Aspetti penali dell'ordine pubblico di polizia

SITOGRAFIA

PREMESSA

In dottrina è nota la distinzione tra:

ordine pubblico materiale, inteso come tranquillità del corpo sociale nei suoi singoli componenti (in senso soggettivo), quiete pubblica (condizione oggettiva di assenza di fattori perturbatori della tranquillità);

ordine pubblico ideale, inteso come insieme dei principi fondamentali costitutivi dell'equilibrio dell'ordinamento.

Il concetto di ordine pubblico compare in diversi provvedimenti normativi. 1

Nel diritto privato: già nel codice civile del 1865, sul modello del code civile nel vigente codice civile all'articolo 31 delle preleggi ed agli artt. 634, 647, 1229, 1343,1354, 2332 ecc.

Nel diritto penale: nel codice del 1889 erano previsti i reati contro l'ordine pubblico ed il codice penale vigente, al titolo V, ha confermato tale impostazione. Il testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, pone al centro della materia della pubblica sicurezza, per l'appunto, la nozione di tutela dell'ordine pubblico.

La Costituzione, che menziona l'ordine pubblico all'art. 117, ammette poi una serie di limitazioni a talune libertà fondamentali, enucleando altrettanti contenuti per una possibile ricostruzione della nozione di ordine pubblico.

La legislazione di emergenza a tutela dell'ordine pubblico introdotta dal 1974 in avanti per far fronte ai fenomeni terroristici e di criminalità organizzata, ha aggiunto abbondante materiale normativo, sovente confuso e contraddittorio.

Secondo la Corte Costituzionale[2] il contenuto di questo concetto è dato da quei beni giuridici fondamentali o da quegli interessi pubblici primari sui quali, in base alla Costituzione e alle leggi ordinarie, si regge l'ordinata e civile convivenza dei consociati nella comunità nazionale. In essi rientrano l'integrità fisica e psichica delle persone, la sicurezza e il rispetto o la garanzia di ogni altro bene giuridico di fondamentale importanza per l'esistenza e lo svolgimento dell'ordinamento.

Per quanto attiene al concetto di ordine pubblico di Polizia, esso è estraneo al nostro ordinamento giuridico ed è usato, in diversi contesti, da diversi autori, sempre senza dare, di esso una precisa definizione.

Spesso, nel gergo giornalistico, l'ordine pubblico viene confuso con le riunioni in luogo pubblico o con le c.d. manifestazioni. Invece l'art. 17 della Costituzione garantisce il diritto di riunione e l'articolo 18 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza attribuisce al questore il compito di vigilare sulle pubbliche riunioni, che possono essere vietate per ragioni di ordine pubblico, di moralità e di sanità pubblica.

Perciò manifestazioni, pubbliche riunioni ed ordine pubblico sono concetti differenti.

In questo lavoro, ho usato il termine " ordine pubblico di Polizia" al solo scopo di limitare l'analisi degli aspetti penali alle situazioni collegate con l'attività preventiva e di intervento su strada degli organi di Polizia.

Ad esempio: in materia di stampa e stampati, uno dei più rilevanti problemi è, in astratto, la diffamazione a mezzo stampa; tuttavia dal punto di vista degli interventi di Polizia su strada, sono maggiormente significative le violazioni al volantinaggio ed ai giornali murali.

Per questo motivo, nel capitolo dedicato alla stampa e stampati, si troverà un accenno alla diffamazione a mezzo stampa ed una analisi più approfondita dei giornali murali, mentre per quanto attiene alle operazioni oltre confine sarà esaminato il solo inseguimento.

Analogamente, nelle operazioni di Polizia oltre confine, l'osservazione presuppone una indagine in corso coordinata dal P.M., mentre l'inseguimento possibile solo in flagranza ed in caso di evasione, è attività d'iniziativa degli operatori di Polizia che effettuano il controllo del territorio.

Sempre nella medesima ottica, troverà un più ampio spazio la disciplina delle perquisizioni sul posto della Polizia, rispetto ad altri temi di maggiore interesse dottrinale.

In sintesi: ai nostri fini, gli aspetti penali dell'ordine pubblico di Polizia vanno a coincidere con le attività di P.G. condotte d'iniziativa pattuglie che, a vario titolo, effettuano il controllo del territorio.

1. La duplice qualità delle Forze di Polizia: Polizia di sicurezza e Polizia giudiziaria

Per meglio comprendere l'ottica di questo libro occorre rammentare che gli appartenenti alle Forze di Polizia operano con una duplice qualità:

quando agiscono in funzione preventiva e di vigilanza (pubbliche riunione, controllo del territorio ecc.) sono ufficiali o agenti di Pubblica sicurezza e come tali dipendono dall'Autorità di P.S. (prefetto e questore);

quando nel corso del servizio di prevenzione rilevano un reato, operano come Polizia Giudiziaria, cessa il rapporto di subordinazione dall'autorità di P.S. e subentra la dipendenza funzionale dall'Autorità Giudiziaria.

Per questo motivo si usa dire che l'operatore di Polizia dispone di due cappelli, uno verde ed uno rosso. Quando agisce come pubblica sicurezza calza il cappello verde, ma appena rileva un reato, lo toglie e calza quello rosso.

2. Poteri degli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza

Gli Ufficiali e gli Agenti di pubblica sicurezza, nell'ambito della loro attività di prevenzione, possono:

accedere in qualunque ora nei locali destinati allo esercizio di attività soggette ad autorizzazioni di Polizia ed assicurarsi dell'adempimento delle prescrizioni imposte dalla legge, dai regolamenti o dall'autorità (art. 16 TULPS);

accedere alle sedi dei produttori, importatori, gestori e detentori di apparecchi e congegni per giochi leciti, per effettuare i controlli (art. 38 della legge 23 dicembre 2000, n. 388);

accedere ai locali ove vengono esercitate le attività elencate nel D.M 7 aprile2008, n. 104.

Nel preambolo del regolamento 104/2008 è opportunamente richiamato l'art. 220 delle norme di attuazione del c.p.p.: quando nel corso di attività ispettive o di vigilanza emergono indizi di reato, gli atti necessari per l'applicazione della legge penale sono compiuti con l'osservanza delle disposizioni del codice di rito.

Parallelamente, se emergono violazioni di norme che prevedono sanzioni amministrative pecuniarie si applica la legge 689/81 o l'eventuale legge speciale.

[1] Per la distinzione tra Ordine pubblico e Sicurezza pubblica, intesa sia come safety, che come security, vedi CALESINI, Leggi di pubblica sicurezza ed illeciti amministrativi, 2014, 37 ss. 

[2] Corte Costituzionale, sentenza n.218 del 1988. 

CAPITOLO I - LE RIUNIONI

Secondo l’art. 17 della Costituzione «I cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e senza armi. Per le riunioni, anche in luogo aperto al pubblico, non è richiesto preavviso.

Delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica».

L’art. 18 del TULPS inizialmente stabiliva che: «I promotori di una riunione in luogo pubblico o aperto al pubblico devono darne avviso, almeno tre giorni prima, al questore».

Emerge immediatamente il contrasto tra l’art. 18 TULPS e l’art. 17 della Costituzione, il quale espressamente prevede invece che «per le riunioni anche in luogo aperto al pubblico, non è richiesto preavviso». Perciò la Corte Costituzionale 1 ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’art. 18 TULPS nella parte relativa alle riunioni non tenute in luogo pubblico.

Il preavviso al questore è ora necessario solo per le riunioni in luogo pubblico e non occorre invece per le riunioni in luogo aperto al pubblico né per quelle private.

Le riunioni sono la materia più importante della legislazione di P.S.: sia la Costituzione che le altre norme di legge riconoscono infatti il diritto di riunione come massima espressione della libertà del cittadino.  2

1. Luogo pubblico, luogo aperto al pubblico, luogo privato

La riunione è soggetta ad una diversa normativa in relazione al luogo in cui si svolge:

è in un luogo pubblico: se si tiene in luogo in cui ogni persona può liberamente transitare e trattenersi;

è in un luogo aperto al pubblico: se il luogo si trova nella disponibilità di un singolo soggetto, il quale può porre delle condizioni per consentire o escludere l’ingresso (invito, pagamento di un biglietto, capacità della sala ecc.);

è in luogo privato: se l’accesso è limitato a persone già nominativamente determinate.  3

Ad esempio, uno stesso teatro, in cui avvengono riunioni di persone, può di volta in volta assumere una diversa qualificazione.  4

È un luogo privato: se è stato affittato da un club per uno spettacolo o una riunione riservati ai suoi soci. È un luogo aperto al pubblico: se può accedere un numero anche indeterminato di persone, ma nei limiti della capienza. Non importa se, a seguito dell’affluenza, molte persone rimangono sulla piazza o accalcate alla porta d’ingresso. È un luogo pubblico: se all’esterno sono stati istallati altoparlanti o altri mezzi di comunicazione, in modo che l’assembramento delle persone sulla piazza diventa parte integrante della riunione tenuta nella sala.

Le riunioni in luogo aperto al pubblico e le riunioni in luogo privato non necessitano di preavviso; queste ultime inoltre godono della inviolabilità del domicilio previsto dall’art. 14 della Costituzione.

2. Riunione, assembramento e adunata

Si ha riunione, quando più persone si raggruppano previo accordo tra loro, o dopo aver ricevuto un invito o comunque quando esista tra loro una unità di intendimenti, anche se generica.

In questo senso la riunione si differenzia dall’assembramento in cui ognuno è mosso da motivi autonomi e le persone si riuniscono casualmente ed occasionalmente, senza un’intesa preventiva e al di fuori di qualsiasi proposito comune.

Quando un raggruppamento di persone in luogo pubblico è caratterizzato da una unità di intenti, costituisce perciò riunione ed è sottoposto alla disciplina dell’art. 18 del TULPS.

Ovviamente costituisce riunione anche il corteo «non rilevando il fatto che più persone sostino in un determinato luogo oppure che girino riunite per le vie di un centro abitato».  5

Quando l’andamento della riunione è del tutto diverso quanto al tempo e al luogo e alla natura della manifestazione preavvisata, si è in presenza di una nuova riunione diversa da quella preannunciata, come tale carente di preavviso e quindi illegittima.

Nel concetto di riunione per cui occorre il preavviso, rientrano anche quelle manifestazioni che traendo occasione da quella preannunciata, ne costituiscono successive metamorfosi; costituisce perciò una nuova riunione, il corteo (non preavvisato) che si forma nel corso di una manifestazione (preavvisata) o subito dopo il suo scioglimento.

3. Preavviso

L’avviso per le pubbliche riunioni deve essere presentato per iscritto in carta libera, deve contenere l’indicazione del giorno, dell’ora, del luogo, dell’oggetto della riunione, le generalità di coloro che sono designati a prendere la parola nonché le generalità e la firma dei promotori. Deve pervenire al questore almeno tre giorni prima di quello fissato per la riunione.

L’avviso al questore non è una richiesta di autorizzazione, ma una comunicazione diretta all’autorità di P.S. per consentire le valutazioni circa gli eventuali riflessi sull’ordine e la sicurezza pubblica, e le cautele eventualmente da adottare.

L’art. 20 del regolamento di P.S. stabilisce che, con l’avviso, può essere richiesto il consenso scritto per l’occupazione temporanea del luogo, prestato dall’autorità competente ovvero da chi dispone del locale destinato a pubblica riunione. In mancanza di tale consenso il questore potrebbe vietare la riunione.

L’omessa presentazione dell’avviso è punita con l’arresto e l’ammenda.

4. I promotori

Promotore di una riunione in luogo pubblico o di un corteo per le pubbliche vie non è soltanto chi progetta, indice, promuove e organizza la manifestazione, ma anche chi collabora alla realizzazione pratica del progetto e al buon esito della manifestazione, partecipando alla fase preparatoria della medesima.

Promotore è colui che fa nascere, dà inizio o impulso a un determinato avvenimento; non è necessario che egli abbia una funzione di preminenza o particolari poteri decisionali: è sufficiente invece che abbia preso l’iniziativa ed abbia concorso con parole di incitamento a favorire e rendere possibile la riunione.

È stato ritenuto promotore di una pubblica