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Diritto Amministrativo I - Appunti

Diritto Amministrativo I - Appunti

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Schemi di diritto amministrativo.
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Amministrativo I

L’ordinamento giuridico è l’insieme delle norme che regolano i rapporti di un determinato gruppo sociale. Secondo l’art. 95 C. il governo ed il Parlamento hanno funzione di indirizzo politico ed amministrativo. L’indirizzo politico consiste nelle manifestazioni di volontà al perseguimento di un fine , mentre l’indirizzo amministrativo consiste nel conseguimento di obiettivi prefissati in ambito politico. Esiste un collegamento tra il livello politico e quello amministrativo, nel senso che quest’ultima è strumento di esecuzione delle direttive politiche impartite dal ministro. Il dlgs 165/2001 introduce una distinzione tra politica ed amministrazione in merito all’organizzazione del lavoro nelle pubbliche amministrazioni: ovvero anche se l’amministrazione deve essere fedele agli organi di indirizzo politico questo non la trasforma in un apparato subordinato, ma il ramo politico può controllare l’amministrazione attraverso l’operato dei dirigenti mediante i meccanismi del dlgs. Altra distinzione è possibile farla tra atti amministrativi e politici, questi ultimi caratterizzati dal fatto di essere sottratti dal sindacato di un giudice. Vi sono particolari atti che prendono il nome di atti di “alta” amministrazione , ad esempio la nomina dei direttori generali delle ASL, che nonostante abbiano una connotazione politica sono sottoponibili al sindacato del giudice perché rapprendano l’anello di collegamento tra l’attività politica e quella amministrativa. Si parla appunto di atti di alta amministrazione per indicare quegli atti amministrativi che avvengono ad un livello alto vicino al contatto con la dimensione politica; mentre gli atti usuali che avvengono ad un livello inferiore prendono il nome di atti amministrativi . Principi enunciati dalla legge 241/90 sul procedimento: • Principio di pubblicità : prima del 1990 il cittadino non poteva facilmente accedere agli atti: con questa legge ha il diritto di tutti gli atti di un procedimento che lo riguardano. Questo perché l’attenzione si è spostata dall’atto al procedimento che ha portato alla sua formazione. I cittadini diventano quindi funzionali al procedimento e ai meccanismi decisionali. Quando inizia un procedimento esiste sempre un responsabile del procedimento (art. 4) che generalmente è il dirigente dell’unità organizzativa ( art 5) ad individuarlo tra i funzionari dell’unità organizzativa. Il dirigente sta a capo dell’intera unità e può essere lui stesso il responsabile, oppure la responsabilità può essere delegata ad un suo subordinato. Secondo l’art. 6 il compito del responsabile è di informare il cittadino , raccogliere le osservazioni dei privati, se ne ha la competenza ( quando il resp è il dirigente) emana l’atto oppure lo comunica al dirigente. L’obbligo per l’amministrazione di tenere conto delle osservazioni del cittadino (art 10) ha la funzione di arricchire il bagaglio di informazioni già in possesso dell’amm. e quindi la possibilità di modificare il procedimento e l’atto finale. La dimostrazione del fatto che l’amm. ha tenuto conto delle osservazioni si rileva dalla motivazione; contrariamente un atto non motivato è illegittimo. La presentazione delle osservazioni costituisce il momento di dialogo cartaceo tra amministrazione e cittadino; questo resta un grande limite della 241 che non prevede altre forme di dialogo ( tipo videoconferenze) . Oltre al dialogo cartaceo esistono altre forme come le inchieste pubbliche o gli accorsi. Quando l’osservazione viene accolta il responsabile potrebbe concludere il procedimento non per forza con l’atto finale, ma anche con un accordo tra le parti che permette cmq il conseguimento dell’interesse pubblico ( art 11). Un tipo di accordi tra pubblico e privato possono essere i patti territoriali ( legge finanziaria 1996) , con i quali se un’impresa vuole investire su un’area , l’amministrazione s’impegna ad esempio nell’agevolazione delle concessioni o nella costruzione di strutture urbanistiche. L’accordo se è regolato dalle norme del diritto civile in materia contrattualistica però non è rivolto al conseguimento dell’interesse privato ma a quello pubblico che è funzione dell’amministrazione. La funzione dell’amm. è quindi il perseguimento dell’interesse pubblico attraverso diversi strumenti unilaterali o consensuali previsti dalla legge; la scelta dello strumento è discrezione dell’amm. la quale mentre una volta applicava la legge oggi interpreta i principi. • Principio di responsabilità: secondo cui i funzionari e dipendenti dello Stato sono direttamente responsabili degli atti compiuti in violazione di diritti. In questa direzione è inserita la figura del responsabile del procedimento a soddisfazione della trasparenza ed identificabilità, che permette al cittadino di individuare un contraddittore all’interno dell’amministrazione superando il limite dell’impersonalità dell’apparato amministrativo. • Principio di legalità : cioè che l’amministrazione è al contempo esecutrice ed assoggettata alla legge. Esistono diverse concezioni di questo principio: inteso come non contraddittorietà dell’atto emanato rispetto a quanto prescritto dalla legge secondo la tesi della legalità formale , o conformità formale nel seno che l’amministrazione non solo non deve contraddire la legge ma deve anche sottostare ai limiti da essa fissati, legalità sostanziale , cioè riguardare anche le modalità di esercizio dell’azione; tali concezione si ricavano dalle riserve di legge contenute nella Costituzione ad esempio negli articoli 13 -23 ecc .
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Esistono delle differenze tra il principio di legalità e la riserva di legge. Infatti mentre quest’ultima fa riferimento al rapporto tra Costituzione,amministrazione e legge imponendo una regolamentazione per determinate materie pena l’illegittimità costituzionale della legge che disciplina invece la materia in maniera generica, il principio invece riguarda il rapporto tra legge ed attività della P.A. violata la quale si ha l’illegittimità dell’azione amministrativa. Le due cose però si confondono a vicenda. Quindi il principio di legalità attiene al rapporto tra legge ed operato dell’amministrazione a cui ne consegue in caso di mancato rispetto l’illegittimità ( legittimità = conformità del provvedimento e dell’azione a parametri anche diversi dalla legge) dell’azione amministrativa non solo ai parametri imposti dalla legge ma anche ad altri ad essa collegati ( regolamenti, ecc. ) , non scritti come ad esempio quella del “buon padre di famiglia”. Al principio di legalità è legato anche quello di tipicità del provvedimento, secondo il quale l’amministrazione non solo esercita solo i poteri attribuitile per legge ma anche può solo emanare i provvedimenti stabiliti per legge. Il principio del giusto procedimento invece consiste nel fatto che l’amministrazione non può limitarsi a disporre astrattamente per legge ma deve anche fare in modo che la disciplina astratta si risolva in un provvedimento concreto. Principio di imparzialità: in senso negativo è definito come il dovere dell’amministrazione di non fare discriminazione tra coloro che sono soggetti alla sua azione, in senso positivo invece l’amministrazione persegue interessi pubblici e non privati definiti per legge ed in questo senso essa è parziale. Anche la stessa organizzazione è strutturata in modo imparziale secondo una riserva di organizzazione, per cui i dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono al servizio della Nazione e non di interesse partigiano, devono erogare servizi e beni senza discriminazioni, l’accesso all’impiego si ha tramite concorso pubblico ecc. L’imparzialità oltre che organizzativa è soprattutto attinente all’azione, per cui la stessa amministrazione attraverso una serie di criteri ( autolimite – legge sul provvedimento 241/1990 ) controlla la corrispondenza tra le scelte concrete e quelle prefissate, anche se risulta molto difficile quando si devono prendere in esame tutti gli interessi implicati in una decisione. Principio di buon andamento : nel senso che l’amministrazione deve agire nel modo più adeguato e conveniente, evitando inutili aggravamenti nello svolgimento del suo procedimento. Ad esso è collegata anche l’adeguatezza, cioè in base alla funzione da svolgere deve essere congrua la scelta del tipo ti amministrazione a cui vengono affidate le funzioni ( comune, provincia ecc.. ). Efficacia, economicità, efficienza , trasparenza : l’efficienza consiste nel rapporto tra quantità di risorse utilizzate e risultati ottenuti. L’efficacia invece al grado di corrispondenza tra quanto si dovrebbe realizzare ed il realizzato; difficilmente le due cose coincidono. La trasparenza è legata ad altri concetti come il diritto di accesso che si concretizza con la pubblicità degli atti, la motivazione, negli uffici di relazione col pubblico che informano l’utenza, col responsabile amministrativo. La trasparenza quindi è contrapposta alla segretezza, la quale può celare favoritismi e disfunzioni. Principio di azionabilità: secondo la Costituzione tutti possono agire in giudizio attraverso il sindacato di un giudice amministrativo od ordinario contro l’amministrazione al fine di tutelare diritti ed interessi legittimi lesi da un vizio di legittimità ( eccesso di potere, incompetenza, violazione di legge). Anche se la normativa prescrive che la sindacabilità può essere fatta verso tutti gli atti dell’amministrazione, in effetti però quando l’amministrazione emana leggi provvedimento il cittadino non può ricorrere agli strumenti classici di sindacabilità perché questi provvedimenti sono impugnabili solo davanti alla Corte Costituzionale. Emerge così il problema della riserva di amministrazione per indicare quegli ambiti esclusivi sottratti dalla sindacabilità dei giudici ordinari, ma che competono a organi con giurisdizione più elevata. Principio di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza: nasce a livello europeo per indicare le competenze dei singoli stati e quelle dell’intera comunità. Consiste nell’attribuire delle funzioni ad un livello superiore di governo solo quando il livello inferiore non riesce da solo a raggiungere un livello di minima sufficienza. Tale principio non è contenuto nell’articolo 5 C. perché invece questo fa riferimento al “decentramento” come regole amministrativa dell’organizzazione di uno Stato. Il decentramento può essere: burocratico quando gli organi locali sono diretti responsabili nelle materie di propria competenza anche se nella realtà questo necessiterebbe di una piena autonomia con gli organi centrali che nella realtà manca e per questo è meglio parlare di “deconcentrazione”, autarchico affidando ad enti locali la cura degli interessi. Con l’ultima legge di modifica costituzionale nel 2001 sono stati modificati alcuni articoli tra i quali il 118 , introducendo nella carta tale principio e distinguendo tra sussidiarietà verticale , distribuzione delle competenze contro- periferia, ed orizzontale , per cui gli enti locali possono promuovere le iniziative dei cittadini che passano dall’essere amministrati a promotori della vita politico amministrativa. Inserito con la riforma costituzionale del 2001 ( art 118 C. 4°co.) , secondo il quale la
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funzione pubblica può essere esplicata non solo dai pubblici poteri ma anche dai cittadini. I Patti Territoriali sono accordi basati sul principio si sussidiarietà orizzontale, tra privati che fanno investimenti e l’amm. che da questi investimenti ne trae una soddisfazione pubblica, esercitando così la sua funzione. Perciò non è importante il soggetto che svolge la funzione ma il suo espletamento. La legge non prevede la motivazione per la scelta dell’accordo , ma lo si intuisce per il principio di trasparenza per cui altri privati potrebbero voler concorrere all’accordo. Principio democratico: si rifà al concetto per cui il governo della maggioranza deve agire anche nel rispetto delle minoranze. Tale principio consiste anche nell’adottare scelte di maggioranza “vincente” , nel senso che un interesse assegnato all’amministrazione è stato già definito per legge che è espressione della volontà popolare. Principio di proporzionalità : l’interesse pubblico deve essere perseguito arrecando il meno danno possibile al cittadino. Quindi un atto amm. può essere annullato quando l’interesse pubblico poteva essere perseguito ugualmente con l’accordo piuttosto che con un atto unilaterale ( esproprio anziché contratto)

ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA : PROFILI
L’Amministrazione è organizzata attraverso persone giuridiche che prendono il nome di Enti ai quali l’ordinamento giuridico riconosce come alle persone fisiche la “soggettività” , cioè è riconosciuta la “capacità giuridica” ma essendo dei soggetti impersonali esercitano la capacità di agire attraverso persone fisiche che fanno parte dell’Ente stesso. Le persone giuridiche di diritto pubblico prendono il nome di Enti pubblici con la caratteristica che sono titolari di poteri amministrativi e perciò definibili come centri di potere. La Costituzione art. 95 fa una prima schematizzazione degli Enti soprattutto quelli territoriali a cui si affiancano anche altri tipo come quelli di natura finanziaria. La genesi degli enti pubblici può essere fatta risalire ai primi del ‘900 ( INA) quando si ci rende conto che bisogna curare un interesse pubblico affidato ad un organismo diverso da quello ministeriale per motivi di economicità, snellezza ecc. Nascono inizialmente sul modello delle fondazioni previste dal diritto privato, e non sulla base delle associazioni perché la stessa fondazione nasce per la cura di un interesse diffuso. Il controllo ministeriale viene effettuato attraverso una serie di strumenti: • Collegio dei revisori ( organo interno dell’ente stesso) • Controllo parlamentare ( relazione annuale del ministro sulla base dei dati forniti dal Collegio) • Corte dei Conti ( art. 100 C. / l. 19-20/94 controlli esterni ) La legge sul riordino degli enti pubblici degli anni ’70 ha un doppio scopo: cioè quello di diminuire il numero di enti combattendo il problema dell’elefantiasi amministrativa ( Cassese) ed attuare il titolo V della Costituzione attraverso il decentramento delle funzioni. L’intenzione è evidenziata anche con la legge Bassanini 59/1997 agli artt. 11 e 14 ( soppressione o trasformazione in enti privati di quegli enti pubblici che curino un interesse non di particolare rilevanza pubblica) ( i soggetti privati sono diversi dal fenomeno della “privatizzazione” perché con questa si ha la trasformazione in una spa di un ente che rimane cmq pubblico); la necessità di tale operazione è stata sottolineata anche nella finanziaria 448/2002. lo snellimento avviato negli anni ’70 è anche il risultato di diverse tendenze riepilogabili come le “fughe” dalla centralità dello Stato con la realizzazione delle Regioni, in attuazione della Costituzione, per cui le attività svolte prima da enti statali vengono ad esse derogate; trasformazioni; trasformazioni in amministrazioni autonome; :

Amm.
3 Trasf. Amm. econ. Autonome ( enti pubblici economici) S.P.A.

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Regioni

statale

Trasformazioni generali attraverso privatizzazioni

La trasformazione di enti economici in spa è stata dovuta anche dalle condizioni della Comunità europea per il rispetto delle norme sulla concorrenza che vietano gli aiuti statali dati agli enti economici perché si generano condizioni che alterano i meccanismi di libero mercato svantaggiando le altre imprese. Dalla 3° fuga si generano
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Quanto detto consiste nel concetto di autonomia. rifiuti ecc) • Autonomia organizzativa: darsi un assetto organizzativo attraverso uno statuto • Autarchia: nel senso che l’ente pubblico ha la capacità di perseguire i propri fini attraverso provvedimenti amministrativi. questo è dovuto anche al fatto che con la trasformazione da uno Stato liberale ad uno Stato sociale la sfera di azione ha sempre più richiesto anche l’intervento dei privati al conseguimento della funzione pubblica accanto a quella dello Stato. perché oltre ai soggetti giuridici “classci” se ne aggiungono altri . Caratteristiche degli enti pubblici L’art. cioè sindacare sui propri atti risolvendo possibili conflitti da essi derivanti. Date queste caratteristiche ne derivano delle conseguenze: 1. possiamo avere diverse forme di autonomia: • autonomia di indirizzo: perseguire obiettivi anche diversi da quelli statali. ad esempio dotati di maggiore influenza politica. Il carattere pubblicistico dell’ente è individuato attraverso una serie di indici esteriori rilevatori della pubblicità: • Essere stato costituito da un altro ente pubblico • Utilizzo di denaro pubblico • Possibilità di emanare atti che hanno efficacia nell’ordinamento generale • Tipi di controlli • Nomina della dirigenza • Autotutela • Uniformità con la legge 241/1990 sul procedimento • Rilevanza pubblica dell’interesse perseguito • Carattere doveroso dell’attività: cioè quando non può venir meno l’attività data l’importanza. ad esempio quelli perseguiti da un governo regionale. La cosa certa è che ha la funzione di dimostrare e garantire che qualsiasi azione dell’ente è fatto in conformità del perseguimento dell’interesse pubblico. La deriva verso uno Stato . Godono della c. quindi . Però il suo ambito di applicazione non è molto preciso. provinciale e comunale. Possiamo distinguere perciò tra configurazione astratta ( istituzione su base di legge) ed istituzione concreta ( per legge). la presenza sul mercato di un soggetto: ecco che si formano gli enti pubblici economici . differente è l’autonomia che invece si riferisce alla possibilità di emanare norme giuridiche. AntiTrust). sempre però si tratta di obiettivi a rilevanza pubblica. Una forma particolare di autotutela è il ricorso amministrativo. che non esercitano poteri autoritativi ma svolgono solo funzioni economiche. che incentivano l’atipicità della pubblica amministrazione. solo gli enti pubblici possono emanare provvedimenti che hanno efficacia nell’ordinamento generale impugnabili davanti al giudice amministrativo.d. che ad esempio se svolta da un privato può essere terminata quando diventi economicamente sconveniente. • Essere stati creati dalla legge Può accadere che il mercato consideri di notevole importanza . ai fini del perseguimento dell’interessepubblico . L’amministrazione pubblica è un universo molto complesso . Questo significa perciò l’indisponibilità che ha l’ente della propria esistenza. Autotutela. che vigilano in settori sensibili del mercato ( es. questo significa che l’ente può essere anche istituito attraverso un atto amministrativo ( ad esempio un decreto ministeriale) e non necessariamente legislativo. 97 C. • Autonomia finanziaria: in merito alla possibilità di avere entrate autonome (imposte locali tipo ICI. contiene una riserva di legge relativa. 4 . La differenza tra: Autarchia : si riferisce alla possibilità di emanare norma giuridiche Autonomia : capacità di emanare provvedimenti amministrativi 2. e si ha perciò un ritorno all’amministrazione dello Stato.alla fine delle amministrazioni indipendenti. per cui individua esclusivamente i principi. basta che si rispettino i principi individuati per legge. regolatore ha agevolato la formazione delle amministrazioni indipendenti e al fenomeno della privatizzazione. trasformati in spa.

Autogoverno : fa riferimento al fatto che gli organi siano nominati dalla comunità di riferimento piuttosto che dallo Stato centrale. 5 . Godono di rapporti privilegiati con gli altri enti dello Stato. Dato che questi enti sono politicamente rappresentativi operano negli interessi di questo gruppo sociale stanziale.d. data l’importanza dell’interesse curato sono sottratti dalla mera ed arbitraria estinzione. decreto) di un altro ente. le camere di commercio e dell’artigianato ai quali lo Stato centrale assegna loro delle funzioni specifiche . ordini professionali ecc). ma non si possono ritenere esaustive. nel senso che rappresentano un gruppo di persone stabilmente dislocate in un’area geografica mediante un rapporto che si chiama residenza. ) Rapporti fra enti Intersoggettivi (tra Enti) direzione coordinamento RAPPORTI ( Relazioni ) Interorganici ( tra organi) gerarchia (subordinazione e sovraordinazione) direzione coordinamento I rapporti tra enti vengono definiti in termini di strumentalità e dipendenza. 5. A conferma della atipicità in sostanza degli enti pubblici possiamo richiamare le Agenzie. agenzia negoziale delle pubbliche amministrazioni che ha scopi di rappresentare l’amm. Classificazione degli enti pubblici Possono essere distinti in base al settore di competenza. ci sono gli enti statali non economici o parastatali. pubb. ordini professionali ecc) che sono sempre rappresentativi di un gruppo sociale solo che non perseguono fini generali ma particolari individuati dalla legge speciale che li ha istituiti. La legge 59/97 in riferimento agli enti c. Accanto a questa tipologia abbiamo gli enti pubblici non territoriali ( camere di commercio. CONI. Camera e Senato ) 7. perché ad esempio un ente può essere frutto di un provvedimento amministrativo ( es. ma in base alla struttura organizzativa distinguiamo in: • enti pubblici associativi: hanno funzione di curare gli interessi di un gruppo sociale rappresentato ed operano attraverso una assemblea deliberativa ( ad es. • enti a struttura rappresentata: gli amministratori dell’ente vengono nominati non direttamente ma attraverso alte organizzazioni collettive • enti a struttura istituzionale: ad esempio le fondazioni che sono create da soggetti esterni all’ente che mettono a disposizione un patrimonio per il perseguimento di un fine Le classificazioni delle principali tipologie di enti vengono fatte dal legislatore. esercitando esse stesse la funzione giustiziale in merito alle controversie con i propri dipendenti ( es. Oltre agli enti pubblici economici. Autodichia : alcuni enti hanno la possibilità di sottrarsi alla giurisdizione ordinaria . proprio perché riguardano settori ristretti della società come l’università. in sede di contrattazione nazionale ecc.3. 6. al tipo di beni prodotti. perciò con alta autonomia finanziaria e politica ( es. locali funzionali riconosce che i poteri assegnatigli non possono essere riconosciuti anche agli enti territoriali. L’attività svolta dagli enti pubblici avviene nel rispetto dei principi individuati dalla legge 241/1990 4. cioè enti pubblici disciplinati soltanto dalla legge che li ha istituiti . introdotti nel mercato ad esempio per monitorare il suo andamento o per controbilanciarne le esternalità. Agenzia spaziale italiana. Gli enti territoriali individuati dal titolo V della Costituzione sono caratterizzati appunto dalla loro territorialità . Possono ricorrere a procedure privilegiate per la riscossione delle entrate patrimoniali.

Il cittadino ovviamente da questo ne ha un vantaggio in termini di immediatezza nell’emanazione dell’atto. A tale proposito con la legge 448/2001 è stato varato il progetti di Privatizzazione degli enti pubblici . infatti l’atto emanato dal dirigente è subito definitivo e per essere impugnato non si fa più ricorso al livello gerarchico superiore ma si va direttamente davanti al giudice amministrativo. Anche se la gestione degli affari pubblici viene affidata a soggetti privati. a differenza del potere di controllo. indirizzo.Relazioni intersoggettive: • • strumentalità strutturale e organizzativa – quando un ente viene ad essere considerato alla stregua di un organo da un altro ente. scioglimento degli organi . • Direzione – fa riferimento ad un rapporto ordinale. si istituiscono per perseguire scopi comuni attraverso ad esempio uffici comuni costituiti mediante convenzione tra i consorziati formati da personale stanziato tra gli enti partecipanti. ma il legislatore non può liberamente apportare tali modifiche. per quanto riguarda la sorte delle associazioni costituitesi e che fanno parte del sostrato dell’ente non incontrano anche questo l’estinzione ma vengono ad essere trasformate dal legislatore in persone giuridiche private. Enti pubblici . Si ha modificazione nel caso di cambiamento degli scopi o passaggio di attribuzioni ad altri enti. Quest’ultimo. dato che con la riforma costituzionale e l’introduzione. cioè si è iniziato un processo di liquidazione e snellimento dell’elefantiasi amministrativa. • Conferimento – ha sostituito concettualmente la delega di funzioni amministrative che era un meccanismo discendente. rappresentanza dei soggetti federati. Il contro di questa trasformazione è che ad esempio così viene meno il controllo sull’atto che poteva magari avvenire a livello gerarchico superiore. La trasformazione comporta strutturalmente l’adozione di una mentalità aziendalistica e la riduzione dell’intervento pubblico nell’economia sollecitato anche dalle richieste della Comunità europea. previa diffida. • Avvalimento – quando un ente utilizza gli uffici di un altro ente che svolgono attività ausiliari • Sostituzione – quando un soggetto non pone in essere un atto obbligatorio per legge o non esercita le funzioni conferitegli. la privatizzazione è solo formale perché il capitale investito rimane in maggioranza pubblico. consorzi. La vigilanza . del principio di sussidiarietà che è invece un meccanismo ascendente.Vicende Possono essere costituiti o attraverso legge o su base di provvedimento amministrativo ( questo ne determina il carattere di atipicità). In merito all’estinzione nasce il problema della successione perché l’interesse da esso curato fino a quel momento se ancora sussistente deve essere attribuito ad un altro. 6 . riaffermata dalla Bassanini 59/97. in attuazione del principio comunitario. Gli enti quando si ritrovano a perseguire scopi simili possono riunirsi sotto diverse forme cooperative quali le federazioni . nomina di commissari straordinari. Con la legge 70/1975 legge sul riordino degli enti pubblici . con essa vengono individuati i principi secondo i quali si deve orientare il procedimento per raggiungere al meglio la funzione pubblica. si esplica anche in azioni di amministrazione attiva. esercita poteri di direttiva. È il caso ad esempio dei rapporti Stato – Regioni in cui lo Stato si sostituisce alla Regione quando questa non pone in essere un atto obbligatorio derivante dalla UE che potrebbe essere pregiudiziale per gli interessi nazionali. La direzione si concretizza attraverso un atto che si chiama direttiva. Il vantaggio è anche che la responsabilità è direttamente individuata al soggetto che lo emana. l’ente principale. Oggi si ha la trasformazione da un sistema gerarchico ad uno dirigenziale . un altro soggetto lo sostituisce in tale occasione. cioè trasformare queste persone giuridiche di diritto pubblico in soggetti di diritto privato. la sostituzione è cmq subordinata ad una serie di misure di sollecito esaurite le quali si accerta l’inerzia e la possibilità di poter agire in sostituzione. a differenza dell’ordine la direttiva può essere disattesa ( deroga della direttiva) quando il soggetto ritiene che nel caso concreto non è applicabile dato che gli interessi in gioco nella realtà sono diversi. diversamente dalla tutela che invece è un controllo sul merito degli atti. approvazione degli atti ecc… enti che svolgono attività rilevanti per altri enti – la dipendenza in questo caso ha valore funzionale I poteri che vengono esercitati in casi di dipendenza sono: • Vigilanza – controllo di legittimità degli atti di un altro soggetto. per una serie di vicende quali economicità e snellezza d’azione. si è deciso che gli enti dipendenti dello Stato ( parastato) nel caso abbiano finalità omologhe o complementari vengano ad essere fusi o soppressi. al fine di superare l’inerzia.

p. come accade nella vera rappresentanza. con riferimento all’indirizzo politico che svolge il governo e il parlamento. Organizzazione degli enti pubblici In linea generale i principi dell’organizzazione pubblica sono contenuti nell’art. e consiste nel sottrarre il potere pubblico dalla figura dell’azione imprenditoriale. significa che essendo la competenza dell’organo in se diventa irrilevante il mutamento della persona fisica. perché la gestione dell’attività non viene affidata del tutto ai privati essendo il capitale investito nella totalità o maggioranza nelle mani pubbliche. ad esso è riconosciuta la capacità di agire. Gli enti e i complessi curano gli interessi attribuitigli che vengono espletati attraverso gli organi competenti ( nel senso che hanno ricevuto l’incarico della funzione) alla cura dell’interesse specifico. La competenza è un concetto diverso dall’attribuzione perché quest’ultima si riferisce alla sfera di poteri riconosciuto all’ente nel suo complesso. È stata introdotta anche per ridurre l’indebitamento finanziario . ( privatizzazione formale o fase fredda) con capitale iniziale pubblico . ad esempio la patente non può essere rilasciata dall’università perché non di sua attribuzione. deriva dalla necessità di rendere più snella ed efficace l’azione del pubblico . ma hanno solo capacità giuridica essi “ agiscono” attraverso il meccanismo della rappresentanza con strutture dell’ente stesso che lo rappresentano . inoltre il processo è anche spinto dalla UE per ridurre gli ambiti in cui i soggetti pubblici agiscono in posizione di monopolio. che si chiamano ORGANI. L’esistenza dell’atto dipende dal fatto che lo stesso ricada all’interno dell’attribuzione del soggetto anche se l’organo non è competente. che manca all’ente come organizzazione astratta. Considerato il fatto che gli enti sono persone giuridiche che difettano di reale corrispondenza fisica . dato che i vizi di competenza sono sanabili ( legge del 1968). Le fasi che portano alla privatizzazione sono : trasformazione dell’ente pubblico economico in s. soprattutto economico.Privatizzazione La decisione di privatizzare un ente pubblico. contiene una riserva di legge per cui i pubblici uffici trovano nella legge la fonte principale in merito alla struttura e al funzionamento. La privatizzazione nella realtà risulta solo un concetto meramente formale.a. L’art. Mentre l’atto non esiste a priori quando non rientra nell’attribuzione del soggetto principale. L’organo non è separato dall’ente. e che producono perciò effetti ad esso riconducibili. 97 C. ma è attraverso regolamenti o altre fonti che disciplinano aspetti specifici. Quindi nel caso di esistenza dell’atto perché rientra nelle attribuzioni anche se non è di competenza dell’organo ( l’atto doveva essere ad esempio emanato dal Consiglio comunale ed invece è stato emanato dal Sindaco) la giurisdizione è del giudice amministrativo che ne valuta l’illegittimità ma l’atto esiste e può decidere se sanarlo in quanto 7 . potendo così interagire con gli altri soggetti e produrre concretamente degli effetti. perciò incapaci di agire. L’organo è identificato a tal proposito con una persona fisica o un collegio ( organi collegiali) il quale essendovi titolare ne assume le competenze. Politici – individuano gli obiettivi e gli interessi ORGANO ENTI definiti in sede politica Interessi pubblici generali da perseguire Strumentali – attuano gli obiettivi ( norme di relazione) (norme di azione) Complessi organizzativi Ministero Uffici ecc …… …… Attribuzioni (poteri di interessi) Competenze (Cura dell’interesse) Le attribuzioni riguardano perciò o gli enti e i complessi organizzativi. dismissione progressiva della quota pubblica ( privatizzazione sostanziale o fase calda).

il Prefetto) Con legale rappresentanza – è un organo esterno che si occupa di rappresentare i rapporti contrattuali con terzi . In questo caso l’organo superiore ha competenza nell’ambito di quello inferiore ma non viceversa. i poteri esercitati in relazione strutturale di gerarchia sono : o ordine – l’organo inferiore esegue quanto detto da quello superiore .il titolare dell’organo è un singolo Collegiali – i titolari sono tanti e perciò le decisioni ( delibere) vengono prese con un particolare meccanismo. Si è sviluppata nei sistemi militari.“annullabile”. e per lungo tempo ha caratterizzato anche l’organizzazione amministrativa. Con termine quorum strutturale si indica il numero minimo per poter ritenere che l’organo sia legittimamente riunito. col termine quorum funzionale invece il numero di soggetti che devono esprimersi favorevolmente affinché la decisione possa essere deliberata.tra organi subordinati o avocazione – quando l’organo superiore si sostituisce a quello inferiore anche se non in caso di inerzia o sostituzione – quando l’organo inferiore non si attiva per raggiungere gli obiettivi fissati dal superiore nemmeno dopo una sollecitazione. mentre nel caso in cui l’atto non esiste perché fuori attribuzione la giurisdizione è del giudice ordinario che lo dichiara “nullo”. con la quale si ha lo scioglimento dell’organo dell’ente e la nomina di altri soggetti ( commissari) che gestiscono l’ente per un periodo limitato di tempo. il Sindaco) Non rappresentativi – fanno parte dell’organo in quanto nominati e non eletti ( es . Gli ORGANI posso essere classificati: • • • • • • • • • • • • • • • • Esterni – producono effetti all’esterno del procedimento impegnando l’amministrazione Interni – svolgono funzioni endoprocedimentali Centrali – hanno competenza sull’intera attività dell’ente Periferici – la competenza è limitata a volte anche in senso di area geografica Ordinari – quelli che fanno parte del progetto organizzativo di base Straordinari – sostituiscono in casi particolari quelli ordinari e vengono indicati con la denominazione di “commissari” Permanenti – stabili nel tempo Temporanei – sono operativi solo per brevi intervalli di tempo ad esempio il caso delle commissioni di concorso Attivi – la cui attività concretizza la volontà dell’ente Consultivi – esprimono pareri Controllo – vigilano sull’attività degli organi attivi Rappresentativi – sono formati da persone eletti in rappresentanza della collettività e che curano gli interessi della collettività ( es. nei quali ancora è presente. Monocratici . o 8 . ed avendo capacità processuale rappresenta l’ente nei casi di lite o giudizio. Dalla sostituzione va distinta la gestione sostitutiva coattiva . Gerarchia – consiste nel rapporti sovra e subordinazione. consente all’organo superiore di vincolare il subordinato allo svolgimento di una determinata attività o direttiva – il superiore individua gli obiettivi da raggiungere lasciando discrezionalità di scelta a quello inferiore sui modi e mezzi o sorveglianza – gli inferiori possono essere sottoposti a ispezioni e inchieste da quelli superiori ricorsi gerarchici – nei confronti degli atti dei subordinati o annullamento o revoca o risoluzione dei conflitti . Relazioni interorganiche Sono quelli intercorrenti tra gli organi : 1.

Il delegatario agisce in nome proprio anche se nell’interesse del delegante.La gerarchia è caratterizzata essenzialmente dal fatto che l’inferiore esegue quanto detto dal superiore. Coordinamento – lo abbiamo quando gli organi sono in una situazione di equiordinazione. i restanti vengono derogati alle regioni sugli altri enti locali. sotto forma di controllo ispettivo spesso assegnato come controllo esterno alla Corte dei Conti. caratterizzata dalla mancanza di stabilità tra gli organi che ve ne fanno parte. L’esempio è quello del Sindaco che in casi particolari assume le vesti di ufficiale di governo. tutti gli atti compiuti sotto questa veste sono imputabili allo Stato dato che in queste circostanze il Sindaco diventa organo competente dello Stato. se non fosse che cmq la loro disattenzione provoca delle responsabilità 3. anche se la responsabilità resta al delegatario. 9 . consente ad un altro organo di esercitare una sua competenza. I principali controlli esterni fatti da enti statali sono : Uffici centrali e provinciali di bilancio – effettuano un controllo sia contabile che di legittimità provvedendo alla registrazione degli impegni di spesa allegandovi anche delle osservazioni che non sono vincolanti per gli impegni. 4. I tipi di controlli : • Preventivo • Preventivo sugli atti richiesti dal Presidente del Consiglio • Successivo in merito alle spese per il mantenimento del personale 1.. cmq lo deve seguire tranne se l’esecuzione comporta violazioni penali. previsto legislativamente. ma lo ritenga palesemente illegittimo. Direzione – anche se gli organi sono su piani diversi . quello inferiore mantiene cmq una sfera di autonomia . Un esempio di coordinamento e la conferenza dei servizi. In merito all’esito del controllo seguono determinate misure che possono essere repressive ( annullamento dell’atto) impeditive ( impediscono che l’atto abbia efficacia) sostitutive ( sostituzione d’organo). Con l’ultima riforma costituzionale si è ripartita la competenza tra gli enti in merito di materia di controllo. Per quanto riguarda in particolare i controlli sugli atti possono essere : • Preventivi . 2.cioè apposti prima che gli atti producano effetti e da questi dipendono • Successivi – quando l’atto ha gia prodotto effetti • Mediante riesame – sono in via di mezzo perché è dall’esito di questo controllo che gli effetti dell’atto emanato diventano efficaci. Corte dei conti ( sono controlli sulla gestione e quindi esterni) – registra ed appone il visto agli impegni di spesa. nel senso che il superiore indica gli scopi da seguire ( potere di indirizzo) e quello inferiore sceglie autonomamente le modalità di perseguimento . 2. Delegazione – quando l’organo competente in materia attraverso un atto formale . può disporre ispezioni e accertamenti diretti. Questi organi anche se svolgono compiti diversi cmq perseguono lo stesso fine generale e sono supervisionati da un coordinatore. Il controllo È una forma di relazione interorganica con lo scopo di vigilare sull’operato di altri organi. per cui rimane allo Stato la competenza in merito di contabilità generale e di organizzazione degli enti pubblici nazionali. cioè non è completamente vincolato infatti può disattendere le direttive del superiore motivandole nel momento in cui non c’è più corrispondenza con la realtà dei fatti. I controlli sugli organi degli enti territoriali sono previsti dall’art.126 C. Quindi le direttive non si discostano in tale circostanza dai pareri . Una forma particolare di delega e la delega della firma col quale non si ha uno spostamento di competenze ma solo che il delegatario ha in compito di sottoscrivere l’atto che sarà imputabile al delegante così come eventuali responsabilità derivanti nei confronti di terzi. dandone manifestazione mediante una rimostranza al superiore. Il controllo può essere riferito alla base di diversi criteri e per questo abbiamo: • Vigilanza – controllo di legittimità / conformità delle norme • Tutela – sulle opportunità / controllo sul merito • Ecc.

Successivo all’emanazione di atti di notevole rilevanza e categoria in maniera periodica Sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato fornisce contributi Sulla gestione degli enti locali esteso a tutti gli enti locali in cui la spesa è aumentata notevolmente rispetto alla media pro capite nazionale. All’interno di ogni ufficio c’è un preposto primario che si chiama titolare. partecipazione al processo da parte del valutato. Nel caso di registrazione con riserva il visto può essere successivamente ricusato dalla Corte. ma può essere costretta ad apporlo su iniziativa del ministro interessato che se ne assume la responsabilità politica.verifica la correttezza sia in termini di legittimità che correttezza dell’azione amministrativa secondo i criteri assunti dagli ordini professionali in materia di revisione aziendale. i quali a differenza degli organi non hanno imputazione e svolgono attività strutturale. l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzarne il modus operandi. approvazione della valutazione. di concorrere al raggiungimento degli obiettivi dell’ente. Valutazione e controllo strategico – riguarda l’adeguatezza delle scelte compiute dalla dirigenza per raggiungere gli obiettivi fissati. in coordinamento con gli altri uffici. • Successivo sulla gestione dei fondi derivanti dalla Comunità europea La Corte inoltre esprime un giudizio di parificazione del bilancio dello Stato. il quale può essere sostituito momentaneamente da un supplente. Nel caso di esito negativo del controllo ci sono due tesi diverse : si pensa che l’atto venga ad essere annullato oppure che spetti all’amministrazione non dare corso alla sua esecuzione annullandolo essa stessa. [ Approfondimento sui controlli e loro evoluzione . Controllo di gestione – verifica l’efficacia. Il controllo preventivo richiesto alla Corte ai fine della certificazione di un atto diviene esecutivo dopo 60 gg dalla ricezione anche se non è avvenuta pronuncia esplicita. mentre nel caso di assenza della figura del titolare si parla di reggenza. Questo controllo viene ad essere fatto da strutture che rispondono direttamente ad organi di indirizzo politico – amministrativo e riferiscono in via riservata a organi di indirizzo politico contenenti proposte per il miglioramento della funzionalità dell’amministrazione. soprattutto quelli esterni operati dalla Corte. Oltre al lavoro stabile di questi dipendenti possiamo avere anche 10 .cioè tenere un determinato comportamento si nei confronti dell’amministrazione che degi cittadini) prestando una determinata attività lavorativa in maniera esclusiva e permanente. apportando correzioni al rapporto costi e risultati Valutazione della dirigenza – riguarda le prestazione della dirigenza in merito allo sviluppo delle risorse e del personale ad esso assegnatogli. ovvero si cerca di verificare se sono stati raggiunti o perseguiti gli obiettivi individuati nelle direttive politiche.lgs. Gli addetti e titolari dipendenti sono legati all’ente mediante un rapporto giuridico che si chiama rapporto di servizio consistente nel dovere di agire ( dovere d’ufficio . I controlli interni hanno per oggetto :  L’intera attività  Si svolgono sulla base di parametri diversi dalla legittimità ( utilizzata solo per il controllo amministrativo e contabile)  Non paralizzano l’attività ma servono a correggere il tiro prima che l’atto venga esternato Uffici e rapporti l’organizzazione amministrativa oltre che da organi è formata da uffici . Riguarda anche la responsabilità dirigenziale in merito ai risultati che sono l’oggetto della valutazione che generalmente ha cadenza annuale. hanno funzione di ridurre successivamente i controlli esterni. Il procedimento di valutazione consiste nel fato che il valutatore cmq deve avere dimestichezza con l’attività del valutato. a fine documento derivante da seminario in Facoltà con i consiglieri della Corte il 23/11/04 ] • • • Controlli interni Sono regolati dal dlgs 165/2001 ( che rimanda il suo contenuto al d. 286/99). possono essere definiti come un insieme di mezzi materiali e personali che hanno il compito. e sono: • • • • Controllo di regolarità amministrativa e contabile . presentando un referto al Parlamento in merito anche al funzionamento dei controlli interni.

produce effetti. Beni pubblici 11 . che intercorre tra tutti i soggetti e l’ente. o inosservanza delle direttive il livello politico può invadere il campo amministrativo mediante la nomina di un commissario ad acta. L’indipendenza dirigenziale però risulta notevolmente affievolita ed anzi v’è un forte legame col livello politico se si prende in considerazione invece la posizione dei dirigenti delle direzioni generali che vengono nominati dagli organi politici per cui nell’impartire direttive e controllare l’operato dei dirigenti subordinati ai vari organi sono. La responsabilità dirigenziale fa riferimento non solo alla violazione normativa ma all’andamento dell’intera attività. I dipendenti sono soggetti alla responsabilità disciplinare .rapporti di servizio a titolo onorario il quale è un rapporto non stabile. Le controversie sono devolute al giudice ordinario quale giudice del lavoro. vincolati da ciò che gli deriva dal livello politico. che si impegnano ad utilizzare i fondi e i capitali creati dalle loro attività in questioni istituzionali. Organizzazioni sociali Anche se non sono riconosciute come soggetti pubblici . Infatti in questa prospettiva il dirigente dell’organo dirige ed è responsabile dell’attività degli uffici e dei responsabili del procedimento. si ha il funzionario di fatto per cui sono imputabili all’ente solo quegli atti emessi da tale funzionario ma solo favorevoli al privato. i politici rispondono agli elettori. mentre gli organi politici hanno solo l’indirizzo politico. Il rapporto tra livello politico e quello dirigenziale è teoricamente separato. forze di polizia . il dirigente risponde dei provvedimenti assunti in modo autonomo a livello politico. se i terzi erano in buona fede. Il loro spazio aumenta in funzione del ritiro del pubblico dalla vita sociale anche a seguito della sussidiarietà orizzontale. cioè il matrimonio è valido lo stesso. a differenza di questi. esse costituiscono il c. prevedendo autonomia contrattuale per le categorie lavorative anche attraverso la partecipazione alle trattative delle associazioni sindacali. pena l’impossibilità di rinnovo del contratto. a differenza di quello dell’impiegato. il mancato raggiungimento degli obiettivi. si limita solo al fatto che il livello politico individua gli obietti generali e poi spetta alla gestione dirigenziale perseguirli attraverso i provvedimenti amministrativi. si distingue il rapporto organico che concorre soltanto tra il titolare dell’organo e l’ente ai fini dell’imputazione. L’accesso alla dirigenza nelle pubbliche amministrazioni avviene attraverso concorso. La disciplina attuale del rapporto di lavoro Ultimamente è unica la disciplina che regola i rapporti lavorativi nel settore privato come in quello pubblico. che viene retribuito a titolo di indennizzo ma non ha diritto alla carriera. Queste associazioni sono registrate presso il ministero in un’anagrafe unica chiamata ONLUS . Quando il rapporto organico è di fatto . tranne alcune categorie ( magistratura. Di norma il rapporto tra livello politico e dirigenziale è di direzione. Un rapporto simile si ha all’interno dell’organo stesso con gli uffici annessi. diversamente sono nulli. I dirigenti sono affiancati da vicedirigenti individuati o tra i laureati o tra i dipendenti più anziani ed esperti. Però in caso di inerzia o ritardo permanente. Questo è avvenuto con la privatizzazione del rapporto di impiego. militari ecc… ).d. per cui i rapporti di lavoro . perché infatti possono esserci dirigenti senza preposizione quando essi svolgono attività di controllo o consulenza per incarichi previsti specificatamente dall’amministrazione. Rapporto dirigenza ed organi politici I dirigenti degli organi hanno autonomia in merito alla gestione dell’organo stesso. impugnabili attraverso procedure di conciliazione davanti ad un collegio arbitrale di disciplina. Solo dal momento in cui si ha preposizione che essi possono adottare provvedimenti ecc. instaurando un rapporto di lavoro su contratto a tempo determinato legato alle capacità professionali del dirigente e del raggiungimento degli obiettivi fissati in sede politica. che deriva dalla previsione di infrazioni e relative sanzioni . potendovisi sostituire in casi di inerzia. Il reclutamento del personale non dirigenziale avviene attraverso il principio del pubblico concorso. terzo settore. Ad esempio un matrimonio celebrato pubblicamente da un funzionario di fatto. sono aggregazioni che perseguono scopi sociali senza fini di lucro. fanno capo al codice civile. Al rapporto di servizio. cioè riguarda un funzionario senza formalizzazione del rapporto di servizio e perciò senza investitura. cioè che non ha il titolo di ufficiale di stato civile.

Altra figura è quella del viceministro che affianca il ministro il quale gli conferisce particolari deleghe. ( i cimiteri e i mercati comunali fanno parte del demanio comunale ) . Si distinguono in :  Patrimonio disponibile : producono un reddito secondo le modalità di economia privata e possono essere soggetti ad azioni di alienazione ( attivi) o acquisto ( passivi). Responsabile del funzionamento della presidenza è il segretario generale legato al Presidente attraverso un rapporto fiduciario. esempio sono le riserve di pesca o le concessioni di beni pubblici. perdita dei requisiti . questi possono appartenere anche a privati o enti pubblici non territoriali. che può derivare dalla distruzione del bene. ma che servono per esplicare funzioni pubblicistiche ( esempio di proprietà – funzione ). biblioteche ecc.  Uso particolare: il bene è sottoposto all’utilizzo di singoli soggetti. non il mare territoriale ) . è il caso dei beni culturali di proprietà privata che avendo un notevole interesse per la collettività sono sottoposti a dei vincoli amministrativi come quello della manutenzione in buono stato ecc. I beni pubblici costituiscono il demanio naturale ( marino ed idrico ) ed il patrimonio indisponibile ( miniere. I beni demaniali sono incommerciabili fino alla pronuncia della sdemanializzazione . acquedotti . ) Il demanio è costituito da :  Demanio necessario : demanio marittimo ( lido del mare. archeologico ecc. Al vertice dell’amministrazione statale è posto il Governo formato dal Presidente del Consiglio dei ministri e dai ministri. ORGANIZZAZIONE DEGLI ENTI PUBBLICI Lo Stato in senso amministrativo è organizzato attraverso una particolare struttura sul modello cavouriano dei ministeri.. porti ecc.d. spiaggia. lagune ecc…. )  Demanio accidentale : strade. A differenza di quelli necessari che appartengono o allo Stato o alla Regione o agli enti territoriali . Accanto a loro il Presidente nomina i c. Ad ogni comparto dell’amministrazione statale c’è un responsabile al vertice che è il ministro. o cambio di destinazione ( una fortezza che non serve più ad usi militari) I beni pubblici possono essere sottoposti a diversi regimi di utilizzo:  Uso diretto : l’uso è riservato al proprietario pubblico per lo svolgimento delle sue funzioni: l’uso di soggetti diversi è sanzionato penalmente. La presidenza del Consiglio è organizzata a traverso un sistema organico secondo uno schema deciso dallo stesso Presidente che ha la funzione di raccordarlo con le altre parti dell’amministrazione. Ogni ministro può essere affiancato da un sottosegretario che hanno funzione di raccordo tra il vertice politico incarnato dal ministro e l’apparato strettamente burocratico. idrico ( tutte le acque dolci superficiali e sotterranee) militare ( beni destinati alla difesa nazionale nonché opere quali ponti . esempio sono le strade militari utilizzati per motivi di difesa ama anche per la circolazione civile. La funzione del Consiglio dei ministri oltre che di coordinamento politico svolge funzioni di dirigenza amministrativa.  Patrimonio indisponibile : Questi beni appartengono alle pubbliche amministrazioni a titolo di proprietà pubblica . uso e tutela. alcuni sono soggetti alla normativa generale sulla proprietà privata. Il Presidente del Consiglio dei ministri svolge il compito di direzione dell’intero operato dell’amministrazione statale assumendosi la responsabilità politica dell’intero operato del Governo e degli atti concernenti i vari ministeri. ferrovie .Sono quei beni assoggettati ad un regime giuridico particolare in merito alla loro circolazione. .  Uso promiscuo: servono per soddisfare esigenze diverse . beni di interesse storico ed artistico . musei. ministri senza portafoglio che non sono titolari di dicasteri ma sono i delegati di funzioni assegnate dal Presidente in merito a dipartimenti particolari in ambiti più dettagliati di quelli dell’intero dicastero invece affidati al ministro. 12 . Anche i beni privati possono però assumere connotazioni di carattere pubblico. autostrade.

approvvigionamento di beni e servizi ecc). dipartimenti provinciali.l’avvocatura dello Stato ( formato da legali che forniscono consulenza legale alle pubbliche amministrazioni). le ASL ecc. Esistono altri organi caratterizzati dalla loro indipendenza e dalle funzioni strumentali che svolgono per l’amministrazione: • Consiglio di Stato . comunicazioni.p. Le Agenzie sono delle strutture che svolgono funzioni tecniche in capo al ministero che invece praticamente è svuotato di compiti amministrativi attivi. controlli di qualità. poi abbiamo il Cis. E’ l’esempio delle Poste e delle FS o delle Autostrade che sono state trasformate in s.a. Esistono una serie di strutture di raccordo tra i vari ministeri a cominciare dal consiglio di gabinetto formato dal Presidente del consiglio e dai ministri. direzione generale del demanio. Aziende autonome Anche se sono inserite all’interno di un ministero hanno una organizzazione separata. 13 . tesoreria dello Stato ( è quella struttura che si occupa di raccogliere il denaro delle amministrazioni. svolgono attività tecniche e di produzione di beni e servizi in regime imprenditoriale. dove non c’è il dipartimento ma è rimasta la direzione generale con a capo il segretario generale che dipende dalle direttive del ministro e ha funzione di coordinamento generale.Capo dipartimento Il segretario generale è stato sostituito dai capi di dipartimento tranne per il ministero della difesa . È divisa in sezioni tra le quali una che si occupa del controllo degli affari comunitari.a. Le agenzie di solito operano al servizio delle amministrazioni pubbliche in atonia stabilita dalle legge. poi ci sono i comitati interministeriali formati non dai ministri ma da esperti e rappresentanti delle amministrazioni ( il più importante è il CIPE cioè il comitato per la programmazione economica. provveditorato generale dello Stato ( ha il compito di provvedere all’acquisto di beni e servizi logistici. Sono rette dal ministro che le rappresenta affiancato da un consiglio di amministrazione e da un direttore. Aziende autonome affiancano anche gli enti locali territoriali come IACP ( istituto autonomo case popolari).p. beni culturali. Sono state istituite per sottrarre competenze tecniche ai ministeri avendo anche personalità giuridica come ad esempio nel caso delle agenzie fiscali.si occupa di consulenza giuridico – amministrativa ( ricorsi amministrativi in 3° grado) • Corte dei Conti – svolge funzioni di controllo contabile. sono sottoposte al controllo delle Corte dei conti. Altre strutture sono il Dipartimento della Ragioneria generale. affari esteri.Ministro -Viceministro Sottosegretario Dipartimento di X . • Cnel – Comitato nazionale economia e lavoro ha compiti di consulenza tecnica attraverso pareri su questioni economiche e del lavoro.Presidente del Consiglio Ministero X : . il Circ ecc). conservarlo ed impiegarlo). trasformati prima in enti pubblici economici e poi in s.

ne fanno parte ad esempio l’Inps. 14 .. Gli enti parastatali possono essere considerati strumentali rispetto all’amministrazione centrale delle stato. Queste amministrazioni non sono previste dalla Costituzione . Ad ogni ufficio periferico è preposto un dipendente del ministero. nella fattispecie le ragionerie provinciali. Con la legge Bassanini 59/97 al governo fu dato il compito di conferire agli enti locali territoriali funzioni e compiti al fine di attuare la semplificazione amministrativa rafforzando di fatti le autonomie territoriali. la Banca d’Italia . ad esempio il ministero dell’università o del commercio estero non hanno organizzazioni periferiche. che appunto era l’unico ponte di collegamento tra la provincia e il governo centrale. Ad ogni ufficio periferico c’è un dipendente del ministero. per cui fuoriescono dal principio di responsabilità ministeriale . mentre generalmente alle regioni è affidata la funzione di indirizzo e coordinamento degli enti locali territoriali. che presiede adesso l’ufficio territoriale di governo. Hanno autonomia organizzativa e funzionale che gli permette di emanare provvedimenti. 3/2001 . ma la loro presenza è giustificata in forza che svolgono funzioni di tutela in particolari occasioni. sanzioni.A. che cerca di raccogliere tutte le disfunzioni segnalate e risolvere i problemi nella maniera più informale possibile. comunicando al Parlamento mediante relazione il lavoro svolto. Amministrazione periferica Non tutta l’amministrazione statale è decentrata. il CONI ecc. La legge si ispira soprattutto al principio di sussidiarietà. il difensore civico può solo limitarsi a riesaminare i casi in cui al cittadini sia stata rifiutata una richiesta senza però potere annullare o imporre misure sanzionatorie. Il difensore si pone come garante dell’imparzialità e del buon andamento della P. avendo funzione anche di sollecitare l’amministrazione cerca di favorire una migliore scelta di questa nel perseguimento dell’interesse pubblico. Il controllo della spesa è affidato a dipartimenti provinciali e precisamente alle ragionerie provinciali dello Stato. L’organo periferico di riferimento per lo Stato centrale per eccellenza è stato storicamente il prefetto. mentre l’avvocatura dello Stato è rappresentata presso la Corte d’appello del capoluogo.Amministrazioni indipendenti . Con la riforma secondo il nuovo art. e il modello dei poteri originari i comuni sono i diretti titolari delle funzioni amministrative. Si distinguono dagli altri organo perchè non svolgono solo funzioni di controllo ma anche di amministrazione attiva. Oltre agli uffici statali abbiamo l’organizzazione amministrativa non statale che prevede le Regioni in attuazione del titolo V della Cost. Il controllo della spesa è effettuato da dipartimenti provinciali. scioperi. [ Autonomia : si ci riferisce a quell’ente che si governa con leggi proprie da far valere anche nei confronti degli altri soggetti i quali non hanno ingerenza nella sua sfera. La legge Bassanini non influisce sulle funzioni legislative ma soltanto su quelle amministrative . l’Isvap (vigilanza sul mercato delle assicurazioni private). non è quindi titolare di poteri di amministrazione attiva ma si pone come garante ed interlocutore privilegiato con le amministrazioni. Un’altra figura che rientra in questa tipologia è quella del difensore civico che è un collegamento non politicizzato tra il cittadino e l’amministrazione. quindi godono di levata autonomia nei confronti degli organi politici. 118 C. Amministrazioni locali Secondo il principio del decentramento burocratico l’amministrazione statale è presente su tutto il territorio anche se in maniera non omogenea. Ad esempio in seguito alla liberalizzazione del mercato per favorire la concorrenza una completa assenza di regole e di controlli rischia di portare a situazioni che pur seguendo logiche di mercato portano alla formazione di situazioni monopolistiche private invece che pubbliche. poi figura del prefetto al quale è assegnato l’ufficio territoriale di governo.enti parastatali Sono state create al fine di snellire l’organizzazione ed il funzionamento dell’amministrazione sottraendolo al condizionamento politico. che ha raggiunto l’apice con la riforma l. Ne sono ad esempio la Consob ( tutela dei consumatori) . Quindi in questo caso svolgono funzione di stabilire delle regole di comportamento svincolate da logiche politiche. elezioni ecc anche se molti dei poteri sono stati trasferiti alla regione. Accanto a questi sono parastato anche gli enti pubblici economici trasformati ora in società per azioni che operano sul mercato a fini di lucro come delle imprese fornendo dei servizi e dei beni di carattere pubblico come l’ENEL. oggi rimangono poteri del prefetto in materia di pubblica sicurezza.

preventivo alla pubblicazione sulla gazzetta regionale e all’entrata in vigore. Controlli sugli atti e sugli organi degli enti locali Con la riforma costituzionale 3/2001 è mutato il sistema di controlli . molti dei quali eliminati ad esempio nel 1999 sugli statuti e nel 2001 sulle leggi. tranne per quelle funzioni che richiedono l’esercizio unitario a livello regionale. Svolge delle funzioni che riguardano materie intercomunali come l’ambiente integrando il lavoro di igiene svolto dalla ASL. Esistono delle figure specialistiche all’interno di tali organizzazioni come:  Dirigenti : sono responsabili . in base agli obiettivi prefissati dall’ente. Il comune può anche gestire delle funzioni statali agendo quale ufficiale di governo . in questi casi il sindaco diventa organo di governo. o davanti al Parlamento per contrasti sul merito. La provincia È l’ente intermedio tra comune e regione .  Giunta : l’organo esecutivo che esercita attività di impulso e regolamentare  Presidente della giunta regionale: è il rappresentante legale della regione .Decentramento: invece si riferisce al conferimento di poteri politici o amministrativi dal centro a zone territoriali periferiche. svolge il compito per una durata non superiore al mandato del sindaco ed ha il compito di gestire i collegamenti tra il livello politico e quello gestionale. comuni . anch’essa rappresenta la comunità e ne cura gli interessi attraverso il coordinamento.  Segretario: occupa un ruolo funzionale nell’ente in quanto collocato al vertice della funzione burocratica. che assieme alla regione formano i “governi locali” che funzionano autonomamente secondo i propri statuto e i principi fissati dalla Cost. Il comune e la provincia hanno una organizzazione simile. infatti mentre al segretario spetta garantire la legittimità – economicità – efficacia – efficienza . 127 C. delega le funzioni amministrative assegnategli dallo stato . che prende il nome di residenza . Enti locali Sono province . promulga le leggi e i regolamenti. ] Organizzazione regionale La Regione è composta dal :  Consiglio: ha potestà legislativa su materie conferite dalla Cost. città metropolitane . come ad esempio le ASL col compito di assicurare livelli uniformi di assistenza sanitaria a livello regionale. al direttore è responsabile riguardo alla gestione cioè al raggiungimento degli obiettivi. Adesso invece il nuovo 15 . dirige la giunta . La regione opera sul territorio direttamente attraverso degli uffici regionali entificati . dello svolgimento dell’attività amministrativa . esso non si trova subordinato al direttore generale. Il TU enti locali assegna alla Regione il compito di organizzare localmente la funzione amministrativa attraverso le province ed i comuni . In caso di riapprovazione il Governo nazionale aveva la possibilità di impugnare la legittimità della legge davanti alla Corte Costituzionale.000 abitanti dal sindaco. infatti introduce il principio che l’autonomia normativa degli enti locali può essere derogata solo attraverso la modificazione della legge Il Comune Ad esso sono attribuite tutte le funzioni amministrative secondo la sussidiarietà. e la possibilità da parte del Governo di rinviare la legge di nuovo al Consiglio regionale. Basti pensare alla ridefinizione dell’art. che svolge funzioni di programmazione e coordinamento locale tra i diversi soggetti. Il comune è l’ente locale che rappresenta una comunità stabile nel territorio attraverso un legame giuridico. curandone gli interessi e promuovendone lo sviluppo. che modifica le procedure di legittimità ma soprattutto ridefinisce il ruolo del Commissario di Governo e il suo visto sulle leggi regionali. cioè derogabili solo per assicurarne l’esercizio unitario. nei confronti degli enti locali. e quindi anche se dipende funzionalmente dal sindaco il rapporto di lavoro dipende da un’apposita agenzia . adottando provvedimenti in attuazione degli obiettivi  Direttore generale : o city manager nominato per i comuni con più di 15. L’atto di regolazione emanato dalla provincia per governare il territorio si chiama piano territoriale di coordinamento. se lesiva appunto di principi fondamentali. La legge 142/90 ha segnato un grande contributo all’autonomia locale.

provvedendo in tal caso attraverso un commissario ad acta nominato dal difensore civico regionale. e finanza autonoma. cioè l’essere titolari di diritti ed obblighi.d. Queste situazioni vengono stabilite in funzione della posizione occupata nell’ordinamento dal soggetto e che danno vita alle c. le qualità sono diverse dallo status perché questo identifica la posizione non in ordine all’intero ordinamento ma all’interno di un preciso ambito sociale ( es. A livello locale una volta il controllo sugli enti veniva svolto da un organo regionale . persone fisica o giuridica. il Presidente della Repubblica emana un decreto . Al fine di ridurre la frammentazione territoriale a volte si ricorre a diverse figure associative come la fusione.U. Generalmente nelle persone fisiche la capacità giuridica si acquista al momento della nascita mentre quella di agire con la maggiore età ( tranne le eccezioni di incapacità ). È definito “soggetto giuridico” chiunque. Esiste però un vincolo non derogabile al comportamento finanziario degli enti derivanti dal patto di stabilità assunto dal Governo nazionale in sede comunitaria che deve essere rispettato anche a livello locale perché produrrebbe dei pregiudizi in ambito internazionale. ad esempio le associazioni riconosciute. di scioglimento dell’organo comunale e provinciale. il Co. ordine pubblico ecc.re. SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE Gli interessi possono essere definiti come aspirazioni del soggetto verso dei beni o dei servizi che soddisfano un bisogno. creazione di un nuovo ente unico.U. unione tra comuni. Il controllo sugli organi viene ad essere effettuato complessivamente dallo Stato e disciplinato dalla 142/90 ( Controllo sugli enti locali. dietro proposta del ministro. per la realizzazione di funzioni o servizi condivisibili come ad esempio l’allungamento della linea urbana di bus anche al comune limitrofo. Il T. accordi di programma. svuotando di ogni ruolo preventivo la figura del Commissario di governo. cioè la capacità di creare effetti giuridici coke conseguenza dell’esercizio sostanziale della capacità giuridica. obbligo). il quale può mutare denominazione e circoscrizione dietro intervento della regione e consenso della popolazione interessata.consorzi.co. Per quanto riguarda i controlli endoprocedimentali degli enti locali l’art 147 T. vicende giuridiche ( modificazione o estinzione di situazioni giuridiche) riconosciuto dall’ordinamento giuridico attraverso degli atti (i più tipici sono i provvedimenti).127 prevede solo l’impugnabilità davanti alla Corte Costituzionale della legge gi pubblicata quando eccede le competenze della Regione. L’esercizio di un potere di norma determina un incisione nella sfera di diritto soggettivo 16 . enti locali prevede anche l’annullamento straordinario governativo per gravi ingerenze. un gruppo). rapporti giuridici o situazioni giuridiche soggettive ( diritto soggettivo. Responsabilità amministrativa) per cui in caso di gravi irregolarità e violazioni di legge. convenzioni . i principi sui quali tali controlli devono basarsi. sui principi dei controlli interni dei ministeri. Resta cmq una sorveglianza da parte di un collegio di revisori dei conti che ha il fine di migliorare l’efficienza produttiva degli enti. percentuali di trasferimenti ancora derivanti dallo Stato agli enti locali. abbia riconosciuta la capacità giuridica . uffici comuni¸ costituiti tramite convenzione. per la realizzazione di opere ed interventi che interessano più enti. non si ha fusione in un unico ente ma è una forma di coordinamento quando ci sono scopi comuni ad esempio nel caso dei comuni montani o isolani. lasciando autonoma potestà all’ente. nonché oltre al parametro formale ( la legge) altri parametri sostanziali quali l’efficienza – efficacia – economicità. dovere . delega. individua nel decreto 286/99. I modi con cui definiamo giuridicamente cose e persone sono chiamati “qualità giuridiche” che definiscono le posizioni all’interno dell’ordinamento. ma poiché difettano di fisicità reale producono modificazioni giuridiche attraverso un meccanismo simile alla rappresentanza con i loro organi dai quali viene ad essere esercitata la capacità giuridica. e dal difensore civico. Quindi sorge la necessità di creare una serie di regole per stabilire quali interessi soccombono a vantaggio di altri che prevalgono. ma poiché i beni sono limitati sorgono dei conflitti. Autonomia. Con la 142/90 invece sono state ridotte le categorie di atti sottoposti a controllo ( soprattutto quello di merito previsto come sempre possibile dalla Costituzione) che sono controlli soprattutto sostitutivi nei casi di inerzia o omissione di atti obbligatori per legge dalla provincia o dal comune. Discorso a parte invece per le persone giuridiche le quali assumono la capacità giuridica nel momento in cui vengono riconosciute come soggetti di diritto e perciò degne di tutela. La 142 in materia di finanza locale ha cercato di modificare il regime di dipendenza dallo Stato ( finanza derivata ) riconoscendo maggiore autonomia con la finanza trasferita. alla quale deriva la capacità di agire. in quanto ad ogni organo è preposta una persone fisica che attraverso il meccanismo della immedesimazione organica produce effetti riconducibili in capo all’ente.. potere . I rapporti giuridici sono: • Potere – è la possibilità di produrre effetti. interesse legittimo. Forme associative tra enti locali Il territorio è ciò che caratterizza l’ente comunale.

oppure alla libertà di stabilimento. basti pensare alla libera circolazione dei soggetti e delle merci. • Diritto soggettivo – è quella situazione esclusiva di autonomia giuridica riconosciuta al soggetto privato la quale viene tutelata anche davanti all’esercizio dell’interesse pubblico da parte dell’amministrazione . perché secondo il principio del giusto procedimento per cui affinché il potere esercitato produca un effetto giuridico tale potere deve essere previsto ed attribuito all’amministrazione da una norma. L’interesse legittimo è perciò la pretesa che ha il soggetto a soccombere si davanti al potere dell’amministrazione nel perseguimento dell’interesse collettivo. Piuttosto si parla di un diritto in attesa di espansione proprio perché dipende dal comportamento dell’amministrazione. • Interesse legittimo . accesso ai documenti. riguarda la convenienza di un atto già rilasciato ( nel caso di controlli si parla di approvazione condizionata). tranne nei casi di soccombenza previsti dall’ordinamento. è un atto endoprocedimentali con quale si attesta la mancanza di ostacoli per l’emanazione di un provvedimento. è una deroga all’osservanza di un obbligo o di un divieto ( nel caso di norma-fatto-effetto si parla di esenzione). Nella fattispecie l’esercizio del potere amministrativo può ledere la sfera di diritto soggettivo solo in relazione al soddisfacimento del principio di legalità. 17 . consiste in sostanza nella pretesa di godimento di un bene da far valere nei confronti di tutti ( il diritto soggettivo per eccellenza è la proprietà privata). . Solo che l’assoggettamento al potere della pubblica amministrazione è valido solo quando l’azione si svolge secondo le regole stabilite dalla legge. licenza. soprattutto nei casi in cui è necessaria una autorizzazione plurima. A tale scopo l’amministrazione cerca di velocizzare il meccanismo autorizzativi. Il prodursi di effetti riconosciuto dall’ordinamento può avvenire secondo due modalità: • Norma-fatto-effetto – ad esempio l’accadimento di un fatto ( es. attraverso gli sportelli unici che rilasciano in unica sede tutti gli atti di assenso previsti dalla legge. nascita o morte) previsto dall’ordinamento da una norma produce un effetto altrettanto previsto.di un altro soggetto. approvazione. di concorrenza. che presuppongono l’accertamento di requisiti tecnici ai soggetti per svolgere una attività. omologazione. nullaosta. Tipi particolari di autorizzazioni sono ad esempio le abilitazioni. Quando invece non si è svolta secondo le regole il soggetto ha subito una violazione di un interesse legittimo. Poteri amministrativi Vengono esercitati attraverso i provvedimenti e sono: • Poteri autorizzativi – rimuovono i limiti imposti ad una situazione soggettiva di vantaggio esistente. Ad esempio il permesso di costruzione che non crea un nuovo diritto ma ne elimina i limiti prima imposti. attinente alle qualità possedute da una cosa che verrà prodotta in serie al fine di garantire l’uniformità dei vari modelli. ma a condizione però che l’azione dell’amministrazione avvenga secondo le regole stabilite per legge. Esistono altre situazioni giuridiche soggettive tutelate anche dal diritto comunitario. Il soddisfacimento di un interesse privato può scaturire sia da un’azione dell’amministrazione (interesse pretensivo) che da una sua astensione (interesse oppositivo) ad esempio una amministrazione che rinunci ad espropriare. L’interesse legittimo si materializza attraverso una serie di poteri esercitati dal privato come la reazione. possibilità di partecipazione al procedimento attraverso la presentazione di osservazioni che istaurano un dialogo con l’amm.. Secondo una certa interpretazione l’interesse legittimo è il risultato di un diritto soggettivo che si affievolisce davanti all’esercizio di un potere. Questo meccanismo è di rilevante importanza per la pubblica amministrazione. Viene così ad istaurarsi un rapporto tra privato ed amministrazione sulla base di un provvedimento di autorizzazione che è diversa dalla concessione. dispensa. in questo caso si ha una leggeprovvedimento perché si producono effetti senza ulteriori interventi • Norma-potere-effetto – il potere esercitato da un soggetto accreditato e previsto da una norma produce un effetto giuridico. è un atto che valuta la non conflittualità di un’attività con gli interessi pubblici perseguiti dall’amministrazione. ma da molti non viene accettata perché l’interesse legittimo è vista non come trasformazione ma come situazione giuridica a stante e quindi distinta dal diritto soggettivo.è quelle situazione giuridica vissuta da un privato che soccombe al potere dell’amministrazione nel perseguimento dell’interesse pubblico. nel senso che l’ordinamento individua delle norme di relazione le quali prevedono positivamente i casi in cui il potere pubblico può legittimante importi su quello privato. ricorsi amministrativi – annullamento dell’atto.. ad esempio il caso di un provvedimento di concessione edilizia dal quale sorge il diritto di edificare ecc.

disciplinari. concessione di servizi pubblici. che possono essere pecuniarie ( soldi) o interdittive ( riguardano l’inibizione dell’attività del soggetto). a differenza dell’autorizzazione l’amministrazione non attribuisce al privato una situazione che già possedeva ma di trasferirgliela in maniera originaria. • Potere di imposizione di vincolo amministrativo – individuano il mantenimento ( non alterazione) di beni immobili che presentano particolari caratteristiche. che è l’atto tipico di questo potere. accessorie. può essere traslativa. sono di natura interdittiva ed hanno origine penale consistenti nella sospensione di diritti derivanti da precedenti provvedimenti amministrativi. Concessione di opere pubbliche.S. che devono essere risolte utilizzando non i normali canoni di potere e competenza. Poteri dichiarativi – riguardano il rilascio di atti strumentali ad altri procedimenti. Questi atti hanno efficacia dichiarativa nel senso che rafforzano una situazione giuridica già esistente. obblighi di fare o non fare spettanti ai proprietari come il loro restauro ecc. senza indennizzo. sequestro. non hanno carattere vincolante ( differente è la diffida che consiste in un avvertimento ad osservare un obbligo che si fonda su un determinato provvedimento o legge). afflittive. ad esempio nei casi di emergenze sanitarie o igiene pubblica ( differenti sono invece i provvedimenti di urgenza che sono invece atti tipici perché previsti puntualmente dal legislatore ). i limiti però consistono nel rispetto della Costituzione. ad esempio palazzi antichi di interesse storico. nella temporaneità dell’azione e nella plausibile motivazione. sono simili all’occupazione solo caratterizzate dal carattere di urgenza . Un esempio sono le espropriazioni. La concessione. confisca. direttive. registri o cmq accertati da funzionari pubblici ( ultimamente tali atti devono avere anche particolari caratteristiche formali imposte dalle normative di omologazione internazionale ISO). • Poteri sanzionatori – sono quelli che impongono una sanzione. • Poteri di ordinanza – esercitate in situazioni di necessità ed urgenza non puntualmente individuate per legge.l’amministrazione individua le direttrici globali per l’attuazione di particolari interventi in dati settori. Le sanzioni possono essere ripristinatorie. sottraendo situazioni prima favorevoli per il privato. • Poteri ablatori – questi invece incidono negativamente sulla sfera giuridica dei privati perché impongono obblighi o divieti. quando il diritto era posseduto dall’amministrazione e viene trasmesso ai privati 8 ad esempio la gestione di un servizio pubblico di trasporto). nonché atti tipici rilasciati dalle amministrazioni su qualità o situazioni contenute in albi. I principi generali della sanzione amministrativa sono contenuti nella legge 689/1981 e sempre in evoluzione dato il processo di depenalizzazione di alcuni reati penali. occupazione temporanea. quando alcune prestazioni che dovrebbero essere fornite dall’amministrazione sono delegate invece ai privati. Questi atti detti perciò di certazione producono effetti giuridici erga omnes sulla qualità di un determinato atto o fatto avvenuti in un determinato modo anche se questo non è conforme ad un accertamento reale. requisizioni. elenchi. l’occupazione non urgente e non per motivi di pubblica utilità di un bene dietro giusto indennizzo per il momentaneo utilizzo ovvero nel caso in cui si produceva una trasformazione irreversibile del bene tale da non permettere la restituzione questo veniva acquisito dall’amministrazione dietro compenso. quando possono scaturire da un bene dei pericoli per la collettività. Gli atti tipici di certazione sono i certificati. Le sanzioni amministrative possono essere definite in termini di residualità.Poteri concessori – il privato diventa titolare di diritti che prima non aveva. cioè una sofferenza a seguito dell’assunzione di un comportamento vietato che prende il nome di illecito. Differente è la • 18 . quando viene sottratto un diritto per la realizzazione di un’opera pubblica per motivi di “pubblica utilità” non altrimenti realizzabili come detto dalla legge 2248/1865 dietro un giusto risarcimento consistente nel prezzo che avrebbe avuto in caso di libera contrattazione e cmq nelle modalità indicate dalla legislazione in materia di esproprio. quindi non tipiche. è un provvedimento sanzionatorio a seguito di un illecito amministrativo ( costruzione abusiva) . impongono di assumere un determinato comportamento per il destinatario. La conferma della certezza legale dell’atto permette agli interessati di essere sicuri che ciò che detto nell’atto corrisponde a realtà. ordini. quando impongono al destinatario di ripristinare la situazione originaria da egli alterata. ordinanze di necessità e urgenza.temporaneità e indennizzo. beni immobili di notevole interesse ambientale. cioè la accertano. quando il diritto trasmesso è del tutto nuovo ( ad esempio la cittadinanza o una onorificenza). e cioè sono quelle che non rientrano nella giurisdizione penale e civile. Generalmente vengono esercitate dal Sindaco o dall’autorità di P. es. quando l’amministrazione non avendo una adeguata organizzazione incarica i privati per la loro realizzazione attraverso procedure di contratto. • Poteri di programmazione e pianificazione . cioè trasformazione di reati penali minori in reati amministrativi per cui la sanzione e notevolmente affievolita. riguardano il comportamento di qui soggetti legati all’amministrazione attraverso un rapporto di lavoro. costitutiva.

di notorietà . attestazioni atipiche. per cui l’azione di scelta risulta in parte vincolata. Le dichiarazioni sostitutive sono valide anche tra privati e non solo nei rapporti con l’amministrazione. Il controllo sulla veridicità di quanto dichiarato avviene a campione ed in tutti i casi in cui sorga un dubbio. sono rilasciati da un pubblico ufficiale ( notaio o sindaco) in base a dichiarazioni rese in presenza di almeno due testimoni che hanno l funzione di dare notizia di fatti di pubblico dominio. oppure sanare la competenza e quindi convalidare . In base al soggetto da cui derivano si distinguono in : 19 no potere giudice ordinario violazione di norma di azione ( no competenza) si però potere il giudice amministrativo può annullare. ma i criteri che hanno permesso il riconoscimento ad un soggetto piuttosto che ad un altro. I regolamenti amministrativi possono essere di varia natura in funzione dell’ambito che intendono disciplinare . che contengono indicazioni generali ed astratte che l’amministrazione stessa dovrà rispettare nell’esercizio delle proprie funzioni. la violazione di norme di relazione. tipo certificati di presenza che però creano solo presunzioni . residenza ecc) accompagnate da documento di identità. quando il privato comprova qualità o fatti non attestabili con dichiarazione sostitutiva di certificazione ( perché non contenuti in elenchi. permettendo poi all’amministrazione di poter effettuare un controllo sulla veridicità di quanto dichiarato. dichiarazioni sostitutive. abbiamo due tipi di dichiarazioni sostitutive: di certificazione. registri ecc ). L’attenzione è passata dall’atto in sé al modo in cui la funzione è stata espletata ( procedimento). Ad esempio non è importante sapere solo se l’atto di concessione edilizia è stato concesso o meno. NULLO violazione di norme di relazione ( no attribuzione) l’atto non esiste per carenza di potere ANNULLABILE l’atto esiste Regolamenti Sono degli atti amministrativi sottratti al meccanismo della motivazione dei provvedimenti classici . La discrezionalità amministrativa è definibile come quel processo logico mediante il quale l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ( ponderare) gli interessi in gioco per il perseguimento dell’interesse pubblico. appunto il modo di conseguire la funzione. è quella prodotta da un privato in sostituzione di quella pubblica ove previsto dalla legge. e fatti “semplici” che invece non necessitano di accertamenti vincolanti. Questo tipo di discrezionalità detta “pura” è diversa da quella tecnica che riguarda invece la valutazione scientifica di fatti che possono essere “complessi”. in parte però ci saranno dei margini di manovra autonoma che consistono nell’area della discrezionalità amministrativa. Modalità di esercizio del potere L’esercizio del potere mediante il quale l’amministrazione persegue l’attuazione dell’interesse pubblico deve avvenire secondo certe modalità stabilite per legge che prendono il nome di norme di azione. che non creano immediatamente certezza legale. Mentre la violazione di norma di azione determina un atto annullabile. la dichiarazione può riguardare anche la conformità all’originale della copia di un documento rilasciato o conservato presso l’amministrazione. Altri atti strumentali sono gli attestati.registrazione perché questa non esterna come il certificato ma acquisisce conoscenze. atti di notorietà. quando attesta qualità ( titolo di studio. rendono gli atti nulli e perciò non produttivi di effetti perché emanati in carenza di potere. regolamenti degli enti locali soprattutto quelli del comune che sono l’unica forma di atto legislativo comunque in posizione di subordinazione rispetto allo statuto comunale. di tale dichiarazione determina una violazione dei doveri d’ufficio secondo il T. età. la scelta dell’amministrazione è libera perchè di norma dovrebbe risultare insindacabile in quanto effettuata tra soluzioni tutte ragionevoli. quando l’accertamento mira a limitare le libere valutazioni . Perciò il merito amministrativo consiste nell’insieme delle soluzioni individuate con la valutazione discrezionale e quella preferita come opportuna. la discrezionalità si concretizza con la motivazione del provvedimento. dove previsto. cioè quelle attinenti all’attribuzione di un potere.U. ad esempio i regolamenti che disciplinato l’organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche. La mancata accettazione.

 Di delegificazione : derogano materie regolate prima con legge. Parere…. sono emanati dalla p.  Ministeriali ed interministeriali: attinenti alle attività di un ministero o più ministeri. il diritto di accesso ai documenti amministrativi. Legge: paradigma normativo che si riferisce a situazioni astratte e generali Di norma tutti i provvedimenti . ed è questa la grande novità che manifesta anche il cambio di intendere il divenire dell’azione amministrativa. assegnato in astratto dalla norma.  Esecutivi : di dettaglio rispetto ad una legge  Attuativi ed integrativi : contengono norme di principio da attuare dalle regioni. ad esempio prevedendo autocertificazioni ( legge Bassanini 59/97) ecc. e il provvedimento . diverse sono le circolari . con cui l’amministrazione si esprime all’esterno ponendo in essere situazioni giuridiche tutelate dall’ordinamento che producono effetti in capo a terzi.Governativi: emanati dal Consiglio dei ministri col parere del Consiglio di Stato . che consiste nel perseguimento dell’interesse pubblico attraverso una serie di atti endoprocedimentali che fanno da tramite tra due elementi statici del procedimento: il potere. Il processo mediante il quale si arriva all’emanazione di questo atto è frutto di un processo che consegue ad una successione di atti interni ( endoprocedimentali) funzionali all’emanazione. I principi generali enunciati dalla legge 241/90 sono: • Economicità – nel senso di non aggravamento del procedimento .  PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO Il provvedimento è l’atto principale. perché ne esistono altri.. il Testo Unico sugli enti locali). Riguarda materie esclusive dello Stato salvo delega alle regioni. • Efficacia – rapporto tra obiettivi raggiunti e quelli prefissati 20 . che invece contengono le norme interne e di prassi di un organo o ente.a.. previsto astrattamente anch’esso dalla norma. I Testi Unici invece sono delle raccolte di norme che disciplinano una determinata materia ( es. questo processo si chiama procedimento amministrativo. cioè evitare duplicazioni inutili di atti e mezzi. tranne casi eccezionali ed urgenti . ( Atto finale) PROVVEDIMENTO Proposta Iniziativa atti vari Decisione Motivata Procedimento (Fasi) Atti endoprocedimentali o strumentali nella fase istruttoria Atti integrativi dell’efficacia Procedimento : è un percorso che di articola in fasi Provvedimento : è il risultato dell’intero procedimento è ha effetto all’esterno del procedimento. o con decreto del Presidente della Repubblica e visto della Corte dei Conti . Perizia ……………. le forme di partecipazione dei privati all’interno del procedimento. Esso può essere definito come una forma della funzione amministrativa. attraverso un procedimento.  Che disciplinano il funzionamento dell’attività amministrativa pubblica secondo norme di legge. Il procedimento è stato definito puntualmente dalla legge 241/1990 riguardante e i meccanismi procedurali e . Si riferisce a situazioni concrete e specifiche Atti strumentali : sono le fasi all’interno del procedimento e producono effetti funzionali interni.

ma sorge anche tra procedimenti distinti ma che costituiscono di fatto sub-procedimenti ad uno principale da cui poi scaturirà l’atto finale ( connessione funzionale ). L’istanza è concessa a chi ne trae un beneficio diretto . di norma. è il caso della pluriqualificazione che permette l’impugnazione di un atto interno che comporta l’arresto dell’attività e del procedimento amministrativo.• • Efficienza – rapporto tra mezzi utilizzati e obiettivi perseguiti attraverso meccanismi di controllo interno al procedimento ad esempio quelli enunciati dalla legge 286/1999 utilizzata per i ministeri ma estendibile anche agli altri enti . ed infine la fase integrativa dell’efficacia che serve a far produrre all’atto effetti reali sul piano giuridico. Nel caso di istanza erronea o incompleta l’amm. 3. prendendo come effetto finale l’emanazione dell’atto. Esistono però delle eccezioni per cui gli atti endoprocedimentali producano effetti all’esterno. esempio di connessione sono la dichiarazione di pubblica utilità che è presupposto per l’emanazione del decreto di esproprio ecc. per garantire la trasparenza del fare che si concretizza anche attraverso la partecipazione e la motivazione della scelta. la illegittimità di un atto endoprocedimentale altera la genuinità dell’intero meccanismo e perciò da vita ad un atto che sarà anch’esso viziato da illegittimità. istanza – a differenza degli altri altri due proviene solo dal cittadino privato e riguarda interessi particolari Le istanze svolgono anche funzione anticipatoria rispetto alle memorie e alle osservazioni presentate dai privati in fase endoprocedimentale. corrono in parallelo in maniera indipendente. l’impugnazione del provvedimento viziato potrà essere fatta solo se vi è stata emanazione esterna. nel caso sia vincolante l’amm deve conformarsi ad esso. mentre la “denuncia” è la richiesta di un provvedimento da parte di chi non ne ha un beneficio diretto. ecc). Diritto di accesso. richiesta – quando un soggetto pubblico richiede ad un altro di esprimersi in merito. non hanno rilevanza esterna. • Dovere di concludere 21 . Iniziativa d’ufficio – nel caso in cui è un dovere dell’amministrazione attivarsi per la cura di interessi senza la necessaria sollecitazione di altri. possiamo distinguere una fare preparatoria che è tipica dell’iter procedimentale. La fase procedimentale và vista come un continuum di atti che appunto si chiamano endoprocedimentali. proposta – ha contenuto valutativo sull’atto che dovrà emanare l’amministrazione. che non producono effetti diretti all’esterno ma fanno da impulso al procedimento e lo influenzano nel divenire discrezionale ( ad esempio perizie. Quando invece un privato per poter svolgere una attività debba ottenere diversi procedimenti non connessi tra loro ma attinenti allo stesso tempo alla su pretesa. pareri. Fase di Iniziativa del procedimento : • Ad istanza – il dovere di procedere parte su segnalazione di un privato o da un soggetto diverso dall’amministrazione o organo che deve provvedere. La relazione funzionale in vista dell’emanazione di un provvedimento non riguarda solo gli atti interni .ai documenti amministrativi. quindi il presupposto è quella condizione che pur non influenzando direttamente l’atto finale del procedimento principale deve sussistere al fine della legittimità dell’atto finale. Fasi del procedimento Per grandi linee. proprio perché gli atti endoprocedimentali. una fase decisoria da cui sgorga il provvedimento all’esterno. allegandovi documenti e atti l’amministrazione velocizza il processo dovendosi limitare solo alla verifica. deve procedere alla possibilità di rettificare l’errore secondo il principio di sanabilità delle istanza private. ma tramite delle segnalazioni che vanno sempre verificate. nel caso non lo si l’amm può farlo oppure non seguirla 2. può essere: 1. In questo caso non si ha presupposizione ma consecuzione perché i provv. il caso di chi vuole costruire su una zona protetta deve ottenere non solo la concessione edilizia ma anche quella paesaggistica e ambientale nel senso che se manca uno dei due l’approvazione dell’altro non può da solo produrre cmq l’effetto totale finale ovvero anche se si ottiene la concessione edilizia non si può edificare in concreto perché non viene rilasciata quella paesaggistica e viceversa. Diversa è la “designazione” che invece riguarda la segnalazione di nominativi al fine di una nomina. come forma di pubblicità.

cioè l’atto non ancora efficace deve rispettare quanto prescritto dalla legge vigente in quel preciso istante fino all’efficacia. inoltre fungendo da impulso può chiedere la convocazione di una conferenza di servizio per accelerare i tempi dell’istruttoria e perciò del reperimento degli atti endoprocedimentali. Il responsabile del procedimento non comporta a se l’essere responsabile allo stesso tempo dal punto di vista civile e penale. il rifiuto non è accettato quando si tratta di casi importanti come ragioni di giustizia o sicurezza o igiene pubblica ( il reato si configura sempre attraverso il dolo). per la conclusione del procedimento. trascorsi i quali il cittadino è legittimato a dotarsi di una serie di rimedi giuridici che ad esempio gli permettono di rivalersi sull’amministrazione in caso di risarcimento per lesione di interessi tutelati. All’interno di ciascuna unità esiste una persona fisica denominata responsabile del procedimento che agirà in concreto. cioè si deve prendere una decisione. sono: • Essere la guida del procedimento • Coordinare l’istruttoria • Essere di impulso all’avanzare del procedimento • Essere il punto di riferimento superando l’impersonalità dell’amministrazione Il responsabile inoltre può richiedere la rettifica degli errori di eventuali atti rilasciati dai privati e che hanno rilevanza all’interno del processo. Se non sorgono particolari problemi sul responsabile della fase procedimentale invece non lo si può dire in merito a chi dovrà esternare l’atto e quindi fargli avere rilevanza esterna. ad esempio quando la nuova normativa sorta in fase procedimentale richieda altri atti interni. Il dialogo con i soggetti interessati al procedimento avviene attraverso comunicazione dell’avvio e dell’invito a partecipare alla fase istruttoria. perché fini a quando non si perfeziona la fase integrativa dell’efficacia il provvedimento non produce effetti e il procedimento quindi non può definirsi concluso. ma se sussistono mutamenti in corso d’opera l’amministrazione può rifiutarsi di emanarlo. Quando abbiamo iniziativa d’ufficio trascorso il tempo di 30gg per l’emanazione dell’atto l’interessato può presentare istanza al dirigente dell’unità che provvede entro 30gg. Se l’inizio del procedimento decorre dall’iniziativa d’ufficio o dal momento di ricevimento dell’istanza. L’art. Secondo il principio del tempus regit actum ogni atto viene posto in essere sulla base normativa in vigore al momento dell’emanazione. Nel caso invece di iniziativa di parte. per mano del responsabile stesso del procedimento che può essere il dirigente o un suo designato. senza azionarsi si ha il silenzio inadempimento. mentre se la competenza era di un dirigente generale direttamente al ministro. Il dirigente dell’unità organizzativa individua un suo subordinato a ricoprire questa carica. La comunicazione è fondamentale per il rispetto della 22 . oppure in mancanza è lo stesso dirigente ad essere il responsabile.Quando un procedimento inizia deve cmq concludersi. non ha responsabilità in senso tecnico. Responsabile del procedimento Per ogni procedimento l’amministrazione deve individuare l’unità organizzativa ( è la partizione di una amministrazione) responsabile competente per ogni singolo procedimento e della sua adozione. il controllo e l’impulso che deve espletare durante l’istruttoria. ma di certo entro un tempo ragionevole tenuto conto delle circostanze. Generalmente l’amministrazione ha 30 gg. finito il procedimento attraverso la comunicazione rende pubblico il provvedimento finale. La legge non dice precisamente entro quale termine il responsabile debba effettuare al comunicazione . e il suo silenzio non ha per legge valore di assenso o diniego. ma ogni volta va valutata la sua posizione che sicuramente assurge in primis alla responsabilità sulla vigilanza. I compiti del responsabile. quando l’agente non provvede entro 60gg dalla istanza sussiste inerzia di colui che è preposto al rilascio dell’atto si prefigura l’ipotesi di illecito disciplinare del dipendente. emanando sostanzialmente anche l’atto. e che sarà il punto di riferimento per l’intera istruttoria con cui il privato potrà dialogare. La comunicazione dell’avvio del procedimento riguarda quei soggetti sui quali si produrrà l’effetto finale o quei terzi che ne potranno ricevere un pregiudizio ( i controinteressati sostanziali perché dal provvedimento favorevole agli interessati principali ne potrebbero subire un danno e perciò hanno interesse ad impugnarlo). potendo altre amministrazioni sostituirsi a questa per emanare l’atto. di norma è la stessa unità organizzativa ad occuparsene. Trascorsi i 60 gg l’interessato presenta una diffida scritta all’amministrazione e all’impiegato che se non provvedono entro 30 gg dalla diffida l’amministrazione e l’impiegato sono responsabili civilmente e ne rispondono dei danni causati all’interessato dovendolo risarcire.p. Quando l’amministrazione tace del tutto. dice che trascorso questo termine ultimo per adempiere l’agente responsabile se non espone motivatamente il rifiuto o il ritardo è punito con al reclusione fino ad un anno e 1000€ di multa. 328 c.. infatti se il responsabile ha agito correttamente deve individuarsi il soggetto dell’unità che invece ha rallentato o alterato il procedimento. la sua conclusione non per forza coincide con l’emanazione dell’atto.

partecipazione al procedimento tutelata dalla legge 241. Per l’amministrazione la partecipazione di altri soggetti è strumentale all’istruttoria. mediante accertamenti. L’attività conoscitiva dell’amministrazione viene ad essere svolta sulla base del principio inquisitorio nel senso che non è vincolata in assoluto dalle osservazioni fatte in fase partecipativa dei privati ma deve tenerne conto ai fini della discrezionalità e motivazione dell’atto finale ai fini di provvedere legittimamente. per evitare tutte quelle situazioni in cui l’autore ne abbia maliziosamente alterato la realtà. ma che tiene conto anche dei soggetti a cui il provvedimento è rivolto a produrre effetti. ma cmq si tratta essenzialmente di una partecipazione di tipo documentale. casi d’urgenza). anche se questa effettivamente non influisce più di tanto sulla decisione. omettere la comunicazione comporta causare l’illegittimità dell’intero provvedimento. Ad esempio la mancata valutazione di una memoria. la cui lesione comporta l’illegittimità del provvedimento. L’apertura del procedimento alla partecipazione può avvenire secondo diversi strumenti previsti dagli enti locali come consultazioni. l’accesso può essere di tipo endoprocedimentale che esoprocedimentale 8 riguarda gli atti a procedimento concluso). ovvero l’attività istruttoria deve essere basata sul reperimento di dati che sono logici e congrui all’oggetto del procedimento. consiste anche nel riconoscimento da parte dei soggetti interessati e dei terzi in pregiudizio di prendere visione dei documenti e degli atti del procedimento si in itinere che alla sua conclusione. anche in funzione della trasparenza dell’attività amministrativa. Conferenza dei servizi – quando vengono acquisiti in unica sede tutti i dati relativi all’istruttoria mediante la convocazione dei rappresentanti fisici delle diverse amministrazioni 3. L’acquisizione dei dati può avvenire in tre modi: 1. memorie. Fase Istruttoria È quella fase del procedimento dove avviene l’acquisizione di dati. istanze. dalla quale scaturisce la decisione finale che è il provvedimento. La stessa amministrazione che acquisisce da se Partecipazione rappresenta un cambiamento nel senso di intendere il procedimento che non vede l’amministrazione come unico soggetto. Dato ciò i fatti presentati in via documentale non vengono accettati acriticamente ma sottoposti a selezione. Il processo di indagine conoscitiva però è sottoposta al limite del non aggravamento del procedimento. ma quello che interessa all’amministrazione è l’aspetto oggettivo della partecipazione e non quello psicologico di difesa soggettiva degli interessi particolari. campagne di informazione dei cittadini. La comunicazione è esclusa anche nei casi di istanza di parte. perché il soggetto gia conosce la pendenza di un procedimento dato che lo ha promosso.d. interessi procedimentali. Secondo il TU art 10 degli enti locali stabilisce che i soggetti hanno diritto di accesso. Partecipazione – dati presentati da soggetti diversi dall’amministrazione procedente 2. referendum. diritto di accesso ai documenti amministrativi. e nei casi di attività vincolata perché è ininfluente la partecipazione ( ad esempio a seguito della persistenza di un comportamento abusivo di un soggetto). L’acquisizione dei fatti avviene tramite una attività conoscitiva svolta o direttamente dall’amministrazione o mediante i documenti presentati dalle parti chiamate a partecipare. comporterebbe l’annullamento dell’atto finale e la riapertura del procedimento per acquisirla anche se alla fine l’amministrazione non muti ugualmente la propria scelta. che dovranno essere presi in considerazione in fase discrezionale per il perseguimento dell’interesse pubblico. Il rapporto che si istaura in questi casi tra il pubblico e il privato concerne ai c. la valutazione degli interessi e la verifica dei fatti soggetti al potere. azioni popolari. nel senso che attraverso esse l’amministrazione può meglio prendere visone di una realtà complessa dati gli interessi coinvolti. Diritto di accesso La partecipazione. oltre alla presentazione di documenti. L’essenza della partecipazione resta però principalmente quella di un suggerimento alla scelta che pur soddisfacendo gli interessi dell’autore possa essere soddisfacente anche per gli interessi pubblici perseguiti dall’amministrazione. Ovviamente se il partecipante è un soggetto privato non c’è dubbio che le sue osservazioni potrebbero essere tendenziose alla tutela dei propri interessi. a tutti questi atti che li riguardano in 23 . osservazioni . prendere visone di atti. condotta dal responsabile. tranne in casi previsti come tutti quegli atti a portata generale perché ovviamente non è possibile individuare a priori tutti gli interessati o nei casi di urgenza definiti provvedimenti cautelari nei quali la comunicazione può essere anche effettuata posticipatamente all’atto (es. Sostanzialmente la partecipazione consiste nel presentare memorie scritte e documenti.

Una parte dell’istruttoria può essere svolta da strutture private accreditate mediante procedure di gara a cui possono partecipare quei soggetti con particolari requisiti tecnici e di terzietà rispetto alle parti del procedimento. I mezzi consuetudinariamente utilizzati dipendono dal tipo di fatto da acquisire: certificazioni . a patto che si rispetti in principio di non aggravamento del procedimento. I mezzi di cui si avvale l’amministrazione per avere conoscenza della realtà rientrano nel principio inquisitorio . mentre per quelli complessi le valutazioni tecniche.possesso dell’amministrazione. quindi nei casi di conflitto tra accesso e privacy non si riconosce l’accesso pieno con possibilità di estrazione copia ma la sola visione. delinea alcune caratteristiche come il fatto che i soggetti accreditati a farlo possono accedervi per motivi importanti come la repressione di reati. Gli atti dichiarativi sono dichiarazioni di scienza di fatti semplici ( accertamenti) o fatti complessi ( valutazioni tecniche consistenti in un giudizio estimativo scaturente dalla discrezionalità amministrativa) che costituiscono i presupposti all’emanazione dell’atto. anche se una sentenza del Consiglio di Stato ha corretto il tiro precisando che l’accesso è riconosciuto anche a soggetti terzi quando attraverso essi possono limitare una situazione di pregiudizio ai loro interessi ad esempio il trattamento dei dati necessari per far valere il diritto di difesa durante un processo che fa in questo caso prevalere la trasparenza sulla riservatezza. richiesta per atto scritto quando attraverso la richiesta informale si dubiti dell’identità del richiedente. razza – religione – credenze politiche ecc . basti pensare alla valutazione di impatto ambientale o paesaggistico. Per quanto riguarda i poteri istruttori che permettono all’amministrazione di indagare sui fatti. Per i fatti semplici abbiamo. [ la differenza tra dichiarazioni sostitutive e autocertificazioni è che mentre le prime 24 . documenti e autocertificazioni aprire la fase dell’istruttoria al privato ha comportato una inondazione di fatti presentati che l’amministrazione è chiamata a verificare. Ancora più restrittiva è la tutela della legge sui dati sensibili . Un importante limite all’accesso è anche la riservatezza ( privacy) che indica quella serie di dati posseduti dall’amministrazione inerenti alla sfera privata di un soggetto sottratti alla conoscibilità degli altri. la 675/1996. secondo la dottrina questi non sono da considerarsi impliciti all’esercizio del potere. Il differimento dell’accesso si esercita quando la visione degli atti potrebbe alterare il sereno svolgimento dell’azione amministrativa in atto. Accertamento dei fatti È quell’insieme di procedure volte ad accertare che i fatti presi in considerazione siamo rilevanti per il procedimento. La legge che tutela questo aspetto . fatta ad esempio anche verbalmente. : • esibizione di documenti di identità validi • acquisizione diretta documentaria delle informazioni presentate dall’interessato per permettere all’amministrazione di reperire i dati richiesti • certificati. per le quali è necessario il consenso scritto da parte del soggetti a cui appartengono. differirlo. ma è necessario che vengano attribuite da particolari norme secondo il principio di tipicità e nominatività dei poteri amministrativi. mentre non si pone il problema ad esempio per qui poteri non incisori quali quelli che sfociano in atti dichiarativi. finalità di difesa ecc. In caso di espressa disposizione di legge l’acquisizione di tali dati da parte dell’amministrazione deve essere rilasciata dal Garante per la privacy ma solo limitatamente alle finalità perseguite. in caso di accoglimento l’estrazione delle informazioni avviene tramite copia fotostatica. limitarlo. La ratio dell’accesso deve essere motivata e accompagnata dalle generalità del richiedente per verificarne la compatibilità. Questo diritto è fatto valere anche nei confronti di quegli enti privati ma che svolgono funzioni a carattere pubblicistico equiparati sotto questo profilo a quelli pubblici.abbiamo detto che creano certezze erga omnes. e che consistono in una incisone dei diritti dei cittadini. cioè l’amministrazione opera una scelta nei mezzi e può disporre di atti ulteriori di quelli necessari per legge. Vi sono delle situazioni in cui si parla di riserva di valutazione tecnica per indicare la non sostituibilità o superabilità di tale atti di valutazione né dall’amministrazione né dalla sindacabilità del giudice. trascorsi 30gg dall’istanza si ritiene respinta. o formale. quindi riguardano la fase endoprocedimentale. rifiutare l’accesso. La legge 241 individua alcuni documenti sottratti del tutto all’accesso come quelli coperti dal segreto di stato oppure la cui divulgazione è vietata per legge. il quale valuta le motivazioni di tale rifiuto e se il soggetto che lo ha disposto non fornisce una giustificazione motivata e legittima entro 30 gg dal ricevimento della comunicazione del difensore l’accesso è consentito. L’accesso può essere informale. Nel caso in cui l’amministrazione si rifiuti di osservare l’accesso il richiedente entro 30gg può adire al difensore civico. A seguito della presentazione della richiesta l’amministrazione può pretendere che il soggetto presenti istanza formale. quando gli atti sono sottratti all’accesso o manca la qualificazione del richiedente.

Mentre nella conferenza dei servizi istruttoria le amministrazioni esprimono un parere che “incide” nel provvedimento finale . simile a quella di istruttoria. La loro attività non riguarda decisione sull’interesse pubblico ma esprimono valutazioni sugli atti che serviranno poi ad altri organi a prendere le scelte finali in vista dell’interesse. Nel caso in cui viene emanato un atto senza un parere obbligatorio il provvedimento non è sanabile successivamente e si deve riistruire un altro procedimento. che tende ad un accordo tra amministrazioni il cui atto che si ricaverà avrà effetti imputabili per responsabilità a tutte le amministrazioni partecipanti. dotati di adeguata preparazione tecnica in materia dei dati acquisiti. che ha per oggetto una valutazione o inchiesta di scienza su fatti che si conclude con una relazione.l’amministrazione può decidere se provvedere o meno.è una concertazione tra enti differenti. Parere : consiste in un consiglio richiesto dall’amministrazione Valutazioni tecniche: riguardano presupposti dell’agire Nullaosta : è un atto emanato in vista di un interesse diverso da quello curato dall’amministrazione che lo rilascia Fase decisoria È quella fase conclusiva del procedimento che consiste con la produzione all’esterno del provvedimento che non produce ancora effetti che si avranno invece con la fase integrativa. I casi di silenzio consistono in una inerzia dell’amm.prescritti per legge e resi entro 45 gg. L’organo che adotta l’atto. Esistono delle regole che disciplinano ogni conferenza. Quando sono chiamate nel processo diverse amministrazione per velocizzare le procedure spesso si ricorre conferenza dei servizi decisoria . attraverso degli organo ad hoc. • facoltativi – non sono previsti per legge ma possono essere richiesti dall’amministrazione se non gravano al procedimento • Conformi . trascorsi i quali se non riceve il parere l’amm. in tal caso la decisione spetta al Consiglio dei ministri. però se decide di provvedere non può disattenderli • Semivincolanti – quando possono essere disattesi se l’atto viene emanato da un organo diverso che se ne assume ala responsabilità • Vincolanti – non possono essere disattesi dall’amm. tranne se non li ritiene illegittimi. e funziona come uno sportello unico. attraverso un atto preliminare che si pone immediatamente prima della decisione finale la decisione su proposta. Quando si hanno queste due fasi si tratta di un atto complesso. Vi sono dei casi in cui il non raggiungimento di una maggioranza cmq deve portare all’emanazione di un provvedimento di dissenso espresso nei confronti dell’oggetto. Abbiamo anche la conferenza dei servizi decisoria esterna quando è il privato a decidere al sua indizione. Fase consultiva Consiste nella valutazione dei dati acquisiti durante la fase istruttoria. come ad esempio la valutazione di impatto paesaggistico-ambientale.sostituiscono certificati e quindi dati già in possesso dell’amministrazione nei suoi registri le seconde invece riguardano dati non in possesso che poi casomai andranno verificati all’esterno. Scadendo il termine e non essendosi formata nessuna maggioranza il provvedimento un viene emesso. che può assumere diversi significati: 25 . Concerto – è una relazione tra organi dello stesso ente che trasmettono assieme l’atto all’autorità concertata Intesa . L’accertamento dei fatti può avvenire anche attraverso l’inchiesta amministrativa. o con l’ispezione che ha per oggetto invece non l’attività ma il comportamento delle persone. può procedere senza il parere. in quella decisoria invece in provvedimento finale si conforma del tutto alle “decisioni” dei partecipanti. diversa da quella fatta dal Parlamento. diversi da quelli che svolgono amministrazione attiva ( cioè quelli che emaneranno il provvedimento). Il subprocedimento consultivo inizia con al richiesta di parere agli organi competenti i quali poi concludono con una comunicazione al richiedente. le valutazioni vengono fatte attraverso i pareri ( diversi sono i pareri-note che invece consistono in delle osservazioni fatte dall’amm. lo comunica all’organo che deve esternarlo affinché produca effetti può rifiutare l’emanazione o modificarlo. sugli atti emanati) : • obbligatori . tra le quali il rispetto di un termine utile e del sistema di deliberazione a maggioranza.

Nel caso di denuncia attestante dichiarazioni mendaci sia soggetto che l’ha presentata sia coloro i quali eseguono l’attività sono puniti penalmente. cioè i tipi di provvedimento a cui può ricorrere l’amministrazione per conseguire determinati effetti. Il giudice può imporre all’amm.oggetto. È sbagliato ritenere il provvedimento come estinzione di un diritto soggettivo e creazione di un interesse legittimo. il dispositivo. L’illegittimità può essere: • Originaria – in merito alla norma esistente al momento dell’emanazione 26 . la motivazione. ma gli effetti sono precari dato che difettano di attribuzione. a tale scopo. Per quanto riguarda gli elementi del provvedimento sono definiti essenziali ( potere. perché secondo questo ragionamento i provvedimenti inciderebbero soltanto negativamente sui soggetti.causa o motivo.• • • Silenzio inadempimento . poi ci sono degli elementi accessori che l’amministrazione può introdurre oltre quelli essenziali. poi la data . nei casi di carenza in concreto del potere si parla di illiceità. Sono escluse da tale possibilità le concessioni edilizie e le autorizzazioni per i beni storici e artistici e le tutele paesaggistiche ( legge Galasso e modifiche). con la quale il privato è legittimato nella su attività non previo provvedimento ed intermediazione dell’amministrazione ma direttamente dalla legge. manifestazione di volontà) [ la determina invece è il termine con quale vengono indicati gli atti dirigenziali] quelli la cui mancanza determina la nullità dell’atto. la sottoscrizione e il luogo dell’emanazione. modo). Il potere se viene esercitato male l’atto sussiste ponderando poi le correzioni e gli eventuali risarcimenti. non ha funzione di permesso ma di controllare la corrispondenza di quello dichiarato con quanto detto dalla norma. e carenza in concreto cioè quando il potere è previsto dalla normativa ma nella realtà è stato esercitato male e nonostante ciò produce effetti ( es. che può essere agevolata da una serie di allegati quali l’intestazione. quest’attività va esercitata entro 60 gg dalla presentazione della denuncia pena la prescrizione dell’esercizio del potere. L’esercizio del potere per essere legittimo deve anche attenersi a degli schemi individuati dalle legge nella : • • Tipicità del provvedimento . o titolo indicante l’organo che lo emana.quando l’amm. mentre se non vengono rispettate le norme di azione è annullabile. in caso di non conformità l’amm. cioè la predeterminazione per legge degli effetti producibili da un provvedimento Nominatività del provvedimento.quindi in questi caso l’amm. In merito alla carenza di potere (norme di relazione) dobbiamo distinguere tra carenza in astratto quando manca del tutto il paradigma normativo . il decreto di espropriazione riconosciuto come potere ad un organo che lo emana però dopo la scadenza dei termini per la dichiarazione di pubblica utilità). appone un divieto col blocco delle attività e la rimozione dei suoi effetti. termine . Le conseguenze al non rispetto del paradigma normativo dipendono dal tipo di norma violata. Quando viene violata una norma di azione l’effetto è la illegittimità dell’atto che produce l’annullabilità. detti clausole accessorie o eventuali ( condizioni. L’autoritatività del potere è intesa nel senso che esso è rivolto al conseguimento dell’interesse pubblico attraverso il provvedimento che incide. vengono enunciate le circostanze di fatto e di diritto nonché il quadro normativo a cui si riferisce. La differenza tra elementi essenziali e elementi accidentali è simile a quella riportata dall’art. ha carattere precettivo intuibile da parole come ordina – delibera – autorizza – revoca ecc. come se non esistesse. positivamente o negativamente sulla sfera giuridica dei soggetti.. a verificare se sussistevano i requisiti attraverso valutazioni tecniche discrezionali sulla base delle informative che il privato deve obbligatoriamente presentare. 1325 cc ( elementi del contratto) gli elementi essenziali determinano nullità del provvedimento. ovvero allo scadere del termine entro il quale deve provvedere. quelli accidentali invece annullabilità. Può aversi anche l’interpretazione autentica fatta dalla stessa amministrazione che ha valore ex nunc. cioè l’atto produce effetti perché le norme che lo prevedono sono state rispettate. Soprattutto i casi di silenzio assenso sono esclusivamente quelli previsti dalla legge. di provvedere entro 30gg Silenzio rigetto – quando l’inerzia equivale al rigetto della richiesta a provvedere Silenzio giustificativo – la scadenza del termine di decorso equivale all’emanazione di un provvedimento favorevole ( silenzio assenso ) o sfavorevole alle pretese del privato ( silenzio diniego). sarà poi l’amm.forma. invece i provvedimenti hanno anche carattere estensivo di un diritto. Diverso è il caso della denuncia di inizio attività. Infatti se c’è carenza di potere l’atto è nullo cioè inesistente. L’atto illegittimo può essere annullato dall’amministrazione stessa per autotutela oppure convalidato sanando l’attribuzione. Emanato il provvedimento efficace sorge il problema della sua interpretazione. viola il dovere di agire senza però dare una motivazione per giustificarsi. perché si provvede in quel modo . il preambolo.

fatto al fine di autotutela e con effetti ex tunc. anche se l’atto rimane annullabile dall’amministrazione o dal giudice • Acquiescenza . La motivazione può essere espressa per relationem quando richiama la motivazione di un altro provv. si chiude alla circolazione del centro urbano in maniera illimitata per tutelare l’ambiente) . l’organo competente successivamente lo fa proprio con la ratifica.è l’accettazione della validità di un atto da chi ha il diritto di impugnarlo. questi permettono al giudice di procedere ( può) all’annullamento senza compiere ulteriori indagini di approfondimento. le violazioni di merito consistono in quei casi non espressamente indicati da norma scritte ma che si rifanno a principi generali quali l’opportunità e la convenienza della scelta fatta dall’amministrazione. Ad esempio il caso di un atto che per 27 . 3 ) . 3. I vizi di illegittimità ( annullamento) sono i casi in cui il cittadino. • Sanatoria – quando manca un atto endoprocedimentale adottato da un altro soggetto diverso dall’amministrazione che deve emanare il provvedimento. Violazione di legge – violazione di una qualsiasi norma di azione a cui consegue un atto illecito. Altri istituti che si occupano di atti viziati sono: • Conversione – si tratta di sostituire un atto nullo con un secondo valido sempre che l’agente avesse voluto questo secondo atto se avesse saputo i vizi del primo. • Annullamento d’ufficio . • Ratifica – quando per casi straordinari un atto viene prodotto da un organo diverso. Gli effetti ex tunc dell’annullamento possono essere impediti quando in passato si sono già consolidate delle situazioni giuridiche istituite in buona fede verso quel soggetto che le ha poste in essere. • Derivata. Però se trascorre un periodo adeguatamente lungo ( convalescenza) l’annullamento non viene più esercitato. è dunque una giustificazione del suo agire.Sopravvenuta – norme sorte successivamente che non incidono sulla validità ma ammettono il riesame per adeguarsi alla normativa sopravvenuta. In questo caso i presupposti dell’annullamento consistono nel fatto che l’amministrazione deve valutare se l’annullamento configge con gli interessi pubblici. può impugnarlo in tre casi stabiliti in una sentenza del 1935 dal Consiglio di Stato: • Incompetenza – a seguito di violazione di norma di azione si può distinguere in : • Incompetenza relativa ( azione) – quando quella funzione non rientra nel suo quantum di funzioni perché non appartiene nemmeno all’ente (Nullo) • Incompetenza assoluta ( relazione) – quando la funzione ricade all’intero dell’ente ma non al quel determinato organo (Annullabile) 2. Se l’illegittimità deriva dalla violazione di norme. cioè l’amministrazione persegue un fine diverso da quello per il quale gli era stato affidato il potere. diversità di trattamento tra le parti ecc. Nel caso in cui l’atto risulti illegittimo sussistono però dei meccanismi di riesame: • Atto di conferma – l’amministrazione verifica l’insussistenza della illegittimità • Convalida – l’amministrazione rimuove il vizio . se è possibile. Eccesso di potere – quando viene ad essere esercitata male la funzione discrezionale. o assenza completa di motivazione che in quest’ultimo caso consistendo in una violazione di legge quando essa è obbligatoria porta il giudice a considerare la nullità non potendola integrare durante il corso del giudizio. infatti non si può convalidare quell’atto frutto di sviamento. contraddizione tra le parti sullo stesso atto . ovvero quando la misura adottata è sproporzionata per raggiungere il potere ( es. . in questi casi è ammessa la rettifica ai fini della regolarizzazione. L’ordinamento individua una serie di “figure sintomatiche” per fanno da indicatore per l’individuazione di una situazione di sviamento come la violazione della prassi. La motivazione ( legge 241/90 art . è obbligatoria quando prevista dalla legge . ha effetti ex tunc • Inoppugnabilità – trascorsi i termini per la sua impugnazione. L’eccesso di potere si configura anche quando ci sia difetto ( insufficienza) di motivazione. un esempio di eccesso di potere è lo sviamento . 1.quando deriva da atti presupposti ad esso • Parziale – quando tange una sola parte del contenuto e solo questo sarà oggetto di annullamento e di modificazione dell’atto originario. dopo l’emanazione dell’atto. e svolge la funzione di spiegare perché l’amministrazione è giunta a quella conclusione che gli ha fatto emanare quel determinato atto. inoltre deve essere espressa in modo da evitare le censure dell’eccesso di potere. necessita della comunicazione agli interessati. il giudice può annullare o permettere di sanare salvando l’atto.

quando è alto il numero di soggetti. Ne sono esempio la programmazione negoziata. e dovrebbe avere la stessa efficacia del provvedimento che sostituisce. e limiti temporali . sono soggetti agli stessi controlli provvedimentali • Accordi integrativi del contenuto del provvedimento : è un accordo endoprocedimentale che mira a influenzare il contenuto del provvedimento finale che dovrà emanare l’amministrazione Caratteristiche – 1. Procedimenti di revisione: • Proroga . cioè ha effetti nel territorio geografico di giurisdizione dell’organo o dell’ente.• • urgenza emana un atto che è di competenza del consiglio . le intese. che è valido. riguarda il provvedimento 2. Un esempio e l’ accordo di cessione della proprietà che sostituisce il provvedimento di esproprio. Rettifica – non riguarda il vizio ma l’eliminazione degli errori Rinnovazione – di un provvedimento annullato con un altro atto la cui procedura riparte dalla fase endoprocedimentale viziata. L’efficacia di un provvedimento ha sia limiti spaziali. L’esecutorietà può essere esercitata nei confronti del terzo minacciandolo di applicare sanzioni oppure ricorrere al meccanismo della esecuzione d’ufficio. patti territoriali 28 . per cui l’amministrazione agisce per conto del terzo facendogli pagare poi le spese sostenute anche ricorrendo alla forza esattoriale ( ne risponde in solido col suo patrimonio). Inoltre la revoca ha effetti ex nunc. ma l’amministrazione si esprime sempre con un provvedimento unilaterale 2. la revoca invece riguarda il ritiro dell’atto. 241/90 I rapporti tra le amministrazioni e i privati possono essere stabiliti anche sulla base di accordi che sottolineano ancor di più l’importanza del dialogo tra le parti : • Accordi sostitutivi di provvedimento : elimina la necessità di emanare un provvedimento anche se è soggetto agli stessi controlli. per cui i benefici già acquisiti restano. La capacità di un provvedimento a produrre automaticamente effetti si chiama esecutività . Deve essere concluso senza pregiudizio di terzi . riguarda solo il contenuto. che è diversa dall’esecutorietà la quale si riferisce all’atto che produce effetti previa esecuzione dell’amministrazione o del giudice. Caratteristiche – 1. cioè un atto può avere efficacia retroattiva – futura – temporanea – differita – istantanea ( per atto specifico) – durevole ( es PRG) . può sempre essere concluso 3. Quindi questo tipo di accordo ha la funzione di far conseguire alle parti un’utilità ulteriore rispetto a quella conseguibile col classico provvedimento che cmq può essere sempre emanato quando l’accordo non produca gli effetti sperati dall’amministrazione. a causa del fatto che il soggetto beneficiario non ha rispettato degli obblighi / condizioni. Accordi ex art 11 l. Mentre l’annullamento riguarda alterazioni ( vizi propri dell’atto). diversa dalla retroattività è la retrodatazione che si ha quando gli effetti dell’atto prodotto adesso valgono per il passato. ma poi questo lo fa suo in un secondo momento legittimandolo sin dall’origine. Ammesso solo nei casi previsti dalla legge 3. il controllo riguarda solo l’atto finale Contratti di programma Sono quegli atti attraverso i quali amministrazioni e privati si intendono per raggiungere obiettivi comuni. Ha effetti ex nunc.quando si protrae in là nel tempo l’efficacia di un provvedimento rispetto alla scadenza originaria ( una specie di rinnovazione) • Revoca – si esercita quando si vogliono verificare gli effetti di un provvedimento durevole e continuare a conservarli oppure farli venir meno ( ad esempio la revoca di una licenza per un’attività commerciale).

la legge Merloni 109/94 di derivazione comunitaria ecc. comunicazioni individuali con raccomandata A/R. Il potere di controllo può essere esercitato una sola volta. La partecipazione può essere resa possibile ai fini della conoscibilità attraverso le pubblicazioni ( es. la differenza con gli accordi sostitutivi è che in questi casi non esiste un provvedimento che possa essere emanato in sostituzione del contratto nel caso in cui questo non vada a buon fine.amm. mentre nel caso manchi un’amministrazione titolare la questione si risolve a livello politico. Quando promotore dell’accordo è un determinato soggetto. Fase integrativa dell’efficacia È quella fase successiva all’emanazione del provvedimento all’esterno che serve per attivare di fatto l’atto e fargli produrre effetti giuridici. 29 . iniziata con la legge Bassanini 59/1997. atti di controllo. controllo successivo alla produzione degli effetti dell’atto e se ha esito negativo ha funzione risolutiva ex tunc. Atti di Controllo: ad esempio il controllo preventivo. notificazioni . attirando al centro dell’attenzione le modalità di decisione discrezionale piuttosto che la produzione asettica dell’atto. è iniziato un processo di semplificazione amministrativa comportante anche una maggiore uniformità dei procedimenti. Con la riforma della pubb. che cmq è sempre un atto unilaterale . questi atti sono si disciplinati dal diritto privato ma intervengono anche regole di diritto amministrativo ( col termine “evidenza pubblica” si intende il perseguimento dell’interesse pubblico all’interno di uno strumento privatistico) . Accordi di programma A differenza dei contratti sono stipulati tra amministrazioni o soggetti pubblici per conseguire attività comuni altrimenti non realizzabili data la frammentarietà dei raccordi tra i soggetti. Se il soggetto che ha diritto al ricorso sbaglia autorità a cui rivolgersi. ne riceve entrate. infatti l’amministrazione deve rendere note le motivazioni di interesse pubblico che giustificano la scelta della strada della contrattazione. ammettendo la partecipazione così è stato definita la pariordinatezza tra l’amministrazione e il privato.d’intesa (PIT) . Gli atti che determinano l’integrazione dell’efficacia sono le forme di pubblicità. Gli accordi sono disciplinati dal TU degli enti locali che arricchisce la normativa della 241/90. la scelta della controparte e la formazione del consenso. quindi il provvedimento può essere perfetto ma ancora privo di efficacia ( diversa dalla validità che invece attiene alla conformità col paradigma normativo).dalla legge sui lavori pubblici 2248/1865. ha invece degli esborsi per procurarsi beni e servizi. e passivi . Il momento della conoscibilità dell’atto è importante per il decorso dell’impugnazione. quando tramite essi l’amm. nei casi di stallo esso opera autonomamente per il raggiungimento dell’obiettivo. ma lo fa entro i termini. mediante ulteriori operazioni esoprocedimentali. in particolare il TU prevede l’obbligo di dar vita ad una conferenza dei servizi convocata in fase preliminare per vedere se c’è la possibilità di stipulare un accordo occupandosi anche dalla stessa approvazione mediante atto formale del presidente della ragione o provincia o sindaco. mediante persone fisiche terze ( messo comunale o ufficiale giudiziario). che è quella maggiormente evidenziata dalla 241 appunto perché si dà importanza alla partecipazione al procedimento anche per motivi di autotutela. cioè se non prima è effettuato l’atto non produce effetti anche se questo è stato esternato.000€ della soglia sopra la quale si seguono le procedure giuridiche nazionali.A. inoltre la comunicazione di inizio procedimento. ( contratti) L’amministrazione ha la possibilità di stipulare contratti privatistici al fine di conseguire l’interesse pubblico. deve riportare anche il termine e l’autorità presso la quale si può ricorrere. atti di adesione dei privati ( ad esempio l’accettazione del destinatario). Atti recettivi : ovvero quando gli atti producono effetti dal momento che sono conoscibili dal destinatario. per cui il potere non prevale necessariamente sulle situazioni soggettive. Obbligazioni della P. I contratti si distinguono in attivi . quindi un atto può essere illegittimo ma efficace o legittimo(valido) ma inefficace. o pubblici registri. la GU) . Importante risulta la 241/90 all’enunciazione dei principi di efficacia-efficienza ed economicità. La normativa nazionale per le contrattazioni pubbliche è rappresentata dal r. 2440/1923 . Non sono recettivi quegli atti ampliativi appunto perché sono favorevoli al privato. la legge 289/02 sugli appalti pubblici ha deciso l’abbassamento a 50.d. l’amm. e scadono i termini si ammette l’errore scusabile e la remissione dei termini. Queste procedure sono alternative all’emanazione del provvedimento. albi pretori. mezzi informatici ecc.

L’amministrazione potrebbe indire una gara informale per effettuare una scelta del soggetto con cui trattare. Tali lavori. L’amministrazione ha anche la possibilità di risolvere il contratto al verificarsi di certe 30 .000 Ecu. regolamentazione contrattuale ecc. o manutenzione . inoltre non è più obbligatorio l’intervento della Corte dei Conti per la stesura del progetto di contratto. dopo si passa all’aggiudicazione con la proclamazione del vincitore. la conclusione del contratto è subordinata alla approvazione da parte di un soggetto competente diverso da chi lo h stipulato. ad esempio clausole vessatorie. la trattativa privata solo in casi eccezionali. Asta pubblica ( procedura aperta)– è aperta a tutti quei soggetti che posseggono determinati requisiti fissati dal bando di gara. In queste due procedure è l’amministrazione a decidere il modello negoziale lasciando in bianco solo il prezzo e il nome dell’intestatario. La differenza con la licitazione e l’asta pubblica è che in questi il progetto è stato già definito dall’amministrazione. esso deve essere corredato da due allegati: • Capitolati generali – contengono indicazioni non normative sullo svolgimento del lavoro. il rifiuto di approvazione è legittimo nel caso di vizi o quando non sussiste copertura finanziaria. I vizi procedimentali si possono riflettete sulla validità del contratto. Le pubbliche amministrazioni possono avvalersi per la loro formalizzazione della consulenza dell’avvocatura generale dello Stato . vili le condizioni di contratto o dei capitolati . poi abbiamo anche l’appalto concorso. ingegneria naturalistica. Cmq la trattativa è limitata agli importi sotto i 50. gara pubblica o incanto e licitazione privata ( nel caso di contratti passivi). negligenza. quindi la stipulazione è solo una formalità di riproduzione del contenuto. e quando l’annullamento è richiesto da un privato ad esempio non aggiudicatario questo può ottenere l’invalidità dell’atto ma non si aggiudica il contratto per sostituzione. avendo solo il diritto al pagamento dei lavori fino a quel momento realizzati. recupero.000€ ( tranne per i comuni > a 50. le offerte presentate all’amministrazione vengono valutate. Scelta ed aggiudicazione del contraente Avviene secondo delle modalità tipizzate come asta pubblica ( obbligatoria per i contratti attivi). che possono essere disattese dall’amministrazione se motivate • Capitolati speciali – anch’essi di carattere non normativo ma specificatamente si riferiscono all’oggetto della contrattazione. I verbali di aggiudicazione costituiscono gli effetti legali del contratto. La legge 289/2002 impone però dei limiti alla trattativa privata. il vincolo contrattuale sorge solo successivamente con al stipulazione. ma che determina però meno garanzie. Ad esso partecipano solo gli invitati dall’ente sulla base delle qualificazioni • Trattativa privata – è una modalità di scelta molto discrezionale e più snella delle altre procedure perché meno formale. allegandovi una ricerca di mercato che giustifichi la scelta comunicandola anche alla Corte dei Conti. • Appalto concorso – è una gara relativa ad un progetto in cui i privati presentano dei progetti tecnici sul tema richiesto dall’amministrazione. quando il costo è superiore a 200. i contratti stipulati in violazione di tali condizioni sono nulli.Procedimento ad “evidenza pubblica” La contrattazione si apre con un progetto preliminare di contratto nel quale vengono indicate le modalità di contrattazione e scelta del contraente privato.. l’amministrazione ha il diritto di rescindere il contratto quanto l’appaltatore si rende responsabile di frode. • I contratti devono essere stipulati per iscritto qualsiasi cosa abbiano od oggetto .000 abitanti). devono essere realizzati tramite appalto o concessione . comparate tra loro e verbalizzate dal segretario o dal soggetto erogante 2. • Licitazione privata ( procedura ristretta)– vi partecipano tutti quei soggetti scelti preliminarmente dall’amm. ecc. La gara si articola in due fasi: 1. senza che il privato possa negoziare sul contenuto del contratto. Oggi la disciplina sui lavori pubblici è la legge 166/2002 ( che ha modificato la 109/1994) definisce lavori pubblici come quelle attività volte alla demolizione. cioè essere utilizzata per motivi eccezionali e di urgenza.

delle comunicazioni ecc. Se l’impiegato ha eseguito un ordine è esente da responsabilità che invece è del suo superiore. ma esistono alcune materie di appalto che fanno eccezione.circostanze. La responsabilità amministrativa dei dipendenti intercorre tra i dipendenti e l’amm. Il servizio pubblico può essere gestito attraverso in vari modi in base alle sue caratteristiche: • Servizi industriali. della luce. La responsabilità contrattuale deriva dalla violazione di un rapporto obbligatorio tra le parti. mediante “istituzioni” ( organi strumentali dotati di autonomia gestionale che non sono enti a differenza delle aziende speciali) I servizi si distinguono in : • Essenziali ( Scuola . come quello dell’acqua . ne risponde in solido il dipendente in conseguenza della violazione degli obblighi di servizio ( responsabilità civile – amministrativa). Abbiamo altri tipi di appalti come quello di forniture e di servizi . Secondo la normativa l’appalto è il contratto a titolo oneroso stipulato in forma scritta tra l’amm. Esiste però un grado di responsabilità diversa tra quella dell’amministrazione intesa come ente e quella del singolo dipendente. esso si prescrive in 5 anni . il soggetto leso non potrà rivalersi contro esso ma contro l’amministrazione apparato se il dipendente ha comunque obbedito ad un dovere d’ufficio la cui violazione invece determina responsabilità amministrativa nei confronti dell’ente. Nel caso in cui il danno al privato derivi dall’inosservanza dei doveri di servizio. è proprio questa doverosità a caratterizzare l’aspetto pubblicistico delle prestazioni amm. Il risarcimento degli interessi legittimi è subordinato al fatto che il bene a cui esso si collega sia meritevole di tutela da parte dell’ordinamento . e il privato avente per oggetto lavori pubblici. cioè derivanti da violazioni di diritti dei terzi in maniera dolosa o colposa grave. che l’impiegato è tenuto al risarcimento dei danni ingiusti causati a terzi . L’amministrazione è responsabile anche in via precontrattuale . questi debbono eseguire la ripetizione di ciò che non gli era dovuto ..) • Indispensabili per lo sviluppo della comunità • Servizi sociali al fine di promuovere il benessere della persona • Servizi universali quelli riconosciuto a tutti i soggetti a prescindere da qualsiasi cosa attraverso un prezzo accessibile a tutti. Nei casi però di arricchimento senza causa il gestore ha l’obbligo di indennizzare • Pagamento di indebito – quando l’amministrazione per sbaglio ha corrisposto erroneamente delle somme non dovute ai propri dipendenti. Modi con cui si esprime (agisce) l’amministrazione 31 . ad esempio in merito ai danni causati da cose in custodia come la scarsa manutenzione delle strade. Difesa ecc. Nel caso in cui la lesione derivi da un atto esternato da un dipendente. o quando violi il dovere di buona fede non comunicando all’altra parte determinate notizie che possano ostacolare la stipula del contratto. perché questo deve rispettare le stesse condizioni di un soggetto pubblico definiti in sede di assunzione attraverso il c. Mentre la concessione si ha quando il privato oltre alla realizzazione dell’opera si occupa della sua gestione ( concessione di costruzione e gestione). ma non se ha agito per delega. Servizi pubblici Il cittadino è inteso come utente di determinate prestazioni amministrative considerate doverose. ogni volta che questi violino i doveri derivanti da tale rapporto. Infatti la sentenza 500/1999 della Corte di Cassazione stabilisce che per i dipendenti è richiesta la colpa grave. Responsabilità dell’amministrazione e dei dipendenti Secondo il TU degli impiegati dello Stato dpr 3/1957 . Altre fonti di obbligazioni sono: • Gestione d’affari – chi gestisce affari altrui fino a quando il titolare non è in grado di farlo direttamente. o mediante aziende speciali ( enti pubblici strumentali tipo municipalizzate).affidati a società di capitali in grado di sostenere lo sforzo tecnico e finanziario • Servizi non di livello industriale – può essere fatto in “economia” ( cioè l’amministrazione provvede con mezzi propri) tramite terzi . Sanità .d. il servizio pubblico si definisce assunto in quanto assegnato obbligatoriamente per legge secondo uan serie di forme tipizzate che permettono anche la partecipazione dei privati. cioè quelle relative a i settori chiusi. può concedere la concessione solo a soggetti particolari perché necessitano di determinate particolarità tecniche per l’attività richiesta. per le quali l’amm. mentre per l’amministrazione intesa come apparato la colpa dell’uomo medio attribuibile però all’intero apparato. In merito al risarcimento del danno è richiesto il nesso di causalità. L’intervento del privato non elimina però il carattere pubblicistico . contratto di servizio ( disciplina i rapporti tra amministrazione e soggetto esercente) che fa sorgere i cosiddetti obblighi di servizio anche per il privato.

La funzione è espletamento di una attività in se e per se) 32 .Modi di agire • • • ATTI Funzione autoritativa FORNENDO UTILITA’ Funzioni non autoritative TRASFORMANDOSI IN IMPRESA Autoritativa Funzione atti autoritativi Servizi (es. l’acqua potabile.

Il concepire l’attività dell’amministrazione solo l’emanazione dell’atto comportava un sovraccarico del sistema di controllo. nel senso l’impresa si comporta come impresa. affidata a soggetto diversi mentre i precedentemente i politici si occupavano anche dell’architettura di gestione. La 241 sul procedimento interviene sulla chiarezza del procedimento attraverso la creazione del responsabile del procedimento iniziando così una fase di dialogo tra amm. cioè un meccanismo che erode i confini tra diritto pubblico e diritto privato creando tra i due settori un processo osmotico di integrazione reciproca.Non autoritativa nell’impresa invece la funzione può essere esterna all’amm. soprattutto coi controlli preventivi cioè quelli per cui l’atto aveva effetto solo dopo il visto della Corte e la registrazione dello stesso. Con la 142 si ha l’introduzione della separazione tra funzione di indirizzo politico e funzione di gestione. assumendo un comportamento imprenditoriale dove la funzione pubblica non per forza è al centro dell’attività. L’efficienza si ottiene anche con la privatizzazione . L’esigenza di questa mutazione è anche l’esigenza di conformità ai sistemi giuridici sovranazionali che puntano alla omogeneità. e privato. Altro passo è la privatizzazione del pubblico impiego che serve soprattutto a separare . efficacia ed economicità. il cui operato non viene più valutato sulla base formale ma sostanziale. per tutte le amministrazioni pubbliche non solo statali. Ad esempio un’impresa di calzature di per se non ha direttamente funzione pubblica. ma s l’impresa è inserita nel mercato per calmierarlo allora svolge funzione pubblica anche se esterna alla sua essenza principale. non solo come esclusiva conformità al parametro formale per eccellenza che è la legge ma anche ai tre parametri sostanziali ( efficienza – efficacia – economicità). ricorre soprattutto al parametro dell’efficienza.A. Impresa Corte dei Conti Il concetto di principio di legalità và inteso non solo nella formalità ma anche nella sostanza intesa con i concetti di efficienza. e rafforzare la funzione di indirizzo politico e rafforzare la funzione di gestione fatta dai dirigenti. Il cambiamento è avvenuto con due leggi : la 241/90 ( procedimento) e la 142/90 ( controlli sugli enti locali/ autonomie/ responsabilità amministrativa). Per soddisfare questa esigenza la P. Mutando questo sistema c’è la necessità anche di riformare il sistema dei controlli della Corte dei Conti mediante una serie di decreti legge che portano 33 .

ma nè la Corte ancora era a conoscenza di ciò che serviva per l’individuazione di tali parametri né le amministrazioni avevano ancora messo in atto i controllo interni. anche perché la Corte non emette sanzioni ma solo pareri sulla correzione per migliorare la qualità dell’attività amministrativa che vengono poi comunicati all’organo politico al quale effettivamente spetta poi agire per eventuali modifiche. La P. cioè che riguarda l’atto in azione potendo poi dichiarare la sospensione. in quanto ancora l’azione della Corte viene vista come inquisitoria e perciò fanno ostruzionismo nella fornitura dei dati ecc. Mentre i controlli interni sono controlli di gestione. È qui che interviene il sistema dei controlli: • Circuito dei controlli interni di gestione – vengono esercitati nell’intercapedine intercorrente tra la dimensione politica e quella amministrativa sulla base del fatto che ogni controllo è separato ed indipendente da altri . • Circuito controlli esterni – la Corte nei controlli esterni non svolge attività giurisprudenziale. i sistemi di controllo da adottare sono stati indicati dalla Corte Costituzionale. Quindi il rapporto tra l’amministrazione e la Corte è di tipo collaborativi basato sul principio di buona fede perché sono le amministrazioni controllate a mettere a disposizione di dati. Per principio si dice che gli atti endoprocedimentali non sono impugnabili dai privati perché non ledono diritti soggettivi. quelli esterni effettuati dalla Corte sono controlli sulla gestione. Nel caso di enti pubblici economici trasformati in s.a. Devianza finanziaria : quando l’amministrazione non riesce ad operare secondo un modello normativo astratto di gestione determinando perciò sprechi nel conseguimento dell’interesse pubblico. la quale stabilisce i controlli interni che dovevano essere adottati dalle amministrazioni inerenti quindi alla gestione dell’attività amministrativa. La situazione si comincia a risolvere con la legge 286/1999 ( i controlli interni degli enti locali sono disciplinati all’art 147 TU il quale indica nel decreto 286/99 (principi obbligatori per i ministeri) i principi sui quali devono basarsi i controlli interni). 34 . non capendo che in definitiva chi ci perde è l’amministrazione. è vista ora come un soggetto che “ producendo ed erogando “ beni e servizi dovesse agire anche attraverso una mentalità e con criteri aziendalistica basati sul concetto di “costo” di produzione per l’erogazione di servizi e beni.A. che rappresentano regimi misti tra pubblico e privato. e dal livello politico. mente i secondi sono controlli successivi al provvedimento e all’attività che però si basano sugli stessi parametri che devono essere utilizzati per i controlli interni da parte degli organi.p. Il problema è però che in riferimento al fatto che la Corte doveva valutare i parametri sostanziali e i controllo interni attuati dalle amministrazioni. Però nella realtà la collaborazione non è sempre limpida . I primi vengono effettuati in corso di procedimento. ma incidono sul processo. Anche qui è necessario un principio di buone fede tra la Corte e i dati forniti dall’amm. anche il meccanismo contabile di si spesa muta verso un aspetto più analitico permettendo così anche azioni di previsione di costo.alle leggi 19/94 e 20/94. tranne nel caso in cui producono poi effetti sull’atto finale del procedimento determinandone lesione. Quindi si ha una trasformazione in senso di controllo successivo. Le novità di queste leggi sono che viene eliminato il 95% degli atti sottoposti a controlli preventivi limitandosi soltanto a quegli atti elencati puntualmente dalle leggi. secondo la quale la Corte dei Conti ha giurisdizione su tale ente quando il capitale pubblico investito ha per oggetto cmq il perseguimento dell’interesse pubblico. Aziendalizzazione della’attività significa parametrizzare attraverso criteri empirici l’attività amministrativa ai fini di una maggiore possibilità di monitoraggio. tra il livello politico e quello amministrativo ci sia un rapporto di buona fede per garantire la veridicità dei risultati dei controlli di gestione e perciò attuare una effettiva autotutela e non dare vita a meccanismi autoreferenziali che tendono a nascondere le inefficienze.

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