Atlante della corruzione

Cottinelli)

Il libro

«La questione morale non si esaurisce nel fatto che, essendoci dei ladri, dei corrotti, dei concussori in alte sfere della politica e dell’amministrazione, bisogna scovarli, bisogna denunciarli e bisogna metterli in galera. La questione morale, nell’Italia d’oggi, fa tutt’uno con l’occupazione dello Stato da parte dei partiti governativi e delle loro correnti, fa tutt’uno con la guerra per bande, fa tutt’uno con la concezione della politica e con i metodi di governo di costoro, che vanno semplicemente abbandonati e superati. Ecco perché dico che la questione morale è il centro del problema italiano». Da questa considerazione di Enrico Berlinguer del 1981 muove l’analisi di Alberto Vannucci. Perché, nonostante Mani pulite e le indagini che riempiono ogni giorno le prime pagine dei giornali, la corruzione si fa sempre più penetrante e aggressiva, nei rapporti quotidiani e nella vita pubblica? Chi sono i corrotti e i corruttori? Come si manifesta la corruzione? Quanto ci costa? Come mai la classe politica non reagisce in maniera adeguata? Sono domande ancora in attesa di risposte convincenti. Per questo serve una guida, che aiuti a conoscere e a capire. Per non perdere la speranza.

L’autore

Alberto Vannucci, professore di Scienza politica presso l’Università di Pisa, da anni si occupa di studi e ricerche sulla corruzione. Ha scritto tra l’altro, con Donatella Della Porta, Un Paese anormale. Come la classe politica ha perso l’occasione di Mani pulite (Laterza, 1999), Mani impunite. Vecchia e nuova corruzione in Italia (Laterza, 2007), The Hidden Order Of Corruption (Ashgate, 2012).

Ringraziamenti e avvertenze

Al termine di un percorso di ricerca come quello presentato in questo volume mi corre l’obbligo di riconoscere il valore dei debiti contratti in corso d’opera. Di sicuro devo molto all’aiuto di molti. Con Donatella Della Porta, amica e compagna di viaggio da più di vent’anni nel lavoro su questi e altri temi, abbiamo da sempre condiviso un tale ammontare di idee e riflessioni – molte delle quali presentate qui – da poterla definire una sorta di coautrice virtuale anche di questo volume. Dalle lunghe conversazioni con Sandro Pizzorno ho ricevuto in dono così tante intuizioni e spunti di approfondimento da poter vivere di rendita nel lavoro di ricerca per molti anni ancora. Enrico Calossi, Leonardo Ferrante e Salvatore Sberna hanno letto, discusso e offerto utili commenti su stesure parziali di questo volume. Piercamillo Davigo e Grazia Mannozzi hanno fornito preziose consulenze su alcuni profili tecnici relativi ai reati di corruzione. Sono poi debitore verso gli studenti e i docenti del Master in Analisi, prevenzione e contrasto della criminalità organizzata e della corruzione che dirigo presso l’Università di Pisa: coi primi per la passione contagiosa con cui si sono confrontati con lo studio di questi temi, uno stimolo importante, forse decisivo per indurmi ad affrontare questa fatica; coi secondi per le chiacchierate più o meno lunghe e seriose, ai margini delle loro lezioni pisane, dalle quali molto ho imparato. Un ringraziamento è doveroso anche ai partecipanti all’esperienza del Progetto integrità della Scuola superiore della pubblica amministrazione, che ha assicurato un’occasione unica di confronto e dibattito – anche attraverso il Blogintegrità – con studiosi di diverso orientamento disciplinare: tra loro vorrei citare in particolare Bernardo Mattarella, Lucio Picci, Gustavo Piga e l’infaticabile Marta Fana. Agli amici di Libera e Avviso Pubblico va invece la responsabilità di avermi coinvolto negli ultimi tempi in innumerevoli incontri e dibattiti pubblici nel corso dei quali toni, parole e argomenti utilizzati per discutere di corruzione politica ed etica pubblica sono stati prossimi a quelli poi adoperati in questo libro. Di questo sono grato anche ai compagni di tante serate Andrea Campinoti, Pierpaolo Romani, Gabriele Santoni, don Armando Zappolini. Se questo volume ha visto la luce lo si deve infine all’istigatrice Francesca Rispoli e a Livio Pepino, che last but not least ringrazio per la comprensiva ma ferma sollecitudine con la quale mi hanno accompagnato – e spronato – nelle fasi più complicate di lavorazione.

Nonostante il riconoscimento dell’aiuto di molti, rimane mia la responsabilità finale per i contenuti del volume, secondo la formula di rito. Sotto questo profilo, l’Atlante della corruzione si propone di offrire ai lettori alcune coordinate per orientarsi nell’universo sotterraneo delle tangenti, così da comprendere natura, dimensioni, dinamiche e conseguenze dell’allarmante diffusione del fenomeno nel sistema politico e nella società italiana. Non vi è invece alcuna pretesa di attribuire responsabilità individuali o di fornire una qualche verità storica (e tantomeno processuale) nella ricostruzione delle vicende descritte a fini di analisi, che si fonda esclusivamente su documenti pubblici e atti ufficiali – sentenze, ordinanze, verbali di interrogatorio, richieste di autorizzazione a procedere, articoli di stampa, video, interviste, etc. – disponibili nel momento in cui questo volume è andato in stampa.

Pisa, 29 luglio 2012

Indice

I. Il che cosa della corruzione

II. Il chi della corruzione

III. Il quanto della corruzione

IV. Il perché della corruzione

V. Il come della corruzione

VI. Il dopo della corruzione

VII. Il che fare contro la corruzione

Bibliografia

Fonti giudiziarie

A Giuliana Marinai,

mia madre

I. Il che cosa della corruzione

Presso i popoli democratici, coloro che sono a capo dello Stato, essendo quasi sempre esposti a sospetti spiacevoli, danno in qualche modo l’appoggio del governo ai delitti di cui sono accusati. Essi presentano, così, esempi pericolosi alla virtù che ancora lotta, e forniscono paragoni gloriosi al vizio che si nasconde.

Alexis de Tocqueville, La democrazia in America [1835]

La lezione del tassista di Acireale

Nel giugno 2009, dopo aver tenuto una lezione su Le teorie della corruzione ad Acireale, presso la Scuola superiore della pubblica amministrazione, dovevo raggiungere l’aeroporto di Catania in tempo per il volo di ritorno. La sede di Acireale ha una collocazione magnifica, ma piuttosto decentrata, per questo mi ero accordato con il tassista che, dopo avermi accompagnato al mattino, si era offerto di tornare a prendermi più tardi. Puntuale, l’ho trovato fuori dal portone, in attesa. Di certo aveva subodorato che ero un professore in trasferta, con diritto al rimborso delle spese di missione. L’accento forestiero, la destinazione scolastica, l’insolita richiesta di una ricevuta al momento del pagamento erano indizi consistenti.

Dopo aver scantonato per viuzze secondarie, evitando con perizia i principali ingorghi del giorno e concedendomi persino una fulminea deviazione verso uno scorcio turistico del centro di Catania, nei paraggi dell’aeroporto il tassista ha assunto un tono più confidenziale. Mi ha raccontato di certi miei colleghi professori che al termine della corsa gli chiedevano una ricevuta in bianco, che a volte esageravano un po’, finivano per reclamare rimborsi per cifre esorbitanti, ma lui per gentilezza sempre acconsentiva. Confesso di non aver capito nulla, pensavo volesse stigmatizzare la condotta di quei disonesti, cosa che ho fatto anch’io, associandomi nel biasimo.

All’arrivo in aeroporto, invece, la proposta: «Allora professore, quanto devo segnare? Me lo dica lei, tanto ci mettiamo d’accordo…» L’intesa era sul piatto: io lo pago un po’ di più per la corsa, in cambio lui attesta il pagamento di una somma ancora maggiore, che comunque mi sarà restituita integralmente. Colto alla sprovvista sono riuscito a borbottare: «No, no, metta la cifra giusta…». Al che lui, per togliermi dall’imbarazzo – perché tra i due lo ero sicuramente più io di lui – ha concluso serafico: «Ma sì professore, fa bene, per qualche euro non vale la pena…», perché un conto è sporcarsi la coscienza per qualche spicciolo, un altro spartirsi qualche migliaio di euro di fondi pubblici.

Se alla fine sono arrivato ben in tempo per prendere l’aereo, mi è rimasta incollata addosso la sensazione di essere passato nella stessa giornata dalla teoria alla pratica della corruzione. Meglio ancora: di aver imparato in pochi minuti dal tassista di Acireale più di quanto fossi riuscito a insegnare in un’intera giornata di lezione.

Al di là dell’eventuale fattispecie penale, la questione che mi sono posto è se la logica di una profferta di questo tipo – non infrequente, avrei scoperto in seguito – ci autorizza o meno a configurarla come una tangente. Da quello spunto è nata l’idea di questa ricerca, con la quale cercherò di fissare alcune coordinate per capire di che cosa parliamo quando parliamo di corruzione; chi sono i suoi protagonisti; quanto è diffusa; come si sviluppa; cosa accade dopo; e naturalmente che fare per contrastarla.

Gli incerti confini della tangente

Una certa dose di ambiguità nel tracciare i confini della corruzione è più frequente di quel che si pensi. Nel febbraio 2007 il quotidiano inglese The Guardian ha svelato il tentativo della fondazione statunitense American Enterprise Institute, generosamente foraggiata dal colosso petrolifero ExxonMobil, di finanziare con un assegno di 10mila dollari – più spese di viaggio e altri pagamenti accessori – scienziati ed economisti che si fossero prestati a presentare articoli critici riguardo il rapporto dell’Ipcc, l’organismo delle Nazioni Unite che si occupa del cambiamento climatico. Il rapporto sposa la tesi dell’influenza diretta delle emissioni umane sul clima: vi è un 90 per cento di probabilità che le attività dell’uomo stiano producendo un surriscaldamento globale, le temperature medie sono destinate a crescere da 1,5 a 5,8 gradi entro la fine di questo secolo, a seconda dei livelli di emissioni. Un brutto colpo per l’industria petrolifera, che è corsa ai ripari – facendosi schermo dietro l’iniziativa del think tank – per sollecitare a pagamento opinioni dissenzienti¹. Si può sostenere – come in alcune sintesi giornalistiche – che i 10mila dollari promessi agli scienziati sono la tangente per il lavoro sporco richiesto dalla fondazione?

Nel luglio 2011 un consigliere comunale milanese è stato indagato per corruzione e turbativa d’asta. Nelle vesti di dirigente dell’Aler – l’azienda lombarda per l’edilizia residenziale – assieme ad altri dirigenti dell’ente avrebbe affidato direttamente appalti per alcune decine di migliaia di euro a un imprenditore, che secondo i magistrati «si sarebbe prestato a contribuire economicamente» alla sua campagna foraggiando l’acquisto di manifesti elettorali². La consistenza delle accuse sarà sottoposta al vaglio dei magistrati, ma il punto su cui ci concentriamo – in questo e negli altri casi presentati – non è la loro eventuale rilevanza penale. Se, ad esempio, il figlio di un assessore o di un dirigente ottiene cospicui contratti di consulenza da un’impresa appaltatrice; o il proprietario di una televisione assicura spot elettorali a prezzi di saldo e dibattiti pilotati a vantaggio del politico che gli concederà sussidi speciali e contratti di pubblicità istituzionale; in questi e molti altri intrecci pericolosi tra ruoli pubblici e privati, nei quali denaro, incarichi, risorse passano di mano in mano, è possibile rinvenire gli ingredienti essenziali, la logica elementare della corruzione?

Specialmente quando si parla molto di tangenti, c’è il pericolo che a questo termine si associno fenomeni e condotte estremamente dissimili tra loro, si finisca per ricorrere a un concetto piuttosto vago e stiracchiato. Si prenda, ad esempio, la definizione di corruzione proposta e utilizzata dall’Ong internazionale Transparency International: la corruzione sarebbe un abuso a fini privati di un potere delegato, a sua volta distinta in corruzione nel rispetto delle regole (come nel caso di una tangente versata per ottenere in tempi rapidi un servizio cui il corruttore aveva comunque diritto) e corruzione contro le regole (quando il corrotto fornisce un servizio altrimenti non dovuto al corruttore)³. È vero che qualsiasi forma concepibile di corruzione può essere ricondotta a un abuso di potere pubblico al fine di conseguire benefici personali⁴, ma quali sono gli standard rispetto ai quali commisurare l’abuso commesso dall’agente pubblico?

Sembra così necessario uno sforzo preliminare per distinguere tra loro diversi tipi di violazione – non tutte le condotte sbagliate degli amministratori sono qualificabili come corruzione – che sono la risultante di fattori diversi, così come differenziati appaiono i loro meccanismi di riproduzione e le conseguenze che ne scaturiscono.

Tre possibili criteri per definire il cosa della corruzione

Nelle scienze sociali, in parallelo con la crescita d’interesse sul tema della corruzione, si sono individuati tre possibili criteri alternativi in base ai quali delimitare l’estensione della corruzione: A) le norme giuridiche; B) l’opinione pubblica; C) l’interesse collettivo.

A) Nel primo caso si può parlare di corruzione in presenza di condotte che comportano una deviazione dei doveri formali legati a un ruolo pubblico e sanciti dalle norme giuridiche. Corruzione, in altre parole, è ciò che il codice penale definisce come tale.

Un approccio di questo tipo ha il pregio di circoscrivere in modo relativamente netto il fenomeno, almeno all’interno di ciascun sistema legale. In Italia, ad esempio, si avrebbe corruzione soltanto quando un pubblico ufficiale accetta denaro o altra utilità per compiere atti d’ufficio o contrari ai doveri d’ufficio, come sancito dagli articoli 318 e seguenti del codice penale.

Un problema sorge però nel momento in cui cerchiamo di confrontare ordinamenti giuridici diversi. La stessa attività, realizzata dai medesimi soggetti, può essere trattata – e perseguita – come corruzione in alcuni Paesi, ma non in altri. Ad esempio, regole più rigorose sull’attività di lobbying possono far rientrare nella fattispecie della corruzione finanziamenti o altre sovvenzioni indirette con le quali i gruppi di pressione cercano di convincere delle loro buone ragioni i decisori politici, esborsi che invece in altri Paesi risultano del tutto leciti.

Le norme giuridiche rischiano di fornire una guida incerta agli sforzi di identificarne gli elementi persistenti e comuni, validi in realtà istituzionali diverse. Del resto, qualsiasi modifica del codice penale finisce per allargare o restringere la gamma di comportamenti ufficialmente corrotti. Dovremmo concludere che basta una riforma legislativa, o soltanto un diverso orientamento giurisprudenziale ad ampliare o ridurre l’ampiezza del fenomeno. Se così fosse, per debellare la corruzione sarebbe sufficiente la sua cancellazione dal codice penale – soluzione che peraltro è in alcune fasi balenata nel dibattito pubblico italiano⁵.

B) Utilizzando il secondo criterio, fondato sui giudizi della pubblica opinione, viene qualificata come corruzione qualsiasi condotta che entri in conflitto con il tessuto di valori sociali e di regole non scritte che qualificano l’esercizio di funzioni pubbliche. Corrotte, in altri termini, sono quelle attività giudicate tali dai cittadini e per questo tenute celate, visto che suscitano allarme quando vengono alla luce. Questa prospettiva ha il merito di porre in risalto le conseguenze della corruzione sul sistema politico, che passano soprattutto attraverso le dinamiche dello scandalo, cui di solito segue una perdita di consensi a danno dei soggetti coinvolti, talvolta seguita dal subentrare di sfidanti politici che proclamano la propria integrità ed estraneità dai giochi sporchi della vecchia politica.

Una particolare attenzione è stata posta alle possibili divergenze nell’orientamento verso la corruzione dell’élite e della pubblica opinione. Si ha corruzione nera quando sia l’élite che i cittadini considerano quelle pratiche deprecabili; corruzione bianca se invece quelle attività – pur formalmente proibite – sono giudicate accettabili e la loro rivelazione non dà luogo ad alcuno scandalo; corruzione grigia quando le opinioni divergono, e ciò che l’élite valuta prassi normale è ritenuto invece inammissibile dai cittadini, o viceversa. La corruzione grigia è la più insidiosa per la stabilità del sistema politico, poiché la sua rivelazione rende palese la lacerazione che contrappone la struttura di valori prevalente nella società civile e nella classe dirigente⁶. Abbiamo così una possibile chiave di lettura delle gravi ricadute prodotte delle inchieste di mani pulite sul tessuto politico, da ricondurre proprio alle tensioni nascoste rivelate dalle inchieste.

Che il ricorso sistematico alla corruzione fosse prassi corrente ben nota all’intera classe politica lo attesta il discorso pronunciato alla Camera dei deputati dall’allora leader socialista Bettino Craxi il 3 luglio del 1992:

Ciò che bisogna dire, e che tutti sanno del resto, è che buona parte del finanziamento politico è irregolare o illegale. I partiti, specie quelli che contano su apparati grandi, medi o piccoli, giornali, attività propagandistiche, promozionali e associative, e con essi molte e varie strutture politiche operative, hanno ricorso e ricorrono all’uso di risorse aggiuntive in forma irregolare o illegale. Se gran parte di questa materia deve essere considerata materia puramente criminale, allora gran parte del sistema sarebbe un sistema criminale. Non credo che ci sia nessuno in quest’aula, responsabile politico di organizzazioni importanti, che possa alzarsi e pronunciare un giuramento in senso contrario a quanto affermo: presto o tardi i fatti si incaricherebbero di dichiararlo spergiuro⁷.

Nessuno si è alzato in piedi quel pomeriggio nell’aula di Montecitorio per giurare la propria estraneità al sistema della corruzione, ma negli stessi mesi molti cittadini hanno manifestato sostegno ai magistrati, e soprattutto hanno indirizzato altrove il loro consenso.

La risposta politica agli scandali ha mostrato che il giudizio sul sistema criminale di finanziamento politico descritto da Craxi era negativo. In un sistema politico ibernato da 45 anni di minima volatilità del voto, tra le elezioni del 1992 a quelle del 1994 la Dc – divenuta Partito popolare – è crollata dal 29,6 all’11,1 per cento, il Psi dal 13,6 al 2,2, i partiti laici dal 9,9 allo 0,5. La delegittimazione e il clima di radicale sfiducia verso il vecchio ceto politico generato dalle inchieste di mani pulite, l’incriminazione e la conseguente eclissi dei principali leader del pentapartito, la crisi organizzativa di quegli stessi partiti, che di colpo vedevano prosciugarsi le fonti occulte di finanziamento: tutti questi fattori hanno creato il terreno ideale per l’ingresso sulla scena, con un’abile operazione di marketing politico, di un soggetto dalle ingenti risorse finanziarie e mediatiche del calibro di Silvio Berlusconi. Questi, provenendo dagli ostentati successi della trincea del lavoro, sarebbe riuscito con una drastica personalizzazione e semplificazione del messaggio politico a intercettare la domanda di nuovo nel mercato elettorale.

Per quanto utile nell’analisi delle conseguenze politiche degli scandali, restringere il campo a ciò che è reputato corruzione dall’opinione pubblica non tiene conto della natura di quei giudizi, che sono volatili, differenziati tra fasce diverse della popolazione, incerti nei loro confini e nell’intensità della condanna⁸. Il grado di indignazione dei cittadini di fronte al malcostume è un criterio utile, ma non univoco, del resto le opinioni del pubblico sono condizionate dal clima politico generale e dalle modalità con cui le notizie sono filtrate e presentate dai mezzi di comunicazione – a loro volta esposti ai condizionamenti della politica. Nessuna sorpresa allora se si osservano casi di corruzione senza apparente scandalo, o viceversa scandali che non si associano ad alcuna apparente forma di corruzione.

C) Da ultimo, si è cercato di definire la corruzione utilizzando la nozione di interesse pubblico, messo a repentaglio dalle azioni di corrotti e corruttori. Per questi ultimi, infatti, trasgredire l’interesse comune ponendolo a favore di interessi particolari è corruzione⁹. Resta però inesorabilmente ambigua la nozione di interesse pubblico, del resto accampata da ogni politico che si rispetti per giustificare qualsiasi genere di decisione. Una definizione di questo tipo, in definitiva, rende aleatoria la definizione degli standard che delimitano le attività non-corrotte.

Nonostante i loro limiti, ognuna di queste prospettive coglie però alcuni tratti significativi del fenomeno. Una loro combinazione, come si vedrà nel prossimo paragrafo, permette di chiarire con maggiore precisione quali siano i reali confini di quelle violazioni qualificabili come una forma di corruzione.

Il corrotto come Arlecchino servo di due padroni

Per capire la logica elementare della corruzione è utile pensare ad Arlecchino servo di due padroni. Il corrotto è una sorta di Arlecchino, cui il vero padrone ha affidato la cura dei propri interessi, ma che all’insaputa di questi vende i suoi servigi anche a un secondo padrone, il corruttore. La corruzione è dunque un gioco a tre e si realizza con il tradimento da parte di un agente di un rapporto fiduciario che lo lega al suo principale o datore di lavoro, a vantaggio di un terzo soggetto con il quale si accorda di nascosto¹⁰.

Negli stati liberaldemocratici, in particolare, gli amministratori politici e di carriera sono agenti ai quali l’insieme dei cittadini – il loro datore di lavoro – ha delegato attraverso meccanismi diversi di selezione (elezioni, concorso, nomina, in alcuni casi anche per sorteggio) lo svolgimento di attività che hanno quale obiettivo la realizzazione di interessi collettivi. Naturalmente ogni agente è portatore anche di interessi privati, che non necessariamente coincidono con quelli generali e possono indurlo ad esercitare la sua attività con scarsa efficienza e trasparenza. Per questo, nel delegare poteri e compiti all’agente, il datore di lavoro predispone procedure e regole che delimitano la sua discrezionalità e si associano a svariati meccanismi di controllo e di sanzione (penale, disciplinare, politica, sociale, etc.) in caso d’inadempimento o di cattivo esercizio dei suoi poteri, per contenere rischi e costi di questo potenziale conflitto di interessi. In termini più formali, ogni atto di corruzione si traduce:

a) in una violazione delle regole ufficiali oppure dei vincoli informali – le regole non scritte – che sanciscono le obbligazioni di un agente rispetto a un altro soggetto – il suo principale – il quale gli ha delegato poteri e responsabilità nella cura dei propri interessi,

b) che si realizza quando l’agente (il corrotto), attraverso un accordo occulto che di norma lede gli interessi del principale

c) esercita il proprio potere o la capacità di influenzare le decisioni, oppure trasmette informazioni riservate, a beneficio di una terza parte (il corruttore), nell’ambito di uno scambio che prevede come contropartita a proprio vantaggio

d) una quota di quel valore come compenso monetario – la tangente – o di altra natura (anche differita o indiretta).

Nel caso della corruzione politica o burocratica, il principale è lo Stato, gli agenti sono amministratori pubblici, elettivi o di carriera. Nel caso della corruzione privata, il principale è un soggetto – individuo od organizzazione – privata, al pari degli agenti.

Questa definizione recupera elementi comuni ai tre criteri esaminati nel paragrafo precedente. In primo luogo, i criteri ai quali commisurare la violazione che contraddistingue la corruzione non sono soltanto le regole formali – pressoché tutti gli ordinamenti prevedono norme che sanciscono il divieto per gli agenti pubblici di accettare compensi da soggetti interessati dall’esercizio delle loro funzioni – ma anche gli standard etici che rispondono ai valori sociali diffusi. Lo stigma dei colleghi e la riprovazione dei cittadini che accompagnano la rivelazione di attività corrotte, alimentando lo scandalo che ne consegue, rappresentano un deterrente al pari delle sanzioni previste dal codice penale.

Entra qui in gioco anche il terzo criterio, quello dell’interesse pubblico. La corruzione infatti è uno scambio occulto tra due attori, uno dei quali viene meno al legame di fiducia con un terzo soggetto, rivelandosi infedele rispetto al mandato ricevuto, che gli imporrebbe invece la cura degli interessi di quest’ultimo. Nel caso della corruzione politica e burocratica il soggetto che vede traditi gli interessi affidati agli agenti pubblici è precisamente lo Stato, la collettività organizzata politicamente, i cittadini. In altre parole, l’intesa nascosta tra corrotto e corruttore collide con l’interesse generale, comunque lo si definisca, poiché allontana l’agente dall’adempimento dei suoi doveri d’ufficio, quelli legati al suo ruolo pubblico e sanciti dalla delega di poteri che gli sono attribuiti dalla collettivit๹.

In definitiva, si ha corruzione nel settore pubblico quando si realizza uno scambio occulto tra un corruttore e un agente pubblico, grazie al quale i due spartiscono tra loro risorse derivanti dal tradimento del mandato fiduciario che lega l’agente all’organizzazione pubblica, e dunque alla collettività, sancito tanto da norme giuridiche che dal comune sentire, dai valori sociali¹². Questo schema dovrebbe contribuire a fare chiarezza anche in situazioni ambigue. Per tornare all’esempio iniziale, nonostante non vi sia alcuna diretta profferta di tangenti, lo scambio tra un tassista che sovra-fattura la corsa e un pubblico ufficiale che ricambia con un pagamento superiore al dovuto – ma inferiore a quanto fatturato e poi rimborsato dallo Stato – è una forma di corruzione.

Un funzionario che si autogiustifichi ribattezzando soavemente cortesia, occhio di riguardo, gentilezza la sollecitudine con la quale sbriga le pratiche del privato che premuroso gli ha fatto un regalino, dimentica che la sua condotta, al di là di eventuali illeciti, configura nella sua logica elementare una forma di corruzione¹³. Egli sta tradendo il mandato ricevuto dalla collettività a vantaggio del corruttore, infliggendo un danno ad altri incolpevoli cittadini meno persuasivi, che inesorabilmente vedono scivolare all’indietro l’iter delle pratiche di loro interesse. Lo scarso rilievo delle risorse in gioco e del costo subito dalla collettività (quasi impercettibile se i privati che non offrono regalini ricevono comunque una risposta entro il termine prefissato) non segnano alcuna differenza nella sostanza del rapporto: per quanto di piccolo cabotaggio, siamo ancora immersi nell’universo della corruzione.

Le risorse della corruzione

Il patto che intercorre tra corrotti e corruttori fa sì che una relazione di mercato – lo scambio occulto di cui sono artefici – determini o condizioni l’esito o il percorso dei processi decisionali nel settore pubblico, che sono invece regolati da norme, procedure, prassi, aspettative diffuse¹⁴. Per questa via essi modificano a proprio vantaggio la distribuzione di risorse amministrate o soggette a regolazione dallo Stato. In ultima istanza, infatti, la corruzione consiste in un accordo tra una cerchia ristretta di soggetti per appropriarsi di beni che spettano alla generalità della popolazione, sulla quale ricadono invece i costi (economici, politici, sociali) di tali pratiche¹⁵. Così, ad esempio, nella gestione della spesa pubblica o nell’esercizio del potere d’interdizione e di licenza, cioè della facoltà di consentire o meno l’esercizio di certe attività, gli agenti pubblici definiscono i criteri di assegnazione dei benefici che derivano dall’intervento dello Stato, oppure modificano le condizioni per l’utilizzo di risorse private, alterandone il valore¹⁶. In altri termini, gli agenti pubblici creano e distribuiscono posizioni di rendita, assegnate ai privati in base all’esito di procedure da essi influenzate.

Il motore della corruzione è alimentato dalle rendite allocate a vantaggio del corruttore e in parte restituite – per vie riparate – all’agente pubblico sotto forma di tangente. Questo processo si realizza attraverso meccanismi diversi, cui corrispondono modalità differenti di intervento pubblico¹⁷. In estrema sintesi, se ne possono individuare tre:

a) l’acquisto di beni e servizi offerti da soggetti privati e domandati dallo Stato – tramite agenti pubblici – a prezzi superiori di quelli di mercato, ossia di quanto il privato potrebbe ottenere altrimenti. L’entità della rendita è pari a questa differenza. Rientrano in questo ambito gli appalti di opere pubbliche, i contratti per prestazioni professionali o di forniture mediante i quali gli enti pubblici acquisiscono beni o servizi pagandoli più del loro prezzo