios

Resumen Ejecutivo del Informe de la Comisin Multisectorial encargada de estudiar la situacin del personal de la Administracin Pblica Central. p.17 y ss.

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de mritos y capacidad, igualdad de oportunidades y profesionalismo de la administracin pblica. El mbito de aplicacin es a toda entidad pblica sujeta al Decreto Legislativo N. 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico, y a otras normas que regulan carreras administrativas especiales, como a las entidades pblicas sujetas al rgimen laboral de la actividad privada, con excepcin de las empresas del Estado. El CAS se define como una modalidad especial propia del derecho administrativo y privativa del Estado. No est sujeto a la Ley de Bases de la Carrera Administrativa, al rgimen laboral de la actividad privada ni a otras normas que regulan carreras administrativas especiales8. No es aplicable a los contratos de prestacin de servicios de consultora o de asesora, siempre que se desarrollen de forma autnoma, fuera de los locales o centros de trabajo de la entidad. El CAS es un contrato de duracin determinada y renovable, cada contrato no puede exceder de la duracin del perodo que corresponde al ao fiscal, establece un mximo de prestacin de 48 horas semanales y descanso de 24 horas continuas por semana, as como tambin un descanso vacacional de 15 das calendario continuos por ao cumplido. Permite la afiliacin a EsSalud, y a un rgimen de pensiones. El reglamento seala tambin, en el artculo 4.3, que los contratados por CAS estn impedidos de percibir otros ingresos del Estado, salvo que sea por docencia. En el aspecto remunerativo, el reglamento especifica en su primera disposicin complementaria final que ninguna entidad pblica puede suscribir un contrato administrativo de servicios por un monto menor al fijado como RMV. Asimismo, el artculo 15. del reglamento determina que cada entidad pblica designar al rgano encargado de los contratos de administracin de servicios; de no hacerlo, el rgano encargado ser la Direccin General de Administracin o el que haga sus veces. Es por lo tanto este rgano el que define el nivel remunerativo al que va a pertenecer el contratado por esta modalidad.
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Artculo 3 de la norma. Su reglamento aclara que es una modalidad contractual que vincula a una entidad pblica con una persona natural que presta servicios de manera no autnoma

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Cuadro 7 Cuadro comparativo de los regmenes laborales en el sector pblico

Decreto Legislativo N. 276 Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico
Promulgada el 6 de marzo de 1984 mbito de aplicacin es el sector pblico Seala a los trabajadores que pertenecen a la Carrera Administrativa. Se encamina a adoptar un Sistema nico de Remuneraciones para la Administracin Pblica. Estructura la Carrera Administrativa por grupos

Decreto Legislativo N. 728 Ley de Fomento del Empleo

Decreto Legislativo N. 1057 Contratacin de Administracin de Servicios

Promulgada el 12 de noviembre de 1991. mbito de aplicacin es el sector pblico y privado, pero en esencia es el rgimen laboral de la actividad privada. Define legalmente a la Remuneracin en su ms amplio concepto. Presenta formas de capacitacin para el trabajo. Establece las modalidades de contratacin vigentes. Establece la RMV como el indicador mnimo de retribucin econmica tanto en las formas de capacitacin como en las modalidades de contrato.

Promulgada el 27 de junio de 2008. mbito de aplicacin es solo en el sector pblico. Reemplaza la modalidad de SNP. Seala exclusivamente las caractersticas de esta modalidad de contratacin: Duracin. Perodo de descanso. Afiliacin a EsSalud y a rgimen de pensiones. No se puede contratar por menos de una RMV. Se seala al rgano encargado de estos contratos.

ocupacionales (3) y por niveles (14). Establece el Sistema nico de Remuneraciones definiendo su estructura. El mximo nivel lo comprende el Presidente de la Repblica. Seala aspectos importantes como: Prohibicin de pactos laborales. Contratados bonificaciones. Dietas no tienen naturaleza remunerativa.
Fuentes: Decretos Legislativos Nms. 276, 728 y 1057 Elaboracin: rea de Investigacin del DIDP

no

reciben

beneficios

ni

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De lo expuesto, se puede inferir que el dispositivo que establece la estructura del Sistema Remunerativo en el sector pblico es el Decreto Legislativo N. 276 , sealando para ello los grupos ocupacionales y los niveles de la Carrera Administrativa; mientras que el Decreto Legislativo N. 728, si bien presenta el concepto legal de remuneracin y sus alcances, est diseado esencialmente para exhibir las formas de capacitacin para el trabajo y las modalidades de contratacin; en tanto que el Decreto Legislativo N. 1057 solo es una nueva modalidad de contratacin aplicable al sector pblico con ciertos beneficios, pero sin vincular a los contratados a la Carrera Administrativa del Estado. II. HACIA UNA NUEVA REGULACIN LABORAL EN EL SECTOR PBLICO Los antecedentes y la metamorfosis que sufre la regulacin laboral peruana indicaran que est encaminada hacia la homologacin o consecucin de un Sistema nico; no obstante, para conseguir esta anhelada homologacin es imprescindible conocer, previamente, la realidad situacional. Al respecto, al no existir investigacin oficial reciente que haya efectuado un diagnstico de la situacin laboral de los empleados pblicos, se ha considerado importante describir de manera sucinta el informe que en el ao 2001 presentara la Comisin Multisectorial encargada de estudiar la situacin del personal de la Administracin Pblica Central, a fin de poder obtener referencias de los regmenes laborales y remuneraciones de los servidores pblicos; lo que servira para los fines de este trabajo, si se tiene en cuenta que, aunque desde aquella fecha se han dado algunas reformas9, la situacin que se describe en dicho informe sera semejante a la que se presenta en la actualidad. 2.1. El informe de la Comisin Multisectorial

El 28 de febrero de 2001, mediante Decreto Supremo N. 004-2001-TR, se crea la Comisin Multisectorial encargada de estudiar la situacin del personal de la Administracin Pblica Central. El 15 de julio del mismo ao, la Comisin presenta su informe, en el que grafica la situacin de la poca y plantea, adems, algunas propuestas de solucin.

Como la dacin del Decreto Legislativo N. 1057, que crea el rgimen del CAS.

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El informe seala que en las remuneraciones estatales confluyen una gama muy amplia de conceptos, que superan los 40, y que si bien son parecidos en su naturaleza, tienen un tratamiento, financiamiento y denominacin diversa. Segn dicho informe, con esta dispersin salarial, el Estado ha tratado de compensar econmicamente a sus trabajadores nombrados y contratados, sin procurar la solucin de problemas estructurales ligados a la carrera pblica y a la escala de remuneraciones, pasando de soslayo otros problemas, como el sinceramiento de las remuneraciones, la tributacin que se deja de realizar y las pensiones, que tendran un impacto fiscal considerable. Aunque la revelacin de este informe data del ao 2001, es importante mostrar los dos siguientes cuadros para tener un concepto de la situacin vigente en la poca, que confirma la dispersin existente en el rgimen laboral del Estado.
Cuadro 8 Dispersin en la Planilla nica de Pagos del Rgimen del Decreto Legislativo N. 276 (Pagos mensuales en nuevos soles) Grupo ocupacional
Alta Direccin

Categora
F8* F7** F6 F5

Valor mximo
2594 1574 1651 1928 1458 2695 2934 3805 2670 1608 1798 2469 1382 1158 1960 1725 816 788 778 1765 1555

Valor mnimo
1326 1154 1059 1005 964 906 669 686 651 620 300 576 551 598 526 518 520 508 507 502 500

Funcionarios

F4 F3 F2 F1 SP A

Profesionales

SP B SP C SP D SP E SP F ST A

Tcnicos

ST B ST C ST D ST E SA A

Auxiliares

SA B

16

SA C SA D SA E

1748 1052 1803

491 498 480

(*) Entre los ministros (F8) no se ha incluido al Presidente del Consejo de Ministros. (**) Algunos Secretarios Generales (F6) tienen rango de Viceministros (F7). Fuente y elaboracin: Comisin Multisectorial encargada de estudiar la situacin del personal de la Administracin Pblica Central

El cuadro expone la enorme dispersin salarial al interior del rgimen del Decreto Legislativo N. 276 y en la Planilla nica de Pagos; contiene tambin los valores mximos y mnimos encontrados por categora ocupacional. Esto quiere decir que en una categora cualquiera del universo del sector pblico, si existiera homologacin real, todos los que pertenecen a la misma categora deberan tener una remuneracin similar; sin embargo, el valor mximo indica que en algn organismo estatal se percibe esa remuneracin y en otra se percibe el valor mnimo, a pesar de tener la misma categora. La investigacin menciona, adems, que ms de la mitad de los valores mximos se concentran en 3 ministerios (7 en Energa y Minas; 4 en Industria, Turismo, Integracin y Negociaciones Comerciales Internacionales, hoy Ministerio de Comercio Exterior y Turismo: y 4 en Economa y Finanzas); en tanto que los valores mnimos, en ms de la mitad de los casos, estn en los ministerios del Interior (8 categoras) y de Justicia (siete categoras).
Cuadro 9 Dispersin de pagos mensuales en la Carrera Administrativa (En nuevos soles) Grupo Rgimen 276: Nombrados Rgimen 276: Contratados Ocupacional
Funcionarios Profesionales Tcnicos Auxiliares

Mximo
12 438 5554 3816 3779

Promedio
3373 1943 1373 1209

Mnimo
700 684 655 498

Mximo
5106 6770 3488 2416

Promedio
4047 2246 1499 1106

Mnimo
932 764 679 578

Grupo Ocupacional
Funcionarios

Rgimen 728 Mximo

19 000

SNP Mnimo
1359

Promedio
4432

Mximo
30 388

Promedio
7843

Mnimo
877

17

Profesionales Tcnicos Auxiliares

12 656 3161 2000

1625 1051 873

808 779 745

35 109 6243 1600

2516 1347 692

348 353 333

Cuadro (N. 6) transcrito del Resumen Ejecutivo de la Comisin Multisectorial.

Fuente y elaboracin: Comisin Multisectorial encargada de estudiar la situacin del personal de la Administracin Pblica Central.

Se puede apreciar nuevamente la dispersin salarial, que se presenta en las categoras de un mismo rgimen y tambin en las categoras similares de los distintos regmenes. En promedio, solo en la carrera administrativa, los contratados ganan ms que los nombrados a nivel de grupos ocupacionales; sin embargo, la Comisin indica que el detalle del estudio, que no se aprecia en el cuadro a nivel global, demuestra que en promedio para niveles similares: Los funcionarios y auxiliares nombrados ganan ms que los contratados, Los profesionales contratados ganan ms que los nombrados y Los tcnicos nombrados y contratados ganan igual. En promedio, los trabajadores bajo el rgimen SNP ganan ms que aquellos contratados bajo el rgimen 728, y estos ltimos ms que los que estn bajo el rgimen 276. 2.2. Normas que regulan el marco remunerativo en la Administracin Pblica. Existen otras normas destinadas a la reorganizacin de la Administracin Pblica, esencialmente en cuanto a clarificar conceptos que determinen denominaciones, niveles, jerarquas, entre otros. A continuacin se presentan los alcances de tres dispositivos legales que contribuyen a sustentar tal reorganizacin.

2.2.1. Ley N. 28212, que regula los ingresos de los Altos Funcionarios y Autoridades del Estado y dicta otras medidas.

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Es la ley N. 28212 publicada el 27 de abril del 2004, que tiene como finalidad desarrollar el artculo 39 de la Constitucin Poltica de 1993, en lo que se refiere a la jerarqua de las remuneraciones de los altos funcionarios y autoridades del Estado, desarrollando con claridad la prelacin de estos servidores considerados como los ms altos cargos de la administracin Pblica y que vienen a ser, despus del Presidente de la Repblica: Los Congresistas de la Repblica. Los Ministros del Estado. Los miembros del Tribunal Constitucional. Los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura. Los Magistrados Supremos. Los miembros de las Juntas Fiscales Supremas. El defensor del Pueblo. Los Presidentes y Consejeros de los Gobiernos Regionales. Los miembros del Jurado Nacional de Elecciones. Los Alcaldes y Regidores Provinciales. Los Alcaldes y Regidores Distritales. La norma, adems de sealar la jerarqua de los funcionarios pblicos,10 crea la Unidad Remunerativa del Sector Pblico- URSP, que pasa a ser la referencia para el pago de las remuneraciones de los altos funcionarios y autoridades del Estado, precisando que el monto es fijado por el Poder Ejecutivo, antes del Proyecto de la Ley de Presupuesto del Sector Pblico del ao en que tendr vigencia.

Asimismo, se establece el rgimen de remuneraciones de los altos funcionarios del Estado, que se presenta como sigue:

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Regula, por ejemplo, la jerarqua del Alcalde de la Municipalidad Metropolitana de Lima; al sealar que tiene la misma

jerarqua de un Presidente de Gobierno Regional.

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 El Presidente de la Repblica tiene la ms alta remuneracin en el servicio de la Nacin. Esta es fijada por el Consejo de Ministros en un monto superior a la de los Congresistas de la Repblica y no sera mayor a diez URSP. Los Presidentes Regionales al igual que el Alcalde pueden percibir hasta un tope de cinco y medio URSP. El tope de Alcaldes provinciales y distritales es hasta un mximo de cuatro y un cuarto URSP. Los dems altos funcionarios y autoridades tienen el tope de seis URSP. Anualmente, los servidores solo podrn percibir hasta doce remuneraciones y dos gratificaciones (julio y diciembre, y que podran ser de igual monto que una remuneracin). Los Consejeros reciben dietas no mayores al 30% en total de la remuneracin mensual del Presidente Regional o Alcalde correspondiente.

Dicha norma fue modificada en diciembre de 2006, a travs del Decreto de Urgencia N. 038-2006 que, sustentada en la carencia de disponibilidad presupuestaria y financiera para atender el gasto que generara la aplicacin de la citada Ley a partir del 1 de enero de 2007 y en la necesidad de lograr que sta pueda aplicarse de manera adecuada y coherente con la real capacidad financiera y presupuestaria del Estado11, sustituy el nombre de la Ley N. 28212, denominndola Ley que regula los ingresos de los Altos Funcionarios Autoridades del Estado y dicta otras medidas, y estableci:

Reglas relacionadas con las dietas aplicables a las personas al servicio del Estado y los Consejeros Regionales y Regidores Municipales. Topes mximos de ingresos

2.2.2. Ley Marco del Empleo Pblico, Ley N. 28175 Su mbito de aplicacin se circunscribe a las entidades de la administracin pblica y al empleado pblico, y se precisa que los trabajadores sujetos a regmenes especiales se regulan por esta norma y por sus propias leyes, a excepcin de los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional. Esta norma establece los derechos y obligaciones de los trabajadores de la administracin pblica, as
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Segundo y Cuarto considerando del decreto de urgencia.

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como reitera la incompatibilidad de la doble remuneracin procedente del Estado, salvo cuando se ejerza la docencia. Dentro de lo ms destacado, instituye una nueva clasificacin del personal del empleo pblico, la que se resume en el cuadro siguiente:
Cuadro 10 Clasificacin del personal del empleo pblico Clasificacin
Desarrolla 1. Funcionario pblico

Descripcin
funciones de preeminencia poltica, reconocida por norma expresa, que representan al Estado o a un sector de la poblacin, desarrollan polticas del Estado y/o dirigen organismos o entidades pblicas. Desempea cargo de confianza tcnico o

Clases
De eleccin directa y universal o confianza poltica originaria. De nombramiento y remocin

regulados. De libre nombramiento y remocin.

2. Empleado de confianza

poltico, distinto al del funcionario pblico. Se encuentra en el entorno de quien lo designa o remueve libremente y en ningn caso ser mayor al 5% de los servidores pblicos existentes en cada entidad. El Consejo Superior del Empleo Pblico podr establecer lmites inferiores para cada

entidad. En el caso del Congreso de la Repblica esta disposicin se aplicar de acuerdo con su Reglamento. Directivo 3. Servidor pblico Superior. Desarrolla

funciones administrativas relativas a la direccin de un rgano programa o proyecto. No exceder del 10% del total de empleados de la entidad. Una quinta parte de este porcentaje puede ser

designada o removida libremente por el titular de la entidad. Ejecutivo. Desarrolla funciones entindase

administrativas,

ejercicio de autoridad, atribuciones resolutivas, fe pblica y otros. Conforman un grupo ocupacional. Especialista. Desempea labores de ejecucin de servicios pblicos. No ejerce funcin administrativa.

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Conforman un grupo ocupacional. De apoyo. Desarrolla de apoyo Conforman labores y/o un

auxiliares

complemento.

grupo ocupacional.
Fuente: Ley Marco del Empleo Pblico. Ley N. 28175 Elaboracin: rea de Servicios de Investigacin.

Adems, el dispositivo seala la modalidad de acceso al empleo pblico y el establecimiento de un Registro de Empleados y Cesantes en cada entidad, que integrar el Registro Nacional de Personal del Empleo Pblico a cargo del Consejo Superior del Empleo Pblico (Cosep). Determina tambin el rgimen disciplinario, sealando como ente rector a este mismo Consejo12 y crea el Tribunal del Empleo Pblico como rgano del Cosep. La segunda disposicin transitoria, complementaria y final de esta ley determina un plazo de 120 das, contados a partir de su publicacin, para que el Poder Ejecutivo remita al Congreso de la Repblica las propuestas legislativas sobre: Ley de la carrera del servidor pblico. Ley de los funcionarios pblicos y empleados de confianza. Ley del sistema de remuneraciones del empleo pblico. Ley de incompatibilidades y responsabilidades. No obstante, al no haberse cristalizado estas propuestas legislativas, se emite la Ley N. 29615, publicada el 19 de noviembre de 2010, dndosele al Poder Ejecutivo un nuevo plazo de 90 das improrrogables a partir de la fecha de publicacin, para que presente las propuestas legislativas. En cumplimiento de este dispositivo, el 25 de febrero de 2011 el Poder Ejecutivo presenta dos proyectos de ley denominados Ley de funcionarios pblicos, empleados de confianza y directivos, y Ley de tica, incompatibilidades y responsabilidades de las personas al servicio del Estado (Nms. 04682 y 04683/2010-PE,

respectivamente). Con la presentacin de estos proyectos se da cumplimiento a la norma antes mencionada. III. PROPUESTAS DE REFORMA
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Estas denominaciones han tenido una variacin. La octava disposicin complementaria final del Decreto Legislativo N. 1023, del 21-6-2008, determina que la denominacin de empleo pblico debe ser sustituida por Servicio Civil y que toda referencia al Cosep debe ser sustituida por Autoridad Nacional del Servicio Civil.

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Los proyectos de ley antes mencionados constituyen reformas que contribuyen a unificar el sistema laboral estatal. As, el Proyecto de Ley de funcionarios pblicos, empleados de confianza y directivos tiene la finalidad de establecer el rgimen jurdico aplicable a estos servidores pblicos, en el marco del artculo 40. de la Constitucin y de la Ley Marco del Empleo Pblico. Lo novedoso de este proyecto, en cuanto a propuestas de reformas remunerativas, es lo siguiente: Destaca en la cuarta disposicin complementaria final que las compensaciones del funcionario pblico y de los directivos sern aprobadas mediante decreto supremo a propuesta de SERVIR13, en coordinacin con el MEF, que lo refrendar. La escala de directivos por tipo de entidad en los tres niveles de gobierno es aprobada conforme a la formalidad prevista en la cuarta disposicin transitoria de la Ley N. 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, a propuesta de SERVIR en coordinacin con el MEF. SERVIR podr proponer supuesto de excepcin que requiera superar los topes fijados de los montos de las remuneraciones cuando el servidor rena los requisitos para tal fin. La ponencia propone un plazo de diez aos una vez aprobada para poder implementar la ley. Por su parte, el Proyecto de Ley de tica, incompatibilidades y responsabilidades de las personas al servicio del Estado, propone regular las incompatibilidades y prohibiciones de carcter tico a que se encuentran sujetas las personas al servicio del Estado. No se refiere en absoluto a ninguna reforma remunerativa. De otro lado, el escenario poltico nacional actual de elecciones generales, para el prximo abril, ha condicionado a los partidos polticos como requisito previo a la inscripcin en el Jurado Nacional de Elecciones que presenten sus Planes de Gobierno. Estos documentos constituyen en realidad, adems de presentar diagnsticos situacionales, propuestas generales para los problemas nacionales; y uno de estos problemas, precisamente, es la situacin del trabajador del Estado y especialmente su estructura remunerativa. Por ello se ha considerado presentar, en el cuadro siguiente, las
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El Decreto Legislativo N. 1023, del 21 de junio de 2008, crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR, como entidad rectora del sistema administrativo de gestin de recursos humanos; en el marco de la reforma del Estado.

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propuestas referentes a la problemtica remunerativa estatal que exponen las principales organizaciones polticas.
Cuadro 11 Cuadro comparativo de propuestas de reformas remunerativas en el Sector Pblico en el contexto de las Elecciones Generales de 2011 Organizacin poltica
Alianza Electoral Alianza por el Gran Cambio Pedro Pablo Kuczynski Godard Alianza Electoral Alianza Solidaridad Nacional Luis Castaeda Lossio Alianza Electoral Per Posible Alejandro Toledo Manrique Proponer al Consejo Nacional de Trabajo el incremento del salario mnimo. Incrementar las remuneraciones del servicio policial. Reordenar el sistema remunerativo del personal militar y policial e incrementarlo equitativamente en un perodo de 5 aos, previsto que la economa crezca 6%. La profesionalizacin de la Administracin Pblica: un nuevo marco legal del empleo pblico. Una administracin pblica imparcial, objetiva, profesional, transparente, eficiente, honesta, remunerada adecuadamente, volcada a satisfacer las necesidades de los ciudadanos y que gocen de un reconocimiento pblico. Dar la ley del funcionario pblico. Los funcionarios del sector pblico deben ser bien remunerados para exigirles resultados. Partido Poltico Fuerza 2011 Keiko Sofa Fujimori Higushi Partido Poltico Gana Per Ollanta Humala Tasso Maestros comprometidos con la buena enseanza y retribuidos con buenas remuneraciones. Incrementar las remuneraciones de los funcionarios pblicos. Un polica debe tener una remuneracin digna para una vida decente y adecuada tranquilidad familiar. Se modificar la escala de remuneraciones del sector pblico, respetando el tope mximo. Se reestructurar en forma integral el actual sistema remunerativo de los miembros de las Fuerzas Armadas. Revisar la poltica remunerativa del Estado, buscando mejorar los actuales bajos niveles de remuneraciones de maestros, personal de salud, fuerzas policiales. Propiciar la unificacin de escalas y eliminar gradualmente los denominados contratos por servicios no personales (se interpreta como CAS). Mejorar la situacin remunerativa de todos los docentes en la medida que Incrementar la remuneracin de los docentes en funcin a una evaluacin meritocrtica. Incrementar racional y progresivamente los niveles remunerativos del personal policial, en funcin de indicadores de desempeo.

Propuestas

Mejorar y simplificar la Administracin Pblica, con funcionarios de alto nivel que entren por examen y estn bien remunerados. Aumentar de manera significativa y planificada las remuneraciones de los maestros, policas, Fuerzas Armadas y mdicos y enfermeras, exigiendo mayor eficiencia.

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lo permitan los recursos actuales.

Fuente: Jurado Nacional de Elecciones. Planes de Gobierno. www.jne.gob.pe Elaboracin: rea de Servicios de Investigacin

IV. CONCLUSIONES 1. Unificar los regmenes laborales y remunerativos del sector pblico es un problema que se ha intentado solucionar desde hace ms de tres dcadas. Se inicia con la Constitucin Poltica de 1979, y una serie de normas entre las que destacan el Decreto Legislativo N. 276 de 1984 (Pblico), el Decreto Legislativo N. 728 de 1991 (Privado) y el Decreto Legislativo N. 1057 del 2008 (CAS-Pblico), encontrndose adems, actualmente, dos proyectos de ley en Agenda del Congreso de la Repblica que tienen como objetivo el mismo fin. 2. La nica norma que organiza la estructura remunerativa del Estado es el Decreto Legislativo N. 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico. 3. En la Administracin Pblica confluyen los regmenes laborales pblico y privado existiendo adems otros regmenes especiales que desarrollan sus labores y estructuran su sistema remunerativo con leyes propias. 4. Las propuestas de reformas remunerativas de las organizaciones polticas, en el marco de las prximas elecciones generales, se dirigen a aumentos salariales de personal del Estado sujetos a regmenes laborales especiales (policas, militares, maestros y otros). No se plantea una reforma general de los regmenes existentes en la Administracin Pblica.

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V. REFERENCIAS 1. Asociacin Civil Transparencia. Guas temticas. Reformas clave para un Estado en buen estado. Gua tres: La reforma del empleo pblico. El servicio como profesin. Primera edicin. Lima junio de 2007. p. 11 y ss. 2. Constitucin Poltica del Per 1993. 3. Constitucin Poltica del Per de 1979. 4. Decreto Legislativo N. 728, Ley de Fomento del Empleo 5. Decreto Legislativo N. 276 Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico. 6. Decreto Legislativo N. 1023, Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del servicio administrativo de gestin de recursos humanos. 7. Decreto Legislativo N. 1057, Decreto legislativo que regula el Rgimen Especial de Contratacin Administrativa de Servicios. 8. Decreto Supremo N. 057-86-PCM, Establece etapa inicial del proceso gradual de aplicacin del Sistema nico de Remuneraciones, Bonificaciones, Beneficios y Pensiones para los funcionarios y servidores de la Administracin Pblica. 9. Decreto de Urgencia N. 038-2006 del 30-12-2006. Modifica la ley N. 28212 y dicta otras medidas. 10. Jurado Nacional de Elecciones. Pgina institucional. 11. Ley N. 25333 del 17 de junio de 1991 seala que estn comprendidos dentro de los alcances del inciso a) del artculo 9. del Decreto Legislativo N. 276, los profesionales titulados en los Institutos Superiores Tecnolgicos. 12. Ley N. 28175, Ley Marco del Empleo Pblico. 13. Ley N. 28212, Ley que regula los ingresos de los Altos Funcionarios y Autoridades del Estado y dicta otras medidas.

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14. Ministerio de Trabajo. Resumen Ejecutivo del Informe de la Comisin Multisectorial encargada de estudiar la situacin del personal de la Administracin Pblica Central. p.17 y ss. del 21 de Julio del 2001. Decreto Supremo N. 004-2001-TR

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